农村环境综合整治与系统管理(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：夏训峰、席北斗、王丽君、朱建超 等编著

出版社：化学工业出版社

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农村环境综合整治与系统管理试读：

前言

但如何建设新农村环境，进行农村环境综合整治，对于基层政府领导和农民来说是一个新问题，需要提供一些管理思路和建议。《农村环境综合整治与系统管理》旨在使建设者掌握农村环境综合整治管理的相关知识和信息，为改善农村环境、促进农村发展方式转变等提供技术支撑。

本书是《村镇环境综合整治与生态修复丛书》中的一个分册，内容是在国家水体污染控制与治理科技重大专项“流域农业面源污染防控整装技术与清洁农业流域示范课题”、国家科技支撑“村镇生活垃圾清洁能源利用共性技术与设备研发”等课题的支持下，结合中国环境科学研究院完成的宁夏回族自治区六个技术规范标准、三个技术手册和九项农村环境管理制度研究完成的。《农村环境综合整治与系统管理》旨在使建设者掌握农村环境综合整治管理的相关管理模式、政策、案例，借鉴宁夏回族自治区在实践中建立的技术标准和农村环境管理制度及经验，进行本地区农村环境综合整治，建设我国社会主义新农村。本书对规范化地推进我国农村环境集中连片整治具有较高的借鉴和参考价值，有助于营造我国全社会关注农村环保、积极投身农村环保的良好氛围。

本书共分5章，首先通过对我国农村环境问题的识别，明确了我国农村环境问题的起因。其次，通过借鉴国外先进的农村环境整治理念和管理政策并针对我国农村的实际情况，将我国农村划分为华北、东北、西北、华南、西南及华中等区域；提出了不同的农村环境整治技术模式。最后通过对我国现有技术指南、规范及标准等指导性文件的梳理总结，明确了我国农村环境整治在管理方面的缺陷，并借鉴宁夏地区的成熟经验，提出我国农村环境整治的政策及管理建议。全书语言通俗易懂、理论联系实际，特别适用于农村基层环境管理人员，也适用于从事“三农”环境问题研究的人员和相关专业的学生。

本书由夏训峰、席北斗、王丽君、朱建超等编著，具体编著分工如下：第1章、第2章由夏训峰、朱建超、梁兰兰、毛欢编著，第3章、第4章由夏训峰、王丽君、朱建超、刘阳、刘丽君编著，第5章由夏训峰、席北斗、王丽君、程成编著，第6章、第7章由夏训峰、王丽君、高生旺编著，第8章由夏训峰、席北斗、王丽君、高生旺编著。全书最后由夏训峰统稿、定稿。

本书在编著过程中参考了部分学者的研究成果，每章后附有参考文献；由于种种原因造成有些引述的内容未能注明出处，在此向这些作者表示歉意，并致以深深的谢意。

限于编著者编著时间和水平，书中的观点和内容尚不完善，不足和疏漏之处在所难免，敬请专家、同行和广大读者批评、指正。编著者2018年6月第1章　农村环境问题诊断与分析1.1　农村环境问题及成因1.1.1　农村环境的内涵

农村环境是由农村社会环境、自然环境和农业生产环境共同组成的，是对农村的生态、环境、社会等各方面的综合反映。它包含了农村周边的大气、水、土地、矿藏、森林、草原、野生动植物、水生生物、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区、自然保护区和生活居住区等自然资源与人文资源。显而易见的是，这些资源对于当地居民的生存繁衍和地区的发展是至关重要的，保护好农村环境、保护好这些资源就是对当地居民的最好保障。

在本书中，农村环境指的是农村周围的自然环境；而自然环境，通俗地说，是指未经过人类加工改造而天然存在的环境，是客观存在的各种自然因素的总和。1.1.2　农村环境存在的问题

目前我国农村人居环境形势非常严峻，表现为点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织；工业及［1］城市污染向农村转移，危及农村饮水安全和农产品安全；农村环境保护的政策、法规、标准体系不健全；一些农村环境问题已经成为危害农民身体健康和财产安全的重要因素，制约了农村经济及社会的［2］可持续发展。农村人居环境建设存在着突出问题：

①部分乡村规划尚未完成，一些乡村存在着不按规划无序建设现［3］象；

②城镇化水平不高，城乡二元结构突出；

③农村的垃圾随意堆放、倾倒现象严重，农村生活污水和畜禽养殖污染严重，村容村貌脏、乱、差。1.1.2.1　农村环境基础设施匮乏

2016年全国农村生活污水处理率仅为22%。根据《2015年中国环境状况公报》数据显示，2015年全国城市污水处理率已达到［4］91.90%，行政村的污水处理率只有11.4%（图1-1）。县城的污水处理率为85.22%，建制镇的污水处理率不到30%。建制镇未处理而外排的污水总量为城市和县城总量之和，行政村未处理的污水总量是城市未处理污水总量的1.5倍。而从处理率上看，城市污水处理率在2000年前后提高速度最快，到了2008年之后就进入了平稳增长的时期。相比于县城污水处理率从2010年的60.12%提高到2015年的85.22%，目前我国建制镇和农村的污水处理率增长非常缓慢，村镇［5］污水处理需要得到重视。图1-1　2015年我国城市、县城和行政村的垃圾和污水处理情况

建制镇污水处理率地区差异十分明显（图1-2），上海、江苏、浙江、北京、山东、广东等省市的小城镇污水治理水平较高，中西部地区治理水平较低；村庄污水的处理情况是：上海、江苏、浙江、北京等省市的农村生活污水处理情况比较好，而黑龙江、甘肃、青海等省［6］的农村生活污水处理情况较差。图1-2　2014年各省（自治区、直辖市）农村污水的处理情况

总的来讲，我国农村污水分散、量大，现在处理率有所提高，但整体速度还比较缓慢，应该说是处在农村污水处理的初期阶段。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出：到2020年，全国重点镇污水处理率达70%左右。1.1.2.2　生活垃圾收集率低，二次污染严重

长期以来，垃圾遍地是农村较突出的现象。2014年农村生活垃圾治理专项行动开始前，农村生活垃圾处理率只有40%。据赵晖介绍，我国原来的垃圾处理能力低于垃圾的产出量，处理设施相对不足时，一些未得到无害化处理的垃圾就被临时堆放，加之城镇化高峰期的大量建筑垃圾，形成了垃圾堆放点，俗称“垃圾山”。截至2016年，全［7］国农村生活垃圾处理率也仅达到了60%。

目前，农村所采用的分散式就地消纳处理方式已经不能适应形势发展的需要，随着城镇的消纳能力不断降低，未经无害化处理的生活垃圾转移到农村，导致农村生态环境遭遇到前所未有的威胁，并在一定程度上制约着这一地区经济的可持续发展。

此外，曾建萍在对成都万兴乡垃圾收集现状的调查中发现：大部分住房离垃圾桶距离超过100m的居民未将垃圾收集投放垃圾桶，而［8］仍旧按照传统方式堆放在屋前屋后的空地。此外万兴乡虽然设置了“三化”分类收集点，但“三化”分类工作基本处于瘫痪状态，分类收集点未布设垃圾分类桶，降解点空置或堆放混合垃圾。

这些垃圾经过长时间的堆积，不同的垃圾之间会进行化学反应，加上微生物的分解作用，会产生甲烷、二氧化碳、醚等气体，统称“填埋场气体”。产生的气体气味难闻，给居民生活带来不便，而且部分气体有毒会影响周边居民的健康甚至威胁到居民的生命。

此外，农村垃圾堆积成堆，其渗滤液进入地下水会污染水源。村民饮用这样的地下水会危害健康。丢弃在田里的农用垃圾、残留农药等也会随着降雨而渗入土层，影响土壤质量。此外，胡久生指出农用地膜的残留降低了耕地的渗透性，减少了土壤的含水量，影响了耕地［9］的抗旱能力。1.1.2.3　工艺技术选用混乱，处理效果良莠不齐

农村生活污水污染面广，难收集、成分复杂、悬浮物浓度较高、有机物浓度较低、污水中含有较高的人畜粪尿成分，氮、特别是磷含［10］量较高，故处理时不仅要消减有机物还要进行脱氮除磷。现行的城市污水处理技术虽然可行，但投资高，运行费用大，管理要求高，因而在农村难以推广使用。

化粪池、沼气池、人工湿地、土地渗滤技术、稳定塘、生物接触氧化池、脱氮除磷活性污泥法、膜生物反应器等技术均能在我国农村［11］地区找到，现有的这些农村生活污水处理技术与相应地区的水环境质量标准难以有效衔接；目前农村地区土地分到户，公共用地很少，特别是经济发达地区土地利用率很高，没有剩余的土地资源进行污水无动力处理；而污水处理设施的占地面积会直接影响着污水处理技术投资费用。同时，由于区域经济差异的原因，一些高处理成本的工艺技术适用性的范围较小，如在经济发达、敏感地区或是有回用水水质要求的地区，也许膜技术可以应用，但对于大多数农村而言目前尚不适用。1.1.2.4　运行管理不善，处理效果差

由于目前我国农村污水处理站主要由村民自己管理，人员专业素［11，质低，管理体制不健全，运行管理经验不足，管理人员缺乏12］，平均每个乡镇从事农村建设管理的人员不足3人，60%的乡镇仅设一名村镇建设管理员，有些地区污水处理设施由于缺乏管理或者管理不善，造成设施不能正常运行，严重影响了处理效果。

水质检测手段和人员缺乏。以浙江省为例，全省乡镇环境保护机构只有173个，实有人数仅854人，大部分乡镇尚无环保机构和专业环保人员，乡镇、村一级从事环保工作的人员多数没有经过专业培训。1.1.3　农村环境问题成因分析

导致农村环境问题形成的原因多种多样，需要从经济、技术、社会等多个方面综合分析，如表1-1所列。表1-1　中国农村环境污染原因汇总（1）整体认识不足

对农村环境污染问题的严重性认识较晚，对其防治的重要性认识不足，农村污染控制问题还未得到系统的、足够的重视。农村面污染源问题长期被排除在环境控制之外，基本处于失控状态。其中畜禽养殖污染严重，成为农村面源污染的首要污染源。农用化学物质及其废弃物污染继续加大，平均每公顷农田化肥施用量330kg，远远超过发达国家为防止化肥对水体污染而设置的每公顷225kg的标准。目前，由于污染物在土壤中大量残留，造成的土壤污染情况相当严峻。土壤污染带来农作物减产和农产品质量下降，已经对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁。（2）法制缺位

现行的环保法规主要针对城市和重点污染源防治，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系发展滞后于农业现代化进程，环境立法缺位，解决农村环境问题力量薄弱且适用性不强。这主要表现在乡镇一级缺少专业的环境保护管理人员；农村地域广、污染点多且分散，造成不好确定责任人，执法困难；无环境功能分区、定位，难以确定排放标准类别。虽然我国在农村环境保护立法方面做了大量的工作，但与现实需求相比还存在诸多问题，再加上现存法律本身条文不够具体细致，更加大了操作难度。（3）投入滞后

财政渠道的资金来源不够，扶持措施不力，导致农村污染治理的市场化机制难以建立。例如，农村供水排水设施建设与运营缺乏可靠的资金来源是阻碍农村水污染治理的一大难题。实践证明：农村供水排水工程在管道建设方面的资金投入很大；即便污水处理工艺再简单、操作管理再方便的污水站，也需要动力消耗（无动力工艺除外），需要一定的运行管理维护费用和定期大修资金。（4）技术薄弱

环境基础设施建设欠账较多，治理技术模式不适，农村污染治理效率不高。小城镇生活垃圾和污水污染加剧。多数农村建在河溪旁，没有建立完整的排放系统；农村产生的生活垃圾相当部分未经处置，一些地方呈现垃圾“围村、塞河、堵门”之势；而农村生活污水大多直排到河湖里。目前我国农业基本还是采用粗放型生产经营方式，先进的技术手段并未得到普及。部分乡镇企业、集约化养殖业等尚处于初级发展阶段，对产品生产过程中产生的废物无能力进行合理利用和处理，从而对环境造成了一定程度的污染和资源浪费。（5）管理体制不完善

农村环境污染治理资金仍分散于生态环境、农业、畜牧、林业、国土、水利、建设等多个职能部门，尚未形成党委政府领导、生态环境和农业部门统一监管、各部门分工负责的有效管理体系。加之我国现已建成的农村污水处理站主要由村民管理，专业素质低，缺乏必要的维护管理技术人员及运行管理经验，致使许多污水处理站因不能正常使用而废弃。（6）乡镇工业污染突出

相当一部分现有乡镇企业技术层次低、污染重，生产工艺落后，治理水平低。一些地方还出现污染企业加速向农村转移的趋势，加大了农村环境压力。因此，农村环境状况恶化直接导致了4个方面的后果：a.农村水环境和土壤环境严重退化；b.农产品品质下降；c.农民健康受损，环境污染成为农民疾病发生率上升的重要因素；d.社会稳定受到影响，政府部门受理的发生在农村的信访投诉中有相当一部分源于工矿企业及养殖业造成的环境污染。（7）环保宣传力度不够，村民环保意识差

环境保护意识能否深入人心并真正落实到村民自身的行动中，除了受教育水平的影响外，各方媒体的宣传也是至关重要的。由于许多农村的生产力水平还不高，衣、食、住、行、上学、就医等问题还未得到较好解决，环保方面的宣传更是跟不上，因此尽快加强环保宣传教育显得尤为重要。1.2　农村环境整治的基本思路

以建设生态环保、低碳节能、循环可持续发展的生态文明新农村为目标，坚持以人为本、城乡统筹，以环境保护优化农村经济增长，按照分区分类—生态环境总体规划—优化布局—推行循环经济—源头控制—综合整治生活污染、构建农村生态安全格局的思路，力争使农村环境质量全面改善，人与自然生态高度和谐，促进农村地区经济、社会、环境协调发展。（1）源头控制

强化农村环境保护与污染控制过程中清洁生产技术与资源循环利用技术及模式，重点是从污染源头入手，构建源头控制技术模式，实现源头削减，确保粮食与食品安全。（2）城乡联动

城市与农村环境协调发展，农民与市民共享文明，人与自然和谐共存。实现环保规划、资源配置、环保机构及环保基础设施建设等方面的城乡统筹。（3）综合防控

采取“以防为主，防治结合”的策略，重点突破饮用水安全、农业废弃物的资源化利用、农用化学品的污染防治、畜禽水产污染防治、村庄环境综合整治和农产品产地安全管理等领域。综合运用科技、宣传、制度等手段，由点及面，逐步推开，从严从快落实治理方案。（4）分类实施

采取“分区分类，针对实施”的策略，将我国地域空间划分为不同农村环境管理分区，根据每个分区中典型的农村环境问题，针对性地制定农村环境保护方案和实施办法，建立我国农村环境整治技术评价制度和农村环境整治技术推广体系，促进农村环境整治技术进步与成果转化。（5）创新机制

针对我国目前农村环境保护的外部性问题和城乡二元经济结构，将环保机构延伸到乡镇，县级负责农村环境整治的规划，乡镇负责项目建设、工作考核、技术推广等工作；从城乡统筹的角度建立农村环境建设的投入机制、长效运行考核机制，解决农村环保设施运行成本问题，缩小农村和城市环境保护工作差距，完善农村环境保护法律法规、政策、标准体系，规范整治工程招投标制度。建立农村环境整治目标责任制，明确分管领导、责任单位和人，做到级级有指标、层层有任务。参考文献

［1］　徐培华，包文兵.当前农村环境整治存在的问题与思考［J］.淮海文汇，2012（1）：26-28.

［2］　彭培泳.我国农村生态环境法律保护研究［D］.杨凌：西北农林科技大学，2010.

［3］　刘中元.全面推进农村人居环境整治新思考［J］.农业经济，2016（2）：89-91.

［4］　刘俊新.农村污水治理须因地制宜［J］.中华建设，2017（9）：12-13.

［5］　周建婷.浅探国内城镇污水处理厂现状及存在问题分析［J］.商品与质量，2016（44）.

［6］　李颖，季帅，蔡妍.北京农村污水处理模式研究［C］.2010年农村生活污水处理实用技术高级研讨会论文集，2010.

［7］　陈恒.2016年全国农村生活垃圾处理率达60%［EB/OL］.http：//ah.anhuinews.com/system/2017/01/22/007551007.shtml，2017-01-22.

［8］　曾建萍.成都典型地貌区农村生活垃圾收运系统研究［D］.成都：西南交通大学，2012.

［9］　胡久生.湖北农村环境污染治理现状与对策研究［J］.现代农业科技，2010（22），278-286.

［10］　张克强.国内外农村生活污水处理技术及工程模式探讨［C］.中国农学会全国农业面源污染与综合防治学术研讨会论文集，2004：3.

［11］　曹群，佘佳荣.农村污水处理技术综述［J］.环境科学与管理，2009，34（3）：118-121.

［12］　于明泉，白滢.农村生活污水与垃圾处理工艺研究［J］.科研，2016（8）：264.第2章　我国环境整治管理机制存在的问题2.1　从政策层面看农村环境保护管理机制

虽然我国制定了“谁污染、谁治理”“预防为主、防治结合”和“强化环境管理”三大环境保护政策体系，但是我国环境保护机制存在严重的城乡差异与不协调，环境政策与保护机制的制度安排只见城市、难见农村，只见工业、难见农业，其政策工具缺乏弹性，致使当前的诸多环保机制难以适应农村形势和农业特点，造成在城市取得局部环保成果的同时，农村环境却不断被污染与破坏。近些年来，中共中央、国务院接连出台的指导“三农”工作的“中央一号文件”，如2010年《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》、2015年中央一号文件《国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》、2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》、2017年中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》等，从建设社会主义新农村、加强农业基础设施、统筹城乡发展的多个角度提出了农村环境保护的重要性，成为加强农村环境保护管理机制的重要指导依据。国务院关于农村环境保护的一系列重要文件是完善农村环境保护管理的重要纲领，《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《国家环境保护“十三五”规划》和《关于加强农村环境保护的意见》等文件中，都强调了加强农村环境保护工作的必要性。但是我国环境保护政策存在“重城轻乡”的现象，这导致了现行农村环境保护政策与农村环境问题现状极不对称的局面。

农村环境状况至今仍旧在环境政策得以执行的前提下急剧恶化，这不能不说明我国现有的环境政策在解决农村环境问题上有明显的不足。环境政策需要专门的机构来执行，而农村环境机构的匮乏和环境要素保护职责权限的分割导致“有利争着管、无利都不管”的尴尬局面，现阶段农村面临的环境挑战，充分说明了农村环境政策创新的迫切性。2.2　从法律层面看农村环境保护管理机制［1］

一直以来国家在环境治理中十分重视环境法规建设。先后颁布了《环境保护法》等一系列环保法律、法规，初步形成了以《环境保护法》为主体的环境保护法律体系，并设计了环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、污染物总量控制制度、限期治理制度、排污收费制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污申报登记与排污许可证制度等八项基本制度。实践证明，这八项制度在针对工业与城市污染的治理方面具有可操作性，已经取得了一些成果，使得大部分城市环境有所改善。环境法律制定者的初衷并不想偏离农村，希望制定的环境法规是系统而完整的，具有普适性。而由于农村和城市环境的特点及造成环境问题的成因不同，现行环保法律法规不能涵盖农村环境问题。以八项基本制度为例，环境保护目标责任制和城市环境综合整治定量考核制度目前主要涉及城市环境质量以及节能减排、辖区企业限期治理、城镇环境基础设施建设等阶段性任务，与农村环境问题关联度太低；污染物总量控制制度当前主要涉及工业点源污染物，还没有对面源污染源尤其是农村生产生活污染源进行控制；限期治理制度、排污收费制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污申报登记与排污许可证制度这几项制度完全针对工业企业，［2］考虑了对所在农村环境的影响，但没有涉及农村面源污染问题。由此可见，相关的环保法律法规在农村环境保护方面具有一定的局限性。另外，一些农民不懂得如何运用法律武器保护自身环境污染损害的合法权益。加之一些领导同志和管理部门对于农村环境污染和生态环境保护缺乏足够重视，以及农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村环境资源受侵害，难以形成利益攸关的产权主体，都对依法治理农村环境造成影响。2.3　从体制的层面看农村环境保护管理机制

当今世界，尽管各国国体、政体不同，使得环境管理体制不尽相同，但却有一个共同的趋势，即环境保护由分散管理向建立环境管理专门机构，加强集中统一管理，各部门分工负责的方向发展。我国的环境管理实行的是统一监督管理和分工负责相结合的管理体制。

我国的环境管理体制萌芽于计划经济背景下，环境管理手段主要是采取单一的行政管理，各项管理措施都以行政命令的形式出台，随着经济社会的发展和社会主义市场经济制度的建立，过去的单一行政管理体制显现出诸多弊端，我国才逐渐将经济和法律管理引入环境保护管理体制中来，实现了由单一管理体制到多元管理体制，再到综合管理体制的转变，形成了我国现行的中央统一管理和地方分级管理、部门分工管理相结合的环境管理体制。目前，我国环境管理体制分四个层次，各级人民政府对其管辖范围内的环境质量负责。跨行政区的环境管理工作由有关地方人民政府协调解决，或者由上级人民政府协调解决。《环境保护法》第十六条规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”建立环境保护的专门管理机构。各级人民政府环境保护行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理，《环境保护法》第七条规定“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”主要内容为监督环境保护政策、法律、规划、标准等实施，监督有关部门对环境保护工作的执行。国家有关部门对环境污染防治实施监督管理。《环境保护法》第七条规定“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民政管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”各级人民政府有关部门依照有关法律的规定对环境污染防治和资源的保护实施监督管理。《环境保护法》第七条规定“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”应该说，这样的管理体制从外部结构上看是匹配的，从内部设置上看是功能齐全的，但具体实践到解决环境问题上缺陷很多。例如，根据现行环境保护管理体制，县级环保部门对农村生活环境和农业生产环境涉及很少，也无力监管。因为我国农村大多数地区在乡镇一级没有设置专门的环保机构，环保工作就分散在各个相关部门，如农业、林业、水利、爱卫会等部门。按照法律法规规定，农业行政主管部门要做好农业生产过程中对环境污染和生态破坏的防治工作，控制农药、化肥、农膜对环境的污染，推广植物病虫害的综合防治，根据当地资源和环境保护要求，合理调整农业结构。林业行政主管部门要加强森林植被的保护和管理，制止乱砍滥伐，防止水土流失。水行政主管部门，要对水利资源的开发利用进行规划和管理，合理利用开发水资源，节约用水，保护饮用水源地等。可见，环境保护职责权限分割，很难形成高效统一的管理体系。农村环保工作分散在各个职能部门，由于部门利益不协调，很难进行有效的综合管理。生态环保部门也由于缺乏针对农村环境保护方面行之有效的规定，许多工作很难落实。而且，很多西部省份如四川省，环保机构的隶属关系复杂，难以很好贯彻实施环保政策、法规。所以，在农村环境保护方面既缺乏法律支持又缺乏民意的支持，基层环保部门感到力不从心，许多时候为了保证地方经济发展，环保部门不得不做出妥协。2.4　从机构设置看农村环境保护管理机制

从现行环保机构设置上看，呈现从国家到地方依次递减的状态，即国家环境监督管理能力强大，有数量多、规模大的环境管理机构，而且有先进的环境保护设施，有专业技术过硬、人员充足的技术人员，而到了地方，环境管理机构数量少且规模小，环境保护设施落后，专业技术人员缺乏，因而监督执法能力薄弱。绝大多数乡镇还没有成立专门的环保机构，更没有配备过硬的专业技术人员，使乡镇一级没有［3，4］独立开展环境质量监测的能力。

从环保部门内设农村环保机构看，环境保护部（现生态环境部）在原自然生态司（后有水环境管理司）里设农村环境保护处负责农村环保工作，省级环保部门中，广东、河南、辽宁、宁夏、四川等省区设农村环境保护处。四川针对农业大省的实际情况，2005年率先在省环保局内成立农村污染控制监督管理处，开省级环保部门先河。地市级和县级环保部门绝大多数未设专门的农村环保管理内设机构，但都有从事管理农村环保的机构和人员。如四川省21个市州环保局中有16个内设有农村环境保护科，县级环保部门均没有单设农村环境保护机构，全省4409个乡镇仅10个设有环保所，配备专兼职环保员。

近些年来，全国各地尤其是经济发达和农业比重大的地区，探索建立县、乡、村三级环境保护管理体系。截至2007年年底，浙江省全省59个县市、区以中心镇和分片区设立模式，在乡镇设环保派出机构，配环保专职人员，现已在乡镇一级建立环保派出机构170个，配环保专职人员800余人，有力地推动该省环保工作向纵深发展。浙江是经济发达省，由于市场化程度较高，县域经济十分发达。截至2007年年底，全省中小企业数已达113万多家，占全省全部工业企业的99.6%。面对严峻的环境形势，仅靠县级环保局的力量很难应付日益繁重的环境监管任务。浙江省及时调整思路，下移环保工作重心，在中心乡镇划片设立环保派出机构，以扩大有效的环保监管覆盖面。同时，为加强和规范基层环保派出机构队伍建设，制定了《浙江省基层环境保护所（分局）建设规范（试行）》，对乡镇环保派出机构的名称、性质、经费来源、职能、装备标准等做了统一规定。

近年来，通过各级人事编制、环保部门的不懈努力，乡镇环保派出机构从无到有、从少到多，工作职能不断拓展，人员队伍不断壮大，能力建设不断提高，初步形成了一支乡镇环保监管队伍。

目前，乡镇环保机构设置模式主要有以下两类。

①市、区环保局的派出机构。县市、区环保局辖区的中心地域或经济较发达、人口较集中、环保监管任务较重的重点乡镇分片设立环保派出机构，监管3～5个乡镇行政区域，由县（市）、区环保局垂直管理。机构性质以财政保障的事业单位为主，每个派出机构的正式编制人员一般是3～5名，有些环保监管任务重的乡镇达到10余名。

②在乡镇政府内部挂环保办公室或环境监察中队牌子，设置乡镇环保专管员职位1～2个，专职从事乡镇环保工作，人员编制归乡镇政府管理，县（市）、区环保局负责业务指导和人员培训。

目前，浙江省以第一类派出机构模式为多，2010年基本目标在全省各县市、区的经济较发达、工业企业较集中、环保监管任务较重的重点乡镇街道和工业园区设立环保派出机构。全省乡镇街道和工业园区环保派出机构达到250个以上，正式在编人员达到1500人以上。除少数已有派驻分局的设区市城区及环境监管任务相对较轻的偏远县［5］外，乡镇环保派出机构将覆盖所有县市、区的90%以上。从全国乡镇环保机构统计来看，仅有沿海经济发展较快的江苏、浙江和广东等省份相对设立较多，大多数而言，乡镇环保机构还是空白。机构的不健全常常使农民环境诉求解决无门，自我保护环境权益能力和主动参与环保热情降低，影响了公众在农村环境保护中的作用发挥。2.5　从投入的层面看农村环境保护管理机制

提高农村环境保护工作的质量和效率，必须有一定量的资金作为支持。由于环境资源的公共性，市场机制配置资源的功能尚未完全发挥，多渠道农村环境保护投融资体系尚未形成等因素，目前我国主要以政府作为农村环境保护的投资主体，但政府财政投入农村环境保护的资金尚不能完全满足环境保护工作的需求。而且，城乡分治使农村和城市之间存在着严重的不公平现象。

当前，“以奖促治”政策在农村的推广实施，在有些地方已取得［6，7］了明显成效。通过实施“以奖促治”，加大农村环境保护投入，将环保公共服务向农村覆盖，将环保基础设施向农村延伸，改变传统的“以管促治”和“以罚促治”政策的局限性和不适应性，调动广大农民投身农村环境保护的积极性和主动性，逐步完善农村环境基础设施，建设清洁水源、清洁家园和清洁田园。2.6　从技术层面看农村环境保护管理机制

在环境保护技术方面，滞后于农村环境保护实际需要。农村环境保护工作是一项科技含量很高的系统工程，需要先进适用的农村环境保护技术作为支撑。而我国由于环境保护科研力量相对薄弱、环境保护科研投入低、环境保护研究方向侧重城市和工业等多种原因，导致农村缺乏实用和经济的环境保护技术。目前主要用于解决城市污染的末端治理方法是解决农村环境污染的主要方法。但是由于该技术折旧率较高，而且有污染治理设施建设等弊端，在农村环境治理中采用末端治理并不理想。参考文献

［1］　韩会凡.环境保护法律法规［M］.北京：中国民主法制出版社，2013.

［2］　钱楞.对农村生态环境污染治理的研究和思考［D］.上海：华东政法大学，2015.

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［7］　王朝才，冷永生，刘金科.进一步促进农村环境保护的财政政策研究［J］.经济研究参考，2011（32）：2-17.第3章　国外农村环境政策现状及对我国的启示3.1　设立专项资金，用于农村环保基础设施投入

欧美发达国家大多采取了积极的农村环境保护投入政策，通过补贴、贷款优惠、税收减免等措施予以大力支持。美国政府每年投入65亿美元，专门用于开展农业面源污染治理和资源保护工作。各州政府也都将农业面源污染治理列入专项开支。英国为防治养殖业污染设立专门农村环境保护类补贴，每年达15亿英镑。欧盟每年用于农［1，2］业环保计划的总支出约16亿美元，占农业总支出的40%。

自20世纪70年代以来，日本逐步加大在农村环境污染治理方面的财政投入，其中对农村环保基础设施的投入占到农村环保基础设施总投入的30%。日本政府实行的鼓励养殖企业保护环境政策规定：养殖场环保处理设施建设费50%来自国家财政补贴，25%来自都道府［3，4］县，农户仅支付25%的建设费和运行费用。3.2　制定环境友好生产经济政策

该方面以法国和韩国制定的环境友好生产经济政策较为典型。3.2.1　法国采用以奖励或补贴为基础的意愿性政策

法国从1999年开始实施“农场土地合同”措施，农场主和政府自愿签订合同，合同中规定农场应该达到的环境目标，政府提供相应［2］的补贴。欧盟制定了以遵守环保规定为条件享受政府补贴的政策，对农民为社会和农业环境改善所做出的贡献给予补偿。行业立法设立新标准时，对农业生产成本进行补贴，使农民可以接受这个新标准［5］

。［6，7］3.2.2　韩国开展了新村运动和亲环境农业建设（1）新村运动

从1970年起，韩国政府开始正式组织实施新农村建设与发展运动（简称新村运动），在经济、社会均衡发展和人与自然协调发展方面做出了成功的实践。

新村运动经历了以下4个发展阶段。

①基础建设阶段（1971～1973年）：目标是改善农民的居住条件，如改善厨房、屋顶、厕所，修筑围墙、公路、公用洗衣场，改良作物、蔬果、畜禽品种等。自1970年冬季开始，政府无偿提供水泥、钢筋等物资，激发农民自主建设新农村的积极性、创造性和勤勉、自助、协同精神。新村运动经过基础建设阶段，初步改变了农村的生活居住条件，引起了广大农民的共鸣，调动了他们立足家乡、建设家乡的积极性。

②扩展阶段（1974～1976年）：新村建设的重点，从基础阶段的改善农民居住生活条件发展为居住环境和生活质量的改善和提高，修建了村民会馆和自来水设施，以及生产公用设施，新建住房，发展多种经营。政府对新村指导员、国家各级公务员、社会各界负责人分批进行了新村教育；对卓有成就的农村提供贷款，并在各方面提供优惠政策；动员理工科大学和科研院所的教师、科技人员轮流到农村巡回讲授和推广科技文化知识和技术。

③充实和提高阶段（1977～1980年）：工作重点放在鼓励发展畜牧业、农产品加工业和特产农业上，积极推动农村保险业的发展。

④国民自发运动阶段（1981～1988年）：此阶段政府大幅度调整了有关新村运动的政策与措施，建立和完善了全国性新村运动的民间组织，培训和信息、宣传工作改由民间组织来承担，政府只是通过制定规划、协调、服务以及提供一些财政、物质、技术支持和服务等手段，着重调整农业结构，进一步发展多种经营，大力发展农村金融业、流通业，进一步改善农村的生活环境和文化环境，继续提高农民收入等。

1971～1975年间，韩国农村共新架设了6.5万多座桥梁，各村都修筑了宽3.5m、长2～4km的进村公路，到20世纪70年代后期，除了个别极为偏僻的农村外，全国都实现了村村通车，在改善农村居民生活、生产设施上，取得了极大的成功。同时，通过大力发展特色农产品产业，实施区域开发，建设农产品流通批发市场，推进农村金融业发展，支持农民协同组织等多种措施，农村经济迅猛发展，农村居民收入不断增加。1993年，农村居民的收入已达到城市居民的95.5%，农村中百户彩电拥有率123.6%、电冰箱105%、汽车20.9%、煤气炉100.4%、电话99.9%、计算机6.7%，新村运动在推动城乡统筹协调发展和区域平衡发展中发挥了巨大作用，极大地改善了农村人居环境。（2）亲环境农业

随着新村运动的开展，农村人居环境改善的同时，也暴露出一些新的问题。例如，农业生产过程中农药、化肥的过度使用，导致生态系统紊乱、土壤和水的污染以及农业环境的持续污染。韩国开始了新一轮的以农村经济与农村环境协调发展为核心的运动，即亲环境农业运动。

韩国亲环境农业发展大致经历了几个过程。

首先是制定专门法律。1997年12月，颁布《环境农业培育法》，2001年1月又修改为《亲环境农业培育法》。该法明确了亲环境农业概念、发展方向以及政府、农民和民间团体应履行的责任。

其次是引进有力的支援制度，目的是使从事亲环境农业的人员受到激励，例如亲环境农产品认证标志制度、亲环境农业直接支付制度。

最后，制定和实施一系列促进计划。韩国政府于1995年以《中小农高品质农产品生产支援事业》形式开始支持实践亲环境农业的农民。随后，1996年7月，提出《迈向21世纪的农林水产环境政府》，1997年3月，提出《环境农业地区造成事业》促进计划，1998年3月，提出《亲环境农业示范村造成事业》促进计划等。1998年11月，韩国政府宣布亲环境农业元年，并发表元年宣言《亲环境农业培育政府》。随后实施《亲环境农业培育五年计划（2001—2005）》，重视农业基础设施建设，加强农业生态环境标志的制订工作，提倡发展循环型农业，通过示范带动，保证计划的落实。3.3　制定门类齐全、操作性强的农村环保法规

许多发达国家在保护农村环境时都会及早出台相应的法律法规，制定一系列强制性管理措施，包括法律法规、标准、规范等。美国、德国、挪威、丹麦等国均制定了详细的农村环境保护法律法规。加强对农业生态环境的保护工作，欧盟颁布的水框架指令、硝酸盐指令、污染预防和控制综合指令，美国的最大日负荷计划、《农村清洁水实施计划》，英国的《野生动植物和农村法》（1981年）采取了引导和自愿两种方式来进行环保。如农业用水污染问题处理办法和具有较高价值的特殊科学试验用地的保护等均采用了引导方式；环境敏感地区［8］行动计划和农村管理工作计划则采用的是自愿方式。法国农业部和环境部要求在硝酸盐污染区严格执行平衡施肥，还针对不同作物制订了详细的肥料禁用时间；丹麦详细确定了不同土壤和不同耕作方式下的氮肥最大施用量；德国、法国、荷兰、丹麦等国尝试了“Cooperative Agreements”（合作协定），动员各种力量参与到农村污染控制中；日本则实行了农产品产地绿色标签制度。

日本非常注重发挥法律法规的约束作用来规范农民农业生产行为。目前，日本在农业生产的各个环节基本配套有相应的法律法规，如《食物、农业、农村基本法》《持续农业法》《农业用地土壤污染防治法》《有机农业促进法》《堆肥品质管理法》《新肥料管理法》《食品废弃物循环利用法》和《农药取缔法》等。这些法律法规通过明确政府部门与农民的农村环保责任和环境友好型生态农业的法律地［9］位，极大地促进了日本环保生态农业的推广。3.4　采取相对集中的农村环境管理体制

欧美发达国家十分重视农村环境保护的职责划分，对国家政府管理部门和各类研究机构、治理公司，在农村污染防治方面的职责做了明确界定。目前，美国和部分欧盟国家采取了相对集中的农村环境管理体制，例如美国国家环保局是农村环境的统一管理部门，主要职能是帮助农民防治污染，制定农村环境标准，环境立法和执法，开展水质、土壤质量监测，提供监测结果信息；美国环保局还在《联邦食品、药品与化妆品法》和《联邦杀虫剂、杀菌剂与杀鼠剂法》授权下管理

［10］农药；美国农业部自然资源保护局赋有部分环保职责，主要是防止农业污染的规划设计和推广、农业水土资源的利用及评估科研机构以及环境综合治理公司，根据政府要求，以公开招标的形式，开展农村污染重大项目的研究、治理和示范工作，项目信息定期提供给农民及社会。农村环境保护相关部门和机构共同形成了污染防治、服务、研究、应用的有机整体。

日本对于农村生态环境的监测和治理，主要实行的是“一部门为［11］主，多部门协助配合”的系列化管理方式。其中，农林水产省全面负责农田水利公共基础设施建设，山林绿化，农用化学药品到农产品质量安全和食品废物循环利用等一切与农村生态环境有关的事务，其他部门给予配合。由于各部门权责明确，日本在农村人居环境治理极少出现由于责权不清晰相互推诿的现象，政府各部门间在农村人居环境治理方面配合顺畅，大大提高了政府对农村人居环境管理的效率。3.5　实施严格的农村环境监管

欧美国家大多建立了覆盖全国的农村环境监测体系，对农村环境保护的监督管理十分严格。环境监管基础设施建设以及执法、监测研究与开发费用主要来源于政府公共支出。美国政府早在1991年就拨出2.06亿美元专门支持农村水质监测网络建设，对全国3000个农业县的基层农业环境监测技术人员进行了培训，开展全国农村水质状况动［12］态评估。多数欧盟国家也已建成全国农业环境监测网络，欧美国家对环境执法体系建设十分重视，保障了各项环保法规顺利实施。

日本非常注重培养农民对家乡的认同感与开展人居环境保护的责任感，将社会的力量引入环境监管体系。日本在农村现代化过程中，在追求物质文明的同时，也关注精神文明，十分看重市町村民对家乡（或所居住市町村）的认同感。为凝聚人心，引导个人行为，共建和谐家园，日本各市町村普遍制定有经议会讨论通过的市町村章（花、树、鸟）和市町村民宪章。其中，市町村民宪章类似我国各地农村通常讲的乡规民约。经过对先后产生的长野县坂城町（1975年制定）、长野县野泽温泉村（1976年）、东京都三鹰市（1980年）、东京都桧原村（1981年）、东京都奥多摩町（1985年）、神奈川县开成町（1990年）、北海道洞爷湖町（2006年）7份市町村民宪章的解读，可以发现，各种版本的市町村民宪章中均有如下条款，即要求市町村民对大自然要有深深的感恩情怀，要热爱家乡；市町村民要保护环境，重视人与自然的和谐相处等。显然，在自治体内农村企业经营者的行为也要受到市町村民宪章的约束，凡有不利于家乡自然环境保护的行［13］为与举措都会受到市町村民的抵制。3.6　建立农村污染治理技术从研发到推广服务的全程体系

发达国家十分重视对农村环保实用技术的研发和对农民的指导，将先进科学技术及时应用推广到农村环保领域，例如美国的最佳管理措施（BMP）、以色列的节水农业技术等。美国农业部和环保局，在农业污染防治方面有一支多学科、高技能的技术队伍和服务体系，县级以上农业技术单位负责提供水质、农药、化肥的使用信息和耕作布局以及单项技术资料；县级农业技术单位要直接与农场主打交道，帮助解决现实难题，并选择一些农场作为示范户，对产品安排、品种引进、实用技术进行示范。美国环保局对农药施用者进行严格培训，并发放使用许可证，没有施药资格的人员不得施用农药，到20世纪90年代末期，取得施药许可证的农民和商业性职业施药人员达到100余万人。此外，欧美国家注重通过宣传教育提高公民的环保意识，通常国家会在资金上予以扶持。美国1990年出台《国家环境教育法案》，为大力实施环境教育行动提供了制度保障。

日本在加强农业环境治理技术研发的基础上，注重此类技术的应用推广，缩短农业环境治理技术研发到应用的周期，提高技术对农业和农村环境改善的贡献与效率。日本已经形成了诸如“土壤诊断技术”“高效肥料实用化技术”“残留农药简易诊断技术”“无农药无化肥栽培技术”“侧条施肥技术”“边锁抑制氮肥向水系流失技术”等一大批先进的农村污染治理技术。由于日本政府着力加大上述农业环境治理技术在农业生产中的应用，缩短技术转化周期，环保技术的开发利用对于农村生态环境的治理已颇见成效，如水体污染减少、土壤质量显著提高、有机农业得到大力发展等。3.7　国外经验对我国的启示

国外具有先进的农村面源污染的治理方法和技术，例如选用抗病虫品种、轮作倒茬、生物覆盖等减少农药和化学肥料的施用量，从而减少农村环境污染。另外，国外完善的环保法律法规及政府职能、相关机构的设立，环保宣传教育普及方式，可持续农业技术的推广方式，农村生活环境的改善，结合政府和农村居民自身降低政府负担等方法都很好地完成了农村环境整治工作，我们可以在借鉴这些先进治理经验的同时结合当地实际情况，为我国农村环境综合整治提供新思路、新方式。参考文献

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环境整治是高投入、慢回报的项目，需要因地制宜的技术管理手段和充足的资金支持。因此不同地区经济发展程度极大地影响环保策［1］略，而根据不同经济发展程度划片予以不同整治方式十分必要。我国各地区经济发展不平衡，各省份的GDP排名基本呈现南方高于北方、东部高于西部的特征。各省的经济水平某种意义上决定了当地的环境投入，也就确定了环境处理的可行成本，此外经济发展水平对于其他的很多方面都有影响，通常经济较为发达的地区基础设施建设较好；而且百姓的环保意识较强，愿意为改善环境出自己的一份力；政府部门也会更多地考虑环境问题而不是只注重经济效益。

不仅如此，经济发展还与污染类型密切相关，经济水平较高的地区，乡镇企业、大型养殖业就会较为发达，产生的垃圾和污水较多，且工业污染的比例较高。因而对于经济水平差异较为明显的地区，必须分别处理，划分为不同的整治类型并建立针对性的解决方案。4.1.1.2　农村自然条件多样

我国是一个幅员辽阔的大国，而广大的国土面积也造成了我国自然环境的多样化。不同的气候、多样的地形、丰富的植被种类，共同组合成了我国多样化的自然环境。而不同的自然环境和条件自然也会影响当地农村对于整治技术的选择。例如山地和丘陵地区就无法进行垃圾卫生填埋这种占地面积较大的操作，气候寒冷的北方地区修建人工湿地时就应注意所种植物的抗寒性能。因此根据自然条件划分整治类型并确定不同的方案是十分重要的。4.1.1.3　农村资源环境不同

农村拥有的资源种类会在很大程度上影响该地区的生产生活方式，进而影响这一地区垃圾和污水的成分。若是这一地区土地质量较高，适合耕种，那么该地区基本会以农业生产为主，因此会产生较多的含氮、磷的农业废水和秸秆等农业废弃物。而若是这一地区拥有丰富的矿产资源，则该地区会更为侧重工矿业的发展，相应地也就会产生更多含有重金属的工业废水以及有毒有害的垃圾。因此，农村的资源环境不同，产生的废水废物成分及其所需的处理工艺也就不同，因而农村的资源环境不同也是我们应当划分整治类型的原因之一［2-4］。4.1.2　整治类型划分的依据

基于以上分析，我国幅员辽阔，自然、气候分区明显，不同地区生态资源禀赋、经济发展水平和生活生产习惯等区域差异显著，农村环境问题具有明显的区域差异性特征，急需进行分区控制和分类指导。农村生活污染控制和生态建设模式只有针对南方湿润区与北方干旱区、经济发达与欠发达、居住分散和相对集中等不同自然、经济社会条件下的农村环境问题，进行生活污染控制与城乡统筹生态建设成套化技术与运行管理模式的提炼和总结，才能逐步提高技术应用的实效性。

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