《天津市建设工程质量管理条例》立法后评估报告(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：肖强

出版社：知识产权出版社

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《天津市建设工程质量管理条例》立法后评估报告试读：

第一，有助于《条例》在立法技术层面的完善。对《条例》的形式与实质内容进行评估，具体评估条文文本是否明确、简洁；法律用词是否严密周详、严谨规范；法律语句是否易于理解、句型恰当；可以及时总结《条例》在立法技术层面应改进和完善之处，有助于《条例》立法技术的进一步提高。

第二，有助于《条例》内容的完善。《条例》的内容评估，包括制度设计和实施效果评估两方面：一是评估《条例》相关制度设计是否科学、合理，是否与其他法律规范存在矛盾，为其进一步修改完善奠定基础；二是通过对《条例》实施情况的实证调查，对立法后实施情况、可操作性、实施效果等方面进行评估，为建设工程质量管理制度的进一步改革提供实证依据。

第三，有助于《条例》实施反馈机制的确立。立法后评估是通过对《条例》实施情况和社会效果进行全面调查评估，深刻了解和掌握《条例》实施后，建设各方主体对《条例》的主观态度，建设各方主体守法的客观效果，执法机关执法的客观效果，公众参与程度，综合上述调研结果，形成评估报告，反馈给相关部门，为《条例》后续立法、执法、司法和守法等方面的完善提供依据。

第四，有助于天津市立法质量和实施效果评估模式的确立。本次对《条例》的立法后评估，将构建地方性规范文件立法质量和实施效果研究指标体系，探索立法质量及其施行效果研究的方式和方法，为推动天津市地方性规范文件立法质量和实施效果研究工作制度化、常态化提供切实可行的经验和模式。1.2 评估的指导思想与基本原则1.2.1 评估的指导思想

第一，保障《条例》立法形式符合法律文本形式规范。立法质量和实施效果研究应当坚持以人为本、立法为民，保障《条例》文本、语句符合形式规范。

第二，保障《条例》立法内容平衡各方权益。从地方立法的角度进行评估，充分平衡民事权利与行政权力、原权利与救济权利，明确各方主体权利和义务，规范建设工程质量管理，提高建设工程质量。

第三，保障《条例》突出天津地方特色，符合天津建设工程质量管理实际。评估中把握重点、注重方法、讲究实效，有序推进《条例》立法质量和实施效果研究工作，促进《条例》实施效果与立法目的吻合，推进天津市建设工程质量管理工作。1.2.2 评估的基本原则

第一，客观性原则。坚持实事求是，保证客观公正，在全面了解和科学分析《条例》内容及其实施情况的基础上开展立法质量及其实施效果研究工作。一方面坚持评估程序客观，即对评估对象的选取、评估方案的抉择、评估程序的认定和执行均应保持客观中立。另一方面保障评估结果客观，即信息收集全面完整，不以偏概全、以点盖面；信息提取与分析尊重事实，不预设研究结论；评估结论全盘考量，不妄下结论。

第二，利益相关方参与原则。《条例》的利益相关方主要包括建设工程建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位、建设工程质量检测单位、施工图审查机构和监督管理机关等主体。本次评估通过问卷调查、实地调研、访谈等多种形式和渠道保证利益相关方有效参与评估工作，充分吸收利益相关方的意见和建议，确保评估结果回应社会诉求。

第三，定性和定量相结合原则。评估过程离不开定性研究和定量研究。定性研究方法，即课题组根据经验和知识，综合运用逻辑思维，对《条例》进行分析和判断，形成对其立法质量和法律实施效果的基本评判。定量研究方法，即根据调查研究、实地调研、访谈、资料收集等获得的信息和数据，运用统计分析手段得出结论的方法。

第四，课题研究回应性原则。对《条例》的立法质量及其实施效果评估，应重点围绕《条例》内容及其在司法、行政执法、守法领域实施效果进行。最终研究报告，应为天津市人大法工委提供《条例》进一步完善的决策依据。同时，研究报告也将反馈给相关司法、执法机构，为这些机构的相关决策行为提供参考。1.3 立法质量和实施效果评估的指标体系

立法后评估是有关评估主体根据一定的标准，采用一定方式对立法实施的效果、总体质量和基本价值进行评估，并将评估结论作为法律法规修改的重要依据。评估指标体系是评估主体进行立法内容和实施效果评估的标尺，指标体系的完整性和客观性决定了评估结果的科学性与全面性，它是评估工作顺利进行的前提和依据，是全部立法后评估工作的指向标。

课题组在分析《条例》自身特征与调整对象的前提下，依据评估基本原则，制定评估的具体目标，综合考虑评估工作的可操作性，将指标体系定为立法质量评估与实施效果评估两大板块，具体内容见表1-1：表1-1 立法评估指标体系表1.4 评估的实施步骤和方法1.4.1 评估的实施步骤（1）评估准备阶段。此阶段为立法后评估前期准备工作，是评估得以开展的前提条件，主要包括拟定评估方案、收集评估所需的规范性文件和资料、确定《条例》立法质量和实施效果评估体系和评估点三方面。（2）评估方案与调研方案确定阶段。此阶段系评估前期工作重中之重，工作内容包括：修改并确定实施方案和工作计划；确定调查问卷、访谈提纲、现场调研提纲；确定调研对象（包含建设单位、施工单位、勘察单位、监理单位、设计单位、施工图审查机构、律师事务所、行政主管部门、司法机关9大主体）；查阅市人大常委会相关立法资料。（3）评估方案实施阶段。此阶段系评估工作实质阶段，其工作内容包括：完成调查问卷发放与回收；查阅建设工程质量执法档案，完成现场调查；完成访谈；根据需要召开专家咨询会；进行定性评估部分评估报告的初步撰写工作。（4）数据和信息分析阶段。此阶段系对前期工作之初步总结和数据处理，进行相关数据的定量分析，形成评估报告初稿。（5）报告完成阶段。此阶段主要是对评估报告初稿进行修改，对数据分析和评估结论进行校验，形成最终评估报告，提交给相关部门和机构。1.4.2 评估的方法

对《条例》的立法后评估拟采用文献分析法、比较分析法、专题访谈、实地调研、问卷调查、专家咨询等评估方法，根据指标体系的内涵及要求，在不同的工作阶段采取不同的方法，最终完成评估工作。（1）文献分析法和比较分析法。课题组负责收集目前已经出台的建设工程质量管理方面的法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章、相关规范性文件以及《条例》出台时的档案资料，结合国内外相关理论研究文献，对照指标体系进行分析研究。（2）专题访谈。主要面向相关行政管理部门及行政管理相对人，由天津市人大负责协调。专题访谈采取面对面交流的形式。（3）实地调研。确定调研地区和调研单位，通过召开座谈会、实地调查、查阅相关执法部门的执法档案等方式调研《条例》的行政执法、司法和守法过程的基本情况和存在的问题。（4）问卷调查。围绕评估内容，对司法、行政执法和守法三个方面涉及的不同调查对象，分别设计并发放调查问卷。发放方式包括现场、邮寄、网络等。课题组将对收回的调查问卷进行数据汇总和分析。（5）专家咨询。针对指标体系、评估的实施方案和步骤、评估的方法、评估的阶段成果、评估工作遇到的困难和瓶颈等问题，由课题组邀请相关领域法律专家和相关行业实务管理专家进行座谈和专家访谈，形成专家咨询意见。1.5 评估过程涉及的主要规范性法律文件1.5.1 上位法规定（1）《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行，2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议修正；（2）《中华人民共和国立法法》，2000年3月15日中华人民共和国主席令第三十一号公布，2000年7月1日起施行；（3）《中华人民共和国行政诉讼法》，1989年4月4日中华人民共和国主席令第十六号公布，1990年10月1日起施行；（4）《中华人民共和国行政处罚法》，1996年3月17日中华人民共和国主席令第六十三号公布，自1996年10月1日起施行；（5）《中华人民共和国行政复议法》，1999年4月29日中华人民共和国主席令第十六号公布，1999年10月1日起施行；（6）《中华人民共和国建筑法》，1997年11月1日中华人民共和国主席令第九十一号公布，自1998年3月1日起施行；（7）《建设工程质量管理条例》，2000年1月30日中华人民共和国国务院令第二百七十九号公布，自公布之日起施行；（8）《建设工程勘察设计管理条例》，2000年9月25日中华人民共和国国务院令第二百九十三号公布，自公布之日起施行；（9）《工程建设监理规定》，1995年12月15建监[1995]第737号文，自1996年1月1日起实施；（10）《建设工程施工许可管理办法》，2001年1月4日中华人民共和国建设部令第九十一号，自发布之日起施行；（11）《建设市场诚信行为信息管理办法》，2007年1月12日中华人民共和国建设部建市[2007]9号文件颁布。1.5.2 主要同位法、相邻位阶法律（1）《天津市建筑市场管理条例》，天津市人民代表大会常务委员会2011年7月6日颁布，2011年9月1日起实施。（2）《天津市建设工程施工安全管理条例》，天津市人民代表大会常务委员会2013年1月21日颁布，2013年4月1日起实施。（3）《工程建设监理规定》，1995年12月15建监[1995]第737号文，自1996年1月1日起实施；（4）《注册结构工程师执业资格制度暂行规定》，1997年9月1日建设部、人事部建设[1997]222号，发布之日起施行；（5）《建设工程施工许可管理办法》，2001年1月4日中华人民共和国建设部令第九十一号，自发布之日起施行；（6）《注册监理师管理规定》，2006年1月26日中华人民共和国建设部令第一百四十七号，自2006年4月1日期施行；（7）《建设市场诚信行为信息管理办法》，2007年1月12日中华人民共和国建设部建市[2007]9号文件颁布。1.6 评估的保障

本次评估由天津市人大法制工作委员会负责统筹指导，天津市建设交通管理委员会、天津市建设工程质量监督管理总队协助。课题组由天津工业大学文法学院的部分教师和若干研究生组成，团队成员知识结构合理，科研能力强，有良好的团队协作精神，具备完成课题研究任务的能力。

另外，本次评估过程，严格按照评估程序，遵守评估期限，定期召开评估工作汇报会议，保障评估信息共享，沟通顺畅。财务方面，严格遵守预算，执行过程考核和控制管理，专款专用。这为本次评估提供了制度和财务保障。第2章《天津市建设工程质量管理条例》简介2.1 《条例》的出台背景、目的与意义2.1.1 《条例》出台的背景

1997年11月1日，我国制定并颁布了《中华人民共和国建筑法》，标志着工程建设领域走上了法治轨道。2000年1月30日国务院制定并颁发了《建设工程质量管理条例》，使得建设工程质量管理有法可依。建设工程的质量保障，关系到经济社会发展和建筑领域的安全、稳定、和谐。为加强建设工程质量管理，提高工程质量，保护人民生命和财产安全，天津市于2003年9月10日制定并颁布了《天津市建设工程质量管理条例》。《条例》实施以来，对规范我市建设工程质量管理活动，维护建设工程质量，保护建设各方的合法权益，发挥了极其重要的作用。

但是随着天津市的城市建设快速发展，建设工程质量和质量管理中的问题日益凸显。旧《条例》的一些规定已经不适应建设工程质量管理的实际需要。暴露出了许多新的问题，例如：建设工程各方主体质量责任和保修责任不明确；一些住宅工程出现影响住宅使用功能的质量通病和缺陷，人民群众反映强烈；高大难深项目逐年增多，采用新技术、新工艺的工程越来越多。这些问题对依法规范工程质量和提高质量管理水平提出了更高的要求，于是2011年7月6日天津市第十五届人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议并通过了对《天津市建设工程质量管理条例》的修订案，2011年9月1日起新《条例》正式实施。2.1.2 《条例》出台的目的与意义

建设工程质量直接关系着人民群众生命财产安全，是工程建设的根本保证，也是振兴建筑业发展的前提条件。近年来，天津市建设工程质量管理工作坚持不断建立质量管理监管长效机制，努力提高工程建设各方主体质量意识，在城市建设规模大幅度扩大的前提下，全市建设工程质量水平稳步提升，为全市建筑业的健康稳定发展作出了贡献。但是，由于我国建筑市场的发育还很不完善，各类市场主体行为不规范，工程建设中存在片面追求低造价、短工期的现象，加之投资规模的快速增长造成管理上的不到位，给建设工程质量带来不利影响。因此，十分有必要正确认识引发天津市建设工程质量管理问题的主要成因，采取进一步强化建设工程质量管理的对策措施。《天津市建设工程质量管理条例》的修订对天津市建设工程质量的监督管理有着重要的积极意义，有助于加强建设工程质量管理，有助于保证建设工程质量，有助于保护人民生命和财产安全。2.2 《条例》的规范结构《条例》共6章，50条。

第一章“总则”，共6条。分别规定了立法目的和依据、条例适用范围、监督管理机构、建设工程的5方主体、建设工程质量标准和要求，以及规定鼓励采用先进科学技术和管理方法、推行建设工程质量保险制度。

第二章“工程质量责任”，第7-13条，共7条。第七条规定了建设单位对工程质量总负责制度；第八条规定勘察单位对勘察质量负责；第九条规定设计单位对设计质量负责，且不得指定建筑材料、建筑构配件的生产厂、供应商；第十条规定施工单位对施工质量负责并承担保修期内的工程质量保修责任；第十一条规定工程监理单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任；第十二条规定建设工程质量检测单位对出具的检测报告负责；第十三条规定施工图审查机构承担审查责任。

第三章“工程验收和质量保修”，第14-30条，共17条。第十四条规定了分阶段验收制度；第十五条规定了勘察单位参加建设工程的地基验收制度；第十六条规定设计单位应当参加建设工程的地基、基础、主体结构和建筑节能工程等分阶段验收和竣工验收；第十七条要求施工单位建设工程质量控制资料同步记录；第十八条细化了分阶段验收和施工的各方权利和义务；第十九条规定了现场取样的具体要求；第二十条规定了竣工验收和分户验收制度；第二十一条规定了验收准备的文件；第二十二条规定了建设行政主管部门接收验收备案文件制度；第二十三条规定了镶嵌标志牌制度及内容；第二十四条规定了最低保修期；第二十五条规定了施工单位保修期；第二十六条规定了保修通知的相关权利和义务；第二十七条规定了建设工程结构安全的质量缺陷报告制度；第二十八条规定了保修验收制度；第二十九条规定了代履行制度；第三十条规定了产品责任及追偿制度。

第四章“监督管理”，第31-34条，共4条。第三十一条规定了建设工程质量监督机构的监督管理职责；第三十二条规定了建设工程质量监督机构监督管理措施；第三十三条授权市建设行政主管部门制定地方工程建设标准和技术规范的权力；第三十四条规定了违法移送制度。

第五章“法律责任”，第35-49条，共计15条。规定违反以上七章内容应承担的法律责任。

第六章“附则”，第五十条，共计1条，规定条例实施日期、废止条款。2.3 《条例》的制度设计《条例》中的主要制度，包括建设工程质量责任制度、建设工程验收制度、建设工程保修制度、建筑市场信用信息系统制度等，这些制度构成了《条例》的制度体系，围绕这些制度，《条例》做了具体的规定和创新。2.3.1 建设工程质量责任制度

建设工程质量责任制度明确了承担建设工程质量责任的五方责任主体，即建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和工程监理单位，并对五方责任主体的具体责任范围作了详细规定。

该制度突出了建设单位作为建设工程质量总负责方的地位和责任，明确了代建制的质量责任分担。建设单位是建设工程的发起方和组织者，是勘察、设计、施工、监理等单位的选择方，必须对建设工程质量负总责。建设单位应当执行国家和本市有关建设工程质量安全、招标投标、建筑市场管理等方面的法律、法规、规章和技术标准，严格按照合同约定组织建设，对建设工程的安全性、耐久性、使用功能和节能环保等工程质量负总责。实行代建制的建设工程，代建单位在受委托范围内承担工程质量责任。

该制度进一步细化了勘察、设计、施工和工程监理单位的责任。（1）勘察单位应当依照法律、法规、规章、工程建设标准及合同约定进行勘察，出具勘察文件，对其勘察质量负责。勘察文件的编制应当符合国家和本市相关规定，内容应当真实全面，数据可靠，评价准确。勘察文件应当由参加勘察的具有执业资格的人员签字，并对勘察文件的真实性、准确性承担责任。（2）设计单位应当依照法律、法规、规章、工程建设标准、勘察文件及合同约定进行设计，出具设计文件，对其设计质量负责，不得指定建筑材料、建筑构配件的生产厂、供应商。设计文件的编制应当符合国家和本市相关规定，设计文件应当注明建设工程合理使用年限、允许最大沉降量、抗震设防裂度和防火要求。设计文件应当由参加设计的具有执业资格的人员签字，并对设计文件的科学性、安全性、可靠性承担责任。对超限高层和超大跨度建筑、超深基坑，以及采用新技术、新结构的工程，设计单位应当在设计文件中明确工程质量保障措施，并向施工现场派驻设计代表，处理与设计有关的技术问题。（3）施工单位应当依照法律、法规、规章、工程建设标准、设计文件及合同约定组织施工，对所承建的建设工程施工质量负责，并承担保修期内的工程质量保修责任。施工单位应当根据工程规模和技术要求及合同约定配备相应的项目负责人和专业技术人员、管理人员；项目负责人应当具有相应的建造师资格，并且不得擅自更换。施工单位不得转包和违法分包所承包的建设工程，施工过程中不得偷工减料或者擅自修改工程设计，不得使用未经检测或者检测不合格的建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土。（4）工程监理单位应当依照法律、法规、规章、技术标准、设计文件及合同约定，对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任。工程监理单位不得与建设单位或者施工单位恶意串通、弄虚作假降低工程质量。工程监理单位应当根据合同约定配备具有相应资格的监理项目负责人和其他监理人员进驻施工现场；监理项目负责人应当具有监理工程师资格，并且不得擅自更换。监理人员对设计文件和施工方案的执行、建筑材料核验和工序验收等实施监理，不得将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字。《条例》在强化建设工程五方主体责任的同时，还增加了有关建设工程质量检测单位和施工图审查机构在建设工程质量管理方面的职责。2.3.2 建设工程验收制度

建设工程验收制度突出表现为加强建设工程分阶段验收，严格验收程序。在竣工验收前，对建设工程实行分阶段验收是我市建设工程质量管理的地方创新。在建设工程的地基、基础、主体结构和建筑节能工程等不同阶段完工后，施工单位都应当通知建设单位进行阶段验收。未经阶段验收或者阶段验收不合格的，施工单位不得进入下一阶段施工，建设单位不得组织竣工验收。《条例》对建设工程的竣工验收和各验收阶段的验收重点、验收程序和责任主体分别做出具体规定，加强建设工程质量的过程控制。同时，《条例》针对住宅工程做出了分户验收的规定，对住宅工程，应当先组织分户验收，合格后再进行竣工验收。2.3.3 建设工程保修制度

建设工程保修制度强化了建设单位的保修义务。《条例》在国家规定的保修范围基础上，进一步完善了工程保修制度，特别是住宅商品房的保修制度，强化了建设单位，特别是房地产开发单位的保修义务。一是对工程保修易发生争议的部位做出明确规定，将外墙保温、门窗和地下室外围防水工程的最低保修期规定为五年。二是明确施工单位对建设工程的保修期，自建设工程竣工验收合格之日起计算。三是房地产开发企业对其销售的商品房保修期，自交付购房人之日起计算，并在商品房买卖合同中载明。四是商品房在保修期限内出现质量缺陷，购房人有权要求房地产开发企业履行保修义务，房地产开发企业应当及时予以保修。2.3.4 建筑市场信用信息制度？

建筑市场信用信息制度，是天津市在建设工程质量管理活动过程中的创新监管模式。建立全市的建筑市场信用系统，通过信用信息系统归集、评价、发布建筑活动当事人信用信息，向社会提供信用信息查询，实行守信激励、失信惩戒制度。《条例》规定，建设、勘察、设计、施工、工程监理单位及其注册执业人员依法受到行政处罚的，其违法行为和处理结果将被记入建筑市场信用信息系统。通过信用信息系统，可以记录建筑活动当事人的违法违规情况，还可以促使建筑活动当事人重视和自觉履行工程质量义务和责任。《条例》规定，对严重违反建设工程质量责任法律法规的行为，被建设行政主管部门责令限期改正，情节严重的，市建设行政主管部门可以取消违法企业六个月以上十二个月以下在本市参加招投标活动的资格。2.4 与《条例》配套的相关规范性文件

仅仅依靠单一的《条例》本身，是不能完全保障建设工程质量的，还必须辅以配套的规范性文件，形成建设工程质量管理法律体系。只有建立健全的法律体系才更有助于加强建设工程质量管理，保障建设工程质量。

课题组汇总了目前与《条例》实施相关、使用频率较高的现行部门规章、条例、本市配套政策法规，以及本市相关的规定、办法。具体如下：《天津市城乡建设和交通委员会关于印发2014年天津市建设工程质量安全管理工作要点的通知》，津建质安[2014]146号，2014年3月20日发布，2014年3月20日实施。《天津市城乡建设和交通委员会关于组织2014年首批〈天津市轨道交通地下工程质量安全风险控制指导书〉培训报名的通知》，2014年1月24日发布，2014年1月24日实施。《天津市城乡建设和交通委员会关于开展保障性安居工程和城市轨道交通工程质量检测行为专项检查工作的通知》，津建技[2013]351号，2013年5月3日发布，2013年5月3日实施。《天津市城乡建设和交通委员会关于印发〈天津市建设工程质量创优管理办法〉的通知》，津建技[2013]270号，2013年3月29日发布，2013年4月1日实施。《天津市城乡建设和交通委员会关于印发〈2013年天津市建设工程质量安全管理工作要点〉的通知》，津建质安[2013]221号，2013年3月12日发布，2013年3月12日实施。《天津市城乡建设和交通委员会关于对本市建设工程质量检测机构从业人员实施IC卡管理的通知》，建技[2012]800号，2012年8月16日发布，2012年10月1日实施。《天津市水务局关于成立区县水利工程质量与安全监督机构和落实人员编制的通知》，2010年9月10日发布，2010年9月10日实施。《天津市城乡建设和交通委员会关于转发〈关于进一步强化住宅工程质量管理和责任的通知〉的通知》，建质安[2010]446号，2010年5月27日发布，2010年5月27日实施。《天津市建设工程质量安全监督管理总队关于举办〈建筑施工塔式起重机安装、使用、拆卸安全技术规程〉宣贯及建筑起重机械规范管理培训的通知》，建质安总[2010]20号，2010年3月23日发布，2010年3月23日实施。《天津市建设工程质量安全监督管理总队关于开展2009—2010年度建筑施工企业“三类人员”安全生产教育培训工作的通知》，建质安总[2010]8号，2010年1月21日发布，2010年1月21日实施。《天津市建设工程质量安全监督管理总队办公室关于加强建设工程冬期施工质量安全管理的通知》，建质安总[2009]3号，2009年11月4日发布，2009年11月4日实施。《天津市建设管理委员会关于进一步加强地下结构工程质量安全管理的通知》，建质安[2009]355号，2009年4月28日发布，2009年4月28日实施。《天津市建设管理委员会关于成立地下结构工程质量安全管理办公室的通知》，建质安[2009]364号，2009年4月26日发布，2009年4月26日实施。《天津市建设管理委员会关于开展〈天津市轨道交通地下工程质量安全风险控制指导书〉培训工作的通知》，建质安[2009]223号，2009年3月23日发布，2009年3月23日实施。《天津市建设管理委员会关于印发〈天津市建设工程质量检测工作指导书〉的通知》，建质安[2008]1025号，2008年11月7日发布，2008年11月7日实施。《天津市建设管理委员会关于加强建设工程质量检测机构资质动态监管的通知》，建质安[2008]1026号，2008年11月7日发布，2008年11月7日实施。《天津市建设管理委员会关于天津市开展建设工程质量监督机构和人员考核工作的通知》，建质安[2008]494号，2008年5月30日发布，2008年5月30日实施。《天津市建设工程质量监督管理站关于进一步规范施工质量控制资料的通知》，建质管[2008]22号，2008年5月16日发布，2008年5月16日实施。《天津市建设工程质量监督管理站关于加强调直和冷拉钢筋质量检查验收工作的通知》，建质管[2008]21号，2008年5月14日发布，2008年5月14日实施。《天津市建设工程质量监督管理站关于实行〈预拌混凝土使用说明书〉制度的通知》，建质砼[2008]9号，2008年2月29日发布，2008年2月29日实施。《天津市发展和改革委员会关于加强示范小城镇工程质量管理的通知》，津发改区县[2007]632号，2007年9月4日发布，2007年9月4日实施。《天津市建设管理委员会关于加强天津市城市道路工程质量通病治理的通知》，建质安[2007]922号，2007年8月23日发布，2007年8月23日实施。《天津市建设管理委员会关于颁布〈天津市民用建筑节能工程质量验收规程〉的通知》，建科教[2007]511号，2007年5月10日发布，2007年6月1日实施。《天津市建设管理委员会关于印发〈天津市住宅工程质量分户验收管理规定〉的通知》，建质安[2006]1064号，2006年10月23日发布，2006年11月1日实施。《天津市建设管理委员会关于加强天津市深基坑工程质量管理的通知》，建质安[2006]750号，2006年7月24日发布，2006年7月24日实施。《天津市建设管理委员会关于天津市建设工程质量检测机构资质就位工作的通知》，建质安[2006]682号，2006年7月10日发布，2006年7月10日实施。《天津市建设管理委员会关于加强市政基础设施工程质量验收监管的通知》，建质管[2004]400号，2004年4月25日发布，2004年4月25日实施。《天津市园林管理局园林绿化工程质量监督制度（试行）通知》，2003年4月28日发布，2003年4月28日实施。《天津市建设交通委关于印发〈天津市建筑施工企业信用等级评定办法〉的通知》，津建筑[2013]664号，2013年10月11日发布，2013年10月1日实施。《天津市城乡建设和交通委员会关于印发〈天津市建筑业企业信用评价指标体系和评分标准〉的通知》，建筑[2010]322号，2010年4月23日发布，2010年4月23日实施。《天津市城乡建设和交通委员会关于印发〈天津市建筑施工企业信用评价试行办法〉的通知》，建筑[2010]214号，2010年3月23日发布，2010年3月23日实施。《天津市建设管理委员会关于印发〈天津市建筑市场各方主体信用信息归集标准〉的通知》，建筑[2008]880号，2008年8月27日发布，2008年12月1日实施。《天津市建设管理委员会关于印发〈天津市建筑市场信用信息管理办法〉的通知》，建筑[2008]212号，2008年3月17日发布，2008年4月17日实施。第3章《天津市建设工程质量管理条例》的立法质量评估3.1 《条例》立法形式评估

在立法质量评估部分，课题组针对《条例》立法形式的评估，主要是从法条的规定出发，分别从立法主体、立法程序、立法体例、立法技术四个方面展开，集中探讨《条例》规范本身的合法性与合理性。3.1.1 《条例》立法主体合法性评估

立法主体是各种立法活动参与者的总称，是立法权的直接行使者。立法活动过程中的每一个步骤，都依赖于一定立法主体行使相应的立法权才得以实现。立法主体的表现形态极为复杂，政权机关或其他社会组织、团体根据宪法和法律规定或授权都有权制定规范性文件。《天津市建设工程质量管理条例》是天津市人大常委会制定的，属于政权机关制定的规范性文件。3.1.1.1 立法主体权力来源合法《天津市建设工程质量管理条例》属于地方性法规，是法正式渊源的一种，地方性法规由省、自治区、直辖市，以及部分“较大的市”的人大及其常委会制定，这在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及《中华人民共和国立法法》都有明确的规定。《宪法》第一百条规定：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。《条例》的制定是天津市人大常委会按照立法程序，在经过充分讨论之后制定出来的，因此完全符合宪法规定。

现行《立法法》第六十三条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。本条例由天津市人大常委会制定，在内容上结合天津市建筑市场的特征与自身发展水平。因此，《条例》符合《立法法》规定。

此外，《中华人民共和国建筑法》与国务院《建设工程质量管理条例》中对于各工程单位主体的责任和义务的规定，以及建设工程的质量和安全管理，行政单位的监督管理和违反规定后的法律责任，这些内容在《条例》中都得到了很好的体现，并且《条例》在内容上设计得更为细致，将质量检测单位、施工图审查机构都包含了进去，在内容上与上位法相一致。3.1.1.2 立法主体权限范围合法

立法权是由特定国家机关行使的，在国家权力体系中占据特殊地位的，制定、认可和变动法的综合性权力。根据《天津市地方性法规制定条例》第五条规定：市人民代表大会和市人民代表大会常务委员会依照法律规定行使地方性法规制定权。天津市人大常委会的立法权属于立法权限中的地方立法权，并且属于地方立法权中的一般地方立法。

我国《立法法》第六十四条将法规的性质分成三种：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况做具体规定的事项；二是属于地方性事务要制定地方性法规的事项；三是其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定行政法规。《天津市建设工程质量管理条例》属于第二种，即自主性立法事项，是为了本市的建设质量安全而立。因此，在立法权限方面《条例》也完全符合规定。

综上，本《条例》的立法主体是天津市人大常委会，由其根据《宪法》《立法法》等法律规定行使法定立法权，且本《条例》在内容上属于该主体可以制定地方性法规的事项，所以，本《条例》的立法主体合法。3.1.2 《条例》立法程序合法性评估

立法程序是指有权立法机关在制定、变更规范性法律文件的活动中，必须遵循的法定步骤和方法。

在我国，立法程序合法性评估最重要的法律依据是《立法法》。《立法法》第六十八条规定：地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。《立法法》第六十九条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。《立法法》第七十条规定：地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。《立法法》第八十九条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

除上述《立法法》相关规定之外，2008年《天津市地方性法规制定条例》第三章中亦规定了天津市人大常委会制定地方性法规应遵循的具体程序。主要包括：（1）天津市人大常委会制定《天津市建设工程质量管理条例》由法律工作委员会向人大常委会会议提出地方性法规案；（2）常务委员会两次审议地方性法规案，常务委员会会议第一次审议地方性法规案，在全体会议上听取提案人的说明，常务委员会会议第二次审议地方性法规案，在全体会议上听取法制委员会关于法规草案修改情况的汇报或者审议结果的报告，由全体会议对法规草案修改稿进行审议；（3）常务委员会会议审议地方性法规案时，提案人派人听取意见，回答询问，市人民代表大会专门委员会和常务委员会的有关工作机构召开座谈会、论证会，地方性法规案经常务委员会两次会议审议后，各方面意见比较一致，交付表决；（4）常务委员会通过的地方性法规由常务委员会发布公告，予以公布，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

结合上述两部法律规范的相关规定，在《条例》立法程序的合法性评估方面，课题组主要从法律草案的提出、审议、表决、公布、备案五个方面进行评估。

综合对《条例》立法过程的考察，可以看出，《条例》在提出、审议、表决、公布、备案五个方面皆严格遵循了《立法法》和《天津市地方性法规制定条例》中的程序性规定，立法程序合法。3.1.3 《条例》立法体例合理性评估

立法体例是指法的形式构造，主要包含法律内容安排和条文的设置。目的是从形式上对法律内容进行简化和条理化。立法体例属于立法形式，对立法体例的选择，不仅体现了立法者对立法理念、立法内容的理性把握，而且还体现了立法者对立法之社会、政治、经济功能的理性预期。对立法体例的评估也必须紧紧围绕这一内涵进行。《条例》以天津市建筑市场实际为基础，以《立法法》第六十三、六十四条为依据，按照《中华人民共和国建筑法》与国务院《建设工程质量管理条例》的立法理念制定，对上位法进行了具体细化和深化。3.1.3.1 《条例》在宏观体例和逻辑结构上的合理性

首先，《条例》在宏观体例设置上非常合理。作为一部地方性法规，《条例》的章节有其特定名称及布局安排，反映出《条例》在宏观体例上的框架和逻辑结构。《条例》一共分为六章五十条，分别是总则、工程质量责任、工程验收和质量保修、监督管理、法律责任、附则。这种体例，使得主体突出，权责分明，全文结构清晰，言简意赅。

其次，《条例》在逻辑结构上安排较合理。《条例》在总则中写明了立法目的和依据。第二条规定了条例的调整对象，在天津市行政区域内从事建设工程的新建、改建、扩建等有关活动，以及对建设工程质量实施的监督管理，都应当遵循本条例。第三条列明了负有监督管理职责的机关。第四条、第五条提出了对本条例规定主体的要求。第六条写明了本市鼓励的做法。第二章是工程质量责任，提出了建设、勘察、设计、施工、工程监理、建设工程质量检测单位与施工图审查机构的职责。第三章是工程验收和质量保修，当《条例》规制的各主体履行完其职责后，必然要经历一个验收阶段，《条例》这样的设计安排，也符合实践中工程类项目流程。第四章是监督管理，主要明确建设工程质量监督机构应当履行的职责和在履行职责时有权采取的措施，也规定了市建设行政主管部门的权利和义务。第五章是法律责任，规定了建设、勘察、设计、工程监理、建设工程质量检测、施工图审查机构违反规定后的法律责任。这也符合一般的体例安排，最后规定法律责任。最后一章是附则，本条例的施行日期及旧条例的废止。《条例》正文前还有一段综述，说明《条例》制定的主体，通过的时间和地点以及生效时间。《条例》第二章到第五章是具体规则的规定。法律规则是法律正文的主体，是法适用的基本依据，一般包括适用条件、行为模式与法律后果。《条例》第二章到第四章规定了假定条件和行为模式，第五章规定了法律后果。行为模式以授权模式、义务模式和禁止模式相结合的方式进行表述。授权模式以“可以”用词为主，共有7条；义务模式以“应当”用词为主，共有33条。禁止模式以“不得”为主，共有5条。也存在两种模式同时存在的情形（见表3-1）。基本上每章节的内容都涵盖了本章节全部所需调整的内容。在这三种模式中义务模式占了绝大部分，这使《条例》更加明确建设工程质量各方主体的义务和禁止行为，有利于对其行为的规范和引导，以实现立法目的。因此综合来看，《条例》是一部以义务为主的法律规范。表3-1 行为模式与法条、内容对照表3.1.3.2 《条例》与国务院《建设工程质量管理条例》的相似性和独特性

国务院在2000年制定并颁布了《建设工程质量管理条例》，随即成为各省市制定相关《条例》的蓝本。国务院条例分为九章八十二条，分别为总则，建设单位的质量责任和义务，勘察、设计单位的质量责任和义务，施工单位的质量责任和义务，工程监理单位的质量责任和义务，建设工程质量保修，监督管理，罚则与附则。综合来看，《条例》与国务院《建设工程质量管理条例》在内容和体例上是相似的。

同时《条例》也做了部分创新，体现了天津的地方特色。

其一，增加了部分相关主体。例如，施工图审查机构和质量检测单位。将更多的相关责任主体纳入进来，使得《条例》在内容上更加全面。

其二，对各责任主体权利义务规定得更为具体和详细。从结构上来看，国务院《条例》根据各责任主体安排章节结构；而天津市《条例》按照基本制度安排章节。两者都是合理和周延的，没有孰优孰劣之分。但是，课题组认为《条例》的安排重点更突出，逻辑更合理。

其三，《条例》监督管理、罚则、附则部分，结构与国务院《条例》相似，内容略有差异。

从整体上看，《条例》继承了国务院《条例》优点的同时，还体现了许多天津市的特色。3.1.3.3 《条例》与其他省市《建设工程质量管理条例》的相似性和先进性

地方性条例不仅需要继承上位法的优点，还要借鉴兄弟省市的立法经验。以《浙江省建设工程质量管理条例》为例，该《条例》于1995年制定，2001年进行了部分修订。分为六章四十三条，分别规定了总则、建设工程质量责任、工程保修和质量投诉、质量监督管理、法律责任和附则。与该《条例》相比，总则部分基本一致。但是天津市《条例》增加了鼓励采用先进科学技术和管理方法的内容，增加了鼓励推行建设工程质量保险制度的内容。表明《条例》具有一定的前瞻性和先进性。第二章两个条例的逻辑安排比较一致，都将建设工程质量各方主体的责任放在一章内，这样对主体责任的具体规定就显得尤为清晰和完整。但是两者在内容安排上还是存在较大差异。浙江省条例将建设单位规定为业主，将承包和验收放在一起规定。这样规定虽然和建设工程实践相一致，但是却不够清晰，不如天津市《条例》严格按照责任主体分别加以规定，同时加入了其他主体的规定。天津市《条例》把验收和保修放在专章规定，更能体现上述活动在质量控制过程中的重要性。两个条例在监督管理和法律责任部分的安排基本一致。

其他省市相关立法的体例见表3-2。总体而言，天津市《条例》与其他省市相关立法相比，体例上基本一致，都能体现一定的逻辑性，但天津市《条例》更为简洁、清晰、科学和合理。表3-2其他省市相关立法体例3.1.4 《条例》立法技术合理性评估

如前所述，狭义范畴的立法技术的合理性评估主要是从立法名称和立法语言两个层面展开。3.1.4.1 立法名称

法的名称是人们直观认知的法的外部称谓。规范化的法的名称一般应具备一些基本要素，以便能够反映其适用范围、调整对象和内容、效力等级。法的名称的拟定也是立法技术的重要表现。我国立法中对法的名称的使用尚不统一，也没有特定的法律对其进行统一规范，这一问题，在我国行政法规、地方性法规和规章的中表现得尤为明显。“天津市建设工程质量管理条例”中“天津市”申明了本条例的适用范围；“建设工程质量管理”不仅体现了其适用的对象和内容，也说明其行政法的属性；“条例”一词的使用并没有法律的明确规定，但在我国立法实践中，通常默认只有行政法规和地方性法规才可以被称为“条例”。所以，《条例》在名称使用上加上“天津市”的限定，就可以辨别其地方性法规的效力位阶。

综上，课题组认为，《条例》的名称是合理和科学的。3.1.4.2 立法语言

立法的语言表达一般包含三个方面，即：立法词语的运用技术、条文语句组织技术、标点符号的使用。

立法词语应准确、简洁、清楚、通俗、严谨和规范。

就《条例》而言，其调整对象是“天津市行政区域内从事建设工程的新建、改建、扩建等有关活动，以及对建设工程质量实施监督管理”，对象具有特定性，用词必须要符合该行业的规范及习惯。

3.1.4.2.1 立法词语的运用技术

总体上，《条例》的立法语言文字严密周详，没有出现矛盾和漏洞。语言文字平实质朴，没有修饰性词汇和深奥难懂的词汇。方言土语在《条例》中没有出现。法条所使用的词语能清楚地表明法的作用和目的，能够为人们所理解和掌握，让读者能对法律的理解形成共识，一般不会产生分歧。

对于相同的概念，原则上《条例》都采用了相同的词语表达，且与上位法中的词汇保持一致，具有统一明确的内涵。《条例》在表达上能够使用最少的语言文字正确表达出尽可能多的内容，符合语言使用规范。

但是，个别地方存在着用语模糊、表达不清的问题：

例如，《条例》中有多个条文使用了“及时”一词。第十条，“施工单位发现设计文件和图纸有差错的，应当及时向建设单位提出”。第十二条，“建设工程质量检测单位应当建立检测结果台账，出现检测结果不合格的项目应当如实记入不合格项目台账，并及时书面通知委托单位和建设工程质量监督机构。”第十四条，“建设单位接到通知后应当及时组织验收”。第二十六条，“建设工程在保修期限内出现质量缺陷，建设单位应当向施工单位发出保修通知。施工单位接到保修通知后，应当到现场核查情况，及时予以保修。商品房在保修期限内出现质量缺陷，购房人有权要求房地产开发企业履行保修义务，房地产开发企业应当及时予以保修。”不再列举，整个《条例》使用“及时”一词共有13处，究竟何为“及时”，没有明确界定。

再如，《条例》中共有9处使用“擅自”一词。第十条，“施工单位应当根据工程规模和技术要求及合同约定配备相应的项目负责人和专业技术人员、管理人员；项目负责人应当具有相应的建造师资格，并且不得擅自更换。施工单位不得转包和违法分包所承包的建设工程，施工过程中不得偷工减料或者擅自修改工程设计，不得使用未经检测或者检测不合格的建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土。”第十一条，“工程监理单位应当根据合同约定配备具有相应资格的监理项目负责人和其他监理人员进驻施工现场；监理项目负责人应当具有监理工程师资格，并且不得擅自更换。”第十三条，“任何单位和个人不得擅自修改经审查合格的施工图设计文件。”不再一一列举。“擅自”一词的确切含义应该在立法中加以明确。课题组在与相关主体座谈时获知，由于“擅自”一词立法原意模糊，建设行政主管部门直接将其解释为“禁止”，导致执法偏离了立法原意。

3.1.4.2.2 条文语句组织技术

立法语言是法律语言的书面表现形式之一，而且其最终以法条的形式呈现出来，所以法条语句的组织也是立法语言技术的重要内容。法条语言应当具有准确性、包容性、逻辑性。就本《条例》而言，总体上，条文表述清晰，基本没有模棱两可的地方，做到了表达准确。条文在组织结构上彼此间呈相对独立、各负其责的关系；在内容上，条与条之间、每一条内部的款与款之间首尾相连，依次展开，不仅内容全面，在逻辑上也体现了立法的严谨性。

3.1.4.2.3 标点符号的使用

作为语言规范的重要组成部分，标点符号的科学、合理使用也是立法技术合理性评估的重要内容之一。人们习惯认为，标点的使用对立法内容的影响没有词语或语句大。但在立法的实施过程中，某些标点的误用有时甚至也会改变法条的目的；或者即使标点不会改变立法目的，误用也会降低法的权威性。因此，标点的正确使用不仅有助于规范条文的表达，精确传递立法者的立法目的，同时也有助于增强法律本身的严肃性和权威性，是立法技术科学、合理的重要评估标准之一。《条例》标点符号使用规范，但也有一些细节出现错误：例如第二十二条“建设行政主管部门在收到竣工验收备案文件、验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签收。”文本中的顿号应该改为逗号。3.2 《条例》立法内容评估

立法内容的质量评估包括实体权利义务、程序权利义务的合法性和合理性评估。权利的实现和义务的履行均依赖于法律主体的行为，鉴于《条例》的具体条款涉及的各方主体之实体权利和程序权利分处于不同章节，较为分散，为更全面的评估《条例》具体立法内容，课题组将以建设工程质量责任各方主体为划分标准，将各方主体涉及的义务和责任条款进行归类汇总，使后续的评估更加清晰系统。表3-3 建设工程质量责任主体权利和义务法条对应情况表3.2.1 对《条例》实体权利义务评估

关于《条例》实体权利义务评估，主要具体评价《条例》各主体权利义务的合法性和合理性两个方面。3.2.1.1 《条例》实体权利义务具有合法性

对《条例》实体权利义务合法性的评估，主要通过文理分析和问卷调查两种方式来论证。

3.2.1.1.1 《条例》实体权利义务创设符合上位法

首先，《条例》实体权利义务创设符合其上位法的目的。如《中华人民共和国建筑法》以“加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建设工程的质量和安全，促进建筑业健康发展”为目的；《条例》以保障安全、系统监管、依法严管为原则，以加强天津市建设工程质量管理，保护人民群众生命财产安全为目的。可见《条例》的原则和目的完全符合上位法的原则和目的。

其次，《条例》大部分实体权利义务规定是其上位法规定的细化和延伸。《条例》以《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《建设工程质量管理条例》等为依据，针对天津市建设工程的具体情形进行有针对性的细化和延伸。《条例》主体资格制度来源于《建筑法》对从事建筑活动的企业从业资格的规定；对于主体承担责任的处罚的规定，符合《行政处罚法》的规定。例如，《条例》第三十二条规定：建设工程质量监督机构履行监督检查职责时，有权采取下列措施：要求被检查单位提供有关工程质量的文件和资料；……法律、法规规定建设工程质量监督检查的其他措施。此条款的依据是国务院《建设工程质量管理条例》第四十八条：县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：要求被检查的单位提供有关工程质量的文件和资料；进入被检查单位的施工现场进行检查；发现有影响工程质量的问题是，责令改正。可见，《条例》的规定，是在充分考虑上位法法律法规的基础上制定的，其具体规定，完全符合上位法的要求。

再次，《条例》实体权利义务对上位法尚无规定之处在其权限范围的创新，也符合上位法的规定。《条例》在不违背《立法法》的原则下，参照相关政策、部门规章及兄弟省市立法，进行创新型尝试，起到了地方先行立法的作用。实体权利规定上，《条例》第八条关于实施代建制建设项目管理单位的选择方式、资质及要求的规范，参照了建设部《建设工程项目管理试行办法》之规定，明确了代建制的法律地位和基本程序，弥补了此前代建制立法的不足，为规范天津市代建项目管理，促进代建项目的健康运行有积极促进作用。在建筑市场制度中，《条例》参照《关于健全和规范有形建筑市场若干意见的通知》以及北京、湖南等省市条款，将工程交易市场职责、管理服务机构的禁止性事项、工作人员行为规范等内容予以规定，对于贯彻落实国家政策，健全有形建筑市场建设，发挥有形市场作用起到了指引和规范作用。程序权利规定中，《条例》第五条规定建设市场信用信息系统的职能、职责，系参照建设部《诚信管理办法》第四条建筑信用市场运作程序，故《条例》将信用体系的职能定为“归集、评价、发布建筑活动当事人信用信息，向社会提供信用信息查询”。此外，在参考国务院相应规章制度时，《条例》亦与天津市已有法律法规相吻合，如监理单位职责的规定，便与《天津市建设工程监理管理规定》第二条所述相符。

3.2.1.1.2 各方主体普遍认可《条例》与其上位法之间协调一致性

课题组对分别来自建设工程建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位、施工图审查机构、质量监测单位的167名人员进行了问卷调查，问题是：“《条例》与《中华人民共和国建筑法》、国务院《建设工程质量管理条例》的协调一致程度如何？”，其中166名被调查人员反馈了有效问卷。认为本条例与其上位法非常协调一致的为22人，有效百分比13.2%；比较一致的为99人，有效百分比59.3%；一般的为40人，有效百分比24%；不太一致的为2人，有效百分比1.2%；非常不一致的为3人，有效百分比1.8%。可见有97%的受访者认可《条例》与其上位法之间协调一致。

因此，无论从文理分析还是实证分析，均可以得出《条例》实体权利义务具有合法性。

3.2.1.1.3 《条例》权利体系设置符合上位法

首先，《条例》针对各类主体设置了较为完备的权利体系。建设单位享有组织建设权、勘察单位享有勘察的权利、设计单位享有设计权、施工单位享有施工的权利、工程监理单位享有工程监理权、建设工程质量检测单位享有检测权、施工图审查机构享有审查权。由此可见，各主体在建设工程各环节均可以获得自身应有的权利，即从权利需求上，《条例》的体系是完善的，这样的体系设置，可以充分保障建设工程各环节的顺利进行。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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