政府购买居家养老服务模式与机制创新研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者:牟永福,彭红利

出版社:河北科学技术出版社

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政府购买居家养老服务模式与机制创新研究

政府购买居家养老服务模式与机制创新研究试读:

前言

随着生活水平的提高,医疗条件的改善,我国人民的预期寿命普遍延长,老年人口数量持续增加,从而导致我国老龄化问题日益突出,社会养老负担日益加。如何解决养老问题进而达到老有所养,一直是我国各级政府的目标和任务所在。随着各地不断实践和探索,我国诞生了一种新的公共服务供给方式——政府购买居家养老服务。

简单地说,“居家养老”就是老年人在家中居住,并由社会提供养老服务的一种养老方式,它以家庭为核心,以社区为依托,以老年人日间照料、生活护理和精神慰藉为主要内容,以上门服务和社区日托为主要形式,是符合我国国情的新型养老方式。而“政府购买服务”则是指政府部门为了履行服务的社会职能,通过政府财政向各类社会服务机构直接拨款或公开招标购买社会服务,实现政府财政效率最大化的行为,是政府转变职能、公共服务社会化的新趋势。相比其他养老模式,政府购买居家养老服务的相关制度和运行机制相对灵活,可以根据环境和客户需要做出较快反应和调整。因此,关于政府购买居家养老服务的研究目前颇受学术界关注,不乏一些创新性的研究成果,政府购买居家养老服务研究正在成为一种趋势。

全书共分9章,第1章导论主要阐述了政府购买居家养老服务的研究背景、意义、方法、测度指标及国内外研究现状。其目的是对目前政府购买居家养老服务的相关研究进行梳理,总结前人的研究成果,并在此基础上更好地审视此问题,从而为本项研究提供借鉴作用和创新起点。

第2章主要通过对政府购买居家养老服务的概念、类型等基本理论问题的归纳,以及对政府购买居家养老服务的公共服务理论、多中心治理理论、公私合作模式理论、福利多元主义理论、非营利组织理论、政府绩效理论等的阐述与分析,奠定了全书的理论基础。

第3章主要通过对宁波、石家庄、南京、上海、杭州等政府购买居家养老服务进行实证分析,分析政府购买居家养老服务的动因、模式、方式、范围、运行机制等,并对经济效益和社会效益进行了评估。

第4章主要通过对英国、日本和美国等发达国家政府购买居家养老服务的发展历程和特点进行梳理,总结了这些国家开展政府购买居家养老服务的经验及其对我国开展政府购买居家养老服务的启示。

第5章主要围绕项目选择、组织选择、运作方式、项目流程管理、项目运行管理等几个问题,对政府购买居家养老服务的选择及运作方式进行了阐述。

第6章主要从需求度、专业度、满意度、独立性、市场性五个方面分析了影响政府购买居家养老服务运行的因素。

第7章主要从运行结构、运行规范和运行质量三个方面对政府购买居家养老服务的运行困境进行了剖析。

第8章提出了提高政府购买居家养老服务运行效率的策略选择。主要包括:培育社会组织发展的政策环境;创新政府购买居家养老服务的社会管理机制;量化政府购买居家养老服务标准;建立政府购买居家养老服务的合同契约关系。

第9章结语主要对政府购买居家养老服务这种新范式做了小结,并对未来这种新的治理理念的前景提出了著者的预期。

本书的创新之处:(1)对政府购买居家养老服务的基本理论进行了新的探索和研究;(2)提出了测度政府购买居家养老服务运行效率的3个维度、3项指标;(3)分析了影响政府购买居家养老服务运行的5个因素;(4)创新了政府购买居家养老服务的管理和运行机制。研究成果将对我国政府购买居家养老服务理论体系的构建、发展与完善产生积极的影响。

第1章 导论

1.1 研究背景

1.1.1 一个值得关注的问题

从世界范围看,人口老龄化是一个普遍现象,也是一个不断加深的过程。有关数据资料显示,1950年,全世界老年人口的比例是8%,2000年则上升到10%,而有关专家预计,到2050年这一数字将达到21%。随着人口老龄化速度与规模的不断加快与扩大,一个日益突出的问题――养老出现了。目前,全球60岁以上老年人口已达6亿,有60多个国家的老年人口达到或超过人口总数的10%,进入了人口老龄化的行列。从积极意义上来说,人口老龄化预示了人类社会的进步,表明人口死亡率的下降和人们健康、营养水平的提高。但是从消极意义上来说,人口老龄化对整个国家和社会带来了一系列的冲击和挑战:从社会层面看,人口老龄化影响保健和医疗照顾、家庭组成、生活安排、住房与迁徙以及社会福利体系的构建;从经济层面看,人口老龄化对经济增长、储蓄、投资、消费、税收、养老金、劳动力市场等产生强烈冲击。因此,就这个问题,自20世纪80年代以来,联合国召开了两次专题大会,并将该问题列入了历届联大的重要议题,先后通过了《老龄问题国际行动计划》等一系列重要决议和文件,提醒各成员国要未雨绸缪,对于社会老龄化提前做些准备和应对之策。

相对于全世界其他国家,我国的人口老龄化问题更加严重,我国是世界上老年人口最多的国家,约占世界老年人口的五分之一。据估计,到本世纪中叶,我国60岁以上的老年人口将达4亿左右,届时每四个人中就有一个老人。与那些已经步入老龄化社会的发达国家相比,我国的人口老龄化呈现出以下特点:①速度快、来势猛。统计资料显示,我国人口老龄化的速度大大高于欧美等国,也略快于日本。我国老龄人口(65岁以上的人口)的比重从4.91%上升为6.96%,花了18年时间,日本老龄人口的比重从4.79%上升到7.06%,花了20年时间,瑞典老龄人口的比重从5.2%上升到8.4%,花了40年时间。另外,根据美国人口普查的统计和预测,65岁以上老龄人口的比重从7%升到14%所经历的时间,瑞典为85年,美国为68年,法国为45年,日本[1]为26年,而我国只用了27年。②数量大。根据2010年国家统计局公布的第六次全国人口普查主要数据的相关资料,在大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中,60岁及以上人口为1.77亿人,占13.26%,其中65岁及以上人口为1.18亿人,占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比,60岁及以上人口的比重上升了2.93个百分点,65岁及以上人口的比重上升了1.91个百分点。按照WHO的标准,我国已经进入高龄化社会。

高龄化社会不仅体现为寿命的提高,还体现为高龄人口在总人口中所占比例的不断增多,与这两个趋势相伴随的是对养老服务的巨大需求。随着老龄化的发展,老年人养老的特定服务需求也与日俱增,由此引发了一系列问题。其一,老年人退出劳动领域,需要他人或社会提供相应的经济资助。尽管部分社会成员可以在自己青壮年时期为自己的养老积蓄,但这种积蓄能否真正满足自己的养老需要却是一个未知数。其二,老年人受生理因素的制约,需要社会及他人提供相应服务,包括生活起居照顾、老年保障等,这些日益成为生活必需。其三,老年人口退出工作岗位后,还意味着离开了熟悉的社会群体,在家庭结构小型化和子女外出工作的情况下,老年人可能处于孤立之中,情感慰藉亦成为老年生活的需要。1.1.2 我们需要应对怎样的挑战

人口老龄化给社会经济发展带来的严峻挑战,使得养老问题刻不容缓。随着城市化的发展和生活方式的变化,“4-2-1”的家庭结构下家庭小型化且空巢化严重,在养老服务方面,传统家庭功能弱化,高龄空巢老人养老风险加大。而单纯的机构养老已经不能满足广大老年人多方面的养老需要,存在着诸多局限性,例如成本高、养老设施不足、本身结构性矛盾突出,入住老人容易产生精神抑郁、孤寂落寞的心理疾患等。截至2010年底,全国共有各类收养性养老机构约4万家,养老床位共计314.9万张,社区层面已建成含日间照料功能的综合性社区服务中心1.2万家,共有留宿照料床位1.2万张,日间照料床位4.7

[2]万张。但这远远无法满足全国约1.78亿老年人的养老需求,老年人进入养老机构的等待周期非常漫长。老年人从申请进入养老院到获批准需要4年以上;养老院大多建在城郊偏远地区并且相对较为隔离,致使老年人的心理需求难以获得满足;老年人对长期照料有着不同的,并且可能存在相互矛盾的偏好或需求,而这事实上常常是以标准化为基础的养老机构所难以满足的;老年人对养老机构的床位需求尽管很大,但很多公办养老机构存在着床位闲置的状况;相对于公办养老机构而言,私立的营利性养老机构收费较高,多数老人及其子女难以承受;传统观念在一定程度上影响子女将老人送到养老机构或是老人自己不愿意去养老机构,机构养老方式社会认可度较低。除此之外,孤寡、伤残、疾病及特殊的高龄老人的养老需求并不仅仅停留在经济保障层面,从而对养老保障提出了更高要求。老年人口高龄化日益严重,仅有的经济支持不能实现养老保障目标,养老服务的实施十分必要和迫切。据有关资料反映,我国大约有95%的老年人希望能够在家[3]庭中进行养老。现阶段的养老服务供给,主要由以社区为支持的居家养老和以机构为载体的集中供养组成。面对白发浪潮的冲击,在短时间内增加养老服务的供给,除了继续加强养老机构的建设、增加养老服务设施的数量外,开展居家养老服务、增加接受居家养老服务老年人的数量,成为现实的选择和努力的方向。

但是,长期以来,我国的养老问题主要由政府直接承担,虽然这样能够比较好地实现政府意图,但容易导致机构重复建设、机构人员膨胀、权力寻租等,从而造成财政资金使用低效和浪费。而且,与各类专业的社会组织相比,政府并不是万能的,政府直接生产养老服务的劣质与低效时有发生。在有限的公共资源条件下,需要多元化的养老服务提供机制,保证服务的数量和质量,实现资源的更有效利用。政府购买居家养老服务正是将部分可由市场提供的公共服务交由市场来提供,将政府的职能转为纠正市场失灵的领域当中。1.1.3 政府购买居家养老服务的发展脉络

当前,“我国正在建立健全以居家养老为基础、社区照料为依托、机构养老为补充的具有中国特色的养老服务体系。居家养老,由于其符合传统、适合国情、成本低廉的特点,是目前我国破解人口老龄化难题的有效途径,也是今后我国养老服务体系建设的重点和发展[4]方向,政府和社会必须进一步强化对居家养老的支持”。

2005年,我国政府在全国范围内启动了养老服务社会化示范活动,提出投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化的发展思路和目标。2008年1月29日,全国老龄委办公室、发改委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、税务总局联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》,对在我国推行居家养老服务工作的重要意义、工作任务和保障措施等各项内容作了进一步明确。2011年12月,中央政府出台了第一个关于社会养老服务的专项规划《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》,该规划指出:“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑,着眼于老年人的实际需求,优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求,兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。”社区养老是对居家养老服务方式的深化和拓展,是一种介于居家养老与机构养老之间的模式,它引入了更多的社区服务,从而得以克服家庭养老和居家养老服务的缺陷。社区养老服务拓展了居家养老服务的空间,使得老年人能够在其熟悉的社区生活环境中获得更多的服务,并且服务项目多样且灵活,更重要的是为整合社会资源参与养老服务提供了一个平台;相对于机构养老而言,社区养老服务的收费相对较低,并且还整合了居家养老的优势,老年人在其中不仅能够享受到成本较低的居家养老服务,同时还能够贴近习惯的生活圈从而不会产生被孤立的感觉。

贴近老年人生活环境和相对较低的价格使得居家养老服务很快被政府和公众所接受。然而,相比于机构养老,居家养老服务的质量更加难以保障,因为其服务场所更加离散并且服务和结果之间的信息很不对称。不仅如此,居家养老服务的标准一般为每天上门为老年人服务1小时,但老年人更多、更加迫切的需求并非总是发生在这1小时内。针对这一问题,很多地方为解决老年人紧急呼救的问题而采用了紧急按键、电话以及网络等方式,如宁波市海曙区的81890求助电话平台,杭州市的“援通呼救系统”等,但这也仅仅只解决了部分问题,未能弥补居家养老服务所存在的无法提供全天候养老服务的根本缺陷,也无法以居家养老服务模式替代机构养老的专业养老服务。1.1.4 实现条件

从现实条件来看,一种新的公共服务供给方式的诞生,需要多方的努力以及具备多种条件。政府购买居家养老服务在我国的兴起与发展得益于以下一些方面的完善。(1)政府执政理念的转变

随着社会主义市场经济体制的建立与不断完善,我国政府也相应进行了多次行政体制改革,努力建立、健全与市场经济要求相适应的机构、职能和职责,逐渐改变以往政府大包大揽的做法,积极推行公共服务市场化和社会化改革。我们在改革政府机构,改善政府内部管理模式的同时,必须积极转变观念,打破政府对公共资源长期垄断的局面,要将市场、社会的力量引入到公共物品的供给以及公共事务的管理中来,尤其是要发挥民间组织的作用。

我国自上而下的国家管理模式在市场经济发展的历程中不断自我修正,政府的执政理念也开始从控制转向服务,政府的转型目标也开始从改革开放之初的转变政府职能转到负责任的公共服务型政府。党的十八大报告在谈到行政体制改革时提出,要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。建设服务型政府,须处理好政府与社会的关系,做到政府“掌舵”、社会“划桨”,关键是要发挥非政府组织(NGO)的作用,形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。这就从理念上进一步为政府与民间组织之间的合作提供了支持,使政府购买公共服务成为可能。当然,近些年来,民间组织的蓬勃崛起,其功能的发挥有目共睹,受到了社会普遍的关注,它通过承接原来由政府提供的部分公共服务,与政府建立起了互相依赖、互相协作的互动关系,为改善公共服务的生产与供给做出了巨大的贡献。通过政府与民间组织的契约合作,建立起多层次、多元化的公共服务供给体系,并实现两者的优势互补,扬长避短,使得政府从全能型政府向有限政府转变,使国家朝和谐社会的方向发展。(2)民间组织的发展

当今世界,政府、市场和社会共同构成了公共秩序的治理结构。特别是20世纪80年代以后,民间组织的飞速发展,形成了全球性的“结社革命”,民间组织的功能日益凸显,成为政府和市场之外的第三支重要力量。同时,各国学者对其也予以了高度的关注与研究。政府职能的转变与市场的逐渐强大进而推动人们在社会领域自我组织起来,满足他们在政府和市场之外才能实现的利益、愿望和理想。在这样的背景下,我国政府也越来越重视民间组织的发展,并为其创造良好的环境。民间组织的数量迅速增长,不仅与我国政府职能的公共服务转向相衔接,而且为社会主义治理结构的塑造提供了新环境。

我国自1998年经国务院批准民政部成立民间组织管理局以来,“民间组织”一词成为正式的官方用语,它是与“非政府组织”“非营利组织”“志愿部门组织”“第三部门组织”“公民社会”等概念相类似的称谓,是指“合法的、非政府的、非营利的、非政党性的、非宗教性的实行自主管理的民间自愿性社会中介组织”。

我国的民间组织在管理上具体被分为三类:一是社会团体,二是民办非企业单位,三是基金会。其中,社会团体指的是中国公民根据自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织,主要包括专业协会、行业协会、联合会、研究会等。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织,主要包括民办教育、文化、体育、卫生、科技、劳动、法律服务、社会中介等方面的民间组织机构。基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照《基金会管理条例》的规定成立的非营利性法人。

民间组织在我国有着悠久的历史和广泛的社会基础,古已有之,早在“晚清时期,民间组织已在北京、上海、广州等大城市发展起来,如商会、福利组织、居民组织等,它对于当时的工商贸易、救济及地[5]方自治起到了积极的作用”。但由于我国自秦以来实行的高度集权的大一统制度,使得政府的政治控制因素很强大,因而民间组织的发展受到了一定的限制。20世纪80年代以来,我国适时实行以市场化为导向的经济体制改革,逐渐放弃原先的计划经济体制,“政府对社会的管理也开始从微观转向宏观,管理方式由直接转向间接,管理范[6]围由注重经济转向公共社会”。同时,政府进行了多次机构改革,逐步转变职能,逐渐从某些领域退出,而交由相应的民间组织来承担,民间组织的发展进入了新的历史时期。1988年,我国颁布了《基金会管理条例》。1989年,政府开始对民间组织进行清理和重新登记,《社会团体登记管理条例》颁布。1998年,国务院还重新修订了《社会团体登记管理条例》和颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》,对民间组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重管理。在社会主义市场经济发展的今天,所有制经济、利益主体和社会生活方式的多样化,促进了国家与经济、国家与社会的分化,民间组织开始有了广阔的发展空间。它不仅在数量上急剧增加,而且在种类上也日益多元化,开始在社会公共领域独立承担或与政府合作承担相当一部分社会服务的功能。它原先强烈的官方色彩逐渐退却,越来越呈现出与政府的合作互动关系,可以预见,民间组织必将成为我国社会管理多元主体中的一支重要力量。(3)社区功能的健全

在居家养老的过程中,对老年人来说,社区是其除家庭以外生活的另一个重要空间,是他们所熟悉的场所。社区的发展,不仅能加强社区老人照顾,有针对性地开展老年人服务项目,提高老年人的生活质量,实现“老有所乐、老有所为、老有所学、老有所养、老有所医”,而且能够提供就业岗位,特别是使社区原有的下岗人员得以再就业,从一定程度上减轻政府的负担,同时也能够促进自身的建设与发展。有人说:社区居家养老是一个无围墙的养老院。开展居家养老服务相对于机构养老,更适应我国老年人的生活习惯和心理特征、满足老年人的心理需求、有助于他们安度晚年,也更符合中国实际,符合大城市中心城区发展的社区为老服务的新路子。

社区功能的健全,除了其规模日益扩大以外,各类设施也日臻完善。社区食堂、社区医院、社区服务中心纷纷建立,在方便老年人晚年生活的同时,也为居家养老服务的开展提供了良好的物质条件。例如,浙江省宁波市2010年社区卫生服务机构覆盖率达到100%,每个街道设置一个社区卫生服务中心,全面形成社区卫生“十分钟服务圈”网络,90%以上居民只要步行10分钟就能享受到社区卫生服务。

社区文化的建设与发展,也为政府购买居家养老服务的实现创造了条件。社区文化本质上是一种家园文化,具有社会性、开放性和群众性的特点。发展社区文化,可以培养社区居民的主人翁意识和共同体意识,增强社区居民的归属感,维系社区良好的人际关系,提高居民的生活质量。同时,大批志愿者队伍蓬勃兴起,为居家养老服务的开展提供了大量的人力资源。此外,政府职能的转变,使得社区拥有更多的自主权,实现了社区的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务。在政府购买居家养老服务的过程中,功能日益完善的社区能够更好地参与其中。(4)家庭结构的变化

计划生育政策的实施,使得家庭子女数量不断减少,家庭规模小型化趋势日益明显。据2008年发布的《中国城市居家养老服务研究报告》显示,上世纪80年代后期至90年代初,随着计划生育的推行和家庭意识的变化,独生子女增多,家庭平均人口逐渐下降,家庭构成呈现小型化趋势。1982年平均每个家庭的人口为4.4人,1995年为3.7人,2005年则为3.13人,23年间家庭平均人口减少了1.27人,下降幅度高达28.86%,城市家庭结构小型化则更加明显。随着第一代独生子女,即我们俗称的“80后”们的父母逐渐进入老年,不久他们将面临2个人负担4个老人的重任。随着经济社会发展,人们生活观念,住房条件的改善,以及独生子女的父母开始进入老年期,空巢现象将更加普遍,空巢期也将明显延长。如何解决这些老年人的养老问题,使他们安度晚年,是我们必须予以考虑的。

虽然在我国主要是依靠家庭养老,但是,随着家庭小型化趋势日益明显,生活节奏的加快和工作压力的增加以及人们居住方式和生活方式的深刻变化,导致家庭养老功能日益弱化,传统家庭养老服务模式已经受到了严峻的挑战。另外,机构养老由于要投入较大的人力、物力和财力,也不可能满足多数老年人的养老需求。在此背景下,居家养老服务应运而生了。居家养老服务把老年人在家居住与社会提供服务结合起来,很好地满足了老年人的养老需求。而为了更好地发挥居家养老服务的作用,政府努力创新、积极作为,与民间组织进行合作,通过政府购买居家养老服务的形式为老年人提供更好的养老服务。(5)“空巢老人”的迫切需求“空巢家庭”是现代社会工业化、城市化所形成的家庭核心化现象的逻辑产物,世界各老龄化国家均存在这一问题。但是,我国的空巢现象在实行了二十年的计划生育政策与社会固有的“二律背反”现象的共同作用下,显得尤为突出。据全国老龄委的调查,目前我国城市空巢家庭已达到49.7%,农村空巢和类空巢家庭也达到48.9%。原有家庭养老功能的缺失,使大量的老年人需要在生活照料与精神慰籍方面得到社会的帮助、支持。而以往的院舍式的“机构养老”既存在设施不足的问题,其全封闭的管理模式也对老年人缺乏吸引力。大量的空巢老年人对于居家养老服务有着巨大的需求,但其自身又缺乏必要的经济能力以满足这一需求,我国以往的经济政策与社会政策均加剧了这一矛盾,政府有责任通过政府购买的方式来缓解这一矛盾,满足老年人的需求。(6)政府采购制度的逐步完善

我国正在加速基本养老保障体系的改革,努力实现制度层面的全覆盖,但基本养老保障只能提供基础的经济保障。随着社会的发展,老年人理应一同分享经济发展的成果,享有更高质量的老年生活,而这种生活需要成熟的老年服务产业的支持。但是我国老年服务产业的发展存在以下的问题:①老年人社会服务的总量存在不足,而且老年人社会服务的结构严重失衡;②老年人社会服务产业人才匮乏;③老[7]年人社会服务产业发展存在两极化的趋势。对于这样的朝阳产业,国家不仅可以通过税收优惠,直接投资和货币政策予以支持,政府购买制度也能在一定程度引导产业的发展。老年服务产业在我国属于新兴产业,缺乏公众认知,同时由于我国老年人总体消费水平有限,政府仅仅通过对一般性的政策扶植是远远不够的,需要通过政府购买的方式创造其生存和发展的环境,并且政府购买居家养老服务大多以合同方式实现,有利于灵活、高效地对服务产业的结构进行调整。

在这样的背景下,我国许多地区立足于当地人口老龄化的发展状况和老年人社会化养老的实际需要,解放思想、积极探索,创造性地在居家养老中建立了财政资金购买服务,民间组织生产服务,老年人享受服务的政府购买居家养老服务制度。“在居家养老服务中建立政府购买服务制度,既是巩固居家养老基础性地位的一种行之有效的做[8]法,也是推动居家养老服务制度化发展的一次影响深远的创新”。注释[1]郝向东.关于我国人口老龄化及养老保险的思考[J].特区经济,2006(1).[2]国务院办公厅(〔2011〕60号).社会养老服务体系建设规划(2011-2015)[R].2011-12-16.[3]张晓峰.建立政府购买养老服务制度,完善居家养老服务体系[J].社会福利,2007(8):12.[4]张晓峰.建立政府购买服务制度,完善居家养老服务体系[J].社会福利,2007(8):12.[5]张春绝.和谐治理视野下政府与民间织织关系探析[J].公共行政,2008(2):22.[6]施巍巍,杨风寿.对我国民间织织制度变迁过程理性思考——探讨政府行政管理与群众自治良性互动的途径[J].理论探讨,2008(3):17.[7]杨团.运用多重政策工具振兴老年服务产业[J].社会福利,2009(4):12.[8]张晓峰.建立政府购买服务制度完善居家养老服务体系[J].社会福利,2007(8):12.

1.2 研究意义

1.2.1 理论意义

在政府购买公共服务方面,各国的学者已做了较多的研究,但是,公共服务涵盖的范围非常广,政府购买的种类也涉及医疗、就业、社工等诸多方面,而本书主要研究的是“居家养老”服务,将政府购买的范围缩小到民间组织提供养老服务这一层面。目前,国内有关政府购买居家养老服务的研究很少,有关政府购买居家养老服务模式的研究更少,本书力求通过这一研究,为这一方面的理论发展做出有益的补充。

著名合作问题研究学者罗伯特·阿克塞尔罗德在其名著《合作的进化》中译本序中有针对性地写道:“随着中国从相对集权的经济与政治向市场经济与开放社会的转变,如何促进合作的问题显得更为重[9]要,中国要想充分发挥自己的潜能,合作是关键”。面对急剧激增的居家养老服务供需矛盾,以往由地方政府进行单边公共服务必然力不从心,这就必须依赖政府、企业、社区组织、社会团体、居民等利[10]益相关者合作共同治理。对于政府购买居家养老服务而言,作为治理主体的政府,是公共政策的制定者和公共服务的供给者,应承担大部分居家养老服务的责任,无论是有关老年人福利政策的制定、实施还是利用财政来购买居家养老服务,建立惠及老年人的老年活动中心等都是其责任的具体体现。作为企业,参与区域治理的目的是希望在税收和政策方面获得一定的优惠,此外通过与社会各界的沟通,使自[11]己能够在公众面前树立良好的形象,从而降低运营成本。

企业对区域治理的参与主要通过共同生产的方式实现。共同生产是指政府部门通过与企业进行合作,结合政府与社会的资源,共同生产公共服务,以解决日益增加的财政压力,并让企业乃至居民得以参与公共事务的决策与执行。另外,企业的介入就是引入市场,这样可以有效避免政府在居家养老服务中的垄断,不仅可以提高居家养老服务的效率,还能提供更多满足老年人需要的多元化的居家养老服务。作为非营利组织,参与居家养老服务的生产可以弥补政府提供居家养老服务的资源不足和服务效率不高等缺点;另一方面也弥补了完全由市场机制运作的私营养老机构收费过高的问题。1.2.2 现实意义

随着生活水平的提高和医疗条件的改善,老年人日益增多,老龄化问题逐渐凸显,如何解决养老问题,使老年人能够安度晚年又不离开他们熟悉的生活环境,是政府面临的一个重大挑战。而随着家庭结构的变化,传统的依靠子女养老的方式已不再适合,机构养老也因其高成本无法推广。政府购买居家养老服务这一新型的提供养老服务的方式,不仅在一定程度上解决了老年人的养老问题,缓解了社会的养老压力,而且促进了政府与民间组织的合作,为民间组织的发展开辟了广阔的空间。居家养老,由于其符合传统、适合国情、成本低廉的特点,是目前我国破解人口老龄化难题的有效途径,也是今后我国养老服务体系建设的重点和发展方向,被视为医治养老问题的一剂良方,政府和社会必须进一步强化对居家养老的支持。而政府购买居家养老服务正是强化对居家养老支持的一种表现。其现实意义主要表现在:

第一,政府购买居家养老服务是政府执政的内在需要和服务型政府建设的刚性需求。当今世界各国都面临着政府财政赤字的巨大压力,其解决途径不外乎增加收入和压缩成本。而受经济发展水平和行政环境复杂性的制约,短期内增加收入并不现实,由此,压缩成本、减少开支成为政府缓解财政压力的选择。对于我国而言,传统的粗放型经济增长模式仍发挥着重要作用,成本投入大而产出效率不高,使得在节约成本方面有更多的活动空间。政府购买居家养老服务能降低成本、节约公共财政支出,消除政府财政赤字,提升政府公信力进而巩固政府的政权。服务型政府是高效率、注重效能的政府,能为公众提供更多、更高质量、更为满意的公共服务。政府购买居家养老服务对于实现服务型政府、责任政府、效能政府具有重要意义,它关系到政府职能与公共服务供给机制的转变,关系到政府与社会关系调整,关系到政府未来治理模式。公共服务供给主体的多元化已经成为当今政府行政改革的发展方向,研究政府购买居家养老服务顺应了时代发展的潮流。

第二,政府购买居家养老服务可以缓解公共服务供给与需求之间的矛盾。随着经济的发展、社会的迅猛变化、人们生活水平的提高,公众对公共服务多样化的需求已经进入高速增长时期。一方面,政府以“一刀切”的方式提供公共服务已无法满足公众多样化、复杂化的需求;另一方面,政府重复生产、供给效率低下加剧了公共资源浪费,公共服务供给与需求之间矛盾日益凸显。同时,由于缺乏合理的公共服务分配与递送机制,造成公共服务分配不均,主要体现在地区之间、城乡之间和强势群体与弱势群体之间。研究政府购买居家养老服务为解决这些问题提供了重要途径,这是因为市场更加了解公众需求,专业化生产减少了公共资源浪费,提高了公共服务供给效率,缓解了公共服务需求与供给之间的矛盾;与此同时,由于许多公共服务项目通常向非营利性社会组织购买,也促进了社会组织迅速发展壮大,为弱势群体享受均等的公共服务提供了有效途径。

第三,政府购买居家养老服务是加快事业单位改革步伐的助推器。目前我国很多公共服务是由事业单位来生产和提供的。事业单位作为政府的附属机构,公共服务的资金来源于政府拨款,往往以预算的最大化作为主要目标,这易造成其提供的公共服务存在效率低、质量低、公众满意度低等问题。造成这些问题主要有两个方面原因:其一,事业单位作为公共服务供给主体,由于处于垄断地位,缺乏竞争,容易追逐自身利益而远离公共目标;其二,缺乏明确的绩效评估和考核体系。由此可见,研究政府购买居家养老服务,对于事业单位改革具有重要推动作用。

第四,政府购买居家养老服务是实现积极人口老龄化的转化器。完善政府购买居家养老服务可以由更有资质的社会组织及相应的专业服务人员为老年人提供更专业和更高水平的养老服务,使老年人可以生活在自己所熟悉的“家中”,不致脱离家人、亲友和社会生活,为高龄空巢老人和孤寡、残疾、疾病的高龄老人安享晚年创造较优越的条件。一个完善的养老保障体系不仅包括对老年人经济上的支持,还应该为其提供社会照顾及较高质量的养老服务,使其能够安度晚年。这样,老年人除了获得经济上的赡养,还能够享受居家养老服务专业的、高水平的生活照料,并获得精神慰藉,有利于实现积极人口老龄化。特别对于曾为经济发展和社会进步做出了贡献,又具有居家养老需求的老年人可在年老时获得来自政府和社会的照顾和关爱,体现了“以人为本”的理念,有利于我国构建和谐社会。

第五,政府购买居家养老服务是促进非营利组织发展的有效激励机制。对22个国家的研究数据显示,来自公共部门的资金平均占到非营利组织总收入的40%,其中西欧国家更达到50%~70%。其中,在卫生保健、教育和社会服务等社会福利领域,公共部门的支持比其[12]他领域更占据主导地位,平均达到非营利组织收入的45%~55%。非营利组织的“非分配约束”特征使其具有提供居家养老服务的天然优势,它们提供的服务能够满足公共需求的多样性与异质性,是政府有力的公私合作伙伴,是提供居家养老服务的重要主体。非营利组织的发育,也是建立居家养老服务购买契约关系的基础。通过保障非营利组织的法律地位、为其发展创造有利政策环境,通过保证公共财政支持和重视非营利组织的服务特色,为其在竞争中创造有利地位。这可激励更多举办公益性、服务性活动的非营利组织的组建和发展。同时,会吸纳许多相关的专业服务人员,这样既能有效缓解大学生就业难的社会压力,又能促进社会组织规范、健康发展和提升服务水平。

第六,政府购买居家养老服务是转变政府角色、克服政府失灵的“灵丹妙药”。完善我国政府购买居家养老服务,是“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供居家养老服务方式。这有利于政府在提供公共服务方面从财政资金的直接使用者向分配、监管者的间接角色转变,从公共服务的生产者或提供者向落实公共服务的监督者、评估者转变,即政府把角色定位在决定是否需要提供居家养老服务,提供服务的质量和数量,如何安排财政、以何种方式采购居家养老服务以及对服务的监督、验收和评估。政府在满足公共养老需求上有局限性,难以保证服务的质量和效率,存在政府失灵。完善政府购买居家养老服务,首先,可以促进政府职能向“小政府、大社会”方向转变,有助于增进社会服务均等化;其次,政府购买居家养老服务是将可以由市场提供的公共服务交由市场来提供,将政府的职能转为纠正市场失灵的领域之中;再次,避免了政府直接生产或提供居家养老服务的低效和浪费,一定程度上克服了政府失灵。注释[9]罗伯特·阿克塞尔罗德.合作的进化[M].上海:上海人民出版社,2007:161.[10]邓广良.需要互惠和责任分担——中国城市老人照顾的政策与实践[M].上海:上海人民出版社,2008:39.[11]孙兵.区域协调组织与区域治理[M].上海:上海人民出版社,2007:201.[12]苏明,贾西津,孙洁,韩俊魁.以公共服务购买推进公共财政效率[J/OL].中国财经报,2009-12-21.

1.3 研究方法

1.3.1 文献分析法

通过互联网、电子资源和著作阅读的大量相关的文章,对国内外有关政府购买居家养老服务的资料进行了梳理与分析,得出了一定的结论。对政府的政策文件和公民社会组织的章程、协议等进行分析和研究。1.3.2 案例分析法

案例研究法是管理学等应用科学的重要研究方法。案例研究法的要点是对已经发生的公共管理事件,分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描述或叙述,要说明一个事件有关的情况,力图再现与事[13]件有关联当事人的观点、所处的环境供读者评判。为说明政府购买居家养老服务影响变量的作用,本书不仅从理论层面进行论述,而且还将辅以案例分析作进一步的佐证。本书以宁波、石家庄等政府购买居家养老服务模式为典型代表,通过案例分析,总结归纳了政府购买居家养老的运行情况、主要做法、运行机制及所取得的成效。1.3.3 综合研究法

由于政府购买居家养老服务涉及政府与民间组织的合作模式及程度,涉及多种参与群体,亦即涵盖多个学科领域的知识,因此,本书尝试从管理学、社会学等不同学科角度来阐释相关的理论问题。1.3.4 规范分析和实证分析相结合的方法

规范分析和实证分析是管理学等社会科学常用的两种基本分析方法。规范分析时以某种价值判断为基础,解决客观回答“应该是什么”的问题,其研究目的在于提出标准作为研究理论的前提,并以该标准作为提出建议和对策的依据,以及研究如何使客观事实的运行符合或实现这些标准。实证分析方法是认识客观现象,向人们提供实在、有用、确定、精确的知识的方法,其重点研究现象本身“是什么”的问题,强调理论要客观描述事实,其所得出的结论不会以人们的主观意志为转移。实证分析方法排斥价值判断,规范研究却以价值判断为基础问题,但是两种研究方法并不是完全对立的。公共管理问题研究不同于数学、物理等自然科学,它无法摆脱规范问题,即无法回避价值判断问题。实践也表明,规范研究方法脱离不了实证研究方法的客观分析;实证研究方法也离不开价值判断的指导,因此我们将综合运用规范研究和实证分析两种研究方法。1.3.5 定性分析与定量分析相结合的方法

定性分析方法是通过参考观察、内容分析、深度访谈和其他形式的定性研究技术的观察进行非数字化的评估,它主要是用文字语言进行相关描述。定量分析是依靠统计数据,建立数学模型并计算出分析对象的各项指标及其数值的一种方法。定性分析与定量分析相辅相成,互为补充。定性是定量的价值前提,定量是定性的具体化、科学化,定量分析必须以定性分析为基础。缺乏定性的定量研究是一种盲目的、毫无价值的定量;定性分析则由于定量分析使研究结论更加科学、深入、准确。两者紧密结合才能获得更好的研究效果。研究政府购买居家养老服务,必然要用到对我国政府购买居家养老服务的观测、案例分析、访谈和调查研究方法,要具体分析各影响变量对政府购买居家养老服务影响的程度,使建议和对策更具有科学性和针对性,这就必须要用到定量分析方法。

本书以部分城市社区的居委会及享受居家养老服务的老年人为调查对象,并采用分层抽样的方法,从10个社区里按照高、中、低档三个层次抽取20个住宅小区,在每个小区选取2幢居民楼,在每幢居民楼选取5位老年人进行入户调查,共发放问卷200份,回收率100%,有效问卷182份,有效率91.0%,问卷的发放率和回收率均能满足社会学分析、统计学分析及统计学样本量的要求。对所有数据用社会科学统计软件SPSS17.0进行相关数理统计。为了全面了解居家养老的现状和老年人的需求,还对部分老人、街道、社区和老年人服务中心干部等进行了个别访谈。注释[13]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2003:26.

1.4 测度指标

政府购买居家养老服务的运行效率的测度指标,可以从“3个维度”“3项指标”进行评价。“3个维度”是指服务的供给者-政府、服[14]务生产者-社会实体、服务的消费者-老年人;“3个指标”是指经济性、效率和效果(如图1-1所示)。图1-1 政府购买居家养老服务运行效率评估的3个维度、3项指标1.4.1 服务供给者――政府维度

经济性主要通过购买居家养老服务的公共财政投入成本来衡量;效率通过政府购买居家养老服务的内部管理过程来衡量;效果则通过政府购买居家养老服务的实际产出效益和结果来衡量。1.4.2 服务生产者――社会实体维度

经济性主要通过社会实体提供服务时所需耗费的人力、物力与财力成本来衡量;效率通过社会实体内部的管理成本来衡量;效果则通过社会实体提供服务的社会反响情况与老年人享受服务的满意度来衡量。1.4.3 服务消费者――老年人维度

经济性主要通过老年人享受服务所需花费的成本来衡量;效率通过老年人享受服务的便捷性与质量来衡量;效果则通过老年人享受服务的满意度来衡量(如表1-1所示)。表1-1 政府购买居家养老服务运行效率的测度指标体系注释[14]社会实体包括社会组织、企事业单位等。

1.5 研究框架

本书共分9章,第1章导论主要阐述了政府购买居家养老服务的研究背景、意义、方法、测度指标及国内外研究现状。其目的是对目前政府购买居家养老服务的相关研究进行梳理,总结前人的研究成果,并在此基础上更好地审视此问题,从而为本项研究提供借鉴作用和创新起点。

第2章主要通过对政府购买居家养老服务的概念、类型等基本理论问题的归纳,以及对政府购买居家养老服务的公共服务理论、多中心治理理论、公私合作模式理论、福利多元主义理论、非营利组织理论、政府绩效理论等的阐述与分析,奠定了全书的理论基础。

第3章主要通过对宁波、石家庄、南京、上海、杭州等政府购买居家养老服务进行实证分析,分析政府购买居家养老服务的动因、模式、方式、范围、运行机制等,并对经济效益和社会效益进行了评估。

第4章主要通过对英国、日本和美国等发达国家政府购买居家养老服务的发展历程和特点进行梳理,总结了这些国家开展政府购买居家养老服务的经验及其对我国开展政府购买居家养老服务的启示。

第5章主要围绕项目选择、组织选择、运作方式、项目流程管理、项目运行管理等几个问题,对政府购买居家养老服务的选择及运作方式进行了阐述。

第6章主要从需求度、专业度、满意度、独立性、市场性五个方面分析了影响政府购买居家养老服务运行的因素。

第7章主要从运行结构、运行规范和运行质量三个方面对政府购买居家养老服务的运行困境进行了剖析。

第8章提出了提高政府购买居家养老服务运行效率的策略选择。主要包括:培育社会组织发展的政策环境;创新政府购买居家养老服务的社会管理机制;量化政府购买居家养老服务标准;建立政府购买居家养老服务的合同契约关系。

第9章结语主要对政府购买居家养老服务这种新范式做了一个简单小结,并对未来这种新的治理理念的前景提出了著者的预期。

1.6 国内外研究现状

1.6.1 政府购买公共服务的相关研究(1)国内研究

从国内来看,政府购买公共服务在我国的许多地方都已经进行了积极的尝试,从这些实践中,我们看到了这一公共服务供给新方式的成效,看到了政府与民间组织开展良好合作的有益方面,它确实提高了政府的行政效率,促进了民间组织的发展,并在一定程度上满足了人民群众的基本需求。政府购买公共服务在各国各地的探索与实践,给善于观察与描述的理论研究者们提供了很好的素材,学者们也从不同的视角对政府购买公共服务做了相应的研究:

视角一:从概念界定的角度,阐释什么是政府购买服务。有的学者认为“公共服务购买,是政府(公共部门)与私人部门之间签订购买协议,由政府出资,将涉及公共服务的具体事项承包给私人部门的[15]行为”。有的学者认为“购买是指政府将原来直接提供的公共服务事项,通过直接拨款或公开招标的方式,交给有资质的社会服务机构来完成,最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质[16]量,来支付服务费用”。有的学者从社会福利的角度来界定政府购买公共服务。

视角二:从理论的角度进行研究,即阐述政府购买公共服务这一新型公共服务供给方式的理论依据,从而为其在实践中的运用奠定良好的理论基础。在《政府购买服务的理论探究》(吕美行,2003)中有关斯蒂格利茨的“政府经济学”作为购买公共服务理论支撑的描述。《政府购买服务——一项社会福利制度的创新》(朱眉华,2004),《政府购买农村公共卫生服务的理论研究和探讨》(朱吉鸽、张亮,2007)等文章中都有对该内容的阐述。

视角三:从政策的角度进行研究,即对政府购买公共服务进行政策分析,从这一角度入手的作者强调了政策的重要性。他们首先分析政府购买公共服务的相关政策实施后的效果,并对其进行相应的评估,反映存在的问题,从而提出改进政府购买公共服务的政策性建议。如《政府购买养老服务的公共政策分析》(朱玉知,2008),《政府购买居家养老服务的政策研究——以宁波市海曙区为例》(吴玉霞,2007)都是从这一角度进行研究的。

视角四:从案例的角度进行研究,通过对政府购买公共服务相关案例的剖析、提炼与概括,引发对这一新型的公共服务供给方式的思考。分析现状和存在的主要问题,然后提出应对策略,并强调政府购买公共服务的重大意义。《政府购买社会服务的运作与反思——以上海市为例》(唐斌,2007)和《无锡实施“政府购买公共服务”的改革实践与启示》(黄元宰、梅华,2008)便是从这一角度进行研究的典型代表。

视角五:从比较的角度进行研究,这一角度是通过对西方国家如美国、加拿大、澳大利亚等政府购买公共服务实践的分析,从中得到某些启示,为我所用。这是通过横向比较,来获取某些有益的经验,从而为我国政府购买公共服务的发展与完善提供借鉴。例如《发达国家的政府购买公共服务及其借鉴与启示》(周正,2008)一文,对英国、美国和新西兰等国政府购买服务的模式进行了研究,并提出了对我国的借鉴意义。

视角六:从政府与民间组织的关系角度进行研究。通过分析政府向民间组织购买公共服务来阐释两者之间的合作关系,这类论文列举了多个公共服务购买的案例,进而分析了政府与民间组织合作的不同模式,在此基础上提出了作者认为最佳的模式并希望予以完善与推广,如贾西津写的《公共服务购买——政府与社会组织的伙伴关系》(2008),王名、乐园写的《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》(2008)。

视角七:从政府购买公共服务的必然性的角度进行研究。张汝立、陈书洁通过梳理西方发达国家政府购买公共服务的发展历程,指出政府购买公共服务由众多营利机构开始与政府合作提供公共服务的探索起步阶段,到出现以竞争性的合同外包为主的多种服务购买方式,又进入综合运用计划和市场两种手段的反思完善三个阶段,其理论依据经历了“新公共管理”理论时期,到新公共服务、公民社会理念的共同作用时期,再到“第三条道路”理论时期。郑苏晋认为政府购买公共服务是在公共财政、新公共管理、新公共服务等理论与实践的共同作用下,不断发展起来的一种利用市场手段有效提供公共产品的模式。陈天祥认为公共服务合同外包是缩小政府规模的有效途径,通过合同外包公共部门可以将委托一代理问题转移到私营部门而减轻了自[17]身的委托一代理问题,从而实现资源的有效配置。句华运用制度经济学中的交易成本理论的分析框架,对合同外包的适用范围进行了详[18]细的研究。

视角八:从购买模式的角度进行研究。王浦劬从国外实践中归纳[19]出政府向社会组织购买公共服务的四种模式:独立关系竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式、依赖关系非竞争性购买、依赖关系竞争购买,其中在中国最重要的是前面三种模式,因为实践中较少见到依赖关系竞争性购买模式。王名、乐园对公共服务购买的案例进行模式化总结分析,认为主要有三种购买模式:依赖关系非竞争性购[20]买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买。韩俊魁(2009)在合作模式的基础上提出NGO参与政府购买公共服务分为竞争性购买和非竞争性购买,他介绍了竞争性购买的江西模式,分析了非竞争性购买有两种模式:体制内吸模式与体制非正式按需购买模式。体制内吸模式的关键在于参与这种购买服务的NGO组织是由政府主动成立且资金在政府体制内循环,这种模式有助于政府控制,但也存在监管等问题;体制外非正式的按需购买模式在形式上更随意,[21]购买规模不大,且购买双方了解较深。蔡礼强(2010)根据公共服务供给中政府作为安排者以及生产者所发挥作用的区别,可以将公共服务供给划分成五种模式:政府直接提供的公办公营模式、政府间接提供的公办民营模式、政府间接提供的合同购买模式、政府间接提[22]供的民办公助模式、社会自发提供的民办民营模式。苏明、贾西津等在《中国政府购买公共服务研究》中,指出应以公开公平竞标作为服务购买的一般原则。他认为目前各地的实践在购买主体关系上存在[23]独立性与非独立性两类,在流程上有竞争性与非竞争性购买。刘晓苏(2008)在《国外公共服务供给模式及其对我国的启示》中,介绍了相对成熟的三种公共服务供给模式:根据各国的政治、经济体制和文化传统的特点,国外政府购买公共服务的模式大致可分为四种类型:一是以英美为代表的盎格鲁一萨克逊模式,这一模式的主要特征在于倡导市场竞争和坚持公共服务的市场化导向,鼓励社会参与公共服务的提供,使公共服务供给更加高效灵活;二是以法国和德国等欧洲大陆国家为代表的大陆欧洲模式,其特点在于有限市场化导向,只是在部分公共服务领域引入市场竞争,采取购买的方式提供;三是以北欧国家为代表的北欧福利国家模式,其特色在于公共服务供给尤其是社会保障和杜会福利方面完全由政府通过高税收和高福利的形式予以承担,政府是公共服务提供的决定因素;四是以东亚国家为主的东[24]亚模式,其重要特征在于对政府对公共服务领域的直接干预。

视角九:从购买方式的角度进行研究。政府购买公共服务方式方面:学界关于公共服务外包的适用范围问题看法各异。最极端的观点是所有公共服务都可以外包,但更普遍的观念是并非所有的服务都适合外包。句华对西方国家合同外包的适用范围的判定标准作了观点综[25]述:—类是以价值判断作为判定外包范围的标准,其代表观点主要有:以是否是政府核心职能来划定外包范围;以公共服务提供者的动机来划分外包范围。另一类是以服务本身的特性作为划定外包范围的标准,其代表观点主要有:以服务质量度量的难易为标准;以资产专用性和服务度量的难易程度为标准;以服务可描述性、监督难易及竞争程度为标准。句华从交易成本理论框架下对政府购买公共服务的范围进行了分析,认为公共服务是否适合外包主要在于政府服务的提供方式所需成本对比。

视角十:从风险与责任的角度进行研究。周俊认为政府购买公共服务的经济效率仍待检验,同时存在缺乏竞争、机会主义、供应商垄断等风险。政府购买公共服务中应建立基于责任的风险防范框架,政府和供应商应分别加强合同管理和内部控制能力,公民应充分履行参与和监督权利。我国政府购买公共服务中的风险清晰可辩,应尽快出台法律法规或规范性文件对其进行规制,同时发展政府购买公共服务[26]所需的组织和社会环境。王名(2008)指出购买关系中杜会组织依赖政府,活动受制于政府评估形式化,没有真正的法律责任,一些根本不属于政府职责范围的服务,政府也用购买的方式向社会提供服[27]务。部门利益不断扩张,政府权力延伸至私人领域。

视角十一:从绩效与评估的角度进行研究。魏中龙、王小艺等采用SOM神经网络建立政府购买服务绩效评价模型,以政府购买“居家养老”服务为例,通过对比不同地区政府购买服务绩效,提出提高政府购买效率的切入点:第一,政府投入指标,主要从政府相关工作部门在政府购买时投入的人力、资金比例、基础设施比例、政务信息化程度四方面来考核;第二,公共服务机构供给指标,主要从服务供给机构的专业程度、服务供给机构承办项目的初期启动资金、初期硬件设施配备和社会认可度;第三,接受服务群众满意指标,主要从服[28]务适用人群范围的广度、项目种类比例及服务质量等方面加以考察。(2)国外研究

国外的研究比较深入,自20世纪60年代开始,西方某些国家就进行了政府购买公共服务的尝试,至今已有40多年的历史,作为福利制度的一项改革,至今已发展得较为成熟。西方国家有关这方面的理论研究也较为丰富,它已从对新公共管理理论进行批判的基础上进入到了新公共服务理论的研究领域。

新公共管理理论认为“政府的职能是掌舵而非划桨”。新公共服务理论则认为“政府的职能是服务而非掌舵”。正如丹哈特夫妇在《新公共服务:服务而非掌舵》(2002)一文中指出,新公共管理理论虽然改变了官僚制政府作为公共服务直接提供者的角色,但是官僚制政府仍然拥有极大的权力,公民的需求仍然不是其执政的最终目标。而公共服务型政府必须以公民的需求为中心,认为管理就是服务,政府的存在是为了满足社会的需求,政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。此外,西方学者还对公共服务市场化与社会化的方法与机制进行了深入的探索和研究,认为政府购买公共服务不仅提高了政府的服务水平与质量,而且降低了政府提供公共服务的成本,缩小了政府的规模,是政府与民间组织合作提供公共服务的有效形式。

萨拉蒙分别从政府政策指导、政府职责、参与服务提供的公民社会组织类型、政府监管和评估等方面,总结了不同国家和地区政府向社会组织购买服务的不同经验,并针对中国国情提出服务外包的八点建议:第一,创新社会组织资助的形式,减少繁琐的手续和鼓励增加灵活性,发掘能量和资源以改进项目的效果;第二,建立有别于《政府采购法》的公共服务购买法律或条例,使服务外包在一个适当的法律框架内进行;第三,外包形式多样化,而不局限于合同形式;第四,重新培训政府官员,政府必须参与制定绩效基准,激活网络,指挥协作,推动社会组织问责;第五,遵循服务外包的一些关键指导原则,如政府应当视社会组织为合作者,让他们参与项目规划和决策。第六,研究如何应用关键工具以利于外包;第七,设计强化社会组织成为合作者的外包制度;第八,政府应在地方层面推进采用不同工具的控制[29]性实验。

什么是政府购买公共服务?这是研究政府购买公共服务必须首先予以思考和解答的问题。为解决这一问题,学者们展开了对政府购买公共服务内涵与本质属性的研究。目前国外对政府购买公共服务(Government Purchase of Services)的内涵界定并不明确,但是许多国家普遍认为政府购买公共服务实际上就是公共服务合同外包(Contracting Out),即政府通过与企业或民间组织签订承包合同的形[30]式来提供公共服务。萨瓦斯认为狭义的合同外包仅指外包对象为私[31]营部门和非营利部门(for profit,non-profit)的合同外包。广义的合同外包是将政府间协议或合作(inter-municipal cooperation)也就[32]是公共服务外包对象也视为合同外包。

虽然国外学者各自表述上存在差异,但其核心思想却是一致的,即政府购买是在公共服务领域打破政府垄断地位引入竞争机制,把市场管理手段、方法、技术与专业化的优势引入公共服务之中,政府依靠市场和第三部门进行生产,将公共服务的提供与生产分开,政府职责在于确定购买公共服务的范围、数量、标准、选择公共服务生产方、监督公共服务生产过程、评估公共服务的效果。

西方学术界对政府购买公共服务理论基本上是以政府改革理论等相关理论作为购买或外包公共服务的依据,只是侧重点有所不同,主要体现在两个方面:

第一种观点侧重以公共物品理论的角度作为政府购买的理论依据。萨瓦斯将合同外包置于民营化的框架之下,从物品与服务的基本特征、提供物品和服务的不同机制出发,认为服务提供或安排与生产之间是有区别的,它是界定政府角色的基础;公共物品及服务既可以[33]由政府部门直接生产,也存在其他制度安排。亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究》一书中提出公共设施一般由政府通过税收方式征集资金并免费供给,但是也可以通过其他的方式来提供,他认为[34]私人提供更有效率并鼓励私人提供公共物品。萨伊认为“在极少数[35]场合下,有部分消费品,由私人供应”。文森特·奥斯特罗姆等学者通过区分对公共服务的提供与生产的概念,指出政府并不是公共服务唯一合法主体,公共服务既可以由政府来提供也可以由私人部门来提供,与此同时,政府可以保留部分公共服务生产权以有利于竞争。弗雷德·弗尔德瓦里从驳斥萨繆尔森、巴托等学者的市场失灵论与外部性开始,论述了市场可以提供公共物品的理论。他认为“管理不仅可以通过强制性的政治过程来完成,同样也可以通过契约手段来完

[36]成”。契约型制度可以解决公共物品供给和收费问题,虽然市场无法解决外部性问题,但慈善行为可以弥补市场失灵的不足。约翰·利奇也认为政府不是公共产品的惟一提供者。道路和桥梁,这些具有可排斥性和一定程度的非竞争性的产品,有时私人厂商可以通过通行费弥补它们的成本来提供。

第二种观点侧重从新制度经济学和新公共管理的相关理论的角度出发论述政府购买公共服务的动因与可行性。美国学者洛韦里(Lowery)认为公共选择已经成为了新的理论正统,准市场模式取代[37]了传统模式,成为公共服务供给的主导性制度安排。唐纳德·凯特尔在《权力共享》一书中将“委托代理”的一般理论具体应用于合同

[38]外包。交易费用理论可以用来解释为什么一些原有政府业务可以合同外包给非政府机构,公共行政学家威尔逊指出,交易费用对于研究政府活动是一个非常有用的角度。通过比较合同管理费用和内部管理费用可以帮助政府部门决定自己生产还是向私人部门购买某些服务[39]。对于政府失败的治理,布坎南提出的基本改革思路是,把政府职能主要限定在维持国家和社会秩序方面,而在纯私人的行动和私人选择方面则不允许政府介入;而介于两者之间的活动,在市场不能很好地发挥作用的时候需要由政府介入的,则要根据其预期成本和收益进行慎重权衡和选择。罗斯系统地提出了委托一代理理论,指出政府与非政府组织应该建立一种委托一代理关系,政府出资将公共服务的生产权委托给非政府组织,提高效率节约成本。南姆·卡朴库认为政府与非营利部门能够建立合作伙伴关系的理论基础有三个方面:一是动态网络理论,二是复杂适应系统理论,三是社会资本理论,这种合作关系聚集了资源。

政府购买公共服务的理论依据经历了公共物品理论到新公共管理理论再到新公共服务理论,反映了不同的时代背景。公共物品理论从纯公共物品和准公共物品的角度、物品生产与提供分离机制的角度,论述了公共服务购买或外包的可行性。新公共管理理论从经济、成本、效率的角度,阐述了政府购买公共服务的动因。新公共服务理论基于公众需求的视角,论述了购买的必然性。然而政府购买公共服务并不是单一理论能阐释清楚的,而是以多种理论作为依据,是多种理论共同作用的结果。它不仅包括公共选择理论、公共物品理论、新公共管理理论,还包括新公共服务理论、民主理论及社会选择理论等。上述理论层次不同,共同作用于服务购买的实践,且在西方发达国家呈现出超越意识形态之争的发展趋势。在这些理论框架支持下政府购买公共服务可以提高效率,节约成本,较快地达到服务目标和满足服务受众的需求,避免官僚系统的种种弊病。

另外,西方学者对政府购买公共服务的模式、风险责任也进行了深入分析。萨瓦斯以“民营化(privatization)”作为改善公共服务的选择,提出了政府购买等10种公私合作的制度安排。萨瓦斯从民营化的方式分析委托授权可以通过合同承包、特许经营、补助、凭单、法令委托等方式实现公共服务不同的供给方式。萨拉蒙通过分析不同国家和地区的服务购买经验,指出这些国家和地区在购买或外包方式上除了合同外包,在其他方式上侧重点有所不同。如德国和香港以分类财政补贴为主,匈牙利和韩国以政府拨款补助为主,英格兰以贷款和贷款担保为主,而法国、德国、荷兰和美国则更倾向于使用消费券,匈牙利和美国还通过特殊税收规定为社会组织提供参与服务购买的优势。郑卫东(2010)根据西方经验将政府购买公共服务的方式归纳[40]为合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等四种。霍吉(Hodge)认为,政府购买公共服务的并不能缓解政府财政赤字上涨[41]的问题。凯特尔的研究表明为政府购买促成竞争的环境、寻找合适[42]的服务承办方并不简单。约翰斯通(Johnston)和荣姆泽克(Romzek)对政府管理外包合同复杂度的分析证实了凯特尔的判断,他们在案例中发现,在五种情况下政府对服务合同的管理尤为困难:一是私人获益的比例降低;二是对产出的衡量困难;三是对产出[43]时间计算长;四是产出是无形的;五是承办方缺乏竞争环境。德霍格(Dehoog)认为即使是在竞争模式中,也容易出现投机取巧和非法行为,甚至可能出现购买成本高于政府自行生产成本的情况;合作则是一种基于相互信任,合同灵活可变,供应商与政府间关系平等,[44]以竞争或谈判模式形成的购买关系为基础。1.6.2 居家养老服务的相关研究

政府购买居家养老服务是指政府与加盟企业或非营利组织之间就居家养老服务的购买问题签订一定的合同,作为契约双方,由政府出资,加盟企业或非营利组织运作,由其负责管理并提供服务,然后,政府通过一定的方式对购买的服务进行评估并进行付费,从而保证老年人居家养老的质量,满足老年人的基本物质与精神生活需求的服务供给方式。政府购买居家养老服务的实质是在养老服务中引入市场竞争机制的一种制度安排。政府购买居家养老服务是政府将养老服务的“生产过程”让渡给企业或非营利组织,以提升养老服务的效率和质量,它实际上是将市场机制引入到养老服务领域。政府购买居家养老服务的过程包括供给、生产和消费三个环节,上述环节则对应居家养老服务的供给者、生产者和消费者三类利益相关者。居家养老服务的供给者是政府,生产者是提供养老服务的企业或非营利组织,消费者则是养老服务的消费者(老人)或其代理人(家属)。政府购买居家养老服务的绩效体现在这一过程中,如图1-2所示。图1-2 政府购买居家养老服务的利益相关者

从国内来看,居家养老这种服务模式目前正在我国的许多城市如火如荼地开展,在实践的过程中积累了一些宝贵的经验,它不仅使得老年人能够更好地安享晚年,而且减轻了政府负担,使其在公共服务这一方面做得更好。与此同时,相应的理论研究也层出不穷。目前,关于政府购买居家养老服务主要有以下几种理论观点:(1)“需求论”

从老年人的需求角度进行研究,居家养老模式符合大多数老年人的心理需求,更有利于老年人的身心健康。由于养老院缺乏一种家的感觉,老年人容易在心理上产生孤独感,“宿舍式”的生活使他们失去了适应社会的能力(苏珊·特斯特,2002)。正所谓落叶归根,老年人大都不愿离开自己的家去养老院度过晚年。而居家养老模式正好满足了老年人的这一心理需求,使他们能够在熟悉的环境中更好地生活。《中国城市社区老年人养老模式之反思》(许爱花,2005)、《完善社区养老服务,支持居家养老》(赵丽宏,2005)等论文对这方面内容都有所提及。(2)“社区论”

从社区建设的角度进行研究,在居家养老的过程中,老年人除了自己生活的“家”以外,社区是其生活的又一重要空间。社区的建设和其功能的完善,为老年人生活质量的提高奠定了一定的基础,它能加强对老年人的照顾,有针对性地开展老年人的各种服务项目。《建立具有中国特色的养老新模式——对大连市首创的“居家养老”模式的探讨》(祁峰,2005)中就提到,充分利用社区资源不仅能够减轻政府负担,而且可以提供就业岗位,下岗者特别是社区大龄妇女得以再就业。社区建设的发展与完善,为居家养老服务模式的开展提供了宝贵的资源(赵立新,2004)。(3)“社团论”

从社会团体发展的角度进行研究,高质量、高效率的居家养老服务的实现,不仅需要充足的资金,更需要专业化的服务人员,这些是传统的家庭养老与机构养老所缺乏的。而民间组织却拥有专业化的队伍,加之其不断地发展与繁荣,当其进入老年服务市场的行列中后,通过与政府的合作,能够使得居家养老服务的提供越来越有效,越来越优质。同时,居家养老也是政府培育民间组织的新契机,民间组织通过接受政府的委托,开展居家养老服务的具体组织、实施工作,从而使自身得以发展与壮大。《城市居家养老服务发展的基本思路》(任炽越,2005)一文中就对民间组织在居家养老服务中的作用进行过研究。(4)“政策论”

从政府发布的法规政策方面来看,2008年1月,民政部、财政部等10部门联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》,意见要求各地政府制定居家养老服务发展规划,建立社区服务网络和养老服务管理体制。各地政府积极响应,分别出台了以下一些法规政策:《北京市养老服务机构管理办法》《浙江省人民政府办公厅关于促进养老服务业发展的通知》《福建省人民政府关于加快发展养老服务机构的意见》等等,为建立社区居家养老服务体系提供了政策依据。

总体来说,当前我国国内政府购买居家养老服务相关方面的文献研究主要集中于四个方向:一是政府在购买居家养老服务这一购买关系中的职能定位;二是非营利社会组织在这一购买机制中的角色分析及发展现状和方向综述;三是个别地区的政府购买居家养老服务模式和机制的经验总结和推广;四是政府购买养老服务体系构建的一般性问题研究,如发展现状、存在的问题及应对措施等。除此之外,还有着重对政府购买居家养老服务的政策研究、保障机制研究等,为我国的政府购买居家养老服务事业的持续、高效发展提供了深度思考视角和路径。

从国外来看,国外对于政府购买居家养老服务的研究开展的比较早。20世纪60年代,美国学者奥斯特罗姆夫妇提出了区分公共服务的“提供”与“生产”的问题,“提供”是指政府通过征税和支出决策,决定适当类型的服务及其供给水平,并安排生产和监督生产。“生产”是指把投入转化为产出。他们认为,一项公共服务的提供者,不一定要生产该项服务。“一个地方性的提供单位能够组织自己的生产单位,比如建立一个地方政府机构,但它也能够从额外的生产者那里购买服务,或者加入其他提供单位所组织的共同服务的安排中去”[45]。也就是说公共服务的提供者不等于生产者,提供者和生产者可以是同一个单位或机构,也可以是不同的单位或机构。特定的公共物品或公共服务到底应由谁来生产,换言之,公共物品或公共服务的提供者与生产者是否应当分离,取决于分离与否的核算成本。公共物品和公共服务相对分离的理论,意味着公共物品和公共服务供给的多元化。企业、非营利组织或者个人等其他社会主体“生产公共服务”而由政府购买,并非是政府推卸责任,恰恰是政府积极履行职能的一种

[46]方式。

政府购买服务这一新型的公共服务供给模式脱胎于西方福利国家为了应对福利危机而进行的大规模福利改革。20世纪70年代西方福利国家普遍面临福利危机,巨大的福利性财政支出成为经济发展的沉重负担。在此背景下,国外的福利多元主义理论和新公共行政学派开始兴起并被越来越多的政府和学者所接受。福利多元主义理论强调政府不应是福利的唯一提供者,福利的责任应该由公共部门、营利部门、[47]非营利部门和家庭社区等4个部门共同承担。新公共行政学派也力图扭转凯恩斯主义指导下政府角色不断膨胀、政府职能的无限扩张所导致的过多干预市场活动,垄断公共事业所导致的效率低下、不计成本、财政收支失衡等困局,其重点在于实现政府和市场在公共事业中的角色和职能重新定位,强调多元主体管理,推崇市场机制并限制政府干预。国外居家养老模式的提出和发展是福利多元主义理论和新公共行政学派理论的重要实践。国外居家养老服务将原本由政府为民众承担的养老责任部分转移到社会和社区,鼓励社会组织、市场主体和个人作为居家养老服务的提供者和消费者,积极参与到这一体系并促进其发展。这也反映了政府在公共服务供给中的角色和职能的变化,体现了政府由划桨向掌舵转变的服务型政府建设的方向。

从理论研究角的度来看,西方学界主要针对公共服务市场化与社会化的机制与方法展开了研究。杜姆伯格(Dombcrgcr)和杰森(Jensen)(1997)认为,政府通过购买公共服务,能在以更低的成本来供给公共服务的同时而保留监督绩效以及根据服务提供者的实际[48]绩效及时变更合同的权力。詹姆斯·费斯勒和唐纳斯·凯特尔(2002)认为政府日益增长的复杂性使政府更多依赖私人部门的专家和外部组织,指出政府应通过合同购买的方式来体现双方交换的条件,并认为“合同行政需要政府雇佣官员设定合同标准、以低价位协商有效项目[49]和监督承包商履行合同的结果”。

在公共服务市场化、社会化改革浪潮中,西方各国政府探索了多种方式,西方学界认为这些方式可以主要概括为公私合作(主要包括合同外包、特许经营和共同生产等)、私有化或民营化、使用者付费制、政府部门建立与私营企业的伙伴关系和自由市场等五种方式。公共服务的合同外包(合同出租)方式被视为降低成本、节约开支的有效手段,既能提高服务水平又缩小政府规模,是政府调动社会力量开展公共服务的有效形式。

西方一些学者早已开始关注政府购买公共服务在实践中的运用和异化,他们注意到政府购买公共服务这一模式在理论上看起来很完美,但是在实际操作中,存在着种种困难。美国学者约翰斯通和荣姆泽克(1999)等学者通过对政府购买公共服务的实证研究,发现政府购买公共服务中存在着供应商垄断的现象,影响了公共服务购买效[50]果的评估标准的制定。斯莱克(2003)认为政府购买公共服务实际上并没有真的在追求市场一般的竞争和低成本,它更像是一种象征[51]性的、用来彰显政府淡出公共服务领域决心的政治行为。菲利普·库珀(2007)看到了政府及其官员在公共服务购买中的角色冲突,为政府及其官员作为购买合同的一方,既作为合同的制定者又作为合同的遵守者,那些从头到尾参与管理购买合同的政府部门及其官员,处在垂直的政府行动模式和平行的企业行动模式的交叉点上,处在角[52]色冲突与利益纠葛之中。凯特尔(2009)指出为公共服务寻找符合标准的社会组织作为供给方不是一件容易的事情,因而真正意义上[53]的政府购买公共服务并不像人们想象的那样容易实现。

总的来看,国外学界对政府购买公共服务的研究,不但注重理论研究,而且注重通过实证研究来检验这种新型的公共服务供给模式。他们在研究中发现了这一模式在实际运用中存在的一些问题,但他们总体上还是肯定了政府从直接生产者向规划者、监督者转变的改革方向,为了更大程度地发挥政府购买公共服务的作用,他们也提出了一些改进的建议。可以说,国外的相关研究不论是在理论研究上还是实证研究上,都领先于目前国内的研究。这跟我国的经济社会发展水平有关,也跟我国的行政管理体制以及社会组织发展水平有关。但是,我国现阶段的经济实力和社会文明程度已经比过去有了很大的提升,但是我们的教育、医疗、公共卫生、社会保障等公共服务机制却还没有及时跟进,导致当前我国社会上出现了一系列的民生问题,这些事实要求我们对公共服务供给开展更多、更为深入的研究。这也是本书选择政府购买养老服务这一选题的主要原因。注释[15]乐园.公共服务购买:政府与民间组织的契约合作模式——以上海打浦桥社区文化服务中心为例[A].清华大学公共管理学院NGO研究所.中国非营利评论(第二卷)[C].北京:社会科学文献出版社,2008:144.[16]王浦劬,莱斯特·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京:北京大学出版社,2010:3.[17]陈天祥.新公共管理——政府再造的理论与实践[M].北京:中国人民大学出版社,2007:55.[18]句华.公共服务合同外包的适用范围:理论与实践的反差[J].中国行政管理,2010(4):52-53.[19]王浦劬,莱斯特·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京:北京大学出版社,2010:3.[20]王名,乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中共浙江省委党校学报,2008(4):5-13.[21]韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较[J].经济社会制度比较,2009(6):128-134.[22]蔡礼强.政府向民间组织购买公共服务研究报告[A].黄晓勇.中国民间组织报告(2010-2011)[C].北京:社会科学文献出版社,2011:56.[23]苏明,贾西津,孙洁,等.中国政府购买公共服务研究[J].改革探索,2010(1):9-17.[24]刘晓苏.国外公共服务供给模式及其对我国的启示[J].长白学刊,2008(6):38-41.[25]句华.公共服务合同外包的适用范围:理论与实践的反差[J].中国行政管理,2010(4):51-55.[26]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理,2010(6):13.[27]王名,乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中共浙江省委党校学报,2008(4):5-13.[28]魏中龙,王小艺,等.政府购买服务效率评价研究[J].广东商学院学报,2010(5):23-24.[29]王浦劬,莱斯特·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京:北京大学出版社,2010:296.[30][美]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2003:129.[31]Savas,E.S.Privatization and Public-Private Partnerships.New York:Chatham House Publishers,2000.[32]Hefetz,A.and Mildred Warner.Beyond the Market vs.Planning Dichotomy:Understanding Privatisation and its Reverse in US Cities-Local Government Studies,2007,33(4):555-572.[33][美]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2003:68.[34][英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究(下卷)[M].北京:商务印书馆,1996:285.[35][美]萨伊.政治经济学概论[M].北京:商务印书馆,1963:498.[36][美]弗雷德·弗尔德瓦里.公共物品与私人社区——社会服务的市场供给[M].北京:经济管理出版社,2007:5-11.[37]David Lowery.Answering the Public Choice Challenge:A Neoprogressive Research Agenda.Governance:An international Journal of Policy and Administration,1999(12).[38]唐纳德·凯特尔.权力共享:公共治理与私人市场[M].北京:北京大学出版社,2009:6-9.[39]马骏,叶娟丽.西方公共行政学理论前沿[M].北京:中国社会科学出版社,2004:53.[40]郑卫东.城市社区建设中的政府购买公共服务研究——以上海市为例[J].云南财经大学学报,2011(1):156.[41]Graeme A.Hodge.Privatization:An International Review of Performance.Oxford:Westview Press,2000.[42]唐纳德·凯特尔.权利共享:公共治理与私人市场[M].孙迎春译.北京:北京大学出版社,2009:132.[43]Jocelyn M.Jonhston,Barbara S.Romzek.Contracting and Accountability in State Medicaid Reform:Rhetoric,Theories,and Reality.In Public Administration Review.1999,(59).[44]Ruth Hoogland Dehoog.Competition,Negotiation or Cooperation:Three Models for Service Contracting.Administration and Society,1990(22).[45][美]迈克尔·迈金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:三联书店,2000:423.[46]王浦劬,[美]莱斯特·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京:北京大学出版社.2010:8-9.[47]李晨漪.国内外关于居家养老服务的研究综述[J].广西教育学院学报,2009(5):12-16.[48]Simon Domberger,Paul Jensen.Contracting out by the Public Sector:Theory,Evidence,Prosoects.Oxford Review of Economic Policy.1997,13(4).[49][美]詹姆斯·费斯勒,唐纳德·凯特尔.行政过程中的政治——公共行政学新论[M].北京:中国人民大学出版社,2002:40.[50]Jocelyn .M.Jonhston,Barbara.S.Romzek.Contracting and Accountability in State Medicaid Reform:Rhetoric,Theories,and Reality.Public Administration Review,1999(5).[51]David M.Van Slyke.The Mythology of Privatization in Contracting for Soc ial Services.Public Administration Review.2003,63(3).[52][美]菲利普·库珀.合同制治理――公共管理者面临的挑战与机遇[M].上海:复旦大学出版社,2007:4-176.[53]唐纳德·凯特尔.权力共享:公共治理与私人市场[M].孙迎春译.北京:北京大学出版社,2009:132,27-29,160-161.

第2章 政府购买居家养老服务的理论依据

2.1 概念界定

2.1.1 家庭养老、机构养老和居家养老

从养老资源的提供者或者养老的支持力这个角度,人类只存在三种基本的养老方式,即家庭养老、社会养老和自我养老。由家庭提供养老资源的就是“家庭养老”,而由社会来提供养老资源的就是“社会养老”。在历史的演变过程中,家庭功能的逐步社会化是一个社会走向成熟的标志。社会逐步承担起养老职能但家庭需要购买必要的养[1]老资源的过程就是养老社会化的过程。

在现代化因素的影响下,“家庭养老”的传统正经历一场前所未有的变革。变革之一是家庭养老的内容和形式出现了分离,“在家养老”不一定就是“家庭养老”。变革之二是家庭养老的功能出现弱化,弱化的原因有:子女数的减少;代际居住方式的变化,即从过去的共居转向分居,空巢家庭增多:劳动力社会参与率的提高和社会竞争因素的介入使得不少做子女的陷入了某种角色冲突,即“事业人士”角色与“孝顺子女”角色的冲突。变革之三是养老功能出现转移,即从[2]家庭转向社会。这就是家庭养老的社会化和现代化问题。

为解决一些自理困难老年人的生活照料问题,政府过去习惯于将大量老年福利资金投入到养老机构建设上,鼓励老年人到专门养老机构接受服务,这种养老方式称为“机构养老”。养老机构建设往往占用的资金多,服务面小,成本高。机构养老存在诸多局限性,例如养老设施不足、本身结构性矛盾突出,入住老年人容易产生精神抑郁、孤寂落寞等心理疾患等。在微观层面上,多数老年人不愿意入住养老机构,多项调查显示,只有2%~3%的老年人愿意入住养老机构,实际上,就是这2%~3%的老年人中,还有人是出于体谅子女的负担。大多数老年人一般是在生活不能自理了,而且需要长期医疗帮助的情[3]况下,才会真正下决心住到养老机构中去。

居家养老是老年人在家中居住,并由社会提供养老服务的一种方式,既区别于机构养老,也有别于传统的家庭自然养老,它是以家庭为核心,以社区为依托,以老年人生活照料(日常护理或者特殊护理)、医疗康复(包括陪同到医院看病、治疗、配药等)、精神慰藉(每天和老人交流,发现老人的需求,排除老人的孤独感)为主要内容的,以上门服务和社区日托为主要形式。居家养老是把家庭养老与社会养老结合起来的一种养老模式。

居家养老符合我国未富先老的老龄社会特点,满足了老年人长期的生活和心理习惯。绝大多数国家的政府都制订相应的政策和采取相应的措施,鼓励老年人居家养老。据统计,各国选择居家养老的老年人占老年人总数的比例,英国为95.5%,美国为96.3%,日本为[4]98.6%,菲律宾为83%,越南为94%,印尼为84%,马来西亚为88%。2.1.2 政府购买居家养老服务

政府购买居家养老服务是指政府与民间组织之间就居家养老服务的购买问题签订一定的合同,作为契约双方,由政府出资,民间组织运作,由其负责管理并提供服务,然后,政府通过一定的方式对购买的服务进行评估并确定是否付费,从而保证老年人居家养老的质量,满足老年人的基本物质与精神生活需求。

从社会福利的角度来看,“政府购买居家养老服务”是社会福利体系中帮助弱势人群的服务方式,是一个有特色的方面。政府首先向社会公布社会福利服务的预算,并公布政府购买服务的价格、服务的数量和与服务要求相关的各项质量指标。那些从事社会公共服务的非营利组织、社会服务组织,如:儿童活动中心、养老院、儿童福利院、康复中心和社区综合服务机构所属的社会福利服务组织,将通过投标的方式,在中标之后拿到政府购买服务的拨款,并按照政府的要求完[5]成服务。“政府购买居家养老服务”产生于二次大战以前。20世纪70年代末以来,西方国家的福利国家制度受到巨大挑战,政府社会服务方面的开支日益庞大,不堪重负,政府机构从事社会服务效率低下,在这[6]个背景下,“政府购买居家养老服务”的方式得到了蓬勃发展。比如在英国,撒切尔夫人出任首相后,保守党政府开始鼓励卫生保健部门和社会照顾管理部门向私营公司和民间非营利组织购买服务,其目的是在政府经营的部门中引入竞争机制,促进社会福利经营的“多元化”。与以往英国老年人的社区照顾多由政府部门经营不同,在过去的20年里,英国政府鼓励从事社会服务的志愿者组织承包此项服务,政府依然承担此项服务的财政开支。英国政府还在1989年颁布的《为病人服务》和《更高照顾》白皮书中,确认了这种政府服务的转包方式,鼓励社区志愿者服务组织承包政府服务。2.1.3 产生背景

20世纪70年代末起,以英美为代表的西方发达国家面对由经济快速发展带来的不断扩大的社会需求,政府机构臃肿、人浮于事,公共服务供给质量与效率低下,造成了公共资源的浪费、政府财政赤字的不断增加、政府屡陷信任危机、对公众缺乏回应性,一场以降低政府成本、提高公共服务质量和效率、打破公共服务供给垄断地位为目的的政府改革运动在世界范围内兴起。

在这场变革中,政府在公共服务领域所扮演的角色和地位发生了转变:公共服务领域引入竞争机制,政府不再是公共服务唯一的供给主体,市场与社会组织越来越多地介入进来;政府改变了以往的垄断地位,逐渐与企业或社会组织形成平等的竞争与合作关系。这意味着从政府治理模式由单中心治理走向多中心治理,政府与市场、社会的[7]伙伴关系已成为国际趋势。

世界进入信息化社会后,呈现出如下特点:第一,信息的搜集与传递更为密切,网络技术的出现提高了人们拥有、处理与整合信息的能力,在一定程度上改变了人们的生活与工作方式。第二,信息化社会的信息更新换代快捷,新技术、新方法、新理论层出不穷。第三,知识成为继土地、劳动与资本外的最为重要的经济因素。第四,经济[8]形态由产品经济向服务经济转变。信息化社会给政府治理带来更多的挑战:一是由于信息与知识作用的日益凸显,人们的价值观念多元化,对公共服务的多样化、个性化需求色彩更浓;二是信息与网络技术的运用,要求政府管理层次由层级化向扁平化转变,下放权力和放松规制,高效地提供优质的公共服务。三是人们拥有、处理与整合信息的能力增强,获取信息的渠道扩展,信息搜集成本大为减少,更希望能参与到公共服务提供中来。

从理论上看,新公共管理等相关理论为政府购买公共服务提供了理论支持。现代西方社会种种矛盾和问题,与其说是巿场失败,不如说是政府失败。奥斯本和盖布勒提出“企业家政府”,他们在《改革政府——企业精神如何改革公营部门》一书中概括了十大基本原则,主张用企业家精神改造公共部门。格里尔认为公共服务的供给与生产应当分开,强调降低成本,提高效率,注重产出控制与责任机制的建立。理论界普遍认为公共服务既可以由政府供给也可以由市场提供,市场供给能弥补“政府失灵”,提高公共服务的供给效率。萨瓦斯认为:“在公共部门的创新方案中,建立伙伴关系是核心要素之一。所要建立的伙伴关系包括社区伙伴(公民与志愿者)、私营部门、[9]非营利组织伙伴等”。这就是说,在公共产品与公共服务的提供方面,需要改变政府单一的垄断供给模式,而由多元化模式来提供。在这一过程中,政府购买公共服务模式随之得到发展。

西方发达国家政府购买公共服务的实践源于对社会福利的改革,特别是福利国家的“民营化”改革。在这30年里西方各国纷纷探索政府购买公共服务的方式与方法,并逐渐形成了一定的购买规模。美国国际市县管理协会(ICMA),从1982年开始,每5年在全国范围内进行一次有关公共服务提供方式的大规模专项调查,涉及政府7种可替代性的服务提供方式,以及7大类64种公共服务;调査对象包括所有人口超过25000人的县及超过10000人的城市。调查结果显示美国[10]地方政府公共服务合同外包的范围广,涉及公共服务项目多。法国政府购买社会公共服务自20世纪90年代呈现出一种集权化发展态势,政府出资让非营利组织和营利机构主要承担弱势人群的发展服务,包括90%的残疾人服务,85%的儿童权益保护及70%的居家照顾

[11]服务。

当前,我国正处于社会全面转型时期,不仅是政治经济体制的转变,更涉及社会结构转变、利益关系的调整。计划经济体制下,政府是公共产品与服务的提供者也是生产者,它既是运动员也是裁判员。随着市场经济体制的建立与发展、服务政府建设的推进、公民社会的崛起和社会需求的多样化,既有的公共服务供给模式已难以适应经济与社会建设、民生发展的需要,政府购买公共服务模式为上述问题的解决提供了途径。我国内地最初进行政府购买公共服务的是上海市。1995年,上海市浦东新区委托上海基督青年会管理罗山市休闲中心,并于1998年承接政府养老服务,政府购买公共服务由此第一次进入我国实践领域。此后,全国一些大中型城市陆续开始探索政府购买公共服务的实践,其购买方式更加灵活,购买内容和范围逐步扩大到教育、医疗、就业、养老等诸多公共服务领域。2000年,上海市卢湾区等12个街道依托养老机构开展了居家养老试点工作。2003年,南京市鼓楼区推出政府购买居家养老服务为独居老人提供养老服务。2005年,无锡市先后对市政设施养护、污水处理、路灯设施维护、环卫清扫保洁等公共事业实施了政府购买。2007年,深圳市西乡街道向物业公司购买社区管理服务。由此看来,以公共资源为基础的政府与社会间合作,正在成为公共服务供给的重要途径。注释[1]穆光宗.中国传统养老方式的变革和展望[J].中国人民大学学报,2000(5):39-44.[2]穆光宗.中国传统养老方式的变革和展望[J].中国人民大学学报,2000(5):42.[3]林娜.社区化居家养老论略[J].中共福建省委党校学报,2004(10):32.[4]林娜.社区化居家养老论略[J].中共福建省委党校学报,2004(10):31.[5]田玉荣.社会福利制度中的“政府购买服务”[J].社区,2005(7):1.[6]卡佳.“购买服务”,政府的钱不好花[J].社区,2005(9):28.[7][美]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译.北京:中国人民大学出版社,2002:5.[8]陈天祥.新公共管理—政府再造的理论与实践[M].北京:中国人民大学出版社,2007:7.[9][美]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译.北京:中国人民大学出版社,2002:12.[10]句华.公共服务合同外包的适用范围:理论与实践的反差[J].中国行政管理,2010(4):53.[11]张汝立,陈书洁.西方发达国家政府购买社会公共服务的经验和教训[J].中国行政管理,2010(11):99.

2.2 理论基础

政府购买居家养老服务有着深刻的理论基础,涉及政治学、经济学、管理学和社会学等多种学科的理论。2.2.1 公共服务理论“服务型政府是指通过有效的制度安排,引进市场与社会的力量,形成公共服务有效供给机制,以实现公正、透明、高效地为公众和社[12]会提供优质公共产品的政府”。公共服务型政府的理念,是在20世纪80年代新公共管理运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出来的。该理论的代表人物是美国著名学者丹哈特夫妇,他们认为政府公共管理具有服务的根本性质,政府的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益,而不是试图去控制或驾驭社会,即“服务而非掌舵”。

目前,该理论也受到了我国行政学界前所未有的关注。与此同时,我国政府也在积极转变职能,努力建设服务型政府,以期不断提高民众的生活水平。服务型政府的理念主张管理就是服务,政府的存在是为了满足公众的需求,政府应该以公民为服务对象,以尊重公民权、实现公共利益为目标,尽可能地为公众提供满意的公共物品。

但是随着经济社会的发展,公众对公共服务的需求不断增加,而政府自身财力与能力是有限的,这就导致了社会公共需求的不断增加与政府公共服务供给能力有限之间的矛盾。“其深层次的原因是政府公共服务的缺乏和不足,这就迫切需要政府理念的再造和创新,需要加快向公共服务型政府转变,以更好地满足人民群众的多元化公共服[13]务需求”。也就是说,建设服务型政府需要政府主导,公民和社会广泛参与。公民和社会的参与不仅能弥补政府公共服务供给的不足,而且对政府的公共服务提供起到监督和评价的作用。其中,民间组织因其自身优势,在公共服务供给过程中发挥着越来越重要的作用。

由于政府特殊的职能与性质,我们不可能改变其非营利的特点,因而,诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨提出了将“政府作为公共物品的直接生产者转变为购买者的角色,从而体现其公共服务的职能,[14]摆脱直接生产所带来的高成本低效率的困境”。政府一旦成为公共物品的购买者,就意味着“政府要从直接生产公共物品的领域退出,让民间组织去生产,同时政府作为购买者就可以依靠市场的规律,选[15]择价格低、产品质量好的公共物品提供给民众”。由于政府转变了直接生产公共物品者的角色,就能在一定程度上促使多个民间组织生产公共物品,从而形成良好的竞争态势,良性的竞争机制又可促使这些民间组织努力降低成本。

由此可见,政府购买居家养老服务作为一种公共服务供给的新方式,符合服务型政府的理念,它能够在一定程度上实现政府高效行政,完善其公共服务职能。政府将原本应由它提供的公共服务转交给有资质的民间组织来完成,通过与民间组织的合作,寻找公共服务供给领域的均衡点,使民间组织有机会参与到公共服务的供给中来,这不仅提高了供给效率,满足了公众的多元化需求,而且为民间组织的发展与壮大提供了更广阔的空间,很好地诠释了服务型政府的理念。2.2.2 “多中心治理”理论

从20世纪70年代开始,西方国家开始关注政府治理方式的变革,对政府的职能重新进行定位与规划,希望以此能够提高政府的工作效率、完善服务质量,从而为其塑造良好的形象。与此同时,各国的研究者们也纷纷开始从各自擅长的领域出发,提出了各种不同的新理论、新观点,理论的丰富与多样性促进了实践的发展与完善。“多中心治理”就是其中一个非常有代表性的理论,它是由奥斯特罗姆夫妇等人所创立的。该理论意在构建由多中心秩序构成公共服务的体制,强调随着社会的进步与发展,人民群众对政府的期望日益提高,要求政府为其提供更多更好的公共服务。但是,众所周知,政府的能力是有限的,单靠自身的力量不能完全满足民众日益多元的基本需求,即“单中心治理”的思路在庞大的需求面前是缺乏效率与回应性的。从这个角度来说,以政府、市场和社会多种力量共同治理公共事务为特征的“多中心治理”就成为政府提高工作效率与服务质量,满足公众基本公共服务需求的理想状态。

20世纪90年代以来,治理理论成为政治学、公共管理学领域一个重要的分析框架,而治理也成为社会科学领域的一个时髦词汇。如同在西方学术界一样,中国国内对于治理的争议不绝于耳。在中国除了存在对治理概念和理论的一般争议以外,更存在对于治理理论在中国是否适用、治理实践在中国是否存在并发挥了作用的争议。与那些对于治理寄予厚望的观点相对立,另一类意见认为:治理概念是模糊的,对于什么是治理的判定至少不是一项轻而易举的工作;西方和非西方的治理完全不同,因此不能用欧洲式的工具解决中国式的问题;治理是一个西方语境中的概念,并且(真正的)治理实践立足于西方的政治和行政制度框架,因而并不适用于中国;中国的政治世俗化、公民社会发育均未成熟,治理应该缓行;等等。至少,“把一个还没有完全把握的理论框架应用于新的情境无异于机械式的嫁接,难免流[16]于生硬和肤浅”。“多中心治理”理论主张政府权力的分散与下放,它认为在提供公共服务与管理公共事务方面,民间组织、私人部门、其他机构等社会力量更具有针对性、创新性与高效率的特点,能够通过与政府的协商、合作来确立和认同共同的目标,从而在一定程度上转移政府职能,更好地提供公共服务以及更好地管理社会公共事务,使得公共利益实现最大化。

从宏观上来说,“多中心治理”意味着政府、市场和社会三方力量共同参与公共事务的管理。众所周知,传统的单靠政府来提供公共服务的“单中心治理”方式,容易导致政府效率的低下、机构不断膨胀以及寻租腐败现象的产生,即所谓的“政府失灵”。而当市场介入到公共事务的治理,建立纯粹的以市场为中心的私有化模式也有种种弊端,因为虽然市场极其注重效率,但是由于其以营利为目的,也往往存在着“市场失灵”的状况。与此同时,虽然民间组织以相应的公众的需要为行为导向,具有志愿性、公益性、非营利性的特点,但由于其发展的局限性与自身的不足也会存在“志愿失灵”的情况。因此,“多中心治理”理论跳出了传统的非此即彼的思维局限,主张在管理公共事务时需要政府、市场和社会的互相合作与共同参与。

从微观上来说,“多中心治理”意味着公共物品有多个生产者、公共服务有多个提供者。该理论提出大部分的公共物品都是准公共物品,即具有一定的竞争性或者排他胜,这一特点就使得在公共物品的生产与公共服务的提供方面可以有多个不同的主体,它们通过契约合作的方式来共同提供并承担相应的责任。

政府购买居家养老服务作为一种养老服务供给的新方式,是由民间组织生产服务,政府付费购买服务并将其提供给老年人的一种方式,它们通过签订一定的契约,互通有无、互相调适目标来共同解决养老服务供给中存在的问题,从而增进彼此的利益,满足老年人的基本需求。这种方式在一定程度上体现了“多中心治理”理论的主张,因为多中心意味着许多互相独立的主体,在竞争性关系中签订合约,从事合作性的活动,来更好地实现共同的目标。2.2.3 公私合作模式理论

政府与民间组织合作模式理论层面的研究始于20世纪90年代,其中影响较大的两种理论是克莱默、吉德伦和萨拉蒙等人提出的“四模式”理论以及丹尼斯·扬提出的“三模式”理论。“四模式”理论的作者们认为两类活动或者说是两个关键要素构成了公共服务的提供,即一类是“为公共服务寻找资源;第二类是服务的实际配送,国家在动员资源方面的独特优势并不意味着它也垄断[17]服务的实际提供”。他们根据这两个要素将政府与民间组织的关系模式概括为四类,一是政府主导模式。在这种模式中,政府在筹集资金和提供服务上扮演了主要角色,起着主要作用,占据主导地位,相对来说,民间组织存在的空间很小,发挥作用很有限。二是民间组织主导模式。这是与政府主导模式相对的一种模式,这种模式中民间组织在资金筹集和服务提供中起着支配性的作用。它主要存在于那些政府没有强大能力提供公共服务或者是对政府提供公共服务持反对态度的国家。三是并存模式。该模式是指政府和民间组织都积极参与资金筹集和服务提供,但都活跃在各自领域,并不互相重合或交叉。活动的形式主要有:民间组织提供那些因政府能力有限而不能提供的公共服务或者是提供与政府相同的公共服务给那些政府没有覆盖到的对象。四是合作模式。民间组织和政府进行合作、共同来提供公共服务,通常是由政府提供资金,民间组织配送实际服务。该模式包括两种方式:一为“合作的卖者”方式,其中民间组织仅仅是政府的代理人,拥有较少的权力,自主性较小。二为“合作伙伴”方式,其中民间组织是作为政府的合伙人存在的,因此它拥有较大的权力和较大的自主性。

在“四模式”理论的基础上,丹尼斯·扬从经济学的理性选择模型出发,将“四模式”理论简化为三种模式:即补余模式、合作模式和冲突模式。补余模式是指民间组织提供政府不能满足公众的公共物品,在这些领域,它可以成为政府的良好替代者。合作模式是指民间组织帮助政府提供主要由政府资助的公共物品,它被视为政府的良好合作者。冲突模式指的是民间组织推动政府改革公共政策,以保证改革能够对公众负责,而政府也通过管制民间组织的服务和回应民间组织的倡导行动来影响民间组织的行为。

不管是哪种理论,政府与民间组织的合作关系模式都是其研究的重点。在这类模式中,民间组织被视为政府的合作伙伴,帮助政府提供主要由政府资助的公共物品。虽然政府能够有效地解决公共物品供给时的资金来源问题,但是在服务提供的具体环节,交易成本理论告诉我们:“当组织规模增大到一定程度,管理成本就会高于服务外包[18]的成本,此时,选择服务外包是明智之举”。政府要充分利用民间组织等社会力量,推行公共服务的社会化,从而建立公私合作关系。公私合作制,又称公私伙伴关系,“是公共部门与私人部门为了更有效地提供公共服务而建立起来的一种相互关系,这种关系通过正式的合约来确立。在合约中,双方根据事先约定履行各自的职责,发挥各[19]自的运行机制,以达到提供有效的公共服务的目的”。也就是说,公私伙伴关系理论中最核心的内容就是双方签订的契约。众所周知,实现公私契约合作关系,有多种方式。而政府购买居家养老服务就是在养老领域中的一种实现政府与民间组织合作的形式,并且是一种值得完善与推广的形式。2.2.4 福利多元主义理论

西方的社会福利(social welfare)是指“一种由社会福利计划、社会福利津贴和社会服务构成的,帮助人们满足对维持社会运转必不可少的社会需要、教育需要和健康需要的国民制度”。目的是帮助人们在其社会环境中更有效地发挥作用。福利多元主义的两个主要概念是“分权”与“参与”,所谓“分权”,不仅只是将福利服务的行政权由中央政府转移到地方政府,同时要从地方政府转移至社区,由公共部门转给私人部门。所谓“参与”,指希望福利提供者(社区、非营利组织等)和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务输送过程。譬如服务提供者可以根据机构、社区属性设计提供服务内容的权力。参与的实质是非政府组织可以参与福利服务的提供或规划,福利消费者也可以和福利提供者共同参与决策。

从源头上看,人们认为德国(普鲁士)首相陴斯麦于1883~1889年制定的疾病、工伤和养老三项社会保险法是现代福利国家产生的起源。西方发达国家实行大规模的社会福利政策始于19世纪末,强大的民意和资本主义的自我调整的需要,使得主要资本主义国家纷纷开始实行医疗保险和社会保障为核心的社会福利政策。在20世纪30年代的背景下,以美国的罗斯福新政为标志,发达国家大都开始更多地介入社会福利事务,产生了现代意义上的福利国家。二战后,西方福利国家开始膨胀,他们的福利政策包括社会保障、医疗健康保险、收入保险和住房补贴,公民“从摇篮到坟墓”都在国家的福利网络之中。这种福利政策对于保障全体公民满足最基本的生活需要、保证经济长时间良性运行和社会稳定起到了至关重要的作用。

但是福利国家带来了国家经济的发展动力减退,在鼎盛时期,美国社会福利的开支占财政开支的40%以上,德国的福利支出在其GDP中的比重甚至高达34.4%,高福利积累使得政府背上了沉重的包袱,使得资本主义国家积极进取的个人主义转向消极,从而产生了大量的社会问题。直接的原因是1973年的石油危机,危机导致劳动者收入下降、税收困难、财政赤字加大、贫富悬殊增大和失业率上升等一系列社会问题,加之人口老化,给政府形成了经济和政治的压力,各国政府不得不采取削减福利项目或降低福利水平的措施。有学者认为社会福利甚至可能有助于形成一种依赖的、失败的亚文化,降低个人的自尊感,进而导致失业、违法行为及破裂家庭的产生。从英国撒切尔政府和美国里根政府开始,发达国家社会福利政策都开始了改革调整,到今天为止,调整仍在进行之中。

尽管在西方,不同国家的福利发展模式表现出不同的特点,按照伊思品—安德森的分类,它至少存在三种模式,即美、加、澳、英等国的鼓励市场、承诺最小福利计划的“自由的”福利国家,德、法、意、奥等国的关注权利平衡的“社团主义”福利国家,北欧国家的普遍主义的“社会民主主义”福利体制。尽管自20世纪70年代以来,西方福利国家发展模式暴露出了这样那样的问题,常常成为批判、挑战的对象,西方主要国家都进行了新自由主义改革,但必须指出,一种福利主义的共识却存在于西方各国的政治实践之中。这就是国家应在社会发展中扮演关键角色。无论是经济的发展,还是社会公正与平等的实现,都有赖于国家的参与、维持;保证“一种相对运转良好的政治民主和一种相对较高的平均生活水平”是国家的基本职能。

进一步说,福利国家发展模式的实质是公民对于经济社会生活的广泛参与,目的是提高经济发展的效益,增强政府和社会对发展过程中各种可能问题的控制,使得每个人和每个家庭都更加富裕和公平。就此而言,西方福利国家发展模式的意义已并不仅仅在于消除资本主义残酷竞争常常导致的市场失灵,而更在于认同和确立了实现和维持经济持续、稳定发展的一种新经济社会协调发展观。

在人们反思政府在福利制度方面的角色的同时,福利多元主义思潮开始兴起,并越来越受到重视。福利多元主义一方面强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织和家庭社区等四个部门共同负担,改变以往政府作为福利供给的唯一角色,让民间有更多参与福利提供的机会,加强他们之间的合作,提高福利服务的效率和质量。另一方面,福利多元主义强调非营利组织的参与,规范对这些组织的管理,把它们引向福利服务领域。减少民间参与福利供给的限制,弥补政府机构与个人需求之间的空白。

社会福利制度“不仅发挥着支持和促进个人幸福感及组织的向心力的作用,而且还起着改善社区状况,帮助预防和解决影响全体民众的社会问题的作用。”在社会中,社会福利既扮演着补缺即救助的角色,又扮演着制度即预防的角色。社会福利发挥作用的途径有两种:一是提供确保人们的社会责任得以履行的资源;二是充当人们和社会变革之间的缓冲器。当问题出现时,社会福利制度提供了人们反映其需要的渠道,努力进行帮助,并以一个有序的方式改革。人们的基本需要如果得以满足,那么破坏性的社会冲突就会避免。2.2.5 非营利组织理论

非营利性组织(no-profit organization,NPO)是指“一个非政府且非商业性的组织,因此是一个独立的部门,且具有慈善及公共服务等特征”。非营利组织具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性等特征。

发展非营利组织的必要性不仅在于可以弥补市场失灵和政府失灵,而且在公共服务的输送上可以和政府形成紧密的“协作”关系。一种理论是市场失灵和政府失灵理论,由于市场结构本身的缺陷,以至于产生外部效应、信息不对称、公共产品失效等市场失灵现象,换言之,当私人部门运用市场机制无法满足消费者的偏好或需求时,非营利组织以其“不分配盈余”之属性,有助于提升民众对其服务品质的信赖度,这是非营利组织存在和发展的主要因素。政府失灵理论主要是指当人民对于制度的绩效,特别是公共产品的供给感到不满意时,在某些民众需求—回馈之间会因制度设计或运作上的扭曲出现松动现象,而非营利性组织的特殊属性,恰好可填补这一公共服务上的漏洞。

萨拉蒙提出了“第三者政府理论”,指出非营利组织出现有其历史渊源,当代政府在公共服务输送上,依赖非政府机构的事务繁多,而非营利组织在公共服务上较为多元、创新与弹性的做法容易取得民众的信赖。政府于是扮演资源提供者与服务监督者的角色,相关的执行事项则委托民间执行,于是两者之间形成紧密的“协作关系”(partnership)。因此,非营利组织的存在,有其更为积极的功能与使命,而非扮演市场失灵或政府失灵下的补偿角色。非营利组织在我国社区发展中发挥了重要的作用,是推动社区发展的重要力量,提供着直接、具体和富有人性化的公共服务,非营利组织对志愿者的吸引和动员能力,是充分利用人力资源激励民众参与社区发展的重要手段。非营利性组织是培育社区意识、构建公民社会的重要力量。提供的社区服务往往更能体现社区的需要,服务更直接,更具有人文关怀特征。政府对非营利组织的监督,确保非营利组织从事的活动符合其所受到的特殊待遇;确保非营利组织能够正确地使用其资源;确保非营利组织的活动能够与政府机构保持协调一致:政府必须监督非营利组织的活动不会威胁到国家与民众的安全。各国对非营利组织的监督内容大致相同,主要包括:财务监督,确保非营利组织的非营利性;业务监督,确保非营利组织在自己的宗旨范围内活动;内容监督,确保社团的内部运作依据民主的程序进行。2.2.6 政府绩效理论

从发达国家经验来看,对政府购买社会服务评估标准走过了效率—绩效—质量3个发展阶段。在政府购买社会服务之初,评估社会服务的标准主要是效率,这一阶段的评估主要是对服务设计的评估,强调的是政府和社会组织之间的委托—代理关系的实现程度,强调对社会组织的问责制,这种问责制仅体现为对政府负责,而服务对象对于服务的评价被忽略。随着社会服务的发展,服务效果越来越受到关注,这是以“绩效”为标准的评估阶段,这一阶段在强调项目设计的同时,更加关注对服务效果的衡量,开始关注服务对象对服务的评价。以“质量”为标准进行评估的阶段更加注重服务对象满意度的测量,强调政府和服务机构对服务对象负责。社区居家养老服务在我国起步较晚,但是发展速度很快,尤其在和谐社会背景下,对政府购买居家养老服务评估将会越来越注重对服务质量的考量。

公共服务效率是公共资源的投入产出之间的比率。政府购买居家养老服务的效率则是指政府对居家养老服务资源投入与产出的比率,它能够反映居家养老服务的效果与消耗的公共资源之间的投入产出关系。贝斯利等的研究表明:引入私人竞争可以提高公共服务的效率,并更好地保护消费者的利益;私人部门或非政府组织参与到公共服务的提供中来,能够缓解地方政府资金的不足;若能使一般公众参与到公共服务的提供中来,有助于减少政府部门在公共服务中的腐败行为,促进义务性服务网络的出现,增加政府官员“不作为”的道德成[20]本。美国管理学家埃默森在其1908年出版的《效率——生产和工资的基础》一书中指出了提高效率的基本原则,他认为只有“适当的人在适当的时间、适当的地点以适当的方式去做适当的事情”时,才会产生效率。政府购买居家养老服务是将市场竞争引入养老服务,政府购买是否是适当的方式,需要评价其效率。

目前国内外学者对公共服务效率的评价主要是运用数据包络分析法。1978年美国运筹学家查尼斯(A.Charnes)、库珀(W.W.Cooper)和罗德斯(E.Rhodes)首先提出了数据包络分析(Data Envelopment Analysis,简称DEA)的方法,来评价部门间的相对有效性。目前已有许多学者利用DEA方案研究中国实际问题,但是这些学者的研究主要集中于生产效率和技术效率方面,而运用DEA方法研究政府购买居家养老服务的效率问题甚少。数据包络方法不需要事先给定生产函数的具体形式,仅通过投入产出数据,利用DEA模型便可以判断出各决策单元的相对效率值。一般而言,用DEA方法可以从投入的角度也可以从产出的角度来核算技术效率。该方法适合评价多输入、多输出指标的决策单元相对有效性,并且无需考虑输入输出指标的单位量纲问题,因此,DEA适用于政府购买居家养老服务效率评价。

根据希尔克(Hilke)对100多项独立研究成果的归纳总结,现有关于合同成效的研究大多集中于以成本收益为核心的效率分析上。萨瓦斯指出,衡量合同外包是否有效,最基本的三项指标是效率(efficiency)、效果(effectiveness)和公平(equity)。与效率相比,效果和公平才是政府购买居家养老服务更值得关注的因素,基于消费者满意度的质量评价能够相对直观地评价出效果。公共服务质量是指终端使用者获得、享用公共服务的实际水平、可获得性、及时性、经济性、准确性和响应性等。质量是判断公共服务是否达到有效供给[21]的重要因素。而当代公共行政改革的一项持久的根本任务就是提升[22]公共服务的质量和绩效。

居家养老服务的质量评价是指居家养老服务消费者在服务消费过程中通过感受服务人员的态度、行为、仪表等而对服务做出的一种综合感知水平与主观评价,也即居家养老服务消费者对服务质量感知的满意度。在满意度形成之前,服务消费者心目中会预先设定一个期望的标准或水平线。在对服务质量、服务效率、服务态度等服务价值进行一番主观感受之后,再与期望值相互比较,就能得出满意与否的最终评价。如果服务对象的感知水平低于期望值,那么是不满意的;如果服务对象的感知水平与期望值相当,那么是满意的;如果服务对象的感知水平远远超过期望值,那么是非常满意的。1936年,蒂马克(M.Dimock)便指出,“顾客满意标准在政府运作过程中应当与企业中的运用一样广泛……如果行政官员能够像企业管理者那样始终关注结果,即顾客满意度,那么内部行政运作无需改革和改善服务便不[23]言自明了”。

将质量评价作为政府购买居家养老服务绩效的测评维度之一主要是基于以下考虑:首先,基于居家养老服务消费者满意度的质量评价是“顾客导向”的体现。政府只有通过提供充足优质的服务,才能证明自己存在的价值与合法性。公共服务质量是检测公共服务能否满足公众需求的重要标准。在居家养老服务领域,作为消费者的老年人是服务的终端用户,是该领域最为重要的利益相关者。因此,老年人对质量的评价是服务结果的指示灯,而依据养老服务消费者的满意度来测评政府购买养老服务绩效体现了“顾客导向”的理念,为居家养老服务质量的改进提供了依据。可见,如何从居家养老服务终端用户的实际服务使用结果出发,构建一个基于满意度的养老服务质量持续改进的测评体系,对于提升政府购买居家养老服务的绩效具有重要的意[24]义。其次,弥补单纯效率视角测评的不足。人们往往认为财政资源的增加会自动地增加公共服务的输送,但许多研究已经表明,分配更[25]多的公共资源到公共服务并不意味着输出更好的结果。同时,单纯从财政的投入产出状况来测量政府购买居家养老服务的绩效并不能准确反映养老服务的实际结果。因此,基于顾客满意度的养老服务质量测评可以从服务消费者的视角弥补单纯效率视角测评的不足。

服务质量的研究始于20世纪70年代后期,1980年,芬兰学者格兰诺罗斯(Gronroos)初次将质量引入服务领域。刘易斯(Lewis)和布姆斯(Booms)把服务质量定义为“一种衡量企业服务水平能否满足顾客期望程度的工具”。1983年,格兰诺罗斯(Gronoos)提出了“顾客感知服务质量”概念,认为服务质量是一个主观范畴,取决于顾客对服务质量的预期同实际感知的服务水平的对比。1985年,美国市场营销学家帕拉瑟拉玛、泽萨摩和贝利(Parasurama、Zeithamal&Berry)提出“顾客感知服务质量(Perceived Service Quality)”的高低取决于服务过程中顾客的感觉(Perception)与对服务的期望(Expectation)之间的差异程度,该理论成为进行服务质量研究的理论基础。1988年,PZB开始注意对感知服务质量的评价研究,主要是对构成服务质量的要素进行研究,如顾客感知服务质量的选择,他们通过对在小额银行存贷业务、信用卡业务、长途电话业务、电器修理与维护与证券经纪业务6个服务行业调查获得的200个样本数据形成了服务质量评价工具,即“SERVQUAL模型”,该模型提出后,在零售、饮食、银行、保险、图书馆、宾馆、医院、高等教育机构等机构中得到了广泛应用。可以说,PZB为世人明确服务质量问题形成的具体原因和评价方法找到了一种有益的工具。20世纪90年代以来,许多学者将SERVQUAL模型应用于公共服务质量的研究。

国内许多学者以PZB的服务质量理论为依据,运用SERVQUAL模型对不同类型公共服务质量进行了测评。如:李晓园运用“SERVQUAL服务质量缺口模型”对江西省六个县级政府的公共服务[26]质量进行了测评;贺珊设计了一套政府公共服务质量评价指标体系,对浙江省48个地级市区、县以及县级市政府公共服务质量进行[27]了实证研究;吕维霞开发了公众感知行政服务质量的测评模型,对公众评价政府公共服务质量的影响因素也进行了探讨。格兰诺罗斯(Gronoos)的顾客感知服务质量理论、PZB的差距理论及SERVQUAL评价模型为政府购买居家养老服务质量评价提供了理论支撑。格兰诺罗斯(Gronoos)提出的顾客感知的服务质量理论,居家养老服务消费者对居家养老服务质量的期望和实际感知将直接决定政府购买居家养老服务质量的优劣。居家养老服务是无形的,而且服务生产的过程与养老服务消费的过程同时发生,服务过程也就是养老服务消费者与服务生产者打交道的过程。服务人员如何提供服务,必然会影响服务消费者对服务质量的看法。因此,服务质量不仅与服务人员的仪态仪表、服务态度、服务方法、服务程序、服务行为方式有关,而且与养老服务消费者的个性特点、态度、知识、行为方式等因素有关。另外,对于特定一个养老服务消费者而言,其他养老服务消费者接受类似服务后所作的评价也会影响该养老服务接受者对功能质量的评价,这种影响可能是积极的,也可能是消极的。总之,服务质量多在服务提供人员和养老服务消费者接触的“关键时刻”给养老服务消费者留下深刻的印象,并直接影响着养老服务消费者对服务质量的总体评价。注释[12]张文礼,吴光芸.论服务型政府与公共服务的有效供给[J].兰州大学学报(社会科学版),2007(3):96.[13]魏静.中国地方政府购买服务——理论与实践研究[D].上海:上海交通大学,2008.[14]陈志华.政府购买服务——社会公共服务改革的新途径[D].厦门:厦门大学,2006.[15]吕美行.政府购买服务的理论研究[J].卫生经济研究,2003(12):9.[16]孙柏瑛.当代地方治理:面向21世纪的挑战[M].北京:中国人民大学出版社,2004.[17]龚咏梅.社团与政府的关系——苏州个案研究[M].北京:社会科学文献出版社,2007:32.[18]龚咏梅.社团与政府的关系——苏州个案研究[M].北京:社会科学文献出版社,2007:64.[19][美]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002:73.[20]姜晓萍等.中国公共服务30年的制度变迁与发展趋势[J].四川大学学报,2009(1):29-35.[21]BEESLEYM,LITTLECHILD S.Privatization:principies,problems and priorties,Lloyds Bank Review,1983,149(7):10-20.[22]Asian Development Bank,Equity in the Delivery of Public Services in Selected Developing Member Countries.2008.http://www.adb.org/Documents/TARs/REG/41480-REG-TAR.Pdf.[23][美]马克·霍哲等.勾勒公共服务质量改进的疆域:美国25年来的趋势和实践[J].国际行政科学评论,2009(3):23.[24]戴维·罗森布罗姆等.公共行政学:管理、政治和法律的途径[M].北京:中国人民大学出版社,2002:28.[25]陈振明,李德国.基本公共服务的均等化与有效供给——基于福建省的思考[J].中国行政管理,2011(1):48.[26]李晓园,张汉荣.SERVQUA模型下县域公共服务质量的改进——基于江西省六县公共服务的调查分析[J].南昌大学学报,2009(4):63-68.[27]张钢等.地方政府公共服务质量评价体系及其应用[J].浙江大学学报,2008(6):31-40.

第3章 政府购买居家养老服务模式

通过国内外专家学者的不懈努力,对于政府购买居家养老服务的运行实践也摸索出了一般性规律,从而形成了较为认同和可推广的服务模式。从近些年的研究和实践看,政府购买居家养老服务基本上形成了一般理论模式和具体实践模式相结合的特点。

3.1 一般模式

公共服务外部购买的发展,客观反映了我国快速市场化和社会变迁过程中政府改革的基本方向,即依托市场和社会的公共服务型政府的建立,通过分工合作,服务外部购买,将政府发现公共偏好和获取资源的优势与市场和社会组织生产及递送服务的优势结合起来,一方面克服非公共组织在资源配置上的无效性,一方面克服政府在微观管[1]理和激励机制上的无效性。根据政府的参与方式来分,政府购买养老服务主要有五种模式。3.1.1 形式性购买模式

因为双方主体——一方是政府,另一方是依附于政府而存在的民间组织,购买选择程序是定向、非竞争性的。这种模式下“签订的服务合同虽然构成法律意义上的购买关系,但是,实际上带有一定的[2]雇佣色彩,因而称之为形式性购买”。形式性购买模式有以下一些特点:首先,公共服务的购买双方并非都是独立的主体,民间组织是由政府因购买的需要而设立的,它们承接政府的某些职能,没有自身独立的组织宗旨,政府对之予以相应的人事或办公等资源支持,如各种服务中心。其次,购买过程不规范,缺乏公平、竞争的原则。最后,政府承担购买过程的所有责任,民间组织只是其意志的执行者,缺乏主动性。形式性购买模式因为“没有构成真正的契约性服务,存在着政事混淆的问题,难以发挥服务购买的优势;同时,由于决策、监管等关系界线模糊,不可避免地出现财政资金规避监管和变相行政扩张[3]的潜在危险”。

此种模式是我国政府购买公共服务最常见的形式,是政府主动转移职能过程中所产生的一种特殊机制,它反映了政府“边培育边购买”的思路。而政府购买公共服务本质上是一种契约式的服务关系,成立的一个首要条件是双方具有主体独立性,其次是要有明确的购买内容、竞争程序以及存在评估机构。但是,形式性购买模式不具备这些条件,虽然它存在着一定的价值,但同时也有缺陷。因此,此种模式还需要进一步契约化,从而使政府购买公共服务更加完善。3.1.2 委托性购买模式

委托性购买模式是指购买双方是主体独立的政府部门和民间组织,但是购买过程缺乏公开、竞争的程序,取而代之的是政府部门直接指定一个民间组织来提供服务,然后向其购买。“政府部门通常偏[4]向于选择有良好社会声誉的民间组织,从而来降低购买的风险”。委托模式通常又称为公办民营模式。在保留养老服务设施所有权的前提下,民政部门与民间机构签订委托协议,授权委托民间养老服务机构经营管理,并提供相应的养老服务。政府根据养老服务的特点,通过服务项目招标的形式,制定质量标准、价格等指标,邀请有资质的民间养老服务机构参与投标。民间养老服务机构之间的竞争,在一定程度上可以实现以较低的成本获得较优的服务的目的。

委托性购买模式在我国政府的购买行为中也较为常见,它具有以下一些特点:首先,与政府开展合作的是已经存在的民间组织,具有独立的主体地位,承担相应的责任,不依赖于购买的资金而存在。其次,公共服务是政府委托民间组织提供的,委托意味着将自己的事情嘱托他人代为处理,因此,在此种模式下,购买公共服务的主动权仍旧在政府一方,而非像在契约关系中双方拥有平等的地位。最后,由于缺乏公开、竞争的程序,委托性购买模式很可能将其他优秀的民间组织排除在外,从而使其丧失发展的积极性。但是,委托性购买模式相比形式性购买模式而言,更符合契约关系形成的一些基本条件,在某种意义上,它更加接近政府购买公共服务的初衷。3.1.3 服务合同购买模式

服务合同模式又称契约化购买模式。服务合同模式是政府购买养老服务最基本的一种模式,是由民政部门与民间机构或个人签订养老服务合同,由民间机构或个人负责提供相应的养老服务项目。与授权委托模式不同的是,服务合同模式不涉及服务单位的委托经营问题,只是将“养老服务订单”交由民间组织来生产和提供,主要目的是利用民间机构的专业技术和人力资源优势。譬如,政府可以利用民间机构的专业优势调查低保对象的家庭经济状况。服务合同模式适合于单一的服务项目,尤其是专业性较强的事务性服务项目。服务合同模式是指购买双方是主体独立的政府与民间组织,购买过程公开、透明,存在竞争市场。在购买过程中,各类民间组织通过竞标,争取到提供公共服务的机会,通过与政府的合作,来获得自身的发展。与此同时,政府通过评估,选择最具实力的民间组织来提供公共服务,达到以最少的投入获得最大的收益的效果,从而来提高公共服务的供给效率。

服务合同购买模式具有以下一些特点:首先,购买双方是主体独立的政府与民间组织,它们之间不存在依附关系。其次,选择程序公开、透明,众多民间组织通过竞标来参与竞争,政府择优与之进行合作,民间组织结合自身优势来提供公共服务。最后,政府与民间组织根据签订的协议,对购买的内容共同承担责任。契约化购买模式中的购买双方都是独立的主体,它们签订一定的协议,确定所购买的公共服务的具体内容,通过可供选择的竞争性市场,让众多有资质的民间组织参与竞标,政府择优与之合作,从而实现契约化购买模式,这是我国政府购买公共服务所要努力实现的理想模式。3.1.4 直接资助模式

直接资助模式是指政府对民间兴办的、承担养老服务职能的机构给予一定的资助。资助的形式既有经费资助,也有实物资助,还有优惠政策扶持。政府对民间兴办的福利机构,可以给予开办费、土地使用、减免税的优惠政策等。但前提条件是民办养老服务机构必须承担养老服务,如被资助的民办福利院有承担安置部分孤寡老人的义务。在不增加固定资产建设投入的情况下,通过把购买养老服务的费用转移支付到资助项目的方式,政府实现了公共产品的产出。此外,民间资金的参与也改变了政府单一投资的模式,使民政基础项目投资更加多元化,相比于授权委托,其社会化的程度更高。3.1.5 补贴模式

补贴模式是指政府不直接提供养老服务,而是把购买养老服务的经费,按照一定的标准补贴给服务对象,从而达到间接购买服务的目的。譬如,社区居家养老给居家老人发放代金券,让老年人在几个定点的服务单位选择服务项目。补贴模式充分尊重了服务对象的多元化需求,更加人性化,主要适合于养老服务需求量大、服务对象较为分散的服务项目。注释[1]敬义嘉.中国公共服务外购买的实证分析——一个治理转型的角度[J].管理世界,2007(2):37.[2]贾西津.公共服务购买——政府与社会组织的伙伴关系[DB/OL].http://www.huii]ing.org.en,2008-08-23.[3]贾西津.公共服务购买——政府与社会组织的伙伴关系[DB/OL].2008-08-23.http://www.huii]ing.org.en.[4]王名,乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中共浙江省委党校学报,2008(4):7.

3.2 实践模式

从引入西方政府购买公共服务理念以来,我国各地政府结合本地的实际情况,不断探索政府购买居家养老服务的运行规律,从而形成了各具特色的典型模式。3.2.1 “宁波模式”

截至2005年,宁波市海曙区60岁以上的老年人为5.1万,占总人口的16.1%。其中,空巢独居的老年人有2.54万人,占老年人总数的49.8%。而这个庞大的数字还在以每年1到2个百分点的速度递增。2010年,全宁波市65岁以上户籍老年人口达到64.1万人,80岁以上[5]的高龄户籍老年人口亦达到12.9万人。老龄化问题日益严峻。面对城市人口老龄化的发展,宁波市多年来一直采用机构养老的方式,将大量的老年福利资金投入到修建养老院等养老机构的建设上,但这一单一的养老方式却存在致命缺陷,即不管政府投入多少钱、批多少地、盖多少房子都难以满足老年人的需求。海曙区是宁波市的核心行政和商务区,城区的空巢家庭占老人家庭的35%以上。往往最需要养老服务的高龄、独居老人,却无力(养老院没有足够的床位、老年人没有足够的社会关系和足够的养老金)到养老机构中去养老。

于是,海曙区政府解放思想、大胆创新,积极转变政府职能,勇于开展与民间组织--海曙区星光敬老协会的合作,让民间组织参与到社会公共事务的管理中来,因而诞生了政府购买居家养老服务这一公共服务供给的新方式。海曙区的“居家养老”模式中最重要的就是政府购买居家养老服务,即由政府出资,为区内60岁以上独居并且无收入的老年人向民间组织购买养老服务。民间组织与政府签订契约,通过开展良好的合作,为老年人提供更好的晚年生活条件与环境。

早在2004年,宁波市海曙区政府办公室就颁发了海政办﹝2004﹞第29号文件《关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见》,提出了建立新型的社会化居家养老服务体系,为老年人提供全方位的服务,全面提高老年人的生活质量。其中,在服务方式的第三条提出:“对家庭经济困难生活不能自理或半自理,家属又无能力照顾,需要提供生活服务的老年人,由政府通过购买服务的方式解决其[6]生活困难问题。”

从2005年3月起,海曙区在全区65个社区中全面推广“政府购买公共服务”的养老服务模式。“海曙区政府购买居家养老服务的项目[7]实行‘政府扶持、民间组织运作、社会参与’的机制”。具体是指政府作为购买活动的规划者和制定者,将居家养老服务委托给星光敬老协会执行,即社区居家养老服务中心交于协会运作,同时引入社会力量,积极推行个人购买服务、企业认购服务,开展社会动员,招募义工提供服务。对一些高龄、独居的困难老人,通过政府购买服务,由专门的服务人员走进老年人的住所,提供上门服务;另一方面,让大部分行动方便的老年人,走出小家庭,融入社区大家庭,老年人“走出来”的载体有社区居家养老服务中心和各种社区老年日托中心。

海曙区的居家养老服务体系有三个层次:区、街道、社区。首先,海曙区成立社会化居家养老服务中心,同时建立以分管副区长为组长的居家养老工作领导小组,指导各街道全面开展工作,整合居家养老服务资源,提供经费保障,指导、协调全区居家养老工作。其次,各街道成立社会化居家养老服务中心分部,同时建立相应领导小组,确定居家养老服务项目内容,审定服务对象,组织实施居家养老服务工作。第三,各社区成立居家养老服务小组,摸清社区内老年人的情况,开展助老结队活动。

海曙区政府与民间组织的合作关系是一种独立性非竞争关系,即它所反映的政府购买居家养老服务的模式是委托性购买模式。其主要特点表现在:①服务购买者方面,购买主体是海曙区政府。政府为了更好地为老年人提供养老服务,满足他们的基本生活需求,积极转变执政理念、探索执政新方式,通过与民间组织合作,向其购买居家养老服务,从而来提高其执政能力与行政效率。②服务生产者方面,生产者是民间组织――海曙区星光敬老协会。它成立于2003年,是国内少有的开展养老服务工作的民间组织。海曙区政府将居家养老项目委托给海曙区星光敬老协会执行,即社会化居家养老服务中心交于区敬老协会(总会)运作,服务中心分部交于街道的敬老协会分会运作,社区则以敬老协会名义在服务站开展具体服务。星光敬老协会负责项目运作,承担审定服务对象,确定服务内容,培训服务人员,检查和监督服务质量等工作。③服务消费者方面,消费者是居家养老服务的对象,是区内60岁以上独居并且无收入的老年人。④购买程序方面,实行的是委托性购买。因为海曙区星光敬老协会不同于一般的老年协会,它是国内少有的开展养老服务工作的民间组织,在养老服务方面做得相对比较突出。根据这一特点,海曙区政府在购买居家养老服务时,直接认定“星光敬老协会”来提供服务,而未通过公开招标的方式从众多的民间组织中选择一家。但区政府和星光敬老协会都是两个独立的主体。所以说,这种合作关系是一种独立性非竞争关系,即委托性购买模式。⑤购买范畴方面,主要是生活照料和精神慰藉服务。海曙区政府向星光敬老协会购买居家养老服务,服务员为老年人提供生活照料、医疗康复、精神慰藉等主要服务内容。服务时间是每位老年人每天一小时。服务由各社区提供,居家养老服务员是各社区的下岗、失业和困难人员,服务员经社区上报到星光敬老协会,并经敬老协会培训后,方可上岗。⑥购买资金方面,投入主体是政府公共财政。政府购买居家养老服务的经费,由政府预算拨给敬老协会之后,敬老协会依托于社区来组织运作,敬老协会每两个月提前把每个社区的居家养老服务员的工资划拨到社区,服务员给老年人服务后,每月到社区领取工资。海曙区政府通过年度财政预算,每年花150万元向星光敬老协会购买居家养老服务,每个老年人每年的预算是2000元。敬老协会每天深入社区检查、监督服务情况,若发现没有服务到位,如本来应该每天一小时,而服务员没有做到,下一次再拨经费的时候,敬老协会从经费中扣除相应的部分。对于老年人反映好的服务员,敬老协会还会组织评选出“居家养老优质服务员”,给予精神上和物质上的奖励。海曙区星光敬老协会崔德海会长说:“这种运作机制,解决了钱和服务双重的监督问题,这样老人高兴、社区高兴、政府也高兴,何乐而不为?”⑦评估机制方面,实行服务质量监控。虽然海曙区政府遵照相应的文件精神,通过一定的协议向星光敬老协会购买居家养老服务,但是由于服务质量不同,因而缺乏统一的评价,没有形成专业及系统的评估。对于服务员服务质量的评估主要是通过星光敬老协会每天的检查和监督来实现的。此外,海曙区委和区政府每年的工作报告都把居家养老作为一项重要工作来部署,海曙区居家养老工作领导小组作为政府的领导机构负责相应政策的制定和相应工作的指导与监督。领导小组组长是分管养老工作的副区长,副组长是海曙区民政局局长和星光敬老协会的会长,民间组织的领导者也参与政策的制定与施行中的监督。也就是说,政府自身对居家养老服务进行了一定的评估,从中获得了一定的了解。

海曙区主要实行“走进去”和“走出来”的“两走”居家养老模式。所谓的“走进去”就是对一些高龄、独居的困难老人对象,通过政府购买服务,由专门的服务人员走进老年人的住所,提供上门服务。“走进去”服务的方式有三种:一是志愿者无偿服务。从2005年3月开始,通过敬老协会这个平台,社区中的低龄老年人共429人获得“居家养老义工服务卡”,共为800余名独居、困难老人服务,基本上解决了海曙区全区的所有高龄老人的护理问题。二是有偿服务。从2005年10月起,海曙区在继政府购买养老服务之后,又在全区范围内推出自费购买养老服务,为广大老年人提供低偿、优质的养老服务。三是企业购买服务。企业购买居家养老服务,弥补政府资金的不足。

所谓的“走出来”就是让大部分行动方便的老年人,走出小家庭,融入社区大家庭。老年人“走出来”的载体有两种:一是老年人“日托”中心。海曙区政府加大投入力度,在社区建设“日托”中心,为老年人提供日间的各种服务,包括日托、就餐、康复、休闲娱乐、学习等,许多社区通过创造条件,整合社会资源,拓展了老年人的日常活动空间。二是各种老年民间组织。许多社区成立了“独居老人联谊会”“高血压保健交友俱乐部”“糖尿病保健交友俱乐部”等组织,为老年人之间的沟通和交流提供平台。

经过几年的探索和实践,海曙区政府购买居家养老服务形成了一套特有的运作机制,即“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”。

政府扶持:政府是规划者和政策制定者,政府扶持是决定性因素,海曙区委和区政府每年的工作报告都把居家养老工作作为一项重要工作来部署。

海曙区居家养老工作领导小组作为政府的领导机构,主要职责是完善海曙区、街道、社区三级居家养老服务体系。领导小组组长是分管养老工作的副区长,副组长是海曙区民政局局长,还有一位副组长是海曙区星光敬老协会的会长。在许多其他城市,这样的政府领导机构,成员只限于政府官员,而在海曙区,非营利组织的领导者也可以参与制定政策。海曙区政府购买居家养老服务的资金列入了政府财政预算,每年150万元。海曙区政府用这笔钱向星光敬老协会购买居家养老服务。年度财政预算的长效机制保障了这一政策的持久性。另外,海曙区政府对星光敬老协会的扶持还包括投资建设一些硬件设施,帮助其开展老年的照护工作和老年大学的研究工作。

非营利组织运作:作为非营利组织的海曙区星光敬老协会,它不同于一般的老年协会,是全国唯一开展养老服务工作的非营利组织。海曙区星光敬老协会承担的工作有:

审定需要提供居家养老服务的对象。海曙区政府制定政策时,确定服务对象应该是“高龄、独居的困难老人”。在实际操作中发现,有的社区没有上门去实地摸查情况,只是从电脑已有的数据中调出资料提交给街道,这样的信息就不能保证政府的钱花在最需要花的地方。敬老协会经过逐户上门审核,最后确定有近600名高龄、独居、困难老人能够获得政府为其购买的服务,为政府的政策增加了公信力。

确定居家养老的服务内容。服务的内容包括生活照料(日常护理或者特殊护理)、医疗康复(包括陪同到医院看病、治疗、配药等)、精神慰藉(每天和老年人交流,发现老年人的需求,排除老年人的孤独感),具体内容由居家养老服务员和老年人根据需要来共同确定。

对居家养老的服务质量进行检查和监督。星光敬老协会下设海曙区居家养老服务社,有4名年轻的工作人员全盘负责辖区内居家养老服务的监督和管理工作,每天必须有2名工作人员深入到各社区,检查居家养老服务员的工作情况,收集老年人的服务需求和反馈信息,从而掌握第一手的动态资料。

培训居家养老服务员和结队上门服务的志愿者。服务员是依托社区确定的,是一些下岗、失业的困难人员。由于这些人员没有经过专业培训,敬老协会专门组织培训五天,培训的内容,首先是讲明居家养老服务的工作意义,消除那些“服务员是保姆”的错误思想,敬老协会除了讲述老年人的护理常识和健康常识以外,特别强调服务员要掌握老年人的心理,建立起亲情服务理念。

社会参与:社会的参与主要指围绕居家养老工作,有效地整合各种社会资源,充分挖掘、整合和利用社区现有的可供开展居家养老服务的社区资源,不仅可大大节省政府的支出,而且又可提高社区资源的利用率。

利用老年人资源,建立起居家养老义工服务模式。联合国的一项调查指出:“老龄社会最大的潜力(人力资源)就寓于老年人本身。”老龄化社会里的老年人资源比较多,敬老协会的志愿者和义工,老年问题的研究员基本上是老年人,一方面是他们在自我养老,一方面是帮助别人养老,通过帮助别人实现自我养老,这是一个理念问题。2005年3月7日,通过敬老协会这个平台,社区中的低龄老年人经过报名、培训后,为那些高龄、独居的又不能享受政府购买服务的老年人,提供上门结队服务。这些义工由星光敬老协会进行亲情服务理念培训,培训合格者发给“居家养老义工服务卡”,持卡者方可上岗从事为老服务,这种做法也也带动了“义工银行”的兴起。按照“服务今天,享受明天”的原则,由区敬老协会会同社区居委会,在听取服务对象及有关方面意见的基础上,按A、B、C、D四个档次评定其服务质量,逐一记录义工服务时间和服务质量,统一入档。若干年后,当义工本人需要服务时,可提出申请,由敬老协会统一调度其他义工为其提供相应的养老服务。海曙区整合老年人资源,建立“义工银行”的经验已经推广到全国其他地区。

动员社会力量,为老年人购买服务。落实居家养老服务的过程中,有一个无法回避的问题:如果政府购买的一个小时的服务不够怎么办?海曙区采取的办法有两种:一是老年人的需求不一样,有的一个小时不够,有的不用一个小时,而服务人员都在一个社区,可由社区自行调节;二是动员社会力量为老年人购买服务,在敬老协会的宣传带动之下,宁波宇达交通集团和东方制衣有限公司两家企业率先认购了5万元“居家养老服务券”,另有企业和个人紧跟其后,直接与高龄老人结对子,“认养”一位老人,明确表示每月提供给老人200元生活补助金,直到老人去世。敬老协会把企业捐赠的钱直接印成同等金额的“居家养老服务券”,进行阳光操作,记录每一笔资金的进出,统计后反馈给赞助的企业。

整合社区的公共卫生资源。海曙区是全国首批社区卫生服务示范区,现有24个社区卫生服务站。主要为辖区群众提供融医疗、预防、保健、健康教育、计划生育技术指导“六位一体”的社区卫生服务。为解决部分群众看病贵的问题,区政府决定在全区推行以低价医疗为内容的深化社区基本医疗服务。服务的对象包括70岁以上的,有海曙区户籍、没有城镇职工基本医疗服务的老年人。优惠的内容包括药品费用按照采购价格收取;医疗服务费用减免收取,某些医疗服务费用按60%的价格收取。海曙区已经建立起了“10分钟卫生服务圈”,老年人看病到社区卫生服务站,只需要不到10分钟的路程。由于老年人的疾病多是慢性病,需要长期服药治疗。在家门口看病,大大方便了老年人治疗疾病和健康保健,这一便利的社会资源,解决了在居家养老模式下老年人的看病难问题。具体运作机制如图3-1所示:图3-1 宁波市海曙区政府购买居家养老服务的组织体系和运行图

宁波市海曙区政府购买居家养老服务的模式是委托性购买模式,它在为老年人提供养老服务,解决老龄化问题方面取得了一些成效:

第一,为老年人安度晚年创造了条件,提高其生活水平与质量。海曙区政府通过向民间组织购买居家养老服务,为近600名高龄、独居、困难老人提供了每天一小时的服务。在此过程中,民间组织选派服务员上门为老年人提供生活照料、医疗康复、精神慰藉等基本服务或者请身体健康的老年人走出家门,走到政府为其提供的场所活动与休息,为其晚年生活创造了良好的条件与环境,从而提高其生活水平与质量。政府通过购买居家养老服务,花较少的钱使老年人得到照料,老龄化问题在一定程度上得以缓解,社会趋于和谐。

第二,减轻了政府的财政压力,提高其服务效率。根据“民政部门的测算,建设一个具有基本养老保障功能的养老机构,其初期的固定投入至少为50000元/张;而具有医疗保障设施的中高档养老机构,初期的固定投入至少为100000元/张。其日常运作如考虑土地成本、固定资产回收、运作成本及收费情况,每月每张床位政府还需补贴保障250~350元,中高档型每张床位需补贴400~500元。而政府通过购买居家养老服务,为一些高龄、独居的困难老人提供养老福利,每[8]人每月仅需支付成本165元”。由此可以看出,政府购买居家养老服务这种公共服务供给的新方式能在一定程度上减轻政府的财政压力,从而提高其服务效率。也就是说,政府花较少的钱可以使更多的老年人享受到居家养老的社会福利,改善老年人的生活状况。还为就业困难人群提供了就业机会,从社会福利最大化的角度来说,政府购买居家养老服务的行为是一个弱势群体在为另一个弱势群体提供服务,除了能促进老年人的福利外,同时也促进了服务人员自身的福利,这就增加了社会的福利总量,提高了政府的执政效率。

第三,培育了民间组织,重构政府与社会的关系。政府购买居家养老服务,为我国民间组织的发展提供了广阔的空间与众多的机会。政府将原来由其直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的民间组织来完成,这就为这些民间组织提供了服务机会与经费来源,从而促使其进一步成长。当然,民间组织在为社会提供专业化服务的同时,也必须坚持自己的组织宗旨与文化理念,这样,才能够在与政府的合作中保持自身的独立性,从而成长为真正意义上的民间组织。忽视市场的政府是自大的,而忽视社会的政府是乏力的。民间组织的发展,壮大了社会力量,使其参与公共事务的管理成为可能,也为政府与民间组织的合作提供了必要条件。而随着社会的进步、民主政治的发展以及公民素质的提高,政府的理念也有所转变,它越来越重视社会力量的积极作用,也更愿意为其创造条件与机会。政府购买居家养老服务,一方面,培育与发展了民间组织;另一方面,也吸引了大量的志愿者与其他社会力量的参与。社会力量成为了政府转移职能的载体,通过政府购买居家养老服务,社会提高了自我管理与自我服务的能力,政府与社会的关系也得以重新构建。

但是,“宁波模式”在实际运行过程中也存在这样或那样的问题。

第一,民间组织来源单一,缺乏市场的竞争压力。尽管在此种购买模式下,政府会指定具有高效率、专业性,并且具有良好社会声誉的民间组织来提供居家养老服务,但是由于缺乏市场竞争,民间组织也会懈怠,也容易造成垄断现象的出现。政府与民间组织合作的目标就不能得到较好的实现,公众的利益将会受到直接的损害,民间组织也会因为缺乏竞争对手而失去改进工作的外部动力,从而可能导致提供居家养老服务的质量与效率的低下。

第二,政府购买力度不够,有待进一步加强。政府通过向民间组织购买服务,为近600名高龄、独居、困难老人购买了每天一小时的居家养老服务,而海曙区60岁以上的老年人为5.1万,其中,空巢独居老人为2.54万人。从这些数据可以看出,政府购买居家养老服务的力度还远远不够,受惠的老年人较少,有待进一步加强。虽然政府日益重视与民间组织之间的合作,不同领域的购买服务也日益涌现,但是政府在公共服务供给过程中仍然存在一些惯性思维,当新的公共服务需求出现的时候,它仍然习惯于大包大揽,加上政府活动成本与绩效量化的不明确,使得政府购买公共服务的力度与规模不足。

第三,资源垄断,阻碍了其他民间组织的发展。政府手中拥有公共资源的强大支配权,这些资源也为民间组织的发展提供了可能的空间。但是,案例中,海曙区政府购买居家养老服务是从指定的民间组织处购买,而没有将购买信息公开,没有让众多的有资质的民间组织来参与竞争,这一非竞争性的选择程序虽然促进了被指定的民间组织的发展,但是长此以往,该形式会导致购买居家养老等公共服务的财政资金的行政垄断,更重要的是,它将其他优秀的民间组织排除在外,使它们无法进入或者很难进入该领域来参与公共服务的供给与公共事务的管理。

第四,评估渠道单一,缺乏系统的评估机制。结果的好坏往往能反映事情过程的优劣,所以评估政府购买居家养老服务的结果是非常重要的。但是我们从案例中看不到全面、系统、专业的评估,有的只是民间组织对服务人员工作的考核,根据考核成绩来确定是否予以发放工资。对于民间组织提供居家养老服务的总体评估也只是来自政府单方面的评价。而对于政府资金是否及时到位等的监督更是缺乏。政府与民间组织作为购买协议的双方,其权利与义务是对等的。我们在评估民间组织提供公共服务的同时,也不能忽视对政府的监督,要努力防止政府利用自身强大的行政力量规避其应该承担的各种责任。如果只是评估其中的一方或评估工作不到位,都会破坏双方的购买关系,同时也是对公众的不负责任。注释[5]宁波市人口发展报告.http://zjnews.zjoleom.en/Oszjnews/system/2006/02/21/006483432.shtm.[6]海曙区政府办公室.海政办﹝2004﹞第29号文件.关于海曙区社会化居家养老服务工作的指导性意见.2004-5-12.[7]吴玉霞.政府购买居家养老服务的政策研究——以宁波市海曙区为例[J].中共浙江省委党校学报.2007(2):61.[8]许义平.积极探索社会化居家养老新路子,提高政府公共服务水平[J].宁波通讯,2005(2):22-23.3.2.2 “南京模式”

南京市鼓楼区从2003年开始探讨社区居家养老服务社会化示范活动,经过不懈地努力,形成了以政府购买服务、社会组织运作模式实施社会化养老服务的体系。

2003年11月,该区在深入调查研究的基础上,策划、设计并实施建设“居家养老服务网”工程,为独居老人家庭免费提供起居梳洗、买菜做饭、打扫居室、清洗衣被、陪同看病等服务。“居家养老服务网”的建设以项目委托的方式委托在鼓楼区注册的民间组织——“心贴心老年服务中心”具体运作。工程实施初期,区公共财政安排资金15万元,服务独居老人100名;2004年,资金增至35万元,服务独居老人220名;2005年,资金增至100万元,服务独居及空巢老人930多名;2006年,财政预算资金增至120万元,服务老年人1300名,建成20个“居家养老服务网”。在区民政、老龄部门给予全力扶持和悉心指导下,“老年服务中心”在组建服务队伍、培训服务人员、规范服务流程、拓展服务内容、建立社区服务站等进程中,积累了居家养老服务的宝贵经验,形成了老年福利事业的一种新型业态[9]。

2005年7月,鼓楼区老龄工作委员会颁发了《鼓楼区“居家养老服务”实施方案》,提出“居家养老政府、社会、社区共同扶助”的工作思路,进一步完善服务网络,扩大覆盖层面,拓展服务领域,丰富服务形式,规范服务内容,健全服务监督评估机制。服务对象实现三步走:第一步,实施以困难、独居和空巢老人为主体的居家养老服务;第二步,实施以困难、特殊老人为重点的居家养老服务;第三步,实施以社会实际需求为目标的居家养老服务。

具体运作机制如图3-2所示。图3-2 南京市鼓楼区政府购买居家养老服务的运作图

从图3-2可以看出,整个运作过程为:区政府通过政府年度财政预算,每年投入一定经费向“中心”购买居家养老的服务,每月为符合条件的老年人购买20小时免费家政服务(见表3-1);政府为各社区的下岗、失业、困难人员提供就业服务(由各社区上报“中心”,经过专门培训后上门服务);明确享受服务对象是辖区内的高龄、独居、困难老人(包括残疾人);落实服务,居家养老服务工作在区老龄工作委员会领导下,由老龄委办公室负责实施并协调。各社区居委会、“中心”下属的托老所根据本社区老年人情况和居家养老服务员的情况提供服务;由社区主任、街道老龄办干事、社区老年人协会、“中心”督导部负责监督服务;规定具体的服务方式和服务时间。在完善“居家养老服务网”的同时,区政府又推出“1+2”服务方式:“1”代表已经实行的生活照料服务,“2”代表在生活照料服务基础上新拓展的服务,为独居老人家庭免费安装“安康通”呼叫服务器,保障老年人居家安全。此外,实施老年人家庭探访制度,以探望、问候、心理疏导的形式进行精神慰藉服务。表3-1 政府每月购买20小时的免费家政服务情况

从南京市鼓楼区政府购买居家养老服务的运行情况来看,主要表现为如下几个特点:

一是政府主导,民间组织运作。政府作为社会公共政策和公共服务提供主体,应当在老年人居家养老服务上承担主要责任。从鼓楼区的具体实践来看,不管是从2003年的试点还是如今的大力推广,都明确了政府在居家养老服务中的责任、定位,建立了较为完备的公共财政投入机制,由市区两级财政按比例安排资金,纳入老龄事业专项经费并逐年递增。此外,区政府还通过间接补贴的形式,给予兴办社会福利机构的社会组织以资金支持。对社区养老服务站的日托老人按[10]每月每人60元标准补贴。在确保投入的同时,南京市政府将居家服务工作列入全市国民经济和社会事业年度奋斗目标及政府为民办实事之一,出台了《关于为全市城乡独居老人提供社会化服务的实施意见》,保证了政策上的支持。

二是项目委托,创新工作机制。在掌舵和划桨之间,鼓楼区政府选择了掌舵,把划桨的任务交给了专业的民间组织。鼓楼区政府向“中心”购买服务就是通过项目委托的方式进行的。该区通过“居家养老服务网”以项目委托的方式委托“中心”具体运作,由政府出资,为老年人免费安装“安康通”呼叫服务器;实施老年人家庭探访制度,由专业的社工服务人员定期上门探访,提供照应起居、买菜做饭、清洗衣被、打扫居室等服务。同时,建立老年人家庭探访制度,以问候、探访、心理疏导等方式,为老年人提供精神慰藉服务,在社区养老服务站开设日托、送餐、理发、修脚、陪同购物、陪同旅游等[11]20余项服务,方便更多的老年人就近寻求和实现居家养老服务。

三是过程结果并重,建立科学的评估机制。科学的评估机制是确保项目有效实施的重要环节。鼓楼区政府为此建立了区、街道、社区居委会三级评估网并引入了第三方评估的监督评估机制。具体为:实行社区居委会监督制度,由社区居委会主任确认签单后,居家养老的服务时间才能生效;推行社区老年人协会督导制度,由街道组织社区老年人协会会员,定期对老年人家庭进行走访,了解服务满意度并及时反馈;引入第三方机构——江苏天人家庭研究中心,组建专业评估队伍,对“居家养老服务网”进行专业评估,为养老服务把好关,发挥福利资源最大效益,确保政府购买服务质量和“居家养老服务网”信誉。

南京市鼓楼区自政府购买居家养老服务项目运行以来,取得了不错的成效。

首先,老年人和居民得实惠,项目整体满意度较高。在“居家养老服务网”的服务与保障下,该区至今未发生一例老年人非正常死亡事件。同时,政府购买服务的导向和“居家养老服务网”的“1+2”服务模式,拉动了老年群体的养老消费。现在“居家养老服务网”在做好符合免费条件的老年人服务的基础上,还力求满足更多老年人及家庭的需求,开展有偿、低偿服务,有偿服务对象长年保持在1600户左右。此外,组建以下岗职工为主体的服务队伍,拓展下岗职工再就业渠道,使老年人和居民得到实惠。根据范炜烽等人2009年对鼓楼区政府购买居家养老服务的62个社区进行的465份有效问卷抽样调查结果来看,受访者偏向“非常满意”(58.5%)及“基本满意”(39.8%),“不满意”的只占到1.7%,这说明“中心”提供的居家养老服务整体满意度较高,在居民中有很好声誉。

其次,创新了社会化养老服务模式,取得了积极的社会效果。鼓楼模式的特点在于开创了政府、社会共同参与的居家养老之路,强调了政府的责任和导向,将老年福利事业发展重心由机构养老向居家养老转移,组织发动社会力量共同参与养老服务;积极探索建立公共财政购买服务新机制,减轻了政府的财政压力,提高了服务效率,增加了社会福利总量,同时为政府进一步在其他社会福利、公益事业方面大范围尝试购买服务提供了经验和借鉴。同样,鼓楼区“居家养老服务网”也产生了积极的社会效果,2005年《人民日报》称这一举措是“适合我国国情的老年人居家养老模式”,中央电视台等多家主流媒体前来采访报道。来自美国、德国、丹麦等国以及国内的专家、学者和教授对“居家养老服务网”也给予高度评价,认为这是适合中国国情的老年人养老新模式,2009年的《老年周报》更是称之为“中[12]国式城市养老的南京鼓楼样本”。

再次,创新了社会管理体制,重构了政府与社会关系。鼓楼区政府购买居家养老服务的过程是一个政府主动干预、以民间组织为运作平台、社区公众广泛参与的互动过程。通过“居家养老服务网”工程这个平台,大量有养老意愿的老人、社区志愿者和其他社会力量,成为政府职能延伸的新载体,形成了政府与社会的新型合作伙伴关系。在鼓楼区政府购买居家养老服务的过程中,除了扶持和培育了“中心”这样的养老组织外,还通过租赁房屋场地并无偿提供使用的方式,吸引民营养老机构前来共同促进社会福利事业发展,构建了“党委领导、政府支持、社区参与、社会协同”的社会管理新格局。

但是,在具体运行过程中,南京模式也出现了不少问题,主要有:一是政府购买的社区居家养老服务覆盖范围小。政府购买服务的对象只是高龄、独居、空巢及身边无人照料的困难老人,只是老年人群体中很小一部分人,仅占鼓楼区老年人总数的6.9%左右。且受益面积小,服务内容少,服务层次属于防范性的保障性服务。二是养老服务机构单一,缺乏市场竞争。“中心”旗下已经拥有两所养老院、1所老年大学、6所社区养老连锁服务站,但像“中心”这样能够受到政府支持与合作的社会养老组织并不多,很多社会养老组织在很大程度上依然游离于政府体制外。政府把资源集中在某一个养老机构上,目的是为了能够使政策得到较好的推行和见到成效,但也容易因缺乏外部竞争而形成垄断,从而失去改进工作的外部动力,导致效率低下等问题。三是服务队伍不稳定,专业化水平不高。居家养老服务队伍主要来自社区的下岗、失业和困难人员,受传统观念影响,相当一部分人认为服侍老人又脏又累,低人一等,大多不愿意长期从事老年服务行业,而且这些服务人员的待遇不高,不利于队伍的稳定。加上缺乏专业化、系统化的技能训练,服务水平难以提高。注释[9]鼓楼区民政局.鼓楼区“居家养老服务网”简介[EB/OL].http://www.nj-glmz.gov.cn/showxxdt.aspx?id=90.[10]范炜烽,祁静等.政府购买公民社会组织居家养老服务研究——以南京市鼓楼区为例[J].科学决策,2010(4):27.[11]丁安祥.南京鼓楼区居家养老社会化[J].社会工作(上半月),2009(3):8.[12]周巍,郝苏明,丁安详.中国式城市养老的“鼓楼样本”[EB/OL].(2009-06-09)http://www.cncaprc.gov.cn/info/361.html.3.2.3 “石家庄模式”

石家庄市桥西区政府本着“社会养老居家化、居家养老社会化”的发展方向,着力打造全方位、多层次的居家养老服务网络。以政府购买服务和资源整合为手段,通过专业化服务和志愿者服务相结合、居家养老服务与机构养老相结合的形式,向居家老年人提供生活照料、医疗保健、精神慰藉、法律援助、文化娱乐等就近便捷的居家养老服务,形成以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务组织为载体的居家养老服务体系。

桥西区是石家庄市的主城区和老城区,辖区60岁以上老年人口6.4万人,占全区总人口的12.4%,其中,空巢、三无、低保老人家庭4431户,占60岁以上老年人口的6.9%。桥西区自2008年开始施行“政府购买居家养老服务”以来,按照居家养老就近、就便、经济的原则,在老年人相对比较集中的社区建立了带有综合服务功能的养老服务中心,形成了独具特色的“桥西模式”。服务中心均拥有电视机、洗衣机、躺椅、空调、风扇、棋牌、图书、健身器械、整套炊具和餐具等措施,配有3-5名不等的专职服务人员,向社区老年人提供日托、就餐、洗衣、医疗、保健、休闲、娱乐、学习等各种服务,同时对行动不便、不能自理和有特殊需求的社区老年人提供上门服务。为体现居家养老中心的福利性和公益性,也为了吸引更多的老年人到服务中心接受服务,居家养老服务中心实行非赢利化或者低赢利化运作,向老年人提供的服务项目基本采取无偿或低偿形式。2012年,桥西区投入252万元用于养老服务。其中,投入66万元用于社区为老服务站和农村幸福院建设;投入资金14余万元用于区养老服务中心

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