作者：郑建新
出版社：中国财政经济出版社
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国际绩效预算改革与实践试读：
总序
随着知识经济和信息技术爆炸式的突飞猛进，人类进入了“快进叠加”的新时代，“云物大智”（云计算、物联网、大数据、智慧工程）所引发的技术革命方兴未艾，下一代卫星互联网又紧紧相逼，使得国与国之间的物理疆界形同虚设。国与国、企业与企业、人与人之间均面临着全球角力，尤其是3D打印技术等新技术的发明，使得大规模统一型号的生产线产品生产彻底改变为个性化的多维度需求的定制，它所带来的“一切皆为服务”的理念将会陆续引爆思维革新、道德精进、管理革命和社会变迁等一系列重大变革。在这一切变革中，至关重要的是政府的战略定位和功能的正向演进。特别是，在知识资本和人力资本超高速流动的全球化背景下，世界快速进入协同创新发展轨道，政府作为改革的统筹者和领跑者，起着全面深化改革的“主推手”作用，因此培育政府治理能力成为社会进步的首选。
培育政府治理能力的关键是政府自我的正确定位，即要建立有限政府而非全能政府，形成职能边界清晰的政府、市场、社会公众、企业多方参与“共治”的“现代国家治理体系”。政府的职能在于提供公共服务，而不是直接参与市场经营。培育政府治理能力、转变政府职能是中国政府的一场自我革命，更是有效推进全面改革、扩大市场与社会的创新性自主发展空间、真正完成现代国家治理“结构性重组”的关键环节。
中国当前正处于社会多元复合转型的关键时期，不仅要获取最大的改革红利，更要创造和释放制度红利。中国要连续逾越“中等收入陷阱”、“西班牙幻影”、“高等收入陷阱”以及“塔西佗陷阱”，平稳实现中国的现代化，首先需要理论创新，作为现代社会治理、国家治理和政府治理的基核的财政理论需要全面创新，作为财政理论支柱的现代预算理论也需要全面创新，作为一个长期在国家智库工作的财政理论研究者则责无旁贷。
完善社会治理架构的目的是不断推动技术革命，引爆产业革命，催生新的文明形态，获取经济社会发展红利。经济社会发展红利主要来自两个方面：一方面是创新红利。创新就是基于未来对现存技术，产业和管理的形态的创造性破坏，在“云物大智”网联的“快进叠加”时代，创意、创新、创业、创造、创富的五创联动、非线性突破成为常态，使得新技术井喷式爆发，新创意不断涌现和新产业聚变式或裂变式突破皆成为可能。可以说，在21世纪的竞争是创新速度和创新质量的较量，创新红利是最大的红利。另一方面是制度红利，在现代社会，制度不仅是各种游戏规则的总和，也日益成为一个强大的产业。先发国家无不不断创新着制度，不断激发人的潜能和平衡人与人、种群与种群、区域与区域、企业与企业乃至国家与国家的经贸安全和政治关系，基于产权和人权所形成的各类经济和社会游戏规则，成为现代文明最重要的发明。
现代国家治理架构是国家能力充分发挥的前提。纵观历史发展，工业革命以来，国家治理架构可分为税收国家、自产国家和租金国家。税收国家是指其财政收入主要来自私人部门缴纳的税收，自产国家是指其财政收入主要来源于国有企业上缴的利润和其他类国有资产的收入，租金国家是指其财政收入主要依靠国家垄断的自然资源出口而获取租金收入的国家。20世纪80年代以来，随着市场化改革的推进，中国开始从“自产国家”向“税收国家”转型。在这个转型中，国家与社会关系开始被重构，纳税人意识开始形成和发展，财政民主的要求开始出现并且越来越强烈，要求国家治理做出回应，作为财政制度中关键一环的预算制度成为谋一轴而驱全局的改革主要抓手。政府治理能力是一个“牵一发而动全身”的关键领域，是未来一个时期全面深化改革、推进国家治理现代化的关键领域与环节，不仅与公众生活和利益密切相关，更涉及国家的可持续健康发展。培育政府治理能力，转变政府职能，不仅要改革创新、外拓开放，更要打破社会僵滞状态，而最关键的就是要找准解决问题的突破口——财政预算。财政预算是现代国家赖以正常运行的决定性力量。从“租金国家”到“自产国家”再到“税收国家”，其间国民的生活观及文化内涵，乃至于心理习惯、伦理行为等社会架构均须不断变革。
随着形势发展变化，现行财政预算制度已经不完全适应完善国家治理的客观要求，不完全适应转变经济发展方式、促进经济社会可持续健康发展的现实需要。新一轮预算制度改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。建立现代绩效预算制度不仅是国家治理现代化的目标，也是国家治理现代化的重要标志和重要支柱。构建绩效预算制度和方法，深化预算制度改革，推进依法理财是着眼长远机制的系统性重构。尤其需要指出的是，提升中国的财政制度绩效，不仅要关注国内，更应该关注中国财政参与现代国际治理的功效，财政已经是现代外交的主战场和重要的政治筹码，对此问题没有战略布局，国家的制度性损失将会是难以承受的。
财政是政府进行宏观调控的重要工具，也是释放制度红利的“总阀门”，更是国家治理的基础和重要支柱。财中有政，政中有财，决策财政，决不仅仅在决定财政的收支数字，数字之中有政策，有政治，有协同。以往的改革主要涉及“财”，那么现在我们的改革已经步入深水区，“政”是绕不过去了。作为经济调节的“有形之手”，政府利用财政工具保障宏观经济的健康运行，使微观经济活动逐渐符合国家宏观经济发展目标。财政是政府治理现代化的枢机、国家治理现代化的基础和重要支柱、社会治理的交集轴。可以说，财政现代化的成功就是国家现代化的成功。
从表面上看，财政预算是政府关于未来某个时期（通常为一年期、三年期或五年期）的收支计划，是一个技术问题，或者有的学者认为是一个让人乏味的会计问题，但在现代市场经济和民主政治中，它是社会治理、国家治理和政府治理的基核，是权利市场与经济市场的耦合器，是社会各阶层和各利益集团协同治理的总契约，其本质是最大的政治问题。财政预算关乎国家治理大事，毫不夸张地说，一个国家的治理能力的高低，很大程度上取决于国家的预算能力。官僚集团、利益集团往往通过一些结构性的计划来保证对自己有利的预算支出，把政治角力变成一场又一场的预算博弈，甚至不断地改变制度架构和程序过程来强化他们的利益，进而也推动了预算结构的复杂性。
在预算中，任何有效的变化都必然会改变预算过程的结果，这些与经济结构调整、政治过程和社会运行轨道息息相关，作为财政管理内核和最新形态的绩效预算，是财政革命的急先锋。绩效预算决不仅仅是单纯的技术内涵，更涉及多方面极其复杂的经济政治社会范畴。因此，中国如何在“云物大智”时代实现蛙跳，需要“顶层设计，系统集成”，必须大力推进财政预算制度改革，以财政的内核——绩效预算为抓手培育现代政府治理能力，坚持“以人为本”的执政理论，支持包容性增长，实现公共财政、政府治理、社会治理和文化精进“多层多方联动”，助推中国平稳现代化。
1997年我到国家行政学院工作，位卑不敢忘忧国，积极投身于中国的智库建设和政策理论研究之中，在完成中央、行政学院和财政部交办的各项任务之余，在财政领域重点围绕绩效预算与政府治理创新两大核心主题，对理论和战略框架问题进行了大胆探索。在国家出版基金的资助下，在国家行政学院和财政部、科技部、国务院机关事务管理局等部门领导的支持下，组建研究团队紧贴国家战略需求开展研究，本着理论前瞻、国际比对、现实判断、历史的理论勇气和标准、发现战略机遇、达成多方共识、形成政策决策、推动各项改革的精神和原则，以科学严谨、求真务实的态度，甘于奉献财政理论尤其是绩效预算理论与政府治理创新的研究。
能力建设是21世纪的核心，财政制度改革和预算管理创新的基核就是要“五位一体，多维联动”地提升政府治理能力。中国要驾驭全球化发展新浪潮，把握政治生态环境变迁，顺应技术经济社会发展趋势，化解内部管理“体制冲突”，助推社会现代化成功转型，亟需从政府政治能力、管理能力、法制能力、服务能力、合作能力“五位一体”建设入手，围绕制度、经济、货币、地缘政治、科技、军事、文化、外交等八个维度，全面而深入地剖析现代政府治理能力的内涵以及目标，明确五种核心能力之间相互作用、相互协同的关系，科学合理定位政府治理能力的关键要素和关键切入点，勾勒现代政府治理能力建设的战略路径，促进财政制度改革，加快绩效预算进程，全面加强政府治理能力建设。可以说，提高打造政府治理能力是今后中国政府改革面临的重大现实问题，而从“五位一体”入手，以八个维度为核心全面培育政府治理能力，既拔高了理论界研究高度，又能把政府治理能力建设推向新水平。由我同中国党政干部论坛副主编、中央党校史世鹏教授等研究人员将这些研究成果集结成册，撰写了《21世纪政府治理能力创新研究》一书。
现代社会是一个有序活力社会。毋庸置疑，政府、市场与社会是控制与影响社会最强大的三股力量，政府是整个社会资源配置的主导机制，市场是资源配置的基础机制，社会是资源配置的平衡器，而绩效预算作为一种制度安排，是政府、市场、社会的耦合点，是维护社会秩序的核心和关键环节，因此，加大绩效预算改革力度有利于促进有序社会建设。中国要理顺市场经济机制，促进社会主体互动，大力助推国家治理创新，亟需准确把握有序社会的内涵及其根源，明确社会根本性，建设完善“阳光财政”，加快绩效预算改革步伐，构建社会普遍服务，聚合政府公信力，催化产业创新升级，实现公共服务均等化，提升政府治理绩效。这就要求我们不断创新绩效预算工具，开展绩效评估，健全政策评估方法，提升机构治理效率。可以说，有序社会的构建对于促进社会正向演进，激发社会发展活力具有重要作用，而从政府、市场与社会关系演化中聚焦绩效预算改革，对于一个有民主意识、有责任感、有能力、高效率、透明的政府，无论是对经济发展还是对整个社会进步都是不可或缺的。因此，将这些研究探索集结成册，撰写了《绩效预算与构建有序社会》一书。
政府生产力是衡量政府有效运行的基础，而绩效预算是政府生产力的枢机。中国要紧跟世界发展趋势，打造有限的透明政府，亟需把握政府生产力理论，构建系统的动态提升政府生产力的运行机制和管理框架，同时探寻绩效预算基本支出决策的方法和执行效果评价的方法和模型。可以说，政府生产力的提高将有效提高国家的核心竞争力，活化多元社会组织，促进多元主体协同共治，促进社会文明升级，是国家治理的关键。对此，如何以绩效预算为抓手全面提升中国政府生产力就显得极为重要。于是我将这些研究凝练成《绩效预算与政府生产力》一书。
随着全球化不断升级，当前国际竞争已经从军事、货币、人才竞争转向制度竞争。规则设计成为创造和获取制度红利、全球红利与重构国家核心竞争力的核心和关键。中国要想大力提升政府能力，无缝对接全球化、现代化进程，实现大繁荣、大发展，为构筑世界一流强国奠定坚实基础，唯有打造高绩效政府。高绩效政府以责任政府、激励政府、掌舵政府、服务政府为核心，关注管理领域，与市场、社会共同协调经济社会发展。政府运行经费有效管理是构建透明高效政府的必然选择。在全球融合的趋势下，中国势必要将优化政府行政成本摆在重要战略地位，亟需从绩效预算视角强化政府成本控制，创新经费管理理念，依托信息物联网高科技技术，加快机关运行经费管理制度重构，实现帕累托式改进。这对于完善责任匹配机制，提升经费管理质量，提高资产运行效率，降低政府运行经费等具有不可比拟的重大作用。由我会同赵峰涛率领的团队将这些研究成果表现为《绩效预算与政府成本控制》一书。
现代管理技术和方法在社会各行业中的广泛应用对现代企业和公共部门的管理也起到积极的促进作用。工具和技术的创新是现代管理创新的关键。对于绩效预算来说，科技进步和管理工具的发展促进了绩效预算制度的变革。中国要想大力促进绩效预算发展，亟需认识当前绩效预算研究不足之处，创新绩效预算的工具与方法。这就需要明确财政职能，剖析绩效预算理论，引用决策与评价理论，揭示绩效预算管理工具创新意义，在基于平衡计分卡、绩效棱柱以及全面标杆管理，对绩效预算进行全过程衡量并实施绩效预算战略管理，同时基于数据包络分析以及全要素生产率，评估绩效预算的静态效率与动态效率。针对当前绩效预算理论研究来说，这有利于奠定绩效预算分析工具基础，衍生新的绩效预算管理工具，明确绩效预算决策过程，制定绩效预算决策原则，分配绩效预算决策权限，建立绩效预算决策体系，实施正确绩效预算决策，为绩效预算提供智力支持。由李尽法将这些研究成果集结成《绩效预算管理工具创新》一书。
经济发展方式转变、产业结构优化升级和新兴产业的兴起促使财政预算改革和财政管理模式转变，为将工程方法引入绩效预算理论提供了有利契机。可以说，经济主体内在需求的变化、财政预算理论的发展、现代科学技术的进步共同作用催生财政工程的产生。如何通过财政工程来加大绩效预算创新呢？这就需要准确把握财政工程内涵，运用耗散平衡理论、云计算等理论，创新财政理论方向，构建“云”财政理论，揭示管理复杂特征，创新财政工程与绩效预算理论。财政工程与绩效预算理论研究能够为财政建设提供坚实的思想支持，同时提供解决财政问题的元工具、元方法和元模型，有利于人员利用“工程化”的思想，运用数学方法和模型，以“平台”开发理念为借鉴，开发一系列创新性的财政管理工具、模型，提出科学的解决方案，提高财政预算效率，最终提高财政的运行效率。由我和财政部赵新国博士等研究人员将这一开拓性成果表现为《财政工程理论与绩效预算创新》一书。
教育是现代社会最重要的基础，人力资本是现代社会最重要的资本。预算是现代社会最重要的杠杆，如何用预算杠杆夯实教育基础，开发人力资本就显得极其重要了。特别是，加强教育财政资金绩效管理，有利于提高教育财政投入绩效。目前，在财政改革稳步推进的形势下，研究探索提高教育财政绩效预算的新措施、新方法，正是进一步深化教育改革的重要内容之一。中国亟需科学定位教育本质，顶层设计教育财政绩效管理体系，确立以结果为导向的教育财政拨款理念，再造教育财政绩效管理流程，重塑教育财政投入的监测与评估，按照公共财政“效率优先、兼顾公平”的重要原则，强化教育财政绩效管理，避免经费短缺与经费浪费并存的现象，确保相对有限的教育财政投入并运用在最需要的地方。这对于提升教育管理水平，实现教育流程整合，凸显社会公平正义具有重要意义。由我同南开大学邢天添副教授等研究人员将这些探索集结为《教育财政绩效与人力资本战略》一书。
技术催生着产业，创新着管理，改变着社会，不断让文明降生。特别是，随着知识经济时代的来临与技术的超加速发展，科学技术被摆在了国家优先发展的重要战略地位。将科学技术源源不断地、大规模地转化为现实生产力，更成为提升国家竞争力的核心和关键。科技财政支出是支撑科技创新发展的重要基础，因此如何运用绩效预算来实施创新驱动发展就显得极其重要了。中国要积极发挥科学技术功能，借助技术知识扩散，构筑多元开放平台，提高财政支出绩效，大力支持基础研究，推进科技重点攻关，培育创新复合资本，引领科技发展方向，提升科技创新能力，占领科技战略高地。这对于导入科技支出绩效管理体系，完善科技机构与人才评估模式，提高科技活动绩效，释放创新创业活力，提升科技财政支出绩效，完善科技财政绩效预算管理，提高科技财政管理透明度，加快科技成果转化为现实生产力具有重大作用。由我同科技部的王德花研究员等研究人员将这些研究发现撰写成《科技财政绩效与创新驱动战略》一书。
消除贫困是人类永远难以达到的目标，尤其是消除绝对贫困。财政能力的建设提升与减贫绩效间存在正向关系，一方面财政作为政府减贫的主导力量实现了巨大的减贫绩效；另一方面减贫的深入推进要求不断提升财政能力。如何运用财政绩效缩小贫困面呢？基于本国国情，要深入剖析致贫根源，梳理贫困理论模型，明晰减贫战略目标，培育提升财政能力，采取多元模式扶贫，构筑普遍服务体系，辅助政府全面推进实施点状突破战略，大力推进减贫进程。这对于系统集成资源优势，构建财政减贫框架，制定财政服务行动纲领，实现政策协同多方联体，综合提升国家减贫能力，彻底走出贫困泥淖具有极其重要的作用。由我会同财政部苑广睿司长等研究人员将这些研究成果撰写成《财政扶贫绩效与脱贫致富战略》一书。
绩效预算为政府效能提高夯实基础，是锻造提升政府生产力的利器，在提高国家竞争力中占据重要地位，因此世界各国纷纷进行预算改革，并积累了丰富的经验。国际绩效预算改革与实践丰富多彩，他山之石，可以攻玉。中国亟需解密美国、英国、澳大利亚等先发国家绩效预算改革路径，总结绩效预算思想基础，把握绩效预算改革逻辑方向，网联绩效预算改革理论支撑，透视政府绩效预算评估体系，检视绩效预算评估技术，强化绩效预算运行抓手。这对于立足中国国情，借鉴国际实践经验，明确绩效预算未来方向，优化绩效预算制度设计，完善绩效预算配套政策措施，引领绩效预算改革，支撑中国深化改革，促进经济社会可持续发展具有极其重要的作用。由笔者会同湖南省财政厅厅长郑建新博士等研究人员将这些研究成果集成《国际绩效预算改革与实践》一书。
从财政资金分配视角看，政府提升国家竞争力的过程就是通过预算方式的不断改进，提高财政支出效果，为本国的企业和公民提供高质量的公共服务，进而为他们创造良好竞争环境的过程。预算作为政府配置资源的重要工具，直接影响到财政支出的效果和公共服务的质量，进而影响国家的核心竞争力。当然，打铁还需自身硬，借鉴也为增内功，因此，特色化、个性化的绩效预算改革模式至关重要。面对复杂的国际国内环境，中国亟需立足国情，循证绩效预算管理基础，剖析绩效预算管理内容与优势，明晰绩效预算思想沿革路径，定位绩效预算制度潜在效用所在，找准绩效预算管理最本质的核心力，最终设计出有中国特色的绩效预算改革模式，促进国家经济社会可持续健康发展。这对于有效提高中国政府治理能力，使政府具有更高的、足可与私营机构媲美的运转效率和质量，使公共服务更能体现公正有效，据此获得足够的合法性具有重要意义。由我和财政部夏先德副司长等研究人员将这些研究发现编写为《中国绩效预算模式设计研究》一书。
实施全面规范、公开透明的现代财政预算制度是财政改革的重要方向。本丛书研究首次尝试运用财政工程的思想，将财政管理理论工程化，探索了绩效预算理论与实践，分析了绩效预算与政府治理能力、政府生产力、政府协同治理、行政成本的互动关系，试图指出21世纪中国政府治理能力、政府生产力建设及优化行政成本的基本方向。同时，在政府、市场与社会关系上，还构建一种政府协同治理新型模式，对现代中国政府治理和财政预算创新进行了大胆探索。由于时间短、任务重，有许多理论问题仍在探索之中，不足之处还希望同仁多加批评指正。许正中于北京古崖居2014年8月27日第一章构建绩效预算制度奠定国家竞争力基石
随着全球化的不断深化，国家竞争力越来越受到世界各国的重视。在提升国家竞争力的过程中，政府的作用不可或缺。从财政资金分配的角度看，政府提升国家竞争力的过程，实际上就是通过预算方式的不断改进，提高财政支出效果，为本国的企业和公民提供高质量的公共服务，进而为他们创造良好竞争环境的过程。预算作为政府配置资源的重要工具，直接影响到财政支出的效果和公共服务的质量，进而影响到一个国家的核心竞争力。第一节解密先发国家竞争优势政府绩效提升夯实基础
由于一个国家的政府处于各种社会生产要素整合的枢纽位置，政府的行为对于企业和居民具有广泛的影响和很强的辐射力。因此，政府的绩效如何，往往直接影响到一个国家的竞争力。从世界范围来看，具有较强竞争力的国家都有具有良好绩效的政府，这已经为这些国家所具备的竞争力所证实。一、北欧国家竞争力强劲，政府作用功不可没
人们对国家竞争力的认识经历了一个不断深化的过程。世界著名的国家竞争力评定机构——世界经济论坛在其发布的《1996年全球竞争力报告》中，将竞争力定义为一国或地区保持人均国内生产总值较高增长的能力；而在1999年的报告中给出的竞争力定义为“在中期支持经济高速增长的一套制度和经济政策安排”。在2000年的报告中就竞争力给出了两个定义：一个是美国哥伦比亚大学的杰弗里·赛奇（Jeffrey Sachs）和哈佛大学的安德·华纳（Andrew Warner）的定义，即“在一个较长时期获得经济高速增长的能力”；另一个是波特的定义，即“获得当前较高生产率的能力”。由瑞士洛桑国际管理学院发布的《世界竞争力年鉴》则是根据一国为企业营造有利于培育其竞争力的环境的能力，来对各国的国家竞争力进行评价。他们认为，不能仅仅根据GDP和生产率等因素来对国家竞争力进行评价，因为企业所面对的竞争环境是由经济、政治、文化、教育等多方面因素构成的。国家之间的竞争实际上是企业在最有效的结构、制度和政策条件下的竞争。
可见，国家竞争力是指在全球性国际竞争的大环境下，一国在一定体制条件下由经济、政治、文化等多因素互相融合而成的一种综合性的国家实力。它不仅囊括了一国的经济、政治、文化生活等多个方面，而且要求本国创造一个经济开放、政治民主、文化创新的有利于可持续发展的大环境。因此，国家竞争力是一个国家各种要素的竞争力在国家层面的整体显现。
瑞士洛桑国际管理学院（IMD）公布的《2013年世界竞争力年鉴》中显示，在经济体竞争力的前十名排名中，瑞典、挪威两个北欧国家在列，具体如表1-1所示。在世界经济论坛发布的《2013-2014年全球竞争力报告》报告中，芬兰、瑞典两个北欧国家位列前十名，具体如表1-2所示。表1-1 瑞士洛桑国际管理学院（IMD）《2013世界竞争力年鉴》前十名表1-2 世界经济论坛发布的《2013-2014年全球竞争力报告》前十名
北欧国家在全球竞争力中的排名引起了人们的高度重视。众所周知，北欧国家一向以高税收、高福利而著称。根据传统的税收理论，高额累进税对社会资源的配置有很强的负面效应，往往容易扭曲人们的日常决策，从而产生过高的社会成本，进而会影响到国家整体竞争力。但事实与此相反，北欧国家的整体竞争力十分突出，在一定程度上引发了人们对于“税收、竞争力、经济增长”三者之间关系的重新思考。
对于北欧国家的国家整体竞争力的突出表现，世界经济论坛首席经济学家兼论坛全球竞争力项目主任奧古斯托·洛佩斯—克拉罗斯曾认为，包括高效率和负责任的政府在内的多种因素共同作用为北欧国家创造了“极其健康”的商业环境。首先，在宏观经济管理方面，相对于一些较大的工业化国家，这些北欧国家在这方面表现突出。它们的政府对维持良好的公共财政有很强的责任感，努力实现预算盈余以使自己有能力履行在退休金等方面所做出的承诺。其次，在公共管理方面，这些北欧国家政府有效地营造了诚实和透明的风气，极大提振了商业信心。通过合理配置公共资源，更多的钱能被节省下来用于教育、公共健康和基础设施建设，以上这些措施都对生产力水平的提高产生了积极作用。洛佩斯—克拉罗斯认为，北欧国家已经实现了各种因素彼此强化的良性循环，成为了世界上最有创新力和竞争力的经济体，公共机构质量和人均收入水平处于世界领先地位。针对北欧国家一些商界人士在接受问卷调查时，将高税率列为具有潜在问题的领域，洛佩斯—克拉罗斯认为还没有证据表明高税率正在对这些国家的国际市场竞争力或居民生活水平产生负面影响。他认为只有在税收收入没有被用于提高效率，或以某种“无效支出”的方式被滥用时，高税率才会引发问题。而当税收收入被用于建立世界级的教育设施和有效的社会普遍服务网络，并被用于培养高技能和有创新意识的劳动力时，竞争力将被增强而非削弱。
从财政管理的角度来看，北欧国家突出的国家整体竞争力给了人们很大的启示。这就是在关注税收的筹集的同时，必须更加关注财政的支出和财政支出的绩效。虽然从传统的税收理论看，高税收、高福利国家有其弊端，但是诚如上面洛佩斯—克拉罗斯的分析，对于财政管理来说，有效的支出管理可以弥补高税收带来的扭曲效应，从而有效地提高一个国家的整体竞争力。
此外，对照表1-1和表1-2，在两个排行榜上都进入前十名的有美国、瑞士、中国香港、瑞典、新加坡这五个国家和地区。仔细分析，这五个国家和地区进入最具竞争力的国家和地区行列是和这些国家的政府绩效紧密相关的，这些国家和地区的政府在世界上都以透明和高效而著称。据此可以看出，政府绩效和国家竞争力之间存在着正相关关系。二、剖析国家竞争力模型，透视政府运作影响
目前，国际上许多研究机构从不同的角度采用不同的模型和指标体系对国家竞争力进行测算和比较。其中，比较有影响力的国家竞争力研究主要有以下几个：一是美国乔治亚理工学院在对28个国家的高科技产业竞争力进行长期研究的基础上，提出采用包括国家导向、社会经济基础建设、科技基础建设和生产能力等四大类指标来对各国的竞争力进行评估；二是韩国产业研究院（KIET）自1994年以来，根据政府财政、体制稳定、国际化程度、公共建设、政策效率和金融等六大类23项分类，对包括10个先发国家和8个后发国家在内的调查对象进行了国家竞争力评比；三是瑞士洛桑国际管理学院（International Institute for Management Development，IMD）发布的《世界竞争力年鉴》（World Competitiveness Yearbook，WCY）；四是1971年成立于瑞士日内瓦的世界经济论坛（World Economic Forum，WEF）每年发布的《全球竞争力报告》（Global Competitiveness Report，GCR）。其中，以瑞士洛桑国际管理学院发布的《世界竞争力年鉴》和世界经济论坛发布的年度《全球竞争力报告》最具规模和影响力。
瑞士洛桑国际管理学院发布的《世界竞争力年鉴》，是根据一国为企业营造有利于培育其竞争力的环境的能力，来对各国的国家竞争力进行评价。它从国家竞争力的8个决定要素（如图1-1所示）、47个子要素（子竞争力）出发，对国家竞争力进行综合分析和评价，其重点放在一国为企业创造的国内外竞争环境方面。图1-1 《世界竞争力年鉴》国家竞争力决定要素模型
在具体的测评方法上，为了方便对国家竞争力的8个决定要素进行评价，2000年IMD将这8个决定要素细分为47个子要素，并以这47个子要素为基础来进行国家竞争力的评价。此后，IMD又根据各子要素的内容设计了290个评价指标来定量确定各个子要素的排序及权重。其中，180个指标为统计数据，即硬指标，来自于有关国际和地区组织、民间机构和国家研究所；另外110个指标来自对经营者进行的问卷调查，具体见表1-3所示。表1-3 IMD评价体系中竞争力构成要素表
世界经济论坛根据其对国家竞争力的理解，按照八大要素分类反映各个国家的国际竞争力。这八大要素分别是开放程度、政府、金融、劳动、基础设施、技术、管理和法规制度。当然，在对国家竞争力进行评比时，八大要素拥有不同的权重，其中开放程度、政府、金融和劳动的权重均为1/6，基础设施和技术的权重均为1/9，管理和法规制度的权重均为1/18，八大要素权重合计为1。同时，在各要素项目内部，不同的指标也有不同的权重。
国际经济实践证明，政府在提高一个国家的竞争力过程中的作用在不断增强。“在一个经济竞争的世界中，政府的角色是确立国家竞争优势的一个重要因素。”因此，改革官僚制政府、转变治理模式、提高行政效能成为了各国政府获得竞争优势的前提条件。美国政治学家亨廷顿认为：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度，有的国家政通人和，具有合法性、组织性、有效性和稳定性，另一些国家在政治上则缺乏这些素质。”
从瑞士洛桑国际管理学院和世界经济论坛的指标设计我们也完全可以看出这一趋势。在前者的指标体系中，图1-1所示的8个要素中，除“政府竞争力”一个要素是直接衡量政府的作用之外，“国民素质竞争力”和“基础设施竞争力”在相当大的程度上是由政府决定的，而其他5项竞争力也或多或少与政府有一定关系。从表1-1中可以看出，在全部290项子要素指标中，“国内经济”、“政府”、“基础设施”、“国民素质”项下的子要素共156个，占全部290项要素指标的53.8%。而且，从世界经济论坛的指标中我们也可以看出这一趋势。
国际竞争的大趋势之一就是竞争方式多样化与政府作用日益突出。而以研究国家竞争力著称的波特更是直截了当地提出“政府政策改变，可以挽救经济的衰落”的口号。他曾经谈到，在20世纪80年代担任里根的产业竞争力委员会委员时，他开始相信国家的环境的确与企业成败息息相关，在某些行业里，哪个国家的企业特别成功，必定是那个国家提供了这些企业足够的刺激和鼓励。三、优化制度政策安排，助力国家竞争力提升
目前，世界各国政府都把提升国家竞争力作为重要任务，并将国家竞争力的提升视为政府绩效的重要外在表现。下面选择几个比较有代表性的国家为例来说明政府在促进国家竞争力提升过程中所起的重要作用。（一）韩国注重高新技术的支出绩效，迅速提升国家竞争力
据位于瑞士日内瓦的非营利研究机构世界经济论坛（WEF）发布的《2005年全球竞争力报告》称，在117个接受调查的国家中，在技术领域发展的有力带动下，韩国的增长竞争力指数（国家竞争力指数）居第17位，创历年最高纪录，此后一直保持在第20位左右，2012年与2013年分别排名第19位、第25位。韩国关于国家竞争力的报告中指出，韩国经济经历了三个发展阶段：要素驱动型经济、投资驱动型经济和创新驱动型经济。在这三个阶段中政府的政策都起了关键性的作用，尤其是政府在技术领域的扶植政策，大大促进了韩国技术领域的发展，极大促进了国家竞争力的提升。报告中专门指出政府在工业和技术政策方面的发展，显示了政府对技术领域所起的推动作用。工业和技术政策的发展也经历了两个阶段。在20世纪90年代，政府主要采取了如下政策来推动科技的发展：促进工业改组和技术革新；促进人员和其他资源的有效运用；改进信息网络；增加国家研究与开发项目；增强需求导向型技术发展体系；制度改革。这些措施产生了积极的效果，整个20世纪90年代韩国人均GDP为5890美元，比80年代人均1655美元大有进步。进入21世纪，韩国政府主要采取政策措施加速高科技和高附加值工业的发展：推进IT业发展；加强国家与区域的革新体系；使R&D体系和信息网络国际化；在IT、BT、NT等方面加速研究与开发。（二）新加坡注重信息与教育、鼓励创新、保持政府廉洁运行，稳步提升国家竞争力
新加坡在2009年与2010年WEF的国家竞争力排名中均列第3位，在2011年、2012年、2013年的排名中均列第2名，前进1名。新加坡在国家竞争力排行榜上的排名一直名列前茅，是和高绩效的新加坡政府紧密相关的。
第一，新加坡政府高瞻远瞩，率先发展电子政务，提高了国家的信息化水平，促进了国家竞争力的提升。新加坡政府早在20世纪80年代初信息时代初露端倪的时候就开始了信息化建设。进入21世纪后，新加坡政府每年要为此投入15亿新加坡元作为政府部门引进信息技术的专项经费。这一宏伟的计划由e政府计划、电子商务、电信开放、全民上网等若干行动计划组成，目标是在5—10年时间内把新加坡建设成为一个充满活力的、活跃的全球信息和通信技术首都，使新加坡成为世界上最大的资讯通信枢纽之一，使信息产业成为新加坡新的、最大的经济增长点和提高国家竞争力的行业。
第二，廉洁高效的政府降低了交易成本，为国家竞争力的稳步提升起到了基础性的作用。新加坡前总理李光耀认为：“新加坡的生存，全赖政府部长和高级官员的廉洁和效率。”为了严惩腐败，新加坡政府制定了《反贪污法》，该法赋予反贪污调查局广泛的权力，使其既可以随时调查任何涉嫌贪污的事件，又可以在没有逮捕证的情况下逮捕涉嫌者；既可以审查涉嫌人的所有账户与银行保险箱，又可以调查他的配偶、子女、信托人与代理人。这个直属于总理领导的部门虽然只有34名工作人员，却有效地保证了新加坡政府的廉洁。
第三，新加坡对教育的高度重视为国家竞争力的提升储备了大量的人力资源。新加坡政府人力政策的主要目标是通过持续的教育、培训和再培训，实现国民终生学习和终生就业。新加坡政府在过去近30年中一直把开发人力资源置于重要地位。教育支出在国家的预算中从来都居第二位，仅次于国防和内部安全的预算。特别是高等教育，在21世纪初已有40%的青年人接受高等教育，20%进入职业和技术学院。同时，针对国内自身的高级人才不足的状况，政府在减少对国外高级人才使用限制的同时，还制订了各种计划来吸引国际高级人才及大量外派技术人员和学生出国深造。这些都为提高国家竞争力储备了人力资本。
第四，新加坡不断调整其发展战略，鼓励自主创新和科技发展，带动产业结构不断升级。20世纪60年代末期，新加坡实行了第一次战略调整，即由“进口替代”战略转向“出口导向”战略。这一战略的实施，正是顺应当时世界经济处于黄金时期，国际市场需求急剧扩大，各国相继采取贸易自由化政策这一形势的。1979年，宣布重点发展资本密集型特别是技术和知识密集型的高科技工业，以促进产业结构高级化。80年代中期，新加坡政府第三次调整经济发展战略，提出优先发展国际通讯、国际金融和国际贸易服务业的新经济战略，用更加广泛的产业结构多元化实现产业结构的升级。此外，为增强国际竞争力，新加坡政府加快了制造业部门的行业重组，将劳动密集型企业转移到成本较低的亚洲邻国，自己则集中发展高附加值的资本密集型和技术密集型产业。进入知识经济时代之后，新加坡确立起自主开发为主、科技立国的发展战略。
第五，加强银行监管，构建稳健的银行系统。早在1999年5月，新加坡银行业监管机构——金融管理局发表政策声明，提出开放新加坡银行业，标志着新加坡银行业开始实施改革。其内容可以概括为三个方面：一是银行业的进一步对外开放；二是银行业的进一步集中；三是加强本地银行的企业监管和治理。通过市场的开放，强化了市场竞争机制，加强了银行业集中度的需求，从而促进金融资源的有效利用。同时，放宽管制促进了外资的引进，促进了经济的增长。
第六，新加坡政府积极改善投资环境，制定优惠政策，大力招商引资。首先，新加坡政府在招商引资时，实行一个窗口办公。新加坡由经济发展局统管投资，负责拟定投资政策，谈判和审批引进项目，确定对投资申请的待遇，协助投资者解决投资过程中遇到的具体问题，对外国投资从最初的洽谈引进到项目建成一管到底。同时，简化审批程序，缩短审批时间。其次，通过设立工业园区，提供“六通一平”的用地和其他配套设施来吸引外资。通过向投资者提供已开发的土地和专门设计的工业厂房，新加坡的裕廊工业区吸引了200多家企业在区内投资设厂，建立起世界上第三大炼油基地和规模巨大的电子工业生产基地。最后，政府大力改善投资软、硬环境，并出台优惠政策以吸引外资。在改善软环境方面，政府注重政策的高透明度，承诺不搞私下交易；政府重信用，合同一旦签订，就信守诺言；员工语言国际化，所有员工均可使用英文工作。在改善硬环境方面，政府在建桥筑路、改善通讯、供电情况等基础设施建设方面做了大量的工作。政府还出台优惠政策支持企业发展。政府对于被认定为技术先进的企业免征5—10年的企业所得税，同时对于企业生产所需的设备和原材料予以进口免税的优惠。为了提高招商引资成效，减轻外方对投资风险的担心，新加坡经济发展局就把确定为重大高新科技的工业项目，与外国投资者一起出资，共担风险、共负盈亏，但不参与管理，而一旦企业有盈利，经济发展局可退出，以此增加外商对高科技项目的信心。（三）美国政府以制度鼓励创新，永葆国家强势竞争力
美国在国家竞争力的排行榜上一向处于领头羊的位置，这和美国政府鼓励制度创新、提高政府绩效有着密切的关系。
第一，坚持技术创新，配置优势产业，提升产业竞争力。美国政府一直大力发展包括电子信息和通信、生物工程和新能源新材料等在内的高新技术和产业领域，这些产业发展速度很快，技术与经济的结合也十分紧密，是世界各国在支持产业发展方面学习的典范。和日本相比，美国政府对信息技术的发展有其独到的判断，并及时给予支持，从而使美国在20世纪90年代重新保持了在世界经济中的领导地位。美国政府自1992年就连续提出“信息高速公路”等一系列高新技术经济导向政策，并加大对此的投资力度。信息技术革命对美国新经济的作用，首先体现在信息产业的兴起和迅猛扩张对总体经济的牵引效应，其次是信息技术革命对其他产业的渗透、改造和推进效应。通过应用信息技术来达到减少管理层级、减少库存、降低成本、提高效率的目的。信息技术被证明是美国强化国家竞争优势的关键要素。
第二，坚持产业创新，以高新技术产业、服务业、信息业为生力军，优化和提升经济结构。在知识经济形态下，高新技术产业、服务业和信息业的发展具有重要的战略意义，它们是知识经济的主角。
第三，坚持人文和机制创新，推动国家的可持续发展。美国拥有世界上最具活力和最为健全的教育和培训体系。美国通过产学研结合的创新之路来发展知识经济，并出现了产业集聚现象，硅谷、波士顿128号公路等都是其中的典型代表。这些措施都对美国经济的持续增长和国家竞争力的提高起到了巨大的推动作用。此外，美国政府注重建立先进发达的高科技成果转化机制——风险投资。风险投资具有“高风险、高科技、高成长潜力和高收益”等特征。美国的高科技成果之所以能够得以转化，与美国相对成熟的风险资本市场密不可分。虽然在整个资本市场中占比不大，但风险资本所起的作用却不可忽视。风险资本与传统的融资渠道相互补充、协调作用，共同构成推动美国经济前进的车轮。作为美国资本市场的重要组成部分，纳斯达克（NASDAQ）不仅为高科技企业提供了上市融资的场所，也为风险投资提供了退出机制，从而进一步推动了高科技产业的发展。
第四，坚持制度创新，为市场主体提供有利于公平竞争的市场环境。通过修改《反垄断法》、《通信法》等法律法规，完善基础设施，运用政策工具创造良好的宏观经济环境（低通胀、低财政赤字、低失业率），美国政府为企业营造了一个有利于公平竞争的市场环境。同时，发达、开放的市场经济带来了国内外市场的激烈竞争，促使企业加强研究开发和技术创新，以便在市场中获得竞争优势地位，并形成了“在竞争中创新”和“在创新中竞争”的良性互动格局。在这样的氛围下，企业和个人的创新和发明受到社会的尊重，并且可以获得严格的知识产权制度的保护。第二节明确公共预算属性功能预算变革跃升政府绩效
从国际实践看，政府在国家竞争力的提升中起到了至关重要的作用，这些作用是通过预算的资源配置作用来实现的。预算方式的改进，往往可以改变一国资源的配置效率，从而提升整个国家的竞争力。预算理论和预算方式的不断变革逐步推动政府绩效的提高，并从整体上提升了一个国家的整体竞争力。因此，整个社会改进政府绩效的要求是预算理论和预算方式不断变革的根本动力。一、认清公共预算多重功能，把握公共预算本质属性
美国学者A.普雷姆詹德（Premchand A．）认为，可以从三个方面考虑预算的目标和它所联系的特征——作为一个说明法律义务的工具，作为一个管理的工具，作为一个经济政策的手段。他认为如果不考虑立法机关的类型，根据最终结果分析，预算实际是一个政治权力的运行过程，从这种观点出发，人们期望预算能明确地表达支出的目的，并以一种有助于立法机构的方式来提供支出。此外，预算是说明职责的手段，政府机关有义务对各项资金和使用资金的项目进行恰当的安排，它也是一个管理的工具，因为预算作为政府的实际运作，直接或间接表明了成本、时间和预期成果的性质。作为经济政策的手段，预算已具有更加不同的功能：一是从政策角度讲，它指明了经济的趋势，并表达了有效利用社会资源的意向；二是预算的一个重要职能是促进经济的宏观平衡；三是预算是减少不公平的工具。对预算的理论研究一般也是从这些方面进行的，如表1-4所示。表1-4 预算的研究方法资料来源：A.普雷姆詹德：《预算经济学》[M]，北京，中国财政经济出版社，1989，43页。
预算具有多重面向性（Multi-faced），所以对公共预算需要从多个角度、多个方面进行全面认识。
第一，公共预算是整个社会资源配置的主导机制。政府通过预算，首先确定整个资源在公共部门和私人部门之间分配的比例，即各自的规模，然后确定被分配在公共部门的资源的内部配置，即配置结构。此外，财政具有的杠杆效应，往往可以通过预算项目的设置支配更多的社会资源。例如，通过财政贴息、财政补贴或者税收政策，预算实际上可以引导更多的社会资源配置。因此，也可以说，预算处于整个社会资源配置的中枢地位。
第二，公共预算是把政治决定“翻译”、“转换”成经济决定的特别的装置或系统。公共预算是各个利益集团和社会阶层利益偏好的显示器。首先，预算是一种公共选择机制。预算由编制、审议通过、执行实施、决算审计、向社会公布等一系列环节组成，并通过这些环节保证财政活动用于满足公共需要。其次，预算编制是公共利益的发现过程。预算在代议机构讨论和批准的过程是公共利益的继续发现和确认。最后，预算实施和完成是公共利益的实现过程。整个过程应该有包括专家、技术官员、政治家以及社会舆论在内的广泛社会群体的参与。社会参与的程度越高，预算就越能反映社会意愿。
第三，公共预算是实施宪政的重要工具。预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制。这是因为纳税人作为具有独立财产权利的经济主体，为政府的运行提供着财政资金供应，其必然要求控制政府的财政活动，通过政治、法律程序等保证政府的财政收支活动符合纳税人的利益，进而保障纳税人的财产权利不会因政府权力扩张而受到侵犯。此外，预算的本质是法律，而不仅仅是计划。市场经济体制下的公共预算，其整个活动过程要受到立法及立法机构的严格制约。对于在执行中由于特殊原因而必须修改预算的情况，法律也规定了相应的原则和程序。行政机关对立法部门以及背后其所代表的纳税人群体负有法律责任。一旦政府的预算计划没有得到立法部门的审议通过，不仅该预算无效，提出该预算的政府也将失去执政地位。在先发国家便不时出现因为预算没有得到立法部门的审议通过而导致政府下台的情形。没有这种法律性的强制性约束，预算也就难以发挥其应有的效用。二、预算管理模式演变创新，助推政府绩效不断提高
在预算的多重功能中，预算的资源配置功能处于核心地位，因此，预算方式的变革往往是政府提高绩效这种要求的现实反应；反过来，预算方式的变革也不断促进了政府绩效的提高。从19世纪初叶预算诞生之日起到现在，预算管理方式经历了一系列的变革。20世纪60年代中期，美国著名预算学者艾伦·希克（Allen Schick）曾将预算制度的发展阶段划分为三种不同的模式：控制导向模式、管理导向模式和政策导向模式。（一）控制导向的预算管理模式
这一模式的突出特征是财政权力高度集中。对资源进行配置和对投入进行控制是这一模式关注的两个焦点，因此，确保公共财政资源按照法律法规所规定的用途去使用，也就成为预算所追求的中心目标，预算执行过程中的“依从性”（Compliance）成为预算的基本理念。和这一模式相对应的预算形式是传统的排列—项目预算（Line-item Budget）。排列—项目预算指的是预算内的各项支出按照支出类型和目标，诸如工资、交通补贴、办公用品等进行分类（Line-items），并根据每个项目的支出进行资源配置。排列—项目预算制度最重要的是在预算资源配置过程中为每一支出项目设置上限（Ceilings），并确保各政府机构的支出水平不超过为其设置的这种上限。在许多国家，中央预算部门和财政部长在其中扮演着“控制”角色，主要借助设立细致的程序以防止超支问题的出现。另外，它通常与“投入导向”（Input-oriented）的预算编制相联系，而且做出详尽的事前控制或者制定严格的拨款规定，比如控制或禁止不同项目之间资金的转移等，从而达到控制行政机构财政资金运用的目的。
排列—项目预算的相对简洁明了、容易进行比较以及易于控制等特征为立法机关所钟爱，并成为诸多国家长期以来最主要的预算制度。但是，排列—项目预算只注重投入控制和资源的使用过程，而不关心政府的目标、政府的目标与预算之间的联系、政府的产出（公共产品和服务）水平和绩效等问题，而这些恰恰是公共财政最本质的体现。正如迈克塞尔（Mikesell）所言，排列—项目预算一方面有助于财政控制，但另一方面它却阻碍了结果导向责任的发展。因为政府所面临的环境与过去相比已经发生了巨大的变化，“但预算制度却依然因循守旧”。（二）管理导向的预算管理模式
由于控制导向的预算管理模式具有上面所说的缺点，早在20世纪初期，一些预算专家就呼吁应当对预算制度加以改进，以使政府计划的管理更为有效。其途径就是将预算关注的焦点由政府机构的“投②入”转向它们的“活动/业务”（Activities）。这种以管理为导向的预算管理模式是和公共行政之研究目的相一致的，即“一是研究政府如何适当而成功地运作；二是政府如何能在花费更少的金钱与资源的条件下，以最有效率的方式来从事各种活动。”在这种思想的引导下，预算制度的焦点在于寻找提供公共服务最有效或者成本/效益最高的方法、途径。（三）政策导向的预算管理模式
公共预算除了以上控制导向与管理导向的两种表现外，还存在一种以“规划”（Planning）为中心的政策导向的预算形式。与以上两种预算模式相比，政策导向的预算制度强调预算决策过程中的理性选择因素，重视对各种替代选择的分析与评估。政策导向预算模式的发展受到如下三个方面因素的推动：一是财政与预算政策形成过程中经济分析（宏观及微观）的作用日益突出；二是新型信息及决策技术的发展增强了对政策制定过程进行客观分析的实用性；三是规划与预算过程之间逐渐呈现出相互交汇的趋势。
在实践中，与以上的预算管理模式相对应，预算管理方式也在不断演变。具体而言，从传统的排列—项目预算形式到计划与绩效预算形式，再到设计—计划预算制度、目标管理、零基预算，以至于最终过渡到当代的绩效预算，贯穿其中的一条主线就是对政府绩效的要求在不断提高。
和传统的项目—排列预算相比，计划与绩效预算涵盖了更广泛的政府管理活动，而且在计划与绩效预算之下，公共部门的产出（Output）与投入（Input）一样受到重视。从事预算业务的官员不只是从精确和控制的会计层面来看待他们的工作任务，更包括发展政府活动的分类、机构计划与绩效的描述以及各种工作/成本衡量方法的探索等事项。换言之，预算机构的职能“从信托性（Fiduciary）转变为效率性”。1924年之后，设计—计划预算制度在私营企业以及在二战期间在公共部门运用所取得的良好成效受到了美国总统约翰逊的赞扬，并于1965年8月下达在所有联邦政府部门推广PPBS的指示。设计—计划预算制度挑战美国新政以来的长期观念，主张政府活动的最终结果应予以评估。所谓设计—计划预算，实质上是指“审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标与可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。”与传统预算制度不同的是，设计—计划预算在需求的界定方面必须经过五个步骤：各项政府活动就其对国家整体目标之贡献而加以评价和比较；如何以最低的支出达成既定目标；对一定时期内之活动加以规划；对私人和公共活动对国家目标之贡献加以比较；根据经验和针对环境之变迁对目标计划和预算加以修正。
20世纪60年代后期，设计—计划预算制度趋于衰落。在美国，除了国防部之外，联邦政府的其他部门和机构纷纷摒弃了设计—计划预算制度，转而将目光投向其他更为简洁的预算编制模式。在这种情况下，目标管理作为私营部门良好管理的典型被引入到公共部门预算管理之中。1973年，美国总统尼克松颁布一个备忘录，正式宣布在21个联邦政府机构中推行目标管理。随之在1975年，预算管理局根据尼克松总统的指令，要求各机构必须提交机构目标及其财政年度预算概算。
作为一个预算系统，目标管理可以被定义为，“目标管理是一种过程，通过这种过程，组织成员根据所期待的工作成果，参与组织目标和目的的设定，并依照组织目标和目的的实现程度来配置资源。”与设计—计划预算重视投入、产出、效果以及替代方案之选择相比而言，作为一种预算制度的目标管理首先关注的是项目的有效性，因此，目标管理的重心在于“为政府各部门设立特定的目标，并随实现这些目标的过程做出规范化、高水平、阶段性的报告。”三、建立绩效预算管理新机制，启动政府生产力培育新战略
政府在一国国家竞争力的提升过程中扮演着至关重要的作用。政府通过提高其自身的运行效率，充分发挥公共支出的倍增效应，优化配置公共资金，激活整合社会资源，保障政府和市场的双高效运行，共同推动社会发展，形成了独特的“政府生产力”。预算管理是现代政府管理的核心和政府运行的枢纽。绩效预算以结果为导向，重点关注公共支出绩效，可以有效降低政府运行成本，提高政府运行效率，增强政府生产力，提高社会发展绩效。（一）政府生产力构成一国国家竞争力的重要方面
政府的生产力日益成为发挥社会潜能和提升一国竞争力的重要手段。政府生产力日益成为决定一国或地区竞争力的最为重要的因素。生产要素的全球性流动把世界各国联接成为一体，全球经济一体化本质上要求政府与市场都高效运行才能保持国家的竞争力。而政府行政效率是保障政府与市场双高效运行的枢纽，政府生产力意在依托高效
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