作者：张晖明 钟宁桦 黄少卿 潘英丽
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国企改革：难点突破与路径选择试读：
作者简介
陈斌开
中央财经大学经济学院教授、副院长，北京大学经济学博士，美国威斯康星大学访问学者，世界银行研究顾问，入选2015年教育部“长江学者”（青年项目）、2014年中组部“青年拔尖人才”（万人计划）、2014年北京市“优秀青年人才”和2012年教育部“新世纪优秀人才”。研究兴趣主要包括发展经济学和宏观经济学，在World Development, Oxford Bulletin of Economics and Statistics等SSCI源刊发表英文论文多篇，在《中国社会科学》《经济研究》等国内外一流经济学刊物发表论文20余篇。主持国家社科基金重大招标项目等课题多项。
葛培键
DBA工商管理博士，同济大学发展研究院高级研究员、咨询委员。现任上海张江高科技园区开发股份有限公司总经理。历任共青团上海市委青工部部长、常委，浦东新区财政税务局办公室副主任，浦东新区国有资产管理办公室产权管理处处长，上海浦东路桥建设股份有限公司董事长、党委书记，上海浦东发展（集团）有限公司党委副书记、纪委书记、副总裁，上海张江（集团）有限公司党委副书记。长期以来专注资本市场、公司治理、国企改革和企业管理等方面的研究，有着丰富的私募股权投资实务经验、资本市场实践经验、行业人脉资源以及企业实际运作经验。著有《企业直接债务融资操作实务》《基础设施BT项目运作与实务》《企业资产证券化操作实务》等，于《董事会》《上海改革》《上海国资》等期刊发表文章20余篇。
何 帆
北京大学汇丰商学院经济学教授、海上丝路研究院执行院长。曾任中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长、财新传媒首席经济学家、中国人民大学重阳金融研究院首席经济学家。何帆教授是中国最活跃的中青年经济学家之一。他的研究领域包括：中国宏观经济、国际金融和国际政治经济学。他出版了10余部专著，在国内外专业期刊发表学术论文100多篇。其他学术和社会兼职包括：中国人民银行汇率专家组成员、财政部国际司顾问、商务部WTO司顾问、中国世界经济学会副会长、新兴经济体研究会副会长、中央电视台财经频道特约评论员、新华社特约观察员、世界经济论坛（达沃斯）青年全球领袖、亚洲社会青年领袖、美中关系委员会青年领袖、央行行长及学者30人小组（BeIIagio Group）成员。何帆教授于1996年和2000年分别获得中国社会科学院研究生院经济学硕士和博士学位。1993年毕业于海南大学。1998—2000年在哈佛大学进修。
黄少卿
经济学博士，上海交通大学安泰经济与管理学院副教授，曾任职中欧国际工商学院民营企业研究中心。主要研究领域：政治经济学、发展经济学、产业经济学、中国经济。学术论文主要发表在World Development、China&World Economy、《金融研究》、《中国工业经济》、《世界经济与政治》、《经济学动态》、《经济社会体制比较》等国内外期刊，出版《走出发展的陷阱》《基础设施投资：资金来源、投资效率与地方政府财政风险》《经济转轨中的合同执行》和《供应链金融》等著作。
连 平
交通银行首席经济学家，博士，教授，博导。中国首席经济学家论坛理事长、中国金融40人论坛常务理事和资深研究员、中国银行业协会行业发展研究委员会主任、国家金融与发展实验室理事，中国社会科学院上海研究基地学术委员、享受国务院政府特殊津贴。多次出席国务院总理主持的专家座谈会。主要研究领域涉及宏观经济运行与政策、国际金融和商业银行。发表文章480余篇，出版著作14部，主持完成国家级、省部级以上研究课题30余项。专著《利率市场化：谁主沉浮》获中国银行业发展研究优秀成果评选（2014年）特等奖。获评新浪财经2015年银行业综合评选“年度领袖经济学家”。
刘 斌
北京大学经济学硕士，中信证券市场研究部首席市场策略师。2010年加入中信证券。历任研究部非银金融分析师、政策研究高级分析师。对宏观、政策和金融等有着长期的研究和跟踪。
范林凯
交通银行博士后科研工作站博士后，上海财经大学经济学博士。研究领域涉及商业银行风险管理、产能过剩机理及治理，公开发表论文十余篇。
刘瑞明
中国人民大学国家发展与战略研究院副教授，复旦大学经济学博士，近年来以独立作者和第一作者身份在《经济研究》《管理世界》《世界经济》《经济学季刊》等杂志发表30余篇文章，担任《经济研究》《管理世界》等十余家杂志的匿名审稿人。主持国家自然科学基金项目、教育部人文社会科学基金项目等多个项目。曾获得“第六届黄达—蒙代尔经济学奖”“全国优秀博士论文提名奖”“教育部博士研究生学术新人奖”“首届谭崇台发展经济学奖”“教育部高等学校优秀成果奖”等学术荣誉。
罗 知
博士，副教授，任教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学经济发展研究中心副主任，武汉大学“珞珈青年学者”，亚洲开发银行研究顾问。主要研究兴趣是国有企业改革、城镇化和国际资本流动，在World Economy、China Economic Re-view、Annals of Economics and Finance、《经济研究》、《管理世界》、《金融研究》、《中国工业经济》、《经济学（季刊）》、《统计研究》、《数量经济技术经济研究》等期刊发表论文数十篇，主持两项国家自然科学基金，担任多本期刊的匿名审稿人。
潘英丽
现为上海交通大学现代金融研究中心主任，安泰经济与管理学院教授，上海市政府决策咨询研究基地潘英丽工作室首席专家，中国世界经济学会常务理事，上海市世界经济学会副会长。主要研究领域为宏观经济学、国际金融理论与政策。近期主要成果有：《国际金融中心：历史经验与未来中国》（2010，三卷本）、《十字路口的金融体系：国际经验与中国选择》（中英文国际论文集，主编之一，2013）、《国际货币体系未来变革与人民币国际化》（2014，三卷本）。1996年因为发展我国社会科学教育事业作出的突出贡献，获得国务院政府特殊津贴。2002—2011年担任中国海运集团公司专家委员会委员。2011年以来担任招商银行独立董事。
邵 宇
金融学博士，中国社科院博士后。英国牛津大学SWIRE学者，复旦大学金融研究院研究员，南京大学工程管理学院、厦门大学经济学院兼职教授。陆家嘴沙龙理事会秘书长，中国首席经济学家论坛理事，新供给经济学50人论坛成员。央行货币政策委员会专家成员。曾任上海市宝山区发改委副主任，复旦大学国际金融系副系主任、CFA项目主任，西南证券研发中心总经理，宏源证券研究所首席分析师。《华尔街日报》、《金融时报》、财新网专栏作者。2011年加入东方证券，目前任集团公司总裁助理、集团公司首席经济学家。研究领域覆盖全球宏观、中国宏观、权益债券投资策略和金融工程。代表作品包括《全球化4.0》《新政机遇》《穿越镀金时代》《危机三部曲》《微观金融学及其数学基础》等。2014年度中国青年经济学人，上海十大青年经济人物。
申广军
中央财经大学经济学院讲师。2015年于北京大学国家发展研究院获经济学博士学位，美国威斯康星大学访问学者。研究兴趣为发展经济学、劳动经济学和区域经济学，论文发表于《经济研究》《管理世界》《经济学（季刊）》和China Economic Re-view等期刊。曾主持国家自然科学基金、教育部人文社科基金等科研项目。所著论文曾获得第三届刘诗白经济学奖（2016年）。
王 勇
北京大学新结构经济学研究中心创始成员之一、学术副主任、经济学副教授、博导。芝加哥大学经济系博士，师从My-erson, Becker, Hansen, Lucas等四位诺贝尔奖得主。曾任教于香港科技大学经济系。2010—2011年担任世界银行常驻研究员。世行、亚开行、美联储的咨询专家。研究领域为经济增长、宏观发展与贸易、政治经济学、中国与印度经济等。最近研究包括结构转型、产业升级与产业政策、中等收入陷阱、内生性宏观政策、国企改革、中美贸易与汇率等。在Journal of De-velopment Economics, Journal of Monetary Economics等国内外学术期刊发表论文数十篇。担任China Economic Review等数家中外学术期刊的特约编辑。
杨瑞龙
中国人民大学二级岗位教授，教育部“长江学者”特聘教授，人事部“百千万人才工程”国家级人选，教育部“跨世纪优秀人才支持计划”入选者，享受国务院政府特殊津贴。曾任中国人民大学经济学院院长，兼任北京市经济学总会常务副会长、英国杜伦大学客座教授及国内多所大学兼职教授等职。出版《宏观非均衡的微观基础》《企业的利益相关者理论及其应用》等多本专著，在《经济研究》《中国社会科学》等专业杂志上发表学术论文200余篇。他所提出的国有企业分类改革战略、双层股份制模式、利益相关者合作逻辑与企业的共同治理、我国制度变迁方式的三阶段转换假说、重构宏观非均衡的微观经济学分析基础等都在学术界产生了广泛的影响，成果被引用率和被转载率较高。曾获第八届和第十届孙冶方经济科学奖。
姚 玭
中国银河证券研究部策略分析师，上海财经大学管理学硕士，2012年加入中国银河证券研究部，5年宏观策略研究经验，主要研究A股策略、宏观经济、大类资产配置及行业比较等领域，目前负责银河策略研究团队工作。
张晖明
教授，复旦大学长江经济带研究院副院长、复旦大学企业研究所所长；兼任上海市政府发展战略研究咨询委员、上海市经济体制改革研究会副会长、上海市科学学研究会副会长、上海市创业指导专家志愿团副理事长；比利时鲁汶大学和日本关西大学客座教授。曾任复旦大学经济学院副院长、复旦大学文科科研处处长、复旦大学太平洋金融学院院长；主要研究领域：社会主义经济理论、国有资产管理理论、现代企业理论与实践、产业发展经济学、区域发展经济学。主持省部级以上科研项目十余项，并获省部级以上科研奖九项。主要专著有：《中国国有企业改革的逻辑》《现代企业产权理论解析》《国有资本存量结构调整研究》《科技体制创新与跨越式发展》《率先探索的实践与思考——上海国资改革十年总结前瞻》《包容与互洽：政府与市场在产学研结合中的作用研究》等；在国家级核心刊物发表论文200余篇。
章 奇
北京大学经济学博士和美国西北大学政治学博士，现为复旦大学经济学院中国经济研究中心副教授。主要从事制度经济学和政治经济学领域的研究，目前研究兴趣为精英政治的逻辑及其对政策制定和资源配置的影响。其专著《权力结构、政治激励和经济增长：基于浙江民营经济发展经验的政治经济学分析》由格致出版社于2016年出版。
张宇生
长江证券资深策略分析师；本科与研究生均毕业于清华大学经济管理学院，经济学学士，金融学硕士；曾任职于广发证券发展研究中心策略组。
钟宁桦
同济大学经济与管理学院教授。2015年获得中国经济学领域最高奖孙冶方经济科学奖。其独立完成的论文还曾获教育部高校科学研究优秀成果奖二等奖、“中国农村发展研究奖”（“杜润生”奖）、上海市哲社优秀成果二等奖等重要奖项。2016年当选上海市教卫工作党委系统优秀共产党员、曙光人才和上海市年度“社科新人”；2014年入选上海市浦江人才。在Journal of La-bor Economics、World Development、Journal of Comparative Economics、《经济研究》、《金融研究》等期刊发表论文十多篇。
朱 鹤
北京大学汇丰商学院海上丝路研究中心主任助理，北京大学博士后，中国社会科学院世经政系博士。澎湃新闻专栏作家，兼任北京工商大学证券期货研究所研究员。在《国际金融研究》《国际经济评论》《金融评论》《财贸经济》《中国软科学》等核心期刊发表20余篇学术论文。在人民网、FT中文网、《经济观察报》等国内主流媒体发表评论文章50余篇。主要研究领域为国际金融与开放宏观经济学。第一篇 国企分类改革及其深化第1章 国有企业分类改革：目标与路径杨瑞龙
改革开放以来，尽管国有企业改革取得的成绩有目共睹，但理论界与实际管理部门对国有企业的改革目标与路径一直存在争议，尤其是对于国有企业这样一个背负了国家政策性负担和社会性负担多目标的微观主体而言，其企业的性质、功能、目标究竟是什么？如何评价其在整个国民经济中的贡献和作用？如何推进国有企业改革？对此一直缺乏客观有效的共识性的指标。中共中央、国务院2015年颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）明确了国有企业的分类改革战略，即把国有企业分为公益类与商业类两大类并分别采用不同的改革模式，这无疑有助于厘清国有企业在社会主义市场经济中的地位与作用，进一步推进国有企业的改革。然而，国有企业如何分类？如何推进国有企业的分类改革？各方意见还存在分歧。本文就如何实施分类改革战略提出自己的见解，以期能提高分类改革方案的可操作性。一、国企分类改革：主观分类标准还是客观分类标准
自从我国开启市场经济改革以来，国有企业改革始终是我国经济体制改革的关键环节。国有企业改革经历了放权让利、承包制租赁制、股份制改造、现代企业制度试点等改革阶段后，逐渐回归到分类改革的思路。笔者1995年发表在《经济研究》的论文中就主张应在界定国有企业在社会主义市场经济中的地位和作用的前提下，根据国有企业提供的产品性质及所处行业的差异选择不同的改革思路。对于竞争性行业的国有企业政府应逐步退出，或推行混合所有制或参股经营；而对于非竞争性的国企则有的由政府直接经营，有的进行国有控股条件下的股份制改造。2015年颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》把国有企业明确划分为商业类和公益类，确定了不同的改革模式，其中商业类国有企业实行公司制股份制改革，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股；而公益类国有企业则一般采取国有独资形式，但在有些领域也允许非国有企业参与。
公益类与商业类是两个大的概念，在具体实施分类改革战略时面临的一个现实问题是，如何细分可操作的分类标准？如果对此缺乏一个客观的分类标准，有可能会影响分类改革的可操作性。目前一般遵循“谁出资、谁分类”的原则，但在实施过程中，由于国有企业的出资方一般由政府来代理，出资方有可能为了维护既得利益，将几乎所有在垄断性行业的国有企业划入“公益类”，限制竞争与非国有资本的引入，从而延缓国企改革的步伐。因此，我们建议对那些“公共产品、公益类产品及关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”进行科学的细分，并作为行业“细分清单”向社会公布，使国企分类有一个公开客观的分类标准，从而加大商业类国企的改革力度，这有助于打破“玻璃门”“弹簧门”“天花板”等对民营资本人为设置的进入壁垒，从而让非国有产权主体进入原来由国有资本一统天下的垄断领域。引进民营资本，不仅有助于减少行政干预，改善国企的治理结构，提升国企的市场竞争力，而且有助于激发改善投资环境，激发民营企业的投资热情，提升民营企业的固定资产投资率。
据此，我们可以根据国有企业所提供产品的性质及国有企业所处行业的特征，即产品性质及行业特性两个维度形成功能导向的分类方法，以此来对不同的国有企业选择不同的改革模式。
第一，对于提供公共产品类的企业一般采用国有国营模式，即政府拥有所有权与经营权。在这一象限内，又分为提供纯公共产品、准公共产品与公益类产品等三种不同的类型。所谓纯公共品，就是具有非竞争性和非排他性特征的物品，最典型的例子就是国防。纯公共品适宜由政府来直接提供似乎毋庸置疑，但在这个领域并非完全排斥市场元素，部分处于该产业链下游的产品和服务可以通过市场采购的方式来实现，这也是很多国家和地区的做法。准公共物品的范围比较广泛，通常分为两类：一类是具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品。例如，地下水流域与水体资源、海洋资源、牧区、森林等；另一类是具有非竞争性特征，但非排他性不充分的准公共产品，如公共道路、公共桥梁、广播电视等。实行企业核算的自来水、电网、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等，也属于准公共产品的范围。国际经验表明，这类准公共品供给一般都是国有部门或者集体部门供给的。当然，为了提高效率，我们可以在条件逐步成熟的情况下，有限引入市场机制，例如最近几年我国对供电系统、邮政系统的改革等。除了准公共品领域，还有很多领域具有很强的正外部性，其物品的技术特征可能是竞争性和排他性的，但由于正外部性的存在，使得其具有公益特征，比如医疗、教育、社保等等。政府应该主导义务教育、基本医疗服务、基本社会保障、基本养老服务等的供给。
第二，处于自然垄断的企业一般宜采用国有国控模式，即垄断性国有企业应该进行股份制改造，但国有资本应具有控制地位。自然垄断特性由生产技术的性质所决定，与产权结构没有内在联系。大量的实证数据表明，在由垄断导致的市场失灵领域，私有企业和国有企业相比并无制度上的优势。更重要的是，作为发展中的社会主义大国，基础产业不仅要追求利润目标，还要承担一定的社会义务。因此，一方面需要对垄断性国企进行规范的股份制改造，也可以在境内外公开上市，明晰产权关系，规范政府与企业之间的关系，完善公司治理结构，使企业自主经营、自负盈亏；另一方面，又要在改制中保持国有资本的控股地位，以兼顾社会目标和盈利目标，实现基础产业的超前发展，为其他产业的发展提供基础性条件，同时在激烈的全球竞争中，发挥好基础产业在支撑本国经济由比较优势战略向竞争优势战略的转型以及保障国家经济安全方面的重要的作用。在自然垄断行业保持国有经济主导地位，这不等于在该领域排斥市场竞争，恰恰相反，消除行政性垄断，对垄断必要的规制以及引入市场竞争不仅有助于提高垄断企业的经营效率，而且有助于保护消费者的利益。铁路、航空、电信这些垄断部门之所以开始向消费者放下架子，重要的原因就是竞争因素的引入。
第三，处于竞争性领域的国有企业原则上应完全走向市场，但这不等于说国有资本立即全面退出。对于那些不存在行政性垄断但尚有较强市场竞争力的国有企业宜进行产权多元化的股份制改造，并以利润最大化为经营目标参与市场竞争，以法人资产承担责任。但是其股权结构应具有开放性，视效率的变化及国家的战略调整，国有资本也可以逐步退出。对于那些效率低下、规模较小、市场竞争度高、市场需求变化快、产业重要性和关联度小、国家对其承担的风险大于其上缴的收益的竞争性国有企业适宜采用民营化的方式实现国有资本的退出。在民营化的过程中，为了防止因低估国有资产造成贱卖国有资产等国有资产的流失现象，就必须坚持公开出售的原则，避免暗箱操作，保护国有资产不受侵害。
随着中国经济全面进入以提升企业自主创新能力和落实创新驱动发展战略为主的特定发展阶段，科技创新就成为提高社会生产力和综合国力的战略支撑，我们仅从产品及行业的特性来划分国企与民企的边界就不够了，还需要根据创新过程的特性来界定国企的存在范围。毫无疑问，加快实施创新驱动发展战略，需要鼓励与支持民营经济的技术创新活动，保护知识产权，营造公平、开放、透明的市场环境，更好地发挥市场在资源配置中起决定性作用，激发全社会的创业创新活力与动力。但是，在制约中国产业转型升级的基础创新、原始创新以及关键共性技术与创新方面，政府可以通过强化竞争政策和产业政策对创新进行引导，以及利用国有企业的综合创新优势，鼓励国有企业的主动进入和集中攻关，从事那些具有较强外部性的创新活动，来夯实、强化和提升产业的基础性竞争力。为此，我们需要在中国的创新链和创新区域价值链以及创新链和产业链的对接中，构建国有企业和民营企业“共进”的协同合作框架。二、国资管理模式：管资产还是管资本
国有资产管理体制改革的基本思路是，通过分解政府职能，使资产所有权与行政管理权、宏观调控权分离开来，由国有资产管理监督委员会（以下简称国资委）专职代表国家履行国有资产的所有者职能，以国有资产的保值与增值为目标，建立起能有效监控行使国有资产所有权的行为主体的激励和约束机制，为法人资产制度的建立创造必要的条件。目前，我们需要把分散在各个政府部门的所有权职能集中到新的国资委，形成权利、义务、责任相统一，管资产、管人与管事相结合的国有资产监管体系。改革的实践表明，权威不足的国资局再加上“老板”加“婆婆”的国有控股公司事实上难以实现政企分开、产权明晰的国有企业改革目标。同时，为了提高国有资产的监管效率以及调动地方政府的积极性，实行国有资产的分级管理，即中央与地方分别代表国家行使国有企业的所有者职能，国资委负责监管中央所属企业的国有资产，地方政府的国有资产管理机构负责监管地方所属企业的国有资产。
国资委如何对国有企业行使监管职能，目前一般的表述是从“管资产”为主向“管资本”为主转变，即国资委今后不再具体干预企业具体的经营活动，而是只要聚焦于国有资本的保值与增值。从一般意义上说，这样的转变反映了国有资产管理体制改革的方向。但正如前文所论述的，由于国有企业所处行业的不同，国资委具体的监管重点也是有差异的，其功能不能仅限于“管资本”。
第一，提供公共产品类的国有企业一般采用国有国营模式，国资委或者专职的监管部门对公益类企业既要履行“管企业”与“管资产”职能，通过对公共类企业的微观化监管，保证必要的公共产品供给，控制质量，满足社会需要，同时兼顾“管资本”，主要是控成本，保护国有资产，尽可能提高公共产品的供给效率。
一部分央企属于公益类企业，但大部分公益类企业分布在地方，例如，义务教育、基本医疗服务、基本养老服务以及一些诸如自来水供应等企业化提供的准公共品等。由于公益类企业主要功能是满足社会需要，宏观效率是其主要效率标准，同时通过提升微观效率兼顾国有资产的保值与增值，但不是其主要目标。因此，建议在中央与地方的国资委内专设一个公益类国有资产管理部，对公益类国有企业进行监管，或者这些公益国有企业划归财政部监管；在财政部内专门设置一个公益类国有资产管理部，或者专门针对这些特殊法人，成立一个独立的公益类企业监管机构，专职履行监管职能。
国资委或者专职的公益类国有资产监管部门主要通过以下环节履行“管企业”“管资产”的相关职能：一是由政府筹资创设提供公益类产品的企业。资金来源除了财政拨款、政策性银行的低息贷款外，也可以通过PPP等方式吸收社会资本。宏观效率或者社会福利最大化是衡量企业效率的主要标准；二是政府直接任命或罢免这类国有企业的负责人。国资委的考核目标就是企业提供纯公共品的质量和数量，对企业的激励主要以成本费用为依据，而不是主要以企业的盈利水平为依据；三是为了确保规模经济效益和范围经济效益，对进入和退出进行控制，同时进行必要的产业规制，既保障公益类产品的必要供应量，也能保护消费者的利益，防范垄断对消费者利益的伤害；四是控制价格与确定财政补贴数额。由于提供公益类产品的企业处于垄断地位，企业不应拥有定价权，以防止过高的垄断价格损害消费者的利益。如果企业因服从社会目标而引起政策性亏损，亏损额则应由财政给予补贴。
第二，处于自然垄断行业的国有企业一般采用国有国控模式，国资委通常对垄断性国有企业兼顾“管资产”与“管资本”职能，以“管资本”为主，即国资委通过“管资产”来实现超越利润目标的社会目标，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，同时，通过“管资本”实现国有资本的保值与增值。
自然垄断型国有企业通常在国有股占主体条件下进行规范化股份制改造，有条件的可以在海内外公开上市，从而成为政企分开、产权明晰、权责明确、管理科学的现代企业制度。国资委通过以下环节对具有独立法人资格的国有控股公司行使所有权约束：一是国资委与企业之间是出资人与经营者之间的产权关系，即按照《公司法》，企业接受国资委的委托经营国有资产；二是国有企业经改制后成为独立的法人，国资委凭借股东的身份向公司派出董事或监事，并通过公司董事会和监事会贯彻出资人的利益；三是公司的法人代表机构排他性地拥有企业资产的占有、使用、处分和收益权。国资委可以通过在股东大会上用“手”投票和在资本市场上用“脚”投票来激励和约束公司经营者的行为，实现国有资产的保值和增值目标。
由于国资委离政府比较近，容易把一些政府目标输入到企业，导致政企不分现象，同时处于自然垄断行业的国有企业规模大，国资委直接监管有些应接不暇，因此，可以在国资委与股份公司之间构建一个中间层的代理机构，这一中间性国有资产代理机构既可以按照市场化原则建立一批竞争性的控股公司或者国有资产经营公司，也可以把一批央企集团公司总部改造成“淡马锡”式控股公司。国资委作为委托人拥有国有股的收益权，控股公司作为代理人拥有国有股的控股权，从而在保持国家拥有国有企业剩余索取权的前提下，实现国有资产的管理职能与国有资产的经营职能相分离，使国有股权事实上分散化，为企业产权独立化创造必要的条件。
考虑到自然垄断性国有企业不仅要追求利润目标，实现国有资产的保值与增值，而且还需要满足某些社会目标，特别是处于基础产业的国有企业在顺利实施国家的产业发展政策方面具有不可替代的作用，因此国资委既要对这些企业履行“管资本”职能，实现国有资本的保值与增值，也要从发挥国有经济在国民经济中的主导地位及落实国家的产业发展政策等角度履行“管资产”的职能，配合国家有关部门，保持国有股的控股地位，在国家的宏观调控、产业引导等方面发挥积极的作用。同时，配合国家的有关产业规制部门，通过有效的机制设计和对垄断价格的管制来限制垄断企业的市场势力，通过引入多元化投资主体推动混合所有制的改革，改善企业的治理效率。企业在接受社会目标制约的同时，对自己的经营活动按最有效益的方式来安排。
为了能更有效履行“管资本”的职能并能兼顾“管资产”的目标，就需要满足三个条件：一是国有企业要透明化，预算公开，成本费用数据公开，尽可能降低企业的私人信息。二是国有企业公司化改造后，引入必要的市场竞争，消除地域保护，尽可能减少垄断产生的负面效应；三是保持国有企业的潜在竞争性，通过混合所有制模式，引入非国有资本，进行增量改革。
第三，处于竞争性领域的国有企业由于其处于纯私人物品领域，国资委只履行“管资本”的职能，即只追求利润最大化。
处于竞争性领域的国有企业，应完全由市场机制协调，彻底排除行政性垄断，政府创造平等竞争的市场环境，国有企业以利润最大化为目标与民营企业平等竞争，优胜劣汰。对于那些尚有竞争力的国有企业进行股份制改造，政府没有必要保持控股地位，即使一开始国有股拥有控股地位，也可以在资产重组中退出控股地位，转由民营资本控股，国有股参股。国有股也可以从一些经营状况不太好的企业中退出，或者拍卖那些经营不善的国有企业。可把转让国有股的资金组建产业基金，充实公益类或处于基础产业的国有企业，以便进一步做大做强做优国有企业，也可以把国有股的转让金充实社会保障基金。国资委通过委托代理方式把国有资产的运营权授权给市场化运作的基金会，履行“管资本”的职能。具体方式是通过产权多元化的股份制改造逐步实现国有企业的资产证券化，国资委针对竞争性行业的国有企业组建国有资本管理基金会，该基金会受国资委委托运营国有资本，是受托责任。基金会对这些国有企业的管理按照养老金、社保基金和国外大学捐赠基金等领域的基金管理模式，采取资产组合管理技术和方法，以盈利最大化和风险最小化为目标进行资产证券化和股权投资，追求利润最大化，确保国有资产的保值和增值。国有资本自由进入或退出竞争性行业，并且可以自由从事一、二级市场的股权和证券投资。三、国企高管：限薪还是激励
现代企业理论告诉我们，在所有权与控制权分离的条件下，由于所有者与经营者的目标函数不一样以及信息分布的不对称性，经营者很容易利用所有者的授权来谋取私利，为了降低代理成本，就需要对经营者进行有效的激励与约束。然而，国企高管具有双重身份，他既是企业的经营者，又是具有行政级别的官员。因此，要不要对国企高管限薪就成为大家热议的问题。政府部门也左右为难，不限薪，民众不满意；限薪，调动高管的积极性恐成问题。其实从公布的财务报表中看，国企高管的薪酬还是明显低于市场上同类型的经理人薪酬，但为何媒体和民众对国企高管薪酬水平还心存不满呢？看来问题主要是国企高管薪酬的形成机制方面出了问题。一是内部人控制下国企高管自己给自己加薪，即企业高管通过垄断公司信息或者贿赂“廉价投票权”来控制公司董事会，从而背离企业的业绩，自己给自己涨薪；二是对国企高管有激励但无约束，业绩好，薪酬就涨，业绩跌，薪酬也没见降，这种“旱涝保收”的薪酬制度容易引起公众与内部员工的不满；三是“明薪”低，“暗薪”高。尽管公司公布的财务报表显示高管的薪酬不高，但高管所享受到的在职消费等公众并不知情；四是低薪、低能与低效。有些国企表面的低薪下却养了一批平庸低能的经营者。
解决以上困境的出路需要从三方面考虑：首先，对企业高管既要有激励，也要有约束。人力资本只能激励，不能压榨。经理人是一种更稀缺的人力资本，尤其需要激励，年薪制、奖金、股票期权计划、
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