作者：江苏省住房和城乡建设厅 主编,江苏省城市发
出版社：商务印书馆有限公司
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乡村规划建设(第6辑)试读：
“2012江苏乡村调查”首开国内省域乡村人居环境系统调查先河
——记“2012江苏乡村调查”丛书首发仪式2015年5月15日，由江苏省乡村规划建设研究会、中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会主办，江苏省城市发展研究所、江苏省住房和城乡建设厅城市规划技术咨询中心、《乡村规划建设》编辑部承办的“2012江苏乡村调查”丛书首发仪式暨美丽乡村营建学术研讨会在江苏省溧阳市举行。来自国内外乡村规划建设领域的100多名专家学者和江苏乡村规划建设研究会、中国城市规划学会乡村规划建设学术委员会代表参加了会议。“2012江苏乡村调查”丛书首发式由江苏省乡村规划建设研究会名誉会长、江苏省住房和城乡建设厅厅长周岚主持，江苏省乡村规划建设研究会会长、江苏省住房和城乡建设厅副厅长刘大威代表课题组介绍了乡村调查及丛书编撰情况；商务印书馆副总编辑李平介绍了丛书出版情况，东南大学韩冬青教授代表市域课题组负责人发言。吴志强、吴缚龙、张京祥、吴唯佳、李昌平、张晓红、叶兆言等与会专家对丛书进行了现场点评，现场还播放了未能到会专家的视频意见（图1）。图1 “2012江苏乡村调查”丛书首发式现场“2012江苏乡村调查”丛书共14本，由1本省域报告和13本省辖市报告构成（图2）。丛书被列为2014年国家出版基金资助项目，于2015年5月由商务印书馆正式出版发行。“2012江苏乡村调查”的初衷是指导江苏当代乡村建设实践，但调查的意义不止于此。2011年，江苏启动实施“美好城乡建设行动”，全面推进“村庄环境整治行动”。为使村庄环境整治行动能够切合乡村实际、反映农民意愿，江苏省住房和城乡建设厅组织开展了乡村调查，采取“省厅统一组织、研究单位实施、知名专家领衔、县镇村组支持”的工作模式，由省内多家大学和研究机构组成13个调查组，动员了全省305名研究人员，在630多名基层工作人员的帮助下，深入农村开展田野调查和社会调查。通过对乡村的经济社会发展、人口土地状况、村庄聚落环境、空间形态布局、农房建设状况、基础设施情况以及农民人居意愿的系统调查，全面了解江苏乡村的现状实态，系统掌握了农民人居环境改善的意愿，进而有针对性地提出江苏乡村人居环境改善和乡村规划建设水平提高的策略。图2 “2012江苏乡村调查”丛书
调查选取了全省283个不同类型的样本自然村，同时在每个村庄中选择了20户左右的农民进行面对面的访谈。调查历时15个月，实际踏勘里程54 617公里，涉及所有省辖市、49个县市、254个乡镇。累计绘制村庄现状和分析图纸2 410份，拍摄整理农村现状照片3 090张，发放村庄调查问卷283份、村民调查问卷5 848份，整理农民访谈录音5 428份。调查建立了江苏乡村人居环境现状数据库，形成了283个典型村庄个案的深度剖析报告，以及在统计分析、类型比较、空间分析、文献研究基础上形成了13份省辖市乡村调查报告和1份全省乡村调查报告， 首开国内省域乡村人居环境系统调查的先河。在研究成果专家评审会上，评审组专家一致认为“2012江苏乡村调查，是继费孝通先生20世纪30年代‘江村调查’后又一部深入全面研究江苏乡村发展的力作，是一份令人激动和感动的研究成果，其调查范围之广、调查深度之细致、动员的技术力量之多、获得的信息之丰富，都是开创性的。调查全面而详细地记录了当代江苏乡村人居环境发展现状，客观反映了当代农民对于乡村人居环境改善的真实意愿和现实需求，是一次人居环境方法论的成功探索，为中国现代乡村研究奠定了基础性工作，具有重要的现实指导作用和国际比较研究价值”。专家一致建议，这样系统的调查成果，具有广泛的学术研究价值，应整理出版，与国内学者和乡村研究者分享。
依据“2012江苏乡村调查”的结论，遵循“从实践来，到实践中去”的原则，江苏村庄环境整治行动从农民最需要解决、最有条件解决的项目入手，确定村庄环境整治工作的重点。不搞大拆大建，尽量不动农民的房子，从整治村庄生活垃圾、提供清洁的自来水、改善道路条件、清理河塘、增加健身活动场所等做起，这既保存了传统村落肌理，保护了农民利益，也让村庄可以因村制宜、量力而行地推进人居环境改善。通过村庄环境整治工作的开展，不仅极大地改善了江苏的乡村面貌，也激发了农民参与村庄环境建设的热情，得到了农民的广泛支持，成为深受农民群众欢迎的民生工程。在2013年“江苏公共服务满意度民意调查”中，村庄环境整治行动的满意率达到87.3%，位列第一。“村庄环境整治苏南实践”获得2014年度“中国人居环境范例奖”，“江苏省村庄环境改善与复兴项目”被亚洲银行东亚可持续发展知识分享中心评为“2014年度最佳实践案例”。“2012江苏乡村调查”丛书作为江苏乡村调查研究的全景呈现，得到了业内知名专家及与会嘉宾的肯定和好评。吴良镛 【中国科学院、中国工程院院士，国家最高科技奖获得者】
江苏近年来围绕乡村人居环境所行之乡村调查，村庄环境整治的实践，乡村建设的学术探讨，既丰富了人居环境科学的地方实践，亦是美丽中国的现实探索。齐康 【中国工程院院士，建筑学家】
这次开展的乡村调查很有前瞻性，对今后的工作有指导意义。要及时思考如何把这些调查普及化，让老百姓都知道，都能看得懂。仇保兴 【住房和城乡建设部原副部长，中国城市科学研究会理事长，中国城市规划学会理事长】
江苏乡村调查和美丽乡村建设思路正确、效果明显。“一对一”的农民意愿调查更是一份真实的时代记录。江苏把乡村建设好、绿色化，为中国生态文明建设留下了一份生动教材。石楠 【国际城市与区域规划师学会（ISOCARP）副主席，中国城市规划学会副理事长兼秘书长】
这套丛书不仅是一份沉甸甸的研究成果，而且具有很重要的政策价值，对科学决策能够起到非常重要的支撑作用。调查动员了省内多家院校和多位重量级专家，通过深入一线、发现问题，从学术研究的角度对乡村建设、管理、发展提出建议。因此，这项调查不仅是政府部门的工作，对学科建设发展也是一项基础性工作。在我看来，一切研究工作、一切政府工作都应从调查研究开始，江苏做了一个很好的示范。吴志强 【同济大学副校长，中国城市规划学会副理事长，瑞典皇家工程学院外籍院士】
这套丛书可以成为当前制定城乡政策、规划、设计的重要依据。丛书至少有三个方面的价值：一是可以让读者认识中国；二是可以让读者认识处于急速转型时代的农村状况；三是可以教育国人自身，留住中国文化根基。希望这项研究不要停下来，持续做下去，变成一个可持续的常态工作。同时，建议将这套丛书翻译成外文，让世界通过这套书认识中国。吴缚龙 【英国伦敦大学学院巴特雷规划讲座教授，英国国家社科基金会颁发的卓越国际影响力奖获得者】
这是一套对中国当代乡村进行系统详尽调研的丛书。今天，这套书的出版把江苏乡村研究的传统延续了下去，而且提到了更高、更广的层次。丛书内容多面广，具有很强的系统性和非常珍贵的史料价值。在未来的几十年，这套书将为学者进行中国乡村研究、为政府制定政策带来诸多有价值的参考。刘立仁 【江苏省政府参事，江苏省农林厅原厅长，江苏省农村问题专家】
这套丛书的问世是江苏村庄环境整治的重大社会成果之一。村庄环境整治是全省经济社会工作的重要出彩点，经过几年努力取得了重大成效，全省村庄环境得到普遍改善，广大农民群众的精神面貌也得到提升，进而推动了农村经济的发展。农民群众对整治成效的认可超出了预期。由此，乡村调查这套丛书很有现实意义，对全省村庄整治工作发挥了重要的指导作用。崔功豪 【南京大学建筑与城市规划学院教授】
丛书涵盖了当代乡村的基本要素，包集产业、人口、空间、文化，集乡村研究调查的大成；出自于领导的关注、专家技术人员的通力合作、广大干部和村民的支持，是一部大协作的科学成果；如果说费老的《江村调查》是近代史上非常重要的关于乡村的力作，那么这套书则是现代化进程中一个发达省份当今乡村的鲜活写照，是一次开创性的探索，是非常有价值和现实意义的科学之著。张京祥 【南京大学建筑与城市规划学院教授，江苏省乡村规划建设研究会副会长】
这是两个时代的对话，从80年前费孝通先生的乡村个案调查，到今天江苏全省的乡村调查，这项工作在江苏乃至中国的乡村发展史上都具有划时代的意义；这套书是物质与人文的结合，全景式地记录了江苏乡村的现实境况，多角度记录了江苏乡村的发展现状，为江苏乃至中国的乡村研究提供了重要的基础，同时这套书是理念与价值的升华，启迪我们对美丽中国新型城镇化的深刻思考。这对美丽中国新型城镇化的一系列发展目标的实践，都有重大的基础性贡献。吴唯佳 【清华大学建筑学院教授、城乡规划系主任、建筑与城市研究所副所长】
江苏注重乡村基础调查研究和乡村建设工作的村民参与，将农民对于生产生活改善的意愿与地方政府政策很好地结合起来，是一次成功的人居环境方法论的地方探索。李昌平 【中国乡建院院长】
此次江苏乡村调查是一个扎实、立体的基础性研究工作。研究成果不仅让我们重新认识了乡村，而且对我们未来开展乡村研究具有非常重要的参考价值。同时，这套由不同专业背景同行编著的丛书，不仅能作为我们团队实践的良好参考，对中国乡村规划发展也具有很强的实践指导意义。张晓红 【浙江省城市化发展研究中心主任】
从这套丛书本身，我深切地感受到江苏在开展乡村工作过程中的精细度、系统性和深刻度。未来，希望通过江浙两地的相互交流，促进乡村人居环境改善工作的共同提升。叶兆言 【江苏省作家协会副主席，著名作家】
这是一套充分体现文化力量的丛书。一般的文学作品只能影响到一般读者，但今天这套书，影响的是有可能改变今天中国社会命运的一批人。丛书全面客观地记录了当代江苏乡村实态，反映了农民对乡村人居环境改善的真实愿望。这种客观记录能使未来的乡村规划建设变得更扎实。希望这套书能够影响中国，改变未来。李平 【商务印书馆副总编辑】
这套丛书以其全面、详实、系统的数据和实践成果，成为中国在快速工业化、城镇化和现代化过程中，乡村演化的一个历史切面研究，一个省域内不同地区、不同类型的典型村庄特定历史时期的系统记录，具有深远的历史意义和保存价值。
当代中国城乡正经历着深刻的变革，亟须研究在城镇化、工业化、信息化和农业现代化进程中的乡村规划、建设、发展与复兴问题。遗憾的是，相对于汗牛充栋的城市研究，当代乡村研究较为缺乏，“2012江苏乡村调查”丛书出版的目的在于抛砖引玉，希望引发社会与同行的更多关注，共同致力于中国城乡二元结构的改变以及和谐城乡关系的构建，推进城乡发展一体化。
美丽乡村营建研讨会专家发言观点
编者按 2015年5月15日，由江苏省乡村规划建设研究会、中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会主办，江苏省城市发展研究所、江苏省住房和城乡建设厅城市规划技术咨询中心、《乡村规划建设》编辑部承办的美丽乡村营建学术研讨会在江苏省溧阳市举办。与会专家围绕美丽乡村营建、乡村可持续发展、村民意愿与乡村规划、乡村规划理念与技术方法等方面做了学术报告。本辑对研讨会专家观点进行编辑整理，以资借鉴。● 乡村的可持续发展与乡村规划展望（张尚武：同济大学教授，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会主任委员）
乡村的可持续发展是国家新型城镇化的核心问题。中国的“新型城镇化”道路如果成功，其最大的贡献和意义将在于一个农业大国在城镇化过程中，在实现城市现代化的同时同步实现了乡村的现代化转型。乡村的现代化转型包含四个方面的内容：乡村经济的可持续发展、乡村社会的活力、乡村文化的复兴以及乡村生活环境的现代化。
对乡村规划本质的认识。乡村规划的本质是在城镇化过程中维护乡村地区的稳定和健康发展，进而重塑其可持续发展的活力。这是乡村规划的基本出发点，也是乡村规划的必要性和存在价值。乡村规划有助于我们看清规划的本源和体系重构的问题：①关于规划的意义，其实更多地在于干预市场的时效，而不是增长问题，特别是对于乡村来讲，其面临的是非增长问题；②关于规划的方式，乡村是一个自组织的系统，和城市的运行方式不同，乡村需要民主的、精心的规划；③关于规划的内容，乡村面对的主要是更新的实际问题，所以规划要思考如何解决目标和行动的关系；④关于规划的手段，从乡村的发展问题可以看到，规划不应该只是技术的规范，更多的是关于社会层面的政策内容。
对乡村规划发展的认识。①乡村发展特点和规律研究。这类研究应建立在乡村调查的基础上，对乡村的历史发展规律、运行特征、空间和社会的组织运行方式进行认识。②乡村社会治理和政策研究。乡村的社会治理现代化是真正实现乡村现代化的基础。要关注的内容包括乡村社会治理模式、宏观层面的制度创新、城镇化的政策设计问题以及乡村规划的干预方式。③乡村规划理论和方法研究。一是乡村规划的知识体系；二是乡村规划的思想体系；三是乡村规划的内容体系；四是乡村规划的方法体系。乡村规划内涵上具有区域规划、更新规划、社区规划的特征，同时其类型具有多样性，实施主体和需求差异对应的规划目标与内容方法不同。乡村类型的多样性决定了方法的多样性，公众参与是树立乡村规划价值导向的一种基本路径。④乡村规划实践与实施机制研究。要寻求基于地方性的规划方法，在实践中解决乡村规划碰到的实际问题，通过规划实践完善乡村规划的体系和工作方法。● “在地性”——美丽乡村营建的重要基石（王建国：东南大学教授，江苏省乡村规划建设研究会副会长）“在地性”是乡村人居环境多元性和实效性保障的重要基础。乡村聚落是全世界地域人居环境特色体现、表达和持续成长的主要载体。乡村聚落的建筑形式和空间格局一般对气候条件和地理环境具有高度的依赖性，因此也使其具有明显的“在地性”。历史上乡土建筑不会离开特定的“在地性”，包括：从特定的地域物产禀赋产生的建筑材料就地取材；由世代相传、因袭式和实效性带来的建筑建造方式；以特定社区生活圈（如以姓氏祠堂为中心的社会组织形式）为基础的生活和审美习性造成的“五里不同俗，十里不同风”的地域差异等。根据泰州乡村调查和国际相关文献检索，研究提出用五个关键字来表达对乡村环境的认识，即“人、文、地、产、景”。“人”指乡村的人口结构、人口密度、人群分类等；“文”指历史文化延续，如文物古迹等；“地”指地域的环境特点；“产”指经营的产业类型，如特色产业；“景”指人的互动空间，这与外界的感知有较大关系。基于五个方面的要素，通过图解的方式对泰州乡村属性进行归类分析，同时分析泰州乡村的居民行为与空间特色等。
基于乡村改善和营建的策略。①自然策略。建筑要尊重地域的气候和场地自然特征，挖掘独特自然资源所能形成的特色，有意识地保存乡村生活环境与山水的相互依存关系。②人文策略。保护和合理利用乡村聚落形态格局和建筑遗产，继承经由“在地性”的自然要素、风土习俗、方言、材料、建造工艺形成的建筑文化传统（如泰州的建房口诀）。规划设计师在整治、改造和新建时，应该注意汲取、凝练和抽象乡村传统空间组合的原型，创新并丰富适合于乡村建筑的设计语言。③技术策略。一是传统技术，即保护继承传统工艺、旧材新用、局部再现传统工艺之精美；二是适宜技术，即在现代建造技术的大前提下，改良部分传统技术，发展适用于乡村建筑的适宜技术，提高材料和构造性能，提升建筑的物理环境品质。
美丽乡村营建的五条准则和建议，包括：①基于地域环境特色的多样化人居环境保育；②基于建筑历史文化价值的多元性建筑环境营造；③基于特色产业发展的个性化乡村经济发展指导；④基于基础设施提升的宜居化乡村人居环境提升；⑤基于建筑性能提升的乡村住宅改善。● 德国乡村发展和特色保护传承的经验借鉴（吴唯佳：清华大学建筑学院教授）
德国乡村规划的发展阶段。战后不同时期，德国对于乡村发展的认识在不断转变，总体上经历了四个发展阶段：①“二战”结束至20世纪70年代中期，乡村地区的整治重点关注农业土地结构和基础设施的调整；②20世纪70年代中期至80年代初期，受欧洲文化遗产保护运动的影响，乡村更新和规划工作开始重视文化保护；③20世纪80年代至90年代，从乡村地区整体发展的角度，重视乡村更新和开发工作；④20世纪90 年代末至今，面对全球化等问题的挑战，结合欧盟的相关农业政策和区域整体发展政策，重新构建乡村地区的地位。
德国的乡村规划和发展策略。德国乡村规划涉及多个层次，上至欧盟、联邦，下至州、县区、自治区，其关系可通过财政架构来反映。乡村规划的资金由欧盟提供50%，联邦提供25%，州以下提供25%。德国乡村更新规划的制定和实施以相应的法规为基础，其核心法规是《建设法典》和《田地重划法》。德国乡村地区发展策略是通过跨镇域战略方式来鼓励乡村发展，发展农村地区的生活、工作、娱乐和自然生态区。其目的是充分发挥不同领域的管理行动，结合乡村地区特点，发掘区域网络的相互作用。除了上述策略，德国还实施了德国农村竞赛制度（自1961年开办至今）。竞赛的主要内容包括经济创新、社会与文化生活、建造与发展、绿色与发展、景观中的农村五项。通过农村竞赛机制不但可激发农村自主发展的潜能，还具有示范观摩效果，成为德国推动农村相关计划的整合平台。
在发展策略和规划工具方面，德国乡村分为开发建设地区和乡村发展地区两个层面。开发建设地区落实土地利用规划和建设规划，乡村发展地区落实乡村、农业发展项目和田地重划。其中，土地利用规划主要是根据地方公共部门对于当地发展的设想，将全部行政区域纳入规划范围，并对土地利用的各种类型做出初步规定；建设规划具有法律约束效力，其依据土地使用规划的基本原则和要求，对建设用地地块层面上的建设指标给出详细规定。
德国乡村发展的主要经验：①注重一致性，德国乡村发展的规划、政策、工具拥有与联邦、州协调一致的基本理念；②强调特殊性，重视各政策实施的针对性及其在乡村发展的整体系统中的效果评价，并及时予以调整；③注重参与和激励，即关注农民参与和多方激励机制。● 尊重村民意愿的规划（李京生：同济大学建筑与城市规划学院城市规划系教授）
村民意愿纳入规划是一项重要任务。《城乡规划法》第十八条规定：“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。”但由于我国有着自上而下的管理体制，国家权力全面深入到乡村，国家性授权的权威往往较大。在村庄自治中出现的纠纷在本村无法解决时，还需要依靠上级行政部门介入解决。因此，《城乡规划法》第二十二条又规定：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”所以，乡村规划有别于城市规划的审批制度，属于双重决策体系，乡、镇人民政府是编制主体，乡、镇上一级人民政府是审批主体，村民是利益主体。
村民意愿的构成与特点。村民意愿的构成包括：①村庄发展意愿，如各类资源的利用、公共事务等；②村民生产意愿，如产业发展、生产组织和利益分配；③村民生活意愿，如生活环境、文化传承；④资产保护意愿（家庭和个人资产的保护）。其中，村民意愿的特点体现在：①集体和个体、发展、生产、生活和资产保护之间的高度关联性；②反映真实的情况和需求是规划编制的基本依据；③具有局限性，乡村社会激烈变迁中的农民是理性和非理性的矛盾体。传统农民的价值观趋向于务实，但狭隘、封闭、强调人际关系，进取与保守并存、均平与特权并存、重义轻利和追求功利并存。当代农民价值观则比较开放，有市场观念、竞争观念和契约精神。
尊重村民意愿的乡村规划需注意的几个问题。在现有乡村规划编制和审批过程中，作为主体部分的村民却往往没有参与进来，而是沿用城市规划方法编制，编制过程不透明；村民被动选择，利益主体缺失；过分专业的规划内容庞杂，且缺乏针对性和实施性。为此，未来乡村规划应注意以下三点：①乡村规划是所在地区所有居民创意和理解的集中，包含土地利用控制、个人权限的制约以及资产再分配等社会公平性，必须通过法定程序才有效；②规划作为一个有组织的学习过程，目的是为了相关人的成长和相互理解，进而成为村民自治和社区振兴的重要手段，也是一个慎重选择的过程，因此，规划的权威性体现在对村民意愿尊重的基础上；③规划编制组织不应仅由政府和专家组成，可以成立规委会组织委托专业部门开展编制工作。● 浙江实践——美丽乡村建设的再认识（张晓红：浙江省城市化发展研究中心主任）
浙江自2003年开始启动“千村示范、万村整治”工程，至今历时13年，期间共对1万个行政村、3万个自然村开展了改建、拆并、扩建、复兴和美丽乡村建设，全省乡村发生了翻天覆地的变化。经过十多年的探索实践，浙江美丽乡村建设的成效主要体现在：①在政府决策方面，为提高国民生存质量和城镇化质量做出巨大贡献，随着农村生产生活环境的改善，农民享受到了现代社会的福利，更多人愿意保留农村户籍；②在乡村建设方面，从树立“示范美”、力争“大家美”，到提升“内涵美”，初步形成了以“美丽乡村”建设规划为龙头、系列专项规划相互衔接的规划体系；③在乡村产业方面，一是借美发展乡村休闲旅游，二是借势培育农村新型业态，三是借力壮大村级集体经济。与此同时，当前浙江乡村建设面临如下不可回避的现状：乡村建设社会结构的变化，即由宗族制度向村民自治的转变；乡村建设主体身份的变化，即由居住者向从业者的转变；乡村建设重点的变化，即由建设向管理的转变；以及乡村建设行政机制的固化等。
关于浙江美丽乡村建设路径的再认识。①美丽乡村建设的路径要可复制。大规模大成本的投入无法复制，不能被推广，因此对规划编制、资金项目规范管理、建设标准等应有一般性的统一要求，以便对今后的建设进行指导。②美丽乡村建设特征要可辨识。美丽乡村建设应当因地制宜，尊重差异性，才能发掘自身特色。③美丽乡村建设的发展要可持续。只有美景没有美德，美景是保不住的。美丽乡村建设不仅要促进人与自然的和谐相处，注重生态文明建设，还要弘扬传统文化，充实农民的精神，更要调动广大农民的积极性，才能建设可持续发展的美丽乡村。● “实效指向”——关于乡村规划的思考与实践（梅耀林：江苏省住房和城乡建设厅城市规划技术咨询中心主任）
乡村规划成为当前热点并面临困境。当前，国家、地方因大量的建设需求而关注乡村规划，规划界、学术界因大量的规划实践而研究乡村规划，社会各界因大量建设成果而热议乡村规划。但乡村规划仍存在着一定的困境，主要原因是大部分专业技术人员对村庄一知半解，对农民了解不够，导致规划脱离实际，成果庞杂无效，实施者无从着手。更深层次的原因是有关乡村规划的法律、法规及标准与城市规划相比不足，规划编制体系、实施管理体系不够完善，仍延续着城市规划的思维、手法。
乡村规划体系重构。乡村规划的目标是关注人居环境提升与精明紧缩，是更新而不是开发。乡村规划体系可以分为三个层次：一是县、镇域片区的乡村总体规划；二是村域（行政村）的村庄规划；三是村庄（自然村）的村庄建设规划。
乡村规划要素提炼。乡村规划区别于城市规划，其关注内容具有独特性、复杂性，为了明确重点，让规划“有所编、有所不编”，根据人居环境科学相关理论和乡村聚落体系形成及演变机制相关研究，可提炼乡村规划的核心要素为“人、地、产、居、文、治”。“人、地、产”是城乡之间的基本要素，是聚落形成的必要条件。“居、文、治”作为特征要素，是现阶段城乡之间差异所在，也是乡村规划关注的重点和需要解决的核心问题。“人”不仅是“量”，更是“缘”，实现可持续的乡村复兴及发展，要有“人”的持续居住，“以人为本”的理念需首要体现。规划的宗旨应是为原住村民服务，村民日常生活带有深深的田园肌理痕迹，是“乡愁”不能抹掉的部分。“地”关注利用，更关注权属。规划是围绕空间来展开的，特别是乡村地区，以农业为主的生产方式决定了乡村对土地的依赖，人与地的联系紧密。“产”落实布局，更应激活资源。发展乡村产业关键在于提高农民收入，研究乡村产业关键在于提供物质载体。“居”关注空间，更应关注功能。“居”是村民生活的物质载体，规划必须重视看得见、摸得着及真正使农民得到实惠的日常生活环境。“文”关注“土”，也应兼顾“新”。乡村延续着相对传统的生活方式，对传统价值观、道德、风俗、行为规则等精神文化给予了最大的尊重与保留；若产业为乡村塑形，文化则为乡村塑魂。“治”实现自治，关注管控。相比于城镇，乡村地域具备鲜明的自治传统和高度自治化的基层现实。
乡村规划方法优化。一是“多听”，即紧密联系实际，通过多方式切实了解乡村，倾听农民的切实想法（不仅是需求），多向农民学习；二是“巧说”，即灵活有效，拒绝“规划八股文”，根据需求的不同灵活确定规划内容、深度和表达方式，并让实施者听懂；三是“实做”，即能落到实处，通过具体政策措施、实际工程计划等方式落实规划意图，指导规划实施。● 超越线性转型的乡村复兴——高淳区大山村与武家嘴村的比较（张京祥：南京大学教授，江苏省乡村规划建设研究会副会长）
中国乡村发展的主要类型。学术界通常把中国的城镇化以50%的水平为界分为所谓的“上半场”和“下半场”。如果说中国城镇化的“上半场”是以城市发展、“单兵冒进”取得了所谓的成功，那么乡村发展将直接关系到中国城镇化“下半场”的成败。在城镇化“上半场”过程中，中国乡村发展基本上分为四种类型：第一种是被城市兼并型，大面积的乡村消失了；第二种是衰败消亡型，即一些乡村在自然演进过程中，由于没有任何竞争力而造成人口要素外流等现象；第三种是乡村城镇化型，如华西村、武家嘴村等走了一条乡村工业化、乡村城镇化的道路；第四种是乡村特色发展型，如郝堂村、大山村等。
南京市高淳区武家嘴村和大山村两个典型村庄发展路径比较。武家嘴村从最初的船舶运输业开始，逐渐形成涉足造船、旅游、酒店等产业的庞大投资集团，号称“金陵首富村”；大山村是“国际慢城”中以乡村旅游为特色的典型村庄。这两个村庄都是乡村再发展的旗帜和样板，但其发展路径和产生的效果是不同的，主要体现在三个方面。①乡村经济。从经济学的角度看，两村都非常注重品牌营销，即借助“乡村”品牌的营销放大效应，实现了村庄在尺度上的跃迁和能级上的提升。但武家嘴村是“后集体主义”的典型，一是统分相结合的生产方式，即以单个船户的个体经济为主体，共同分享“武家嘴”品牌；二是价值理性与工具理性的双重体现，即追求社会主义集体富裕的精神理念；三是优厚的政治和社会资本，即“武家嘴村”的品牌具备高度的政治意义，获得了地方政府的大力支持，而大山村的复兴相对较晚，是近些年来随着消费主义时代的到来，借助国际慢城品牌发展起来。在村民收入方面，武家嘴村非常富裕，但利益分配不均；大山村藏富于民，但政府得利不多。②乡村空间。武家嘴村经历了多次扩张，2002年以树立“新农村建设典范”的名义在县城北部划出约340亩的国有性质土地，形成植入型“飞地”。武家嘴村空间扩展与转移的社会影响包括以下三个方面：一是植入型“飞地”带来的有利影响，即在享受县城基础设施、公共服务保障的基础上，仍维持着村民的自治管理和明星村集体的归属；二是物质性与精神性层面乡村原真性丧失，即村庄原本紧凑的社会组织构造、相似的生活方式和亲密的人际关系逐渐消失；三是老村的边缘化，即老村的生活品质与县城的新村存在明显落差，成为被忽略的空间主体，大山村在乡村复兴过程中，主要是农业格局、农业种植形态的变化，以集中流转土地经营权的方式实现了全村农业产业化经营。③乡村文化。大山村对传统习俗的继承和发扬情况要更好些，保留着村集体活动和传统手艺，而在宗族权威、大事集体商议等方面，武家嘴村村民的认同感要大于大山村的村民。对于乡土文化的延续性，武家嘴村村民并无太多乡土情结，具有更加明显的城镇化的倾向。
乡村复兴的主体路径应遵循一个超越以往“乡村工业化”、“乡村城镇化”的非线性转型过程。①乡村“线性转型”过程中，乡村本身的特性会在产业形态、物质景观、乡土文化等方面丧失（异化）。以武家嘴为代表的“乡村”是基于政治、经济共同体目的而被强化的“标签”，社会文化共同体的凝聚力变弱，其未来的发展趋势应当是城镇化。②超越“线性转型”的大山村模式，代表着乡村复兴的本源目的和深层内涵。大山村传统的乡村特质与属性得以保留，并对城市形成一种独特的“乡村文化”输出，彰显了乡村本该具有的特色和价值。乡村在整个城镇化系统过程中不再是被动的追随者、失血者，有助于中国顺利完成城镇化进程“下半场”的宏伟目标。③对美丽乡村建设行动 “涂脂抹粉” 批判的再认识。美丽乡村建设行动一度被判为“乡村美化运动”、“涂脂抹粉”。桃米村的“乡村营建”、郝堂村的“乡村共同体”等在组织工作方面很有示范意义，但是广大的乡村也需要自上而下的外在推动。美丽乡村建设产生了“链式反应”，即空间美化—业态转型—收入提升—人口回流—社区认同—村民自治—乡村复兴，超出了当初“美化工作”的预期，而社会空间统一体理论的核心是人营造空间，空间重塑社会。
新型城镇化背景下江苏镇村布局规划的实践与思考
张 鑑 赵 毅摘 要 镇村布局规划是以自然村庄为研究对象的空间规划，科学合理的镇村布局规划有助于引导形成相对稳定的镇村空间体系，是新农村规划建设的基础，是留住乡愁记忆的重要手段，也是实现城乡统筹发展的重要举措。本文简述了镇村布局规划的内涵与作用，分析总结了新型城镇化对镇村布局规划的新影响和新要求，在回顾江苏镇村布局规划工作实践的基础上，对优化镇村布局规划的背景任务、关注重点等进行了系统的思考，以期对江苏优化镇村布局规划工作进行探讨。同时，也借本文与业界同行进行交流。
关键词 新型城镇化；镇村布局规划；江苏省1 镇村布局规划的内涵与作用
自然村庄是村民在乡村地区自然环境中长期聚居而自然形成的村落，是乡村地区的空间集聚单元，是农民生产生活的主要场所和乡土文化、乡村风貌的空间载体。镇村布局规划是以自然村庄为基本单元、以分类引导为重点内容、以服务设施配置为支撑保障的空间规划，科学合理的镇村布局规划有助于引导形成相对稳定的镇村空间体系，是新农村规划建设的基础，是留住乡愁记忆的重要手段，也是实现城乡统筹发展的重要举措。在当前新型城镇化的背景下做好镇村布局规划工作，有利于推进城乡空间优化和土地综合整治，保护基本农田，加快农业现代化进程；有利于推进乡村集约建设，科学引导村民建房，避免过程性浪费；有利于引导公共资源配置和公共财政投向，促进城乡基本公共服务均等化；有利于促进农民就地就近就业，积极稳妥地推进新型城镇化和城乡发展一体化。2 新型城镇化对镇村布局规划的新要求
党的十八大以来，走新型城镇化的道路，成为我国城乡发展的重要指南。如果说传统城镇化更多关注城镇和工业建设的话，那么新型城镇化就是从城镇的单视角转向城镇和乡村协调发展的双视角，从工业推动的单一路径转向工业、服务业、农业互动发展的多重路径。因此，在新型城镇化的过程中，工作重点必然会逐步从大城市向中小城市（镇）和乡村转移，相关政策制定也将会更加关注乡村、关注农民。就镇村布局规划而言，在新型城镇化背景下应更加关注以下四个方面。2.1 农民市民化：积极稳妥地推进城镇化，促进城乡发展一体化
2013年中央城镇化工作会议指出：“城镇化是一个顺势而为、水到渠成的自然历史过程，要有序推进农业转移人口的市民化，避免指标化、大跃进式的城镇化发展。”2015年中央“一号文件”也提出：“要发挥好新型城镇化对农业现代化的辐射带动作用，分类推进农业转移人口在城镇落户，保障进城农民工及其随迁家属平等享受城镇基本公共服务。”
城镇化必然带来城乡经济、社会、文化、空间的重构，镇村布局规划作为乡村空间发展引导的规划依据，应准确把握城乡人口结构、劳动力就业结构的变化趋势，注意与当地经济社会发展水平和城镇化、工业化进程相适应，加大公共资源向农村的倾斜力度，城镇基础设施向农村延伸，社会公共服务向农村覆盖，城市生活方式向农村辐射，促进农业转移人口市民化和基本公共服务均等化。2.2 致富有出路：推动乡村产业发展，引导农民就地就近就业
党的十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”新型城镇化要求“必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路”。
因此，新型城镇化与乡村产业相辅相成、共同发展。乡村产业崛起、农业现代化发展是新型城镇化建设的基础与根基，而新型城镇化的快速推进也可以反过来解放农村被束缚的生产力，有效带动和引领农村劳动力转移和产业升级，促进农业适度规模经营和农业专业化、标准化、规模化、集约化生产。镇村布局规划应当统筹城乡发展，综合考虑经济发展、社会服务、文化传承和乡村空间等要素，关注农村产业发展对乡村地区生产、生活空间的影响，为农业现代化、乡村旅游、传统手工业等产业发展创造空间条件，保持乡村发展动力，让留下来的农民能够就地就近就业致富。2.3 乡愁有所寄：保护和培育乡村特色，留下乡愁记忆
2013年中央城镇化工作会议提出：要让城市融入大自然，体现“尊重自然、顺应自然、天人合一”的理念，延续城市历史文脉；让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”；同时强调要“保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”。然而，在快速城镇化的过程中，以农耕经济为主导的“乡村社会”正向以工业经济为主导的“城市社会”转型，自然村数量不断减少，乡村特色逐渐消失，随之消失的也是众多人对乡愁的记忆。乡愁记忆是建立在乡村原有空间形态基础上的，城镇的扩张不但令许多自然村落逐渐消失，更重要的是乡村空间特色和文化积淀也在逐步丧失。
镇村布局规划要充分尊重农民的生产、生活习惯和乡风民俗，保持完整的乡村社会结构，增强乡村发展活力，尽可能在原有村庄形态和肌理上改善居民的生活条件，注重挖掘培育和保持乡村自然与人文环境的原真性，彰显村庄特色，保护好乡土文化和乡村风貌，让乡愁有所寄。2.4 权益有保障：遵循村庄发展规律，尊重村民意愿
村庄的建设发展是一个长期的过程，若干年的实践证明，项目带动拆迁、建设集中居住区的模式在当前土地资源紧张、资金紧缺等现实条件下已经难以为继。因此，要坚决避免不切实际的大拆大建、迁村并点、赶农民“上楼”等现象。2014年中共中央、国务院在《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中提出：“农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿，经村民会议同意”，“不得强制农民搬迁和上楼居住”。同年，江苏省委、省政府发布的《关于全面深化农村改革深入实施农业现代化工程的意见》也再次强调，“在农民集中居住点建设和村庄环境整治中，尊重农民意愿，不强行撤并村庄、赶农民上楼。”
因此，在新型城镇化的时代背景下，镇村布局规划的优化调整应当坚持以积极稳妥推进新型城镇化、促进城乡发展一体化为导向，充分尊重乡村发展规律，深入了解村民意愿，调动村民参与规划的积极性，赋予村民更多的规划“话语权”，促进乡村健康发展。3 江苏镇村布局规划的实践3.1 上轮镇村布局规划工作回顾
江苏历来十分重视镇村布局规划工作。2005年，江苏针对当时全省自然村零散分布、乡村建设用地粗放和城镇总体规划“重镇区、轻农村”而引起的乡村建设及管理混乱无序等问题，在城乡统筹和新农村建设的时代背景下，在全国率先组织开展了以“适度集聚、节约用地、有利农业生产、方便农民生活”为原则的镇村布局规划编制工作。其主要任务是以县（市）域城镇体系为指导，确定村庄布点，统筹安排各类基础设施和公共设施，为城镇化进程中的城、镇、村空间布局重组提供规划引导，至2008年年末基本实现镇村布局规划省域全覆盖。镇村布局规划实施以来，各地采取积极有效的措施推进乡村规划建设和村庄环境整治，通过引导农民居住的相对集中、村庄的适度集聚、基础设施的整合优化，引导乡村发展模式由分散到集聚、由粗放到集约的转变，提高了农村土地资源的集约利用水平，促进了乡村公共服务改善与资源集约利用水平的同步提高，并为更好、更快地推动城乡统筹发展奠定了基础。3.2 本轮优化镇村布局规划的背景与任务
2005年江苏开展的全省镇村布局规划工作，为统筹城乡基础设施和公共服务设施建设、引导农民建房和规范规划管理等提供了重要依据，较好地指导了全省镇村体系规划布局。但随着近年来经济社会的快速发展和城镇化、城乡发展一体化的深入推进，城乡关系和乡村发展环境发生了较大变化。2014年年末，江苏全省常住人口约7 960万人，城镇化率65.2%1，根据《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014—2020年）》，到2020年全省常住人口城镇化率将达72%，意味着至2020年将有约600万农民进城进镇，这种发生在城乡之间的大规模人口迁移，必然会带来整个城乡空间、镇村体系的变化。为了适应新形势和新要求、应对新情况和新问题，江苏于2014年年初启动了全省优化镇村布局规划工作，并综合考虑经济社会发展阶段、地区特征、乡村特点等因素，在全省范围内选择11个县（市、区）开展规划试点工作，2014年年底前所有试点单位均已完成了规划编制、批准和备案工作。
本轮优化镇村布局规划的基本任务是：在现状分析与上轮规划实施评估的基础上，对自然村庄进行分类，结合原有形态进一步优化镇村布局，合理确定规划发展村庄，明确乡村发展的空间载体，明确差别化的公共资源配置原则，因村制宜，分类确定规划建设要求，为加快农业现代化进程、推进乡村集约建设、引导公共资源配置和公共财政投向、促进城乡基本公共服务均等化提供规划依据。4 江苏优化镇村布局规划思考
2014年江苏开展的优化镇村布局规划工作是原有规划工作的延续，是在总结以往经验教训的基础上呼应新形势和新要求的优化提升，在思路和方法上较以往有所改进和完善，重点关注了以下五个方面的内容。4.1 规划对象：以自然村为基本单元，实现全域覆盖“村庄”是一个较为综合和宽泛的概念，具有不同层面的内涵，既可以指代社会管理序列的“行政村”，亦可以指代相对独立的空间单元 “农民聚居点”，当然也可以指代以宗族、血缘关系等为纽带、空间上由一个或多个“农民聚居点”组成的“自然村”。在以往的镇村布局规划中，对规划对象并没有十分清晰的界定，导致各地实际操作过程中对“村庄”的理解不一，统计口径差异较大，以至于规划成果千差万别，规划的指导作用大打折扣。
为了进一步明确规划对象、规范统计口径，提高规划的针对性和可操作性，本次优化镇村布局规划工作明确提出以“自然村”为研究对象，要求以自然村为基本单元、覆盖县（市、区）全域空间。选取自然村作为镇村布局规划的研究对象，兼顾了规划的空间属性和乡村发展的文化属性，既便于规划管理，也有利于乡村文化的传承和特色彰显。同时，由于自然村一般都有一个历史流传下来的名字，也便于数量统计和登记造册，为后续的分类实施政策制定奠定了基础。
江苏地域辽阔，经济社会因素、地形地貌特征、乡风民俗特点等的差异导致各地自然村的形成基础、发展脉络、空间形态等存在较大不同，甚至单个县（市、区）内部不同地区的自然村内部和自然村之间也存在多种空间布局形态（图1、图2），对自然村的认定存在较大差异。通过对自然村发展演变过程的分析，综合江苏省情和各地实践做法，笔者建议江苏省镇村布局规划中自然村的界定可以参考以下特征：一是空间特征，即空间相对集聚，可以由一个或多个村庄聚落组成；二是规模特征，即具有一定的人口规模，一般宜包含一个或多个村民小组，包含多个村民小组时应当考虑规模适度问题；三是社会特征（或文化特征），即社会联系比较紧密，一般具有宗族或姓氏的纽带关系，有些地区的自然村具有历史上流传下来的村名。总之，镇村布局规划中关于自然村的认定，应从有利于资源配置和规划管理、尊重地方文化习惯等角度统筹考虑，因地制宜确定，忌一刀切的做法。图1 自然村内部村庄聚落空间关系资料来源：案例来自《江阴市镇村布局规划》，空间关系示意及类型归纳为笔者梳理。图2 自然村与自然村之间的空间关系资料来源：同图1。4.2 村庄分类：突出发展导向，因地制宜地确定规划发展村庄
村庄分类是镇村布局规划的核心任务。在新型城镇化的背景下，镇村布局规划应当更加综合考虑乡村地区的产业、空间、社会、文化、生态等因素，实现乡村的活力提升和健康发展。基于此，本轮优化镇村布局规划提出“以发展为导向”的村庄分类方法，将现状所有的自然村庄分为规划发展村庄和一般自然村庄（图3）。图3 某镇镇村布局规划
规划发展村庄中根据发展类型的不同可分为重点发展和特色发展两类，简称“重点村”和“特色村”。重点村和特色村的差别在于其所承载的功能各有不同。重点村承载着为一定范围内的乡村地区提供公共服务的功能，其布局需要考虑乡村地区的公共服务覆盖情况；特色村则不承担综合服务功能，但需要在产业、文化、景观、建筑等方面有突出特色，或者具有可以培育特色的潜力，承载着彰显乡村魅力的重要功能。从江苏全省层面来看，规划发展村庄的确定应当遵循以下一般性选取原则（表1），在具体操作过程中各地还应结合地方实际和发展需求提出本地化的选取标准。表1 规划发展村庄一般性选取原则村庄优选原则禁选原则分类·现状规模较大的村·位于地震断裂带、滞洪区内或存在庄；地质灾害隐患的村庄；·公共服务设施配套·位于城镇规划建设用地范围内的村条件较好的村庄；庄；·具有一定产业基础·位于生态红线一级管控区内的村的村庄；重庄；点·适宜作为村庄形态村·位于铁路、高等级公路等交通廊道发展的被撤并乡镇的集控制范围内的村庄；镇区；·区域性基础设施（如变电站、天然·行政村村部所在地气调压站、污水处理厂、垃圾填埋场、村庄；220kV以上高压线、输油输气管道等）环·已评为省三星级康境安全防护距离以内的村庄居乡村的村庄·历史文化名村或传统村落；特·特色产业发展较好色的村庄；村·自然景观、村庄环境、建筑风貌等方面具有特色的村庄
一般自然村庄是指未列入近期发展计划或因纳入城镇规划建设用地范围以及生态环境保护、居住安全、区域基础设施建设等因素需要实施规划控制的村庄，是重点村、特色村以外的其他自然村庄。一般村未来如果出现新的发展机遇，满足了规划发展村庄的条件，也可适时优化调整为重点村或特色村。
一般村庄面广量大，不宜“一刀切”、无差别对待。比如，城镇规划建设用地范围内的一般村庄，未来面临的是城镇化的安排，需要结合城镇建设时序对村庄进行有效的控制引导，防止不必要的拆迁成本的增加和社会资源的浪费；对于处于生态红线一级管控区、地质安全隐患区、重大基础设施廊道两侧等范围内的一般村庄，因涉及安全、环保等因素，需要确定搬迁时序及未搬迁前的控制引导要求；而对于其他处在广大乡村区域的一般村庄而言，可能在相当长的一段时间内仍将继续存在，依旧面临着改善发展的问题。因此，各地可综合考虑城乡关系、区位特征、现实需求、时序安排等因素，对一般村庄进行细化分类，并形成本地化的分类指导要求。4.3 配套设施：基本公共服务均等化供给，设施分类差别化布局
在推进新型城镇化和城乡一体化发展的进程中，城乡公共服务体系的建立应遵循基本公共服务均等化供给和设施分类差别化布局两个基本导向。基本公共服务均等化体现了对城乡居民基本生活权益的保障，设施分类差别化布局则体现分类配置服务设施的规划引导和调控思路。因此，规划应建立“公共服务全面覆盖、服务设施分类配置”的乡村公共服务体系，在城镇化进程中引导有限的公共财政投入发挥最大的效应，同时也有利于引导乡村人口流动，促进乡村建设提高集约化水平。
具体而言，重点村应作为城镇基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖的中心节点，规划配置能够辐射一定范围乡村地区的、规模适度的管理、便民服务、教育、医疗、文体、农资服务、群众议事等功能建筑和活动场地，引导建设完善的道路、给排水、电力电信、环境卫生等配套设施，培育建设“康居村庄”（表2）。特色村应在既有村庄特色基础上，着力做好历史文化、自然景观、建筑风貌等方面的特色挖掘、保护和展示，发展壮大特色产业、保护历史文化遗存和传统风貌、协调村庄和自然山水融合关系、塑造建筑和空间形态特色等，并针对性地补充完善相关公共服务设施和基础设施，避免“贪大求全”，引导建设“美丽村庄”。一般村应通过村庄环境整治行动，达到“环境整洁村庄”标准，村庄环境整洁卫生，道路和饮用水等应满足居民的基本生活需求。表2 某镇重点村公共服务设施配套举例设置内容规划行政老商业发展体育村村委警务幼儿卫生年 文化农贸金融公交村庄小学健身会室园室活动设施市场服务站台设施室设施———————四组★★★★——————————卸甲柏家★——————————龙达★———————南徐★★★★郭楼——————————西王★—港西★★☆★☆★★★☆★金港——————————吴赵★
注：“★”表示必须设置的公益性基本公共服务设施项目，其相应标准为刚性规定。“☆”表示经营性基本公共服务设施和可选择设置（或可空间复合利用）的设施项目，其相应标准为弹性要求。4.4 数量规模：遵循乡村发展规律，不设数量、规模、实施期限要求
本轮优化镇村布局规划的基本任务是对现状自然村庄进行分类，合理确定规划发展村庄，提出差别化的建设指引要求。在村庄分类的过程中，要充分尊重各地经济社会发展阶段和乡村发展客观规律，坚持因地制宜、因村制宜，按照“村级酝酿、乡镇统筹”的工作方法选取规划发展村庄，对重点村和特色村的数量、人口集聚规模以及规划实施期限等均不设特定的要求，根据地方实际情况和镇村建设需要，成熟一批、公布一批。
从部分试点城市上报数据的分析来看，各地确定的规划发展村庄占现状全部自然村庄的比例为15%—30%（图4），这与各地经济社会发展阶段、城镇化水平、乡村发展思路等的差异有关，也从侧面反映出本轮镇村布局规划对规划发展村庄不设数量和规模限制、因地制宜确定的思路。图4 部分试点县（市、区）规划发展村庄占全部自然村的比例（%）4.5 工作方法：自下而上与自上而下相结合，多级联动、村民参与
镇村布局规划以空间为主要规划内容，关系到乡村的经济、社会、文化、管理等多个方面，涉及县（市、区）、镇（乡、街道）、行政村等各个层级，最重要的是与广大村民的切身利益休戚相关。随着依法治国理念的深入人心，镇村布局规划需要非常注重编制过程的合理合法，要按照“村级酝酿、乡镇统筹、市县批准”的程序推动工作。只有做到了规划编制过程的合理合法，规划实施操作才具有强有力的法理依据和保障。
结合试点城市的规划编制经验，笔者认为镇村布局规划编制可以分为以下三个阶段：一是通过乡村现状调查分析和上轮规划实施评估，准确把握乡村发展现状和存在问题，结合当地经济社会发展阶段和城镇化进程，确定县（市、区）镇村布局规划的总体目标和原则要求；二是以镇（乡、街道）为编制单元、以行政村为具体单位，提出自然村的分类方案，并通过镇、村的多轮协调、反馈，形成镇（乡、街道）镇村布局规划方案；三是县（市、区）域层面汇总、校核，明确差别化的建设指引和政策保障措施，形成县（市、区）镇村布局规划成果（图5）。图5 镇村布局规划一般性技术路径
规划编制全过程要建立自下而上和自上而下的反馈协调机制，在第二阶段尤其要重视村民参与，充分尊重村民和“村两委”的意见和建议，发挥规划师全程参与过程中的技术分析、情景模拟、辅助决策的作用，多一些“接地气”的沟通交流，少一些“任务性”的行政推动，确保规划的科学性和操作性。事实上，与村民的深入交流和互动协商过程也是一个深入了解农村经济、社会、文化发展的过程，可以帮助规划有效地规避因村庄内部社会结构、家族文化等的差异而引发的各类社会问题。5 结语
乡村是一个复杂的经济社会综合体，经历了几千年的发展演变，呈现出多元性、复杂性和长期性的特征。城乡作为“生命”共同体，随着经济社会的不断发展、城镇化进程的不断推进，城乡关系不断发生着变化，乡村发展也面临各种具有时代性和阶段性的问题与挑战。当前，新型城镇化是一个大的时代背景，让进城进镇的农民实现市民化，让留下来的农民安居乐业、幸福生活，即是时代赋予的重要任务。
镇村布局规划是以自然村为研究对象的空间规划，规划的主要目的是确定规划发展村庄，明确乡村空间发展载体和资源配置原则，并制定相应的实施管理政策，以引导实现乡村的可持续发展和美丽乡村建设。镇村布局规划编制和实施过程中，涉及技术性和政策性两种因素，规划技术上的村庄分类过程很重要，需要因地制宜、上下反馈、听取基层声音、尊重风俗习惯，但更重要的是基于村庄分类的土地整理、产业发展、设施配套、农民建房等政策的制定，这是影响村庄未来发展的本质性因素，因此各地应在制定和落实配套实施政策上给予更多的关注与思考。
镇村布局规划不是一蹴而就、一劳永逸的工作任务，而是一个不断优化调整、持续更新的连续性过程，要建立动态优化和长效管理的实施保障机制，只有这样才能保证镇村布局规划的科学性和适应性，才能保持乡村特色和乡村发展活力，才能真正实现乡愁有所寄，促进乡村地区健康发展。
注释
1 《2014年江苏省国民经济和社会发展统计公报》。
参考文献
［1］ 房健：“新型城镇化背景下我国农业保险发展的困境及对策分析”（硕士论文），西南财经大学，2013年。
［2］ 江苏省人民政府办公厅：《省政府办公厅关于加快优化镇村布局规划的指导意见》，2014年。
［3］ 江苏省住房和城乡建设厅：《关于印发〈推进全省镇村布局规划编制工作方案〉和〈江苏省镇村布局规划技术要点〉的通知》（苏建村〔2005〕125号），2005年。
［4］ 江苏省住房和城乡建设厅：《省住房和城乡建设厅关于做好优化镇村布局规划工作的通知》，2014年。
［5］ 江苏省住房和城乡建设厅：《江苏省11个试点县（市、区）镇村布局规划备案成果》，2014年。
［6］ 张孝德：“生态文明视野下中国乡村文明发展命运反思”，《行政管理改革》，2013年第3期。
［7］ 中华人民共和国国务院：《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，2015年。
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