金融制裁： 美国新型全球不对称权力(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：徐以升,马鑫

出版社：中国经济出版社

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金融制裁： 美国新型全球不对称权力试读：

推荐语

贸易制裁曾经是敌对国家间博弈的重要手段之一，但其效果一直受到经济学家们的质疑，因为它通常是一把双刃剑，伤及他人时往往也会伤及自己。在经济全球化不断深入的今天，金融制裁开始取代贸易制裁，因为它见效快且效果显著、低成本、副作用小，还易于形成集体行动。徐以升以金融制裁为研究对象，不仅显示出他的学术敏锐性，也在一定意义上填补了国内这一领域的研究空白。——张宇燕（中国社科院世界经济与政治研究所所长、中国世界经济学会会长、教授）

在《超限战》里，我和王湘穗曾经将金融博弈也称为一种新型战争，它成为一种国家间替代暴力战争的手段，从而演化为一种软暴力、软战争。本书将美国对伊拉克、伊朗、俄罗斯的金融制裁定义为战争前奏、战争替代、大国博弈，我是充分认可的。借由金融领域的霸权地位，美国正通过包括金融制裁在内的金融权力方式来实现其国家利益。中国的国家安全战略和国际战略，也要充分认识到这种变化。我强烈推荐这本书。——乔良（国防大学教授、少将）

美国正在塑造在全球金融资本主义新阶段的主导权。在不断推进金融资本全球扩张的进程中，全球金融资本主义阶段的制度体系建设也在重构，金融权力在其中是核心角色，金融制裁则是金融权力的最突出表现形式。金融资本主义阶段全球主流制度构建将越发不对称，对中国而言这将是思考自身金融安全和国家安全战略的出发点和焦点。这本书是我们进入全球金融资本主义新制度体系框架的重要探索。——温铁军（中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长、教授）

推荐语

金融全球化网络化使美国在国际储备、清算及监管领域拥有强大优势，其金融制裁亦频仍、迅捷而强效。中国应该具有抵御金融制裁、维护金融稳健的适当能力。——钟伟（北京师范大学金融研究中心主任、教授）

剖析金融制裁，探索大国博弈。《金融制裁》新颖、独特，值得深读。金融、政治和军事，是美国对外政策的三大支柱，金融制裁作为惩罚他国的重要手段，是美国当前最重要的霸权工具。本书全景式研究了美国的金融制裁，再现其发展演变过程，揭示了金融制裁的核心特征和运作规律。尤其是对在今天有可能遭受金融制裁的中国，犹有助益。——王湘穗（北京航空航天大学战略研究中心主任、教授）

美国全球霸权有两大支柱：美元+美军，这是美国最高级别的全球战略。美元战略的重要组成就是美国针对敌国实施全球性金融制裁，它可以迅速切断被制裁国与全球主要金融市场的联系，导致被制裁国资金急速外流、货币急剧贬值、外汇储备耗尽，接着就是通货膨胀、财政赤字、债务危机甚至经济崩溃和政权垮台。徐以升的新书以翔实资料和精彩分析全方位揭开美国金融制裁的秘密，所有关心国际货币金融大局和国家金融安全的人士不可错过该书。——向松祚（中国人民大学国际货币研究所副所长、教授）

和军事行动相比，金融制裁兵不血刃；和贸易制裁相比，金融制裁的实施成本更低。金融制裁之所以这么好使，是因为美国拥有金融霸权。但当美国这样做的时候，其实它是在透支其信用。金融制裁有着强烈的单边主义色彩，美国的金融制裁将会制造出更多对美元的离心力。对美国金融制裁的担忧，会增强更多国家减少对美元依赖的动力，这种动力会带来更多改变。——何帆（中国社科院世界经济与政治研究所研究员）

序 金融制裁加剧美元离心力

徐以升是一位非常喜欢学习和钻研的朋友，他最近和同事马鑫一起完成的这部《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，是一个非常重要，但在学术界还鲜有讨论的议题——金融制裁。

近年来，美国频频使用金融制裁的工具，引起世界各国的普遍关注。

金融制裁由来已久。1941年7月，当日本出兵东南亚之后，美国就宣布冻结日本在美国的全部资产。1950年朝鲜战争爆发后，美国冻结了中国在美国的一切资产。当时，在冷战的背景下，其他社会主义阵营的国家，如苏联、越南、古巴、朝鲜等，也都受到过美国的金融制裁。20世纪60年代，为了抗议南非的种族隔离政策，美国停止了对南非的所有贷款和投资，并禁止美国银行接受南非政府的存款。美国甚至曾对友邦实施过金融制裁。1956年，在英国和法国的支持下，以色列发动对埃及的空中打击，苏伊士运河战争爆发。美国对埃及的纳赛尔总统心有不满，但也不愿意看到英国和法国在中东独占花魁，美国开始抛售英镑，并否决IMF对英国的救助，导致英镑大幅贬值，英国的外汇储备锐减，并在金融压力之下撤兵。

尽管美国过去经常使用金融制裁，但手段不免单一，无非是冻结对方的资产，或是中止向对方提供商业贷款、发展援助等。进入新世纪，特别是“9·11”恐怖袭击事件之后，金融制裁突然受到格外的关注。

恐怖主义是美国遇到的新型敌人。和主权国家不同，恐怖分子居无定所，美国无法发动常规战争。由于恐怖组织不是国家，也无法有效地实施贸易制裁等传统政策。恐怖分子能够如此猖獗，是因为恐怖主义活动存在着一种巨大的商业机会。恐怖分子借助贩毒、走私、抢劫，有时通过慈善组织、移民汇款等形式，甚至通过投资办厂、金融投机等手段，积累了雄厚的资金，形成了一个隐蔽而复杂的地下网络。本·拉登控制着、众多的进出口贸易公司、农产品公司等。在“9·11”事件发生的前一天，美利坚航空公司在芝加哥期权交易所的股票期权交易额度达到平时的5倍，这一定是有人知道恐怖分子的行动计划，通过股票期权从美利坚航空公司的股价暴跌中牟取暴利。“9·11”事件之后，美国推动了对恐怖组织的金融制裁，并将金融制裁的威力发挥得淋漓尽致。通过加强《反洗钱法》的实施力度，美国在银行系统中掘地三尺，一定要找到潜伏的恐怖分子账户，千方百计地追踪、堵截恐怖组织的资金往来。2001年出台的《爱国者法案》规定，未能严格实施《反洗钱法》国家的政府或金融机构，将被限制或禁止其进入美国金融系统。美国还积极拉拢其它国家，在G7、G20等国际平台上，反洗钱都成了一个重要的议题。瑞士的银行业一向以为客户保密为最高宗旨，但在美国的压力下，也不得不向美国提交所需账户信息。

自此之后，美国的金融制裁花样翻新，成了其独门暗器。比如，在美国和俄罗斯的较量之中，虽然俄罗斯拥有石油和天然气等丰富的能源资源，但美国还是开始了一轮又一轮的金融制裁：先是将普京总统圈子里的核心成员、党政要员列入制裁名单，上了黑名单的人在美资产都被冻结，美国人或在美国境内的人和机构都不能和受制裁者进行金融交易。随之，俄罗斯的国家石油公司和天然气公司也被列为制裁对象。最终，俄罗斯的国有银行和开发银行也被当做主要的打击目标，层层加码，不断施压。

美国对伊朗的金融制裁也极具特色，被称为史上最严厉的制裁。除了传统的冻结资金，美国采取了“封闭伊朗国际贸易结算通道”的狠招，制裁的对象不仅仅是伊朗政府、银行或企业，谁敢和伊朗有经济交往，都会受到牵连。凡是和伊朗央行结算石油进口费用，或是和伊朗央行和伊朗金融机构进行大宗金融交易的外国金融机构，都会被禁止在美国新开设代理账户或汇通账户，原来的账户也可能遭到封杀。“环球银行间金融电讯协会”（SWIFT）是国际贸易美元支付和结算的主要通道，被誉为是“全球银行业的神经中枢”，2012年3月，在美国的要求下，SWIFT史无前例地取消了被美国列入黑名单的伊朗金融机构的会员资格。

金融制裁这一招之所以这么好使，是因为美国拥有金融霸权。布雷顿森林体系之后，美国成了当之无愧的金融霸主。尽管很多其它国家的货币也都能自由兑换，但美元几乎是唯一的国际货币。冷战之后，世界经济出现了新一轮的全球化，各国之间的联系日益紧密，美元成为联结各国经济的纽带。信息技术的发展，使得追踪和监控海量数据变得更加容易，美国在互联网领域也是一马当先。和军事行动相比，金融制裁兵不血刃。和贸易制裁相比，金融制裁的实施成本更低，轻敲键盘，就能搞定敌人。大国之大，在于其市场的优势，美国不仅是全球最大的进口市场，而且拥有全球最广最深的金融市场，离开了美国这个浩瀚的金融海洋，不管是蓝鲸还是白鲨，庞大的金融机构都无法行动自如。可以设想，今后一段时期，美国会像上了瘾一样，频繁地使用金融制裁武器。

但当美国这样做的时候，其实它是在透支其信用。金融制裁有着强烈的单边主义色彩，它没有国际公约的限制，完全听由美国的一己之见。金融制裁的本质是通过连坐，制造峻刑苛法的恐怖效果，扩大惩罚的范围，强迫本不相干的金融机构和企业为其效力。这种横蛮的做法定会激起反弹。美元的霸主地位看似固若金汤，实则岌岌可危。美国的金融制裁将会制造出更多对美元的离心力。美元是有一道护城河，但这条护城河并非不可逾越。

在国际金融领域中，重大的变革常常出乎人们的意料。冷战时期，正是由于美国的金融制裁，导致东欧国家不愿意把资产存放在美国，而是存在欧洲的银行，由此孕育出了离岸美元市场——美元并不都听美国的话。正是由于对美元霸权的担心，欧洲国家联合起来，创造了欧元。这是人类历史上第一个超越主权国家的货币——美元并非没有竞争对手。正是由于对美国金融制裁的担忧，很多国家开始尝试以欧元，甚至新兴市场的货币进行贸易结算，减少对美元的依赖程度是一种巨大的动力，这种动力会带来更多的金融创新。2014年12月

第1章 定义金融制裁

金融制裁通常指国际组织或主权国家根据国际组织或自身法律条文的制裁决议，针对特定的个人、组织、实体或者外国所采取的一系列金融惩罚性措施。随着金融全球化、世界经济一体化的发展，金融制裁作为经济制裁的重要手段之一，已经成为美国实现其对外政策目的的常见工具。由于具有成本低、易执行、威力强大、难以规避等特点，金融制裁作为一种外交国际权力工具，正在并将继续在美国对外政策中发挥更为重要的作用。

1.1 定义金融制裁

目前国际上还没有金融制裁的确切定义，一般学者都把其视为经济制裁的重要内容之一，是经济制裁运用金融手段的一种表现方式。不过，随着金融日益成为国家经济的中枢神经，国际金融关系日益成为国际关系的重要内容，基于国家安全而开展的国际金融活动已经成为影响国际关系的重要因素。同时，作为经济制裁重要内容的金融制裁的重要性日益显现，已经成为国际制裁中常用手段之一。而当代世界金融领域的外交和政治行为中发生的大量现象，仅仅用传统一般的外交概念已经无法进行精确描述和科学的解释。因此，对金融制裁这个概念作出精确描述，就具有了学术研究上的必要性。

从实践的角度出发，金融是现代经济的核心，从美国建国到成为世界头号强国，金融一直发挥了重要的核心作用，尤其在对外政策中，金融一直是美国对外政策的重要支柱之一。正如美国前财政部副部长、斯坦福大学经济学教授约翰·泰勒指出，“金融一直是美国对外政策的第三大支柱，前两大支柱分别为政治和军事。”金融制裁作为金融领域的“大棒”一直伴随着美国对外政策的发展，而且金融制裁已经发展成为美国对外政策中一套完整的运作体系，包括专门的执行部门，为了更好和减少金融制裁的限制，美国还制定相应的国内法律。不仅美国，联合国、欧盟、英国、日本等都已经就金融制裁出台相关法律法规。因此，对金融制裁的内涵进行更加科学全面的认识，有助于一国更好地运用或者规避隐蔽性较强的金融制裁，从而更好地促进和维护国家利益。

虽然“金融制裁”这一对外政策手段并非新鲜事务，但是国内外对于金融制裁的研究大多都散见于对经济制裁的研究之中。一般通过对其实施手段的描述来定义金融制裁，仅把其看做经济制裁的重要手段之一。

比如，美国彼得森国际经济研究所霍夫鲍尔指出，金融制裁是使受制裁国承受经济压力的三种方式之一，核心是阻碍金融流动，如商业融资、世界银行和国际货币基金组织的信贷、双边援助等，以及冻结受制裁方资产。张曙光在《经济制裁研究》一书中把金融制裁看做是经济制裁在金融领域的表现。除以上提到的措施外，还包括减少、暂停或取消以让步或低于市场利率所提供的贸易信用保证。易霞俊在《美国金融制裁研究》一文中，以美国对伊朗制裁为例，补充金融制裁有关冻结相关金融服务，切断该国金融机构与美国金融体系的联系等重要措施。

在给出“金融制裁”定义的研究中，“金融制裁”被认为是限制受制裁国、组织、个人资金流动的一种重要惩罚性措施。比如，阎梁的《中国对外经济制裁：目标与政策议题》一文中指出，“金融制裁近年来越发重要，从本质上讲它是经济制裁的重要内容之一。一般而言，金融制裁的主要手段是对被制裁国资本自由流动的限制，主要制裁对象在投资和货币两个领域。前者指撤回在被制裁国的投资；后者指扰乱被制裁国货币的稳定，以扰乱其整体经济的稳定性。”

王一枝的论文《美国金融服务制裁对中国海外油气投资的影响与对策研究》中的金融服务制裁主要指金融制裁中旨在阻止或阻碍目标国获取国际金融服务，以切断其国际资金流通渠道的一种行为。文中指出，美国所管辖的金融机构是实施制裁的主体。

黄风在《国际金融制裁法律制度比较研究》一文中指出，金融制裁主要指使用各种金融手段的经济制裁，是国际经济制裁的内容之一。主要指一国根据特定国际机构或国家共同体的制裁决议针对特定的个人、组织、实体或者其他国家所采取的冻结金融资产的措施，或者一国根据本国的对外政策或者国家利益针对特定的他国、他国组织或者个人采取的冻结金融资产的措施。

总体而言，以上对金融制裁的定义都相对简单，都只从金融制裁某方面特性或者金融制裁实施中某些手段来予以定义，并没能全面、完整地反映金融制裁的独特性。

由于，金融制裁由“金融”和“制裁”两个名词构成，因此我们可以从金融和制裁两个概念本身来界定。从构词来看，“金融”是对“制裁”的修饰和限制。换言之，金融制裁的本质属性是“制裁”，是使用金融手段或者在金融领域的“制裁”，从两者结合的角度定义金融制裁的概念也就顺理成章。“制裁”在中文中的基本释义是“用强力管束并惩处，使其不得胡作非为”，在英文中，“Sanction”是指对违背神意、法律、法规的一种特定的惩罚，它主要包含三个方面的意义，一是法律角度惩罚，二是道德角度的约束力，三是国际法或者国际政治角度的一种强制性手段。在《新牛津英语词典》中，“Sanction”的一项主要释义就是指“一国采取的强制另一国遵守国际协定或行为规范的种种措施，其典型形式就是限制贸易或参加运动会。”由于“Sanction”的含义随后又拓展为包括对守法行为的奖励，以及对非法行为的惩罚，因此，“Sanction”又分为“Positive Sanction”和“Negative Sanction”两个含义。前者主要采取奖励手段而后者主要采取惩罚的手段，两者的目的都是旨在改变目标对象的政策和行为。从实践来看，制裁的含义偏重于消极制裁，指对违反秩序的对象国施加的一种强制性行为。随着国际关系实践的发展，制裁的主要目的是改变某一行为体的政策行为而采取的强制性措施。目前国际上最为广泛应用的制裁手段主要是经济制裁。

在理清“制裁”的含义后，再综合“金融”和“制裁”考察其内涵。金融制裁的本质属性是“制裁”，是“金融”相关的“制裁”，它属于“制裁”的一种。由此，可以看出“金融制裁”也是一种对违法行为的惩罚或者迫使另一行为体改变其行为的强制性措施。而在实施惩罚和强制性措施的主要手段集中于金融领域以及金融力量。本书试图从金融制裁的行为体、内容、目标以及严厉程度等四个方面，对金融制裁作一初步定义。

第一，金融制裁的主体是国家或国际组织，受制裁方可以是国家、组织机构、个人等。就金融制裁实施的主体国家而言，一般情况下，能够发起金融制裁的国家，国际上具有金融实力，金融体系比较完善和发达，或者该国家的货币是世界主要流通货币。当前，联合国撰写有专门实施金融制裁的专门条例，而世界银行和国际基金组织也常常配合联合国等一起实施金融制裁。从金融制裁的客体不仅仅局限于国家，由于金融涉及的范围较为广泛，所有与资金流动相关的行为体都有可能成为金融制裁的实施方，因此，金融制裁的客体包括国家、组织、银行等金融机构、公司和个人。

第二，金融制裁的主要内容是通过阻碍受制裁方的资金流动来迫使其改变行为的一种强制性行为。简而言之，金融制裁主要是通过阻碍金融流动来使受制裁方承受经济压力。在以往案例中，常见的金融制裁手段包括：①财政制裁，通过阻碍商业融资、世界银行和国际货币基金组织的信贷，双边援助达到制裁的目的；②资金冻结，包括冻结或扣押受制裁方所拥有的处于制裁发起国控制之下的资产等；冻结不是以资产保全为目的，而是具有剥夺、封锁的特征；③禁止金融交易，指禁止金融机构与被制裁方进行交易或者是使被制裁方受益的交易；④制裁第三方银行系统，为了最大限度从经济上鼓励和打击被制裁方，限制非美国金融机构与被制裁方在美国境外进行金融交易或金融服务。制裁银行系统是金融制裁最新的发展，在美国对伊朗的金融制裁中，“封闭伊朗国际贸易结算通道”——制裁银行系统对伊朗经济造成沉重打击。

第三，金融制裁是经济制裁中与金融相关的一个分支，它与经济制裁所要达到的目的大体一致。不过，金融制裁相比其他手段的经济制裁具有较高的“准入门槛”，也就是说，金融制裁以金融力量作为依托，只有金融力量雄厚的国家才可能对其他行为体发起实施金融制裁，因此，在动用金融制裁手段的时候，它针对的目标具有一定难度。在以往实施的金融制裁案例中，制裁要实现的目标常常是防止核扩散、政权变更、打击恐怖主义等。总之，金融制裁以维护国家利益为首要任务。

第四，与经济制裁其他手段相比，金融制裁属于“高烈度”的经济制裁。根据周永生《经济外交》一书中对“高烈度”经济制裁的界定：与低、中烈度经济制裁相比，高烈度经济制裁大多由于政治和安全方面的原因引发，是国际主体采取对对象国某些重要经济部门和经济领域及其重要产品进行制裁，这种制裁甚至可能达到以武力实施全面禁运、断绝一切正常经贸往来的程度。1990年开始的美国对伊拉克的经济制裁即属于这种高烈度经济制裁。高烈度经济制裁若再前进一步，将超出外交或经济外交的范畴，而演变为战争。由于金融是现代经济的“中枢神经”，一旦一国作为现代经济中枢的金融被遏制，那么，维持一国正常发展的其他机能也将退化甚至僵死。尤其在当前美元的全球金融网络下，世界上70%的贸易通过美元完成，通过金融制裁堵死了美元的支付结算通道，很难用其他货币在世界各地进行直接支付，也就相当于逼迫其隔绝于国际经济金融体系。因此，一旦实施金融制裁，对被制裁方造成的伤害将非常巨大。

从上述四个角度出发，本文尝试对金融制裁的概念进行初步界定。金融制裁主要指使用各种金融手段的经济制裁，是国际经济制裁的内容之一，它属于一种“高烈度”的经济制裁。金融制裁的最终目的在于限制被制裁方的资金融通活动，从而最终迫使被制裁方停止相关行为，最终接受制裁条件。从实施金融制裁的主体来看，它多为由联合国、美国或者欧洲等发达国家对其他国家、组织、公司或者个人发起。从目标来讲，金融制裁的实施一般是为了实现某种特定的国家对外政策或者国家利益。制裁实施方试图限制被制裁方的资金融通活动，从而最终迫使被制裁方停止相关行为，最终接受制裁条件的目的。从受制裁方来看，它的实体不仅仅局限于国家，也包括公司、个人、恐怖组织等。

1.2 金融制裁依托金融霸权

金融制裁是依托一国的金融霸权而采取的实现对外政策目标的手段。为了更好地说明金融制裁，我们需要对金融霸权理论加以梳理。“金融霸权指一国超级主导地位在金融领域的扩展和延伸。军事、经济以及政治实力是金融霸权的重要支柱。布雷顿森林体系开启了美国的金融霸权时代，而美国金融霸权并没有随布雷顿森林体系的崩溃而瓦解。”相反，由于美元与“稳定锚”黄金的脱钩，以及“石油-美元”的建立，美元霸权成为其金融霸权的基础。到如今，美国的国家利益已经充分金融化，成为一个金融立国的国家。

金融霸权，是指霸权国依托其在军事、政治、科技等领域压倒性优势，使得自身发行的信用货币在国际货币体系中占主导地位，并将自己的意志、原则或规则强制性地在整个体系内推行，从而维护其利益和地位。

进入近代以来，金融霸权问题就受到各方学者的广泛关注，到20世纪后，随着金融全球化和世界经济一体化，世界各国通过全球市场紧密相连，国际金融业里国与国的竞争与合作都达到了空前的高度，在这一背景下，金融霸权的研究得到相当多的重视。付争在博士论文《对外负债在美国金融霸权维系中的作用》中把金融霸权理论分为三大类，分别是微观层面的金融霸权控制论，宏观层面的金融霸权稳定论以及金融霸权结构论。

金融霸权在微观金融领域很早就被提出和研究，它强调金融机构对市场资金的垄断能力及其对资金流动的控制能力。希法亭（Rudolf Hiferding）将长期束缚于产业之中的银行资本称作“金融资本”。当“金融资本”转化为固定资本的比重越大时，银行对于产业的影响和控制力度也就随之更为强烈且持久。由于20世纪30年代的“大萧条”使得西方国家认识到了金融危机的危害性，此后金融霸权理论中，银行与产业间的利害关系逐渐被淡化。

但在第二次世界大战结束后，随着银行控制能力的加强，“银行霸权”论开始发展。20世纪70年代末，美国左派经济学家格拉斯伯格（Davita S.Glassberg）发展了早期的金融资本理论，提出了“银行霸权”的概念。银行霸权理论认为，银行通过操纵资本流动改变金融参数大小（如利率、负债比率等），以此影响企业管理层的投融资决策，达到间接控制企业的目的。

此后，金融霸权理论的研究逐步由早期主要关注银行对产业的控制能力而逐步转向对宏观的大型机构乃至金融寡头对行业的控制和掌握。宏观层面的金融霸权理论是第二次世界大战之后全球金融一体化和国际关系多元化的产物，这一层面的金融霸权理论以金融霸权稳定论和金融霸权结构论为代表。“金融霸权稳定论”是由美国著名国际关系学家罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）于1984年首先提出的，基欧汉将“霸权”这一概念界定为物资资源上的优势，他认为：要使世界经济和国际金融处于稳定状态，就必须要求存在一个唯一的起稳定作用的国家。金融霸权国能够通过自身的霸权，向国际社会提供开放市场、自由贸易、货币稳定等诸多好处。这一理论为20世纪80年代后美国维护其超级大国和全球金融霸主地位提供了理论依据，被许多经济学家和国际关系学家认可。

在基欧汉明确阐述金融霸权稳定论之前，这一理论虽然没有被明确提出，却已有漫长的发展历史。著名经济学家查尔斯·金德尔伯格（Charles.P.Kindleberger）被认为是金融霸权理论的奠基人之一。他从国家关系角度来对国际金融机制进行研究。他的《1929—1939年世界经济萧条》一书是有关金融霸权主要著作之一。书中指出，世界经济若想保持稳定，就需要有一个国家来担任经济领域的领导者，即建立由该国主导下的经济霸权体制。在霸权体制下，霸权国需要维持经济秩序的稳定运转，避免经济危机的发生。为此，霸权国不仅需要提供“国际公共产品”，还需要承担“公共成本”。所谓“国际公共产品”，主要包括开放的国际贸易体系、稳定的国际货币体系以及国际安全保障体系。而“公共成本”包括“一是吸收国际经济体系所产生的剩余商品，这意味着霸权国要在国际贸易中保持经常项目逆差；二是维持投资资本的流量，这意味着霸权国要保证国际货币金融体系的稳定；三是提供商业票据最终贴现，这意味着霸权国的中央银行必须是其他各国中央银行的最后贷款人。”

霸权稳定论的另一代表人物罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）。他对金融霸权论进行进一步的阐述。他的讨论重点在于霸权国衰落的原因。他指出，霸权国往往因为过度提供国际公共产品而承担过重的公共成本而导致“霸权必衰”。很多成员国往往对霸权国提供的公共物品“搭便车”。为了避免霸权国的衰弱，吉尔平指出，需要成员国“责任分担”。这也是吉尔平为维持美国霸权体系长久存在而开出的处方。他在《国际关系政治经济学》中一再强调美国的霸权需要外国伙伴的支持，国际公共产品所产生的成本需要相关国家通过囚徒困境式的博弈来合理分担。此外，吉尔平关注霸权国在制定体系内成员国需遵守的国际秩序与规则方面的能力，并指出，至少需要拥有一半以上的维持秩序所需的资源，霸权国才能维持国际经济秩序的正常运行。

此外，对经济霸权进行论述的还有沃勒斯坦、阿瑞吉（Giovanni Arrighi）和西尔佛（Siliver）等人，他们在“世界体系论”下对经济霸权国对世界经济领域的影响加以论述。他们认为经济霸权主要指霸权国可以将自己意志强加到世界经济领域中，世界经济主要为霸权国的利益服务，而体系中的非霸权国家认为霸权国的领导有利于其利益的实现。

金融霸权论的另一个重要方面是金融霸权结构论。苏珊·斯特兰奇（Susan Strange）是金融霸权结构论的创始人，她将“金融结构权力”作为一个重要因素引入金融霸权论，成为金融霸权稳定论的重要扩展。“金融结构权力”的产生正值20世纪80年代中后期，当时美国全球霸权有“衰弱”趋势。当时随着美苏力量对比的变化，国际权力格局正在进行新一轮的转移。斯特兰奇将“金融结构”定义为“支配信贷可获性的各种安排与决定各国货币之间交换条件的所有要素之和”。她指出，金融霸权国的最主要权力是获得他国对其创造信贷能力的信任，也就是霸权国发放信贷的能力。因为，在当代经济运转中，信贷是资金的重要来源。投资并非依靠利润积累的现金而是通过信贷创造的融资。

因1973年布雷顿森林体系崩溃，原本束缚美国的黄金与主权货币挂钩体系彻底被摆脱，至20世纪70年代后，空前的控制或滥用信贷记账单位货币的权力横行美国，美国也因此在世界金融服务业市场上占据了优势，这一优势也为美国影响其他行业获得了足够有效的权力源泉。

基于此，几乎没有人将“美国霸权开始衰落”当成事实，即便是在“结构性权力”理论框架下，多数学者也只是认为美国只是在传统产业上稍有衰退；真实的表现是，美国的霸权不仅没有衰落，恰恰相反，金融结构权力的增强继续强化了美国在世界经济中的权力。

金融结构权力理论在被我国国内学者广为探讨。丁一兵和李晓就认为金融霸权是由以霸权货币（如美元）为核心的结算体系、金融市场一体化及支撑其运行的各国货币合作这三重结构所构成。作为金融霸权的国际传导工具，在国际结算、计价、交易与储备货币领域居于垄断地位的主权货币扮演着主角，它不仅在强化世界各国金融市场的相互依存，而且持续地加剧“贸易国家”和“金融国家”的差距。金融霸权需要以相对开放、发达且具备深度与广度的金融市场作为支撑，只有具备这些支撑，金融霸权国家为当今的国际金融、资本市场制定运行规则，并且利用霸权，为国际投资者提供相对安全便利的投资机会和场所。

综上而言，“霸权稳定论”和“结构性权力论”虽并不相同，但都强调对全球资金的控制和对全球信贷的掌握是金融霸权的权力核心。这其中至少包括两点：一是对本位货币的发行权；二是对资金流向的控制权。

1.3 全球金融化推动国家利益金融化

美国从立国之初就非常重视经济手段的运用，经济制裁一直是其推动对外政策和维护安全的一个传统政策工具，而作为经济制裁重要组成部分的金融制裁在美国对外政策中发挥着积极作用。美国财政部前副部长、斯坦福大学经济学教授约翰·泰勒曾指出，“金融一直是美国对外政策的第三大支柱，前两大支柱分别为政治和军事。”1971年布雷顿森林体系崩溃之后，尤其是1978年牙买加协议确立以来，美元成为“无锚”货币而进入无度发行的历史阶段。伴随着对美元特权的充分发挥，美国的国家形态亦随之发生了深刻变化：它演化成了一个金融化国家，金融属性在各种经济关系中逐步占据统治地位。并且，随着经济全球化和全球经济金融化的发展，或者更确切地说，随着全球金融美元化和美元全球化的发展，金融对美国对外政策的支柱地位更加突出，美国财政部在美对外政策中的作用和地位也在提高。

在国际关系中，随着金融化的发展，金融资本已经在世界体系中占据主导地位。金融化对国家关系的体现首先是对国家的侵蚀。王湘穗教授曾对此有详细的表述。他认为，第一，国家利益在全球经济金融化的背景下越来越金融化。以前，国家安全是国家利益的最主要内容。一个国家以维护其领土、领空的安全为己任。但在全球经济金融化的背景下，一国的国家利益已经大为改变。一国政府除了维护传统安全外，国外金融危机对自身经济和金融领域的波及亦需格外提防。金融危机的传导性常常导致金融危机可能转化为银行危机，而银行危机又将转化为财政危机，随之可能导致政府危机和爆发社会总危机，导致政府垮台。2010年中东地区爆发的“阿拉伯之春”正是由美国的次贷危机传导到中东地区，导致一些国家经济崩溃，通货膨胀飙升，失业率高企，引发民众对政府不满，政府垮台。因此，金融化不仅促使国家安全增加了新方向，并日益显现其重要性。

第二，金融化使得国家财富的表现形式发生变化。以前，土地、人口、资源代表着一个国家的富裕程度，战争常常因为两国争夺以上有形财富而爆发。金融化的发展改变了一国财富的形态。货币、股票、债券等日渐成为衡量一个国家的财富新指标，这些金融化财富的占有增强了一国实现国家利益的能力。正如王小强在《投机赌博新经济》一书中指出，“由于这些金融化财富往往以国际储备货币来计价，所以国际储备货币国家可以通过增发货币、调整汇率等多种手段造成本币贬值，实现对其他国家利益的侵占。”因此，在金融化时代，一个国家完全可能出现“铜墙铁壁犹在却财富尽失的现象。”

第三，国际货币体系对世界各国的政治和经济都有着深刻影响。法国总统和欧元主要战略家吉斯卡尔·德斯坦曾论述到：“简而言之，国际货币体系对世界经济和各国经济，皆有异常深刻之影响。国际货币体系对世界各国经济政治之影响程度，远远超过所有国内经济政策，美国亦不例外。”

第四，金融化导致“主权独立”内涵改变。由于全球金融化的发展，除了美元、欧元等世界主要储备货币外，大多数国家货币的汇率、利率都受到全球金融市场的影响而波动，已经脱离了一国政府所能掌控的范围。由于金融霸权仅掌握在极少数国家手中，因此大多数国家还需要承担国际货币、金融市场波动带来的汇兑损失。有时候，一国为了获得国际货币基金组织和世界银行的贷款和援助，往往需要让渡部分的主权。基于此，对国际货币体系有控制权的国家甚至可以频频对其它国家施以脸色。正如某位国家财长所说的那样，“我只是我们国家的半个财长，另外半个在华盛顿”。

1.4 金融：美国对外政策三大支柱之一

早在2000多年前，依靠金融手段处理国家关系的案例就已经出现。修西德底斯（Thucydides）在2000多年前描写了“雅典人”是怎样为一次围攻募集财源的：“……他们在吕西克列斯（Lysicles）和另外4个人的命令下派出了12艘船只去他们的盟友那里搜集钱财。”

不过，在历史悠久的国际外交舞台上，金融手段大规模应用还是一个“新生儿”。金融手段在外交领域的广泛应用是现代金融制度建立后才开始的。现代金融制度以20世纪现代央行制度建立为标志，尤其是国际货币体系从资产货币、信用货币到法定货币的变化为金融手段在国家间博弈中应用创造了条件。第一次世界大战后的“道威斯计划”和“杨格计划”是现代金融手段在国际关系应用的早期实例。1944年布雷顿森林体系的建立，确立了美元的地位，缔造了新的全球金融秩序，使得金融外交在国际关系博弈中逐渐走向成熟。

全球金融的迅猛发展为金融手段在对外政策中的应用提供了基础。在过去20年里，以跨国投资和出售金融资产，比如债券、股票和衍生产品合约等国际经济交易已经成为宏观经济和政治考量中极为重要的形式。全球金融资产交易的增长速度已经远远超过了传统贸易的增长速度。现在，每天跨境资金流动值近2万亿美元，其中约90%与国际商品与服务贸易无关，而这与20世纪70年代的情况正好相反，当时有90%的资金流动与贸易有关。

到了20世纪90年代中期，随着资金流重要性越来越大，金融手段在对外政策中的应用也得到扩展。美国越来越倾向于将银行和其他金融机构作为对外政策的目标和工具。从克林顿政府开始，关注怎样控制金融机构、金融工具和金融市场行为，以使它们服务于对外政策。

金融一直是美国对外政策的第三大支柱，前两大支柱是政治事务和军事事务。实际上，随着全球化的发展，尤其是全球金融化的发展，金融在对外政策中的地位迅速上升，作用日益重要。

金融利益是美国重要的国家之一，金融战略乃是国家强盛的核心动力，而美国金融霸权是其国家特征之一。虽然美国霸权的建立与美国得天独厚地理条件、经济实力和内部政治等因素息息相关，不过美元金融霸权的建立和维持并非一蹴而就。正如基辛格名著《大外交》开篇就写道：“几乎是某种自然规律，每个世纪似乎总会出现一个有实力、有意志且有知识与道德动力，企图根据其自身价值观来塑造整个国际体系的国家。”现代金融出现之前，对世界范围内资源配置权的争夺是国际体系最关键的环节，在金融化的当今世界，对全球经济金融运转规则的主导以及对其他国家经济金融体系的全面掌控是国际体系的重中之重。

美国从立国之初就重视金融战略的确立。一些学者指出，美国能够赢得独立战争胜利和迅速崛起的秘方恰是金融创新和国债市场等金融武器。美国建国之父之一、首任财政部长汉密尔顿出于对世界各国经济发展史尤其是大英帝国崛起历史经验的深刻把握，洞察了金融创新和信用手段，为美国设计了完善的银行和国债体系，被喻为“美国繁荣富强的神奇密码”。在汉密尔顿的设计下，到1784年，刚刚成立7年的美国国债和金融市场就获得了欧洲投资者给予的最高信用评级。在此激励下，美国从欧洲获得自身发展所需要的大量资金，推动了美国经济的快速增长。

到20世纪，美国经济总量已经成为世界第一，不过早在1909年，金融手段已经开始服务于美国的对外政策。当时，“由美国政府牵头，由华盛顿的外交军事力量和华尔街的金融势力组成强大的对外贷款联合军团（Foreign-Loan Syndicates），以发放巨额贷款为武器，达到控制金融、货币、基础建设、海关收入、国内税收，乃至整个经济、政治、军事和外交的目的。”

1944年的布雷顿森林会议，为美国金融手段在对外政策中大规模运用奠定了基础。布雷顿森林会议建立的国际金融货币机构——国际货币基金组织和世界银行成为美国金融利益的代言，世界迎来了真正的美国美元金融霸权时代。在该体系中，其他国家可以向美联储按照每盎司黄金35美元的价格自由以美元兑换黄金。由此美元取代黄金成为国际贸易中的一般等价物，以美元为中心的国际货币体系由此建立起来，其他国家的货币兑换、国际收支调节、国际储备资产的构成等问题都以美元为核心，美元成为世界各国货币、商品和服务的一般等价物，美元霸权得以建立。随着1947年马歇尔计划的启动，总额高达130亿美元的巨款，将欧洲从战争废墟里拯救出来，成为美国忠实的盟友。

20世纪70年代，布雷顿森林体系瓦解，但是美元的国际金融地位并没有因为布雷顿森林体系的崩溃而削弱，反而合法地使美国放弃了布雷顿森林体系下应尽的国际义务。在美元单一本位制同时实行浮动汇率机制下，美元的世界储备地位非但没有崩溃，反而实际增强了。

随着金融作为对外政策支柱地位的提高，美国财政部在美对外政策中的地位也在大幅提高。

此前，美国财政部试图将自己与对外政策隔绝开来。不过，在2001年布什总统发布的第1号国家安全总统令中，第一次将财政部长与国务卿、国防部长一起作为正式成员放置在国家安全委员会的全体负责人委员会中。财政部也相应在副部级委员会获得一个正式席位。这么做的目的就是使金融问题永久占有一席之地。美财政部也越来越多参加国家安全委员会机构间不同政府部门之间不同层次的会议。财政部经常参与由国家安全委员会举行的内阁成员都参加的全体负责人委员会会议，以及对美国国家安全政策问题有重要影响的副部长级成员的机构间论坛等。

1.5 美国国家安全政策与金融交织

早在美国内战时期，亚伯拉罕·林肯为了进行战争融资，打破了金融机构与政治的壁垒，将美国国内的银行体系卷入内战。进入20世纪80、90年代，随着银行业全球化的真正实现，银行作为战争融资和实施对外政策工具的功能得以加强，并且银行本身也成为对外政策的目标。进入21世纪，美国国家安全政策和国际金融体系已经逐渐交织在一起。随着恐怖主义和核扩散逐步上升为美国外交的日常事项，美国在面临一些重大的国际挑战时越来越多求助于金融机构。

第一，通过对金融机构监管来施加压力。1973年10月“赎罪日战争”后，石油输出国组织（OPEC）禁止成员国向美国出口石油以及大量削减石油产量，导致石油价格从战争前的3美元/桶猛涨到战争后12美元/桶。石油价格的上涨使得美国石油类成本增加了370亿美元，同时其他能源价格也大幅上涨。虽然这使得当时发达国家深受其害并进入滞胀阶段，不过OPEC国家石油出口收入大幅飙升，从1972年的每年140亿美元到1977年的每年1280亿美元。

OPEC国家把这些巨额收入剩余资金投入到工业化国家主要是美国。这就导致OPEC国家剩余的石油利润大部分流入了美国和其他国家的银行。不过由于经济陷入萧条，美国消费者和企业都不愿意贷款，因此美国银行把获得的资金投入欠发达国家，向欠发达国家提供贷款，以期获得更高的利差收益。到1978年年末，石油价格再次攀升达到40美元/桶，这给那些20世纪70年代末经济开始复苏的进口石油的发展中国家造成了打击。随之而来的是使欠发达国家政府产生新一轮的巨额资金需求，并且，除了向美国银行求贷之外别无他法。

20世纪80年代，美国银行业的贷款已经大规模流向欠发达国家，尤其是拉丁美洲国家。到1982年中期，美国九大银行已经给发展中国家提供了830亿美元贷款，其中仅拉丁美洲国家就有510亿美元。美国银行业对南美各国拥有债券达825亿美元，占当时美国银行业对外债券的四分之一。

美国银行业拥有的大量资金，以及对发展中国家发放发展经济至关重要贷款的把控权，为美国政府利用银行对这些政府施加压力以实现美国对外利益提供了广阔的空间。在20世纪80年代剩余的几年中，美国银行业和发展中国家政府不断就“新贷款”和“减免已经到期的贷款”进行谈判。而美国政府通过三大银行监管机构——联邦储备委员会、联邦存款保险公司、货币监理署对银行进行监管。这样就形成了一个压力传导机制，当美国政府想实现其对外政策目标，达到其政治目的时，可以通过对监管的银行施压，银行通过对资金的控制权力迫使对方政府改变相关行为，以达到美国的对外政策目的。

不仅美国银行业，美国监管机构对在美国运营的外国银行也具有监管权限，因此美国政府可以管控的银行机构规模巨大。据统计，1973—1978年，在美国运营的外国银行从60家增加到122家，总资产从370亿美元增加到900亿美元。

第二，金融反恐。2001年9月11日，恐怖分子对美国发动袭击，美国小布什总统立即向恐怖主义全面宣战。他不仅签署了相关法律以加强对现有的及潜在的恐怖分子的武器限制，而且也启用了切断恐怖组织资金流的政策。

此前，美国通过追踪资金源或者资金流转等洗钱活动来打击有组织犯罪和毒品交易，而最好的洗钱渠道是银行，因此，美国颁布了《反洗钱法》（Anti-Money Laundering，AML）来打击犯罪分子的资金流转。实际上“9·11”事件前，美国国内法《反洗钱法》就已经应用于反恐行动中。克林顿政府时期，美国就冻结过支持恐怖主义国家的在美资产，包括伊拉克、利比亚、叙利亚和阿富汗塔利班组织。1995年，克林顿宣布12个中东的集团为恐怖组织，并下令冻结其资产。财政部也曾下令冻结一些被确认为恐怖分子的资产。1996年，《反恐怖主义法》（Emergency Anti-Terrorism Legislation）授权可以对任何一个国务卿认定为外国的恐怖组织进行资产冻结。“9·11”事件后，洗钱的主要含义变成了恐怖主义的资金流转。一方面，美国加强了《反洗钱法》的实施力度，以阻止恐怖组织利用正规的金融机构进行资金流通。一般而言，它包括三个主要内容：一是建立现金交易申报制度，便于政府相关部门更好地侦查、追踪和掌握可疑的犯罪活动；二是要求金融机构了解客户，并筛选出其中的不良客户；三是要求金融机构根据政府提供的清单核对客户资料，以找出可疑分子和可疑组织。另一方面，2001年美国出台《爱国者法案》（USA Patriot Act）把金融机构监管的范围进一步扩大。法案规定，对那些未能充分实施《反洗钱法》国家的政府或金融机构，限制或禁止其进入美国金融系统；同时法案也给予了美国司法部长和财政部长空前的授权，使他们能够从美国金融机构获得其国外代理行的相关信息。

由于资金全球流动性的特点，仅由美国单独执法的打击恐怖组织和犯罪分子洗钱活动难以奏效。因此，除了加强国内立法之外，美国也拉拢其国际联盟来共同金融反恐。早在20世纪80年代，美国政府耗费10多年的时间争取其他国家合作。1989年，美国说服G7其他成员国成立金融行动特别工作组（Financial Action Task Force，FATF），旨在通过加强金融监管来打击毒品交易。1990年，FATF发布了著名的《40项建议》（The 40 Recommendations）来打击洗钱。这些建议形成了金融监管和法律执行的标准。“9·11”后，美国政府深刻认识到反恐必须实现真正全球化，因此美国不断派官员参加各种国际论坛就如何更好地利用金融监管进行反恐进行交流。发起论坛的国际组织包括联合国反恐怖主义委员会、国际货币基金组织、世界银行以及金融行动特别工作组等。《40项建议》又新增了专门针对金融反恐的8条意见或标准。巴林、黎巴嫩、阿拉伯联合酋长国和埃及等国也加强了《反洗钱法》的实施力度。

第三，资本市场制裁。作为全球商业和金融权力化身的美国，一边可以对那些给予其反恐战争帮助的国家“胡萝卜”——自由贸易协定；同时还可以用“大棒”——制裁惩罚那些反对它的国家。对于一些足够强大的国家，赤裸裸的经济制裁有可能导致两败俱伤，因此利用资本市场进行制裁便取代了传统的战争手段。

1999—2002年，美国国会和一些鹰派人士开始撰写相关报告，目的是对进入美国资本市场的实体进行限制，服务于外交目的。最先发表的报告由考克斯委员会撰写于1999年，报告指责中国政府试图通过庞大的间谍网、访问学者和在美国运营的公司窃取美国敏感军事技术。随后，杜奇委员会发表报告指出，中国政府把美国资本市场作为融资地，并获得资金发展军事和商业；另外中国通过挂牌公司窃取美国技术。报告呼吁对进入美国市场的中国公司不仅要求增加信息披露，要对可能出现的政治风险进行全面评估调查。

2000年，《中国不扩散法案》（China Non-Proliferation Act）刚被提出就被否决。在这部法案中，有允许总统禁止中国公司在美国发行债券和股票的条款。该法案被认为是美国第一次尝试把资本市场和银行系统作为美国对外政策的工具。法案虽然被否决，不过10月，国会成立一个由12人组成的“美中安全审核委员会”（United Stateds-China Security Review Commission），目的是就中美双边贸易和经济关系中有关国家安全的问题进行监督、调查和报告。目前该机构仍在运行。

2001年要求在美发行证券的公司披露相关信息上升为法律草案里的制裁条款。同时，美国限制俄罗斯天然气工业股份公司和中国石油天然气集团公司在美国资本市场募集资金的事件成为美国资本市场制裁的典型案例。两家公司均因为美国证券交易委员会（SEC）强迫两家公司公布其在苏丹商业运作的详细信息而放弃在美国募集资金。此后，美国资本市场作为外交工具的可行性得到广泛的关注。2002年的《苏丹和平法案》提出四点要求。其中第一条和第二条是关于“石油开发管道建设”的融资问题和“融资在多大程度上依赖于在美国发行债券”。这反映了众议员们利用资本市场进行制裁的热情。

美国政客普遍认为，此类金融制裁今后将越来越多地使用，因为进入美国资本市场对外国的大公司是很有必要的，但是对比贸易制裁，单纯意义上的金融制裁力度较小，甚至不会损失出口和就业。正如凯西协会主席小罗杰·罗宾逊所言，“全世界可用于发展的绝大部分资本在纽约，我们于是有了可以利用的工具。如果我们小心谨慎并富有建设性运用它，那么我们就可以让美国和它的盟国在21世纪更加安全，即使是单边使用。”

第四，美元化。货币一直是对外政策的工具之一——它不仅是影响某些个人的工具，更是影响整个社会的工具。在国际关系中，想方设法使敌国货币不稳定是国家间博弈的常用武器之一。由于货币的重要性，一方面，一国货币的不稳定会动摇其政治和法律机构，削弱其维护国内秩序和安全以及应对外部威胁的能力。另一方面，保持货币稳定可以促进社会团结、维护法制，并使对外政策可信和具有连续性。

虽说布雷顿森林体系之后，美元不再是国际储备货币舞台唯一的角色，但是欧元、日元、英镑等并未能取代美元主角地位。美元作为世界储备货币和世界贸易、金融交易主要结算手段，进一步成就了美元的国际体系中心地位。

在全世界范围内推广美元，用美元替代世界上其他货币在许多方面都符合美国的利益。为此，巩固美元世界货币地位，美国一直主张“美元化可以稳定经济、消除货币危机、促进安全资本流动和减少反全球化的情绪”。为了实现这一目标，美国一直推动在中美洲实现美元化，或者在更广的拉丁美洲范围内实现美元化。1994年墨西哥比索危机正是美国通过美元推动其美元化政策的缩影。

20世纪60年代初到70年代中后期，得益于美国10%的出口市场以及国际石油危机导致油价上涨，与美国接壤的墨西哥历经了近20年的快速发展。当时，石油输出国凭借高油价获得的高额利润大部分存放于美国的银行，而美国的银行将这些“石油美元”以债务和贷款的形式投放到拉美国家。但是到70年代末，随着第二次石油危机爆发，油价上涨使成本上升，国内市场萎缩，导致美国3年的经济危机。而长期依赖美国消费市场和美元投资的墨西哥经济深受影响，导致了墨西哥第一次债务危机。

到1983年，墨西哥总共拖欠800亿美元债务，其中有140亿美元是拖欠美国九大银行的债务。巨额债务产生巨额的利息支付，仅1982年一年墨西哥需要为巨额外债支付高达158亿美元的本息资金。受巨额外债的拖累，墨西哥陷入外汇枯竭、清偿拮据的困境，不得不申请国际金融机构准许延期偿还到期贷款并申请国际货币基金组织的紧急援助。

美国认为，墨西哥的债务危机会很快蔓延到其他拉美国家，而作为美国后院的拉美经济状况对美国经济影响巨大。因此，为了保证美国经济免受拉美经济恶化的影响，同时为了保证美国后院的稳定，美国组织了80亿美元的经济贷款，其中50亿美元为国际清算银行和国际货币基金组织提供的贷款，化解了此次比索危机。

虽然债务危机化解，但是美国主导的IMF提出墨西哥获得国际贷款的前提条件。这些措施包括市场化改革，进一步私有化，开放金融体系，进一步开放外汇管理和资本市场，放开国家贸易，放开资本流动，提高利率，货币贬值等。总的目的是通过危机迫使拉美国家进一步推行市场化导向的经济改革。

1985年10月，世界银行和IMF又提出了以里根政府时期财长贝克命名的“贝克计划”。该计划的主要内容与IMF的计划大体相同，计划规定拉美国家获得贷款的前提是必须推行以自由市场为导向的经济改革。此后，1989年布什政府财长布拉德宣布，只要拉美国家愿意推行市场导向改革，可以降低他们所欠债务。

到1992年墨西哥外债已经积累到1040亿美元，相当于国民生产总值的37%，仅每年的利息支出就超过100亿美元。外国资本自墨西哥放宽对外国投资限制后大量流入，到1993年，涌入墨西哥的外资高达30.8亿美元。原本就脆弱的墨西哥金融在如此大规模外国投资、尤其是短期投机资金的刺激下越发羸弱不堪。恰逢格林斯潘领导下的美联储在1989年和1994年调整利率到高达6%。美联储的政策导致美元走强，同时大量美元贷款到期，促使大量美元投资回流到美国。为了改变资金大量外流造成的经济危机，墨西哥政府放松比索管制，实行比索对美元汇率自由浮动，导致比索汇率三天内贬值超过60%，通货膨胀高达50%，工资购买力丧失55%。

新达成北美自由贸易协议之后的这次危机，美国财政部和美联储共筹集了500亿美元救援墨西哥，成为史上最大的救援行动。危机化解后，格林斯潘曾表示，“当比索的信心恢复时，这些钱就回来了——事实上美国在这个案子上还赚了5亿美元”。美国之所以斥巨资救助墨西哥，是因为墨西哥的经济会影响美国对拉美政策。一方面，墨西哥的债务危机有可能蔓延到其他拉美国家，从而导致整个拉美地区的债务危机。另一方面，拉美经济动乱可能导致美国主导和推行的拉美“新型金融市场”失败，这会损害美国在拉美地区的利益。墨西哥债务危机再次表明，美国的美元强弱走势和利率变化，都能对资本开放国家造成严重的影响和后果。

第2章 美国金融制裁的发展演变

从19世纪末开始，随着美国在经济和军事上的逐步崛起，并逐渐成为世界最强大的国家，美国凭借其经济和军事实力，更加频繁运用经济制裁，并配合其他手段，来推进其对外战略目标的实现。美国也成为20世纪以来，世界上使用对外经济制裁最多的国家。据统计，在1914年到1990年的116起国际经济制裁中，美国主导的就有77起。在冷战后新增加的80多起制裁案例中，美国参与的就超过60起以上，涉及世界一半以上的人口。

作为国际经济制裁的重要内容，金融制裁一直是美国对外政策的工具之一。据彼得森国际经济研究所经济制裁专家小组的统计，在他们研究的过去一个世纪的204起经济制裁中，有153个案例单独使用了金融制裁或者综合使用了金融制裁和贸易管制措施。早在第二次世界大战期间，美国就分别对德国和日本实施了包括金融制裁在内的经济制裁。冷战期间，美国根据意识形态原则，对越南、古巴、朝鲜等对立阵营的国家进行了长时间制裁。冷战结束后，金融制裁对于美国外交的重要性更是与日俱增，成为军事打击外的另一根“大棒”。凭借美元在国际金融交易和贸易活动中不可替代的地位，美国还在不断丰富其金融制裁手段的实践。

2.1 二战前美国金融制裁

第一次世界大战后，由于战争初期美国大量生产军工品出口英法，经济飞速发展。截至1929年世界经济危机之前，美国经济每年以4%增长，工业生产增长近一倍，到1924年，美国的黄金储备已经占世界储备的一半，并成为英法的净债权国。至此，美国已经占据了世界金融市场的霸主地位，成为世界金融的中心。鉴于当时英镑仍然是当时最主要的国际中心货币，并且全球金融网络仍未建立，此时美国对于金融制裁的运用仅局限于冻结受制裁方的财产，为金融制裁实践的进一步发展奠定了基础，最具代表性的案例是太平洋战争前美国对日本的金融制裁。

1941年6月22日苏德战争爆发，日本的北顾之忧解除，7月日本召开会议，决定不惜与英美一战，同时要继续南进东南亚。一个月后，7月24日，日本出兵占领东南亚南部，把侵略矛头直接指向美英荷及其殖民地，威胁着橡胶、麻、锡等美国所缺乏的最主要战略物资的供应地。美国随即于26日宣布冻结日本在美国的全部资产，总数约一亿三千万美元，“并将所有的金融、进出口贸易，包括日本政府的利息都置于美国政府的管制之下。紧接着，英国和英联邦各国也采取了同样的措施，”翌日，荷印当局也加入冻结制裁行列，并停止向日本供应180万吨石油。鉴于当时亚非拉等多国处于美英荷等国的控制下，因此，他们对日本资金的冻结和联合贸易禁运，几乎相当于世界范围内的制裁。日本面临着除自己军事控制区以外，所有贸易被中断的危险。而冻结资产被称为对日本“除了实际战争以外最严重的打击”。

实际上，美国冻结日本资产的动议由来已久。1937年12月，时任美国财长摩根索就曾强烈建议，冻结日本在美国的资产，不过美政府害怕刺激日本，此项建议一直被搁置，直至日本对美国开战。

美国的冻结政策颇为复杂。依据7月21日方案，美国外资管制委员会和出口管制局两个平行机构分别执行对日冻结令：前者负责发放被冻结的美元，以使日本可以购买获准的石油，后者负责计算日本可以得到的非航空汽油的数量并发放许可证。

当时，日本只有获得从美国外资管制委员会发放的美元，才可能从国际市场买到石油，因此当美国冻结日本的美元资产，同时管控了日本能源，以及能得到多少美元来购买石油时，美国对日本的资产冻结一箭双雕，不仅控制了日本获得美元硬通货和国际贸易能力，同时还附加了石油禁运的效果。

美国的石油使得当时的日本极度垂涎，这也诱发了日本使出浑身解数获得石油。比如，日本提出可以用丝绸换取石油、或使用巴西账目上的结余支付油款、抑或从日本国内运送货币结款，甚至释放足够诚意、开放部分此前因报复美国而禁止的出口贸易。凡此种种，美国外资管制委员会均予以拒绝。日本的种种努力均告失败，这也导致其7月初即停在美国西海岸等着装货的两艘日本油轮苦苦等待4个月后，最终空空地回到日本。

美元资金被冻结，导致无法购买到足够的石油，这对日本而言是致命打击，彼时的日本每年原油产量约40万千升，仅够其海军一个月消耗，而其石油需求量的90%依靠进口。虽然当时日本尚有940万吨的原油库存，但这也仅仅可以在理论上保障两年的供需。按照这一数字推算，如果无法保证足够的后续原油支撑，两年后的日本海军将完全丧失战斗能力；更有甚者，日本国内许多以燃料为支撑的重要产业，甚至有可能在一年内陷入瘫痪。

遏制住日本石油进口以及其他相关技术设备进口“咽喉”的美元资金冻结被日本人视为除战争以外最有效的制裁，同时也是最有力的报复。

由此可见，第二次世界大战前美国使用的金融制裁多针对于敌对国家，主要的措施是冻结敌对国家在美国的资产。虽然当时美国刚刚确立了世界金融中心的地位，不过当时世界贸易可以使用英镑、黄金等，因此当美国发动金融制裁时，需要联合当时主要的国家，比如英国等，才能起到预期的效果。

2.2 苏伊士运河危机期间美对英国金融制裁

第二次世界大战彻底改变了全球力量对比格局。凭借高度膨胀的经济、军事实力，经济制裁成为美国的重要国际权力工具，并且金融制裁在其中发挥了巨大作用。

第二次世界大战期间，美国工业生产总值翻了一番。战后初期，美国工业产量占据整个资本主义世界的半壁江山；出口贸易占三分之一；黄金储备占四分之三；资本输出占世界第一位而且是最大的债权国。美国的军事力量也迅速膨胀，不仅拥有世界上最强大的海军和空军，在海外建立484个军事基地，还独家垄断原子弹。美国还利用在战争中取得的优势地位，推动组建由美国控制的国际组织，来实现美国领导的战后世界政治经济秩序，联合国和国际货币基金组织以及世界银行是其中最重要的组成部分。

尤其是1944年《布雷顿森林协定》的出台，确认美国政府规定的35美元等于1盎司的黄金官价，各国银行可以用持有的美元按官价向美国政府兑换黄金。黄金同美元挂钩，迫使其他国家的货币亦同美元挂钩，这使得美元获得国际贸易一般等价物的角色，同时也享有高于其他货币的特殊地位。更重要的是，冷战时期西方阵营普遍将美元作为当时主要储备货币和国际支付手段，这也使得美元成为国际贸易中必不可缺的硬通货，一家独大确立了美元的中心地位。此外，在美国主导的国际货币基金组织和世界银行中，美国拥有最大的份额和相应的表决权，又在其中担任最重要的职务，相当于获得了这两个机构的决定权。这为美国运用其金融权力，通过金融制裁实现其战略目标创造了条件。

另外，在第二次世界大战后的第一个十年，美国是战争受害国战后重建的主要资金来源。同时，它也成为了世界经济中关键货物和服务的主要供应国，有时甚至是唯一的供应国。直至20世纪60年代，美国仍是发展中国家的主要经济资助国。这使得美国具有得天独厚的条件去实施阻断资金流动、财政援助的金融制裁。

冷战时期，美国金融制裁最初主要是对苏联和其他社会主义国家进行冷战遏制，在全球范围内反对共产主义，同时对亲苏或反美的国家进行打击。1950年朝鲜战争爆发之后，美国政府根据《与敌国贸易法》规定，冻结中国在美国管辖内的一切资产。此后，美国根据意识形态原则，对越南、古巴、朝鲜等对立阵营的国家进行了长时间制裁，其中都包括了金融制裁的内容。

随着国际议程的多元化，美国金融制裁目标也有所变化，美国此后又逐步将推进民主人权、防止武器扩散、打击毒品走私和国际恐怖活动等问题纳入对外经济制裁的目标体系中。从20世纪60年代开始，美国针对南非的种族隔离制度实施制裁，包括禁止对南非的所有贷款和投资，以及禁止美国银行接受南非政府的存款等金融制裁手段。由于外国直接投资在南非经济中起着非常重要的作用，而金融制裁使得以美国为首的西方资本大规模撤出南非，南非融资增高，外债水平不断上升，由此引发的市场恐慌，使得南非经济增长速度不断下降，失业率攀升。20世纪70年代，美国和加拿大通过对韩国施加金融压力来阻止韩国购买再加工核燃料的工厂。

随着美国金融霸权以及国际金融机构网络的建立，金融制裁的手段逐渐丰富，由单一冻结受制裁对象财产，扩展到截断双边或者国际组织的多边援助等，而且美国运用黄金-美元的支柱地位，打击排挤其他货币的制裁措施，不仅进一步确立了美元霸权地位，反过来，随着美元霸权地位的确立，金融制裁的威力更加强化。在执行金融制裁的过程中，美国财政部在外交事务中扮演了重要的、甚至是决定性作用。

为了实现其全球的战略利益，美国的金融制裁不仅限于敌对国家，还针对其盟友。比如，随着中东石油产量份额的上升并成为美国主要石油进口地，中东成为美国重要的战略考量，为了实现控制中东石油，排挤英法等在中东的传统势力，在1956年苏伊士运河危机中，美国不惜运用金融权力，迫使英国退兵埃及，并最终丧失了对中东的控制权。

1956年7月26日，埃及总统纳赛尔宣布将苏伊士收归国有。埃及一直是英国的传统势力范围，同时随着“石油”成为现代工业国家发展必不可少“黑色血液”，埃及对英国经济发展有着至关重要的作用。据统计，英国从中东进口石油的一半以上要经过苏伊士运河运输，当时中东石油供给了英国70%左右的石油消耗。同时，运河是英国向世界各地输送产品和向本土输送能源、工业发展原材料的重要通道。鉴于运河对英国的重要作用，英国立即采取了一系列强硬措施，冻结了埃及在英国银行的全部国家和私人财产，这相当于埃及国家银行在国外长期投资的1亿英镑中的50%，并准备靠武力解决苏伊士运河危机。

英国等西方国家对埃及的经济制裁并没有迫使纳赛尔政府的屈服，因此为了夺回苏伊士运河的控制权，并巩固在中东的殖民地位，英国决定联合法国和以色列对埃及开战，试图武力夺回运河。1956年10月29日，在英法的支持下，以色列首先对埃及发动了空中打击，苏伊士运河战争爆发。

埃及政府宣布苏伊士运河国有化伊始，美国也采取了临时冻结埃及政府和国际苏伊士运河公司在美国财产等经济制裁的措施。但是美国在苏伊士运河问题上战略利益与英法完全不同，美国虽然同样不愿意埃及势力的崛起，不过它更不愿意看到英国以武力巩固其在中东的殖民地位，试图通过自身经济优势排挤英、法传统势力，并抵制苏联实力的渗透。因此，美国通过11月1日召开的联合国会议，向英法以公开表示反对，并提出提案，要求在中东参加敌对行动的各方立即停火和撤军。

美国在联合国的行动只是一方面，随后美国开始对英国实施金融制裁手段不仅迫使英法以同意退兵，而且大大动摇了英镑在国际金融领域地位，并把英国势力排挤出中东。

11月5日，美国开始对英国的货币金融制裁。美国财政部长乔治·汉弗莱（George Humphrey）命令纽约联邦储备银行开始卖出英镑，据学者估计，当时美国抛售的英镑最少为1120万美元，最多为8400万美元。美国的抛售还引起了市场的巨大波动，由于对战争风险恶化预期，国际金融市场看空英镑，开始大规模挤兑英镑，英镑大幅贬值。英国当时黄金、美元储备急剧下降。据统计，英国外汇储备在9月减少5700万美元，在10月减少8400万美元，而在11月，英国外汇储备已经减少2.79亿美元，占外汇储备总量的15%，此时，英国的黄金和美元储备已经下降到20亿美元的最低保险数字之下，其外汇储备能够支持进口的天数也急剧减少。而严重的金融困境外加绕道好望角海上运输线费用激增，导致英国国内物价飙升，民众对当局越发不满。

英国面对金融危机困境，只有向美国求助。不过，英国得到的答复是，如果英国不停火并撤军，不仅美国不会提供援助，同时英国在国际货币基金组织的储备也将被阻断。如果英国遵从了美国的要求，美国不仅不会阻止英国向国际货币基金组织求援，还会额外提供5亿美元进出口贷款。当时英国财政部长哈罗德·麦克米伦（Harold Macmillan）指出，对英镑的挤兑是华盛顿邪恶而精心策划的。面对金融危机导致的混乱，英国内阁不得不同意停火。

当然，在美国迫使英国让步的过程中，货币金融制裁仅是一部分，当时美国还拒绝向英法提供石油援助等其他措施。不过货币金融制裁是决定性的，它在短期内向英国施加了巨大的压力。首先，与美国向英法发起的石油制裁相比，货币金融制裁见效迅速，而石油制裁可能在几个星期或者几个月内也起不到实效。其次，货币金融制裁可以对专门的针对目标起作用。美国石油制裁或石油短缺带来的痛苦和混乱将使整个西欧遭受影响，不仅仅是英法，也牵连到美国所有的欧洲盟国。最后，货币金融制裁几乎没有成本。“美国在抛售英镑时，只是以一个相对固定的价格出售一种货币换取另一种货币，因此成本可以忽略不计，而阻断英国获取国际货币基金组织的资金也是无本买卖。”

2.3 冷战期间美国对苏联金融制裁

冷战期间，美国为了赢得争霸的成功，击垮苏联及其盟国，对苏联和其盟国施加经济压力一直是其国家安全战略中五个主要支柱之一，而金融制裁是推行这一战略的重要工具。

比如里根政府时期通过《对苏联进行持久经济战》的NSDD66号文件，确定了对苏“三位一体的贸易战略：从信贷、尖端技术控制和能源三个方面对苏联的经济空间进行挤压。”在1988年里根政府的《美国国家安全战略》中，仍然将美国的经济力量、安全援助和发展援助等作为实施国家安全战略的重要手段。在金融制裁方面，美国主要通过限制对苏联的贷款以及控制苏联获得硬通货的渠道来实现。

比如，在冷战后期，里根总统的副国务卿詹姆斯·贝克和一个金融专家小组赴英法德等五个欧洲国家进行穿梭访问，以便控制西方向苏联提供贷款。此前西欧不仅向苏联提供巨额贷款，而且贷款利率低于市场利率，贝克领导的这个小组计划对此类贷款补贴进行控制，其办法是根据现有的一个由经济合作与开发组织建立、由政府作后盾的出口信贷协议，重新将苏联归类为“相对富裕的国家”，以取代苏联原来的“中间借贷国”地位，这使得苏联对官方出口信贷最少支付11.25%的利息。此外华盛顿提议，对“较富裕国家”贷款的所有补贴一律停止，这样，苏联就必须以大约17%的市场利率支付利息。

另一方面，对苏联经济发展所急需的硬通货进行控制是金融制裁的另一重要手段。对苏联硬通货的控制突出表现在两个事件上，一个是阻扰苏联与西欧国家合作的天然气管道项目乌连戈伊-6以限制苏联的天然气出口；二是在20世纪80年代中期支持沙特增加原油产量，从而使得世界原油价格降低，以减少苏联原油出口的外汇收入。

乌连戈伊-6天然气项目是一条从西伯利亚西部的乌连戈伊天然气田通向西欧七个国家的天然气管道，协议规定苏联以保证价格向西欧提供25年天然气。作为交换，管道建设过程中，欧洲和美国将向苏联提供包括信贷、工程技术和关键原料等方面帮助，管道建成后，苏联每年大约可获得100亿～120亿美元的硬通货收入。不过当时美国政府倾向于对涉及西方先进技术的贸易进行限制。随后作为对波兰发布《军事管制法》制裁措施的一部分，里根宣布对苏联实施禁运，禁止美国公司直接参与天然气管道项目。虽然有西欧公司不顾美国制裁向苏联提供技术，随后美国做出一些妥协，最终，西方七国首脑会议签署了一项协议，即西欧不能从苏联进口超过其能源需求量30%的能源，从而对欧洲自苏联进口的天然气数量进行了限制。由于美国的制裁，管道建设比原计划推迟了两年。据统计，美国的阻挠给当时急需硬通货的苏联经济带来极大负面影响，苏联本来预期此项目到1985年每年可获得80亿～100亿美元的硬通货收入，预期20世纪90年代第二条管道修通后，每年可获得100亿～120亿美元的硬通货收入，但由于美国阻挠，第二条管道的建设被取消，第一条管道建设时间被延迟了两年，由此，估计苏联损失了大约150亿～200亿美元的硬通货收入。

限制苏联获取硬通货的另一个手段是支持沙特降低世界原油价格。20世纪80年代，石油和油品出口是苏联获取硬通货最重要的手段之一，苏联2/3的外汇收入靠石油获得，也是其军事工业综合体的重要资金来源。当时，苏联需要大量进口西方的先进技术设备和粮食，这笔外汇是其重要的收入保障。仅1984年苏联出口的石油及石油产品超过9000万吨，换取外汇超过190亿美元，这笔外汇占当年苏联从西方获得的出口外汇收入的67%。同时，降低世界石油价格也可以降低美国经济发展成本，一举两得，因此世界原油定价被纳入对苏联总体经济外交战略的一部分。

由于沙特复杂的地缘政治形势，它需要美国的支持和保护，为了改善同美国的关系，从1985年起，沙特决定增加石油产量，降低石油价格。到1987年，原油产量增加对价格的影响效应得到集中释放，世界原油价格开始出现暴跌，仅1986—1987年的一年内，沙特原油价格由每桶28美元大幅跌至16.15美元，降幅达42%。

1985—1987年，国际原油价格的骤降对苏联经济而言是致命打击。第一，原油价格暴跌使得苏联原油和天然气的出口收入大幅降低。根据苏联当时原油出口量估算，假使苏联出口的原油每桶便宜1美元，全年其至少将减少5亿～10亿美元的原油收入，因原油与天然气价格平行，故其天然气收入同比亦将减少数十亿美元。第二，苏联的军火出口也随着原油价格下跌而下跌。军火是苏联第二大出口商品。冷战时期，苏联将大量军火出口至中东，以此换来巨额美元。由于石油价格暴跌，作为苏联军火出口对象国的中东国家的收入减少，直接影响到购买军火的能力。第三，苏联财政收入也受到油价暴跌的影响。20世纪70年代，由于石油价格处于高位，苏联出口一定量的石油能够换回比这个数量多出大约三分之二的进口商品。但是由于世界原油价格的暴跌，这一“进出口比价”发生了巨大逆转，使得许多进口商品的价格变得昂贵。这使得20世纪80年代中后期苏联原本紧张的财政变得更为拮据。第四，外汇短缺。除能源外，苏联国内没有其他可以出口的商品，因而外汇日趋紧张，导致无法进口苏联经济社会建设所需要的高科技产品。

2.4 冷战后美国加剧发起单边化金融制裁

随着冷战的结束，全球地缘政治经济发生了巨大变化。美国金融制裁的基础、制裁目标、实施方式都有了相应的变化。

第二次世界大战后，美国进行了一系列的经济和安全安排，其中，美国极为重视的就是美元体系的成功建立，到冷战结束后，美国在金融领域的霸权不断巩固。

在布雷顿森林体系下，美元固定在每盎司黄金35美元的价格，其他国家参照美元的黄金价格来确定本国货币的汇价，美元实质上具备了国际记账单位的功能，并被广泛作为交易货币，美元成为国际交易中不可替代的交换媒介。同时，持有美元可以按官价兑换成黄金，持有美元相当于持有黄金。因此，美元也成为主要的储备货币。经过几十年的运作，由于美国经济规模的绝对优势，及其在国际支付体系和金融体系中的中心地位，整个世界实际上都是处于美元本位制之中。

虽然1973年3月，布雷顿森林体系随着黄金与美元固定汇率脱钩而彻底崩溃，但是布雷顿森林体系的终结并没有终结美国利用金融主导地位的机会。整个世界都使用美元作为国际货币，这一关系在布雷顿森林体系崩溃之后仍然得以保存。实际上，美元由于脱离了黄金的约束，美国在布雷顿森林体系崩溃之后的权力更大了。

随着冷战的结束，一些对金融制裁的阻碍因素消除。虽然金融制裁是遏制苏联的重要工具之一，美国曾利用控制苏联对硬通货的获取从而对苏联经济造成致命打击，不过由于苏联及其盟友都不是市场经济国家，同时，苏联以及盟国与西方阵营处于隔绝状态，两个阵营之间贸易、金融、货币接触较少，这限制了金融制裁的发挥空间。

另外，在东西两大阵营的对峙格局下，鉴于金融制裁威力大，让受制裁方疼痛明显的特点，美国常常对实施金融制裁所产生的后果相对谨慎。此前，美国害怕对一些小国实施金融制裁，从而将他们赶向苏联的怀抱中。冷战后，美国金融制裁的对象更为广泛。另一方面，苏联——共同安全威胁的消除，导致发达资本主义国家之间的摩擦、冲突不断，相对于军事方式，更具隐蔽性、见效更快的金融制裁常被美国用于处理这种冲突。

随着美国金融霸权地位的不断巩固，以及阻碍金融制裁因素的消除，伴随着冷战后新的冲突和挑战，美国金融制裁的重点开始有所转移，但其重要性并没有削弱。据彼得森国际经济研究所的统计，在20世纪90年代前期，平均每年的国际制裁事件数量达到了一个顶峰。

随着冷战结束苏联的解体，苏联和东欧地区已经不再是美国金融制裁的主要对象，而非洲许多国家成为冷战后美国金融制裁的新对象。在20世纪90年代新实施的30个制裁中，以非洲国家为目标的就有14个像朝鲜、伊朗等一些传统敌对国仍然是美国经济制裁的对象。与此同时，美国对外金融制裁的目标体系也发生了变化，“推动民主人权”“反恐”“反扩散”成为冷战后金融制裁更为频繁的目标。

冷战之后，美国金融制裁的单边化色彩浓重。整个冷战期间，美国实施的多数经济制裁系采取与盟国合作或少数通过联合国的多边方式进行。但冷战结束之后，采取单边制裁行动以推进其对外政策目标的倾向越来越明显。在美国继续生效的有关对外实施经济制裁的24个法律文件中，10个源自于冷战和冷战以前，14个则出自于20世纪90年代短短几年中。90年代通过的13个文件中，布什时期占6个，克林顿政府的第一任期达到8个。仅克林顿第一任期，美国实际实施的单边经济制裁行动就高达61次，受制裁的国家达35个，占世界人口的42%和全球出口市场的19%。

从20世纪80年代末期开始，美国州政府和地方政府也通过运用制裁形式来改变美国的对外政策。80年代的反对种族隔离运动取得了成功，当时有23个州和80座城市联合运用经济抗议南非的种族隔离制度，这就激励了各州和各城市在90年代支持对缅甸、尼日利亚和印度尼西亚等目标国家采取制裁，原因就是这些国家对人权进行了侵犯。虽然，美国最高法院对州政府和地方政府的某些行为是否超越州的权力范围没有明确规定，不过美国州政府和地方政府常常通过限制制裁对象国公司在本地投资和商业活动来影响外国国家行为。比如，美国一个地方政府于1996年就大屠杀遇难者的休眠账户向三家瑞士银行提起了集体诉讼。随后，纽约市和纽约州以禁止瑞士银行在该市从事保险业、抚恤基金管理和其他商业活动为威胁，以此对瑞士银行解决这一问题制造压力。

2.5 “9·11”事件后金融制裁渐成美国国际权力主工具

进入21世纪后，“9·11”事件开启了美国运用金融制裁的新阶段。金融制裁也逐渐成为美国国际权力的主要工具。

随着全球金融化的发展以及电子信息技术的革新，追踪、堵截资金流动不仅可行，更成为美国打击恐怖主义的重要手段之一。美国借助其在全球金融体系的优势地位，识别涉及恐怖主义的资产，处以冻结、扣押乃至没收，并切断恐怖组织资金转移的渠道，借此削弱其经济基础。

据统计，截至2012年12月31日，被美国认定为恐怖主义支持国的古巴、伊朗、苏丹、叙利亚在美国境内共有24亿美元资产，其中大约23亿美元被美国财政部冻结；此外，美国还冻结了价值2182.63万美元的涉及恐怖主义的个人或机构账户。

同时，金融制裁已经演变为美国的重要对外政策手段之一，并在美国外交关系中扮演越来越重要的作用。美国对古巴、朝鲜、叙利亚等国实施的金融制裁已经成为对这些国家的一种日常外交手段；对伊朗愈演愈烈的金融制裁中，美国试图关闭伊朗美元支付结算通道的措施成为遏制伊朗经济命门的杀手锏，已经替代战争手段，实现了伊朗在开发核武器道路上的部分妥协。

进入2014年以来，金融制裁为美国和俄罗斯提供了较量的崭新舞台，并且成为大国博弈新手段。截至7月底，美国对俄罗斯迄今已经实施五轮金融制裁。

第一轮主要针对普京总统圈子里的核心成员，美国认为他们对克里米亚脱离乌克兰负有直接责任。

第二轮主要针对俄政府和党政要员，并把俄一家银行列入金融制裁名单。受制裁者在美资产被冻结，美国人或在美国境内的人或者机构不得与受制裁者交易。

第三轮针对俄罗斯领导层7名核心人员和17家实体。这些实体与以前受制裁的核心人员有密切往来。制裁仍以冻结资产为主，尚未禁止交易。

第四轮制裁进入制裁的实质性阶段，除资产冻结外，相关资金融资产交易被禁止，俄罗斯国家石油公司和天然气公司都被纳入制裁对象，限制被列为制裁目标的企业进入美国债券市场。

第五轮制裁被称为“最严厉”制裁，将常常在西方金融市场筹集资金的俄罗斯国有银行和开发银行作为主要打击目标，同时增加了武器禁运和禁止技术转让。

未来制裁能否达到美国的预期目标，我们还不得而知。当前的制裁措施可以称之为“温水煮青蛙”，随着制裁手段的加码，制裁范围的扩大，将对俄罗斯造成实质性削弱和真正的伤害。

第3章 美国金融制裁的法律发展

金融制裁，作为经济制裁的重要内容之一，是指一国根据特定国际机构或国家共同体的制裁决议针对特定的个人、组织、实体或者外国所采取的冻结金融资产的措施，或者一国根据本国的对外政策或者国家利益针对特定的外国、外国组织或者外国人采取的冻结金融资产的措施。自美国“9·11”恐怖袭击后，金融制裁被越来越多地运用在联合国安理会决议中，美国、欧盟等国家和国家共同体也不断根据其自身利益需要，针对特定的主权实体、个体采取金融制裁措施，冻结其在美国或者欧盟成员国境内的金融资产，封闭被制裁对象美元结算通道等。随着金融制裁实践手段的不断丰富，各国对金融制裁的立法也在不断完善，使其适用范围越来越广泛，适用手段越来越具有严密性、扩张性和突袭性等特点。

3.1 金融制裁的触发理由

当今世界国家之间的关系错综复杂。多种因素都可能触发主权国家或国际组织对特定对象实施金融制裁。其中最关键的影响因素包括以下几方面：

一是维护国际和平及保护人道主义。当今的国际社会以和平发展、合作共赢为主流，世界各国间的经济贸易往来不断加深，国际合作与交流日趋频繁。在此基础之上，任何国家如果破坏世界和平，损害各国利益的意图，都会受到国际组织和主要国家一致的声讨和谴责。此外，第二次世界大战后受到各国普遍承认和履行的人权保障机制也日益成为国际社会关注的焦点。20世纪70年代以来发生在柬埔寨、卢旺达以及波黑的有组织种族屠杀及其酿成的人道灾难更是为国际社会敲响了警钟。对损害人权的行为和活动进行限制和制裁逐渐成为世界各国的共识。因此，联合国根据《联合国宪章》第七章的内容，先后通过决议，对利比亚、伊拉克以及塞尔维亚等国进行经济制裁，防止地区冲突的蔓延与恶化。其中就包括金融制裁。

二是满足主权国家自身特定的政治和经济利益。金融制裁作为一种特殊的制裁手段，多为国际组织或地区性跨国联盟（如联合国与欧盟）所使用。但个别拥有强大金融实力，把持了全球金融命脉的国家却同样能通过自身的单方面金融制裁来维护本国利益，达到外交目的。

最典型的代表便是美国。美国政府通过颁布与金融制裁相关的《国际紧急经济权力法》《国家紧急状态法》等法律作为依据。通过美国财政部设立的外国资产管理办公室（OFAC）对那些被认为危害到美国外交、经济利益和国家安全的对象实施金融制裁。例如20世纪90年代初，美国政府就先后依据布什总统发布的行政命令，对海湾战争中的伊拉克萨达姆政权以及波黑战争中的南斯拉夫政府实施了包括冻结其在美国境内财产在内的金融制裁措施。进入21世纪之后，由美国单边加剧或新发起的金融制裁案例则进一步增加，比如美国对伊朗、俄罗斯等国家的金融制裁。

三是打击国际恐怖主义的需要。冷战结束后，国际恐怖主义迅速在世界范围内蔓延，除中东等传统的安全冲突敏感地区外，欧美许多发达国家也先后发生了大规模的自杀式恐怖袭击。2001年美国“9·11”恐怖袭击事件发生后，世界各国就维护世界和平、打击国际恐怖主义达成了一致并展开了广泛合作。为了切断恐怖分子购买武器的资金渠道，安理会不断通过对恐怖组织实施金融制裁的决议，例如2004年1月30日通过的第1526号决议就明确指出，“成员国毫不拖延地冻结塔利班、‘基地’组织及与它们有关的个人和实体的资产；防止为这些组织和个人融资”。由于恐怖主义巨大的危害性，各国政府也积极主动地根据安理会的授权履行对恐怖组织的金融制裁义务。可以说，对国际恐怖主义的金融制裁是国际社会中最为广泛被认可和接受的金融制裁模式。

四是打击国际犯罪及毒品活动的需要。国际犯罪涵盖了从货物走私，私贩军火到跨境洗钱，毒品贩卖等各个方面，21世纪以来，各种形式的国际犯罪活动日趋频繁，愈演愈烈。为了打击猖獗的国际犯罪活动，维护国家安全和国际秩序，美国和联合国都多次出台对打击洗钱活动和毒品交易资金等相关金融犯罪活动的制裁措施。随着近年来索马里海盗等新形式国际犯罪的兴起，通过金融制裁来遏制国际犯罪的做法正逐步在世界范围内为各国采纳和执行。2008年联合国安理会通过第1843号决议，明确了对索马里海盗进行包括切断资金来源和金融资产冻结在内的金融制裁措施。

3.2 联合国涉及金融制裁的相关法律制度

联合国是协调国际冲突、维护世界安全稳定发展的中枢机构。《联合国宪章》中涉及到与金融制裁有关的相关条文被大多数国家公认为履行金融制裁权力的来源，往往具有指引性效力。冷战结束之后，联合国安理会使用金融制裁的频率日渐上升，其对于金融制裁在法律上的定义和阐释也随之更加深入全面。

在联合国历年来颁布的有关金融制裁的各项法律条文中，处于核心地位的无疑是联合国在其成立之初的1946年所颁布的《联合国宪章》中关于金融制裁的第25条和第41条法律条文。

第25条“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议。”，第41条：“安全理事会得决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法。此项办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交关系之断绝。”这两条条文中，第41条条文赋予了联合国安理会决定对特定的主权国家或实体实施全方位制裁的权力。其中着重声明了对“经济关系”的停止，无疑是金融制裁权力的来源。第25条条文则是对第41条条文内容的一种保障，给予了安理会认定和鉴别被制裁国，并要求会员国根据安理会决意对被制裁国采取制裁措施的权力。上述两条条文在战后的国际社会中被奉为执行金融制裁的法律依据及履行国际制裁义务的基本条件。

此外，联合国对于启动包括金融制裁在内的制裁的条件也作出了规范，《联合国宪章》第39条规定：“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在，并应作成建议或抉择依第41条及第42条规定之办法，以维持或恢复国际和平及安全。”而第40条：“为防止情势之恶化，安全理事会在依第39条规定作出建议或决定办法以前，得促请关系当事国遵行安全理事会所认为必要或合宜之临时办法”则做出了说明，若安理会根据39条和40条中的内容判定当前被制裁国或组织的行为威胁到了世界和平和稳定，在如何定义“和平之威胁、和平之破坏或侵略行为”上，安理会主要依据为1971年联合国大会通过的《关于侵略的定义》决议作为判定标准。

总体而言，《联合国宪章》中第39和40条阐述了使用金融制裁的情形及理由，第41条赋予了安理会行使金融制裁的权力，第41条明确了联合国成员国依据安理会决定对被制裁国进行金融制裁的责任。《联合国宪章》的相关条款说明了金融制裁的法理来源，具体层面上的制裁决议则由联合国安理会颁布，按照宪章第25条，安理会拥有行使维护国际和平与安全的职能。对危害世界和平，影响地区稳定的国家和组织进行金融制裁。其历年通过的决议中包含了大量涉及金融制裁的内容。这些内容虽然不具强迫执行性，但在很大程度上将影响国际社会对被制裁国金融方面的态度和业务往来。

安理会有关金融制裁的决议有时是针对危害世界和平的国家，例如1990年海湾战争爆发后，安理会迅速通过了第661号决议，其中就明确规定“所有国家不得向伊拉克政府或伊拉克境内的任何商业、工业或公用事业机构提供任何资金或任何经济资源”。有时是为了打击国际恐怖主义，如1999年通过的针对基地组织的第1269号决就呼吁各国“在本国领土内通过一切合法途径防止并禁止为任何恐怖主义行为进行准备和筹资”，2000年通过的针对塔利班和基地组织制裁的第1333号决议中指出“毫不拖延地冻结本·拉登以及与他有关的个人和实体、包括‘基地’组织的资金和其他金融资产，并包括本·拉登以及与他有关的个人和实体拥有或直接间接控制的财产”；有时是为了打击某些国家政府官员的腐败行为。例如2004年通过的第1532号决议，认定利比里亚前总统查尔斯·泰勒及其他人“耗尽利比里亚资源，将利比里亚的资金和财产转移到国外藏匿”，因此对其在海外的资产实行冻结。

从以上安理会通过的有关金融制裁的决议来看，安理会的金融制裁具有如下几个特点：（1）金融制裁覆盖面巨大，由于联合国会员国涵盖全球绝大多数主权国家的特性，安理会的决议往往能影响到其会员国所辖的全部领域。而安理会超越国家利益、维护世界和平的特性也决定了安理会制裁决议能够被大多数国家执行，从而拥有最广阔的覆盖范围。（2）安理会的金融制裁决议更多是一种指引性而非强制性要求。安理会决议中诸如“资产冻结”“切断资金渠道”等内容，并没有一个统一的国际组织来负责监督各国执行，而是需要联合国会员国国内的法律或行政程序批准、认可和转化，这就决定了安理会的金融制裁决议主要起引导作用。（3）金融制裁作为一种针对性和目的性很强的行为，需要以联合国各会员国的国内相关法律作为保障，如果没有国内相关的法律法规对安理会决议内容进行详细的说明和执行，就无法保障金融制裁的效果。

联合国金融制裁立法在近年又有新的发展。在冷战期间，由于美苏两个超级大国的两极对立，联合国沦为双方角力的舞台，在国际制裁方面通过的决议寥寥无几。从1945年成立到1990年，联合国安理会仅仅通过了两项对他国的经济制裁决议。冷战结束后，世界局势朝多极化方向发展，国际间的矛盾愈发尖锐复杂，此时，在协调国际间冲突、维护世界和平中，联合国发挥的作用越发增强。在海湾战争、波斯尼亚冲突、伊朗核问题、朝鲜核危机以及反对恐怖主义的斗争中，金融制裁逐渐显示出威力，逐步成为安理会重视的制裁手段。安理会决议中对于金融制裁部分也给予了更充分的重视和强调。

以2011年的利比亚问题为例，自利比亚局势动荡、骚乱与流血冲突不断升级以来。安理会很快做出反应，分别在2011年2月26日通过了第1970号决议，在3月17日又通过了第1973号决议，其中第1970号决议要求对利比亚卡扎菲政府相关人员实施资产冻结等金融制裁措施。与以往制裁不同的是，1970号决议明确指出了《联合国宪章》第41条作为其对利比亚采取强制制裁措施的法律依据。而之前的制裁决议则仅仅指出了依据第七章采取行动，而不明确第41条还是第42条，而第41条与第42条之间最大的区别就在于是否使用武力还是武力以外的方法。明确指出第41条条文作为法律依据，就明确了任何联合国会员或组织不能根据第1970号决议对利比亚采取军事行动。而第1973号决议在认定利比亚的国内问题威胁到国际和平的情况下，宣布对利比亚卡扎菲政权的相关人员进行金融制裁。这种制裁与以往针对被制裁国整体国民的全面制裁不同，更具有鲜明的针对性。1973号决议指出制裁的针对对象仅限于卡扎菲政权的上层人物及支持该政权的个人或集团。这种明确的针对性既是对以往全面制裁造成弱势群体人道主义灾难的反思，也能在现实操作中因为范围明确而获得更好的操作性，收到更好的效果。

3.3 美国金融制裁的法律依据

作为世界第一大经济体以及全球金融体系的中心国家，美国逐步利用其在国际货币金融体系的单边优势，将金融制裁升级为一种主要的国际权力工具，把金融制裁作为一项打击敌国、迫使反对其政治经济和外交利益的国家接受制裁条件的重要方法。

凭借美元在国际金融交易和贸易活动中不可替代的地位，美国能够游刃有余地不断完善其金融制裁的方法和途径。早在二战期间，美国就分别对德国和日本实施了包括金融制裁在内的经济制裁。冷战期间，美国根据意识形态原则，对越南、古巴、朝鲜等对立阵营的国家进行了长时间制裁。冷战结束后，金融制裁对于美国外交的重要性更是与日俱增，成为军事打击外的另一根“大棒”。美国经济制裁的目的在于让被制裁者在短时间内大幅度丧失对自身美元资产的控制、切断其获得金融服务的途径，从而陷入困境和孤立。

为了让金融制裁具备更强的操作性，让金融制裁更好地为己所用，美国不断颁布各类相关法律法规，逐步构建了一个囊括了成文法、总统决议及财政部规章的全面金融制裁法律体系。并依法设置了专门的机构履行金融制裁职能。具体而言，美国的金融制裁法律主要由以下几个部分构成：

第一，与金融制裁紧密相关的法律。在美国颁布的有关金融制裁的相关法律中，起到核心作用，直接作用于金融制裁的主要有两部法律，即：《国际紧急经济权力法》与《国家紧急状态法》。《国际紧急经济权力法》于1977年通过，该法规定：美国总统在国家安全、对外政策或经济利益受到威胁的情况下，有权命令国内金融机构停止与被制裁对象之间的金融交易、款项划拨、货币转移等业务。而在美国的国家利益受到被制裁国家或实体的侵犯时，总统有权下达冻结外国人在美国的资产，实行贸易禁运，或采取其他适当的应变方式的命令。对于那些违反该法案，依旧参与与被制裁对象之间金融交易的金融机构，美国政府可以依据该法对其实施民事处罚或刑事处罚，民事处罚为25万美元以下的罚款或其违法金融交易总量两倍的罚金，刑事处罚则为最高100万美元的刑事罚款，对于参与与被制裁对象进行违法金融活动的自然人，还可以最高20年的监禁刑期。

1976年通过的《国家紧急状态法》则是美国国会针对之前两次世界大战中赋予总统的紧急状态权的制衡。根据第一次世界大战期间通过的《1917年与敌通商法》，美国总统可以在其认定的情况下宣布国家进入“紧急状态”，虽然最高法院在1952年的“杨斯顿钢铁公司接管案”（The Steel Seizure Case）中限定了总统在紧急状态下可以行使的最大权利，但并没有限制总统宣布进入“紧急状态”的相关权利。这给定义紧急状态开始及结束造成了一定的困难，1973年美国参议院的调查小组发现此时仍有包括大萧条、朝鲜战争在内的四项“紧急状态”没有正式结束。有鉴于此，国会通过设立《国家紧急状态法》来规范总统行使紧急状态的条件。总统必须对进入紧急状态的理由向国会进行全面说明，如别国与美国发生武装冲突，对美国实行恐怖主义袭击，与美国外交政策作对等。并明确在进入紧急状态后将采取哪些手段。

在这两部法律的规范下，美国总统与美国财政部分担了金融制裁的决定权与执行权。当美国总统认为国际上出现某一局势或者发生的某一事件对美国的国家安全、外交政策和经济利益构成“非同寻常威胁”时，便可根据上述两项法律的授权和定义，在国会的批准下宣布进入应对威胁的紧急状态。从而采取对相关国家、实体、组织或特定群体和个人相应的制裁措施，其中就包括了金融制裁的相关内容。而美国财政部则通过其专门的“外国资产管理办公室”（OFAC）负责具体的金融制裁活动。

因此，《国际紧急经济权力法》与《国家紧急状态法》可以被视作美国金融制裁法律体系的核心。

第二，美国能引发金融制裁的其他法律。除《国际紧急经济权利法》与《国家紧急状态法》之外，美国国会颁布的其他法律也对金融制裁的发起和实施做出了补充性的说明和规定。其中最具有代表性的是2001年颁布的《爱国者法案》及美国政府每年年末颁布的下一年度《国防授权法》。《爱国者法案》的颁布是2001年9月美国遭受“9·11”恐怖袭击的直接结果。该法案以防止恐怖主义为根本目的，扩张了美国财政部长的权限，赋予其在控制、管理金融流通活动，尤其是针对境外人士或政治实体有关的金融活动的权利。该法的第106条更为美国单方面实施金融制裁提供了一种新的依据，即“当美国成为武装敌对行动志向对象或者成为外国或外国国民袭击对象时”，美国总统可以在不宣布国家进入紧急状态的前提下，单方面决定对局部或孤立的敌对事件中的外国人外国组织或外国主权实体实行金融制裁。同时，该法案还赋予美国总统在认定国家已经或即将遭受恐怖主义袭击时没收袭击的相关人员金融资产、限制其金融活动的相关权利。在适当情况下，美国总统还可以依据该法，授权财政部将认定为恐怖分子嫌疑人的金融资产转交美国国库或指定的其他金融机构或人员。该法案的通过让美国的金融制裁制度在反恐上的威力大幅增加，成为美国利用金融制裁手段打击国际恐怖主义的重要依据。《国防授权法》是美国政府每一财政年度由国会通过，并由总统批准颁布的关于国防经费预算以及具体国防职权行使的法律。其内容随着美国历年国家利益的变动而发生相应的调整。该法不仅包含了国防安全和武器装备的内容，也有许多与金融制裁紧密相关的条文。以美国对伊朗的金融制裁威力，《2012年国防授权法》在关于对伊朗制裁的内容中，就明确规定了对伊朗中央银行的制裁，同时扩大了对金融服务业的制裁力度，禁止外国中央银行或外国政府控制的银行与伊朗中央银行进行交易。该法第1245节的规定，“如果美国总统认为外国金融机构故意与伊朗中央银行或指定的其他伊朗金融机构处理或提供了重大金融交易，应禁止该外国金融机构在美国新开设代理账户或通汇账户、或禁止继续维持这类账户、或对这类账户施加严格的条件。如果外国的中央银行、国有银行或国家控制的银行，参与了和伊朗之间的石油产品购买及销售相关的金融交易，也都在前述制裁范围之内”。《2013年国防授权法》对伊朗的金融制裁力度则进一步加大，规定在任何“明知”的情况下，向伊朗金融业务提供保险和再保险的相关人员都会受到制裁。由此可见，《国防授权法》是美国金融制裁在实施层面的重要补充，也为美国每年进行金融制裁提供了参考标准和依据。

第三，总统行政命令和财政部公布的专门条例。美国总统与美国财政部分别是美国金融制裁的决定者和执行者，因此，总统的行政命令和财政部的专门条例对金融制裁在现实中的实施具有决定性影响。

虽然美国总统对于紧急状态的决定权受到了《国家紧急状态法》的一定约束，但依然拥有很大的自由裁量权，美国总统可以根据现实局势的需要颁布行政命令，针对特定国家和组织进行金融制裁。例如在1992年及1998年，时任美国总统的布什和克林顿就分别签发行政命令，认为南斯拉夫政府在波黑和科索沃等地区的行为“构成对美国国家安全、外交政策和经济非同寻常的威胁”，并以此为由宣布对塞尔维亚和黑山共和国实施金融制裁措施，冻结了其在美国的一切金融资产。而在2003年和2007年，时任总统的小布什也以“危害人权，引发地区争端和不稳定”为由，对缅甸政府及缅甸高级官员实行了包括资产冻结在内的金融制裁措施。此外，美国总统也曾专门就针对国际恐怖主义的金融制裁而颁布行政命令，例如1995年克林顿总统的行政命令就明确了对“威胁破坏中东和平进程的恐怖主义分子”实行金融制裁，并宣布将对这种恐怖主义威胁而进入国家紧急状态。2001年后，美国进行的反恐战争中，这种紧急状态一直持续。

美国财政部作为金融制裁的执行者，其颁布的被制裁者名单也就具有一定的法律效力，该名单全称为“特别指令国民”名单（SDNs），由美国财政部与美国国务卿、美国司法部协商后加以拟定，详细罗列了超过一万个被美国视为威胁其国家安全的恐怖主义自然人、法人、组织及主权国家。美国政府通过其财政部下属的OFAC办公室不断根据新获取的情报与证据对名单进行调整，增加新的制裁对象，删除不再符合制裁条件的个人或组织。而对出现在名单上的个人和组织，则进行严格的金融制裁措施。该名单具有强烈的单边性，不受联合国安理会反恐委员会拟定名单的限制。美国境内的金融机构及许多国际金融机构和组织都直接和间接受到该名单的影响，影响极其深远。

3.4 美国金融制裁的立法发展

冷战结束后，美国成为世界上唯一的超级大国。其利用金融制裁作为“大棒”，打击敌对势力的举措愈发频繁。金融制裁由于易于监管、执行成本较小、效果立竿见影等优点而日益成为美国制裁他国的重要方法。在新时期里，美国金融制裁立法也较冷战期间发生了诸多变化。

第一，金融制裁单边化色彩浓厚。虽然金融制裁作为美国打击特定目标的惩罚性手段拥有悠久的历史。但在整个冷战期间，美国所实施的包括金融制裁在内的经济制裁多数来自联合国的授权或通过北约等组织与他国协作完成。然而在冷战结束之后，美国单独颁布法案，采取单边金融制裁措施的情况越来越多。截至1999年，美国对外继续生效的20多个包含了金融制裁条文的法律文件中，有10个为冷战结束前通过，而其余的均为冷战结束后布什与克林顿两任总统短短数年间通过。其中布什时期占6个，克林顿政府的第一任期达到8个。这些制裁法案多数由美国单边制定和执行，如1990年颁布的《1990—1991对外关系授权法》中就单方面禁止中国得到美国“海外私人投资公司”的贷款、对外援助。1992年针对古巴的《1992古巴民主法》除明确对古巴实行包括金融制裁在内的全面制裁外，还声明将对给予古巴任何帮助（包括金融帮助）的国家进行制裁。1996年通过的《1997财年对外事务拨款法》又禁止了国内金融机构对缅甸进行投资和其他形式的金融活动。并禁止向古巴、伊朗等被列为支持恐怖主义的国家提供直接或间接金融帮助。仅在克林顿总统的第一任期内，美国实际实施的单边金融制裁行动就高达61次，受制裁的国家达35个，占世界人口的42%和全球出口市场的19%。

进入21世纪后，美国在打击国际恐怖主义的行动中加强了与其他国家的合作，在国际组织或双边合作的框架下对恐怖组织的联合金融制裁情况逐渐上升。但美国金融制裁中单边主义的色彩非但未因此减退，反而还通过美国财政部开列的“特别制定名单”（SDNS）等方式对那些与被制裁对象进行金融活动的第三方金融机构进行金融制裁。例如美国在近两年针对伊朗的一系列金融制裁法律条文中，就公开把与伊朗进行金融活动的第三国金融机构列入了制裁名单。由于美国目前超级大国的地位难以撼动，未来美国的金融制裁立法将继续带有强烈的单边主义色彩。

第二，特殊利益集团对美国金融制裁立法影响上升。冷战期间，美国总统在提出金融制裁，宣布进入“紧急状态”方面较少受到国会的影响。在冷战结束前的数十年内，美国国会只通过了屈指可数的几个包含金融制裁在内的经济制裁法案。但20世纪90年代冷战结束后，这类情况发生了很大变化。许多特殊的族群和利益群体以国会作为影响总统决策的渠道，多次通过针对特定国家的金融制裁法案。仅在1993—2001年的8年中，美国总统颁布了56个包含金融制裁在内的经济制裁法案，而同时期美国国会通过的类似法案达到了35个，超过冷战期间的总和。与以往不同的是，这些制裁法案中虽然有很多牵涉到美国自身的国家利益，但与特殊利益集团相关的案例也在逐渐上升。例如20世纪90年代初非裔美国人群体游说国会以违反人权为理由通过了对尼日利亚的金融制裁法案，1995年，在“自由缅甸联盟”的努力下，美国国会通过了“1995年缅甸自由与民主法案”，对缅甸军人政府实施包括冻结资产在内的严厉金融制裁措施。1996年，美国古巴裔群体游说国会通过了“赫尔姆斯-伯顿法”，对古巴实施全面的金融制裁。2003年，在“自由缅甸联盟”的再次推动下，美国国会又通过了“2003年缅甸自由与民主法案”，进一步强化了对缅甸金融服务业和金融系统的制裁。

不同于冷战期间，这些与金融制裁相关的特定法案并不总与美国的国家利益完全一致。例如在九十年代以来美国针对尼日利亚、苏丹等产油国执行的金融制裁措施，就与美国在这些地区的投资利益相违背。这一现象的发生证明美国国内特殊利益集团和少数群体对国会的影响力正在上升，其对于金融制裁立法将造成愈发重要的影响。

第三，金融制裁立法不再局限于联邦政府。冷战期间，联邦政府在美国金融制裁立法和执行上起着主导作用，总统的行政命令是触发金融制裁的唯一机制。冷战结束后，这种机制发生了很大变化，不仅美国国会通过的金融制裁法案增加，各州政府和州法院通过或颁布的金融制裁相关法规和条文数目也呈显著上升态势。

地方政府对外进行金融制裁的开端来自20世纪80年代。当时以非洲裔美国人为主导，美国28个州政府相继颁布条例，宣布在各自管辖范围内的一切金融机构对实施种族隔离制度的南非政府发动金融制裁。冷战结束后，州与地方政府在金融制裁法律条文的颁布上更加活跃，美国的州政府以违反人权等理由，对缅甸、尼日利亚、印尼等国家实施了金融制裁措施。具体表现在州政府禁止包括其养老基金在内的投资基金向那些目标国从事商业活动的企业进行投资，并对这些被制裁国资金在州内融通加以限制。

对于州和地方政府的对外金融制裁是否符合美国宪法，形成了两种截然对立的观点。正方观点大力支持这种地方性制裁法律的效力，认为根据地方政府的所有权和其他宪法特权，州和地方政府有权制定和执行这样的法律；相反，反方观点则认为州和地方政府的此类立法侵犯了联邦政府的商业和外交事务特权，或者已经被联邦法律所取代，因此是违反联邦宪法的。但拥有美国法律最高裁判权和解释权的最高法院明显倾向于支持地方政府的金融制裁举措，1995年美国最高法院对马萨诸塞州发起的针对缅甸的经济和金融制裁法案却予以支持，在以判例法作为法律渊源的美国，此举无异于对州政府金融制裁他国提供了强力保障。在此之后，州一级地方政府自行颁布法律对外实施金融制裁的情况时有发生。

第四，对金融服务业制裁加剧。在冷战期间，美国逐步发展处一系列金融制裁手段。最常为美国使用的金融制裁手段包括，财政制裁和冻结资金。财政制裁通过阻碍商业融资、世界银行和国际货币基金组织的信贷，双边援助达到制裁的目的；资金冻结通过冻结或扣押受制裁国所拥有的处于制裁发起国控制之下的资产等，削弱被制裁国的金融运作。然而屡次使用这类手法，却也让被制裁国逐步摸索出了应对措施，致使金融制裁的效应减弱。因此在进入21世纪后，对金融服务业的制裁作为一种新颖的手段被引入制裁体系之中。在近年来通过的金融制裁法律条文中被屡次提及。

针对金融服务业的制裁手段包括限制或禁止美国金融机构与被制裁国银行的直接或间接金融业务往来；禁止美国人为被禁止的贸易提供融资、离岸金融终结、担保等金融便利；禁止金融机构向被制裁地区提供金融服务等。以美国对伊朗的制裁为例。2011年底美国总统奥巴马签署了法案把伊朗中央银行和金融机构纳入制裁范围，该法案允许对与伊朗央行结算石油进口费用的外国金融机构实施制裁。随后2012年1月，美国财政部宣布制裁伊朗国有商业银行德佳拉特银行。2012年2月，美国又宣布冻结伊朗中央银行、其他金融机构和伊朗政府在美国的所有资产。至此，美国把伊朗全部银行置于制裁体系之下。金融制裁不仅涉及伊朗的金融银行体系，其他国家与伊朗有业务往来的金融也不能幸免。半年后正式生效的美国《2012财年国防授权法案》规定“凡是同伊朗进行石油贸易的国家都将面临严厉的金融制裁，美国将切断该国所有金融机构与美国银行体系的联系”。2013年6月3日，奥巴马签署总统行政令，全面展开对伊朗金融服务业的制裁措施，该行政令明确规定“外国金融机构不得参与任何与伊朗里亚尔有关的金融活动，如果美国财政部长认为外国金融机构为了特别制定名单（SDNS）的利益而进行金融活动，则美国财政部长有权禁止该外国金融机构在美国新开设代理账户或通汇账户、或禁止继续维持这类账户、或对这类账户施加严格的条件；或冻结该外国金融机构位于以及即将位于美国境内的、或被美国人包括其外国分支机构占有或控制的资产及其财产利益”。

美国针对伊朗金融服务业的制裁在短期内收到了显著效果，伊朗金融体系在美国一系列的金融制裁下逐渐陷入半瘫痪状态，其官方货币里亚尔自2011年来贬值超过70%。可以预见，针对金融服务业制裁的立法将成为美国未来金融制裁法律法规的发展方向。

回顾联合国和美国的金融制裁法律法规发展历程可以看出，金融制裁在冷战结束国际交往中正发挥着愈发重要的作用。金融制裁将作为联合国安理会履行其职能的一个重要方法，在调节国际冲突，维护世界和平中被越来越多的使用。而美国作为全球的超级大国和金融中心，其使用金融制裁的频率也愈来愈多。金融制裁不再仅仅作为经济制裁的附带产品而出现。这就促使联合国和美国对其金融制裁法律条文及进行制度化规范和完善。无论是联合国还是美国，其当下关于金融制裁的法律条文都还有很多地方尚待补充。可以想见，在未来一段时间内，随着金融制裁手段的丰富及金融市场的变化。关于金融制裁方面的立法将向更为全面，更加多层次的方向发展。

与此同时，而随着金融制裁使用频率的增高，被制裁国对于金融制裁的应对措施也将相应增加，金融制裁不再仅局限于资产冻结等固有手段上。美国近年来使用的金融服务业制裁等新型手段将对金融制裁带来有力补充。而随着金融市场的发展和科技信息水平的进步。金融制裁的手段也将逐渐增加。与此相关的法律法规也将不断颁布，为使用制裁手段提供依据。

除此之外，美国特殊利益群体的介入及地方政府频繁发起针对他国的金融制裁也对金融制裁带来了更多的不确定性，特殊利益群体的利益有时与美国联邦政府相悖，地方政府发起的金融制裁也绝少是根据财政部等传统金融制裁机构的指令。这也就为金融制裁的法律带来了多元性与不可测的内容。未来的金融制裁立法将朝着多元化、立体化的方向发展。金融制裁的出发点将更加难以预测。

综合来看，金融制裁将在未来的国际社会中发挥重大作用，针对金融制裁的立法也将随之更加具体和复杂。

3.5 其他主要发达经济体金融制裁立法进展

当一个国家的经济等综合实力和影响力达到一定程度时，它就会尝试运用包括资产冻结、断绝援助等经济、金融制裁措施来处理国际冲突、施加惩罚性举措。除了美国之外，欧盟及欧洲主要国家、澳大利亚、日本、加拿大、韩国等国家对金融制裁都有相应的立法。北京师范大学刑事法律科学研究院黄风教授在其《国际金融制裁法律制度比较研究》一文中介绍了一些发达国家就金融制裁的相关立法。黄风的研究指出，一般情况下，很多国家在金融制裁的立法中都开宗明义援引《联合国宪章》作为基本根据，明确赋予《联合国宪章》或者相关条款以与本国法律相同的效力。同时，这些国家或者国家共同体的法律允许本实体依据相关法律法规实施国际金融制裁。

比如，欧盟对于资产冻结的金融制裁措施，则由欧盟理事会依照《欧洲共同体条约》第60条和第301条的规定颁布条例予以实施，上述制裁条例对于欧盟各成员国均具有约束力，可在欧盟全境直接执行。虽然欧盟的金融制裁决定经常是随安理会制裁决议之后而颁布的并且以执行安理会决议为目的，但欧盟在其自己的制裁条例中“可以决定适用更具有限制性的措施”，可以根据自己的甄别将安理会制裁名单中未列举的实体和人员增补为制裁对象。独立于联合国安理会之外，欧盟基于自己的外交政策和利益也发布过一些含有冻结资产措施的制裁条例。例如，2000年11月10日，颁布2488/2000号条例，以犯有危害人类罪为理由，决定对米洛舍维奇及其相关人员的资产实行冻结；2004年2月19日颁布314/2004号条例，以严重侵犯人权为理由，决定对津巴布韦政府及其相关人员和实体的资产实行冻结；2004年4月26日颁布798/2004号条例，以严重侵犯人权为理由，决定对缅甸政府及其相关人员和实体的资产实行冻结。

美国是一国法律允许本国主管机构单方面实施金融制裁措施最典型的代表。除美国之外，还有一些国家已经出台了相关的金融制裁的法案。比如，日本在《外汇与外贸法》规定了金融制裁的实施原则，为日本基于国家利益实施金融制裁提供了法律依据。法案不仅允许日本政府“为履行日本签署的国际条约和协定中的义务”，而且授权其在“认为日本特别有必要为实现国际和平贡献力量时”，甚至“为维护日本的国际贸易收支平衡”，下达有关的行政命令，以禁止向外国或者外国人进行支付，主管部长可以根据政府的相关决定要求特定的外国或者外国人为获得从日本的支付取得特别许可。

总体而言，各国为维护本国利益而颁布的金融制裁法规都体现出“授权法”的特点，即授权各国政府的主管机关采用行政命令的方式针对特定对象实施金融制裁措施，同时，为上述“特定对象”的认定确定法律标准或者法定条件。例如，在2002—2008年期间，澳大利亚政府为执行安理会决议，依照《1945年联合国宪章法》分别针对基地组织和本·拉登、科特迪瓦、朝鲜、刚果民主共和国、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、利比里亚、卢旺达、塞拉利昂、索马里、苏丹等国家的特定人员和实体颁布了数项包含金融制裁措施的条例。

第4章 美国金融制裁的手段

实施金融制裁所要达到的效果基本都是限制被制裁方的资金融通活动，从而最终迫使被制裁方停止相关行为，最终接受制裁条件的目的，实现制裁主体的国家利益。简而言之，金融制裁主要是通过阻碍金融流动来使受制裁国承受经济压力。就金融制裁实施的手段而言，本章概述如下几种最主要的金融制裁形式。

4.1 冻结或冻结并没收资产

冻结资产是金融制裁最常用的手段之一，通常流行的做法是冻结受制裁国或者该国个别领导人的海外资产。在美国的金融制裁实践中，美国常常冻结被制裁国、个人、恐怖组织等在美国的资产，有时也会联合其他国家共同冻结上述对象的国外资产，例如禁止提取银行存款、禁止买卖股票和债券等。当冻结措施针对对方政府资产实施时，它不仅阻止了资金流动，而且还阻止了双方的贸易往来，可以大幅限制被制裁国的经济营运。

该手段历史悠久。传统上，冻结一国账户多发生在两国政治交恶，甚至涉及军事冲突等具有强烈敌意的事件中。第二次世界大战中，太平洋战争爆发后，美国随即于26日宣布冻结日本在美国的全部资产，总数约1.3亿美元，并将所有的金融、进出口贸易，包括日本政府的利息都置于美国政府的管制之下。朝鲜战争爆发之后，因中国参战，1950年12月16日，美国宣布冻结中国在美国的财产和资金。作为回击，中国也于12月28日开始冻结美国在中国的一切资产。

1979年末美国对伊朗的资产冻结对最后人质危机的解决起了相当大的作用。霍梅尼宣称美国在伊朗的统治是伊朗不幸的根源，并号召伊朗人民向美国示威。11月4日，伊朗示威群众占领了美国驻伊大使馆，并扣押66名美使馆工作人员。随后，美国立即对伊朗施加了经济和外交压力，于1979年11月14日宣布冻结伊朗在美国的银行以及国外分支机构中的120亿美元伊朗存款。直到1981年1月，伊朗与美国签订一揽子解决人质问题决议，作为释放人质的交换条件，美国同意解除对伊朗的资产冻结。1990年，伊拉克入侵科威特的第4天，在美英的积极推动和敦促下，联合国安理会通过第661号决议，宣布对伊拉克实施经济制裁和武器禁运，当时伊拉克在世界各地约30亿美元的财产被冻结。到2003年美国解除伊拉克制裁之时，萨达姆政府仍有17亿美元冻结在美国的银行里。

进入21世纪以来，打击恐怖主义成为美国对外政策的首要目标之一，而金融制裁成为美国实施非对称打击的重要工具。其中，冻结资产起到了至关重要的作用。“9·11”事件后，随着美国总统小布什将国际金融变为反恐战争的前线，冻结恐怖分子资产成为反恐战争的第一枪。打击恐怖分子财源可以实现两个目的。第一个目的是冻结恐怖主义者的资产，恐怖分子不能提走或者使用这些钱，从而切断恐怖分子的资金流，并挫败未来的恐怖主义袭击。第二个目的是追踪恐怖主义者资金流以获得恐怖分子和他们计划的信息，这也是阻止未来袭击的重要手段。

可以说，从打击恐怖主义伊始，美国金融制裁中冻结资产的手段使用进一步升级。此前，美国在冻结资产时，往往“单打独斗”，或者联合主要盟国。“9·11”事件后，美国不仅建立了最广泛的资产冻结的国家联盟，而且国际金融银行体系也被美国拉入了反恐联盟。比如，在1934年以来，保密是瑞士银行业最显著的特色。但是，在美国的强大压力下，瑞士绝对的银行保密制度已经不复存在。2010年，瑞士议会通过了向美国提交所需账户信息的决议。

一般情况下，冻结资产的实施往往在情报部门和金融机构中运作。首先由美国财政部下属的情报部门搜集“有可能对美国国家安全、外交政策和经济行为”造成危害的对象名单，该名单每周进行更新。当金融机构与客户进行交易时，都会将两者相比对。一旦“榜上有名”，会立即冻结该账户。不过，银行并不拒绝客户存款，但是禁止其提款或者向外转账。在此后10个工作日，银行要将资产冻结详细报告上交美国财政部外国资金办公室（OFAC）。如果银行有所隐瞒，将面临5万到100万美元不等的罚款，以及对当事人最高12年的监禁。

在美国一整套完整的资产冻结体系下，在“9·11”事件之后的仅仅几个月里，总共有172个国家和法庭实施冻结命令，1400个恐怖分子的账户在全世界范围内被冻结，涉及金额高达13700万美元。

除了对国家、组织机构的资产冻结外，为了防止经济制裁的后果可能造成的人道主义伤害，或者对平民的伤害，美国发起的冻结资产常常针对所谓“邪恶”领导人。比如，针对朝鲜核问题，美国财政部在2005年9月宣布制裁澳门汇业银行并冻结了朝鲜领导人约2500万美元的资产，理由是澳门汇业银行帮助朝鲜洗钱、制造伪证、走私毒品和其他非法活动。

4.2 冻结或取消国家间或国际机构融资

冻结或者取消预期应得的双边援助款项，或者是世界银行和国际货币基金组织的信贷、商业融资，是一种重要的金融制裁手段，这种手段针对的往往是对象国的财政或大型项目资金融资。

该手段在第二次世界大战后的第一个十年间得到迅速发展。因为，作为第二次世界大战后世界经济以及政治和军事上的超级大国，美国是众多国家战后重建的主要资金来源。同时，它也成为世界经济中关键货物和服务的主要供应国，有时甚至是唯一的供应国。一直到20世纪60年代，美国一直都是发展中国家的主要经济资助国。因此，美国是财政制裁的主要使用国。根据彼得森国际经济研究所的研究成果，1990年之前，31个案例中有25个美国是单独运用此类财政制裁的单方制裁国。对于一个经济落后、贫穷的国家而言，制裁发起国拒绝给予的这些援助往往是不可替代的，常常会造成这些国家严重的经济困难。

鉴于当时此类财政制裁所能起到的显著制裁效果，财政制裁往往单独使用而非与其他经济制裁手段相结合。彼得森研究所经济制裁研究小组的研究指出，在美国作为制裁国的140个案例中，有80%的案例单独、而非与贸易控制相结合地使用了财政制裁。从第二次世界大战后到20世纪末期，财政制裁在金融制裁中扮演了主导角色。

冷战后期，财政制裁被用作打击苏联的重要武器。为了阻扰西欧国家向苏联提供贷款。美国政府重新将苏联归类为“相对富裕的国家”，以取代苏联原来的“中间借贷国”地位，这使得苏联对官方出口信贷利息增加，最终，苏联就必须以大约17%的市场利率支付利息，给苏联原本就紧张的财政造成沉重负担。

美国对伊朗的财政制裁是财政制裁的重要案例。该制裁最初在1984年发起，于1995年补充全面，制裁规定禁止所有与伊朗的商业和金融交易，禁止伊朗由中国进出口银行获得融资、出口信贷、信贷保证和出口保险等。不仅削弱了伊朗的金融能力，并迫使伊朗在其他国家以更高的成本从商业银行找到替代的融资。

20世纪80年代，伊朗为重建饱受两伊战争摧残的经济急需大量资金，从世界银行借款2.5亿美元；在1990—1993年期间，伊朗曾为6个开发项目又从世界银行借款8.47亿美元。到1993年，伊朗积累了约300亿美元的外债。由于长期贷款，伊朗无法支付其短期债务并需要重新安排其资产。在这样一个关键时刻，美国对其盟国施压，阻止伊朗加入多边巴黎俱乐部来重新安排债务，只能通过不太有利的双边条款获得贷款。受美国影响，世界银行以及其他国际金融机构不允许向被列为国际恐怖主义支持者和赞助者的国家提供贷款。

在1998年间，由于低油价的困扰，伊朗在1999年再次经历沉重的外债负担。为了防止违约，1999年2月，伊朗不得不将约20亿美元的短期债务转化为贷款。而随后由于伊朗以间谍的罪名逮捕13个伊朗犹太人，在美国的压力下，世界银行中断了对伊朗的2亿美元贷款，并进一步削弱了当时处于金融危机的伊朗的国际信誉。

美国对伊朗的金融制裁不仅遏制了伊朗从国际组织获得资金的能力，也使得投资者对伊朗前景丧失信心。更重要的是，金融制裁严重打击了伊朗的支柱产业——石油开发的资金融资。由于石油行业是资本密集型产业，需要大量的投资来扩大油田，国内资本短缺推迟了石油开发项目的投资。在美国的金融制裁下，伊朗既没有资金，又不能外借，因此伊朗国家石油公司以“回购”合同的形式对国际石油公司开放了一些油田。

不过由于美国金融制裁威力，即使以“回购”合同的形式，伊朗的油田融资仍困难重重。1991年，伊朗为其石油开发项目融资，向国际石油公司提供了一个约为10%回报率的回购合同。虽然有外汇储备得以保证，合同几乎没有风险，同时回报率较高。不过国际石油公司依旧担心伊朗的政治风险，不愿意接受合同，并提出高达20%的回报率。随着1993年伊朗金融危机以及美国金融制裁的进一步加剧，这些石油开发项目不得不加以搁置。到1995年，伊朗再一次不得不提高回报率来吸引外国石油公司的兴趣。

然而，1996年美国的金融制裁开始加大对第三方制裁的力度。美国总统克林顿通过调用《国际紧急经济权利法案》（IEEPA）和《伊朗-利比亚制裁法案》禁止美国对伊朗的石油投资项目。《国际紧急经济权利法案》规定禁止美国人参与伊朗石油资源的开发。同时，也禁止商品、技术和服务从美国出口到伊朗，其中包括某些美国原产地产品和技术的出口。而“伊朗-利比亚制裁法”（亦称“达马托法”），它同“赫尔姆斯-伯顿法”一样，该法也是针对第三国的公司，要求美国总统可以对向伊朗和利比亚石油资源年投资达到4000万美元公司予以制裁。自1997年8月起，该法的适用范围进一步扩大，对伊朗和利比亚石油投资达到2000万美元的外国公司就会受到美国政府的制裁。对这些公司的制裁包括拒绝美国政府合同、贷款和出口信贷。以上措施使得外国公司害怕美国的制裁而撤出，导致伊朗石油开发项目的融资变得更加困难。

美国对伊朗以财政制裁为主要内容的金融制裁造成伊朗贫瘠的投资环境，与外国石油公司谈判利润空间不断被挤压，以及高外债而导致需要承担额外利息费用。原本属于商业经济范畴的石油项目投资以及修建石油运输管道等问题，都变成一个高度敏感的政治问题。

从制裁所需的成本来看，与贸易制裁和石油禁运相比，金融制裁造成的损失最为巨大。据估计，经济制裁一共造成平均每年7.77亿美元损失（2000年伊朗GDP为700亿美元），其中金融制裁造成损失达到82%，同时金融制裁的影响也更为持久。

4.3 切断美元获取能力和使用美元渠道

美元，作为当今世界货币体系的中心货币，是支撑美国国际体系中心地位的重要支柱，也就是说，美国国际体系中心地位的存在取决于美元被作为一种主要的世界货币和世界贸易的主要结算手段。对美国来说，影响和控制世界经济金融体系最重要的工具就是美元。一方面，美国可以通过自身金融力量截断其他国家获取美元的能力；另一方面，美国可以通过自身在国际金融体系中的巨大影响，要求独立的国际金融组织机构停止对被制裁国提供美元结算和其他服务。

截断受制裁国获取美元的能力一向是美国金融制裁的重要手段。冷战后期，美国曾经控制苏联获得硬通货的渠道来打压苏联。一方面，阻挠苏联与西欧国家合作的天然气管道项目乌连戈伊-6以限制苏联的天然气出口，导致苏联损失了大约150亿～200亿美元的硬通货收入；另一方面在20世纪80年代中期支持沙特增加原油产量，从而使得世界原油价格降低，减少苏联原油出口的外汇收入。当时，苏联进口西方先进技术、设备和粮食等重要物资主要依靠石油出口换汇，使得苏联经济发展受到致命打击。

在对巴拿马诺列加政府的金融制裁中，截断巴拿马获取美元的能力也发挥了巨大威力。当时巴拿马将美元当作法定货币在国内流通，本国不再发行货币。因此，截断美元流相当于遏制了巴经济发展的咽喉。美国不仅冻结了巴拿马在美国银行体系的资产，并且通过托管账户阻止所有流向巴拿马的美元支付以及其他形式的美元转移。美元的短缺，使得巴拿马银行系统被迫关闭，巴拿马政府甚至没有足够的现金支付除军队之外的工作人员的工资，市场中实物交易增加。

在对朝鲜的金融制裁中，截断硬通货的来源也发挥了重大作用，美国根据《与敌国贸易法》和反核扩散等一系列法律冻结朝鲜资产。同时，美国限制来自美国、日本等国向朝鲜的侨汇，特别是限制朝鲜裔日本人的侨汇严重削弱了朝鲜重要的硬通货来源。

切断使用美元渠道则主要依托全球支付清算系统。当前，国际贸易的美元支付和结算主要通过“环球银行间金融电讯协会”（SWIFT）和“纽约清算所银行同业支付系统”（CHIPS）。美国通过与这两家机构合作，切断受制裁者使用美元的通道，使其无法使用美元转账、支付、结算等经济活动。

SWIFT被誉为是“全球银行业的神经中枢”，他是全球贸易金融支付和结算的最重要的渠道。SWIFT与全球210个国家和地区保持密切的业务往来，每天提供跨行交易、金融信息交换服务的银行和金融机构高达1万多家。它每天交换数百万条标准化金融报文，涉及金额高达6万亿美元。正是SWIFT在“9·11”后几个月，帮助美国切断恐怖分子财源立下赫赫战功。直到2006年6月，美国政府通过SWIFT获取大量国际金融记录，检查在美国发生的成千上万人的银行交易情况才被《纽约时报》曝光。

CHIPS是美国拥有的全球最大的私营支付清算系统之一，主要进行跨国美元交易的清算。当前，CHIPS日处理交易28.5万笔，总金额1.5万亿美元。一般情况下，美国财政部的情报部门负责搜集被制裁对象经常使用的账户信息，以及与被制裁对象进行交易的银行和公司名单。一旦锁定制裁对象，会立即终止其通过CHIPS进行美元结算。

2012年3月，在美国的要求下，SWIFT史无前例地取消了被美国列入黑名单的伊朗金融机构的会员资格。另一方面，根据欧盟对伊朗金融业制裁的规定，SWIFT终止了对30家伊朗银行跨境支付服务项目。实际上，SWIFT对伊朗金融业开展业务至关重要，据统计，仅2010年一年，伊朗金融机构通过SWIFT进行了200多次汇兑业务，其中包括SWIFT与伊朗19家银行和25家金融机构的业务合作，几乎囊括了伊朗主要的金融机构部门。美国主导下全球金融支付体系对伊朗终止服务，导致其他国家进口伊朗原油、燃料油和铁矿石等支付结算遇到困难，在此情况下，伊朗只能被迫采取以物易物等非现金交易模式。在当前美元的金融网络下，世界上70%的贸易通过美元完成，如果堵死了美元的支付结算通道，很难用其他货币在世界各地进行直接支付。即使伊朗愿意用石油、黄金从其他国家换取所需的商品，也没有国家、国际金融机构敢跟伊朗合作。因为，美国的制裁政策向外国银行表示，他们只面临一个选择：要么和伊朗做生意，要么和美国做生意。这不仅仅是“做生意”的问题，在美元支付绝大部分国际交易的情况，与美国的金融联系远远大于伊朗。如果他们选择与伊朗继续合作，就会被列入美国财政部的“黑名单”，这将会对他们的各项业务造成长期的困难。在美元编织的金融网络下，与伊朗的贸易就意味着自绝于国际金融体系。

对于金融制裁对美元流动性的打击以及效果，著名学者乔纳森·科什纳有一个形象的比喻：袭击一国的流动性恰如关上了水龙头。一旦目标达成，水龙头就会再度打开。切断水电常常可以使藏匿的逃犯举手投降，而不需要向它藏身的地方开火。

4.4 禁止全球金融机构与被制裁对象交易

禁止全球金融服务机构与被制裁对象交易，是指制裁国或国际机构切断其领域内的金融机构与被制裁国之间的金融业务进行融资、贷款等业务往来，从而达到切断被制裁国资金供应，扰乱被制裁国金融体系的作用。有时制裁发起方还可以通过要求作为第三方的国际机构参与制裁。该手段在近年来得到长足发展，尤其在制裁朝鲜和伊朗的案例效能显著。

一般情况下，金融机构会配合美国政府发布的监视名单，冻结可疑的资产和交易，从而切断一些个人和组织与世界金融体系的关系。虽然这种做法已经超出了法律管辖的界限，不过，不仅美国的机构，而且美国境外的银行也会遵守美国的监视名单，即使它们国内或者国际的法律并没有要求它们这么做。

如果金融机构不遵照美国的意志行事，美国轻则可以吊销该金融机构的信用证，信用证是国际贸易中采用最多的一种结算方式，重则对该金融机构进行巨额处罚，或者吊销其美国业务牌照。美国是全球金融体系的核心，美国的重要地位，使得全球大部分金融机构都不会舍弃美国市场重大利益而去获取“有可能触犯美国”的潜在利润机会。何况，对于银行等金融机构而言，风险通常归结为声誉风险，在全球金融市场中，声誉即价值，需要花大量时间建立却很容易毁于一旦。因此，当一个国家、组织和个人出现在美国的“受制裁”名单之上时，全球金融机构更倾向认同美国政府的措施。

对于受制裁对象而言，一旦被切断与美国金融机构的来往，相当于让一个人失去再造财富的能力同时又被孤立于社会之外。如果是一个人，他有可能回到茹毛饮血的原始状态自生自灭；但是在经济全球化的当代，一个国家很难脱离国际货币金融经济体系存在，尤其是脱离国际体系的中心货币——美元。

从朝鲜2002年拒绝接受核查并恢复核计划起，到2005年中期，朝核危机一直继续。同时期，美国财政部也进行了一项有关朝鲜非法金融活动的调查。在2005年9月，财政部根据《爱国法案》（Patriot Act）将汇业银行（也称三角洲银行，Bank of Delta Asia，BDA）列入黑名单，指控该银行为朝鲜提供非法金融交易提供帮助。美国财政部宣称，在该声明生效30天后，美国可以在任何时间切断汇业银行与美国金融体系的联系。

在美国的压力下，汇业银行冻结了朝鲜2400万美元资金账户。不过由于美国政府警告全球金融机构有可能实施更严厉的措施来处理该事件，因此除了美国金融机构外，其他国家的金融机构也自愿削减或终止它们和汇业银行的业务往来。截至2007年3月，许多全球金融机构早已经自行切断了他们与汇业银行的联系，即使当时美国已经撤回对汇业银行的指控并开放美国金融机构与汇业银行的联系。该事件对汇业银行和朝鲜金融转账造成严重影响。

在解除冻结后，朝鲜要求汇业银行将被冻结的大约2400万资金从转移至他们选择的另一家银行，结果这笔资金不得不通过美国联邦储备体系和俄罗斯银行，最终进入俄罗斯远东地区的一家小银行。美国的制裁导致朝鲜的转账只能通过一种不太可能的路线，即包括两家中央银行，花费数天费时谈判，才能实现这种简单汇款，这大大增加了朝鲜的成本。

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