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作者：刘学良

出版社：西南财经大学出版社

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基层财政建设浅说试读：

我的财政，我的成长——代序

我出生在一个偏僻乡村的农民家庭。我的第一所启蒙小学是两间土墙房顶盖上稻草建在河边半坡上，开学三个月后，因山洪暴发，泥土垒堆的墙壁在水中轰然坍塌，于是我暂停了半年学习。之后换的地方，就是由一座古寺庙用石头桌椅板凳砌造的教室，夏天具有纳凉避暑作用，冬天就让我们这些穿烂棉袄的学生坐在冰冷的石凳上，伏在石板上听课，真有掉进冰窟窿的感觉。童年时光短暂我却感觉岁月漫长，我就像路边的马鞭草，任凭霜雪的蹂躏，在春天到来之时，我仍会抽穗盎然，生机勃勃。童年初教景况刻骨铭心以至渗透每一根汗毛，让我常常为幼年的简陋学习条件唏嘘再三，也铸就了我对艰辛生活的韧性和对弱者的礼让。经过低成本的学习，寒来暑往，据说因成绩优异，我被遴选踏进了财政门，因从未接触财政相关知识和专业，以致较长时间都对财政工作是茫然甚至是排斥的，少不更事的我在逃离无果和亲人的劝导和坚持下，才勉强接受并正儿八经地工作。

对于财政我真是一片空白，在我心灵深处，压根儿就没有想过要去理财。虽然不喜欢，但生活需要就是我的航标。于是我仓皇自学会计、税收、金融、法律等专业知识，同时被生计所迫，将自己刚刚读得似懂非懂的专业知识又煞有介事地向渴求的大学生们兜售，就在这学和教，理论和实践的砥砺求索中，我在财政度过了阳光灿烂的青年，迈入了风雨兼程的中年。二十七年，不是弹指一挥间，既有自己汗水浇灌的专业理论，还有领导、同事、亲朋好友甚至我的学生们倾情扶助，是这些铸就了我工作的那份从容和淡定，更有八十多岁的母亲和妻儿等亲人们对我无微不至的关照，让我有更多的时间学习和思考，融会贯通，并坚持写作。我始终认为，文章写得好不好，不在于文采，而是作者的视角是否独特，观点是否有新意，是否符合理想与现实需要，是否站在社会历史前进的高度看待问题、解决问题。我是一个理想主义色彩较重，且过分追求完美的人，我深知生活是五彩缤纷、斑斓多姿的，人生短短几十年，最多也就是四万天而已。等你终老时刻，一切都归于尘土，什么也无法带走。人生最需要珍惜的时刻，无非就是天真的童年、激情的青年、享乐的中年、天伦的老年，能完全掌握在自己手中的日子，也就短短的几十年。由你懂事开始，你就要经历拼搏、打拼，这样后面的路才能走好。为此，我常常叹谓和追溯已逝的时光，让我平添许多忧郁，许多虚无和恍惚，错过了许多快乐。“为政重在理财，理财重在财政。”理财需要制度和标准，但实践与理论、现实与政策始终是有差异的。自贡地处川南，面积4373平方公里，为四川面积最小的市，资源除盐卤外，作为盆周丘陵地势没有比较优势。随着盐和盐化工的衰退，加之区位特殊，自贡财政也逐渐萎缩，特别是在全省的排名相对靠后，尽管机械、电子、纺织、有色冶金等曾一度繁荣过，在市场经济的竞争筛选中却纷纷滑坡，有的甚至被淘汰出局。经过几届政府的孜孜以求，终于改变过去工业门类齐全的构想，提出了集约资源、整合财力物力发展装备制造、盐和盐化工、新材料三大产业为支柱的工业发展新模式。工业是自贡财政的支柱，自贡史称四川三大工业城市之一。但近年来老工业城市疾重难返，财政背上了沉重的包袱，是目前全省唯一有赤字的市，财力有限，但又不能对老工业城市的改造袖手旁观，该支持不支持就会演绎为“恶性循环”，财政就成为了矛盾的焦点和中心。而公共财政要求提供公共产品和公共服务，工业主要是市场完全竞争型行业，应当主要依靠市场机制来配置资源，财政杠杆主要发挥“四两拨千斤”的引导和放大作用，是乘数效应，由此财政要关注工业，但又不能包办市场，更不能对企业具体生产什么、生产多少、怎么销售等指手划脚。就是既不能缺位，更不能越位。角色定好，才能生财有道，理财有方，用财有效。财政技术并不复杂，理财的观念才是核心，财政工作说透了就是“收收支支”，没有传说的那么深不可测，奥妙玄乎。财政管理，理论上讲是运用财政手段调控经济的手段，实际操作就是确定财政体制和税收征管制度，用分类分层的标准和定额安排支出保障党委政府工作任务的需要，主要是实现民生支出、建设支出、运行支出。“财政最讲公平”，达到公平和效率的兼顾，这就是对财政工作的考量。

财政工作涉及面广，政策制度繁琐冗长，标准定额分门别类，要开展工作除了基本的财经专业知识外，还需要全方位掌握“百科全书”，说俗点财政需要“大杂烩”。每天工作，开一个会换一个“频道”，很多时候，不是无师自通，而是做前现学现用，急用急学。干得好不好，在于功课深不深，要笨鸟先飞。在繁忙与辛劳的每一次回眸中，我都要审问自己，你的工作做好了吗？你是认真负责了吗？触及灵魂问题，我始终无法自圆其说，无法拷问青春年少时的希翼与梦想。素位而行，乐知天命。许多时候总觉自己拥有的不够好、不够多，因而终日忙忙碌碌地追赶短暂的快乐和满足，常常深感疲惫不堪，却两手空空，在虚名与浮华的眉宇间追逐。好在我身边的同仁大都胸怀坦荡，给予我激励和赞美，尊重我的个性，包容我的失误和缺点，让我逐渐悟到人生的真谛，这既是人生的历练，也是理财的感念。对长辈，要懂得感恩，要懂得孝顺；对兄弟姐妹，要相亲相爱，互相帮助；对朋友，要互相谅解，互相包容。爱是支撑你活着的最大勇气。人生不如意十之八九，学会选择，舍得放弃。让积极的思维带着心态一起转弯，淡泊名利，欣赏成败。减一分欲望，就会多一份自由，退一步海阔天空，让一分宠辱不惊。你要活得随意些，你就只能活得平凡些，你要活得长久些，你就只能活得简单些，你要活得辉煌些，就只有活得痛苦些。简单就好，平凡就真。较长时间的财政工作沉淀，让我逐渐明白一个非常简单的道理，再复杂的经济问题，都可以用简单的数学式来表达，再复杂的人生，都是一种活法。长期重复做一件事，就形成了习惯，习惯养成性格，性格决定人生。这大概就是我用青春的汗水挥写的财政人生。

由于我已将参加工作到2003年写就的文章编辑成《地方财政管理与改革探索》一书，得到好评，受此鼓励，我将之后至今的部分文稿汇集于此，因主要是实际工作和学习的感想和体会，文笔稍显粗糙，但热爱学习和兢兢业业工作的态度是值得肯定的。较长期在财政部门工作，对财政是眷恋和热爱的。但单一的工作，未免也视野狭窄，甚至是孤陋寡闻，有不少观点有失偏颇，挂一漏万，敬请读者海涵，不吝赐教，容我见贤思齐，更加勤奋修炼。

财政工作告诉我，没有一个人能够一辈子享受幸福快乐。人要想一辈子都快乐，那是不可能的。只有经历过，才会懂得珍惜；只有痛苦过，才知道快乐时刻是多么开心；只有爱过了，才知道心痛的感觉；只有付出了，才能获得回报；只有辛苦过，才知道快乐其实是那么不易；只有失败过，才知道成功是那么艰难。

出书不是为了标榜炫耀，而是记录和保存那一段平凡的过去，与读者分享我在财政理论与实践中蹒跚学步、牙牙学语中的心得和喜悦。2012年2月25日写于书房

部门预算编制要有五个新突破

围绕建立公共财政框架，我市部门预算编制要进一步深化改革，2004年此项工作要实现5个新突破。

我市部门预算编制改革从2002年开始，2002年试编了市级七个部门的预算。经过两年多的推进，部门预算在全市得到全面推广。目前，全市四区两县和市本级都编制了部门预算，不同程度地采用了综合预算、零基预算、项目预算、标准定额预算等先进的编制方法。按照市委、市政府的要求，在总结过去经验的基础上，2004年预算编制工作将在五个方面实现突破：

——要在整合专项资金，集中财力办大事方面实现新突破。按照公共财政和集中财力办大事的原则，对部门管理的基本建设、科技三费、挖潜改造、事业费、政府基金及预算外资金等各类专项资金，根据资金的使用方向进行整合。明确资金整合后的四个投向，即重点领域、重点地区、重点项目和重点问题。

——要在提高项目预算准确性方面实现新突破。为提高项目预算的准确性，要改革预算编制的方式方法，成立项目论证机构，邀请有关方面的专家共同研究论证项目。同时抓紧建立和完善项目库，严格按规定标准筛选项目并列入项目库，进一步做到滚动编制项目预算，及时导入项目库，从项目库中按顺序提取项目编入部门预算。

——要在政府采购预算细算方面实现新突破。去年国家出台了《政府采购法》，编制政府采购预算成为法定要求。今年要做到两点：一是应编尽编，凡符合政府采购目录中的项目，都要编制政府采购预算；二是早编细编，政府采购预算要与部门预算同步编制，同部门预算一并批复。

——要在均衡单位之间经费水平方面实现新突破。一定要按照收支脱钩办法，实事求是地编制部门收支预算，收入预算要合法，积极稳妥，支出预算要分部门经常性支出和事业发展支出，保障经常性支出，视财力情况安排事业发展支出。对执收执法部门人员经费和公用经费，要与其他行政部门一样研究，制定支出标准和定额，支出水平与其他部门相协调。

——要在预算编审技术支持系统的推广应用方面实现新突破。为高质量地编好预算，减少繁杂的计算工作，今年市财政局将在市级和部分试点县推广使用统一开发的预算编审软件，从技术上实现突破。

世界杯在自贡——写在2004年韩日世界杯

6月到来的时候，足球世界杯赛将如火如荼地举办，等待了44年的中国，第一次走进世界足球的最高殿堂。罗纳尔多也罢，拒绝换球衣也罢，剃光头也罢，足球不相信眼泪，自己找乐，这只不过是一种娱乐和游戏的形式，不必太在意。

感受失败是痛苦的，又不能不在意。摔倒不痛，爬起来痛。中国足球，在世界杯中，是落后的，是弱小的，我们是为了学习、为了参与、为了快乐，由此我想到了自贡，自贡经济和城市的发展。

自贡经济近年来比较徘徊，周边的“难兄难弟”近几年却相继快速发展，相形之下，自贡是比较落后的，是比较弱小的。但我们也像中国球迷一样，希望自贡能振作，哪怕只是流畅地带球，小范围的配合，勇敢的射门，拼搏了，没有成功也不在乎，悲壮也是快乐的！

但是我们一直没有成功的理由。场上一分钟，场下十年功。盘带的基本功，传球的意识，是练习和积累。足球不是拼体力，有知识的沉淀，也有千锤百炼的汗水，是意志、品质、技术、体魄……全方位展示和较量。急功近利，心浮气躁，怎么能成功？

城市经济发展，与足球有相似之处，既有资源的禀赋，也有管理制度、技术、意识和城市文化。比较经济学和制度经济学理论这样说：发展比较优势，创造增长点，发展极，需要有自己的特点，尤其是区域经济，先天不足，应确立自己的“高快，防反”策略，并且要一贯地坚持，让每一个队员烂熟于心，形成条件反射。中国足球在亚洲胜利了，在世界失败了，是因为技不如人、输得心服口服？不服。远的非洲小国不说，日本、韩国技术艺术的成功，不能不给我们启示和思考。自贡作为老工业城市，历史上为国家做了贡献，但是这些年来，虽然国家给了自贡很大的帮助，自己左冲右突，找专家学者号脉，但自贡却始终走不出一个怪圈，找不到切入点、突破口，同中国足球一样的困惑，战不胜，非兵不利。蓦然回首，十多年前小平同志高瞻远瞩，“足球要从娃娃抓起”，让我们惊喜，也让我们感叹！

财政四项举措　推进工业强市

为认真贯彻市委市政府“工业强市”战略和大力发展“五大产业集群”的建设目标，财政部门在认真总结“十五”期间支持工业改革和发展的基础上，将重点从“优化政策环境、加大财政投入、加强工作力度、支持国企改革”四个方面推进工业强市，做大企业经济蛋糕，促进企业经济健康快速地向前发展。

一、优化政策环境（1）理顺财税体制，进一步清理完善各项财税企业政策，保持财政政策的连续性和稳定性，促进形成企业外部运行环境和内生增长机制良性互动的局面。（2）继续贯彻执行好促进企业发展的各项财税政策；用好财务政策，通过完善税收抵扣、加速折旧等政策，支持鼓励企业加大新产品研发、技术培训和设备更新改造的力度，营造有利于企业自主创新的制度环境。

二、加大财政投入（1）继续落实好现行财税扶持政策。一是认真落实市政府支持企业发展的相关政策，主要有：鼓励外商投资若干优惠政策，支持久大盐业集团第二次创业的相关政策，聚酯公司、硬质合金公司的所得税退税政策，通达公司等外来投资企业的所得税“免二减三”政策，汇维仕化纤公司增值税地方留成部分返还弥补电价差额的政策等；二是继续落实好东锅公司、中昊晨光院等三线搬迁企业退税政策；三是执行好国家促进循环经济发展的财税政策，引导企业形成有利于节约资源、减少环境污染的生产模式，促进经济增长方式的转变。（2）切实研究制定好各项财税政策。一是在增量上做好文章，用好用活资金；二是重点从鼓励企业调整产品结构，鼓励企业争创名牌，鼓励企业技术创新，鼓励企业发展高新技术产业等方面研究和制定扶持政策；三是对招商引资的企业重点项目从财税政策、资金上给予大力支持。（3）努力加大财力支持工业发展的力度。在继续认真落实和执行好现行各项财税政策基础上，一是市本级每年安排500万元工业发展资金，主要用于工业项目的以奖代补、工业项目贷款的贴息和工业项目的其他支出；二是市本级每年安排300万元科技发展资金，主要用于科技型企业科技创新项目资金补助和科技项目贷款贴息以及促进科技发展的其他支出；三是市本级每年安排100万元人才发展资金，主要用于引进各类人才的支出和对做出杰出贡献的各类人才奖励以及促进人才发展的其他支出；四是各区县每年也要视财力状况，安排专项工业发展资金、科技发展资金等，支持工业强市强县强区战略。

三、加强工作力度（1）积极争取上级支持。财政部门将积极向上级部门汇报我市国企改革和发展中的困难，汇报我市工业强市，构建“五大产业集群”的发展思路，积极争取省上的困难企业改革资金、技术改造补助资金，科技创新资金，中小企业发展资金，产品研究与开发资金，专利实施专项补助资金，西部外经贸发展资金，中小企业国际市场开拓资金，机电、高新技术出口产品研究开发资金等来促进我市工业发展。（2）积极为企业做好服务协调工作。在面上为企业做好企业改制成本的测算和筹措，资产的处置、变现、管理等服务工作的同时，积极帮助企业做好项目评估、项目储备、项目申报等工作，努力为企业争取上级的支持做好服务。

四、支持国企改革

企业改革是实施“工业强市”的重要举措，财政部门将进一步围绕国有企业改革工作，研究制定支持对策，以改革促发展。（1）大力推进就业再就业工作。全面落实下岗失业人员再就业的社会保险补贴、职业培训补贴、职业介绍补贴、小额贷款担保和微利项目的小额担保贷款贴息、公益性岗位补贴、职业技能鉴定补贴等各项优惠政策。（2）妥善解决有关遗留问题。国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨后，为帮助国有困难企业妥善解决其并轨遗留问题，一是对国有困难企业下岗职工的基本生活费给予适当补助，二是对国有困难企业与下岗职工解除劳动关系所需经济补偿金给予适当补助，三是对国有困难企业为其“4050”下岗职工缴纳社会保险费所需资金给予适当补助。（3）努力做好维护稳定工作。一是改制改革企业清缴社保欠费有困难的，经相关部门认定后暂实行挂账处理，不影响职工的社保接续；二是多渠道筹集维护企业稳定专项资金，解决困难企业职工基本生活和社会保险及重大节假日的稳定问题；三是及时足额兑现困难企业军队转业干部生活困难补助，解决企业军转干部生活困难和社会稳定问题；四是按政策落实好企业退休中小学教师待遇问题。（4）整合企业土地资源，集中用于国企改革。对破产企业原使用的划拨土地使用权通过招标、拍卖取得的土地收益，以及企业改制、转制使用的原划拨土地使用权，在不改变土地用途的前提下，依法处置后其土地收益缴入财政，原则上用于建立国企改革资金，集中用于国企改革。（5）整合国有资产收益，集中用于国企改革。一是配合有关部门加大优势企业的改革力度，力争实现一部分国有收益，缴入财政，原则上用于建立国企改革资金，集中用于国企改革。二是配合有关部门整合破产、停产企业资产，加强资产管理，加速资产变现，集中变现资金，缴入财政，原则上用于建立国企改革资金，集中用于国企改革。

创新财政支出管理　促进教科文事业的发展

财政的职能具体体现为资源分配、收入分配和宏观调控，这三大职能反映到教科文事业财政支出的目标上就表现为：适应社会主义市场经济的发展，按照建立社会主义公共财政体制的要求，财政支出结构向建立公共财政的方向调整，财政资金将逐步退出由市场配置资源的竞争性领域，对社会公共需要的教科文事业领域的投入和保障程度将大力加强。为此，作为实现上述目标的财政部门，要分析和发现目前教科文工作中所存在的矛盾和问题，在不断推进财政改革的进程中，把握政策，逐一甄别，分类指导，研究提出财政支持教科文事业改革和发展政策，特别是在优化财政支出结构、强化预算管理、整合事业资源、细化基础工作等方面认真思考，深入探讨，创新理财思路和制度，促进教科文事业健康、协调、快速发展。

一、事业单位的改革，促财政管理方式创新（1）从组织的法律定位角度去看。现在的事业单位情况非常复杂，但有一个特点，在法律上都叫做“事业法人”，而且产权都是国家所有，从业人员除了临时工，往往都叫做国家干部。从法律的角度去看，应该把现在的事业单位分成三个类型：执行政府职能的法定单位，提供公益性服务的公益单位，可以企业化运作的营利单位。这三个类型中，只有提供公益性服务的公益单位保持事业法人的身份，法定单位转变成政府机构，营利性单位则变成企业法人。除了法定机构之外，所有单位都取消行政级别。（2）从财务运作的角度去看。法定机构执行政府管理和执法职能，完全由国家提供财政支持，它们可以根据所提供的服务收取适当的用户费用，如护照的成本费或者罚款收入，但所收取的费用全部收缴财政，实行收支两条线。企业化的营利单位，政府不再提供财政支持，但是如果国家有科研、培训等方面的项目，这些营利性的科研单位和教学培训机构，可以参与竞争招标。提供公益性服务的公益单位，政府提供适当的财政支持，与此同时改革政府的拨款方式，提高公益服务机构的竞争性。（3）从人员运作的角度去看。取消统一的干部身份制度，法定机构的人员转变成公务员，营利性机构的人员身份与企业单位人员相同，公益性服务单位如基础性的科研机构继续保持事业单位工作人员的身份。所有人员，除了法定机构可以拥有适当的行政级别之外，都不再保留行政级别，不再按照千篇一律的行政级别确定其工资和福利待遇。事业单位局级单位副部级人员等令人奇怪的现象应该在这一轮改革中消失。（4）从运作机制的角度来看。公共事业单位的融资机制应该进一步向民间资本和民间人员开放。这要求取消国家所有制和民间所有制的区分，废除具有所有制歧视性的法律规定，修改法律，取消民办非企业单位和国家所有制的事业单位之间的身份差别，不分所有制，民办非企业单位和国有的事业单位不再作为两种法人，而是统称为事业法人。与此同时，各种限制民间资本和不具有国家干部身份的民间人员举办事业单位的障碍应该陆续取消，使得民办的非企业单位具有与国家投资的事业单位一样同等的身份和地位，能够根据公平竞争原则，获得国家财政的补助和支持。

二、规范财政支出范围，优化事业支出结构

财政支出管理是财政管理的重要组成部分，我国加入世界贸易组织后，按照市场规则，政府职能也相应作调整，与此相应，财政供给范围相应调整，财政供给方式也应转变，目标应当是：大力优化支出结构，增加有效供给，集中财力保重点。

1.正确界定事业单位财政供给范围

按照市场经济的要求，最终规范凡是市场和社会能够办好的事项，如学前教育、技术开发型科学研究、商业演出、竞技性体育运动等，财政资金要尽快退出来，交给市场和社会去办。对准公益型单位，合理界定其社会公益部分，将非公益部分推向市场。如事业单位后勤服务应进一步加快社会化、市场化进程，争取尽快与财政支出脱钩，实现自我发展。对公益型单位，其基本支出列入财政基本保证范围，维护其正常运转需要，其事业发展按照项目管理的办法，实行项目管理。对面向市场收费的事业单位，随着市场经济的发展，有的事业单位，已经完全能依靠市场生存，应当退出财政，建立实体公司。

2.改进财政投入方式，提高资金使用效益

财政投入方式适应市场经济要求，追求经济效益和社会效益最优化。针对事业发展急需资金问题，对项目发展前景好、有偿还能力的事业单位，可采用以财政贴息的方式吸纳银行资金，扩大事业发展资金规模。通过“口粮变种子”的资金分配方式改革，改变财政补助资金用途，增强单位的“造血”功能，逐步减少对财政的依赖程度。2002年开始我市对自贡二中校园建设和报社彩印设备通过财政贴息方式，筹措建设资金和设备购置经费。

3.优化支出结构，集中财力保重点

一方面，按照“有进有退”的原则，压缩一般支出，保证重点投入。教育事业要逐步形成政府办学为主与社会力量参与办学或独立办学相结合的新体制，积极吸纳民间资本和社会资本的投入。优化教育资源配置，合理布局，推进后勤服务社会化。教育经费主要保证基础教育中的义务教育阶段，重点是确保税改后农村义务教育经费投入不低于改革前水平，落实好中小学教师工资上收到县管理的各项措施；多渠道筹资，建立消除农村中小学危房的运行机制，确保农村中小学正常运转。科学事业费主要用于对社会经济发展有重大影响的关键应用开发性技术研究和科学普及，解决社会经济发展中面临的科技难题。体育事业费逐步向全民健身倾斜，竞技性体育项目逐步实行俱乐部制。文化、文物事业费重点用于公共图书馆、博物馆、群众文化活动，图书馆在确保公益服务的同时，要充分利用图书信息和情报资源优势，开展有偿咨询等服务活动，逐步建立和发展知识信息产业。群众文化活动要走社会文化社会办的路子，办成多功能的文化活动中心。广播电视事业费要重点用于广播电视新闻，其余节目面向市场，逐步向集团化、产业化方向发展。另一方面，大力优化部门内部支出结构。重点是改善人员经费与公用经费支出结构，变养人为发展事业；人员经费内部重点调整业务人员经费与管理人员经费支出结构，突出专业人才的地位，为留住人才创造良好氛围。同时，优化支出结构还要认真做好以下几点：①严格编制，精简机关工作人员，防止人员超编现象发生。②严禁超支公业务费用，压缩行政会议规模，控制会议费用。③严格事业单位财务审批制度、审批程序和权限。④要煞住机关事业单位超支乱花的不正之风，严格控制财政支出，调整和改革事业单位财政供给方式，改变财政包揽过多、负担过重的局面，做到不该花的钱一分钱不花，把有限的财政资金用在“刀刃上”。

三、加强预算管理，强化预算约束

预算管理是财政教科文管理工作的基础和主要任务之一，也是发挥财政调控职能，促进教科文事业健康发展的基本手段。各级要在坚持部门预算改革方向的基础上，积极探索加强预算管理、强化预算约束、深化预算改革的新路子。（1）实施收支统管，确保预算的完整性。首先要认真执行《行政单位财务规则》《事业单位财务规则》，将单位各项资金包括预算资金、预算外资金和其他资金，全部纳入单位预算统一管理，保证预算的统一性、完整性。同时，逐步加大财政对单位预算外资金的调控力度，对借助国家政策等因素形成的收入适当进行调剂，用于部门内部经济困难单位的补助以及重点项目的开支。如会同教育主管部门对重点普通高中的选校费、借读费等收费按一定比例进行调剂，用于扶持偏远学校和经费困难学校，或集中支持教育系统重要项目建设。（2）细化预算编制，严格预算执行。以建立教科文数据库为依托，全面核实各项基本数字，认真研究上一年度预算执行情况，深入了解预算年度工作重点，完整准确地编制部门预算，增强预算编制的科学性、合理性。预算年度的财政政策、预算编制原则、编制办法、预算定额等，要及时通知预算单位，提高预算透明度。部门预算要编制到具体用款单位，收入预算细化到各个收费项目及经营项目，支出预算细化到节级科目，专项资金细化到具体的项目。特别是对项目经费要强化追踪问效制度，建立效绩评价体系。强化对预算执行环节的管理和监督，及时发现并纠正预算执行中出现的问题，增强预算约束力，维护预算的权威性和严肃性。（3）改进预算管理办法，实施弹性的财务体制。根据事业特点和绩效考核等情况，按照效率优先、兼顾公平的原则，逐步对预算定额实行分类、分级管理。对不同类型的单位、同一单位不同岗位的人员（如专业人员和后勤人员）制定不同的预算定额；对同一类型的单位，按照工作业绩确定不同的预算定额，对业绩好的单位从高确定预算，以鼓励先进，解决单位干多干少、干好干坏一个样的问题。根据事业发展形势和财政管理要求，及时调整预算分配办法，建立弹性的单位财务体制。如科研单位逐步按科研课题核定经费；对准备改制的事业单位（如开发型科研单位）以及政策垄断或自然垄断导致收入增长较快的事业单位（如广播电视），可以实行总额包干办法，直至实现财政零补助。

四、优化事业布局，促进资源的有效整合（1）继续优化教育事业布局。针对乡镇撤并、生源增减变化等新情况，配合教育主管部门适时修订中小学布局规划，继续调整农村区域内教育布局，提高办学效益。加强城镇区域内职业教育布局调整，通过资产置换、重组，重新整合职业教育资源，改变职业教育模式单一、专业设置无特色、“小而全”的布局结构，为区域经济建设培养合格人才。我市准备在今年六月将自贡财经校、自贡工业学校、自贡农业学校建成技术培训学院，充分发挥各校优势，结合我市实际，为区域经济建设培养合格人才。（2）优势互补、资源共享。如积极创造条件，推进“两站合并”。实践证明，计划生育服务站与乡卫生院合并，可以实现优势互补，节约社会资源。财政教科文部门应积极向党政领导献计献策，宣传典型经验，统一思想认识，协调各方面关系，为“两站合并”创造良好的外部环境。选准突破口，依靠典型引路，积极、稳妥地推进两站合并工作。（3）大力推进单位内部管理体制改革。配合正在进行的事业单位改革，积极促进单位内部人事、分配、财务制度创新。搞活用人制度，落实全员聘任制；拉开分配档次，实现按劳取酬；适当下放单位财务自主权，进一步加大单位财务部门对单位经济活动集中、统一监管的力度。继续贯彻“大改大支持”的财政政策，促进单位内部管理制度创新。（4）经营好事业资产，做大做强文化企业。在当前资金供需矛盾日益突出、财政对事业发展投入能力不足的情况下，必须转变理财思路，有效盘活事业存量资产，拓展事业发展空间。我市电影公司、人民电影院、文化中心、檀木林影剧院由于受国有体制、计划经济等的影响，运行机制落后，结构不合理，各自为政，互相设防，无序竞争，使本来就不大的电影市场人为分割，越做越小，缺乏抗御市场风险的能力，特别是闲置房屋资源未能合理利用，企业流动资金短缺，长期负债经营，已不适应市场经济的发展，必须进行改革，建立以资产为纽带，产权明晰，权责明确，管理科学的现代文化企业管理制度，实现“四电重组”改制，形成合理的影业结构。

五、适应管理改革要求，建立基础工作新体系（1）建立健全内部工作制度，数据资料收集整理与分析利用，加强信息交流和业务宣传。建立全省财政教科文系统报表制度，以乡镇为单位，自下而上，每半年报送一次报表，报表内容力求简捷实用；建立基础资料数据库，内容包括教科文事业单位的人员情况、资产情况、大型仪器设备情况、预算执行进度情况及其他管理工作必需的基础数据，为管理工作提供必要的数据支撑；建立教科文信息联系点制度，在市、县、乡建立纵向联系点，在本级事业单位建立横向联系点，对教科文管理改革工作，特别是一些苗头性、倾向性的问题，要深入挖掘，积极反映，增强信息的价值性和时效性。（2）加强调查研究，正确把握工作方向。为大力倡导前瞻性调查研究，对管理与改革中出现的新情况、新问题、新矛盾深入探讨，把握事业发展基本规律，掌握工作主动权。每年要确定1～2个重点课题进行调查研究，形成有问题、有分析、有建议的调查报告，供领导决策。（3）加大宣传力度，创造良好舆论氛围。财政教科文工作涉及面广，政策性强，工作难度大，需要得到有关部门和社会各方面的理解、支持和配合。各级要高度重视宣传工作，充分利用广播电视、报刊等新闻媒介，全面、及时、准确地宣传财政教科文工作。要大力宣传教科文各项重要改革，让决策机关及社会了解改革的必要性、主要措施、目标任务以及预期效果等，减少改革的阻力。对教科文工作中的重点、热点、难点问题，要通过一定形式进行宣传，探讨解决办法。进一步加大对典型经验的宣传力度，充分发挥其示范导向作用。（4）建立基础工作奖励。建立财政教科文基础工作奖励制度是调动各级积极性，全面加强财政教科文基础工作的重要措施。根据各地市报表、信息交流、调查研究、工作成绩等工作情况，进行量化打分和综合评比，专项经费安排采取以奖代补的形式，对勇于改革并取得突破的地方，给予经费奖励，支持事业发展。

创新政府采购制度的构想

一、创新政府采购制度是公共支出管理的要求

政府采购制度既是财政实现两个根本性转变的必然要求，也是促进财政两个根本性转变的重要措施。

1.创新政府采购制度的基本构想是加强支出管理的必由之路

长期以来，我国财政管理存在重收轻支的现象。建立政府集中采购制度，并相应实施财政预算资金的直接支付方式和国库单一账户制，实现预算指标和预算资金的分离，这样财政就能对政府部门和公共部门的商品和服务的采购行为实行有效的监督，保证财政对预算资金流量和流向的控制；建立政府招标采购制度，实现采用公开招投标方式，遵循规范的招投标程序，项目预算就可通过合同法律化，从而解决项目决算突破项目预算的老问题。

2.创新政府采购制度是健全财政宏观调控手段的内在要求

完整的财政政策包括收入政策和支出政策，支出政策中的政府采购制度是财政宏观调控的重要手段之一，其作用主要表现在：一是调节国民经济的运行。二是保护民族工业，支持国有企业的发展。政府在采购时通过对企业规模、产品产地、技术条件、品牌的限制和选择，可以有效地保护国内最先进、最具发展潜力的民族工业，支持国有企业，创造名牌产品，从整体上提高国有企业在国内、国际市场上的竞争力。

3.创新政府采购制度是整顿财经秩序的重要配套措施

政府采购制度是财政监督机制的有机组成部分。采购制度，其核心内容之一就是通过招投标方式进行交易，公开、公正和公平是招投标方式的基本特征，这有助于使政府的各项采购活动在公开、透明的环境中运作，从而形成财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制，从源头上有效地遏制公共采购活动中的各种腐败现象。

4.创新政府采购制度是推动政府消费行为市场化的重要途径

长期以来，我国政府部门倾向于由部门内部自我提供各种服务，这种做法是计划经济体制的产物，其弊端突出表现在：重复建设，人员、设施闲置浪费，服务态度和服务质量差，机构臃肿，大幅度增加了财政供养人口等。我国可借创新政府采购制度的契机，将机关的各种服务实体推向社会，建立起机关与服务实体之间的商业性关系，从根本上解决政府部门自我服务中的各种问题。

二、创新政府采购制度的基本构想（一）创新政府采购制度的目标（1）加强支出管理，提高资金使用效率。政府采购支出数额巨大，如果不进行有效管理，会造成公共支出的严重浪费。通过创新政府采购制度，加强采购支出管理，可增加财政资金效用。（2）强化宏观调控手段。政府通过调整采购总规模，调节国民经济的运行状况，政府还可以通过调整采购结构，达到调整产业结构的目的。（3）保护民族产业。国家通过立法，强制要求政府采购购买本国产品，以实现保护民族产业的目标。（二）创新政府采购制度的原则

1.公开、公平、公正原则

其基本要求是：政府采购过程，必须向社会公开；不得对供应人采取歧视政策和搞地区封锁；采购人与供应人在采购过程中处于平等地位；必须严格依照法律规定的程序进行采购。

2.效益原则

政府在从事采购活动的时候必须讲求经济和社会效益，其突出表现就是要求政府采购应当采用竞争的方式，通过竞争使财政性资金的使用效益最大化。

3.维护社会公众利益原则

财政性资金属公共资财，其使用必须符合社会公众的利益。首先，财政性资金在使用方向上要把社会公众的利益放在首位，要加大对公共事业的投入；其次，政府在采购日常用品时应当有利于增进公共福利，注重社会效益。

4.不得超标准采购原则

政府在资金的使用上必须坚持艰苦朴素、勤俭节约的原则。因此，必须对采购的物资和服务通过制定标准来加以控制，树立人民政府勤政、廉洁的形象。

5.依计划进行采购原则

按计划进行采购是世界各国的通行做法。依计划进行采购，可以有效地提高财政性资金的使用效益，降低采购成本，避免盲目采购。

6.接受社会监督原则

政府采购计划、采购过程和采购结构必须对社会公开，任何组织和个人有权对政府采购中的违法行为进行检举和控告。（三）创新政府采购制度的基本框架

1.界定政府采购制度的适用范围

从采购主体看，我国政府采购制度的适用范围应当确定为使用政府性资金的各类行政事业单位。

从采购资金的性质看，所有用政府性资金安排并达到规定金额的采购项目，除涉及国家安全和另有规定外，均应纳入政府采购的范围。政府采购资金包括：各级财政预算安排的资金，需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入，国内外贷款、捐赠款，各级政府规定的其他资金。

2.选择政府采购模式

从我国的实际情况来看，推行政府采购制度，其采购模式的选择宜采用集中和分散并用、以集中为主的模式。

3.明确政府采购的方式

政府采购方式可分为两大类：招标性采购与非招标性采购。从我国推行政府采购制度的角度看，应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式相配合。

4.设置政府采购机构（1）设立政府采购管理机构。应设立各级政府的政府采购委员会，主要负责政府采购法规、政策的制定、修订和监督执行。该机构可以不专门设置，只是由有关部门参与的协调性机构。借鉴国际经验，考虑政府采购管理业务性比较强、资金拨付量大、需要体现政府意图的特点，可考虑将其常设机构设在财政部门（称作政府采购管理办公室）。其主要职责是：制定政府采购支出政策、下达采购计划、采购预算审查、批准和拨付采购款、制定采购规章和各项制度、协调有关部门的关系。（2）设置政府采购事务机构。根据我国国情，成立专门的政府采购中心，其性质属于非盈利性事业法人，隶属于各级政府，接受财政部门的业务指导与监督。其主要职责是组织管理各级政府交办的大中型工程、货物和服务的采购事务；统一组织管理行政事业单位能够集中采购的货物、工程和服务；承担由政府采购委员会委托的被取消独立采购资格的采购机关的其他各项采购；对被授权进行分散采购的部门或单位采购活动进行备案管理和监督。

政府采购中心与政府采购管理机构的关系是一级委托代理关系，也可以直接受理各个部门或单位的委托进行直接采购活动。由于受到具体采购商品（劳务）和工程技术因素的限制，该中心还可以进行二级委托，如委托专业中介机构从事具体的采购事宜。

5.构建政府采购的监督机制

关于政府采购监督机制的构建，可考虑设置三重监督机制：第一层为各级财政部门的监督，侧重于对采购资金的使用进行监督，因为各级财政部门对政府采购的计划安排和执行最熟悉；第二层为各级监察、审计的监督，侧重于事后监督；第三层为社会舆论监督，旨在发挥新闻媒体的传播作用。

6.创新政府采购制度的配套改革（1）改革财政专项预算资金的拨付管理制度，建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金管理方式。将现行财政支出中的一部分专门用于单位或部门的设备购置、会务、房屋修缮、车辆购置和维护等专项资金，按价值管理和实物管理相结合的办法在总预算中单独编制，不再搞条块分割，而应“政府采购专户”由政府采购中心按财政批准的政府采购计划统一运作。（2）改革现行总预算会计制度，使之与政府采购制度相适应。现行预算按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位至少三个级次层层下拨经费。实行政府采购制度后，财政部门不再简单地按预算拨付经费，应当允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供应商拨付货款（支出），或在总预算中将采购资金划拨转政府采购中心支出，减少资金流动的中间环节。由于这部分支出采取直接付款形式，支出的决策也不需层层上报，财政总会计可根据支出数额直接办理决算。（3）改革现行国家金库制度。实行政府采购制度后，国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式，并制定相应的操作办法，这种方式与正在探索改革的国库单一账户的管理方式能够吻合。

对公共财政的理性思考

近年来，公共财政问题已成为我国财政理论和实践的一大热点，财政理论界将其视为我国财政体制根本性改革的关键，不少地方政府的财政部门也纷纷在公共财政这个大标题下尝试着财政预算管理的改革实践。尽管多年来我国许多财政改革都不同程度地具有公共财政的性质，但更多的只是“外围战”，尚未触及财政旧模式的核心，这就决定了我国财政虽已初步具有公共财政的轮廓，但离真正的公共财政尚有相当距离。因此，为推动公共财政改革向纵深发展，对公共财政的本源、公共财政同我国社会环境的相容性、在我国推行公共财政的重要性和难点问题进行深入探索是十分必要的。

一、在我国推行公共财政体制的重要性

1.社会主义市场经济呼唤公共财政

历史证明，无政府主义的市场经济或者完全自由的市场经济在配置资源中的成本很高，并不是促进经济发展的最有效形式，市场经济需要政府引导。通过对市场行为的宏观调控，弥补市场失灵，达到资源配置最优，是市场经济条件下最基本的公共需要，这一公共需要呼唤政府的公共财政。在社会主义市场经济条件下，我国财政所面对的基础，已从作为行政附属物的企业和个人，转到了独立的市场主体上来，财政的“独立主体性”正在形成，财政活动也正转到为经济主体的公共利益提供服务上来，成为满足经济主体公共需要的基本手段。国家财政对市场的调控作用，在我国社会主义市场经济初建时就被充分认识到，而起调控作用的财政应采取公共财政的形式，则是近些年才被我们逐渐认识到的。对市场经济进行调控的国家财政不应是延续计划经济诸多特征的传统财政，而应是与市场经济的公共需要相适应的公共财政。公共财政对市场的调控作用主要体现在营造硬环境和软环境两个方面。所谓硬环境，就是要能保证市场的物资流动、资金流动和信息流动畅通。这种市场环境只能由政府来提供。所谓软环境，是指能有一套完整的法律法规，来规范市场经济的“游戏规则”，并有一套相应的机构，来监督这些“游戏规则”的实行。

2.公共财政是提高政府支出效率、遏制腐败的一剂良药

公共财政的重要特征之一，是政府预算建立在一整套科学公开的运作程序之上，这就为精打细算、有效地使用政府经费提供了制度保障，从而避免了由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象，大大促使政府支出效率的提高。公共财政的又一重要特征，是通过对政府财力的法律制约，将所有政府预算内外的收入都纳入政府预算中，将政府的一举一动都纳入到法治范围之内。政府收支行为如果不能受到有效的法制约束，政府预算缺乏应有的透明度和公开性，就为权力腐败提供了广阔的空间和肥沃的土壤。因此，公共财政的推行实为医治政府权力腐败的一剂良药。

二、我国公共财政改革向纵深推进面临的难题

1.在公共财政体制下国有经济的定位问题

无论在计划经济时期，还是在市场经济时代，我国的社会主义性质决定了与国有经济相关的财政收支始终是一种客观存在。西方公共财政学建立在以私有经济为主的“社会共同需要”之上，我国在借鉴西方公共财政体制时如何给大量的国有经济定位，就成为一大难点问题。有些学者认为我国的财政应该由公共财政与国有资产财政所组成，提出所谓的公共财政双元结构论。也有学者将国有经济视作构建我国公共财政体制的关键障碍，主张放弃对国有产权的庇护。“公共财政双元论”本身违背了公共财政论将财政定位在满足社会共同需要的这一初衷。在市场经济条件下，涉及国有资产的财政收支，也同样服务于社会公共需要这一大目标，这部分政府收支仅仅是财政的一个构成要素，而非独立成分。也即是说，国有资产财政只是公共财政的一个组成部分。从根本上说，如果将满足社会共同需要作为财政分配的唯一目标，那么公共财政必然是一元论。至于将国有经济视作公共财政的障碍，主张放弃对国有产权庇护的观点，与我国政治经济的本质特征相违背，也是不符合国情的。

我国国有企业在经济社会发展中曾经担负的责任远比西方的一般企业多，它们不仅承担了大量理论上应由政府承担的职责，而且在经济发展中充任了“龙头”作用，带动了大量的集体企业和乡镇企业。现如今，国有企业担负的政府职责不可能马上全部转给政府承担起来，同时，能替代国有企业龙头作用的经济力量尚未真正形成。在此情况下，如果让国有企业“一刀切”式地退出，很可能出现一些“真空”或“半真空”状态，这对社会资源的充分运用和调动是不利的，为此，在公共财政建设过程中，对于国有企业的去留，应该注重效率标准。真正有效率的企业，应予以保留和发展；确实无效率的，应予以裁撤。就我国国有经济目前发展的势头看，随着国企脱困目标的如期实现，国企上交给政府的利润必将大幅度增长，如果将此部分收入用于国企高新技术项目的投资或安置下岗职工，这或许更能体现公共财政的要求，即将与国有经济相关的财政收支定位于满足社会共同需要之上。

2.如何根本变革我国的政府预算制度

如果说我国多年来构建公共财政体制的大多数改革都只是“外围战”，尚未触及财政旧模式的核心，那么这个核心就是政府预算制度。乍一看，我国的政府预算也是按照必要的程序编制的，但更多的仅是流于形式而已。预算编制中长官意志过强，主观随意性过大，政府预算草案是在预算年度已开始之后才提交人大会议审议，且审议、批准时间过短，使得人大会议实际上难以深入地对政府预算进行审议和修改。预算在执行过程中缺乏法律的权威性，确定了的预算可以不执行，而没有预算的也可以随意收支，预算的追加、追减没有执行相应的法律程序，带有很强的任意性和长官意志性。大量的预算外财力的存在，直接否定了政府预算应包括所有政府收支的基本原则，使之无法约束和规范政府行为。

迄今为止，我国的政府预算未能真正决定和约束政府行为。目前我国的政府预算，只是政府安排自身收支的粗略的年度计划，而不是真正的政府预算，这决定了公共财政尚未在我国建成。为此，我们必须下决心根本变革政府预算制度，构建科学的预算编制程序和规章，增强人大对预算的审议和批准的实效性，对违背政府预算的行为应追究其法律责任，并将预算外财力也统一纳入政府预算之内。只有这样，才能建立真正意义上的政府预算制度，确保公众对政府行为的约束，从而真正构建起我国的公共财政体制。

对构建地方公共财政框架的认识

一、什么是地方公共财政

财政是以国家为主体的经济活动（分配活动），这在我国已经形成了共识，因此财政从来就是国家（政府）财政，这是财政的本质，或财政一般。问题的关键在于国家的性质不同，社会经济运行机制不同，决定着以国家为主体的经济活动（分配活动）目的及达到目的的途径不同，从而形成了不同的财政类型（模式）或称财政特殊。公共财政作为我国社会主义市场经济下财政改革与发展的目标模式，对其内涵的认识，必然要从社会主义市场经济环境入手。

社会主义生产的目的在于最大程度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要。问题的关键在于满足人们需要的资源总是有限的，要使有限的资源尽可能地满足人们的需要，效率是关键，是第一位的。要使经济活动符合效率的要求，必然要相应的效率装置。而迄今为止，市场机制是人们发现的使经济活动有效率的唯一装置。换句话说，在经济制度中，没有市场机制也就没有效率。但市场失败的存在决定着市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物品，满足社会成员的私人需要，对社会成员个人需要图谱中的公共需要则无法有效满足，而公共需要又是社会成员个人图谱中客观存在的。既然市场机制无法有效提供，就只能通过某种非市场机制来提供。这种非市场机制在我国约定俗成称为财政机制。市场机制提供的满足私人需要的物品称为私人物品，与此相对应，财政机制提供的满足公共需要的物品称为公共物品。据此，在市场经济下，财政就是政府通过非市场机制提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动。

问题到此还没有完结，关键在于在资源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社会成员的私人需要和公共需要得到最优满足，实现社会成员个人福利水平最大化，或者更明确地说，政府财政机制提供公共物品如何才能符合经济活动效率的要求？既然市场机制是使经济活动有效率的唯一装置，财政机制要符合经济效益的要求，其实质上也必然是一种模拟市场机制。财政采用模拟市场机制提供公共物品，实质上也就是要求按社会成员的意愿（偏好）提供公共物品。问题是社会成员众多，而公共物品只能统一提供，这就需要通过某种装置将社会成员个人对公共物品的个人偏好汇总成集体偏好。这就是说，在市场经济体制下要使社会成员福利水平最大化，政府财政机制提供公共物品满足社会公共需要必须按社会成员的集体偏好（大多数人的意志）进行，由社会成员对政府财政活动进行约束和规范。由此可见，公共财政就是市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动，而公共财政制度就是确保政府按社会公众的集体意愿提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动的基本规则。作为地方政府，为一定区域的社会公众提供公共需要的活动就是地方公共财政。

二、建立地方公共财政基本框架的内涵

1.建立以地方公共支出特色为重点的公共财政支出体系

公共财政是围绕满足公共需要的基本职责建立起来的支出体系。一般包括：①为地方政权机构的正常运转提供经费。地方政权机构的存在和运转，构成提供公共服务的基础条件。如地方党政机关，维护社会秩序，等等，这些市场必不可少的公共服务，都是国家机构通过正常业务运作而提供的，公共财政经常性支出的基本部分将用于为之提供经费。目前应廓清国家机构执行公共需要职责、履行资本所有者职责和生产经营管理者职责三者的边界，使公共财政支出专注于执行公共需要，资本所有者职责由国有资本财政承担，生产经营管理职责归于企业。②提供市场资源配置所不能解决的社会事业经费。科学、教育、文化、卫生等社会事业，尽管可以区分出这些活动的直接个人受益者，但它们又具有很大的为全社会提供利益的性质，对于社会性的公共事业的经费，应由公共财政提供。计划体制下财政对许多事业活动经费全包下来，没有区分其中私人直接受益的个人付费和社会公益应由财政付费两部分，是形成目前支出“越位”、效率低下与投入不足交织并存的原因。③公益工程与公共工程投资。公益工程如电信、自来水、电力、煤气以及公共交通等，是自然垄断集中存在的部门和行业，市场对资源难以做到有效配置，市场自发运行往往导致大量的浪费和破坏，只能由政府干预来纠正，而且这些部门和行业为企业和个人提供最基本的工作与生活条件，为此公共财政必须为干预自然垄断状况、提供此类社会福利、平抑社会不公状态而支出应有的费用，如通过制定最高限价，提供补助或补贴，承担主要的投资责任。许多公共项目投资是市场难以解决的，但它们对社会经济发展是必不可少的，如防洪堤坝、公共道路、公用桥梁的建造，路灯、交通指挥系统的设立等，这些直接提供利益造福于公众，但它们的建设和使用在很大程度上不能收费或不能足额收费，或虽然能够实行收费服务，但成本巨大，需要公共财政全部或部分投资。④政府在提供公共服务中所必需的政策性开支。这类支出基本上是转移性支出，如社会保障支出、补贴性支出、税式支出等。税式支出是以特定法律法规规定的、给予特定的经济社会活动或纳税人以税收优惠待遇而形成的收入损失或放弃的收入，是一种间接性支出。

2.建立以税收收入为主，以规范化的收费为辅的公共财政收入体系

公共财政只能以税收为最主要与最基本的收入来源，因为企业和个人都是市场经济中独立的行为主体，政府只有借助于明确的法律依据去取得收入，才能克服他们“免费搭车”心理，正常地顺利地提供公共产品。税收具有由法律确定的权威性，只有它才是作为政治权力行使者的政府在财政上的充分体现。税收是政府提供公共服务的收费，对企业和个人来说是享受公共服务的付费。而规费是政府在执行社会管理者职能过程中运用其权威为企业和个人提供个别的、特殊服务的收费，体现为政府服务与企业、个人间的利益交换关系。这种交换关系具有鲜明的个人受益者为本人所享受的专门服务付费的性质，有着明确的一对一的交换关系。从另一方面看，规费又是政府进行社会管理的内容之一，其收费标准由政府的制度以至法令所规定。因而可以认为是具有某种带强制性的活动，仍然是一种财政收入。但这种“强制性”是以自愿性为基本前提，它既不同于税，也不是价格，不是市场行为。

3.建立以保证国民经济稳定协调快速发展为目标，综合运用预算、税收、投资、贴息、补贴等财政政策和杠杆的公共财政调控体系

财政的调控目标是以政府在不同时期根据宏观经济形势的变化而确定的宏观调控目标为依据的。一般地说，财政调控目标就是指导经济稳定运行、促进经济快速发展、公平社会分配。公共财政调控主要是以调节社会总需求为对象来调节社会总供求的平衡关系，是政府宏观调控的两个支柱手段之一。主要包括：①预算政策。预算的调节功能主要体现在财政收支规模和收支差额上，预算通过对国民收入的集中性分配与再分配，可以决定企业和个人可支配收入规模，可以决定政府的投资与消费规模，可以影响货币流通量，从而调节整个经济的总需求量以及总供求关系。预算政策可根据不同需要采用赤字预算、盈余预算和平衡预算，它们分别体现的是扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。②税收政策。税收强制性地将企业和个人对资源的控制权转移给政府，供政府直接使用或转移给他人。税收作为调节手段，一是通过自动稳定机制和相机抉择机制，调节总供求关系，二是主要通过累进所得税制和财产税制调节收入分配关系，公平社会分配。③支出政策。财政购买性支出规模直接关系到社会总需求的增减，它包括政府投资和政府消费。政府投资是财政支出的重要部分，因为投资规模大，主要用于基础设施、公共事业、经济的“瓶颈”部门，目标在于提高整体经济效率而不在于盈利，投资来源是税收和公债，因而对经济总量和结构的调节具有见效快、作用直接的特点。④财政补贴政策。财政将一部分资金用于社会福利和财政补贴等支出上，社会福利性支出的调节作用在于将高收入阶层的一部分收入转移到低收入阶层，以促进公平分配，它在经济萧条时增加，经济繁荣时缩减，是实现公平分配、反周期调节的主要工具之一。财政补贴用于消费性补贴，其调节作用在于增加消费者可支配收入，增加消费需求；用于生产性补贴，其调节作用在于鼓励特定的生产投资，增加供给。⑤公债政策。公债的调节作用，一是表现为“排挤效应”，使企业和个人的投资和消费减少；从另一角度讲是“替代效应”，当企业或个人投资需求不足或在某一领域投资不足时，通过国债筹集资金，增加政府投入，以弥补社会投资缺口。二是表现为“货币效应”，引起货币供求变动。三是表现为“收入效应”，在一般纳税人与公债持有人之间产生收入转移。公债的调节作用，通过公债规模、持有人结构、期限结构、公债利率等综合体现出来。而且，在现代经济中，公债的市场操作是沟通财政政策与货币政策两大调节手段的主要载体和结合点。

4.建立以实现社会效益和宏观经济效益的最大化为目标，以财政收支为中心，以财政法规为依据，以规范化的制度和现代科学技术为手段的公共财政管理体系

财政作为政府的分配行为，必须为实现社会的政治稳定、经济和社会的协调持续快速发展服务。不论是预算的安排还是各种财政政策制度措施的制定，都要以社会效益和宏观经济效益的最大化为目标，这与公共财政为市场的有序顺畅运行服务是完全一致的。①要维护市场的正常有秩序运行，财政就必须依法理财，健全财政法制。财政法制建设是实现规范化的财政管理的基础和前提，要将它提到加强财政管理的重要议事日程上来。②公共财政管理围绕预算收支来进行，要按政策和制度的要求，及时、足额地完成税收任务，依法治税，真正提高税收占整个财政收入的比重，对非税收入纳入国家预算。③加强支出管理应受到重视。支出的管理集中反映财政管理水平，当前应按照政府职能的转变和公共财政的性质和任务，调整支出结构，建立一套与市场经济相适应的公共财政支出管理的制度和办法，如政府采购制度，零基预算制度等。④财政管理必须运用科学的手段，重视信息网络的建设和运用，这不仅是政权管理的需要，也是财政部门当好政府参谋、参与决策的需要，也是财政管理上水平的重要条件，只有及时系统地了解财政经济的实际运行状况，才能制定出科学的政策、措施。⑤规范化的管理是市场经济对财政管理的一个重要要求。市场运行要求有序、法治、公平，这需要通过规范化的管理来实现，其中规范化的财政管理是一个重要的方面，只有财政自身的管理规范化、法治化，才能实现市场运行的法治化管理和市场主体的公平竞争，才能使市场有序运行。

三、树立新的理财观念，建立公共财政框架

今后一段时期，加快建立公共财政体制，在财政实践上重点工作在以下几个方面：（1）部门预算改革，即强调从部门的角度将政府系统所有的预算内外财力完整地反映在部门预算里，在提高透明度的同时，加以规范化。它的编制要运用零基预算的方法，即预算的基数为零。预算改革的重点在于加强综合预算管理，结合深化“收支两条线”管理改革，对单位预算内、外各项财政资金和其他收入，统一管理、统筹安排，提高各部门收支的透明度，使部门预算改革与深化“收支两条线”管理改革相辅相成、相互促进；同时，所有预算单位都要推行政府采购制度改革。（2）国库集中收付制度改革，是通过国库单一账户体系，对政府资金实行有效、全程的监控，以提高资金使用效率，减少腐败行为的发生。扩大财政直接支付资金的范围，对大中型基本建设项目资金、大型修缮资金、政府采购资金、工资等实行财政直接支付。（3）政府采购制度，代表性的方式就是把过去分散采购转为集中采购，特别要运用招投标的方式。它和国库集中收付制度相联系，中标的供应商将直接从国库得到资金，而不经过预算部门和单位。（4）税收体制改革。要按照社会主义市场经济体制的要求，对税制进行补充和完善。进一步加强税收征管制度改革，建立起基础管理扎实、征管手段先进、征管查相分离、寓执法于服务之中的现代税收征管制度。同时要有步骤地实行费改税的改革，杜绝各种乱收费现象。（5）部门收支两条线管理，目的是把各个权力部门的收入和支出分开。部门工作人员的福利待遇由预算安排，而不能和部门的任何收入挂钩。对行政事业性收费和罚没收入纳入预算管理，对预算外资金实行了财政专户管理，实行财政综合预算，统筹安排预算内外财力。对收费和罚没收入要做到和支出彻底脱钩，实行真正意义上的“收支两条线”。即预算外收入全部上缴财政，收支在部门预算中按预测和实际需要及有关标准统一安排，由财政部门平衡、审核。

对自贡市盐业发展的粗浅看法

自贡因盐设市，采盐历史已有两千多年，井盐历史悠久深厚。如何发展盐业，事关自贡工业发展大局和历史文化传承。本人仅以产业集群理论，谈一点粗浅看法。

一、产业集群的概念

产业集群：指具有国际或区域竞争优势的产业，大多聚集于某些特定区域而发展起来，他们根植于当地独特的社会经济和制度文化背景，拥有高度的知识流动和信息交换，高度竞争、合作与创新精神，较高的社会信任和专业化劳动力市场，从而形成具有较强的经济活力、较高的就业水平、较强的创新力和竞争力的产业空间。这种聚集于某些特定区域，依靠比较稳定的分工协作，形成的具有独特竞争优势的产业聚集空间称为产业集群。

二、自贡市盐业发展现状“十一五”期间，我市发展中着力以培育和壮大五大产业集群为核心，这是产业集群理论在实践上的运用。以下依据产业集群的相关理论，对我市发展盐化工集群谈一点认识。

自贡素以“千年盐都”享誉中外，盐业资源是我市的优势资源。以此为基础，形成了卤水—原盐—碱—氯碱—精细化工—……的产品链条；并形成了龙头企业和科研机构，久大制盐集团及其附属十五个企业、井矿盐研究机构、鸿化集团、晨光化工研究院直至深入到我市工业的各个环节，这正是传统聚集经济理论：以资源为核心，形成的产业链。随着社会市场经济的发展，传统的产业链已经不再适应时代的要求，我市的盐化工产业近年在地区的优势也受到了严峻的挑战，特别是在小地域内，产业内竞争交易费用高，许多企业生存无空间，发展缺思路。为此，市委市政府提出建立一个点面结合，以龙头企业和科研院所为依托，充分利用盐卤资源优势，延伸盐—基础化工—有机化工—高分子化工—加工产品的产业链。大力发展与盐相关的日化产品和以氯碱为基础的精细化工产品；重点开发具有自主知识产权的有机硅、有机氟系列产品的深加工产品，着力抓好特种高分子合成材料（PPS）的开发及市场推广，加快发展医药化工产品，把我市盐化工业建成西部重要的精细化工基地。

我市发展盐化工产业集群既有现实基础，又有理论指导，符合产业集群的现代理论。一是我们有盐化工产业链基础，但不是分工明确，协作配套的企业群体，缺乏统一规制，无序竞争，浪费资源；二是企业间相互依靠，但联系不是很密切，在竞争中不是合作关系，没有品牌的形成；三是有集团，战略合作企业组织，但是缺乏集体效率，诸如在分工合作、平等竞争、知识交流、区域品牌、基础设施和公共服务等方面的利益共享。

几点建议

第一，政府要制定好产业集群发展的规划。要有具体的指导意见。政府要明确我市产业集群的方向和重点。在盐化工中，我市的努力方向是盐化工的深加工。产品的升级和换代，引领消费，重点在制盐企业——鸿化化工企业和晨光公司，难点在新产品的开发和自主创新能力的提升。

第二，以大项目为载体，促进生产要素聚集，建设若干个盐化工产业基础，做大做强化工产业集群，延伸产业链。

第三，以培育龙头骨干企业为抓手，带动相同、相近和相关产业的发展，激发产业集群的发展活力。

第四，加快培养适应产业集群发展需要的企业和技术人才队伍，把留住、用好现有人才作为发展产业集群的第一要务。

对自贡财政经济的几点思考

一、自贡财政经济在四川省的位置

2010年自贡财政供养人口9.2万人，占全省总人口271万的3.4％，而同期全省财政一般预算支出4242.54亿元，自贡财政仅为81.16亿元，占全省1.91％，自贡是新中国成立初期的三个（含重庆）直辖市之一，且财政收支名列前茅，而现在列倒数四五名，财政状况堪忧。

二、自贡财政经济面临的主要问题

1.财力严重不足，差距逐步拉大

2005年全省人均财力3.5万元/年，其中本级6.21万元，区县2.66万元，到2010年年末，全省人均财力9.9万元，其中本级14万元，区县7万元，同期自贡2005年人均财力2.25万元，其中本级2.52万元，区县2.15万元，2010年人均财力5.61万元，本级6.63万元，区县4.91万元。我市人均财力，在2005年占省64.3％，其中本级40.6％，2010年人均财力占省56.7％，其中本级47.3％，说明我市人均财力绝对数在增加，但是相对数在下降，我市人均财力水平与全省相比差距在逐年拉大。

2.财源建设任重道远

我市因盐设市，盐化工历来是自贡的支柱，但是近年来盐化工因体制等多种深层次原因，长期在低谷中徘徊，特别是制盐业每年需要政府大量输血，精细化工因规模过小，还不足以支撑自贡主体经济的发展，以硬合为新材料，长期因股权纠纷等因素干扰，发展滞后。长征机床为代表的机械行业，虽有部分产品市场前景甚好，也因体制、制度限制，其发展空间受到制约。

3.思想观念守旧

自贡地处西南内陆，交通欠发达，信息交流受阻，偏安一隅，长期懒散、缓慢过日子，加之近二十年来自贡经济有“每况愈下”之感，使不少市民和干部对自贡前景堪忧，特别是基层干部群众，信心受挫，畏难情绪严重。“等”、“靠”、“要”思想严重，旁观议论者多，真抓实干者少，其中最典型的就是自贡教育，大量自贡中小学生借读成都、绵阳，甚至去泸州市的泸县。学生的外读，有客观正常的情况，更多的是家长的无奈，致使大量学生家庭背上沉重经济负担，在照顾孩子的途中疲于奔命。产生此现象的一个根本原因是我市教育办学理念僵化，貌似素质教育，其实是没有调整观念用到新的教育思想去改造新生代的学生，不适应我国应试教育的基本模式。

4.资源严重匮乏

自贡是全国严重缺水城市之一。水是生命之源，缺水使许多事业均受其制约，无法在自贡立足。由于资源的限制，许多企业虽有意做强做大，也是望洋兴叹。特别是我市在全川、全国具有优势地位的企业甚少，且规模小，在国内话语权小，无法在激烈竞争的市场经济中占据绝对优势，所以其效益也是平平，如长征、晨光等。

我市工业资源中除盐外，其他资源在全国均不具有比较优势，这使我市工业发展由于资源的约束，产业较为单一，虽然在机械制造，如东锅，在新材料，如硬合、炭黑等在国内有一定优势，但其规模有限，无法做到绝对垄断地位，其发展也受市场特别是上下游产品市场的影响较大，即使是有一定规模企业，对地方财政的贡献也是有限的。

三、振兴自贡财政的几点设想（一）解放思想，凝聚人心

自贡是有过光荣与辉煌历史的老工业城市，在新老四川的市州中可谓文化底蕴深厚，整体市民素质高，工业基础扎实，有一定的研发能力，产业转化功能强，重大装备的比较优势明显，所有这些，我们都可以整合起来。“人心齐，泰山移”，我们的困难让不少仁人志士都望洋兴叹，爱莫能助，因此，当前，市委、政府正好利用换届之机，凝聚人心，尤其应在选用人的思想上解放，行动上支持，困难中勉励，失败中奋起，要集聚一批德才兼备的干部，齐心协力，扎实工作。我市不缺思路，缺人才，缺具有务实工作、随机应变的操作型人才。（二）理清思路，寻求突破

自贡的发展思路不可谓不清，但一届政府一个思路，或两三年又变思路，这种多变的好处是顺势而为、实事求是，不足是浪费精力，更让操作者无所适从。我市也多次邀请国内外专家会诊，找高人指点，但因种种原因，始终未能摆脱缺资源、少路径和人事更替、思路改变的恶性循环。

面对自贡目前这种局面，大家都只知道要发展，要把企业做大做强，但怎样去落实，恐怕也只是少数几位主要领导在思考了，怎样把大家的智慧贡献出来，领导们非常着急，而实际执行者则多有怨言，不一定旁观者清，但当局者却可能会迷一阵子。如2009年自贡市提出发展工业重在三新，即新材料、盐化工和机械工业，于是去争取国家技术实验中心、技术研究中心。而我认为更为重要的是两点：一是整合资源，优势互补，分行业、分企业研究如何在资本整合上把每一个单体的企业整合为一个产业链条，首先在企业组织、资本经营和利益连接上找突破口，进而把一个个企业链结成一个集团，只有规模化，才能争取市场话语权，才具有竞争力，甚至行业垄断力。二是把企业整合起来后，积极去争取中央、省的项目支持。按照中央、省财政对工业经济支持的原则，首要条件有三个：一是企业规模，如注册资本原则上2000万元以上；二是销售收入10亿元以上；三是行业地位及研发能力，如成果转化项目要求获得国家科学技术进步一、二、三等次奖励，或者是发明奖、国家专利，而这方面正是我市不少企业的软肋。不少企业技术先进，研发灵活，但从未申请过任何国家级的奖项和专利，这对企业争取中央、省重大项目支持极为不利。（三）重新定位，再造辉煌

自贡在全川乃至西南位置特殊，具有一定的区域优势，尽管近年工业经济发展滞后，但自“三线”建设以来打下的坚实基础仍然还在，切不可忽视，丧失信心，更应迎难而上，抓住西部开发和成渝经济特区发展的有利时机，在成渝之间重拾振兴自贡中心城市的信心。

应利用已有的工业基础，重新构架自贡工业的发展模式和思路。笔者认为，自贡不可以再玩“门类齐全”，而必须用具有一定比较优势的机械（长征、东锅及川润、川力等一大批中小企业中做大做强）、新材料（硬合、焊条、炭黑）、盐化工（鸿化、久大、晨光）这三类工业和部分农副产品加工企业（新星源、百味斋等）构成自贡工业的总体框架，全市上下围绕这四类企业的重点企业，实行“企业主导，政府推助”的模式，在企业发展环境、政策支持、市场开拓等方面积极作为，尤其要注重企业家队伍建设。按照现代管理学的基本要求，企业的发展重在企业家的培育和支撑，这也是我市工业发展的软肋。（四）借力发展，顺势而为

按照省委提出的“两化”要求，我市又是统筹城乡改革的试验、示范区，我们有理由充分利用“先行先试”的政策，在新型工业化和新型城镇化上更快、更好地创新工业、创造经验，尤其是我市高新技术产业开发区，成功升为国家级高新技术产业园区，其资源和政策的支持将更加有利于我市产业的发展，其可谓机不可失，时不待我。

自贡是一个具有两千多年盐业历史的古城，城市文化底蕴深厚，我们必须深化盐文化的内涵，用现代商品的城市化理念，重新演绎盐业文化和产业，并以此为基础，积极争取中央、省对老工业城市的改造和国有困难企业改制，充分释放行政事业单位闲置的资源，大力引用川发展产业引导资金，全力争取中央、省财政对优势骨干企业的强力支持，把自贡建设成宜居之所、宜业之地、宜商之城，提升城市品位，架构川南中心城市和成渝经济区的区域中心城市。

财政发展的根本动力在于创新

一、坚持发展的观点，实现工作创新

发展才是硬道理，发展是执政兴国的第一要务。加快发展是解决我们面临的所有问题的关键，也是贯彻落实“十六大”精神的出发点和落脚点。财政作为综合经济管理部门，担负着调控经济发展的重要职责，在当前和今后一段时期，要始终把支持经济发展，壮大财政经济实力，建立稳定、持续的后续财源，作为最重要的一项工作来抓。

一是用好政策，支持高新技术产业发展，促进经济结构优化。综合运用财政贴息、国债转贷技改贴息、科技三项费用、财源建设等财政政策，围绕市里确定的大化纤、大化工、大学园、大旅游、大城市、有色金属新材料“六大”系统工程建设，重点扶持科技含量高、增收潜力大的高新技术产业和企业，加快企业的技术改造步伐，增强创新能力。充分发挥科技三项费用、技术创新资金的导向作用，在安排使用上，每年集中扶持几个“高、精、尖”科技开发项目，促进科技成果转化，努力形成我市的骨干项目和拳头产品。当前对中韩合资汇维仕项目的服务配套，尽快促成其投产达效。要认真落实财源建设扶持政策，每年安排一定数额资金，通过财政贴息等方式，加大对企业高新技术项目的投入力度，引导和鼓励企业运用高新技术改造传统产品，带动产业结构升级，提升经济整体素质。

二是以产权为纽带，促进企业改革改制，优化国有资产配置。针对市属企业优质资产和不良资产并存的实际情况，区分不同类型企业，坚持有进有退的原则，采取以下三种形式进行改组、改制：①对国有股比重小、资产质量差、产品科技含量低、市场前景渺茫的企业，要退出国有资产；②对国有股比重大、资产质量一般、市场竞争激烈的加工型企业，要实行参股，逐步退出国有资产；③对资产质量好、科技含量高、市场前景广阔的企业，要实行控股，增强国有资产的控制力。在支持企业改革改制过程中，要充分发挥财政职能作用，采取活而有度，公开、公平转让的原则，严格把好呆坏账和资产损失核销关及资产评估立项确认关，防止国有资产流失。要加强事业单位国有资产管理，按照“规划总量、调整存量、优化增量、提高质量”的原则，进一步加大对文教、卫生、科研等事业布局调整力度，通过合并、转让、退出等方式优化事业国有资源配置，提高运营效益。对退出转让资产资源收入收益，要纳入国有资产经营预算，实行财政专户管理，集中用于优势行业国有资产资源再投入。

三是多层次培植经济增长点，促进农业、第三产业和民营经济的发展。近年来，我市加大了农业经济结构调整力度，农业经济整体素质不断提高，2002年全市农业税收实现8470万元（含费改税增加4000万元因素），农业税收占财政收入的比重仍然较低，仅为6.90％，应该说发展的潜力很大。县乡级政府要针对农业生产投入少、见效快、产出率高的特点，坚持以市场为导向，进一步加大对农业的投入力度，大力发展优质、高产、高效农业，围绕财源建设搞好规划，落实好财政扶持政策，重点抓好农业产业化龙头企业发展和农业税源基地建设，提高农业经济增长的质量和效益，促进农民致富、财政增收。第三产业和民营经济是极具活力的经济增长点，自发性强，带动作用大，要进一步优化环境，加强引导，搞好服务，在政策、资金上积极给予扶持，促进第三产业和民营经济做大做强，不断提高对财政的贡献水平。

四是坚持走以地生财的路子，开发经营好城市国有土地。自贡市近几年按照经营城市的思路，在城市土地开发运营方面进行了有益的尝试，一座新的汇东新城已初步形成。老城市的改造稳步推进，建立了土地储备中心，强化了政府对土地一级市场的垄断，促进了土地增值。截至2002年，市级已储备土地626亩（1亩≈0.067公顷），潜在土地收益达到10多亿元，显示了巨大的增收潜力。今后，要继续加强这方面的工作，坚持先规划、后储备、再开发经营这一模式，切实把城市国有土地作为一种投资来经营，不断扩大政府土地储备规模。要鼓励社会资金、民间资金等积极参与土地开发，激活土地二级市场，加快土地流转，提高土地收益，对国有土地使用权的转让，一律实行公开拍卖，保证城市国有土地的增值。

五是认真落实财政扶持奖励政策，促进招商引资工作的深入开展。优化经济发展环境、扩大招商引资是市委、市政府作出的战略部署，财政部门要认真履行职责，切实做到“两个兑现”：对外来投资企业，按照市里确定的优惠政策，做到财政扶持政策兑现；对为招商引资工作作出突出贡献的，安排资金，做到奖励措施兑现，努力为扩大招商引资工作创造良好的条件和环境。

二、坚持改革的观点，实现体制创新

改革是发展的动力。在经济市场化进程中，通过体制创新，理顺各级政府的分配关系，是建立社会主义市场经济体制的重要内容。过去我市上缴省的比重较大，随着新体制的运行，目前我市上缴的比重是比较低的，如果把上缴和转移支付品迭算账是倒挂。2002年上级财政转移支付我市资金达4.07亿元，而体制上解2600万元。由于经济发展缓慢，制约了我市地方财力和财政收入的同步增长，地方财力难以满足支出需要，影响了我市经济和社会事业的发展。市对区县、区县对乡镇的财政体制仍然需要做进一步的调整完善。目前各区县之间发展不平衡问题，也有财政体制方面的原因。另外，由于有的区县与乡镇之间的体制没有理顺，存在区县过多集中乡镇财力问题，基层乡镇财政困难的状况仍很突出。

针对当前我市财政体制运行中存在的问题，为最大限度地调动各级加快经济发展和增加财政收入的积极性，今后一个时期内，要继续改革和完善财政体制。一是要积极向上反映我市财政经济发展现状，反映目前省对我市财政体制存在的一些矛盾和问题，争取上级加大对我市的转移支付力度，促进我市财政经济的发展。二是要逐步对区县的财政体制进行适当微调。要从长远利益出发，本着事权、财权相统一的原则，适当控制市级收入占全市财政收入的比重，对收入在市级反映，实际财力又返还给区县或者实际体现为区县支出的专项收入以及区县属涉外企业地方税收的基数下划区县，理顺管理体制，调动区县增收的积极性，提高区县的收入总量。三是指导区县改革对乡镇的财政体制，及时调整区县、乡镇分配关系，搞好平衡，调动各级增收节支的积极性。四是要建立规范的转移支付制度，对于财政困难的区县和贫困乡镇，通过转移支付给予支持，保证基层政权履行职责的需要，促进全市社会经济的协调发展。

三、坚持公共财政的观点，实现职能创新

财政作为政府职能的重要体现，必须按照“三个代表”的要求，既要促进先进生产力的发展，又要促进社会文明进步，促进人民物质文化生活水平的提高，促进社会各项事业健康发展。为此，必须进一步突出财政分配的公共性，最大限度地满足公共需要。

在具体工作中，提高财政分配的公共性，至少应体现在以下几个方面：

一是进一步优化支出结构。①科学界定支出范围，加强行政事业单位人员经费管理。机关临时人员过多是造成财政困难的一个重要原因。为改变这种现状，帮助基层减负，我市各级财政部门主动配合编委、人事等部门在全市开展了调查研究工作。全市乡镇机关事业单位有临时人员5955名，每月用于支付临时人员工资数达144万元，占乡镇财政支出的10.8％，是乡镇财政的重大包袱。为此，我们开展清理清退工作，并组织资金兑现乡镇政府欠发临时人员的工资和生活补助。通过此项工作，每年可为乡镇财政节约资金1800万元，减轻了乡镇财政的负担。今后，我们要抓住机构改革的有利时机，做好行政事业单位定编定岗定员工作，清理超编人员，合理确定人员经费标准，切实解决财政供养人口过多以及经费使用不当、铺张浪费等问题。②继续推进各项支出管理改革。稳步推行部门预算编制改革，探索建立综合财政预算管理机制，增强预算编制的科学性、严肃性和透明度，促进支出管理法制化、规范化。逐步扩大国库集中支付制度实施范围，除工资、政府采购资金外，对基本建设专项拨款、转移支付等资金，也要逐步实行国库集中支付；全面推行政府采购制度，拓展政府采购领域，除对预算内资金购买性支出实行政府采购外，逐步将工程、劳务支出、预算外资金采购项目列入政府采购范围，进一步提高财政资金的节支效果。

二是加强城市公共设施建设。加大对传统财政分配结构的调整力度，逐步退出一般竞争性领域，将投入的重点转向加快基础设施建设、社会公益事业发展。这既有利于促进市场配置资源作用的发挥，又有助于增强对公共性需求的保障程度。自1998年以来，通过贯彻实施积极财政政策，我市已利用国债资金2.02亿元，重点支持了交通、农村电网改造、城市污水处理、环境保护等基础设施建设，为经济和社会事业发展奠定了良好的基础。下一步我们要围绕市里确定的旧城改造、城市道路、城市绿化等重点工程，积极筹措、安排资金予以支持，保证各项工程的顺利建设，不断改善基础设施条件，增强城市功能。

三是确保行政事业单位工资发放。坚持“一要吃饭、二要建设”的原则，首先把保工资放在预算安排和财政工作的首位，保证工资的正常发放。由于财力的限制，近几年中央出台的增资政策，我市有的区县尚未完全兑现。对此，各级应当引起高度重视，千方百计保证工资的发放，在全面推行财政统一发放工资的基础上，新增财力要首先考虑用于提高工资水平，并保证不再发生新的工资拖欠。

四是切实做好社会保障工作。我市是老工业基地，企业离退休人员多、下岗职工多、失业人员多，享受低保的人多，社会保障的任务非常艰巨。据统计，我市社会保障支出总额达6.3亿元，各类保障人员达50.2万人次，企业养老保险金、下岗职工基本生活保障及“并轨”资金均有缺口，另外，失业保险金的发放也面临不少困难，必须引起高度重视，切实加强社会保障工作。进一步强化社会保险费的筹集、清缴工作，弥补收支缺口，进一步调整财政支出结构，增加财政对社会保障资金的投入，保证企业离退休人员养老金、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障的及时发放，加快推进“并轨”工作，为企业发展和结构调整创造良好条件。

四、坚持依法理财的观点，实现管理创新

在市场经济条件下，财政要不断更新管理手段和管理方式，努力做到依法理财，切实提高财政收入质量，提高财政资金使用效益。

一是要建立财政收入增长机制，提高财政收入质量。分税制改革以来，我市财政收入保持了较快增长，但横向比较，与先进城市仍有差距。2002年我市财政收入完成12.92亿元，占预算的104.83％，比上年同期增长12.88％。从经济和社会发展需求来看，我市财政收支压力非常大。2002年全市地方财政一般预算收入完成6.19亿元，比上年增长12.99％，全年新增可用财力0.7亿元左右，而仅兑现新的增资政策等刚性支出，全市就需增加支出1.2亿元，超出了年初收入预算。同时，社会保障和社会稳定需要的支出压力也越来越大。面对当前收支矛盾突出的形势，我们要进一步强化措施，把收入搞上去。一方面要以财源建设为重点，努力巩固和发展增收基础，及时、准确地把经济发展成果体现到财政收入上，促进财政收入快速增长；另一方面要加强收入征管，堵塞收入漏洞，继续清理各种税收优惠政策，坚决纠正越权减免、缓税包税等问题，确保财政收入及时足额入库。

二是要进一步强化财政监督职能，建立健全财政监督机制。加强财政监督，推进依法理财，是提高财政管理水平、整顿财经工作秩序的重要手段。要建立国有及国有控股企业资产、财务监管机制，加强对企业资产出租、资产抵押、贷款担保、债务担保、融资、对外投资等重大财务事项的监督管理，防止国有资产流失；要继续做好财务总监派驻管理工作，督促财务总监认真履行职责，积极参与企业财务收支决策，提高派驻单位资产、财务管理水平；要搞好企业财务决算审查，纠正企业财务管理中存在的核算不实等问题，促使企业建立健全并执行好内部财务管理和控制制度；要进一步完善企业效绩评价体系，科学评价企业经营及财务状况，为加强对企业经营的指导和监管奠定基础。要针对当前经济领域中存在的会计信息失真等问题，突出抓好《中华人民共和国会计法》执法检查和会计信息质量抽查，认真查处编造假账册、假报表等违法违纪行为，切实规范单位会计基础管理工作。要认真开展行政事业单位财务收支情况检查，收费、基金年审及“小金库”专项检查等工作，努力维护财经纪律的严肃性。

三是强化政府债务管理，健全和完善财政风险的预警和防范机制。随着市场经济的发展和改革开放的深入，经济生活中的各种潜在风险，特别是政府债务风险开始向财政转移，提高财政防范和化解风险的能力，成为当务之急。近年来，我市向中央、省承借了许多专项借款，包括清理供销社系统股金借款、农村合作基金会专项借款、国债转贷借款等。对此，要进一步强化风险意识，严格政府债务管理，深入分析各级债务情况，对已形成的债务负担，要列出计划，逐步消化。要建立完善贷款“借、用、还”机制，对新上贷款项目，要对项目可行性、经济效益、市场前景、还款能力等进行认真科学地评估论证，坚决防止片面追求数量，忽视项目质量问题的发生；要严格贷款资金使用情况监管，确保专款专用，发挥应有效益；要落实偿债措施，按照一级债务一级承担的原则，逐步建立日常偿债准备金，为偿还债务早作准备，有效解决财政债务风险。

发展县域经济　振兴县级财政

近年来市委、市政府出台了一系列政策、措施和办法，市财政不断加大对县的转移支付力度，但由于诸方面原因，县区财政在新一轮县域经济结构调整中仍然面临着许多困难，突出表现在收入增长乏力、财力拮据、入不敷出，欠发工资问题长期得不到解决，维持基层政权运转越来越艰难。

一、基本情况

自贡市辖4区2县1个高新区。“十五”期间前三年，县区财政经济建设取得了长足进步，国民经济稳步增长，财力规模不断扩大。2003年，县区国内生产总值总量为201.6亿元，比2002年增加21.5亿元，增长11.94％，比2000年增加51.5亿元，年均递增10.33％。财力总量为10.91亿元，比2000年增加6.67亿元，增长61.14％，年均递增9％，其中2个县财力总量6.54亿元，比2000年增加4.26亿元，年均递增42.08％。（一）财力结构情况（1）一般预算收入。2003年，县区地方一般预算收入完成4.15亿元，比2000年增加1.03亿元，年均递增9.96％。（2）各项补助。2003年，县区各项上级补助7.17亿元，比2000年增加4.68亿元，年均递增42.27％。（3）各项上解。2003年，县区各项上解0.41亿元，比2000年减少0.08亿元，年均递减41.16％。（二）财力支出结构情况（1）经费类支出。2003年，县区经费类支出6.64亿元，比2000年增加3.16亿元，年均递增24.03％。（2）建设类支出。2003年，县区建设类支出0.74亿元，比2000年增加0.51亿元，年均递增47.63％。（3）社保类支出。2003年，县区社会保障补助、抚恤和救济费、行政事业单位离退休经费等支出3.36亿元，比2000年增加2.22亿元，年均递增43.38％。（4）补贴类支出。2003年，县区补贴支出83万元，比2000年减少775万元，年均递减54.09％。（三）财力运行特点（1）县区财政运转靠上级财政补助支撑。2003年，县区各项补助为7.17亿元，占县区财力总额的65.72％，相当于当年县区一般预算收入的173％。县区自身财力十分脆弱。（2）县区一般预算收入增长乏力。2003年，县区一般预算收入增幅只有12.09％，低于全市12.19％的平均增幅0.1个百分点。（3）城市郊区财力增长好于县区总体情况。2003年，4个区财力比上年增加0.76亿元，占6个县区财力增加额的54％，增幅高于县区财力增幅35个百分点。（4）城市郊区财政供养人口情况好于县。2003年，从城市郊区看，区、乡（镇）两级财力比例与财政供养人口比例基本同比，均为7.6:10.7；从县看，县、乡（镇）两级财力比例与财政供养人口比例为1.6:0.7。（5）财力支出结构有所优化。社会保障、维持政权建设、确保工资发放等方面的支出有所增长。

二、存在问题（一）财政收入增速缓慢，县级财力明显不足

2000—2003年，县区财政收入年增长速度分别为9.97％、7.98％、12.09％，大大低于同期经济增长幅度。2003年两县财政收入均在1.1亿元左右，四区财政收入均在5000万元以下，甚至有两区财政收入在3000万元左右。全市县区财政收入仅比上年增长12.09％，区县财力不足，资金缺口达290万元左右。这与沿海地带县级财政增长30％～40％有明显的差距。（二）县区间财力差异较大，两县财力严重不足

2003年，自贡市所辖的6个县区财政一般预算收入为4.15亿元，占全市财政一般预算收入总量的59.8％，比2000年增加1.03亿元，增长9.96％，略高于全市平均增幅1.79个百分点，特别是两县地方级财政收入仅为2.17亿元，比上年增加1559万元，增长7.74％，低于全市平均水平4.45个百分点，4年来若剔除物价上涨因素财力几乎没有增长。（三）拖欠工资问题突出，财政支出压力沉重

由于财政收入增长缓慢、财政供养人口增速过快以及人员工资标准不断提高，全市拖欠工资的县区仍然存在，“吃饭财政”成为县区财政的必然选择。据统计，全市区县财政供养人口的人均可支配财力仅19096元，低于全市平均水平2178元，目前全市县级累计拖欠公教人员工资400多万元。尽管自贡市委、市政府非常重视解决拖欠公教人员工资问题，采取了一系列措施，但是仍没有从根本上得到解决。（四）财政运行艰难，政权建设不稳定因素增加

在一些县乡，由于财政困难，财力拮据，欠发工资问题时有发生，并引发多起教师上访罢教事件；有的乡镇差旅费、医药费多年没有报销；有的县公检司法统一着装也无钱解决；一些困难乡镇债台高筑，严重拖欠乡政工作人员工资，此现象在农村乡镇不在少数。县乡财政困难问题已超出经济和财政范畴，而且涉及政治问题，影响基层政权建设乃至整个农村的社会稳定和进步。

三、成因分析（一）县区经济先天不足，财源基础薄弱

自贡市是受中国计划经济影响较深的城市，长期以来，在地区优势产业发展过程中，县及县以下经济没有得到同步发展，尤其是自然环境较差县区发展速度更慢，形成了“三多一少”的县域财政经济格局，即“赤字多”，到2003年年末有2个县（区）有财政赤字，赤字额在289万元左右；“靠上级转移支付的县多”，到2003年6个县（区）均依靠上级转移支付维持运转，上级转移支付额达7.2亿；“亿元县少”，到2003年年末有2个亿元县，只占6个县（区）的33.3％，与自贡市全省第三的老工业城市地位极不相称，并且这种格局在短期内也难以改变。（二）经济运行质量低下，财源后劲不足“九五”时期，全市6个县区国内生产总值（现价）年均递增19.6％，比“八五”时期的22.9％下降3.3个百分点。6个县区财政收入年均递增6％，低于国内生产总值增速13.6个百分点。县区经济发展速度减缓的主要原因是，“八五”以来，随着市场经济体制的逐步完善以及短缺型经济时代的结束，县区财政经济在结构调整中不能适应市场经济和需求相对不足的竞争环境，大部分县区没有形成适合本地区经济发展的支柱产业和主体财源，财源处于“小、少、低、散”的状态，各县区经济类型趋同，产业结构趋同，80％～90％的中小国有企业破产、停产或半停产。同时，部分县区“隐性赤字”增加，债务负担沉重。经济发展趋缓，经济结构单一，财源后劲不足，财力增长乏力，更加剧了财力紧张的状况。（三）财政供养人口增长过快，加重了财政负担

2000年，自贡市县区级财政供养人口为54597人，占当年区县级人口总数的1.73％，2003年已增加到57133人，净增2536人，增长4.64％；县（区）均财政供养人口由2000年的9099人增加到2003年的9522人，平均每县增加423人。财政供养人口系数由2000年的1.73％增加到2003年的1.81％。财政供养人口增加与财力增长不相适应，使县区财政负担不断加重。（四）预算管理制度改革相对滞后，财政支出管理机制尚未健全

一是在预算编制原则上，没有严格按照“一是吃饭，二要建设”的原则安排预算；二是在预算编制方法上，没有真正实行“零基预算”模式，仍未摆脱“基数加增长”的传统编制方法；三是在人员编制管理和定额标准上，存在财政供养人口过多过滥的问题；四是在预算执行过程中，管理失之于宽、失之于严，预算追加没有按程序和顺序，随意性较大；五是支出规模逐年增加，但仍然满足不了工资性支出需要，资金使用效益不高。

四、措施建议（一）做大县区经济总量

总的原则是适应中国加入世界贸易组织的新形势，充分发挥区位优势，力争在国际国内日趋激烈的竞争中选准经济建设突破口和财源建设着力点，培植主导产业，发展特色经济、开放型经济。

1.大力扶持第一产业

农业是其他产业的基础，是我市县区财政收入的主体税源。面对加入世界贸易组织对我国农业的巨大冲击，壮大农业财源应抓好以下三个关键问题：一是要发展优质高效农业，注重在资源的转化中培育基础财源。通过提高农业的外向化、集约化以及产供销一条龙、贸工农一体化水平，让农业在生产经营过程中增产增值，实现富民富政的目的。二是要充分利用资源优势，因地制宜地开发种植业、养殖业等农、林、水、牧优质特产品，提高农村多种经营层次，增加农业特产收入。三是要加快县区及广大农村市场的培育和建设，促进农村商品生产的发展。市场是一切经济活动的载体，是将农业资源优势转化为经济优势的重要纽带。因此，要积极支持建立不同层次的农副产品批发市场，使人才、技术、信息进入一个以财政投入为导向，以农民和集体投入为主体，以信贷、外贸、股份集资为补充的多元化、多渠道的投资体系。

2.不断壮大第二产业

一是重点壮大与第一产业相关联的具有自贡甚至区县当地特色的农业产业化龙头企业，抓住特色这一主题，做好特色文章，从特色产品抓起，形成特色产业，构筑特色经济，培植特色财源。二是壮大县区科技型中小企业，培植新的经济增长点，解决县区中小企业“小、散、低、弱”的状况，提高科技对财政的贡献率。三是壮大外向型中小企业，要在财政政策等诸多方面，给县以下中小企业以国民待遇，为其发展壮大创造良好环境。

3.加快发展第三产业

加快发展交通运输业、邮电通信业、科技开发业、旅游、会计及法律公证、房地产业以及其他生活服务业，把第三产业增值作为县区财政的支柱财源。这样，既可以克服对县区经济增长的许多瓶颈制约，改善投资环境和居民生活条件，创造更多的就业机会，又可以大量增加营业税和土地增值税等县区财政收入，而且开发潜力巨大。

4.积极推动非国有经济发展

通过采取更为有力的政策措施，放手发展个体私营企业和城乡股份合作经济，进一步发展乡镇企业和三资企业。切实抓好城镇国有土地、农村耕地和房地产业的行政、财税管理，杜绝土地资源的滥用浪费，正确引导房地产业的发展，防止土地和房地产交易有关的财税收入的流失，使之成为真正的新兴财源，以扩展和壮大主体财源。

5.切实加强小城镇建设

小城镇是农村经济发展到一定程度，产业结构、经济结构和财源结构逐步向城市化转变的结果。小城镇的建设为县区财源开发提供了基础条件，加快小城镇建设并促进其功能的不断完善，为开发县区财源提供了宽松的环境和空间，可带动诸如交通、运输、餐饮、通信、建筑、市场及其他公共事业的发展，同时相关产业的增加也开辟了更广阔的财源建设领域，使县区财政收入增加、经济实力增强。（二）完善县区财政管理体制

1.界定事权和支出范围，减少交叉和错位

要按照分税制财政体制的要求，合理划分县级政府与上级政府的事权，解决目前事权与财权脱节问题。应根据县级政府和上级政府对各项经济和社会事务工作的要求，对涉及全县性事务、政权建设和社会保障事务，如县级行政事业单位人员经费、公用经费、专项经费以及全县性基础设施建设、农田水利建设、科技示范、抗旱救灾、疫情防治等由县级承担；对涉及各乡镇区域的事务，如乡镇行政事业单位人员经费、公用经费、农业、教育、广播、文化等事业支出，由乡镇承担；对涉及上级部门的事务，如交通、电网、重点工程、公务员调资及提高离退休人员待遇等，由上级政府承担。

2.调整和完善分税制财政体制，优化财力资源配置

省应重新核定各级财政体制，由过去按行业划分改按税种划分各级收入范围，增强市级宏观调控能力，以解决自贡市县级财政问题。同时，要加大对县以下财政体制监管，解决县本级集中度高，乡镇留用少的问题，从体制上调动各方积极性。

3.完善县以下转移支付制度，做大基层财力总额

要加大转移支付力度，增强专项补助的透明度，使之公平、合理、公正。省以下财政除将中央的政策贯彻到县级外，还应当考虑县以下各种特殊因素对财政的要求，从本级集中的财力中拿出相当部分，重点向县区转移支付，促使其走上良性发展的轨道。

4.完善税收征管体制，理顺税收管理权限

应逐步完善县以下税收征管体制，赋予县以下政府在税收征管方面一定的自主权，县以下政府可以根据各地经济发展状况确定税收计划，并以此作为当地税务部门的考核指标，改变目前税收任务由上级部门下达，县区被动执行的局面。规范税收行为，减少和杜绝“买税”现象，降低税收成本，从而确保县以下分税制财政体制健康运行。（三）推行县区预算管理制度改革

1.实行县区行政事业经费财务统管

县区行政事业经费财政统管就是将县区行政机关和财政拨款的事业单位的行政事业经费，包括人员经费、公用经费、专项资金和应纳入财政管理的其他资金，全部纳入财政集中核算统一管理。一是重新界定财政资金供给范围。充分利用县区机构改革的有利契机，加快财政支出结构调整步伐，消化和分流超编、超比例人员，减少吃“皇粮”的人数。二是科学核定行政成本和事业发展成本。人员经费，要按机构人员编制及工资标准逐人核定；公用经费，要按分类分档、合理的定额标准核定；专项经费，要在保证农业、科技、教育法定支出和社会保障等重点支出的前提下，视财力可能予以安排。取消全额补助和差额补助事业单位的分类方法，按事业单位能否取得经营收入进行分类，并根据其市场定位核定工作成本。三是建立工资专户，对工资性支出实行财政统一发放办法。各县区财政仍要将确保公教人员标准工资按时发放作为财政工作的头等大事来抓。要建立“工资专户”，综合调度预算内外资金，保证工资性资金专户存储；要按照“一是吃饭，二要建设”的财政性资金支出顺序，优先保证工资性支出需要，确保当年不拖欠公教人员标准工资。

2.实行县区国库集中收付制度

国库集中收付制度的基本含义是：财政部门在国库或国库指定的代理银行开设一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立分类账户，集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务提供者。

3.推行县区政府采购制度改革

以深化财政支出管理改革为契机，进一步扩大政府采购规模，提高政府采购规模占财政支出的比重。“十五”末期实施政府采购的规模占财政专项支出的比重要提高到25％以上。健全政府采购的监督约束机制，加大对违反政府采购制度行为的监督检查和违纪处罚力度。建立包括财政部门、采购单位、纪检监察部门、审计部门、有关行政主管部门、新闻部门及供货商或承包商在内的相互协调、合理制约的监督体系，实现对采购项目立项、招标、采购、资金拨付、采购商品实际使用和效果评价等诸环节的全过程、全方位监控，确保政府采购工作依法进行。（四）实施县乡综合配套改革

1.搞好县区机构改革，向减员增效要财力

目前，全市正在进行市县乡机构改革，财政部门要以此为契机，解决供养人口过多问题。一是要根据精简、统一、高效的原则抓好机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，推进合乡并镇工作顺利开展；二是全面改革财政管理的预算单位，科学界定行政单位和比照公务员管理的事业单位，精简人员，对超编人员不予核拨经费；三是适应我国加入世界贸易组织需要，切实转变职能，减少行政审批的办事程序，使县区政府由过去的“行政型”转变到“服务型”上来。

2.推行事业单位改革和中小学教育布局调整等多项改革

加快事业单位改革，严格按照公务员制度的标准和要求，合理配备在编人员，清理超编人员、编外人员，真正实现消臃除肿、减员增效，减轻县级财政负担；深化教育体制改革，优化教育资源配置。按照省制定的新的机构编制标准，重新核定中小学教职工编制，严格控制教师队伍的扩容速度，通过自主择业、竞聘上岗措施，降低师生比。

3.探索取消乡镇建制及市管县体制的改革

设立乡镇政府及实行市管县体制在我国计划经济时代曾经发挥过积极的作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，特别是在我国加入世界贸易组织的新形势下，这种体制在审批环节、政策出口、公文运转、财政负担、办事效率等方面都存在着无法回避的问题，亟待解决。因此，建议做出大胆尝试，一是取消乡镇一级政府，将其职能划转至县级政府，县级政府对农村工作的指导应以服务为主，农业和农村经济发展主要依靠政策导向和市场调解；二是取消市管县的管理体制，县区政府和市地级政府均由省级政府直接管理，市地级政府只管城市建设，不再干预县区政府的经济工作。（五）强化县区税收和非税收入征管工作

1.加强税收征管，建立科学的税收征管机制

在市场经济条件下，必须转换征管思路、方式和手段。在征管思路上，要开阔视野，扩大征税范围，建立科学的税收征管机制。在征管方式上，要结合税收特点，采用行政、经济、法律等多种手段，多管齐下。如生猪屠宰税的征收要与生猪定点屠宰相结合，堵塞税源漏洞要与清理无照经营、假集体企业、假外资企业工作相结合。在征管手段上，要从直接征管为主向间接和直接并重转变，扩大委托、代理征收的范围，发挥基层行政组织的作用，广泛建立协护网络。有效控制税收的跑、冒、漏、滴。要建立健全税收征管的工作机制，坚持一般征收与重点征收相结合，正常征收与稽查征收相结合，利用现代化的征管手段，建立各种税源基础台账，形成系统的税收征管工作运行机制。

2.采取先进的征管手段，加强非税收入管理

结合自贡市县区财政实际，积极推行财政综合预算，使预算内外财力实现统筹管理，综合使用。要与银行、物价等部门积极配合，加强监督，全面掌握预算内外资金规模、结构、分布、使用、管理情况，确保预算内外资金的协调使用和“收支两条线”管理规定落实到位。同时，尽快以法规、制度等形式对各种收费的项目、标准、范围、使用以及审批权限、监督检查、违纪处罚等进行明确，使其三权“归位”，切实达到科学化、规范化、法制化。

发展自贡现代农业的构想

自贡因盐设市，工业是自贡经济的支柱，但农业在自贡经济中基础地位也不容忽视。我市328万人口中，农业人口223万人，占67.99％，去年我市农业增加值99亿元，占我市经济总量的12.7％，农业在我市经济社会发展中的地位不容忽视。农业、农村更是“两化”互动、“三化”联动强动的重要推手，因此，自贡农业的发展是自贡经济全局性的重大问题。本文意在针对我市农业发展现状，对未来发展我市现代农业重点问题，提出粗浅建议，抛砖引玉，请不吝赐教。

一、认真编制农业发展的总体规划

我市农业放在全省的角度综合算账占1/30，是比较弱小的，因此，我们的定位一定要准确，不能盲目搞大农业与周边农业大县相比。

我们要利用比较优势和后发理论，认真规划好我市农业发展的总体目标和分类、分区功能。具体来讲，我市农业的构成是两县占2/3，四区占1/3。两县是全省农业发展重点基地县，有多个国家级农业基地县头衔，为此，两县应根据土壤、气候和种植习惯按“块况”经济的模式，分序规划出养殖和种植产业功能区域，如旭水河、越溪河流域主要以果蔬+水产为主，在沱江、釜溪河流域主要发展菜畜产业带，在不沿江河的内地丘区，发展山上种果树、山下种粮食的模式。改变单一种植的习惯，既让农民增收致富，也改善土壤条件，为现代农业创造条件。对四区农业，由于耕地面积有限，均以围绕环城现代农业示范园区这个目标，走精品农业、观光休闲农业的路子。如围绕城区，规划一片精致优美的新农村，着力打造城市周边村镇，真正实现新型工业化与新型城镇化，带动农业的集约化进而实现城乡一体化。总之，规划是农业发展的重要指引，实现农业现代化的宏伟蓝图，我们切不可草率而为之。

二、创新农业生产的工作机制

由于农业生产的组织化程度不高，长期以来单家独户各自为政，自我管理、自我发展这种模式已经远远不适应现代化农业生产的需要。为此，我们需要创建和改进农业生产组织的工作机制。

首先是建立企业化经营的，农民自愿入股参股构建的农民专业合作社（以下简称专合社）。把分散在千家万户，零星分散的农田集中起来，在专合社等组织下，由专合社按照“保底+分红+务工”的方式用市场机制把土地耕作与农民利益有机联结合起来；其次，引入工业资本、城市资本、金融资本等各类社会主体进入农业领域，改善农业的资本结构，提升农业经营管理水平，运用工业发展模式改造农业生产组织，建立产权明细、职责明确、管理科学的现代农业生产发展方式；最后是加强对专合社的指导和引领，发挥基层政权组织的重要作用，但不要干涉专合社和农业经营主体的具体生产经营行为。只需对其在资本运作，重大利益分配和利益连接方面给予适度的指导。让市场机制充分发挥作用，锻炼和提升专业化企业化的运营水平，确保农民利益不受侵蚀。

三、大力加强农业基础设施建设

现代农业说到底，就是一个基础设施的现代化和耕作技术，营销水平的标准化、专业化和工业化。

我市农业基础设施薄弱，尤其是水利设施，大量设施比较陈旧，许多年久失修，不少排灌渠道不畅，且是全国严重缺水的50个城市之一。农田改造难度大，机械化耕种条件差，近年来省分配我市的农业机械购机补贴指标每年都有节余，农民购置农业机械的积极性不够高，传统的耕作方式和手工劳动仍然是当前农业农村耕作的主要形式。

改善我市农业基础设施，主要靠借助上力，充分利用中央省加大对水利投入的契机，重点是编制和实施好如现代农业、小农水、土地治理等重大农业项目，争取中央、省财政的资金支持，着力对田型调整、末级渠系、便民道路，机械耕作道建设加大力度，提高机械化耕作水平，改善农业的有机构成，提升农业的生产效率和效益。

四、构建新型农业服务体系

农业是弱质行业，极易受到自然灾害、病害的侵害，同时，我国工农业产品价格由于二元社会的原因，依然存在着“剪刀差”，因此建立新型农业服务体系是现代农业的重要保障。

首先，进一步完善农业保险体系。在现有农业保险政策下，扩面增量，提升农业保险水平，实现农业保险的全覆盖。在国家统一实施的水稻、小麦、油菜等粮油作物和生猪、奶牛等大牲畜政策性农业保险补贴的同时，我市应当结合本地特色产业如肉牛、黑山羊、肉兔和柑橘、蔬菜等探索建立地方政策性农业保险新品种，大力支持地方特色产业的发展。只有特色之路，才是现代之路。

其次，大力推广粮种粮法，实施测土配方施肥，科学种田，提高农业单产，降低农业有机构成，提高农业种植效益。

最后，构建新型的农业服务体系。将按行政级次设置的农业服务体系，实行扁平化改造，建立跨区域、跨产业的农业生产服务新模式。围绕新型的农业生产组织化模式，重构农业服务机构和服务机制，尽可能地让市场机制在农业体系中发挥作用，减少行政层面的指导，提高服务水平与效率。

五、加大对农业的投入

政府农业补贴是世界各国普遍采用的保护农业和提高农民收入的政策手段之一。目前我国采用的普惠制对种粮农民实施一定的现金直接补贴，这有利于稳定农业生产，但因补贴标准低，农业比较效益差和农村劳动力向城市转移，我们应当及时研究完善补贴办法。首先应从土地集约生产目标出发，对种粮大户进行分专项补贴，促进其加大投入，改善种植结构；其次是财政补贴与信贷政策紧密结合，构建农村现代农业金融服务体系，政府可建立农业投资公司、农业担保公司为农业规模化、专业化生产提供融资、担保服务。

加大农业投入是一个大课题，不能只在政府投入这一块做文章，应当围绕大农业这条主线，积极探索多元化的投入机制，特别是要充分应用市场机制，引入工业资本、金融资本、社会资本等多元化的投入，运用工业生产的管理模式，集约土地等农业资源，发展标准化、规模化、工业化的现代农业。

总之，由于农业的比较效益差，在基础条件相对落后的县区发展现代化农业对我们来说是一个严峻的挑战，但面对各级政府加大农业投入力度，实施新农村建设工程的良好机遇，我们不能按部就班，而应当是抢抓机遇，积极作为，奋力构建我市现代农业的新体系、新机制、新模式。

改革财政行财管理　提升理财水平

按照建立社会主义公共财政体制的要求，为加强财政行政教科文管理与改革工作，保障行政政法正常运行，促进教科文事业健康、协调、快速发展，现对今后一个时期财政行政教科文工作提出如下意见。

一、规范支出范围，优化支出结构，确保重点需求

支出管理是财政管理的重要组成部分，各级要适应加入世界贸易组织后的新形势，按照市场规则，科学调整财政供给范围，积极转变财政供给方式，大力优化支出结构，增加有效供给，集中财力保重点。

1.适应市场经济和公共财政要求，逐步退出一般竞争性领域

①凡是市场和社会能够办好的事项，如学前教育、开发型科学研究、成人竞技性体育运动等，财政资金要尽快退出来，交给市场和社会去办。②对准公益型单位，合理界定其社会公益部分，将非公益部分推向市场。如事业单位后勤服务应进一步加快社会化、市场化进程，争取尽快与财政支出脱钩，实现自我发展。③对公益型单位要区别对待，不搞“一刀切”。如重大的体育活动、文艺演出等，应尽量引入市场机制，采用招标的方式，交给社会力量举办，所需经费主要靠承办者自行筹集。对重点事业部门中的一般性单位，应执行普通事业单位的财政政策。各级要按照“分类管理、先易后难、逐步到位”的原则，分期分批地进行，确保改革一个成功一个，防止走“回头路”。

2.改进财政投入方式，提高资金使用效益

财政投入方式要适应市场经济要求，追求经济效益和社会效益最优化。针对事业发展急需资金问题，对项目发展前景好、有偿还能力的事业单位，可采用以财政贴息的方式吸纳银行资金，扩大事业发展资金规模。要通过“口粮变种子”的资金分配方式改革，改变部分单位财政补助资金用途，增强单位的“造血”功能，逐步减少对财政的依赖程度。要在上下级财政之间以及财政和部门、单位之间建立和完善经费激励机制，充分调动各级、各部门、各单位三方面积极性。积极研究、探索部门专款管理新模式，对计划生育“四项手术费”等部门专款实行项目管理或实报实销。

3.优化支出结构，集中财力保重点

一方面，按照“有进有退”的原则，压缩一般支出，保证重点投入。教育事业费要全力保证义务教育，将学前教育交给市场；义务教育的重点是确保税改后义务教育经费投入不低于改革前水平，落实中小学教师工资上收到县管理的各项措施，解决拖欠教师工资问题；加大投入，建立消除农村中小学危房的运行机制，保障农村中小学公用经费需要，确保农村中小学正常运转。科学事业费主要用于对社会经济发展有重大影响的关键应用开发性技术研究和科学普及，解决社会经济发展中面临的科技难题。体育事业费逐步向全民健身倾斜，竞技性体育项目逐步实行俱乐部制。文化、文物事业费重点用于公共图书馆、博物馆、群众文化活动等。广播电视事业费要重点用于差转台、中波站，广播电台、电视台逐步向集团化、产业化方向发展。另一方面，大力优化部门内部支出结构。重点是改善人员经费与公用经费支出结构，变养人为发展事业；人员经费内部重点调整业务人员经费与管理人员经费支出结构，突出专业人才的地位，为留住人才创造良好氛围。同时，优化公务费与业务费支出结构，大力压缩一般性开支，保障业务活动的合理需要。

二、加强预算管理，强化预算约束

预算管理是财政行政教科文管理工作的基础和主要任务之一，也是发挥财政调控职能，促进行政教科文事业健康发展的基本手段。各级要在坚持部门预算改革方向的基础上，积极探索加强预算管理、强化预算约束、深化预算改革的新路子。

1.实施收支统管，确保预算的完整性

各级财政部门要认真执行行政和事业单位财务规则，将单位各项资金包括预算资金、预算外资金和其他资金，全部纳入单位预算统一管理，保证预算的统一性、完整性，不允许任何资金游离于单位预算之外，搞“体外循环”。同时，逐步加大财政对单位预算外资金的调控力度，对借助国家政策等因素形成的收入适当进行调剂，用于部门内部经济困难单位的补助以及重点项目的开支。如会同教育主管部门对重点普通高中的超额收费按一定比例进行调剂，用于扶持偏远学校和经费困难学校，或集中支持教育系统重要项目建设。农村教育费附加取消后，城市教育费附加可调剂用于农村义务教育。对电视台广告收入按一定比例予以调剂，用于扶持广播电台和差转台、微波站等。

2.细化预算编制，严格预算执行

以建立行政教科文数据库为依托，全面核实各项基本数字，认真研究上一年度预算执行情况，深入了解预算年度工作重点，完整准确地编制部门预算，增强预算编制的科学性、合理性。预算年度的财政政策、预算编制原则、编制办法、预算定额等，要及时通知预算单位，提高预算透明度。部门预算要编制到具体用款单位，收入预算编制到各个收费项目及经营项目，支出预算编制到节级科目，专项资金落实到具体的用款项目。要强化对预算执行环节的管理和监督，及时发现并纠正预算执行中出现的问题，增强预算约束力，维护预算的权威性和严肃性。

3.改进预算管理办法，深化预算改革

根据事业特点和绩效考核等情况，按照效率优先、兼顾公平的原则，逐步对预算定额实行分类、分级管理。对不同类型的单位、同一单位不同岗位的人员（如专业人员和后勤人员）制定不同的预算定额；对同一类型的单位，按照工作业绩确定不同的预算定额，对业绩好的单位从高确定预算，以鼓励先进，解决单位干多干少、干好干坏一个样的问题。根据事业发展形势和财政管理要求，及时调整预算分配办法。如科研单位逐步按科研课题核定经费；对准备改制的事业单位（如开发型科研单位）以及政策垄断或自然垄断导致收入增长较快的事业单位（如广播电视），可以实行总额包干办法，直至实现财政零补助。

三、强化单位财务管理，提高财务管理水平

单位财务管理是财政管理的基础和有机组成部分，加强单位财务管理工作，对提高资金使用效益，促进事业发展，推动财政行政教科文管理改革工作，具有非常重要的意义。

1.强化财务管理意识，改进财务管理手段

要把推行内部成本管理作为改革重点，帮助单位树立成本意识，节能降耗，压缩开支。坚持以财政资金管理为中心，管好用好各类财政性资金，提高资金使用效益。引导单位充分利用现有政策，多渠道筹集资金。督促单位领导牢固树立“大财务”观念，认真清理“小金库”、银行账户和账外账，将一切收支活动全部纳入单位财务部门统一管理、统一核算。加强财务管理人员理论培训，及时更新财会管理知识，进一步提高财务管理人员政治素质和业务能力，造就一支具备高尚职业道德、较高业务能力、严格履行会计职责和依法理财的财会人员队伍。加快财务管理现代化步伐，提高财务管理微机化水平，更好地发挥财务管理预测、分析能力，为领导决策提供更为快速、准确的会计信息。

2.推广财务会审办法，把握单位财务动态

财务会审就是财政部门定期组织单位的财务骨干对各单位一定时期的财务管理工作进行联审互查，发现并推广单位财务管理的先进经验，纠正财务工作中存在的问题，规范单位的财务管理。各级财政行政教科文部门要根据工作需要，逐步建立财务季审、年审制度，及时把握单位的财务动态，为管理工作提供及时、可靠的依据。财务会审结果应作为单位绩效考核工作的重要依据。

四、继续优化事业布局，合理配置行政事业资源

各级财政部门要适应客观形势的变化，及时调整思路，抓住重点，继续有针对性地调整各级各类行政教科文事业布局，优化行政事业资源配置，深化单位内部管理体制改革。

1.积极推行设施公用，资源共享工程

不少单位由于开展业务的手段比较相近，具有所需设施、设备通用性较强的特点，如：信息网络、文印设备等。如果每一个单位都按“大而全、小而全”的思路配备，不仅财力不允许，有限的资源也得不到有效利用。因此推进设施共用、资源共享是我们财务管理面临的重要问题。我们应当通过资金分配积极引导这项工作的开展，对资源共享、共建项目优先予以安排，充分发挥资金分配的导向作用。通过优化资源配置，缓解资金供求矛盾，提高设施设备利用率，达到“少花钱、多办事、事办好”的目的。

2.继续优化教育事业布局

针对乡镇撤并、生源增减变化等新情况，配合教育主管部门适时修订中小学布局规划，继续调整农村区域内教育布局，提高办学效益。加强城镇区域内职业教育布局调整，通过资产置换、重组，重新整合职业教育资源，改变职业教育模式单一、专业设置无特色、“小而全”的布局结构，为区域经济建设培养合格人才。

3.积极创造条件，推进“两站合并”

实践证明，计划生育服务站与乡镇妇幼保健站（卫生院）合并，可以实现优势互补，节约社会资源。各级财政教科文部门要积极向党政领导献计献策，宣传典型经验，统一思想认识，协调各方面关系，为“两站合并”创造良好的外部环境。要选准突破口，依靠典型引路，积极、稳妥地推进“两站合并工作，成熟一个进行一个。”

4.大力推进单位内部管理体制改革

各级要配合即将进行的事业单位改革，积极促进单位内部人事、分配、财务制度创新。搞活用人制度，落实全员聘任制；拉开分配档次，实现按劳取酬；适当下放单位财务自主权，进一步加大单位财务部门对单位经济活动集中、统一监管的力度。各级财政部门要继续贯彻“大改大支持”的财政政策，促进单位内部管理制度创新。财政统发工资工作要适应事业单位内部分配制度改革的需要，为单位内部管理制度创新创造良好的外部环境。

五、经营好行政事业资产，多渠道筹集发展资金

在当前资金供需矛盾日益突出、财政对事业发展投入能力不足的情况下，必须转变理财思路，有效盘活事业存量资产，拓展事业发展空间。

1.建立和完善多种形式的事业发展新模式

在继续加大对教育、科技、文化等事业投入力度的同时，大胆解放思想，更新观念，为事业发展寻求新的突破点和增长点。大力支持社会力量包括外资举办教育、科技、文化等社会事业，逐步形成国有和民办事业相互促进、公平竞争的事业发展格局。吸收各种社会资金赞助国有教科文事业，实行公办民助。在有条件的教科文事业单位中积极推行“一个单位、两种体制”，如“一所两制”、“一校两制”“一馆两制”、“一团两制”等，主业职能、性质不变，副业按企业机制运行，以副业支持主业，主、副业共同发展。借鉴国有企业改革的模式，继续推进对有条件的国有事业单位如开发型科研单位、职业学校、幼儿园、体育场馆、影剧院等进行改制，包括实行股份制、租赁制、国有民营等形式。

2.盘活事业存量资产

积极鼓励单位大力挖掘内部潜力，提高资产利用率，在不影响正常业务活动的前提下，挤出一部分资产搞多元化经营，拓展事业发展空间，增加收入。要在国家法律法规允许的范围内，鼓励事业单位利用闲置资产和经营收入对外投资或参股、入股。对事业布局调整后形成的闲置资产，各级财政部门要参与监管，促使部门、单位使用好，经营好，部分无法利用的资产可拍卖变现。事业单位资产经营、拍卖取得的税后收入，应主要用于事业发展。要经营好无形资产，大打教育、科技、文化等品牌，充分运用名校、名剧团、名运动队以及名演员、名运动员效应，积极促成文企联姻、校企联姻、体企联姻、科企联姻；积极鼓励单位在不改变性质、业务范围、隶属关系和债权债务关系的前提下，有偿出让冠名权和广告宣传权，以无形资产换取有形收入。

3.防范和化解教科文事业单位的财政风险

认真研究加入世界贸易组织后对教科文事业的影响，及早采取措施，兴利除弊，提高单位的生存能力和自我发展能力，争取把外资进入后的冲击降低到最低限度。对县乡计划生育部门以前年度收取的“计划生育保证金”及时进行清理偿还，因挪用而形成的非业务资产要拍卖变现，缺口部分从财政拨付的计划生育事业费中分期扣除。建立国有事业单位贷款审批制度，严格控制单位债务规模，防止形成新的财政风险。对单位的基本建设或设备购置贷款更要认真评估，严格审批，防止形成新的财政风险。

六、夯实基础，扎实工作，为行政教科文管理改革工作营造良好环境

要进一步提高财政行政教科文工作效率和管理水平，适应建立公共财政体制和政府提速的要求，更好地为领导决策和管理改革服务，切实改进和加强财政教科文基础工作，促进管理工作规范化、制度化，实现领导决策科学化，提高工作效率和财政资金使用效益，促进财政教科文管理改革工作再上新台阶。

1.适应管理改革要求，建立基础工作新体系

建立健全内部工作制度，数据资料收集整理与分析利用，加强信息交流和业务宣传。建立全市财政教科文系统报表制度，以乡镇为单位，自下而上，每半年报送一次报表，报表内容力求简捷实用；建立基础资料数据库，内容包括教科文事业单位的人员情况、资产情况、大型仪器设备情况、预算执行进度情况及其他管理工作必需的基础数据，为管理工作提供必要的数据支撑；建立教科文信息联系点制度，在市、县、乡建立纵向联系点，在本级事业单位建立横向联系点，各区县每月要向市局报送2～3条信息，对教科文管理改革工作，特别是一些苗头性、倾向性的问题，要深入挖掘，积极反映，增强信息的价值性和时效性。

2.加强调查研究，正确把握工作方向

为大力倡导前瞻性调查研究，对管理与改革中出现的新情况、新问题、新矛盾深入探讨，把握事业发展基本规律，掌握工作主动权。每年要确定1～2个重点课题进行调查研究，形成有问题、有分析、有建议的调查报告，供领导决策，并将调研结果报送市局。

3.加大宣传力度，创造良好舆论氛围

财政教科文工作涉及面广，政策性强，工作难度大，需要得到有关部门和社会各方面的理解、支持和配合。各级要高度重视宣传工作，充分利用广播电视、报刊等新闻媒介，全面、及时、准确地宣传财政教科文工作。要大力宣传教科文各项重要改革，让社会了解改革的必要性、主要措施、目标任务以及预期效果等，减少改革的阻力。对教科文焦点、热点、难点问题一时难以解决的，要通过一定形式向社会解释清楚，有效化解矛盾。进一步加大对典型经验的宣传力度，充分发挥其示范导向作用。充分利用各种机会向决策机关宣传教科文工作，让决策机关更多地了解、支持财政教科文工作，为改革和管理创造良好的环境。

4.加强队伍建设，提高政治业务素质

高素质的干部队伍是提高财政教科文管理工作质量和效率的前提条件和重要保证，各级要高度重视干部队伍建设。一是加强政治建设，要切实在教科文具体工作中自觉地贯彻、实践“三个代表”的重要思想，增强广大干部的政治意识、大局意识和服务意识。二是加强业务建设，通过学习经济理论、财政理论、计算机应用、教科文相关业务等，不断更新知识。三是加强作风建设，牢固树立服务意识，及时、主动与对口单位沟通，准确把握单位工作动向，把服务工作做到点子上。

5.建立基础工作奖励制度

建立财政教科文基础工作奖励制度是调动各级积极性，全面加强财政教科文基础工作的重要措施。建立基础工作总结表彰制度，根据各区县的报表、信息交流、调查研究、舆论宣传等工作情况，进行量化打分和综合评比，对先进单位和个人进行表彰。对勇于改革并取得突破的地方，给予经费奖励，支持其改善办公条件。

深化财政改革　加强财政管理　从源头治理腐败

中共中央纪律检查委员会第七次全体会议决定，坚持标本兼治，综合治理，注重从源头上预防和解决腐败问题，重点之一是深化财政制度改革。可见，深化财政制度改革，加强财政管理，建立科学规范高效廉洁的财政运行机制，堵住腐败的资金来源，已成为加强党风廉政建设的重大举措。

为了根除财政管理上的弊端，真正建立科学规范高效廉洁的财政运行机制，从源头预防经济领域的腐败，必须深化财政预算制度、会计管理制度、国库集中收付制度、政府采购制度、财政监督制度等一系列财政制度改革。

一、改革预算管理制度，建立一个内容完整、项目详细、公开透明、分权制约的预算管理运行机制

原有的预算管理模式带有浓厚旧体制色彩，在编制主体上部门参与不够，在编制范围上只反映了预算内资金，在编制方法上采用基数加增长法，其弊端表现为预算编制粗、预算批复晚、预算执行追加多、财政监督难，而且这种预算管理方式，资金不能落实到项目，容易导致资金被挪用，也容易在争项目资金过程中出现不廉洁的行为，甚至滋生腐败。

2002年市财政局选择公安局（交警）、党工委、宣传部、交通局、建设局、教育局等七个部门开展部门预算试点。主要做法是以部门为主体编制预算，一个部门一本预算，综合反映本部门及所属单位的所有收入和支出。既反映了一般预算和基金预算的收入和支出，又反映了预算外收入和支出；在部门一般预算中既反映了财政安排的预算拨款，又反映了有预算分配权的部门安排的资金。试点情况表明，实行部门预算，使一个部门所有的收入和支出都在一本预算中反映，增强了预算的完整性；细化预算编制，资金跟着项目走，增强了预算的科学性；预算分配的透明性、公开性、公正性大大增强，从制度上避免了暗箱操作，既提高了财政资源的配置效率，又有助于从源头预防经济领域的腐败。

试点取得的初步成效进一步坚定了我们推行部门预算的信心，2003年市委市政府决定扩大部门预算的试行范围，在市级党政机关单位全面推行部门预算，并重点从四个方面予以完善：

1.在预算编制范围上实行综合预算

从2002年起，部门所有预算外收入全部纳入预算管理，实行综合预算，从而解决了预算内外资金两张皮，预算外资金游离于预算管理之外，造成政府预算不完整，甚至引发私设“小金库”、滥搞福利、送礼行贿等不廉洁行为。综合预算又从制度上落实了收支两条线，罚缴分离，收支脱钩，部门所有收入全部上缴国库，财政通过综合预算确保部门所需经费，有效地抑制了“以罚代管”、“以罚代法”现象的发生，从而保证了经济管理部门和执法部门公正执法，改善了投资环境。

2.在预算编制方法上实行零基预算

传统的预算编制是采用基数加增长法，这种方法具有操作简单的特点，但容易导致部门苦乐不均、贫富不均，也不能敏感反映政府职能转变的要求。在编制部门预算时，要摒弃基数加增长法，全面推行零基预算。基本做法是：在编制年度预算时，对各项财政支出均不以上年预算为基数，一切从零开始，按个人部分、公用经费和专项经费三部分重新核定。个人部分按实际核定、公用经费按分类定额确定，专项经费根据财力可能和项目轻重缓急，逐项核定。

3.在预算编制评价上引入绩效预算

绩效预算是一种以追求效益为目的的公共支出预算模式，引入绩效预算，考核行政效率是预算管理制度改革的重要内容，虽然目前尚不具备全面推行绩效预算的财政基础条件，但我们在预算编制中开始引入绩效法的一些思想，比如项目预算报告要说明项目实施所要达到的目标，以及用什么指标来考核预算执行效果。

4.在预算管理上建立分权监督制度

本着分权制约的原则，财政内部增设国库科，实行预算编制、执行、监督三权分离，从组织上保证了内部监督的经常化和制度化。综合科负责预算外收入的征收；预算科专职从事预算编制工作，统一审编所有部门的预算，以保证各部门预算编制结果的公开与平衡；国库科专司预算的执行，严格按照经人大审核通过的部门预算拨付资金；各业务科室及财政监督机构实施预算执行情况的监督，确保预算落到实处。

二、创新会计管理制度，建立一个职责明确、运作规范、适度集中、务实高效的会计管理运行机制

会计监督失控，导致会计信息失真，假账泛滥，从而为贪污、行贿、挪用、侵占、私分国有资产等行为打开了方便之门。为了改变这种状况，国家出台了不少的政策法规，同时也引起了党和国家领导人的高度重视，朱镕基总理曾经为会计工作提出了“十不准”的原则，后来在视察上海国家会计学院时挥毫题下“不做假账”的四字校训，这既是对上海国家会计学院师生的殷切希望，也是对全国会计工作者的警训。贯彻“不做假账”的精神，治理会计信息失真、提高会计信息质量是当前会计管理制度改革的首要目标。围绕这个目标，近几年我市财政部门在会计管理制度创新上作了积极的尝试。

1.乡镇行政事业单位实行零户统管改革

2000年在荣县乡镇推行零户统管模式，基本做法是：在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，单位不设银行账户和会计，财政统一管理会计人员、资金结算和会计核算工作，融会计服务和监督于一体。

2.部分县区实行会计集中核算制改革

从2000年开始，荣县、沿滩、自井等县区相继实行了会计集中核算。基本做法是：取消了各单位在银行开设的机关经费户，由会计核算中心在经招标确定的商业银行开设统一账户，统一办理各单位的资金结算和经费的拨付，并建立单位报账员，财务审批及备用金管理等制度。到2001年年底上述试点地方共有185个行政事业单位实行了会计集中核算或会计代理。

3.大力推行会计委派制

基本做法是：财政或主管部门或有关公司面向社会或主管部门系统公开招考会计人员，经过集中培训后委派到国有大中型企业、行政事业单位负责财务会计工作，工资由委派机关或被委派单位发放，直接对委派机关负责，具体包括委派财会主管人员和总会计师两种形式。我市从1999年开始试行会计委派制，到2001年全市共委派会计人员424人，涉及单位309个。

上述三种会计管理制度的改革，取得了很好的成效：一是有效地解决了会计信息失真、假账泛滥等突出问题，保证了会计信息的真实可靠；二是有效地堵塞了财政支出管理上的漏洞，为源头治理腐败发挥了重要作用。受到了各级领导和社会的好评，为了把这项改革引向深入，2002年我市在这方面的改革又有新的举措：一是继续完善和巩固已有的改革成果，如零户统管工作，提出在规范提高上下工夫，使之再上新台阶；二是重点在县区全面推行会计集中核算制工作，目前此项工作进展顺利，各地行动迅速。

三、完善国库管理制度，建立一个账户精简、收付集中、运转高效、便于监督的国库管理运行机制

传统的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户进行的。这种运作方式的主要弊端表现为：财政收入入库迟滞化、账户设置多头化，资金分配无序化，资金拨付繁琐化以及财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。

我市荣县财政部门从2000年开始探索国库集中收付制度改革。一是开展税款直达国库试点。为了解决财政收入入库梗阻的问题，2000年试行“国库经收、税款直达、微机联网”的新模式，基本做法是：以确保财政收入的安全性和入库的及时性为目的，以财、税、库计算机网络为依托，取消所有征收机关收入过渡户，预算收入由国库部门经收并直达国库。这从源头上遏制了利用收入过渡户支取现金、截留坐支、挪用预算收入、税款私存、套取利息、延压税款等腐败行为。二是改革工资发放办法，实行财政直达个人工资账户。市财政局从2000年开始实行“编办核编、人事核标、财政核资、银行代发、工资直达个人账户”的工资发放办法，工资从财政专户直达个人账户。到2001年全市共有5万多人财政供养人口工资实现直达。三是对政府采购资金实行财政直接支付。市级从2000年起开始对财政预算安排大宗采购支出、预算内车辆购置与保险等，实行国库集中支付，指标与资金分离，指标到单位，资金由国库直达供应商。

这些改革和探索取得了显著成效：一是资金拨付由财政专户集中办理，改变了财政资金分散管理、封闭管理、单位多头开户、重复开户的混乱局面，有利于提高财政资金使用的集中度和透明度，从而强化了预算严肃性和约束力，规范了单位的财务行为，遏制了不合理的开支；二是简化了支出环节，既使资金流转走上了快车道，又有效地防止了资金的分散滞留，增强了财政调度资金的能力，提高了资金使用效率；三是单位对其归口使用资金，只见指标不见钱，堵住腐败的资金来源，有利于防止单位擅自扩大补助范围、提高补贴标准、滥发钱物的做法，有利于防止贪污、私分、行贿等腐败行为。

现代国库管理制度的目标模式是建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应商或用款单位。

四、强化政府采购制度，建立一个政事分开、竞争充分、操作规范、办事高效的采购管理运行机制

传统的采购是由不同的消费主体按其需要自行任意采购，主要依赖于行政行为，由业务人员和行政负责人凭借行政决策进行采购，其交易双方是一对一的，由于采购过程的不公开性容易滋生腐败，形成暗箱操作，产生不规范行为。如：人情交易、权钱交易、贪污受贿、损公肥私等，扰乱了市场秩序，损害了政府形象。而政府采购的所有采购活动必须按法定程序在公开、公平、公正和透明的环境中运作，且公开接受财政、司法、监察、审计、采购单位及供应商和新闻媒体等社会各界监督。从而能有效地抑制采购活动中的各种腐败现象的发生。

我市自1999年开始推行政府采购制度以来，本着“先易后难，稳步推进”思路，从试点探索到逐步规范，取得了长足的发展，初步建立了政府采购的管理体制，实现了“采”、“管”分离，明确了管理机构与执行机构的职责和工作程序，初步形成了政府采购的基本制度框架。这三年来市本级共招标采购200多次，签订采购合同300多份，采购金额达3000多万元，节约财政性资金450万元，资金节约率为13％，大大提高了财政资金的使用效率。主要在办公自动化设备、网络设备、交通工具、摄影器材、空调设备、办公耗材、家具、锅炉、消防专用设备、专业档案柜等货物类20多个方面进行了政府采购，取得了一定的经济效益和社会效益。但是目前政府采购的规模小、范围窄，政府采购计划性不强，采购具有一定的盲目性，服务类才起步，工程类未涉及。针对政府采购过程中存在的问题，并结合部门预算和国库集中收付制度改革，进一步推行政府采购制度的重点是：（1）按照部门预算的要求，认真编制政府采购预算。政府采购预算是将部门预算中按国家规定属于政府采购目录的货物、工程和服务单列出来编制预算，它是开展政府采购工作的基础和重要环节。在积极推进部门预算的同时，要抓紧建立和完善政府采购预算编制方法，逐步扩大政府采购的范围和规模，力争所有政府采购项目都纳入预算管理。（2）制定集中采购目录，明确界定政府采购的范围和限额标准。在制定集中采购目录时，要贯彻江泽民的“三个代表”的重要思想，对关系到社会公共利益和在人民群众中影响较大的项目，如学生用品、药品、建筑材料等必须实行政府采购，切实解决老百姓反映强烈的“书读不起”、“病看不起”、“房买不起”的问题，切实维护老百姓的利益。（3）进一步加强政府采购制度建设，制定相关的实施办法，把政府采购工作纳入制度化管理，切实做到管理制度化、程序规范化、文书标准化、信息公开化。（4）扩大政府采购资金财政直接支付的范围。采购权与付款权相分离，既是政府采购制度的核心内容之一，也是保障政府采购制度顺利进行的重要措施。要结合国库集中收付制度改革，全面推行政府采购资金财政直接支付的办法，凡是有条件的地方，政府采购资金都要实行国库集中支付，推动政府采购工作向纵深发展。（5）全面贯彻党中央关于政府采购管理机构与操作机构分设的规定，全面理顺管理体制。市财政已在这方面作出了表率，财政部门要切实履行政府采购的行政管理职能，2005年逐步将药品、建设工程纳入财政统一管理，改变目前部门分割，各自为政的局面。（6）加强对政府采购的检查和审计，提高政府采购的效益。

此外，还要加强政府采购网络建设，充分发挥现代科技优势，建立网上采购，增加采购的透明度，健全网络体系，为建立区域采购市场创造条件；要开展形式多样的培训和经验交流活动，提高政府采购队伍的业务技能和政治素质。

五、健全财政监督制度，建立一个定位准确、关口前移、源头防范、全程监控的财政监督运行机制

现行的财政监督运行机制从监督的范围、方法、效果上看，财政监督的深度、广度还远远不够，财政监督还缺乏权威性、及时性、有效性，与从源头治腐的要求相去甚远。因此，必须进一步建立健全财政监督运行机制，实现财政监督科学化、规范化、法制化。一是构建治本与治标相结合，以治本为主，治标为辅的财政监督运行机制。财政具有资源配置、收入分配、调控经济、监督管理的职能，有条件把财政监督介入的环节前移，重点从经济领域的源头抓起，以治本为主，不断增强宏观监控能力，逐步形成体现财政管理特色，具有对经济活动运行全过程进行监测、预警、规范功能的监督运行方式，这是财政监督区别于其他主体监督的本质要求。二是构建防范与处罚相结合，以防范为主，处罚为辅的财政监督运行机制。与此相适应，必须创新财政监督方式，建立事前、事中与事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合，形成以事前监督、事中监督、日常监督为主，事后监督和专项监督为辅的财政监督工作方式，同时要强化财政监督处罚力度，这是财政处罚手段弱化的现实要求，只有这样，才能有效地遏制腐败的循环往复，提高财政监督的效果。三是构建综合监督与专项监督相结合，以综合监督为主，专项监督为辅的财政监督运行机制。加强财政与税务、物价、审计、监察、银行等监督主体联动，实现各监督主体信息资源共享，避免重复检查、多头检查，提高财政监督的运行效率，这是效益财政的本质要求。

公共财政如何支持农民专业合作社的建设

一、农民专业合作社的概念及核心制度（一）合作社的概念

1.合作社的概念及原则

合作社概念较正式的起源是1844年12月英国成立的一个日用品消费合作社——“罗虚代尔公平先锋社”。“罗虚代尔公平先锋社”获得成功之后，世界各地的合作社逐步得到发展。合作社之所以与私人企业等组织有本质的不同，在于它独特的运行原则。正是这些原则使得合作社兼顾社会公平，提供的服务具有正外部性，这必然影响合作社自身的效率，因此应得到公共政策的支持。

在合作社的发展过程中，它的原则根据现实需要不断调整，下文对各种合作社传统原则、新一代合作社原则进行介绍。（1）罗虚代尔公平先锋社与合作经济原则框架

1844年12月，在英国北部小镇罗虚代尔，28个纺织工人以每周节省下来的两个便士为股金，成立了一个日用品消费合作社，取名“罗虚代尔公平先锋社”。罗虚代尔公平先锋社开办了一个小商店每周星期六晚上营业，店员由社员轮流义务担任。罗虚代尔公平先锋社的直接目的是供应社员的生活日用品，减轻商业中间盘剥，改善社员的家庭生活境况。罗虚代尔公平先锋社制定的一套办社原则切实可行：①入社自愿，退出自愿；②一人一票；③现金交易；④按市价销售；⑤如实介绍商品，不短斤少两；⑥按业务量分配盈利。在提取公积金和公益金后，年终按各个成员在一年中同合作社发生的业务交易量的比例返还社员。社员入社的股金可以获得利息，但不参加分红，且股金的利息不超过市面上通行的普通利率；⑦重视对社员的教育；⑧政治和宗教中立。

罗虚代尔公平先锋社获得了成功，其办社原则具有划时代意义：①把合作社的目标和性质定位于社会生产的某个环节联合。不同于空想社会主义认为合作社是改造资本主义社会的工具，这个武器是虚幻的。罗虚代尔公平先锋社认为合作社只是解决社会弱势群体的具体的实际困难，而不是对这个社会进行宏大改革。②罗虚代尔公平先锋社把合作社的发展与社员的个人利益结合起来。③罗虚代尔公平先锋社把合作社的发展与社员的民主权结合起来。（2）国际合作社联盟与合作社传统原则

1995年国际合作社联盟在《关于合作社特征的宣言》中认为合作社是人们为了满足他们共同的经济、社会与文化需求和愿望，通过联合所有与民主控制的企业，自愿联合起来的一个自治的组织。

规定了合作社的基本原则有七条：①自愿与开放的社员制。②民主的社员控制。③社员经济参与。社员对合作社公平地出资，并民主控制其资本。该出资有一部分是合作社的共同财产。社员出资是取得社员资格的条件，但出资只获得有限的报偿。合作社盈余分配用于：建立公积金来发展合作社；按社员与合作社的交易额返还给社员；支持社员认可的其他项目。④自治与独立。⑤教育、培训与信息。⑥合作社之间的合作。⑦关心社区，通过社员同意的政策，为所在社区的可持续发展效力。

随着市场经济的发展对合作经济的影响越来越大，为了在激烈的市场竞争中求生存，欧美国家的合作社不断拓宽制度边界，改变管理方式，在实践上出现了很大的变化，例如：①“一人一票”向“一人多票”发展，但设有严格的上限。②在为社员服务的同时，盈利的倾向加重。③社员入股为主的融资方式已不能满足对资金的需求，转向广泛的对外融资。④雇工和雇佣职业经理经营管理。⑤不可分割的公共财产按一定比例向社员明晰。⑥广泛地寻求政府和政党的支持。

这些变化使合作社社员作为所有者、劳动者、惠顾者于一体的特征淡化甚至趋于消失，合作社的民主性质和社员的主体地位受到影响。但是，合作社依然区别于普通企业：①合作社所有者往往也是它的顾客，而普通企业的所有者与顾客是分离的。②合作社的目标是既要所有者的利益，也要顾客的利益，而普通企业的目的是所有者利益。③一人一票制仍然是合作社决策的主要原则，“一人多票”受严格限制。④回顾返还依然是合作社盈余最主要的分配方式。（3）比例原则

比例原则认为合作社的控制、所有权和剩余分配决策都要建立在社员与合作社的交易份额比例上。因为合作社的价值在于向社员提供服务，社员与合作社的交易额就是衡量服务的指标，交易额越大，说明合作社对该社员越重要。（4）现代原则

一般以美国农业部对合作社的指导原则来说明。①投票权由交易社员行使，可以一人一票，也可以按交易比例投票。②交易者认购股本。③在成本的基础上，净所得视为盈余金，分配给交易者。

现代原则区分了交易社员和交易者。合作社不仅与社员交易，也与非社员交易。合作社的权利属于交易的社员，不属于非社员，也不属于不与合作社交易的社员。（5）新一代合作社

新一代合作社是适应现代农业变化的一个调整，也是合作社对内部制度安排缺陷进行的创新和改革。

新一代合作社通常只经营一种农产品，只接受事先与社员商定的特定数量和种类的农产品，然后进行加工和销售，让社员分享增值的收益。

合作社根据加工能力接受社员的原料。农场要购买合作社交易份额或交易权——合约，规定了合作社与社员双方各自的权利和义务。

对社员个人的最高份额和最低份额有限制，以免受个别成员的左右。

新一代合作社由于加工单一的农产品，因此会员突破了地区的限制。

2.我国的农民专业合作社（1）我国农民专业合作社概念

合作社具有广泛的适用性，遍及工业、农业、商业、金融、消费等不同领域，但农业是合作经济最活跃的一个领域，从事农业生产资料供应、农产品收购、加工、仓储和运销等农业生产上下游经营活动的农民营销合作社是当今世界合作社的主体（杜吟堂，2002）。

在《中华人民共和国农民专业合作社法》出台之前，我国学术研究和实践中多将农业领域中具有合作社性质的组织叫做农民（专业）合作（经济）组织等。这些组织有各自复杂的外延，但其核心是指由农业从业者为了谋求、维护和改善其共同利益，按照自愿、公平、民主、互利等原则，通过共同经营活动建立起来的经济组织。而农民（专业）合作（经济）组织类型各异，称谓颇多，如专业合作社、专业协会、专业技术协会、产业化协会、联合体等，都主要强调组织成员的同业性。《合作社法》将我国农业领域中具有合作社性质的组织统称为农民专业合作社，在《合作社法》的第一章第二条指出农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。

农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。

在《合作社法》的第一章第三条中规定农民专业合作社应当遵循下列原则：①成员以农民为主体；②以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；③入社自愿、退社自由；④成员地位平等，实行民主管理；⑤盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还。

同时《合作社法》第十七条、第三十七条规定，农民专业合作社管理实行一人一票制，出资额或者交易量（额）较大的成员，可以享有附加表决权，但不得超过成员基本表决权总票数的百分之二十。合作社的盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还。当前我国农民人多资源少、兼业化程度高，农户成立合作社的机会成本很高。合作社的决策机制和利润分配机制决定了其效率是低下的，必须得到政府公共政策的扶持，才能补偿其效率损失。（2）我国农民专业合作社发展情况

我国农民专业合作社仍处于发展的初级阶段。主要体现在对农户的覆盖面仍较小、内部治理结构正逐步完善。据农业部统计，目前比较规范的农民专业合作社有15万个。其中，以种植业和养殖业为主，分别占到63％和19％，加工业、运输业、食用菌各占到3％左右。这些组织中，从事技术服务的占79.6％，从事购买服务的占15.1％，从事销售服务的占23％，从事资金服务的占7.9％，从事信息服务的占38.3％，它们活动的范围主要在村乡范围内，少数跨县跨省。

中国人民大学农业与农村发展学院2005年寒假对23个省（直辖市、自治区）176个农民专业合作社进行了问卷调查的分析。同时此次调查得出以下结论：①我国目前对农民专业合作社的管理还很不规范。合作经济组织的注册登记部门没有统一规定，对合作经济组织的合法身份难以清晰界定，存在着不知道究竟到哪个部门进行登记，有了问题到哪里解决，到哪里寻求帮助的问题。②农民专业合作社的内部管理不规范。有相当一部分合作经济组织还无章可循，内部事务决定、利润分配、分红等随意性大，没有形成严格的制度。一个组织缺乏规章和制度就很难有序运作，而利益分配机制不健全既会影响成员对合作组织的信任程度，降低合作经济组织对农民的吸引力，也会影响到其资金积累，导致发展乏力，失去活力。③农民专业合作社缺乏外部合作，与迅速发展的市场经济大环境不相适应。从调查结果看，大部分合作经济组织与合作经济组织之间、企业集团之间，不同地区之间、行业之间联系较少。合作经济组织要发展，既需要内部动力，也需要外部环境，和外界的紧密联系可以营造更加利于自身发展的氛围，资源、优势互补，可以借助外力增强自身实力，实现双赢或多赢。④农民专业合作社的覆盖范围较小，经济实力不够强大。现有合作经济组织的覆盖范围大多是本乡本村，一般不超过本市（县），跨省的就更少了，成员成分也以本地务农者为主，缺乏新鲜力量，服务技术力量比较薄弱。合作经济组织盈利水平低，内部积累少，因此，没有足够的实力向外进行投资。⑤政府的支持对农民专业合作社具有不可替代的推动作用，但总的来看，政府在政策、资金等方面的支持仍显不足。在国际上，很多国家和地区的政府都对合作经济组织给予比较有力的资金、技术和政策上的优惠与扶持。我国的实践也证明，政府的支持在农民专业合作社的发展中，尤其在发展初期起着重要作用，这是由我国目前所处的阶段所决定的。（二）合作社的核心制度

目前，各地农民专业合作社的发展情况差距很大，不仅省区之间不平衡，同一省区内部也不平衡。这不仅仅是因为法律没有出台，缺少统一的规范，更重要的是各地农业发展的情况千差万别。从我们调查的结果看，当前的农民专业合作社主要有以下几种类型：一是农村能人带头组织的合作社，即由一个或几个农村能人牵头，在某一产业经营中带领农民组织专业合作社。二是由广义的政府机构出面组织的，由农民参加的合作社，包括乡镇（有时是县）政府牵头组织的、县乡技术推广部门牵头组织的、供销社牵头组织的、科协系统牵头组织的等。三是由龙头企业牵头组织的合作社。由于不同类型合作社的目标并不完全相同，其运作方式也有一定的差异。这就要求新出台的《合作社法》必须对其进行规范，但也要留有一定的空间，在发展中进行规范。具体说来，《合作社法》所规定的农民专业合作社的核心制度主要有以下三方面内容：

一是成员资格。在农业产业化发展过程中，社会各方面的力量都积极参与专业合作社的发展，出现了上述多种类型的合作社。但为了保证农民真正成为合作社的主人，能够有效地表达自己的意愿，《合作社法》在第十四条进行了“鼓励性的”限制，即“具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，可以成为农民专业合作社的成员。但是，具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社。”实际上强调两点：①各种企业、事业单位或者社会团体可以参加，但不可以牵头或领办合作社；②具有管理公共事务职能的单位，如农业技术推广机构等，其职能就是为农民服务，因此“不得加入农民专业合作社”。这就对当前的一些做法进行了限制。更为重要的是，《合作社法》还在第十五条规定了农民成员和企业、事业单位和社会团体成员的比例，即“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十。成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的百分之五。”这就从制度上降低了企业、事业单位和社会团体控制农民专业合作社的可能性。

二是决策制度。自合作社诞生以来，民主决策就是其代表性制度。《合作社法》充分吸收了合作社160多年的发展经验，在第十七条第一款规定：“农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。”同时考虑到北美国家的“新一代合作社”的出现和对资金给予更大权利的发展趋势，以及在我国农村资金是最缺乏生产要素的现实，在第二款对出资较大或在其他方面对合作社贡献较大的社员的权利给予了一定程度的保障，即“出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十。享有附加表决权的成员及其享有的附加表决权数，应当在每次成员大会召开时告知出席会议的成员。”

三是分配制度。合作社是一种特殊的、半公益性质的组织，它通过对外经济活动中的盈利来实现对内部社员的服务，并且这种服务是按照成本提供的。因此，严格地讲，合作社是不存在利润的，如果在财政年度出现了盈余，那一定是多收了社员的费用或少付了社员应得收益的结果，应该在弥补交易成本后全额退给社员。国内外的一些合作社限制资金的分红利率（如有的合作社规定资金分红利率不高于同期存款利率等）就是基于这一考虑。但也应该看到，在日趋激烈的市场环境下，盈利不仅仅是合作社社员接受服务或提供产品的数量贡献，在很大程度上还是资金和合作社领导人智慧（人力资本）的贡献。为此，《合作社法》第三十七条规定合作社的可分配盈余首先“按成员与本社的交易量（额）比例返还；返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”，剩余部分“以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。”当然，两大部分在盈余分配中如何具体体现要“按照章程规定或者经成员大会决议确定。”

二、发展农民专业合作社的国际经验

各国农业合作社的发展都根据本国特点对国际合作社联盟制定的原则进行了变通。在农业合作社发展好的国家，政府无一例外都制定了相应的法律，并由于农业的弱质性特点以及农业合作社自身很难避免的低效率等原因，政府都通过公共政策扶持农业合作社来补偿其效率损失，同时通过对农业合作社的扶持帮助本国农业持续发展。这里，我们主要解剖世界上两个合作社的典型国家——美国和日本，它们分别代表了典型的专业合作社和典型的综合农协。（一）美国发展农民专业合作社的经验借鉴

美国的合作经济发展具有悠久的历史，有关实践经验也相对走在前头，并且农业领域的合作是其中比较活跃和重要的一个领域。

1.美国农业合作社简况

美国农业合作社，就其制度形式而言，是农场主自愿参加组织起来的非营利机构，其经营目标不是获取合作组织的利润最大化，而是通过为其成员服务，使参加者从合作经营中获取最大收益。美国的农业合作社不同于其他私人（垄断）企业，它是实行按股按劳分配、民主管理、平等合作、按照市场机制运作的经济组织。1922年的《Capper-Volstead法案》中关于合作社性质的规定有三条：①农业合作社的成员必须是农产品生产者。②任何成员，不论股份多寡，都只能拥有一票的表决权。③合作社每年与非成员的交易额不得超过与成员的交易额。

根据美国农业部农村商业和合作社局1995年的调查显示，美国有4006个农业合作社在运营。在这些合作社中，主要从事农产品销售的销售合作社有2074个，占51.8％；主要从事农场所需物资供应的采购合作社为1458个，占36.4％；主要提供与营销和采购活动相关服务的合作社有474个，占11.8％。其中，销售合作社加工和销售棉花、奶产品、水果、蔬菜、谷物、牲畜、糖等各类农产品；采购合作社为农场提供农药、饲料、肥料、燃油、种子等物资；服务合作社则经营轧棉机、汽车运输、人工播种、仓储和烘干等业务。

2.政府对农业合作社的支持与法律保护

政府对合作社的发展给予高度关注，重视和扶持合作社的发展。除了给予合作社独立自主权外，还在多个方面给予支持，这些支持主要表现在政治上的支持和法律上的保护。具体表现在：①为了鼓励成立合作社，以联合力量保护自己的合法权益，1922年美国政府专门立法（《Capper-Volstead法案》），给予美国农场主法定基金以便联合起来，组织和经营种植以外的业务以改善种植业的收益，而且这种联合不受反托拉斯法的约束。②在合作社经营发生困难时，政府给予直接的保护。③为了促进合作社的发展，美国政府还给予农业合作社各种形式的直接或间接援助。如美国农业合作组织管理局向农业合作社提供研究、管理和教育援助。1989年，农业合作组织管理局支出预算达47亿美元；合作社还能够享受到合作银行提供的低于市场利率的贷款。1960—1975年间合作银行提供给农业合作社的平均贷款利率比市场利率低1.81个百分点。在税收方面，由于合作社是比较弱小的农业生产者的联合，因此美国政府对合作社的经营和合作社社员的收入给予特殊的低税、减税或免税的优惠，对合作社法人所得税，自用生产资料的进口税、关税，合作社一切证书、文件、证据的登记税、印花税、销售税、营业税给予特殊优惠，也给农业合作社提供了巨额援助。在美国，19世纪末政府就豁免了农民合作组织的全部税赋，

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