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发布时间:2020-07-07 12:59:03

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作者:朱建达

出版社:东南大学出版社

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小城镇空间形态发展规律——未来规划设计的新理念、新方法

小城镇空间形态发展规律——未来规划设计的新理念、新方法试读:

前言

改革开放以来,小城镇在国民经济和社会发展中取得了举世瞩目的成就,极大地提升了小城镇的地位和影响力。建国60多年以来,小城镇的发展由“量”的积累转向“质”的飞跃,走出了一条具有中国特色的“乡村城市化”道路,成为城市化进程的主力军。改革开放30多年来,小城镇在吸纳农村富余劳动力、带动农业发展、提高农民收入等方面做出了巨大贡献,促进了国家的经济发展,维护了社会的和谐稳定。进入21世纪,国家的工作重心由单纯的经济建设转向经济、社会、生态的共同发展建设,提出了全面、协调、可持续的科学发展观,确立了推进城乡一体化、构建社会主义和谐社会的重要战略任务;小城镇作为连接大城市与农村的纽带,成为农村经济和社会进步的重要载体,担负着承上启下的重任,必将成为国家落实科学发展观、统筹城乡发展、建设和谐社会的重要切入点和出发点;因此,城镇先行是中国城市化的必然选择。但目前的小城镇发展不同程度地暴露出集聚规模小、布局分散、建设质量和水平不高、城镇功能不健全等问题;如何在新时期战略背景下推动小城镇全面、协调、可持续发展,探索其在新阶段的科学发展成为新的重要研究课题。

当前,我国已经进入快速城镇化发展的新阶段,基本国情和经济社会发展的特定阶段决定了我国必须走大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。在经济社会迅速转型升级背景下,小城镇的发展在有效地吸纳农村富余劳动力、增加农民收入、带动县域经济全面发展、承接扩散的城市职能与产业功能等方面将发挥重要作用,以进一步建立更合理的城镇体系,促进城乡一体化发展。在经济水平较为发达的地区,城市和城镇成为区域人口和产业集聚的重要节点,这些节点在信息、科技、资源、空间等方面不断寻求合作,联系日益紧密,显现出区域一体化的新趋势,这既反映了全球一体化的步步深入,也是一个地区实现经济跨越式发展的必然选择。在区域协调发展背景下,城镇发展既受到内部要素的制约,更受到外部环境的影响;单个城镇孤立发展的情况已经不复存在,每个城镇都是区域的重要组成部分,需要参与到区域竞争和合作中去,才能更好地实现自我发展。城镇空间作为人类一切活动的载体,从地域上反映了城镇各项社会经济活动存在和发展的情况,因此,要从小城镇的区域、镇(乡)域、镇区空间角度出发,因地制宜地采取措施,促进小城镇的空间整合和优化,使一定区域内的小城镇形成联系密切、分工合理、结构紧凑的空间体系,不断提高对内的凝聚力和对外的竞争力,实现城乡社会和谐和区域协调发展。

2008年,全国建制镇19 234个,镇区常住人口1.38亿,占全国总人口的10.5%。因此,小城镇各层次的空间组织情况直接关系到我国小城镇是否健康发展、乡村能否保持可持续发展的重大问题。作者在小城镇规划实践和研究成果的基础上编著本书,以探索适合我国国情的小城镇空间发展形态。

本书是在住建部科技计划项目《小城镇空间形态发展研究》基础上完成的。全书共6章,涉及小城镇发展概述、区域小城镇空间形态发展、镇(乡)域小城镇空间形态发展、小城镇镇区空间形态发展、小城镇空间形态发展影响因素、空间形态演化规律与小城镇规划等内容。

本书通过分析我国小城镇的发展特点,从小城镇的区域、镇(乡)域、镇区三个层面研究探讨小城镇的空间形态发展的背景、模式、特征和影响因素;揭示小城镇空间形态的发展规律,探索在小城镇规划设计中对规律的运用。本书的主要特点有:(1)提出小城镇空间形态发展的模式及其特征。以经济发展、社会进步为基本背景,研究分析了小城镇区域、镇(乡)域、镇区的空间形态在形成、发展和演化过程中的外部空间运动机制。(2)阐释小城镇空间形态的影响因素和演变的内在机制。通过全面分析小城镇空间形态变化的深层原因,研究总结自然、政治、经济、社会、文化、交通因素对空间形态演绎的影响。(3)揭示小城镇空间形态的演化规律。通过对形态模式及其特征和影响要素的共同作用分析,探究小城镇空间形态发展的自身规律。(4)建构小城镇空间形态演化规律在规划设计中的科学应用。从形态演化规律和影响要素出发,论述对小城镇规划设计的启示,揭示了对空间形态发展规律的认识、运用和遵从的规划设计理念。

在研究与写作过程中,得到了苏州科技学院校领导和众多同事的关心、帮助和支持,使本书得以顺利完成,在此对他们表示衷心的谢忱。

同时,本书的研究与写作还得到了全国许多市、县的规划、建设、土地、地方志、统计等管理部门和镇(乡)村建设管理等部门的热情支持,他们为本书提供了相关资料,在此一并致谢。

感谢周颖、高萌萌、崔鹃鹃、杨月、徐小山、杨宁、杨吉琦、李梅、陈珍珍、房俊辉、祝钰、杨继伟、梁玮、李琳、倪明、谢丹、李旻杉、杜晓娟、刘家贤、吴晴、吴瑕、李琪峰、吕席金、江丽群、张雪、戴俊、张益民、陈曦等科研人员,他们参与了部分研究工作,为本书收集资料、绘制插图和文字的录入与校对。

文中如有不妥之处,谨请读者提出宝贵意见。朱建达2013年4月15日于苏州润园1 小城镇发展概述

抚今追昔,自1978年改革开放确立了“发展小城镇”战略,1980年提出“控制大城市规模,合理发展中等城市,大力发展小城镇”,1998年明确了“小城镇、大战略”,以及2000年以后“健康发展小城镇”以来,小城镇建设经历了极不平凡的六个“五年计划”时期,发展渐进成熟,在我国国民经济和社会发展中取得了举世瞩目的成就,极大地提升了小城镇的地位和影响力。建国60多年以来,小城镇数量不断增多,规模不断扩大。2008年末,全国共有建制镇19 234个,比1978年增加了17 061个;镇区总人口1.38亿,占村镇总人口(9.46亿)的14.6%,比1978年增加了0.85亿人;镇区总用地面积22302万hm、镇平均用地面积178 hm,比1990年分别增加了220万22hm、97 hm。小城镇建设投入不断加大,经济实力增强,人民生活水平逐步提高,2008年末,建制镇镇区建设投入3 285亿元,占村镇建设总投入(8 100亿元)的40.6%,比1990年增加3 219亿元;农村居民人均纯收入4 760.6元,比1978年增加4 627元;同时,小城镇公共服务与基础设施得到了大力改善,使居民生活方便,并具有较高的水准。

小城镇作为介于城乡之间的特殊社会形态,在我国封建社会时期便开始孕育发展,而现代意义上小城镇的诞生则是在建国后。1949年至今,我国小城镇大致经历了三个发展时期:第一,1949—1978年建国初期的农业经济主导发展时期,小城镇发展刚刚起步;第二,1978—2000年产业转型的开放时期,小城镇高速发展,数量迅速增长,规模快速扩大,城镇化加速度最大;第三,2000年至今的优化提升时期,小城镇发展相对成熟,量的扩张达到极限,以镇的等级提升、规模扩张、区域协调为发展主轴,成为城镇化进程的主力军。

发展小城镇是推进我国城镇化、实现农业现代化的重要途径,是农村经济和社会发展的一个大战略。党中央和国务院十分重视小城镇的发展,为鼓励、促进、加快小城镇发展,相继出台了众多发展政策,制定了一系列的法律法规,通过政府支持和政策保障,积极引导、拉动小城镇的快速发展。改革开放初期,小城镇发展政策以鼓励、引导为主,使农村经济和乡镇企业得到蓬勃发展;21世纪后,在小城镇发展取得一定的效果后,政策转型升级惠利,通过政策推动、区域统筹,促进小城镇的结构升级。

随改革开放的不断深入和经济社会的和谐发展,作为我国基层行政单位,小城镇的地位和作用日益凸显,成为国家重要发展战略、政策措施的重点关注对象,由简单的乡镇人民政府驻地转变为复合型地域中心,成为广大农村地域的政治、经济、社会和文化管理、服务网络中心,并在相应领域内发挥着不可或缺的作用,推动经济社会积极发展。

我国地大物博、幅员辽阔,自然地理环境复杂多样,不同地区自然、资源、区位、经济、政治等因素相差甚大,导致了不同地区的人口密度、小城镇分布密度不同,造就小城镇量多分布面广、区域差异性大等特点,形成了形态丰富、各具特色的小城镇。

在改革开放短短30多年内,小城镇建设取得的辉煌成就尤其体现在逐渐消除城乡二元结构、推进城乡一体化和区域统筹协调发展等方面,因此,总结小城镇的发展经验,正确认识小城镇发展中存在的问题,研究小城镇成长机制,对推进未来中国城镇化进程有着极其重要的意义。1.1 小城镇发展历程

小城镇不是人类社会一开始就有的,它是社会发展到一定历史时期的产物,是伴随着生产力和生产关系的社会分工变化而产生,是人类进入文明史的标志,具有划时代的意义。我国小城镇的出现是在五代时期,而现代意义上的小城镇则是在改革开放后得到发展的,小城镇不断地在实践中摸索成长,积累发展经验。根据小城镇发展受国家体制、社会形态的影响,以及小城镇自身发展速度、水平的差异,其发展历程可分为两大阶段:

新中国成立前的传统发展阶段和新中国成立后的现代发展阶段;依据发展历史又可进一步划分为五个时期:历代封建皇朝时期、清末至解放前时期和1949—1978年农业经济主导发展时期、1978—2000年产业转型开放时期、2000年至今区域协调发展时期。1.1.1 新中国成立前(传统发展阶段)——缓慢发展,逐渐积淀阶段

中国是世界上最早的城镇发源地,设镇历史悠久。在早期,我国的镇与市之间有着严格的界线,“有商贾贸易者谓之市,设官防者谓之镇”,说明当时“镇”是镇守的地方,具有军事、行政的职能,而“市”仅具有经济职能,即使到唐末五代时期,县以下的镇也只有很少一部分具有工商业职能,大多数镇仍是军事驻防要地。至宋代,才逐渐出现了传统意义上的市镇、集镇。

建国前小城镇的发展可归为传统意义的发展阶段,按照国家体制及社会形态的变化,将其分为历代封建王朝时期和半殖民地半封建的清末至解放前两个时期。这一阶段,小城镇数量不多,规模偏小,发展速度缓慢,以自组织发展为主,与周边农村地域联结发展,无明显区别。由于小城镇形成发展因素、自然地理特征及地域风俗人情等的差异,逐渐积淀了小城镇的禀赋文化。(1)历代封建王朝时期“镇”一词源于北魏,当时仅是一种军事组织,指挥者为镇将,《魏书·韩均传》曾记载“设官将禁防者谓之镇”。北魏太武帝时沿长城要塞设镇将镇守,并使其管辖一定的地域范围,这便是早期的军镇。如在北魏前期,为保障都城平城的安全,在其北部边境设置有六镇:沃野(今内蒙古五原县东北)、怀朔(今内蒙古固阳县西南)、武川(今内蒙古武川县西土城)、抚冥(今内蒙古四子王旗镇东南)、柔玄(今内蒙古兴和县台基庙东北)、怀荒(今河北张北县境)。

隋唐时期。京杭大运河的开凿及人口大规模的南迁,使得长江流域种植业,尤其是商品性农业得到迅速发展,随着水运网络发展轴线的形成,出现了沿江和沿运河发展的手工业镇及河港市镇雏形,如陶瓷中心越州(今绍兴)、洪州昌南镇(今景德镇)、楚州(今淮安)及莱州(今掖县)。

五代十国时期。北方的战火始终未能平息,严重影响了社会经济的发展;而南方则较为安定,农业、工商业发达,市场兴盛。这一时期,镇的设置和发展偏于内地,镇的官员为镇使,除掌握军权外,一般还握有地方实权。南方地区形成了若干个以大城市为中心的经济区域,乡村地区则形成许多的集市。

宋朝。农村商品经济的发展、农业生产工具的改进和手工业、制造业等科学技术的发明促进了经济职能型城镇的形成和发展。镇是基层行政单位,为建制镇,《事物纪原》卷七《库务职局》:“民聚不成县而有税课者,则为镇,或以官监之”。这一时期,镇以商业集镇或手工业等专业镇为主,是农村商品交换中心和城乡物资交流的连接点。如嘉兴的濮院镇,随着丝织业的兴盛,由南宋时的草市(乡村集市)发展成为专业丝织业集镇,是专门为城市大商人收购土绢的绢庄和牙行的集聚地;这样的专业市镇还有吴江盛泽绸业镇、杭州长安米市镇(今属嘉兴海宁市)、秀州青龙航运业镇(今上海青浦北),等等。

明清时期。随着商品性农业和手工业的深入发展,长江三角洲地区出现了中国早期的“工业化”和“城镇化”。江南地区得天独厚的水运条件为商品的流通运输提供了便利的条件,使商贸业逐渐兴盛发达,并为以集市贸易为主体的商业市镇的发展提供了巨大的空间,江南市镇由此进入发展高峰,其中苏、松、杭、嘉、湖五府的市镇最具代表性。当时,绝大部分的市镇发展成为经济职能主导型市镇,是为周围农村地区提供基本经济服务的商业中心,因此,其农村腹地生产的农副产品种类决定了集市贸易的主要货源,也决定了市镇的经济特点,从而市镇发展出现了专业化的趋势,并逐步形成了南浔镇、乌青镇(今乌镇)、菱湖镇、震泽镇为代表的丝业市镇,濮院镇、盛泽镇、双林镇、王江泾镇为代表的绸业镇,新泾镇、鹤王市(今岳王镇)、七宝镇为代表的棉业市镇,南翔镇、罗店镇、朱家角镇、朱泾镇、枫泾镇为代表的布业市镇,枫桥市、平望镇、临平镇、硖石镇为代表的粮食业市镇等;此外,基于各地的特色,还形成有盐业、榨油业、笔业、冶业、窑业、渔业、编织业、刺绣业、海运业、造船业、制车业等特色产业市镇。苏州府是江南各府中市镇最发达的地区,当时以苏州府为中心,1~2天的船程可到达江南地区的大部分市镇,多数市镇的服务半径不超过5 km,水路往返只需半日,形成了数量多且不断增长、交通方便的密集市镇网络(表1-1),江南地区由此呈现市镇繁华,民生富裕的社会景象。江南市镇网络的形成,使各个市镇连成一体,发生密切的经济联系,各自按照优势发展特色产业,促进了地区的分工协作,方便了商品的流通集散,并逐步把地区的农工商各业纳入到地域市场乃至全国市场,成为全国的经济中心。随着市镇的繁荣,人口不断聚集,规模普遍得到扩大。据《明清江南市镇探微》记载,当时我国小城镇数量已达到37 500 个,镇均人口约7 870人;据《明清苏州农村经济资料》叙述,乾隆九年,吴江县的市镇人口比例已高达35%,人口规模相当庞大(表1-2);据民国《双林镇志》等资料记载,湖州双林镇的人口由明初的户不过数百、口不过千余,到清初已是三千四百有奇、口二万一千有奇(表1-3)。表1-1 明中叶以来苏州府市镇数量增长统计表1-2 明清时期吴江县各市镇户口数表1-3 明清时期双林镇镇区人口变化(2)清末至解放前夕

1840年鸦片战争改变了中国的国家体制及社会形态,帝国主义的入侵、资本的输出及原材料的掠夺,使大部分小城镇的发展陷入低潮,但商埠的开放、租界的设立、工矿业的开发及铁路、公路等交通运输业的发展,促使沿海、沿江、沿公路及铁路站场地区形成了一批工矿型、交通枢纽型小城镇。如安徽蚌埠,随着铁路修建和淮河运输航运业的开发,由小镇发展成为豫东北和皖北物资集聚要地。

据河北、山西、山东、河南、江苏、浙江和广东7省36州县地方志不完全统计,道光及道光前(1850年前)共有市镇630个,抗日战争时增加至1 106个,增长了近一倍;这说明交通、科学技术、国际贸易、社会等因素的发展进步,大大促进了小城镇的发展。有关资料显示,1933年全国总人口45 000万,其中大、中、小城市人口约4 600万,小城镇(2 500~10 000人)人口约达10 000万,足见小城镇地位之重要。

1909年清政府颁布了《城镇乡地方自治章程》,首次提出城乡分治,划分标准是:府、厅、州、县所在地的城厢为城,城厢以外的集市地则以人口规模来界定,满5万者为镇,不足者设乡。

1928年南京国民政府颁布了《特别市组织法》《普通市组织法》和《县组织法》,规定了其行政管辖意义,镇作为行政建制首次被列入法律。1.1.2 新中国成立后(现代发展阶段)——渐进发展,不断优化,逐步提升阶段

新中国成立后,伴随国家体制和社会形态的变化,小城镇进入了现代意义上的发展阶段,并逐步受到国家重视,地位逐渐攀升。紧随社会经济发展步伐,小城镇渐进式地快速发展,不断优化完善自身,逐步提升发展质量,增强综合实力。按照产业发展特征,小城镇总体上经历了1949—1978年、1978—2000年和2000年至今三个发展时期。

1)1949—1978年:农业经济主导发展时期

解放初期至改革开放前,国家社会经济制度发生了根本性变革。其产业发展以第一产业农业为主,工业化水平偏低,乡村人口占全国总人口的82%以上,因而农村经济得到了极大的发展,农村商品流通又大大促进了农业服务型小城镇的形成和发展。这一时期,小城镇的发展主要表现在数量、规模上的扩张上,但发展水平一般,发展速度缓慢,分布密度、职能、结构布局等无明显发展。“大跃进”和“人民公社化”等也在一定程度上促进了小城镇的发展,但三年自然灾害及“文化大革命”等严重抑制了小城镇的发展。

依据小城镇的发展状况,本时期又可进一步划分为1949—1957年和1958—1978年两个发展期。(1)1949—1957年,起步发展的调整期

为尽快恢复和发展国民经济,全国开展了土地改革和基层政权建设运动,农业生产力得到解放,调动了农民积极性,刺激了农村经济快速发展,新中国的市镇建设也开始起步发展,大多处于初始创建、渐进发展的时期。

这一时期小城镇作为大城市周边的卫星城镇,优先在农村经济态势良好的地区兴起,其主要发展特征是地位的变更、调整及数量的变化。1950年12月政务院颁布的《乡(行政村)人民政府组织通则》强调了乡级政府组织的农村基层政权性质;1954年颁布的《中华人民共和国宪法》第五十三条的行政区域划分明确规定:“县、自治县分为乡、民族乡、镇”,镇作为县辖基层政权建制的地位得以确立。

1954年我国共有小城镇5 400个(表1-4),镇均人口约6 000。1955年6月国务院颁发了首部市镇设置法律文件——《关于设置市、镇建制的决定》,设镇的标准是:①县级或者县级以上地方国家机关所在地,可以设置镇的建制。不是县级或者县级以上地方国家机关所在地,必须是聚居人口在2 000 以上,有相当数量的工商业居民,并确有必要时方可设置镇的建制。少数民族地区如有相当数量的工商业居民,聚居人口虽不及2 000,确有必要时,亦可设置镇的建制。镇以下不再设乡。②工矿基地,规模较小、聚居人口不多,由县领导的,可设置镇的建制。同时在法律上明确了建制镇为经省、自治区、直辖市批准设置的建制地位,并对其人口规模及非农业人口比例做出一定限制,明晰了镇的设置要求,整顿了镇的数量规模,行政管理体制日趋完善、成熟。1956年11月国务院通过了《关于城乡划分标准的规定》,再度明确了镇的设置标准,对已有建制镇进行了严格的审查、调整,撤销了部分不合标准的镇。据统计,1957年底,我国建制镇数量锐减为3 672个;“三大改造”后,1958年建制镇数量调整为3 621个。在这一时期陆续出台的政策、法律法规,使小城镇逐渐步入发展正轨,规模、人口素质、产业结构等有了明显提高(图1-1,表1-4、表1-5)。图1-1 1954年全国小城镇规模与数量构成表1-4 1954年全国小城镇规模与数量构成表1-5 1949—1957年全国小城镇发展概况(2)1958—1978年,大起大落的盘旋波动期

这一时期,小城镇处于时而快速发展、时而衰落的波动发展期。1958—1960年“大跃进”期间,农业战线掀起了人民公社化运动,工业发展以支援农业为前提,“以钢为纲”,期间,我国城市数量、人口规模大增,小城镇发展也进入了超速发展时期,出现了爆发性的工业化进程和超高速城镇化进程。1960—1962年三年自然灾害期间,粮食减产,农业发展出现衰落,小城镇发展继而进入了萎缩期。“文革”时期,大搞“三线”建设,促进了内陆地区工业小城镇的兴起,部分集镇配置了少许公共服务设施,如供销社、农机站、中小学校、卫生院等,但大部分小城镇因商品流通不畅,衰落趋势有增无减。

受“大跃进”和“人民公社化”的影响,建制镇数量超速增长,1961年建制镇增加至4 429个。但随着其后的计划经济和政社合一体制的确立,人民公社取代了建制镇的地位,全国范围内采取计划供销、计划经济等政策和制度,城市的功能地位相对大幅度提高,部分建制镇被取缔,小城镇发展陷入了停滞、衰落状态,数量减少,如1958年,仅无锡县就撤销了48个原有建制镇。

三年自然灾害期间,我国农业生产大面积减产,农业经济大幅度滑坡;同时,“大跃进”期间由于工农业比例失调,使城镇扩张速度过快,从而导致发展失衡。为提高城市、小城镇发展质量,解决相应城市就业、居住、环境等问题,国家相继颁布了相关法律法规,压缩城镇人口规模,提高镇设置标准,以减少建制镇数量。1958年10月中央政府出台了《中华人民共和国户口登记条例》,限制了农村人口向小城镇及城市无节制转移,埋下了当今城乡二元结构的弊端。1963年中共中央、国务院颁布的《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》,提高了1955年的镇设置标准:工商业和手工业相当集中、聚居人口在3 000 人以上,其中非农业人口占70%以上,或者聚居人口在2 500人以上不足3 000人,其中非农业人口占85%以上,确有必要由县级国家机关领导的地方,可以设置镇的建制。少数民族地区的工商业和手工业集中地,聚居人口虽然不足3 000,或者非农业人口不足70%,但是确有必要由县级国家机关领导的,也可以设置镇的建制。并再一次进行了镇资格审查,压缩了小城镇数量,据统计,1962年底,建制镇数量减少为4 219个。“文革”期间大量城镇人口、青年知识分子被下放到农村,缩减了城镇人口规模,小城镇发展再一次降温;工业建设以支援农业为主导,为农业现代化服务;虽大搞“三线”建设,促进了内陆地区小城镇的形成与发展,但企业布局过于分散,抑制了工业对城镇建设促进作用的发挥,小城镇发展整体上处于停滞状态,至1978年底,全国建制镇数量缩减为2 173 个,城市化率为17.92%(表1-6,图1-2)。图1-2 1962—1978年小城镇人口构成及城市化水平表1-6 1958—1978年全国小城镇发展概况注:建制镇不含县城镇

2)1978—2000年:产业转型开放时期

改革开放后,我国的政治、经济形势发生了很大的变革,市场经济体制代替了计划经济体制,带动了城乡经济的发展,城镇的首位度得到提升。小城镇发展开始以经济建设为核心,不仅恢复了小城镇农村经济和社会服务的中心地位,而且逐渐引入现代产业,乡镇企业蓬勃发展,小城镇开始进入向二、三产业转型的开放时期。主要表现在:①小城镇的数量持续上升;②镇域人口规模扩大,尤其是非农业人口比例增加;③镇区规模增大,功能结构及村镇社会服务设施不断完善优化等。从历史看,这一时期小城镇数量增长加速度最大,是快速发展时期,乡镇工业化、城镇化水平不断上升,城镇、农村居民生活和生产水平得到了大幅度的改善(表1-7,图1-3至图1-8)。

2000年全国建制镇17 892个,镇区总人口12 267.58万,镇平均2用地面积101.7 hm,城镇化率36.22%,分别比1990年增加了7 7662个、6 152.66万、20.22 hm、9.81个百分点。

这一时期,小城镇的规划建设逐步受到重视,其调控、引导作用逐步加强。1993年颁布了《集镇和村庄规划建设管理条例》,1994年建设部颁布了《村镇规划标准》,1995年出台了《村镇规划编制办法》。2000年底,部分地方着眼于区域发展,编制了县(市)域城镇体系规划,约86.7%的乡镇编制了镇(乡)域总体规划,不少小城镇还编制了详细规划,合理有效地调控引导了小城镇的发展建设。

这一时期小城镇的快速发展主要得益于以下两方面原因:(1)国家出台了众多确立小城镇地位、有利于其发展的政策法规。1978年宪法规定:“县、自治县分为人民公社、镇”,取缔了乡建制,确立了镇的建制地位。1979年9月中共中央通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》,提出了有计划地发展小城镇的政策。1980年联合国人居会议号召发展一种充分机动的、具有中间特性的城镇居住体系,以抗衡大城市的吸引力,并建议发展适当规模的小城镇作为农村腹地的社会、经济、文化中心;我国相应提出了“控制大城市规模,大力发展小城镇”的发展方针。1982年宪法规定国家政权层次分为中央、省、县、乡(包含民族乡、镇)四级,1983年中共中央、国务院发出的《中共中央关于实行政社分开、建立乡政府的通知》,标志着我国撤销人民公社,重新恢复乡镇建制。1984年民政部发布的《关于调整建镇标准的报告》推行了镇管村模式,再次确立了乡镇的基层政权机制,放宽了设镇标准。十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出了“小城镇、大战略”的发展思路。这些方针、政策和措施有力地支持了小城镇的大发展,据统计,1983年全国小城镇2 968个,比1978年增加了795个,年均增加159个镇,1984年镇均人口达8 418 人。表1-7 1979—2000年全国小城镇发展概况注:镇为建制镇,不含县城镇图1-3 1979—2000年全国建制镇数量(个)图1-4 1979—2000年全国城镇化水平图1-5 1990—2000年建制镇镇区人口与用地规模图1-6 1979—2000年农村居民人均纯收入与人均GDP2图1-7 1990—2000年东中西地区镇均用地面积(hm)2图1-8 1990—2000年东中西地区人均用地面积(m)(2)家庭联产责任制的推行及乡镇企业的蓬勃发展推动了小城镇不断完善优化自身。这一时期,小城镇不仅数量、规模增大,而且自身发展水平有了很大提高。生产责任制、农村经济体制改革提高了农业生产率,出现了大量的剩余劳动力;同时乡镇企业的入驻、工业小区的建设带动了农村工业化,加速了乡村人口向小城镇集聚,从而促进了城镇化的发展。1984年国务院新修订的镇设置标准,放宽了人口限制;1985年中央一号文件允许农民自带口粮进城务工、落户;1997年《小城镇户籍管理制度改革试点方案》等条例鼓励农民进城,放宽了农转非的限制,促进了农村改革和乡镇企业的发展,这些措施进一步加快了小城镇发展,尤其是东部沿海开放地区小城镇的发展。1984—1989年乡镇企业是推进城镇化进程的主导力量,年均设镇1 500个左右,1989年乡镇企业占全国工业总产值的28%,约是1980年的2倍;转移农村剩余劳动力一亿多人,其中县城镇和建制镇约占吸引总人口的一半。1989—1991年平均每年转移99万农村劳动人口,年均设镇350个左右。1992—2000年进入产业转型重要时期,国家鼓励发展第三产业、非农产业,建制镇发展速度超前,年均设镇850个左右。

3)2000年至今:区域协调发展时期

经济社会发展取得了新的突破。进入新世纪后,伴随经济全球化趋势的增强,特别是我国加入WTO以来,国民经济和人民生活水平上了一个大台阶:人均GDP从2000年的7 858 元(约1 000美元)上升到2010年的29 748元(约2 400美元),人民生活总体上达到了小康水平;经济发展的矛盾已经发生转变,人们温饱阶段的生理和安全需要得到满足,开始转向小康阶段的社会和尊重需要乃至富裕阶段的自我实现。2000年后我国发展重在转变经济发展模式,优化产业结构,促进区域协调统筹发展。小城镇的发展不再仅是“量”的增长,更是重在“质”的变化。2002年始,国家不再批设新的建制镇,转而跨入规模扩张、综合发展水平提升阶段,城镇主导职能由生产服务、行政管理向生活、消费、社会服务转变,向更高、更远发展;小城镇由此进入区域协调发展的全面提升阶段(表1-8,图1-9至图1-14),随着中央关于发展小城镇战略的实施、区域性基础设施网络的完善、产业梯度转移的延伸和新兴产业的兴起,小城镇的发展速度加快,在经济社会发展的地位将会更加凸显。表1-8 2000—2008年全国小城镇发展概况注:(1)镇为建制镇,不含县城镇;(2)2007年建制镇相关数据指标为16 711个建制镇统计汇总所得;2008年建制镇相关数据指标为16 960个建制镇统计汇总所得图1-9 2000—2008年全国建制镇数量(个)图1-10 2000—2008年全国城镇化水平图1-11 2000—2008年建制镇镇区人口与用地规模图1-12 2000—2008年农村居民人均纯收入与人均GDP2图1-13 2000—2004年东中西地区镇均用地面积(hm)2图1-14 2000—2004年东中西地区人均用地面积(m)

小城镇发展战略思想的进一步落实。2000年后,中央陆续出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》等发展战略;2004—2010年,国家连续七次发布了以“三农”为主题的一号文件,2010年的也是改革开放以来第十二次以“三农”为主题的一号文件。该文件强调要健全惠农政策体系,提高农业产业化水平,改善农村民生,缩减城乡差距。中央各部门和地方各级政府分别制定和实施了一系列政策举措,明晰了小城镇的发展地位和功能定位,再次强调了发展小城镇是实现我国农村现代化的必由之路。因此,小城镇应积极吸纳众多农村人口,加快农转非进程,缓解大城市拥挤带来的各种矛盾,加快三产特别是服务业的发展,增加基础设施建设,使之成为吸引农村富余劳动力的磁极。“十一五”以来,国家提出了在科学发展观统领下,建设社会主义新农村,发展现代农业,增加农业、农村投入和农民收入;实施区域发展总体战略,建设区域协调发展的和谐社会,进一步促进城镇化的健康发展。

小城镇发展的质量提升。2000年我国建制镇共有1.79万个、人口1.23亿,2008年建制镇共有1.92万个、人口1.38亿;建制镇镇区的平2均人口规模、建成区面积由2000年的6 856人、102 hm上升到20082年的7 175人、178 hm。统计数据显示,“十五”“十一五”期间,我国小城镇数量增长加速度明显比20世纪80、90年代小,2003年全国建制镇数量达到历史最多,共计20 601个;与此同时,小城镇的人口和建成区规模得到持续渐进增长。在20世纪90年代前后,全国的小城镇特别是发达地区的小城镇,规模、经济、设施等普遍得到大发展,上升到了一个较高的平台。从20世纪90年代中后期起,随着经济社会的全面发展,社会服务设施和交通、通讯等基础设施的明显改善,原有的乡镇设置数量过多、规模过小、布局欠合理等问题越来越不适应时代发展的需要。从促进经济统筹发展和推进城镇化进程的需求出发,充分考虑各地的自然等因素,本着撤小并大、撤弱并强、撤劣并优的原则进行乡镇行政区划的调整。由此,小城镇数量扩张增长方式结束,发展转向以规模和效益为特征的“质”的增长模式,即集聚增长。

小城镇发展的区域统筹协调。进入新世纪后,我国高速公路等区域性基础设施建成使用,极大地方便了小城镇居民的出行,大大缩短了经济活动中的出行时间,迅速提升了小城镇的区位发展条件;原本交通不便的小城镇,由于交通条件的改善,密切了与区域、城市、城镇的联系,促进了其加速发展,特别是在新建的高等级公路沿线和港口、车站出现了一批快速崛起的小城镇。在城市密集地区,大城市基础设施的区域延伸,使地域内小城镇的交通等基础设施的数量和质量迅速提高,城镇与城市、小城镇与区域连接为一体,成为“同城”。通过区域基础设施网络的建设,使大量小城镇纳入中心城市“一小时交通圈”“两小时交通圈” “三小时交通圈”,小城镇由此成为区域发展的网络节点,小城镇的资源优势、文化特色、生态环境等在区域内得以充分发挥,小城镇的发展定位在区域范围内统筹确定,从而形成区域整体优势。高铁、城际铁路、区域地铁网的发展建设,小城镇将在更大的区域获得更好的发展。

中西部小城镇发展加速。西部开发战略实施,全面地提高了社会服务设施、区域基础设施的覆盖率和质量水平,同时产业梯度转移的延伸和新兴产业的兴起,大大加快了中西部地区发展的速度,提高了发展水平。通过西部开发,合理调整了地区经济布局,促进了区域协调发展,打破了行政分割,形成了各具特色的区域经济。大开发战略为西部经济欠发达地区的小城镇,特别是县城镇和区位条件优越、资源丰富、腹地广阔、可开发建设条件较好的建制镇,提供了千载难逢的发展契机。

重点小城镇地位重要。作为小城镇优秀代表的“千强镇”,是小城镇社会经济实力、居民生活环境条件等综合发展水平的体现。2005年,行政区划面积仅占全国小城镇总面积2.3%、人口仅占全国小城镇总人口10%的“千强镇”,却创造了54.1%的小城镇总财政收入;镇均财政收入2.41亿元,约是全国小城镇平均水平的11倍;人均财政收入3 021元,约是平均水平的5.2倍;农民人均纯收入3 254.9元,是平均水平的2.2倍。其地域分布情况说明了我国东中西地带小城镇发展差异正逐渐缩小,但仍需要相当长的时间实现平衡发展。“千强镇”中长三角和珠三角等城镇密集区仍占主体地位,山东、北京等北方省份的小城镇也跻身前百强。“十二五”时期是我国推进新型城镇化、统筹城乡发展、全面建设小康社会的关键时刻。国家“十二五”规划纲要指出“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则,遵循城市发展客观规律,以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展”;指出要“有重点地发展小城镇,把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市”。因此 “十二五”时期,小城镇仍是我国城市化发展的重点。作为推动城镇化进程的主体力量之一,小城镇发展应在现有基础上,重在“质”的突破,全面提升综合发展水平。尽管当前小城镇的基础设施、环境、服务水平等与大中城市相比还存在一定的差距,总体水平有待提高,但小城镇已成为推动国民经济和社会发展的新生力量,在中国城镇化发展全局中占有十分重要的地位,将为推动国民经济增长、优化人口结构、发展现代农业、促进农村城镇化发挥巨大的能动作用。1.2 小城镇发展政策

为鼓励、引导小城镇发展,国家和地方制定了一系列重要方针、政策、原则、要求等。发展政策是小城镇发展的宏观指导、调控政策,严重影响、制约小城镇的发展方向,作为发展外部动力,或促进或抑制小城镇发展。在历史原因的影响下,不同时期国家对小城镇发展持不同态度,小城镇发展政策亦不相同。1949年至今,为适应经济社会发展及国家宏观调控战略的要求,国家出台了多种态度倾向的发展政策:改革开放前的限制消极型——小城镇的发展地位弱,经济社会等贡献小;改革开放至二十世纪末期间的鼓励促进型——小城镇逐步受重视,国家鼓励小城镇发展;2000年后的优化惠利型——小城镇是城镇化的主力军,发展需要转型升级。

由于不同时期小城镇发展的要求各不相同,遇到的瓶颈问题各异,为解决不同领域限制门槛的矛盾,国家颁布了各类发展政策,有针对性地突破了小城镇发展障碍,促进了小城镇健康有序发展。这些政策可分为战略政策、行政管理政策、人口政策、土地政策、产业政策、社会和环保政策及规划政策等7大类。1.2.1 战略政策

小城镇在经历了长期的自足发展后,发展特色优势逐渐显露,符合我国国情发展要求。为确立小城镇的战略地位,明确发展小城镇是我国的特色发展之路,引领小城镇未来发展方向,使之合理有序发展,国家颁布、制订了众多具有长远性、艰巨性和层次性的宏观法令性文件、制度、条例等(表1-9),即战略政策,使小城镇由基本确立为基层行政单位上升为重点发展对象。1949年后,随着小城镇循序渐进式地发展,战略政策也逐渐地由指令性计划政策转变为市场经济条件下的发展引导政策,并依据小城镇自身发展要求调整政策,科学调控小城镇的发展。表1-9 小城镇发展的战略政策1.2.2 行政管理政策

我国采用行政区划制度,实行省、市、县、镇分级管理的行政体制。因地理分布、民族文化、历史风俗、经济发展水平等的差异,小城镇发展水平、综合实力各异,为分类、有针对性地解决小城镇发展矛盾提供便捷,利于分级管理,提高小城镇综合行政服务水平,针对不同历史发展时期,国家出台了各种有关小城镇行政建制意义和设置标准层面的行政管理政策(表1-10)。改革开放打破了镇的封闭式管理体制,使之逐渐走向开放的、因地制宜的管理政策,极大地促进了小城镇的健康有序发展。1.2.3 人口政策

为进一步鼓励、吸引乡村人口进城务工、落户定居,促进城乡间人口资源的互换流通,消除城乡二元结构,继续发挥推动城镇化的 “另一条腿”、吸纳农村富余劳动力 “蓄水池”的作用,国家制订了一系列促进农转非的城乡融合政策(表1-11),主要包括农业人口向非农业转变、城乡户籍制度等方面的有关规定,逐渐摆脱了严格限制乡村人口进城、抑制农转非的城乡分治状态。1.2.4 土地政策

为明确基本农田用地、农村居民点用地、城郊土地、小城镇建设用地等各项用地权属划分,明晰土地使用、建设审批程序等,在保证基本农田保护区面积的前提下,提高农用地质量,优化土地利用结构,促进小城镇土地集约利用;为此,国家出台了众多土地政策(表1-12),以贯彻落实节约资源的基本国策,促进土地的集约利用和优化配置,提高小城镇的生产和人居环境条件。1.2.5 产业政策

作为广大农村地区区域经济、社会服务设施等配置中心,发展小城镇关键在于繁荣城镇经济、优化产业结构。20世纪90年代后,得益于乡镇企业的蓬勃发展,小城镇的产业逐渐由生产向消费、服务性行业过渡,很快进入了发展高峰期。为发展小城镇的特色优势产业,避免乡镇企业分散、规模过小或产业同构等现象,中央政府制定了一系列的产业发展政策(表1-13),大力鼓励、支持小城镇特色支柱产业的发展,逐渐形成合理的产业布局体系。1.2.6 社会政策

改革开放后,随着经济的快速发展,社会发展也随之不断推进,社会、环境、资源等逐渐成为经济社会发展的主题,为此,国家出台和制定了相应的社会发展政策(表1-14),以适应时代的发展。目前,我国经济基本迈入小康水平,以解决社会矛盾为社会发展的主轴线,贯彻落实科学发展观,以城乡统筹和区域一体化为原则,以缩减城乡差距、消除城乡二元结构为目的,以低碳、生态建设为前导,构建与大中小城市共同发展的资源节约型、环境友好型和谐小城镇。1.2.7 规划政策

多年的建设实践表明,小城镇的自发性发展出现了较多的问题与矛盾。如小城镇扩张“重表轻里”,土地利用强度低,造成了有限土地资源的浪费;城镇发展定位不明、方向不清、布局不合理等状况,这些问题严重困扰着小城镇的未来发展。为使小城镇发展更加科学合理,国家出台了一系列小城镇的规划标准及相关法律、条例等(表1-15),以规范和保障小城镇的健康发展。表1-10 小城镇发展的行政管理政策表1-11 小城镇发展的人口政策表1-12 小城镇发展的土地政策表1-13 小城镇发展的产业政策表1-14 小城镇发展的社会政策表1-15 小城镇发展的规划政策1.3 小城镇类型与特征

我国幅员辽阔,地形地貌多姿多彩,资源和人口区域分布不均衡,经济发展水平高低不齐,因而分布于广袤疆土之上的小城镇,具有量多面广、区域差异性大和亦城亦乡的特征。为便于空间形态的分类研究,按小城镇的行政等级、经济区域、规模、发展重要性、主导职能、自然地理特征、与中心城市的地缘区位关系和资源依托等8个方面进行多领域、多视角分类。1.3.1 按小城镇的行政等级分类

我国基本采用省(自治区、直辖市)、市、县(自治县)、镇(乡、民族乡)四级行政管理体系。小城镇作为一定地域内政治、经济、文化和社会服务的中心,为便于分级管理,按照行政等级可将小城镇划分为区域中心——县城镇、镇域中心——建制镇、乡域中心——乡集镇和其他集镇四个等级层次(表1-16)。一般情况下,城镇行政等级层次越高,其规模和辐射影响范围就越大、经济发展水平和设施配置水平就越高。

根据住房与城乡建设部《2007年城市、县城和村镇建设统计公报》,至2007年末,全国共有县1 635个,建制镇19 249个,乡15 120个。表1-16 小城镇行政等级分类1.3.2 按小城镇的经济区域分类

小城镇的发展易受人文、自然、经济等发展要素的影响,导致小城镇发展出现数量分布、规模大小及综合发展水平等区域性差异。同时由于时代发展政策的导向,如改革开放初期,国家允许一部分地区先富起来,优惠互利政策多集中偏向于东部沿海开放区域,且国家的重点镇也多集中于东部地区,“天时、人和”的发展环境使得东部小城镇发展迅速,取得了重大发展绩效,加剧了东中西三大地带小城镇数量分布的区域差异性(表1-17)。

1986年全国人大六届四次会议通过的“七五”计划中提出了东部沿海、中部、西部三大经济地区。东部沿海包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南,共11个省(直辖市);中部包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西,共10个省(自治区);西部包括四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆,共9个省(自治区)。东部地区背负大陆,面临海洋,地势平缓,有良好的农业生产条件,水产品等资源丰富,历史悠久,地理位置优越,劳动力文化素质较高,技术力量较强,工农业基础雄厚,在整个经济发展中发挥着龙头作用,因此,小城镇的发展起步早、速度快、城镇化水平高;中部地区为粮食生产基地,能源和矿产资源丰富,地理上承东启西,但由于交通不便,以传统农业为主,小城镇发展比东部地区相对缓慢;西部地区幅员辽阔,地势较高,地形复杂,高原、盆地、沙漠、草原相间,大部分地区高寒、缺水,不利于农作物生长,加上交通条件落后,因此,小城镇开发较晚,经济社会发展水平与东、中部差距较大,但资源丰富,具有很大的发展潜力。表1-17 1978年、1992年与2000年东中西部地区小城镇数量分布

国家统计局2011年6月13号,将我国的经济区域新划分为东部、中部、西部和东北四大地区。东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南,共10个省(直辖市);中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南,共6个省;西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆,共12个省(自治区、直辖市);东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江,共3个省。因此,根据我国的经济区域,可将小城镇划分为东部地区、中部地区、西部地区、东北地区的小城镇。

根据《2010中国建制镇统计资料》,至2009年末,我国建制镇19 317个,其中东部地区6 126个、中部地区4 978个、西部地区6 772个、东北地区1 441个(表1-18)。表1-18 2009年经济区域小城镇数量分布1.3.3 按小城镇的规模分类

小城镇的规模主要体现在人口和用地两个方面,通常以实际常住在镇区范围内的总人口数来衡量小城镇的规模。

根据《镇规划标准》(GB 50188—2007),镇区的规划规模可按人口数量划分为特大、大、中、小型四级(表1-19)。

根据国家统计局《2010中国建制镇统计资料》,至2009年末,我国特大型规模城镇有695个,其中超过10万人规模的城镇162个,大型规模城镇695个,中型规模城镇3 417个(表1-20、表1-21)。表1-19 规划规模分级(单位:人)表1-20 2009年我国建制镇镇区人口规模分级统计表说明:人口是指镇区常住人口表1-21 2009年我国分经济区域建制镇镇区人口规模分级统计表(单位:个)说明:人口是指镇区常住人口1.3.4 按小城镇的发展重要性分类

为体现国家和地方国民经济与社会发展的政策导向,根据小城镇的区位、经济社会、基础设施等发展情况和发展潜力、对周边地区辐射影响作用,按照小城镇的发展重要性,将建制镇分为县城镇、中心镇和一般镇三种类型;其中县城镇和中心镇中又包含重点镇。2000年国家确立1 887个重点镇,其中约2/3为县城镇,1/3为中心镇。

县城镇即县政府所在地的城镇,是县域经济社会发展的中心;中心镇是县域内在经济、社会和空间发展中发挥中心作用的镇,对具有较好区位优势、较强经济实力、较好基础设施、较大发展潜力、对周边地区具有一定辐射力的镇可设置为中心镇,中心镇的发展目标定位为小城市,功能定位应能承担县城和县级市的副中心职能,对于确定的中心镇将重点支持其率先发展,使其成为县域经济社会发展的强力支撑。

要正确处理好县城镇、中心镇、一般镇的关系。一是要充分发挥县城镇的中心作用,在实现加快发展的同时,县(市)再重点培育若干中心镇,以中心带动周边,形成大中小相结合梯度发展的城镇群体。二是要努力建设布局合理、设施配套、交通方便、功能适应、环境优美、社会文明的中心镇,并充分发挥中心城镇的集聚效应、辐射效应、特色效应;一般镇要依托县城镇、中心镇发展,从而形成层次清晰、职能明确、统筹发展、联系密切的城镇群体。1.3.5 按小城镇的主导职能分类

小城镇的职能是指小城镇本身具有的功能和应起的作用。小城镇的主导职能是满足日常运行的基本职能之外,区别于其他小城镇的特色职能。发展历史、地理区位、交通运输、资源条件等成长机制的不同决定了小城镇具有不同的职能。依据主导职能,可将小城镇分为如下9类(表1-22):

1)行政中心小城镇

主要是指在政治功能加强基础上形成的,或是新建城镇政府落址发展起来的小城镇,一般是指县城镇。有史以来,我国小城镇发展自上而下的行政指向性十分明确,行政中心往往是一个地区先期经济、社会、文化发展核心的集聚点,财富和人力资源、社会资源、基础设施等的集聚中心,它能辐射、影响和管辖周边隶属乡镇,促进城镇密集连片发展。因政治功能的主导,该类小城镇布局一般比较规整,规模较大,形态相对较丰富。

2)农业服务型小城镇

主要是指以为本地农业服务为主导职能的小城镇,一般服务其本身及周边乡镇、县市域范围,甚至是更大的区域,以第一产业为主导,发展传统农业和特色农业。该类小城镇为农业发展提供相关农业生产资料耗材、农业产品贸易、农业技术服务等职能,部分小城镇利用其周边农业资源优势开发该产业链上的观光农业、生态农业等,提供旅游、高端农产品供给服务。

3)工业主导型小城镇

以工业为主导产业的小城镇,一般是指工业发展到一定阶段、具有较高的现代工业水平,并在乡镇经济发展中占有主导地位,或依附于大型生产型项目、工矿开发基地等,并作为其生产生活服务中心的小城镇。工业主导型小城镇具有明显的工业、交通条件等指向性,一般呈组团式布局,或因政策决定、地质条件、资源分布、生产要求、技术协作等限定,具有一定随机分散性。

4)商贸型小城镇

指以商业贸易为主、商业服务业比较发达的小城镇。该类小城镇具有较强的市场辐射力、磁场吸引力;小城镇内部一般设有贸易市场或专业市场、转运站、仓储物流等,包含有区域内综合型和专业型生产资料、生产成品市场。商贸型小城镇具有明显的产品、资源和综合交通条件的指向性。

5)旅游服务型小城镇

以旅游为主导产业,依附于自然或人文景观进行资源开发利用,以提供旅游服务为主的小城镇。如临近名山、名水、名城或具有特殊的地形地貌景观,供人们游山玩水、放松心情的小城镇。旅游服务型小城镇的交通运输、旅馆酒店、饮食服务、旅游工业品等产业比较发达。

6)交通枢纽型小城镇

依托水、陆、空等一种或多种交通运输方式,借助于其便利的交通运输条件和特殊的区位优势而成为客货集散中心的小城镇。如早期以商品流通为主的河港城镇、沿海贸易城镇及近代新兴铁路、公路等交通枢纽型城镇。这些小城镇一般沿区域交通轴线、交汇地带和车站、道口、港口岸线等地段拓展。

7)历史文化名镇

指保存文物比较丰富,或历史建筑成片集中,保留着传统格局和历史风貌,且具有重大历史价值或纪念意义的,能较完整地反映历史时期地方风貌、地域文化和民族特色的小城镇。

历史文化名镇由国家和地方进行分级认定。2003年后,国家住建部、文物局公布了五批共350个历史文化名镇名村,其中名镇181个。这些历史文化名镇名村真实记录了传统建筑风貌、优秀建筑艺术、传统民俗民风和原始空间形态,反映着我国不同地域、不同民族、不同经济社会发展阶段的历史文化、人文环境,具有很高的价值。

8)其他专业型小城镇

以某种特殊专业职能、或特殊需求存在,且难以按上述类型归类的小城镇,如边贸口岸型小城镇、军事要塞型小城镇等。

9)复合功能型小城镇

同时具备上述几种职能,功能比较齐全的小城镇多为复合型小城镇。实际上大部分小城镇往往同时兼备多重功能,特别是县城镇和中心镇一般多为复合功能型小城镇。随着全球经济、区域跨度经济的蔓延,绝大多数小城镇逐步向复合型方向发展。表1-22 小城镇主导职能分类1.3.6 按小城镇的自然地理特征分类

小城镇的地理空间分布、发育环境决定了小城镇先天的自然属性,我国自然地理环境造成了小城镇具有分布覆盖区域广、不均衡、地域空间形态差异大的特征。我国东西横跨60多个经度、5个时区,地区差异性明显,尤其表现在气候、地形地貌上。地势整体上西高东低,地形主要包括雄伟的高原、起伏的山岭、广袤的平原、低缓的丘陵、以及四周群山环抱中间低平的盆地。

地势整体上西高东低,总体分为三级阶梯:东部沿海地区基本以平原、丘陵为主,水系发达;中部地区平原居多,分布有丘陵、山地,但降雨较少、水网密集度低;西部地区主要以山地、高原为主,气候干旱。人类优先选择在易于生存的平缓地貌区、河湖水系流经区等地域安寨驻扎,故居民点一般优先出现在海拔较低、地势平坦、水源丰富的平原、丘陵及河谷地带,这些居住聚落也优先发展成为小城镇。因此,我国小城镇在数量规模、空间分布密度上出现了东密西疏、南密北疏的状态,整体上东部沿海地区小城镇发育程度最高,中部次之,西部水平较低,地区差异十分明显。依据1992年的相关资料分析,东部沿海和中部地带集中了75.8%的建制镇,中部地带建制镇密度是西部地带的2.64倍,东部沿海地带为中部地带的2.8倍和西部地带的7倍。

按照小城镇地形地貌特点可分为平原小城镇、山地小城镇和水乡小城镇三种类型(表1-23)。

1)平原小城镇

平原小城镇是指海拔较低的平坦地区小的城镇。这些小城镇海拔一般在0~500 m,多为沉积或冲击地层,地势平坦,地基承载力较大,适宜城镇开发建设和运营活动。我国平原主要分布在东部、中部大部分地区及沿江河、湖海的冲击地区,故小城镇的数量由东至西依次减少。

2)山地小城镇

山地小城镇是指海拔高度在500 m以上地区的小城镇。我国山地城镇分布很广,约占全国城镇总数的一半。这些小城镇较之平原地区面临复杂的自然地形、敏感的生态环境等诸多不利因素,但山地小城镇在发展中在结合地形、利用资源、保护生态以及创造空间形态和视角景观等方面有许多便利和优势条件,易形成特色。按照山地的具体地形地貌情况,山地小城镇又包括谷地、盆地、丘陵、山区等类型。

3)水乡小城镇

水乃生命之源,自古以来人类生存对水域存在较高的依赖性,因此,凡水系流经区域、适宜人类生存的地貌区便逐步形成了大量的居民点,并随着交通、交往、经济等的繁荣发展,聚落规模的扩大,逐渐演化成为水乡小城镇。历史上最早出现的小城镇便在河谷地带,如黄河流域。按照水域的地理属性、水与小城镇的关系,水乡小城镇包含滨水、滨湖、临海及港口小城镇等,具有明显的滨水依赖性,具体主要表现在特殊的城镇布局形态、滨水产业、景观风貌等。表1-23 不同自然地理特征的小城镇分类

从全国范围来看,城镇发展受自然地理因素的制约,最适宜人居的地区约占国土面积的3%,其所处地域的气候、地形地貌、水资源等对城镇发展均有良好的保障;较适宜人居的地区约占22%;而较不适宜、不适宜人居的地区约占75%,这些地域主要受到气候、地形地貌、水资源等自然生态条件的限制(图1-15、图1-16,表1-24)。图1-15 适宜人类活动生存活动空间评价图图1-16 中国行政地域人口密度分布图表1-24 地理因素对城市发展适宜性评价表1.3.7 按小城镇与中心城市的地缘区位关系分类

根据小城镇与中心城市的区位关系,大城市对小城镇的辐射带动影响,以及小城镇自身分布形态,可将小城镇分为近郊紧邻型、远郊轴向分布型和独立偏远型小城镇3类。

1)近郊紧邻型小城镇

位于大城市规划区范围内、地处城市次区域的建制镇(图1-17)。这类小城镇与城市关系密切、功能强、特色明显、人口与用地规模大,城镇分布一般呈“密集型”状态。由于依托中心城市,直接接受中心城市的辐射和带动,在资金、技术、信息等方面具有独特的优势,城镇与城市的经济社会发展差别较小。一般中心城外围的县城镇、中心镇发展成为大城市的重要功能组团及中心,承担城市和区域的职能,每个功能组团由若干小城镇组成。

2)远郊轴向分布型小城镇

距中心城市相对较近,地处中心城市外围,依托区域重要的综合交通走廊和水、电、通信等重要区域基础设施走廊发展起来的小城镇(图1-18)。这类小城镇的分布一般多为“线轴型”的形态,如东部的长三角、珠三角、京津唐地区、山东半岛及浙江沿海等城镇密集区,中部的湘中、中原地区等省域城镇发展核心区,西部的四川盆地、关中地区等城镇密集区的小城镇。远郊轴向分布型小城镇,一般依托区域优势,围绕城市结合自身实际,形成发展特色。图1-17 近郊紧邻型小城镇图图1-18 远郊轴向分布型小城镇

3)独立偏远型小城镇

分布相对独立、分散的“点状型”小城镇,一般远离中心城市,交通相对不便,基础设施欠缺,难以享受城市的辐射带动,发展相对独立(图1-19)。该类小城镇多分布于山区、边远地区、中西部一般地区,经济发展相对落后,城图1-19 独立偏远型小城镇镇化和现代化水平较低,难以依托区域或城市基础设施发展;一般是根据自身的历史文化、自然资源等情况发展建设。1.3.8 按小城镇的资源依托分类

资源依托型小城镇是指围绕优势资源而展开发展建设的小城镇。促进小城镇发展的优势资源主要是矿产资源、旅游资源、区位资源、人文资源、港口资源等。通过某些优势资源的开发,并发掘完善其相关的商业、服务业、运输流通行业等,使小城镇获得充分发展;这样的小城镇具有明显的资源、交通依赖性和地理指向性。

资源的稀缺性和独特性,常常使小城镇的发展具有鲜明的特色;资源的社会约束性,使小城镇在发展中对资源的依托必须是有一定限度的,使资源、环境的保护与利用取得统筹协调,从而使小城镇的发展具有可持续性。

按照小城镇发展所依托的不同资源类型可分为工矿资源型、港口资源型、旅游资源型和渔业资源型等小城镇,这些小城镇一般均因各种依托资源的随机散布形成了组团状、串珠状的城镇空间形态。

1)工矿资源型小城镇

工矿型小城镇是指以物产资源的采掘以及发展相关产业为主导的小城镇。

工矿类别及其产业生产项目的性质、地理分布位置和生产特点以及交通运输要求等方面对小城镇的产业发展、规模、布局形态起着决定性作用。工矿资源的挖掘可能造成的自然灾害、环境污染和相关产业发展的环境保护要求对小城镇的空间形态产生影响。

2)港口资源型小城镇

港口小城镇是指沿通航的江、河、海岸线分布,依托港口水运资源发展相关产业的小城镇。一般是沿大型通航水系,借助于航运中转、仓储、流通等开发而成的港口小城镇。根据港口的地理位置,港口小城镇可分为海港、河港、湖港小城镇。

港口小城镇在很大程度上受自然地理条件、社会经济条件以及国家经济政策等的影响和制约。港口的航道等级、水深条件、自然灾害频率与伤害程度对小城镇的发展时序、发展定位、布局影响较大。目前,我国沿航运水系的小城镇分布密集,常形成经济或产业发展轴、带。

3)旅游资源型小城镇

旅游型小城镇是指依托某类具有开发价值的自然或人文景观,以开发、完善相关一系列产业链而形成的小城镇。根据旅游资源的类别,旅游型小城镇可再分为历史文化型、风景型、生态型、乡村度假型、民族风情型、名人圣地型等类型。

旅游资源的类别、性质、等级、规模、分布、知名度等状况影响着小城镇发展的产业定位,资源的利用、保护、开发对空间组织的影响较大。

4)渔业资源型小城镇

渔业资源型小城镇是指以依托水资源,进行渔业的专业生产、捕捞以及发展相关产业为主导的小城镇。

渔业资源的类别、规模、地理位置、生态环境及其相关产业的性质、生产特点以及产品交通运输要求对小城镇的产业发展、规模、布局起着决定性作用。2 区域小城镇空间形态发展研究

区域小城镇空间形态是指一定区域内各小城镇的功能活动在地域空间上的外在体现。其区域范围是动态的,主要是以经济社会影响区为依据来划定区域的大小。在我国城镇化发展的前期,是以县域为研究对象的,因为县域具备作为区域的两大构成要素——地域和空间,是区域层次中一个重要的组成部分。县域是宏观经济与社会的基本单元,是国民经济和社会发展的基础,同时它与微观经济社会有着十分密切的联系,起到承上启下,联结城乡的作用。而县域作为一个基本的经济单元恰与它的行政范围是吻合的,因此是一个适于研究的稳定区域,贯穿于小城镇空间形态发展的若干阶段。但当城镇化发展到高级阶段时,县域空间不但受到县域内部因素的制约,而且更多地受到县域外部条件的影响,即受到了更高等级的中心城市的辐射,逐渐形成了以中心城市为依托,由若干个在生产、流通方面紧密联系、互相协作、具有较强内在集聚性的城镇共同组成的地域空间,即都市区、城镇密集区或是更大的都市圈,这就是城镇发展的新区域。此时县域经济社会必然被打破,新的经济和社会影响区不再仅仅是县域的行政范围,而是会随着小城镇的快速发展而扩大变化;这个时期,小城镇发展与区域的关系尤为紧密,因此研究的对象由县域放大为城镇群更能反映出区域小城镇空间形态的发展特征。

我国早期的小城镇发展立足于其本身内部的功能提升,建立优势资源的工业体系、组织等级分明的城镇体系,与其他城镇或是区域的关系比较弱,这种发展模式突出了集聚作用,适应于高度计划经济和行政推动的城镇化战略。然而随着改革开放的不断深入,整个市场打破了行政区的限制,成为一个完全开放的平台,小城镇发展显现出区域一体的网络化关系。在区域范围内,城镇间的平等竞争关系远远大于其等级化的行政关系,生产要素的高度流动和资源的合理配置使得小城镇空间出现分化和重组,城镇在区域中的地位比其自身的工业化程度、自然资源等传统特征显得更为重要。因此,如今小城镇的发展不再仅仅依赖乡镇企业的推动,也不再是孤立发展的个体,而是融入了具有密切社会经济文化生态联系的城镇区域中,小城镇的发展依赖于区域整体实力的提升,以区域发展为依托,区域空间群体的整体组织与开发必须提高对内的凝聚力、向心力和对外的竞争力、吸引力,才能使得区域和个体都实现优质发展。

纵览区域小城镇发展的几十年历程,可以发现其已经历了起步发展、加速发展、调整发展三个阶段,现在逐步进入了成熟发展的阶段,这与我国的工业化进程和城镇化进程是相吻合的。任何发展活动都要落实到具体的空间,区域小城镇空间形态的演化就是各项社会经济活动存在和发展在地域空间上的表现,因此区域小城镇的空间形态是动态的,其发展演变都与区域的经济社会背景密切相关,也具有明显的阶段性,所以研究不同阶段区域小城镇的空间形态,剖析其空间形态发展演化的特征、规律和未来的发展趋势,对于我国区域化战略的实行和城镇化进程的推动都有十分重要的意义。

以工业化发展水平为基础,总结各时期区域的特点,区域小城镇空间形态的发展可以分为离散、极化、扩散和均衡四个发展阶段,形态模式从点状零散型向单中心向心型、多中心多核型、多中心网络型演化。2.1 离散发展阶段的空间形态

建国初期,国家处于经济恢复阶段,工业刚刚起步,生产力水平低,在计划经济体制的严格控制下,城乡二元格局、交通条件滞后以及自然环境和社会文化对小城镇的影响很大,小城镇发展零散、缓慢,相对平均。从全国范围来看,这一时期区域小城镇的空间形态都处于离散发展阶段。2.1.1 阶段背景

建国之初,我国处在工业化起步阶段,仍然以农业经济为国民经济的主体;1949年国家工业总产值仅140亿元,工业产值占工农业总产值的30%,农村人口占全国总人口的89.7%。为了尽快实现工业化,中国选择了优先发展重工业的“赶超战略”。为此,国家建立了严格的计划经济体制,在城市和农村推行了一系列政治经济改革,目的就是集中农村资源,支持重工业和城市的发展。国民经济在这一阶段发展不平衡,国家采用了高强度的积累方式,投资向重工业倾斜,农业发展缓慢。

工业化政策和计划经济体制使得中国形成了城乡二元格局。在经济结构上,城乡产业分工泾渭分明,农村发展农业,城市发展工业,占总人口比例超过80%的农民被排除在工业化进程之外。在社会结构上,城乡隔离的户籍制度将城市人口和农村人口分割开来,阻断和割裂了城乡之间的交流,农村广大的剩余劳动力被束缚在农村土地上,失去了向城市迁移的机会。城乡二元结构造就了我国两个完全不同的政策、经济、社会、文化、管理系统,这对我国城镇化和小城镇的发展带来了长久而深远的影响。

在新中国成立后的20多年中,小城镇在国家严格的政策调控下历经“恢复调整时期(1949—1957)”“大起大落时期(1958—1965)”和“停滞倒退时期(1966—1978)”三个阶段,总体来说,小城镇发展缓慢,处于低水平的城镇化发展阶段。

建国初期的区域交通运输以铁路为主。1949年,受战争破坏的陇海、京汉、京包、南同蒲、浙赣、南浔及粤汉等铁路干线先后修复通车;此后的5个五年计划内共修建了38条新干线和67条新支线,连通中国主要省市,铁路运输取得了快速发展。铁路的发展不仅带动了北京、上海、天津、武汉、郑州、沈阳、太原等枢纽城市的发展,而且对设有铁路中间站、越行站、会让站等沿线的小城镇也起到了一定的带动作用。至于各市县内部的交通运输则条件较差,多依靠水运,公路运输还很少,因此城镇之间的联系十分不便。

这一时期,除了经济发展、政治政策和交通条件对小城镇发展有着重要影响,自然环境和社会文化对小城镇的影响也很大。建国后,发展初期的小城镇大多规模很小,形态多沿地形自然发展,依山傍水,没有现代化的建设水平,对各种恶劣气候和自然灾害的防御能力低,恢复能力弱,因此,自然环境条件在很大程度上决定了一个城镇的发展好坏。新中国成立后,中国的社会文化仍没有完全摆脱封建封闭的思想,这也是小城镇长期相对独立发展的重要原因之一。在“文化大革命”的特殊时期,掀起了“破四旧立四新”的运动,由于时代的局限性和人们的观念偏差,使得大量有价值的历史遗存遭到破坏,对小城镇来说,很多古镇都被拆除毁坏,从此繁华不再,特色无存,逐渐衰落。2.1.2 形态模式

离散发展阶段的区域小城镇空间形态模式为点状零散型(图2-1),主要表现为在县域范围内存在一定数量的小城镇,其中县城镇由于是县人民政府的驻地,是县域的行政中心,具有一定的公共服务设施,因而规模略大于其他城镇。其他小城镇一般呈点状形态散布在图2-1 离散发展阶段模式图县域范围内,规模等级差异不明显;县城镇与小城镇之间基于行政隶属关系,有十分微弱的联系,而其他小城镇之间在经济社会发展等方面基本没有联系,是相对独立发展的。

吴江县(现为苏州市吴江区)位于太湖之滨、江苏省最南端,正处江苏、浙江和上海三省、市交界处,地理位置十分优越。境内水道纵横、湖荡密布、物产丰富、经济发达,素有古运河畔“鱼米之乡”和“丝绸之府”的美称。如图2-2,吴江于1957年完成了撤区并乡工作,由建国初的100多个乡镇调整为23个乡、7个县属镇;至20世纪70年代,吴江县在经过几轮行政区划调整后,共有7个建制镇:松陵、盛泽、同里、震泽、黎里、平望、芦墟;23个人民公社(其中7个为建制镇人民公社)。小城镇数量较多,其中公社镇占据较大比例,但2大多规模较小,建成区面积平均不到1 km,城镇人口平均不到3 000人,还有一些小城镇趋于衰落。

建制镇多数沿着自然河流分布,各公社镇则零散分布,独立发展。当时,国家行政区划的调整和国家政策直接导致了城镇结构的分化,呈现出镇乡分流,各自为政的局面。吴江古代规模较大的七大镇被划为县属镇,属于国家正式的城镇范畴,与城市一起获得了工业发展的机会,许多国营工厂在镇上落户,工业产值比例明显增加;而七大镇以外的一般乡镇则划由人民公社统一管辖,这些乡镇由于无法发展工业和商业,缺乏经济活力,因而发展缓慢(图2-2)。图2-2 吴江县20世纪70年代小城镇分布图

德清县位于浙江省北部,杭嘉湖平原西部,历史悠久,有五千年文明史的良渚文化在县境内有大量遗存。山水毓秀、人文荟萃、环境优越、经济发达、气候宜人,素有“名山之圣、鱼米之乡、丝绸之府、竹茶之地”的美称。如图2-3,20世纪70年代,全县共辖2个建制镇:城关镇、新市镇,26个人民公社:城关、雷甸、千秋、上柏、新联、梅林、高林、士林、高桥、禹越、干山、钟管、下舍、勾里、洛舍、戈亭、三桥、龙山、莫干山、后坞、筏头、对河口、二都、秋山、三合、南路。小城镇数量较多,其中公社镇占据绝对多数,但大多规模较小,城镇人口平均不到2 000人,建制镇沿河流、干道分布,各公社镇则零散分布,相对独立发展。图2-3 德清县20世纪70年代小城镇分布图

唐河县位于豫西南南阳盆地东部,河南油田腹地,豫、鄂两省交界处,东邻桐柏、泌阳,西接新野、南阳,北与社旗毗连,南同湖北枣阳接壤。东部、东南部、东北部为丘陵地,西部、中部为唐河冲积平原。该县历史悠久,资源丰富,蕴藏着石油、石英、铅、锰、铜镍、碱等20余种金属和非金属矿产资源,总储量达160多亿吨,其中210多种中药材更是闻名遐迩。

如图2-4,20世纪70年代,唐河县在经过几轮行政区划调整后,县辖城关、城郊、古城、毕店、东王集、大河屯、少拜寺镇、源潭、桐河、桐寨铺、张店、郭滩、黑龙、湖阳、龙潭、苍台、祁仪、马振抚、上屯、昝岗、航运21个人民公社,小城镇数量较多,但都为公2社镇,规模较小,建成区面积平均不到1 km,城镇人口平均不到1 000人。城镇分布虽比较均匀,且路网已经呈现放射状的初期形态,但由于经济的计划性和道路等级偏低,城镇间缺乏密切联系,相对独立发展。图2-4 唐河县20世纪70年代小城镇分布图

迁安县位于河北省东部,燕山南麓,滦河岸边,东与卢龙县交界,南连滦县,西接迁西县,北以长城为界与青龙满族自治县毗邻。县人民政府驻地迁安城关,西距北京225 km,西南距唐山60 km。

如图2-5,20世纪70年代,迁安县在经过几轮行政区划调整后,全县有1个建制镇(城关镇)、1个矿区(辖杨店子、大五里、张官营、蔡园、孟官营、马兰庄、驿南府、沙河驿、木厂口、太平庄、祟家岭、北营12个公社)、29个人民公社(包括城关、刘皮庄、擂鼓台、五重安、商庄子、雷庄、建昌营、新房子、大望都庄、上射雁庄、平林、徐流营、杨各庄、青山院、扣庄、毛家洼、陈官营、五道沟、夏官营、丁官营、彭店子、于洪庄、大场官营、野鸡坨、闫家店、潘营、西李铺、赵店子、东周庄)。小城镇数量多达42个,基本都为公社镇,且2规模较小,建成区面积平均不到1.5 km,城镇人口平均不到1 000人;城镇分布较为均匀,但城镇间缺乏联系,各自独立发展。2.1.3 形态特征

1)小城镇规模小,数量起伏,发展缓慢

计划经济体制下的城乡二元结构形成了“城市工业、农村农业”的产业格局,自上而下的强制性推行政策严重抑制了农村商品经济的发育,排斥了市场机制的引导作用,阻碍了农村地区各种经济要素向小城镇的流通,城镇发展动力缺乏,导致经济水平较低,人口和生产集聚规模小而少,加上行政区划的严格限制,空间拓展十分有限,因此小城镇大多规模很小。

如表2-1所示,在1978年以前全国县辖镇总人口和非农人口规模都较小,且增长速度缓慢。对比表中所统计的两组人口数据,可以发现1978年全国县辖镇总人口是1961年的1.18倍,县辖镇非农业人口是1961年的1.12倍,即县辖镇非农业人口的增长率低于县辖镇总人口的增长率,且非农业人口占总人口的比重从80%下降到76%,这些说明了小城镇的集聚功能在不断减弱。由于1978年以前国家并未对城镇的用地规模进行统计,因此缺乏权威数据;但从20世纪70年代2较为发达的吴江县小城镇平均建成区面积不到1 km可以看出该阶段小城镇的用地规模也是比较小的。图2-5 迁安县20世纪70年代小城镇分布图表2-1 1949—1978年全国县辖镇人口情况统计

在这个阶段,政策性的严格控制对小城镇的发展影响极大,具体体现是国家对小城镇进行了几轮行政调控,使得小城镇数量起伏不定(表2-2,图2-6)。

恢复调整时期(1949—1957):建国初期,小城镇的职能基本是为周边农村地区生活生产提供配套服务,小城镇的行政属性不明确,包括县城和大量的集镇。据1953年6月30日第一次全国人口普查统计,全国小城镇共有5 402个。1955年,国家发布了《关于设置市、镇建制的决定》,首次明确了设镇标准。根据这一规定,各地对一地多镇进行合并,撤并了镇下面的乡,同时撤销了一批不符合条件的镇,1955年底全国建制镇总数降为4 487个,1957年底又压缩到3 672个。

大起大落时期(1958—1965):1958年8月中共中央发布了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》,实行镇社合一的体制。在合并小乡建立人民公社过程中,有些乡合并组建为镇,有些乡改为镇,从而导致城镇的数量又大幅增加,至1961年小城镇数量达到了4 429 个,比1958年增长了22.3%,差不多恢复到了1955年的水平。由于“大跃进”时期吸收了大量的农村劳动力,加上三年自然灾害的影响,农业连年歉收,城镇的数量和人口规模超越了农业生产和农村经济的承受能力,为此,1962年国务院颁布了《中共中央、国务院关于当前城市工作若干问题的指示》,要求各地对建制镇逐个进行严格审查,对不符合标准的镇予以撤销,1962年,小城镇的数量调整为4 219个,比上年减少了210个。1963年国务院又颁布了《中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》,调高了设镇标准,各地开始压缩城镇人口,减少城镇数量,至1965年底全国建制镇的数量锐减为2 902个。

停滞倒退时期(1966—1978):“文化大革命”的特殊时期,工业发展几乎停滞,大量的城镇人口流向农村,对城镇建设的冲击很大,镇的数量虽然基本上维持不变,但也在这特殊的历史时期日趋衰落,到1978年底,全国建制镇数量仅剩2 173个。表2-2 三大地带1949—1978年小城镇数量变化情况图2-6 1949—1978年全国小城镇数量变化图

从小城镇规模和数量的总体情况可以看出,1978年以前,小城镇的发展是在徘徊中前进。表2-3和图2-7是1949年至1978年我国城市化率的变化情况。数据表明,1949年我国城市化率为10.64%,到1978年为17.92%,30年间仅提高了7.28个百分点,平均每年提高0.25个百分点,可见城镇发展的速度缓慢,尤其是整个20世纪70年代,小城镇发展基本处于停滞状态,对我国城市化的贡献几乎为零。表2-3 1949—1978年国家城市化率变化情况图2-7 1949—1978年我国城市化率变化图

2)小城镇在县域范围内离散分布,独立发展,城镇之间联系较弱

这一时期,国家将主要精力集中在重工业和城市发展上,对小城镇的发展并未准确定位。大多小城镇仍以单一的乡村集贸为职能发展,县域内的小城镇都是作为农村的商品集散中心而存在,为周边地区农村服务。因此,小城镇离散分布于广大农村中,孤立生长。

由于国家正处于经济恢复时期,实行高度的计划经济制度,对生活生产等物质资料的需求相对较小,因此,小城镇的经济活动就十分微弱。高度的“计划”使城镇间无需进行多余的交流,各自发展封闭式经济;公社化制度的严格管理使得小城镇之间的联系受到很大限制,加上当时交通条件的缺乏、交通工具的落后、公共交通的空白,使城镇间相互联系极少,区域小城镇总体呈现零散状的空间形态。

3)小城镇多沿自然条件优越的地区分布

与城市的形成和发展一样,小城镇的形成和发展也要依赖优越的自然环境,这是城镇发展的基础,尤其是在工业化发展的初期,经济水平还比较低,自然条件就是小城镇赖以生存的最大资源。这个时期,小城镇一般多分布在河流水域周边,因为水是生命的源泉,无论是农业的生产,还是居民的生活都离不开水,在缺乏公路等现代化交通条件的情况下,水运还是最主要的交通运输方式,其为货物的运输、居民的往来提供了可达的条件。如图2-2所示,20世纪70年代吴江县小城镇中,70%以上的建制镇都是分布在县内的主要干河两岸(表2-4),很多乡镇也分布在河湖周围,而一些孤立存在于农村中的小城镇则逐渐衰落。表2-4 吴江县20世纪70年代小城镇沿河分布表

可见,自然条件是城镇发展起步阶段的重要资源,它可以直接影响到城镇空间发展的潜力、方向、速度、模式以及形态。我国幅员辽阔,自然环境千差万别,自古聚落分布便遵循自组织的规律:顺应自然、区位择优。东部地区地势平坦,自然环境优越,河网密布,城镇密集,具有较好的发展基础;而中西部地区地形地貌复杂,水源不足,城镇数量稀少,发展基础薄弱,使小城镇形成了东密西疏的发展格局。虽然新中国成立后,国家实行了严格的计划经济体制,使城镇发展统一步调,但这是由国家自上而下的行政政策所致,它忽略了城镇内部本身存在的基础差异,因而使全国城镇呈现出基本相同的发展形态,我们必须认识到,小城镇的差异性一直都存在,一旦推动城镇发展的动力发挥作用,城镇发展必将产生不同的形态格局,改革开放后的东中西部城镇发展的差异充分说明了这一点。2.2 极化发展阶段的空间形态

改革开放后,新的经济社会政策给小城镇发展带来了机遇,小城镇很快成为了我国城镇化进程的主力军。从全国范围来看,东部地区的小城镇得益于乡镇企业的大发展,很快进入了空间形态发展的极化阶段,而中西部地区的小城镇则由于自然环境、交通条件、文化观念等的限制,处于离散阶段向极化阶段缓慢转变的过程,由此,我国小城镇进入了非均衡发展的时期。2.2.1 阶段背景

1978年后,我国调整发展战略,开始实行改革开放政策,渐进调整了单一公有制经济结构,逐步形成了以公有制为主体、多种所有制并存、各种经济成分互补、共同发展的局面;资源配置由单纯的计划手段转向计划手段与市场调节相结合的方式;产业结构调整了重工业优先发展的思路,采取了消费导向型的工业化战略。在农村推行以家庭联产承包责任制为核心的经济体制改革,在城市推行以国有企业改革为重点的体制改革。在新的战略引导下,我国进入了工业化快速增长的发展阶段。

城乡体制的改革带动了城镇化的快速发展,尤其是20世纪80年代乡镇企业的崛起,推动了中国小城镇的空前发展。农村工业化与城市工业化齐头并进,这使得城镇与乡村长期分治的格局发生改变,占我国人口绝大多数的农民加入到了工业化的进程中,工业化与城镇化的互动发展机制自发形成,并有力地推动了第三产业的快速发展。

改革开放为中国小城镇带来了发展的机遇和条件,但由于地区之间的自然环境、发展基础、区位条件千差万别,发展的路径便有所不同,从这一阶段开始,东、中、西部的小城镇的工业化和城镇化进程开始分异,东部发达地区开始成为中国经济发展的先行区,东西部发展差距逐渐拉大。

改革开放后,我国的交通运输结构发生变化,区域公路交通开始逐步发展,1988年中国大陆第一条高速公路——沪(上海)嘉(嘉定)高速公路建成通车,这一工程意义重大,开启了我国高速公路大发展的历程。高速公路的修建方便了嘉定与上海市区之间的联系,带动了嘉定的房地产开发、城镇建设以及高速公路沿线的乡镇企业发展,成为了连通区域经济发展的纽带。此后,一批高速公路相继建成,为区域产业的聚集转移、未来沿线城镇的发展壮大提供了契机。同时发达地区内部的公路交通也迅速发展起来,逐渐替代水路成为主要的交通方式,迈入综合交通发展的新时期,为小城镇的发展提供了便捷的交通条件。

这一时期,小城镇对自然环境开始从被动依赖向主动利用转变,特别是乡镇企业的大发展促进了城镇对自然资源的开发利用,城镇防灾抗灾的能力得到全面增强,城镇建设开始有能力造大桥铺宽路,克服自然条件对城镇发展带来的天然阻碍。改革开放也解放了人们禁锢多年的思想,在经济大发展的背景下,各地区不同的文化观念、区域条件、自然环境对其城镇发展模式产生了极大的影响,从而走出了各具特色的工业化道路,形成了如江苏省的苏南模式、浙江省的温州模式,还有沿海特区的外资模式等。2.2.2 形态模式

极化发展阶段的区域小城镇空间形态模式为单中心向心型,表现为县域内的小城镇形成较鲜明的规模等级,主要以县城镇为中心向心集聚发展。根据县城镇的地理位置不同,可分为强中心单核向心型和弱中心多核向心型两种具体模式(图2-8):图2-8 区域小城镇空间形态极化发展阶段模式图(1)强中心单核向心型——县城镇居于县域的几何中心,对其他各镇的辐射带动力大致相同,首位度较高,其他小城镇围绕在县城镇周围向心发展。(2)弱中心多核向心型——县城镇在县域内属偏心位置,对其他各镇的辐射带动能力因距离远近而不同,因此在距离县城镇较远的位置易于形成一个或多个规模较大的城镇,成为县域的次级核心,与县城镇共同构成多核的形态,小城镇则围绕在不同的核心城镇周围向心发展。

张家港市位于长江下游南岸,江苏省东南部,北滨长江,与南通、如皋、靖江相望;南近太湖,与苏州相邻;东连常熟,距上海98km;西接江阴,距南京200 km,是沿海和长江两大经济开发带交汇处的新兴港口工业城市。张家港市小城镇空间形态是典型的弱中心多核向心型(图2-9),除了老县城杨舍镇是市域的中心外,由于港口的交通区位优势和张家港保税区的成立,港区镇成为县域副中心,“一城一港”两个中心城镇共同带动县域的发展。1992年,县城建成区面积27.1 km,占市域建成区总面积的53.9%;港区镇建成区面积2.5 2km,占市域建成区总面积的19%。图2-9 张家港市1992年小城镇分布图

溧水县隶属江苏省南京市,位于长江三角洲和上海经济区的西缘,是百里秦淮的发源地,被美誉为“南京的后花园”。如图2-10,溧水县小城镇空间形态是典型的强中心单核向心型。123、340、341三条省道在县城镇——在城镇汇集,县道依托省道,以县城为中心设置,形成放射状的县域公路系统,县城与其他城镇之间的联系十分快捷方便;除少量城镇外,大多数的城镇位居省道线上,因此,各小城镇之间的联系总体上比较方便。1992年,县城建成区面积为6.62 2km,占全部16个乡镇总面积的40.1%,人口占全部乡镇总人口的48.2%,当年GDP总额占全部乡镇的62.8%,县城无论在经济、规模、公共设施及对外联系方面都占据绝对的优势。图2-10 溧水县1992年小城镇分布图2-11 绵竹县1985年小城镇分布图

绵竹县位于四川盆地西北部,县境东南靠德阳市旌阳区,东北与绵阳市安县接壤,西南与什邡隔河相望,西北与阿坝州茂县毗连。其形状如一支金笔尖,自西北向东南伸展,西北部属龙门山地区,东南部为成都平原的一部分。如图2-11,绵竹县小城镇空间形态是典型的强中心单核向心型。县域公路依托105省道,围绕城关镇呈放射状布局,城关镇与各县辖镇之间的联系十分便捷,但各乡镇之间联系的便捷程度较差,县城的地位十分凸出。1985年县城建成区面积为1.17 2km,占全部24个乡镇总面积的34.71%,人口占全部乡镇总人口的50.60%。县城无论在经济、规模、公共设施及对外联系方面都占据绝对的优势,其他乡镇则随着与县城距离拉开而联系减弱,发展也越来越滞后。

鹿寨县位于广西中部,洛清江下游,湘桂走廊东部,东和东北与桂林市的荔浦和永福县为邻,南隔柳江与柳江县及来宾市的象州县相望,西接柳州市和柳城县,北连融安县,东南与来宾市的金秀县相交。鹿寨县地处桂中腹地,扼南北交通之要冲,集陆、空、水路交通便利于一地。如图2-12,鹿寨县小城镇空间形态是典型的强中心单核向心2型。1990年县城建成区面积为13.6 km,占全部12个乡镇(含县城)建成区总面积的40.8%,常住人口占全部乡镇总人口(含县城)的48.93%。鹿寨县城是全县的交通枢纽,湘桂铁路在鹿寨境内长68 km,最大的鹿寨站为三等站;另有国道G323经过县城穿越全县,由此更加巩固了县城的中心地位,其他乡镇则通过主要交通线与县城联系,向心集聚发展。图2-12 鹿寨县1990年小城镇分布图2.2.3 形态特征

1)小城镇数量剧增,用地规模和人口规模大幅扩张,发展快速

改革开放后,原来的公社镇随着人民公社的解体调整成为乡镇。在乡镇企业迅速崛起的过程中,农村大量的剩余劳动力涌入乡镇从事非农劳动,促进了乡镇的日益繁荣兴旺,镇的数量有所增加。但原来的设镇标准在当时条件下显得偏高,阻碍了乡镇的发展,不能满足经济社会进一步发展的需要。

为此,民政部于1984年向国务院呈报了《关于调整建镇标准的报告》,国务院于11月批复了新的设镇标准,按照积极发展小城镇的发展方针,放宽了设镇条件,确立了撤乡建镇的新模式,新标准规定:(一)凡县级地方国家机关所在地,均应设置镇的建制。(二)总人口在二万以下的乡,乡政府驻地非农业人口超过二千的,可以建镇;总人口在二万以上的乡,乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的,也可以建镇。(三)少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地,非农业人口虽不足二千,如确有必要,也可设置镇的建制。(四)凡具备建镇条件的乡,撤乡建镇后,实行镇管村的体制;暂时不具备设镇条件的集镇,应在乡人民政府中配备专人加以管理。新标准的实行带来了小城镇数量的快速增长,到1984年底,全国建制镇数量就达到了7 186个,比上年翻了两番多;截至1992年底,全国镇数量已达到14 539个,相当于1978年的6.7倍(表2-5,图2-13)。表2-5 三大地带1979—1992年全国小城镇数量变化情况图2-13 三大地带1979—1992年小城镇数量变化图

乡镇企业的蓬勃发展使小城镇建设用地大规模扩大。撤乡并镇后,镇管村的新体制打破了镇乡分割的局面,重新打开了城乡交流之门,突破了人口、土地等生产要素重新配置的体制束缚,农村大量人口向城镇聚集,城镇规模大幅扩张。一方面是地域范围的扩大,乡镇企业的发展促进土地扩张,周围村落被逐渐并入镇区;另一方面是大量农村剩余劳动力进镇务工经商,导致镇区人口的聚集度越来越高。从县域范围来看,这种规模的扩张是相对均匀的,即无论城镇原来的规模大小,这一时期都在乡镇企业的推动下得到了大幅的增长。

以苏州市吴江县为例,经过撤乡建镇,吴江县小城镇的数量由1985年的7个县属镇、17个乡,到1992年调整为18个县属镇、5个乡,数量明显增加(表2-6)。与此同时,各镇镇区规模空间在原有的基础上有了较大的圈层扩张,1992年吴江七大镇镇区建成区面积都比1985年增长了2倍左右,城镇人口规模也有了较大的增长(表2-7、表2-8)。表2-6 1985年至1992年吴江县小城镇数量变化2表2-7 1985年至1992年吴江县七大镇镇区建成区面积变化(单位:km)表2-8 1985年至1992年吴江县七大镇非农人口规模变化(单位:人)

从小城镇规模和数量的总体情况可以看出,1979年到1992年间,小城镇取得了快速的发展,表2-9和图2-14反映的是1979至1992年我国城市化率的变化情况。资料显示,1979年我国城市化率为18.96%,到1992年城市化率为27.46%,14年间提高了8.50个百分点,平均每年提高0.61个百分点,可见城镇发展的速度明显加快,对我国城市化的贡献突出。表2-9 1979—1992年我国城市化率变化情况图2-14 1979—1992年我国城市化率变化图

2)小城镇在县域内呈规模等级分布,城镇间纵向联系紧密、横向联系较少

在经历了建国后一系列的动荡变化后,国家实现了工业化和城市化目标的转变,使得指令性计划“一统天下”的局面大大改善,行政壁垒的限制作用逐渐弱化,乡镇人民政府的权力得到恢复,开始对本地区经济组织进行领导和干预,小城镇作为地区行政管理中心的职能得以确立;同时,乡镇企业的兴起使小城镇的生产功能空前强大,继而带动了原有流通和消费功能的恢复。小城镇职能由单一向综合转变,成为了城乡之间各种产品、技术、资金等的汇通中心和社会服务的中心。由此城镇建设水平不断提高,在进一步增强对周边农村吸引力的同时,也提高了小城镇接受上一级城镇辐射的能力。

本阶段,小城镇在县域范围内形成了呈等级分布的空间形态,形成了县城镇—中心镇—一般镇的城镇体系。一般来说,城镇等级越高,则规模越大,与周边城镇的联系也越紧密,城镇等级越低,则规模越小;且一级城镇一般只接受上一级的城镇辐射,纵向联系紧密,与周边其他小城镇的横向联系较弱。

县城镇作为县域政治、经济、文化的中心,其行政管理、商业服务、文化教育设施等影响范围均达到全县。在经济发展方面,县城镇的投资渠道广,政策支持多,自主权也较大,因而发展速度超过其他城镇,一般成为县域的中心和发展重心,对周边城镇和农村有极强的吸引力和辐射力。如昆山市玉山镇,1985年昆山市成立了玉山城镇领导小组,全面负责玉山城区的建设,经过发展,老城区面貌大变,基础设施改善,功能逐步健全;经过三年左右的建设,规模从原来的222.88 km扩大到4.6 km;20世纪80年代中后期,昆山利用靠近上海的近便优势,在城镇集中规划建设工业小区,而其中受益最多的当数2玉山镇,于城区东侧开发的3.75 km的昆山经济技术开发区,至19922年面积扩大到10.4 km,不仅使玉山的城区面积扩大了一倍多,而且还发挥了极大的集聚和扩散效应,国内生产总值达24.60亿,占昆山全市GDP的56%,并带动和促进了周围五个乡镇、集镇的开发建设。由此,玉山镇的区域中心地位更加凸显(图2-33)。

除了县城镇以外,县域内还可能存在一些原本发展基础较好、自然地理区位占优势的小城镇,它们也在改革开放和乡镇企业大发展的浪潮中脱颖而出,发展成为经济领先、规模较大的次中心,既受到县城镇的发展辐射和带动,又吸引周边小城镇和农村向其聚集。如苏州吴江市(现为吴江区)盛泽镇,自古就是吴江的经济重镇,丝绸生产历史悠久,是著名的“丝绸之乡”,明、清时代与苏州、杭州、湖州并称为我国的四大绸都,因此具有较好的发展基础。改革开放后,在乡镇企业的推动下获得了快速的发展,1992年,盛泽镇建成区面积219.5 km,非农业人口31 754人,国内生产总值5.72亿,占吴江全市GDP的15%,属吴江之最,与县城松陵镇平分秋色,成为了吴江的另一中心镇(图2-38)。

其他一般镇也在乡镇企业发展的推动下获得了一定的发展,但由于交通还不够发达,发展速度明显要慢于县城镇和中心镇,相互之间的交流联系还不紧密。

这一时期虽然小城镇大体都形成了一定的等级体系和结构,但由于我国地域辽阔,自然区位、交通条件等的不同导致了城镇形态的多元分异,从全国范围来看,东部与中西部地区的小城镇空间形态发展有着天壤之别。

我国中西部的大部分地区由于自然环境的影响,水源缺乏,自古以来便形成了地广人稀的格局,各省市县域虽然地域辽阔,但小城镇数量远不及东部多,加上经济发展刚刚起步,基本处在城镇规模小、数量少、点状零散布局的状态。改革开放的一系列政策造就了全国小城镇的发展热潮,中西部的小城镇也得到了一定的发展,但众多政策效应在这里并不能完全发挥应有的作用,主要原因还是与其自然和交通条件有关,有的小城镇距离中心城市太远,有的小城镇地形地貌复杂,甚至有很多天然的屏障,修路造桥代价太高,很多在当时的经济技术条件下难以实现,导致小城镇独立发展,彼此联系弱,社会经济发展阶段也一直处于工业化初期。因此,中西部地区主要要通过国家的扶持政策推进其城镇化的发展,即大城市带动小城市的发展,小城市带动县城镇的发展,县城镇带动其他一般镇的发展,才能形成完整的城镇体系;然而中西部地区的大城市数量太少,经济实力又不够强大,对城镇的辐射带动能力很小,所以,中西部地区要花很长的一段时间才能建立起自上而下完善的城镇体系,并且将长期处于这种等级分明的发展阶段,其区域城镇空间形态主要是点状零散型向单中心向心型的逐步过渡。

林县(现林州市)是红旗渠的故乡,是红旗渠精神的发祥地,位于河南省西北部。太行山东麓,豫、晋、冀三省交界处,东与安阳县、鹤壁市、淇县接壤,南与辉县市、卫辉市相连,西靠太行山脉,与山西省平顺、壶关两县毗邻,北隔漳河与河北涉县相望,总面积2 046 2km,其中山坡、丘陵占86%,耕地76万亩。林州市区东距安阳市48 km,南距河南省省会郑州市144 km。

如图2-15,林县小城镇空间形态是典型的强中心单核向心型,21992年县城建成区面积为5.54 km,占全部16个乡镇建成区总面积的40.1%,人口占全部乡镇总人口的27.89%,县城无论在经济、规模、公共设施及对外联系方面都占据绝对的优势,其他乡镇则随着与县城距离拉开而联系减弱,发展也越来越滞后。图2-15 林县1992年小城镇分布图

东部地区凭借优越的自然环境和区位条件从城镇发展的初始就比中西部地区具有优势,城镇数量众多,历史悠久,经济基础较好。虽然在计划经济体制下受国家高度的集权化控制,限制了其发展的步伐,但是随着改革开放市场机制的引入,小城镇立刻显现出发展的活力,在乡镇企业异军突起的背景下,东部地区更是成为了全国城镇发展的领头羊,尤其是苏南地区创建的“苏南模式”,为推进中国农村的工业化及现代化做出了突出的贡献。这一时期东部地区小城镇空前壮大,已快速建立起完善的城镇体系,形成了典型的单中心向心型空间形态。但是具体到各县域,其组合形态不尽相同。总的来说,单中心向心型又可以分化为两种具体形态:强中心单核型和弱中心多核型。

3)小城镇沿交通线向中心城镇向心发展

改革开放后,我国的交通运输结构开始发生变化,也对小城镇的发展带来了深远的影响。20世纪80年代后,各地方开始兴建公路,这为经济发展和城乡联系提供了良好的硬件支撑。由于受当时经济条件的限制,不可能在经济刚起步的阶段就形成完善便利的网络,只能先行开通县域内的主要线路。交通线的建设一般是以县城镇为基点,呈放射状连通到县域内的主要城镇,以取得在当时条件下县域最大的经济效益和社会效益。

如昆山县在1987年开始组织对辖区内的已有公路进行改建和完善,至20世纪80年代末境内建成干支线公路共186 km,大部分都为水泥或沥青路面。其中干线公路有:苏昆线(苏州—玉山镇)、昆安线(玉山镇—嘉定县安亭镇)、昆太线(玉山镇—太仓县城厢镇);支线公路有:昆石线、巴城线、陆周新线、北窑线、昆陈周线、张浦线、张千淀青线、千石线、振南线、周商线等。

公路网已经较为发达,拥有3条对外干线公路,市域内由城区到各镇的支线公路基本修通,但各镇之间的公路建设还不十分完善;市域内的公路线网呈放射状枝状型,各镇通过公路线加强了与城区的联系,向心集聚发展。

公路的快速发展方便了城镇之间的联系和交流,促进了沿线城镇的发展壮大。研究表明,城镇空间形态发展方向具有明显的交通指向特征,城镇用地的扩展开始从交通沿线附近向外部延伸,向中心镇及县城镇靠拢,以期拉近与上一级城镇的关系,更好地接受上一级城镇的辐射,带动自身的发展,由此形成小城镇沿交通线向中心城镇向心发展的空间扩张趋势。由于自然环境、经济水平、社会发展等实际情况,交通条件的改善和发展因地区而不同,东部发达地区用很短的时间就能建成通达的区域公路网,促进了城镇化的快速发展;而中西部欠发达地区交通闭塞,则需要用很长的时间才能建成区域公路网,从而导致小城镇的发展开始滞后于东部发达地区。2.3 扩散发展阶段的空间形态

随着改革开放的不断深入,我国东中西部小城镇的发展差距越来越大。东部地区小城镇数量、规模的增长速度远快于中西部;城镇功能、产业水平、设施配置的提升也大大强于中西部。从全国范围来看,20世纪90年代初期,东部地区的区域小城镇空间形态发展已顺利由极化阶段进入了扩散阶段;而目前,中西部地区除了少量发展基础较好的省会或都市周围地区的小城镇进入了扩散阶段外,其他绝大多数地区的区域小城镇则仍然处于离散阶段或是极化阶段。2.3.1 阶段背景

20世纪90年代初,在经济全球化发展的大背景下,我国进一步深化了经济体制改革。经济发展开始由计划向市场体制全面转型,倡导“效率优先,兼顾公平”的原则。在市场体制的激励下,这一时期(特别是1996年后)结束了长期以来的短缺经济,进入到了过剩经济阶段,市场结构由卖方市场转变为买方市场,市场需求对工业发展的制约效果更明显。市场化发展所具有的优胜劣汰机制,促使经济增长方式逐步由粗放型向集约型转变。

国内市场经济体制的逐步建立,造就了竞争的越加激烈化和市场的逐步规范化,乡镇企业原先的比较优势渐渐失去,乡镇企业作为推动地区城镇化主要经济力量的角色开始弱化。在此情况下,乡镇企业不得不积极改制和转型升级,大力发展外向型经济、混合型经济、个体私营经济等多种所有制经济。到了20世纪90年代中期,已形成集体企业(主要是股份制、股份合作制企业)、三资企业、私营个体企业“三足鼎立”之势。多种经济形式共同发展为城镇带来了新的经济增长点,推动了小城镇的第二次快速发展。在此过程中更重要的是,转型后的乡镇企业,在产业结构升级、技术改造创新的同时,加快了接受城市辐射的速度,无论是地域、范畴还是程度,均有了更大地拓展和提高。

20世纪90年代中后期,国家对外开放的重点开始转移到上海浦东,通过浦东开发带动长江三角洲的整体发展。上海以浦东作为开发开放的契机和突破口,以建设国际经济中心城市为发展目标,全面启动产业结构的战略性调整,主动实施传统产业的转移和改造,大力发展第三产业。在此背景下,国际工商经贸界掀起了“上海热”,与上海毗邻的城镇密集区也因此成为了外商投资的新热点,这也造就了长三角区域城镇空间形态的形成。

随着区域经济的大发展,交通基础设施建设成为投资的重点。尤其是浦东大开发,促进了长三角乃至全国区域交通运输网络建设力度的不断加大,航运交通、公路交通等发展迅猛,不但与区域外交通网络成功架构,还与区域内交通联系更加密切,整个区域的城镇关系也由于区域空间交通网络的构建处于重构和整合之中。

这一时期,由于片面追求效益,发展粗放型经济,小城镇对自然环境掠夺过度,造成了资源耗竭和环境污染,加上人们对环境保护的意识淡薄,在城镇建设开发中,没有考虑到对自然生态的影响,因而付出了巨大的环境代价。文化方面,受经济全球化的影响,文化也出现全球化的趋势,西方文化开始逐渐影响人们的生活方式,改变着传统的中国文化。同时,西方的规划思想和城市建设方法也对中国城镇的建设产生了影响,不少地方的小城镇建设盛行“欧陆风”,造成了原本悠久地域文化特色的丧失。2.3.2 形态模式

扩散发展阶段的区域小城镇空间形态模式为多中心多核型(图2-16),表现为在县域范围内的小城镇规模分化发展,等级关系逐渐弱化,原本的单核或多核形态逐渐演化成为多中心多核的空间形态,城镇之间联系方便,并且开始与区域外部的城镇产生密切联系。图2-16 区域小城镇空间形态扩散发展阶段模式图

如图2-17所示,2002年的昆山市小城镇空间形态出现了多中心多核的雏形。通过20多年来的城市建设和城市更新,市区(玉山镇)市政设施不断完善,公用事业不断配套,城市功能进一步增强,至2002年,中心城区人口规模达到38万,建成区面积扩大到54.77 2km。通过表2-10昆山市2001年城镇发展主要指标可以看出,除了中心城区玉山镇外,张浦镇、陆家镇、周市镇、花桥镇和锦溪镇在经济、人口、开发建设等方面的综合实力明显要高于其他城镇,自然成为片区的核心。图2-17 昆山市2002年小城镇规模等级分布图表2-10 昆山市2001年城镇发展主要指标2.3.3 形态特征(1)小城镇数量稳步增长,规模分化,发展有序

1992年后,随着各地撤区并乡建镇工作的全面深入展开,小城镇的数量持续增长,直到20世纪90年代末,各地开始着手调整小城镇的行政区划,合并规模过小的小城镇,才导致小城镇的数量增长趋势放缓(表2-11,图2-18)。表2-11 1993—2002年全国小城镇数量变化情况图2-18 1993—2002年全国小城镇数量变化图

随着国家政策和经济方式的转变,小城镇进入了差异化发展的阶段。从县域范围来看,小城镇开始发生分化和重组。原先各城镇规模同步大幅扩张的形势已不复存在,县城镇与部分中心镇凭借优越的交通区位和雄厚的产业基础,在人口和空间规模上进一步扩张,并在城镇建设管理、公共服务和市政基础设施建设等方面提高了水平,从而与乡村系统相分离,发展成为新兴的中小城市,如江苏省吴江的松陵镇、张家港的杨舍镇、昆山的玉山镇、太仓的城厢镇、江阴的澄江镇、宜兴的宜城镇、常熟的虞山镇等,这些县城在20世纪70年代末只有人口1万~5万,到了20世纪90年代都成为了拥有10万人口以上的小城市,其中不少县城已成为拥有20万人口以上的中等城市;同样,部分发展较好的中心镇,如锡山的东亭镇、吴江的盛泽镇、江阴的青阳镇等,都成为了拥有10万人口左右的小城市;还有一些具有特色和实力的小城镇,如无锡的华士镇、昆山的周庄镇、张家港的塘桥镇等,利用城市产业转移、旅游开发、政策扶持等有利条件,积累了雄厚的实力基础,正朝着城市的规模和目标迈进。总体来说,这一时期小城镇的规模增长与其工业化和城镇化水平相适应,而同期“撤乡建镇”已趋减缓,小城镇发展已从原先的数量规模同步扩张向数量稳定、规模分异扩张的过程转变。

以昆山市为例,自1990年完成撤乡并镇成为全国第一个无乡县(市)开始,昆山小城镇的发展就处于全国领先地位,建制镇数量由1993年的20个调整到2002年的15个,小城镇数量出现减少的趋势,反映出该地区加快了乡镇整合的步伐,并取得了明显的成绩(表2-12),小城镇的发展已经不再是数量上的扩张,而是转向以规模和效益为特征的发展。小城镇规模的提升主要体现在镇区人口的增长,如乡镇合并后的昆山市各镇的人口规模就出现了成倍增长的趋势(表2-13,图2-19)。表2-12 1993年至2002年昆山市小城镇数量变化表2-13 1993年至2002年昆山市小城镇非农人口规模变化(人)图2-19 1993年至2002年昆山市小城镇非农人口规模增长率图

小城镇的快速发展确立了其在我国城镇化发展中的重要地位,国家也越来越重视小城镇的发展:1998年党的十五届三中全会确定了“小城镇,大战略”的方针,2000年中共十五届五中全会又提出“发展小城镇是实现我国农村现代化的必由之路”,2002年党的十六大再次强调“坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路”,国家对小城镇战略的肯定和大力支持使得小城镇获得了平稳有序的发展。(2)县域内小城镇呈多中心组合分布,联系紧密;部分小城镇突破县域范围,在更大的区域内与其他城镇(市)联系发展。

进入20世纪90年代以后,我国改革开放的步伐不断加快,外资的大规模投入成为影响地区发展的重要参数,因而占据小城镇经济主导地位的乡镇企业积极改制,步入了外向型经营的新阶段。同时,外资的进入开始对区域城镇布局产生影响,一批地理区位好、交通条件便利的小城镇获得了加速发展的机遇。以沪宁杭沿线为例,上海经济龙头地位的确立带动了长三角城镇群的发展,而交通干线密集的沪宁杭地区就成为了外商投资的首选地。从该地区市区与县市引入的外资占比情况来看,县市的投资环境并不比市区逊色,在交通便利的基础上,县市拥有更为低廉的劳动力和土地资源,能够有效地降低企业的生产成本。在经济发展较快的苏州、无锡、绍兴等地区,县市外资已全面超过市区,外资分布呈现明显的分散发展趋势,说明小城镇与城市获得了同步发展,甚至发展势头超过了城市(表2-14)。

表2-14 长三角地区20世纪90年代主要城市市县利用外资情况比较

可见经济的推动力通过交通条件而得以实现,小城镇逐渐发展壮大,已经不再是传统意义上的为农村地区服务的小集镇了,而是蜕变成为与城市一样的、具有多功能的社会经济综合体,只不过是规模等级上有所不同。在市场化的开放环境中,县域内城镇之间的关系也逐渐变得复杂,不再是简单的县城镇—中心镇—一般镇的上下等级关系,城镇的发展有了多方面的推动力而不是单靠上一级城镇的辐射带动,城镇之间平等的竞争性远大于其等级化的互补性,这种竞争带来了生产要素的高度流动和自发配置,因此县域内的小城镇等级关系逐渐弱化,县城的中心功能开始分散,逐渐形成了多中心组合的城镇空间形态。县城镇依然是县域内的最大中心,无论是城镇的规模、功能、设施等的发展都处于领先地位,对其他城镇的辐射能力也最强;而原来的中心镇则在提升城镇各方面质量的同时,有倾向地发展具有优势的产业或功能,来分担县城镇的一些重要职能,成为具有特色优势的片区中心;其余的一般镇也在寻求更多的发展机会,如通过承担区域的相应产业功能,来提高自己的地位和作用,由此形成了县城镇与中心镇互相补充、互相呼应的多中心空间形态。同时,县域内小城镇之间因为通信技术的发达和公路网的完善而联系更加紧密,促进了县域城镇的共同发展。如图2-20,张家港市就由原来的“一城一港”两个中心向多中心多核的城镇空间形态转变,锦丰、乐余、塘桥三镇在产业升级发展中抓住机遇,脱颖而出,分别发展冶金、汽车、轻纺产业,形成自己的特色,成为市域功能组团中的主要组成部分,与中心城区一起拉动其他一般镇的发展。图2-20 张家港市1998年小城镇分布图

凭借地理区位和交通条件的优势,部分小城镇跨越县域范围,在更大的区域内接受中心城市的辐射,承接中心城市的产业转移,并与其他相关城镇联系发展。如昆山紧邻上海,交通便捷,接受上海市的辐射带动超过了苏州市。为了加强与上海市的合作,昆山利用中央给上海优惠政策的“溢出效应”,在靠近上海的城镇设立和上海“接轨”的出口加工区、技术开发区等,并主动以市场化手段将上海作为资源利用平台,零距离与进入上海或意愿进入上海的外商展开联络工作,加快引资步伐,大力发展了外向型经济(图2-21)。图2-21 昆山市小城镇工业园区空间分布图(3)多种动力推进小城镇沿多轴线外延式空间扩张

在市场经济体制引导和国家宏观政策支持下,小城镇特别是东部发达地区的小城镇成为了推动我国工业化和城镇化进程的主力军,各种外因作用于小城镇,改变了其传统的空间形态,包括投资环境的开放、交通基础设施的建设、自然资源的利用等,使得小城镇呈现多元化发展的趋势,加上其本身自下而上的发展模式,小城镇沿不同的轴线发展扩张。

苏锡常地区小城镇的发展充分证明了这一点。首先是沪宁高速公路的建成通车,使沪宁交通走廊的运输能力进一步提高,带动了沿线工业区的发展,有利于资源的优化配置,节约了配套设施的建设费用,统一管理,共同发展,实现了城镇经济的快速增长和城镇腹地的快速扩张,最终使区域城镇空间形成了延绵一体的态势;其次是沿太湖地区的旅游开发,使得沿湖小城镇各具特色,发展势头良好;三是沿长江港口的建设,使得江阴、常熟、张家港等地区的城镇有了新的发展动力,成为新的城镇发展重点带;四是地方各级政府都普遍认识到交通建设对经济发展的重要作用,开始大力建设地方公路,使地区内部的交通网密度大大提高,为众多城镇提供了平等发展的机会,城镇空间发展沿公路线外延扩张(图2-22)。图2-22 苏锡常地区小城镇发展轴线示意图

值得一提的是,小城镇在这种多方向自由发展的过程中,也产生了不少问题,影响着小城镇的可持续发展。首先是空间的无序扩张和土地资源的浪费。交通干道沿线的工业园区大面积低密度的建造模式侵占了大量耕地,加上缺乏区域层面的统筹安排,小城镇各自选址开发建设,没有考虑到与其他地区的协调和区域的长远发展,使得区域城镇整体空间较为凌乱。另一严重的问题是环境污染。数据表明,改革开放以来,经济发展越发达的地区,环境污染越严重。如长三角地区,水网密布,生态敏感,工业的无节制发展产生的大量废水、废气、废渣,造成了区域的环境污染,大到长江、太湖,小到各地的河流小溪,均受到不同程度的污染,这种趋势如果不能从区域整体范围内进行平衡和引导,任其在自然、分散化的状态下继续下去,必将造成更为严峻的资源和环境问题。2.4 均衡发展阶段的空间形态

在经济全球化背景下,我国区域城镇一体化的趋势越来越明显。东部的部分地区凭借较强的经济实力和较高的城镇化水平已具备了区域一体化的条件,区域小城镇开始进入均衡发展阶段,形成了若干规模较大的城镇群,城镇群内的小城镇呈网络型的空间形态;中西部一些先进地区也已认识到区域一体化的重要性和必然性,正加快发展步伐,缩小与东部地区的差异,但其城镇空间形态尚未达到均衡阶段。2.4.1 阶段背景

迈入21世纪,发达国家已进入了后工业化阶段,而我国也已进入了工业化中期阶段。随着我国加入WTO,国内各企业也正式参与到全球化的市场竞争中去。虽然市场经济体制在我国已经确立,但以高投入、高消耗、高污染、低效率为特征的粗放型经济增长方式使得资源和环境对发展的瓶颈作用突显,我国经济与社会发展长期不均衡,地区之间贫富差距较大。

基于此,国家提出了坚持以信息化带动工业化,以工业化促进信息化,走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。新型工业化战略的实施,推进了产业结构的优化升级,逐步形成了以高新技术产业为主导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局。良好的产业分布格局有利于实现社会资源的合理配置,促进区域产业空间集群的形成,从而进一步优化区域城镇的空间发展。

在新形势下,党的十七届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确指出,规划的总体思路更加注重以人为本,更加注重全面协调可持续发展,更加注重统筹兼顾,更加注重保障和改善民生,促进社会公平正义。把加快转变经济发展方式贯穿于经济社会发展的全过程和各领域,提高发展的全面性、协调性、可持续性,坚持在发展中促转变、在转变中谋发展,实现经济社会又好又快发展。坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向,坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑,坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点,坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点,坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。

随着交通运输和信息技术的快速发展,我国跨入了城市化发展的新阶段,显现出区域一体化的新趋势。城镇发展的步伐不断加快,城际之间的联系日益紧密,逐渐形成了都市区、城市群和城市连绵带等新的空间形态。这种新的区域空间形态的出现,既反映了全球一体化发展的步步深入,也是一个地区实现经济跨越式前进和区域统筹发展的必然选择。

这一时期,工业化导致的全球性气候威胁和生态环境破坏引起了社会对环境保护的高度重视,国家除了提出走新型化工业道路的政策外,还积极治理当前存在的各种环境问题,帮助自然环境恢复生态平衡。同时国家提出科学发展观的重大战略思想,并开展了广泛的教育普及活动,提高了全社会的思想文化认识。科学发展观强调坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展,由此带来了人们对人地和谐、城乡和谐、社会和谐的渴望和精神诉求。在小城镇建设方面主要表现在:第一,开始重视城镇空间尤其是人居环境与自然的有机融合;第二,开始从区域层面协调城镇群的资源利用,将城乡一体化作为城镇化发展的新方向。2.4.2 形态模式

均衡发展阶段的区域小城镇空间形态模式为多中心网络型(图2-23),表现为在县域范围内小城镇多中心多核的空间形态已经成熟,各城镇之间联系紧密。该阶段由于经济影响区的范围不断扩大,突破了县域范围,导致县域的行政区作用弱化,因此区域城镇群成为主导的空间形态。在以区域中心城市为核心的一定经济区范围内,由完善的内外交通网架构成网络化的城镇群系统,每个城镇都是系统中的有机组成部分,在各重要节点形成规模、等级、职能不同的中心,整个区域形成多中心网络型的空间形态。图2-23 区域小城镇空间形态均衡发展阶段模式图

长江三角洲是中国最大规模的城镇群,它被认为将成为世界第六大国际性城市带。为了促进它的快速、健康、有序发展,国家提出了长江三角洲城市带 “一体化”发展战略(图2-24)。即从整个长江三角洲的共同利益出发,积极推动区域一体化,有效发挥区域经济的“累积效应”和“扩散效应”,构建城镇布局合理、市场高度开放、制度建设完善、产业结构互补、信息资源共享、交通体系完备的区域经济共同体。图2-24 长江三角洲地区城镇体系规划图(2009—2020)

1)区域经济格局

20世纪80年代以来,随着上海的长三角区域经济“发展极”和“中心城市经济区”功能日益突出,其中心地位越来越高,一方面已经明显地表现出距离上海越近的区域是受益最大的地域,如苏州、无锡、常州三市发展的梯度关系充分说明了这一点;另一方面城镇的区域性分工与协作日趋强化,如上海周边的城市城镇在接受上海辐射和引领的同时,利用上海对外开放的通道积极参与国际竞争,经济实力得到极大的增强,发展水平得到大幅提高。在产业发展方面,上海与这些城市之间的关系已从以前的“主从”关系转变为“平等”的竞争关系、“协作”的统筹发展关系。随着市场经济作用的加强,整个区域经济的空间结构将进一步围绕以上海为中心而重组。

国家对长江三角洲地区区域发展的战略定位是:亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。该“世界级城市群”以上海为核心,以南京、苏州、无锡、杭州、宁波为五大“区域性中心城市”。

2)区域空间格局

长三角地区的主要城镇经济社会活动以前极大部分集中在沪宁杭沿线地段。而随着沪宁、宁杭、苏嘉杭等高速的修建和沪宁、沪杭等城际、高铁的开通,单一的走廊式发展模式已逐步向网络型的发展模式转型,形成网络化的区域城镇空间形态。这是一个多层整体的空间模式,有利于发挥已有优势和各自特色,在保证集聚经济与规模经济的前提下,以网络的节点为中心,采取集中式网络化的发展策略,最大效应地实现地域社会经济要素的空间合理分配与组织。

长三角地区的城镇空间网络体系按照优化开发区域的总体要求,统筹区域发展空间布局,形成以上海为核心,沿沪宁和沪杭甬线、沿江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、沿湖、沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线为发展带的“一核九带”空间格局。区域内通过高速公路、高铁城铁及航空网络和城市轨道交通、城市快速路等将城市、城镇紧密联系在一起。在区域网络的支撑下,区域内外的人流、物流、商流、信息流得以高效、快速运动,从而大大增强了区域内部的整体活力和对外竞争力。2.4.3 形态特征

1)小城镇跨越行政区界线,在区域范围内呈城镇群多中心网络化分布

当前我国进入新型工业化阶段,相应的城市化进程也迈上了一个新台阶,城镇群的整体发展已成为城市化发展的新趋势,新的历史条件为小城镇的发展带来了契机,在可以预见的未来,城镇群将会成为我国城镇化发展的新单元。我国东部沿海的发达地区已经出现了这样的城镇群,如珠三角城镇群、长三角城镇群、京津冀城镇群等(图2-25,表2-15)。为了建立合理的区域宏观经济体系,应逐渐跨越原来的各行政区域范围,进一步理顺城镇关系,从更大的经济社会区域来完善多层次、多核心的城镇发展格局,形成新的城镇区域空间形态——城镇网络化空间形态。图2-25 全国城镇空间规划结构图表2-15 2004年中国三大城镇群发展概况注:表中括号内数据为占全国比重

研究发达地区的城镇群发展过程不难发现,网络化城镇空间形态的形成主要是由两方面内容构成的:一是交通运输构成了城镇群的物质网络,二是经济产业构成了城镇群的非物质网络。

交通运输是沟通城镇生产和流通的先决条件,因此,区域交通网络的建立是区域城镇群建立的基础。在各城镇及城乡之间建立紧密联系、方便快捷的网络化交通系统,便构成了城镇群的先导物质网络,借助这种现代化的网络组织,各城镇之间既可以沿相应的轴线进行产业布局,又可以开展分工合作,以增加区域城镇之间的相互联系。交通系统包括区域“大交通”和地方“小交通”,大交通主要是指联系区域的高铁、城铁和高速公路、国省道等交通干线,小交通主要是指区域内部的地方公路、快速干道系统。目前在国家政策的支持和大量资金的投入下,区域“大交通”的建设已日臻完善,网络化的格局正逐步形成,网络的密度正快速提高,高速公路、高速铁路的建设使得跨区域的交流合作得以实现,港口的开发和利用更使区域参与国际竞争、接轨世界成为了可能。与此同时,地方“小交通”的建设也突飞猛进,这里强调的是,要构建完善的城镇群空间格局,地方“小交通”的作用十分重要,它是区域内城镇沟通内外的保障与通道,因此,建立覆盖整个区域的高密度快速路网,构建“小交通”网络,可以拉近各城镇与高速铁路和高速公路的距离,对城镇腹地的扩大发展有着重大的导向和助推作用,并能为区域边缘的小城镇提供均衡发展的机会,从而提高城镇群的整体发展水平。

在交通网络的支持下,城镇之间的物资流、人才流、资金流、信息流等便可以打破行政地域壁垒,在区域范围内流动和交汇,形成有序开放的市场,以实现资源的最佳配置,构成城镇群的非物质内在网络。经济产业网络的建立可以改变目前存在的产业结构雷同、地区经济割据、重复投资建设所导致的分割化空间形态,促进区域内城镇的分工合作、依托牵引,形成错位竞争和优势互补的协同性空间,提高整个区域的经济产业实力和竞争力。

在上述内外两层网络的构筑下,城镇群空间得以形成。但城镇群所包含的内容更为广泛,因为城镇本身是一个复杂的社会体,包含社会、经济、文化、生态等各个方面。在区域空间整体中,每个城镇一方面都作为一个小区域的政治、经济、文化中心,发挥着综合职能作用;另一方面又是整个大区域的有机组成部分,作为某一方面的中心,发挥着其独特优势的职能作用。因此,城镇群网络是一种高级化的均衡系统,不是单单依靠某一中心带动其他城镇发展,而是城镇之间的互惠互利,协作共生,所以城镇群不可能是单中心的网络化,而必然是多中心的网络化;同时,在城镇群网络中的重要节点会形成若干较高等级的中心,它能够通过自身的极化效应吸纳周边的优质资源集中配置,形成城镇群中的领头羊,引领区域城镇群的发展。

以长三角城镇群为例,2010年5月24日,国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》,规划指出长三角具有优越的区位条件和资源禀赋,经济实力雄厚,科技文化发达,城镇体制完善,具备了跻身世界级城市群的基础。未来要充分发挥上海的龙头作用,努力提升南京、杭州、苏州、无锡、宁波等区域性中心城市的国际化水平,全面加快现代化、一体化进程,走新型城市化道路,形成以国际大都市上海和南京、杭州等5个区域性中心城市为主体,大中小城市和小城镇协同发展的网络化城镇系统,努力打造成为我国最具活力和国际竞争力的世界级城市群。规划提出要发挥各自比较优势,增强县域经济实力,促进产业结构优化和空间集约利用;依托现有产业基础,重点培育一批工贸型小城镇,发展一批交通节点型小城镇,打造若干国内外知名度较高的旅游型小城镇;将有条件的重点中心镇培育成为小城市。规划明确了城镇发展与城乡统筹、产业发展与布局、自主创新与创新型区域建设、基础设施建设与布局、资源利用与生态环境保护、社会事业与公共服务、体制改革与制度创新、对外开放与合作8个方面的发展方向和重点任务,这是进一步提升长三角城镇群整体实力和国际竞争力的重大决策和发展战略(图2-24)。

2)小城镇沿区域发展轴逐渐形成高密度的城镇连绵带(区)

在城镇群空间网络体系中,总有若干自然和物质要素成为引导区域城镇群空间形态发展的轴线,其中最重要的是区域重大基础设施和区域共有的自然资源。

区域基础设施对区域城镇群空间形态的发展引导一般体现在两个方面。首先,基础设施是区域空间形成的基本要素:交通干线的建设奠定了区域空间结构形成的骨架,动力能源系统、给排水系统、电力电信系统规定了区域空间内的能源流、水资源流和信息流的流量和流向,从而完善了区域空间骨架的建设。这四大基础设施系统往往具有高度的空间走向一致性,形成区域的基础设施走廊。如苏锡常地区,将在未来的区域城镇群体空间中重点建设四条基础设施走廊,即沪宁线基础设施走廊、沿江基础设施走廊、苏嘉杭基础设施走廊和澄锡杭基础设施走廊(图2-26)。其次,基础设施能引导生产要素的合理流动,因为基础设施的公共属性和服务功能使其对经济活动具有强大的吸引力,所以能引导区域第二、三产业沿基础设施走廊重新布局,并吸引新增投资,在基础设施沿线形成新的城镇腹地,最终使区域基础设施走廊成为区域发展轴,沿线成为高密度的城镇连绵带。图2-26 苏锡常都市圈基础设施走廊规划图

区域共有的自然资源对区域城镇群空间形态的发展引导则具有两面性,一方面与基础设施一致,是城镇群发展的物质基础,应该为区域服务和共享,而且自然资源还具有独特性的优势,发挥和利用好这种资源,就能提高区域整体的竞争力,因此自然资源沿线也会成为城镇密集区,引导城镇空间形态的发展,如苏锡常地区的沿江、沿太湖地区小城镇的集聚发展。另一方面,自然资源对区域城镇群的空间发展有制约作用,这种制约并不是一种阻碍,而是对区域整体的空间管制。自然资源特有的生态性、有限性、敏感性能及时反映出城镇发展的问题,避免城镇对自然资源的过分侵蚀和城镇空间的无度扩张,并能加强区域城镇之间的合作,如苏锡常地区在经历过太湖污染造成的严重损失后,已经开始充分重视这个问题,从区域整体出发,保护太湖,保护区域内其他共有的自然资源,为区域城镇群空间的可持续发展而协同合作(图2-27)。图2-27 苏锡常都市圈生态环境保护规划图

3)小城镇在区域一体化过程中实现空间形态的多元化与最优化

从发达地区城镇群区域一体化推进的过程中,我们发现各地仍然存在着较多的“行政+市场”的体制模式,成为小城镇发展的瓶颈。当然,这并不是说行政干预是没必要的,即使是在完全市场化的发达国家,环境和资源的保护和利用等重大问题也不是市场能解决的,必须通过政府行政行为或法定地位加以调控;但由于我国的社会主义市场经济是从计划经济转型而来的,在运行中会不自觉地带有较多计划经济的观念和色彩,使得小城镇在行政体制的制约下难以实现区域一体化。首先,小城镇作为独立的行政实体,无论其规模大小,都五脏俱全,功能求大求全,发展以自我为中心,导致小城镇为了提高自身的区域地位,盲目追求基础设施和公共设施的自成体系,有的甚至严重脱离实际和现实,大搞“运动”式城镇建设,造成了土地、资金的巨大浪费和公共基础设施的重复建设与分散布置。其次,小城镇之间的封闭型竞争关系使得经济要素的流动和资源配置都局限在各个小城镇内部进行,导致了产业发展水平低、资源争夺和环境污染问题。而资源利用和环境保护等恰恰需要城镇之间的互相协调和合作,产业优化升级也需要区域整体的引导和安排。当前的经济发展事实表明,经济发展的动力主体将逐步从以政府为主向政府、企业、个人等多元化方向发展,地方利益的主体意识将受到削弱,投资的区位选择将可以突破行政界限,这为区域整体的协调发展创造了可能,也将成为必然的趋势。因此,首先必须要从区域整体发展的高度对各城镇之间的恶性竞争做出限制,将整个区域引导成为完全开放的合作型市场,形成个体之间有序竞争的整体空间体系;然后在合理的地域分工指导下,各城镇通过功能区组织、产业分工定位、交通体系构建等手段顺利完成城镇空间的整合优化;最后,要积极推进区域基础设施的建设,为区域一体化的实施奠定重要的物质基础。

如昆山市,2002年版的总体规划突破了传统的城镇体系规划概念,建立了全新的片区概念。片区主要是围绕经济产业共性,根据区域交通干道、乡镇行政界线、自然地形地貌等划分的,具备承担一定区域功能并相对独立的空间地域。根据这个原则,市域划分为七大片区:中心城综合片区、北部片区、东部片区、吴淞江工业园片区、中部生态农业片区、阳澄湖休闲旅游片区、南部水乡古镇旅游片区(图2-28a)。2009年版的总体规划根据市域城镇发展情况和空间利用现状,调整了片区划分,将市域空间整体划分为三个片区:中部中心城市集聚发展片区、西北部阳澄湖休闲度假片区和南部水乡古镇旅游片区(图2-28b)。目的是将有限的土地资源主要集中于中心城,放大中心城区范围,加强中心城功能,促进城市空间的集约发展。图2-28 昆山市域城镇片区划分的调整

在本阶段,各级地方政府必须进一步解放思想,明确政府职能,发挥好政府的调控作用,既要落实好国家各项宏观政策,又要对各城镇的投资建设加以引导和协调,对区域共同的发展事务统筹安排,促进区域整体的协调发展。

当然,区域一体化是区域空间结构、社会经济关系乃至基础设施建设的一体化,而不是要求空间形态的一致化,相反,在经济高度发达的前提下,社会、文化、生态等多种因素对城镇空间形态的影响越来越大,也越来越复杂,所以城镇空间形态应该是多元化的。区域一体化应该强调和重视的是在区域中的城镇应该最大限度地在一体化背景下进行空间组织的优化调整,以有利于其自身和区域的协同发展。2.5 小结2.5.1 区域小城镇空间形态演变规律

1)空间形态的发展阶段、形态模式及其演化和形态特征

随着经济社会的不断发展,区域小城镇空间形态有规律地由低级向高级、由单一向复杂演变,其发展过程与区域经济社会的发展历程是相匹配的。由于全国经济格局的阶段性变化对地区发展带来了根本影响,因此区域小城镇空间形态具有明显的阶段性和规律性。总结60多年来小城镇的发展历程,发现其区域空间发展经历了离散、极化、扩散三个阶段,未来将向均衡阶段发展;其形态模式从点状零散型向单中心向心型、多中心多核型、多中心网络型方向发展演化(图2-29,表2-16)。图2-29 区域小城镇空间形态模式及其演化图

2)影响区域小城镇空间形态发展的因素

研究表明,影响区域小城镇空间形态发展的因素主要是交通、经济、自然地理3个因素(表2-16),这些因素主导了形态的模式和演化的过程,对发展具有强有力的引导作用。政治政策、文化、社会等要素对区域小城镇的空间形态的发展也有重要的影响(图2-30)。表2-16 区域空间形态的发展阶段、形态模式、形态特征和影响因素表图2-30 区域小城镇空间形态影响要素重要性演化图

在不同的发展阶段,各要素对区域空间形态发展演化的影响力是不一样的,其中,交通从一般要素上升到最具影响力要素,说明其在空间形态的发展中逐渐上升为决定性的影响要素;自然要素从最重要因素下降为一般要素、再渐进上升为比较重要因素,说明人类对空间的利用经历了从对自然的依赖、破坏,再到对自然尊重的可持续发展的过程;社会、文化要素的影响系数基本稳定,说明其是区域小城镇空间形态发展演化的基础性影响要素。

3)我国区域小城镇空间形态发展的地区差异

新中国成立初期,在以农业为主体的经济发展阶段,工业刚刚起步,生产力水平低,在计划体制的严格控制下我国小城镇规模甚小,散点分布,孤立发展。

改革开放后,新的经济政策使得小城镇步入了快速发展时期,成为城镇化进程的主导力量,并形成了独具中国特色的城镇化道路;但由于发展条件不同,东、中、西部小城镇的数量、规模、空间发展差异开始明显,全国小城镇进入了非均衡发展的阶段。东部地区小城镇的增长速度远远快于中西部,城镇的用地和人口规模也远大于中西部。整体而言,从东到西,小城镇的密度变小,集聚功能变弱,其他如城镇建设、产业水平、设施配置等也都如此,呈现自东向西递减的趋势。地带之间的城镇差距说到底其实就是地区之间的经济水平差距,东部地区自然条件优越,历来是我国的农业发达区域,当中西部地区农民还埋头于农业劳作时,东部农村已经开始利用农业剩余创办社队工业了。改革开放后,东部沿海、沿江等地区成为国家的开发重点,在众多优惠政策的引导下,大量资金、人力、资源等流向东部地区,为小城镇工业的发展壮大提供了良好的条件。相比之下,中西部地区资金短缺、交通落后,使得工业起步阻碍重重,因此不同地带间小城镇的经济发展差距慢慢拉开。

经济社会的发展差距直接影响到城镇的发展建设和空间格局。从区域空间形态发展的四个阶段来看,我国东部大部分地区处在区域城镇空间形态的扩散或均衡阶段,中心城市的辐射影响力正迅速带动区域小城镇的发展,并通过发达的交通系统建立起区域一体化的网络;而广大中西部地区,除了极少量发展基础较好的省会或都市周围地区的小城镇进入了扩散阶段外,大多还处在区域小城镇空间形态的离散或极化阶段,主要是因为中西部地域辽阔,中心城市尤其是大城市的数量太少,综合实力不强,其中有些城市一直都是发展国家政策扶持的国防和能源材料工业,难以带动小城镇的工业发展,加上中西部部分地区位置偏僻,交通不便,所以城镇发展停滞不前,空间形态只能停留在离散发展的阶段。

国家已充分认识到地区的差异化问题,也在积极探索东西部协调发展的途径。总体来说,各地区应认清形势,结合实际状况,走适合自我的发展之路。东部地区已形成多个城镇密集区,显现出区域网络化的空间形态,很多小城镇已达到了相当的人口和产业规模,成为区域新的增长点,这些小城镇未来的发展趋势是向小城市和中等城市迈进,成为东部城镇新的中坚力量;除了城镇规模和数量的增加,东部地区更重要的是注重城镇质量的提升和区域内城镇间的有机协调,以利于区域整体的空间优化和发展。中西部地区则应该抓住国家中西部大开发的机遇,以长江经济发展轴为突破口,打通与东部地区的经济联系,接受东部地区的产业和技术转移,使我国生产力布局顺利由东向西推进。在中西部的一些城镇密集区,小城镇受中心城市的扩散效应,具有一定的发展基础,这部分小城镇应该加大与中心城市的产业关联,逐步积累实力,扩大规模;而对处于城镇密度低,主要服务于农村地区的小城镇而言,无法接受到大城市的辐射,外部的推动力小,只能通过增强内在的发展力量,才能有所发展,因此,可以选择与本地农业发展水平相关联的工业,走为现代农业服务的工业化发展之路。总之,在未来发展中,国家的重要任务之一就是协调东西部差异化带来的问题,特别要对西部小城镇的发展给予更多的政策支持和资金帮助,使其推进和带动西部大开发,使全国各地区共同步入城镇化发展的新阶段。2.5.2 典型案例

1)江苏省昆山县(市)(1)区位与交通

昆山东依上海,西邻苏州,水陆交通便捷,京沪铁路、沪宁高速、312国道和苏州绕城高速、苏沪高速、苏昆太高速穿越而过,吴淞江、娄江东流过境(图2-31)。图2-31 昆山市区位图(2)行政区划

1949年新中国成立后,昆山县先后设置过6个区、10个区、7个区、8个区、5个区。1956年撤区并乡,划为5镇17乡;1958年4月调整为2镇15乡,同年10月,实行政社合一体制,辖13个人民公社;1963年调整为21个人民公社、3个县属镇;1983年改为20个乡、3个县属镇;1995年设20镇、1个国家级经济技术开发区;至2004年底,昆山全面完成乡镇撤并工作,设10个建制镇、1个国家级开发区;2009年12月,全市辖巴城、周市、陆家、淀山湖、张浦、周庄、锦溪、千灯、玉山9个镇及昆山经济技术开发区和花桥经济开发区。(3)人口与用地2

2010年末,昆山市辖区总面积931.51 km、户籍人口71.13万、外来暂住人口121.26万(表2-17)。表2-17 2010年昆山行政区人口及土地情况表(4)经济发展

2010年全市地区生产总值达到2 100.28亿元,其中第一产业增加值19.40亿元,第二产业增加值1 345.86亿元,第三产业增加值735.02亿元(表2-18、表2-19)。人均地区生产总值达14.45万元(按常住人口计算)。

目前,昆山的产业特点是:

① 形成了电子信息和现代装备制造两大基础性支柱产业,拥有软件、集成电路、平板显示、计算机及网络设备、通信等五条电子信息产业链,模具、工程机械(特种车辆)、数控设备、新能源装备等四条装备制造产业链。

② 抢占新兴产业发展先机,重点发展光电、新能源汽车、可再生能源、碳素材料、高端装备、智能电网、机器人、小核酸、软件和服务外包,以及物联网等新兴产业。

③ 打造现代服务业发展高地,大力发展生产性服务业,在金融服务外包、区域总部、软件服务、三四方物流、展示展销等领域取得重点突破。

④ 形成现代都市农业发展特色,推进高产粮油、特色果蔬、特种水产、花卉苗木建设。

昆山经济社会发展经历了四个阶段:20世纪80年代由农业为主向工业为主转变的“农转工”阶段、20世纪90年代初期由内向型经济向外向型经济转变的“内转外”阶段、20世纪90年代后期由粗放型经济增长向集约型经济增长转变的“散转聚”阶段和 2005年后由注重经济发展向经济社会协调共进转变的“低转高”阶段。表2-18 1978—2011年昆山市国内生产总值(单位:万元)表2-19 2010年昆山各镇国内生产总值及其构成(单位:万元)(5)空间发展与形态演化

昆山县(市)域小城镇的空间发展与形态演化见表2-20。表2-20 昆山市区域小城镇空间形态发展

2)江苏省吴江县(市)(1)地理区位

吴江市(2012年9月改为苏州市吴江区)位于江苏东南部,东接上海青浦区,南连浙江嘉兴市和桐乡市,西临太湖,北靠苏州市吴中区,东南与浙江嘉善县毗邻,东北和昆山市接壤,西南与浙江湖州市2交界(图2-36)。全市总面积为1 176.68 km(不包括所辖太湖水面),辖9个镇和2个省级经济开发区,市人民政府驻松陵镇。作为江苏省南大门的吴江,紧邻中国最具实力的上海市和最具活力的浙江省,区位优势独特。图2-36 吴江区位图(2)行政区划

1949年解放后,吴江县先后分设过8个区、10个区、9个区、5个区。1957年撤区并乡,设23个乡、7个县属镇;1958年全县农村成立20个人民公社,1962年又增设3个人民公社;1983年恢复乡镇建制,设7镇、22乡,黎里镇与黎里乡合并;1985年又有5个乡镇合并;1987年起各乡陆续撤乡建镇;1992年吴江撤县建市,设18镇、5乡;到2000年,吴江市辖21个镇;至2004年,全市全面完成乡镇撤并工作,设松陵、盛泽、同里、震泽、黎里、平望、芦墟、桃源、横扇、七都10个镇;2006年,芦墟与黎里两镇合并,成立汾湖镇;2012年1月,横扇镇并入松陵镇。(3)交通

目前,吴江市苏嘉杭高速公路、227省道、230省道、京杭大运河和松盛线、苏震桃、苏同黎公路纵贯南北,沪苏浙高速公路(吴江段)、苏州南绕城高速、318国道、太浦河和同周线、横汾线公路横穿东西。干线公路网架和京杭大运河、太浦河两条黄金水道,构筑了吴江与周边大中城市的快捷交通网络。市镇以上公路密度每百平方千米180 km。(4)人口与用地

2010年吴江总人口79.72万人,其中,松陵、盛泽两个城区镇的户籍规模均超过10万人,加上外来人口,两镇的人口分别达到25万~30万左右;各镇的户籍人口与用地情况见表2-21。相关统计数据表明,2005年吴江的户籍人口与外来人口总体相当,城镇化水平比较高(表2-21、表2-22)。表2-21 2010年吴江城镇人口、用地、经济情况表表2-22 2005年吴江人口构成情况(单位:人)(5)经济与产业

2010年吴江国内生产总值1 003.39亿元。其中第一产业27.04亿元,第二产业605.1亿元,第三产业371.25亿元(表2-23)。已形成三大支柱产业:丝绸纺织、电子信息、电缆光缆,三个特色产业:缝纫机、彩钢板、羊毛衫,以及电梯制造、汽车配件、环保机械、日用化工等一批成长型产业。集群产业的不断发展壮大,使吴江赢得了“电子之城”“电缆之都”的美誉,形成了水乡古镇——同里,中国绸都——盛泽,中国麻纺集群产业基地——震泽,中国毛衫名镇——横扇,江苏服装名镇——桃源等名镇,形成了“一镇一业”的区域集群板块经济;松陵、盛泽、汾湖等镇的国内生产总值大大超过100亿元(表2-24)。表2-23 吴江国内生产总值情况表(单位:万元)表2-24 2008年吴江各镇国内生产总值及其构成(单位:万元)(6)空间发展与形态演化

吴江县(市)域小城镇的空间发展与形态演化见表2-25。表2-25 吴江县(市)域小城镇空间形态发展3 镇(乡)域小城镇空间形态发展研究

镇(乡)域小城镇空间形态发展的研究范围是整个镇(乡)域的行政辖区范围,主要是对建国后我国镇(乡)域行政区内的小城镇空间形态发展的背景、模式、特征进行分析研究,剖析其影响因素,揭示其发展和演化的规律。

小城镇的发展与其所在的镇(乡)域辖区息息相关,镇(乡)域作为行政区对其辖区内小城镇空间形态的发展具有最直接的和重要的影响。在我国工业化发展的前期和初期,高度计划体制下的小城镇受到镇(乡)域行政区的影响,发展局限在以镇(乡)行政辖区为主体的用地空间内。一方面,镇(乡)域是小城镇发展的基础,小城镇以镇(乡)域为背景进行定位、布局和发展建设,镇(乡)域的快速发展能为小城镇提供良好的经济、人口、交通等必要的发展基础;另一方面,镇(乡)域的经济社会发展与小城镇关系密切,对小城镇的功能、经济社会发展带来十分重要的影响;从空间形态层面看,镇(乡)域内的自然地理、资源环境、道路交通条件的变化及行政区划的调整,对其小城镇的数量、规模、分布、经济发展等方面具有直接的影响。在进入工业化中期时,随着生产力水平的提高和经济规模的扩大,小城镇开始成为镇(乡)域的核心,镇(乡)域的发展以小城镇为依托,小城镇对镇(乡)域辖区的带动辐射作用逐渐增强,乡镇行政辖区对小城镇发展的限制作用开始弱化。随着工业化水平的进一步提高,区域一体化发展成为镇(乡)域小城镇发展的主要趋势,区域对小城镇的功能、经济社会等方面的影响逐渐增强,在此背景下,镇(乡)域小城镇的空间形态需要调整和重构。

在小城镇形成与发展的初期,镇(乡)域内的经济发展一般以传统农业为主,生产力水平较低,国民经济中工业所占比重相对较少,处于工业化的前期,由于人们的收入水平低,生活需求局限在满足最基本的生活保障层面,小城镇的功能一般仅是为镇(乡)域的农业生产和农民生活提供最基本的服务。随着生产力水平的提高,镇(乡)域内经济发展开始由农业主导逐步转向工业主导,社会经济进入到工业化的初期阶段,乡镇企业迅速得到发展,小城镇成为第二产业发展的主要场所,工业在国民经济中的比例稳步提高。在工业化中期阶段,工业开始成为经济发展的核心,小城镇成为二、三产业发展的重要平台,各种功能的工业园区开始形成。随着经济社会发展水平的提高,公共服务设施、市政基础设施逐步完善,生活环境得到改善,第三产业也获得迅速扩展,小城镇成为镇(乡)域的经济与社会发展的中心。之后在经济全球化的影响下,区域一体化成为发展的主要方向,小城镇的发展开始由原有的镇(乡)域行政辖区扩展到更大的区域,区域协调、环境保护、生态平衡等成为小城镇发展的主题。

镇(乡)域小城镇的空间形态与其经济社会发展的背景密切相关,与我国工业化进程和城市化发展水平相吻合,其空间形态一般要经历散漫、集聚、扩展、统筹发展四个阶段,形态模式从多集均布零散型向一镇单核向心集聚型、一镇单核外延拓展型、多核集群网络型方向演化。3.1 散漫发展阶段的空间形态

新中国成立初期,我国经济落后,生产力水平低,处于工业化发展的前期阶段,农业是乡镇经济的主体,工业所占比重极少,工商业发展滞缓,产业结构单一。这一时期,计划经济体制对商品经济的发展带来了严重影响,小城镇职能较为单一,主要为所在乡镇辖区的经济与社会发展提供最基本的配套,对镇(乡)域的发展带动作用甚小。在改革开放之前,就全国范围来看,镇(乡)域小城镇的空间形态大都处于散漫发展阶段。3.1.1 阶段背景

在新中国成立至20世纪70年代的近30年内,我国的国民经济以农业为主导,粮食生产为重点;小城镇的经济发展速度缓慢、水平较低,处于单一的经济状态;农业在产业结构中所占比例相对较大,农业发展的实际水平也基本决定了乡镇集市的“繁荣”状态。

为了加快发展,并能在较短时期内基本实现国家工业化的发展目标,我国走了一条以高度集中的计划经济为政策纲领、依靠农业的高度积累和政府对资源的强大控制力为手段、以发展重工业为核心的工业化道路,形成了计划经济相关的资源调动制度、资源配置制度和企业经营制度。为了实施工业化发展,中央提出了农产品国家统一计划、统一收购、统一分配的“统购统销”制度,使农产品的流通受到严格限制,并由此造成众多以农业为基础或以农产品贸易为主的小城镇开始衰落。

这一时期,我国对小城镇进行了多轮行政区划的调整。在建国初期,乡镇行政区主要是将规模大的乡划小,继而又把小的乡进行合并,其后又多次调整变更,这时期乡的撤并、分立和体制变革是我国各级行政区划中变动最为频繁的政区。中央人民政府于1951年4月24日下发《关于人民民主政权建设工作的指示》,要求已实行土地改革的地区“应酌量调整区、乡(行政村)行政区划,缩小区、乡行政范围,以便利于人民管理政权,密切政府与人民的联系,充分发挥人民政权的基层组织的作用,并提高行政效率”。根据这一指示,各省普遍划小了乡的规模,全国乡的建制总数由 1951年的218 006个上升到1952年的275 200个,共增加了57 194个乡建制,由此县辖乡数量增加,平均一个县辖百余乡,县的管理任务加重,为此在县和乡之间普遍设立了区公所,1953年,全国共设18 900 多个区公所。

之后,1953年全国各地开始大规模撤并乡,到1954年全国的乡又减少到218 700个,大体相当于1951年划小乡规模之前的水平,共撤并6万多个乡。1955年12月国务院《国务院关于进一步做好国家机关精简工作的指示》精神指出:“小区小乡制已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形势,区、乡的行政区域,应当逐渐调整。”全国各地在1955年冬和1956年春进行了乡区域的调整,平原地区一般以原来的3—4个乡合并为1个乡,人口在1万—1.5万人;丘陵地区一般以原来两个乡合并为1个乡,人口0.6万—1万人;山区或边远地区一般不动,个别乡以原来的两个乡合并为1个乡,人口2千—3千人。经过撤并,到1957年,全国乡的建制数由1954年的218 700余个减少到98 900余个。1958年兴起了人民公社化运动,乡的管理体制发生了根本性的变化,成立了政社合一的人民公社,“人民公社是我国社会主义社会结构的工农商学兵相结合的基层单位,同时又是社会主义政权组织的基础单位”。据1958年末统计,全国共设有26 593个人民公社,平均一个公社相当于原来3个乡的规模;到改革开放前,全国的人民公社总数最高达到54 000多个。3.1.2 形态模式

散漫发展阶段的镇(乡)域小城镇空间形态模式一般为多集均布零散型(图3-1),如是建制镇,空间形态模式一般为一镇多集均布零散型。其中“镇”指的是城镇,为建制镇的镇区,一般为镇人民政府所在地和一定区域的服务中图3-1 镇(乡)域小城镇空间形态散漫发展阶段模式图心;“集”是指集镇,一般为乡人民政府所在地,即乡域的行政中心或是一定地域的农产品集散和服务中心。

这一时期,在乡镇辖区内一般有2个左右的小城镇,其主要职能是为当地居民的生活生产提供最基本的服务,其中一个也是乡镇人民政府的所在地。小城镇相对独立发展,规模、水平相当,分布均衡,相互间的联系少,镇(乡)域没有明显的核心。在基础较好、规模较大的镇(乡)域内,可能由一个镇和若干集镇组成,呈“一镇多集”的形态;在较小规模的乡域内一般仅有一个集镇,呈现 “一集”的形态(表3-1)。3.1.3 形态特征

1)镇(乡)域内小城镇数量多布局均衡

20世纪50年代,农业是我国国民经济的主体,为适应当时农业生产与社会管理的需要,根据国家相关政策先是将规模大的乡镇划小,后根据政策实施情况,又将小的乡镇合并,造成后来的乡镇辖区内有一个或多个集镇,其中许多小城镇是历史上延续下来的,这些集镇由于生活、生产的需要一直保留至我国改革开放。

这一时期,道路交通基础设施十分缺乏,公路数量少,道路狭窄,路网密度低,道路通行能力弱,公共交通落后,交通工具比较原始,人们的日常出行距离短,活动范围小。因此,为满足生活生产的需要,在镇(乡)域内就形成了多个集镇,呈现数量多、服务半径小的特点。

在高度计划经济体制下,主要为乡村服务的公共设施由地方统一布点、供销和划定服务区域,作为承担这一服务职能的小城镇,其均匀分布是基本的原则。同时,由于计划经济体制、管理制度、交通条件的限制,小城镇间联系少,规模相当,经济水平均衡,比较松散,相对独立发展。

以张家港市锦丰镇为例。1949年4月,锦丰地区解放,锦丰在常通港以北的土地划入沙洲区北固乡。1950年2月,沙洲区分拆为常阴、沙洲、南丰3个新区,锦丰地区分属沙洲、常阴两区;福鸿乡分拆为锦丰乡、民丰乡和店岸乡,其中锦丰乡辖锦丰(镇)、东莱、西兴、养民、太平、雁鸿、瞿兴、麒麟等8个自然村(即今锦丰、向阳、麒麟3个行政村)。1957年7月15日,撤区并乡,锦丰地区锦丰、南兴、店岸、西港4个小乡合并为大乡,即锦丰乡。原南兴、店岸、西港3个乡的集镇,在原有发展中就已经形成了一定的规模,因此得到了保留,从而锦丰辖区内的集镇由原来的1个变为4个,空间呈现“一镇三集”的形态特征(图3-10),并一直延续至20世纪80年代初。表3-1 镇(乡)域小城镇散漫发展阶段空间形态典型案例图3-10 锦丰乡20世纪50年代集镇分布图

这一时期,小城镇职能较为单一,仅为乡村提供配套服务设施的场所,为所在辖区居民提供生产、生活服务,商品的流通渠道主要由国家控制。各集镇中主要有集体性质的供销社、联营合作商店、集贸市场等服务设施,以满足人们日常生活的需要,商业规模相对较小,经营的范围也相对有限。

2)乡镇小城镇规模小发展缓慢

这一时期,为了加速工业化的发展,国家采用了高强度的积累方式,实行高度集权的计划经济体制。在计划经济体制下,国家实施“重生产、轻生活”的投资分配政策,即把有限的资金投入到“生产性建设项目”,尽可能减少基础设施、教育、医疗等“非生产性建设项目”的投资;且在“生产性建设项目”中又把有限的资金投入到重工业,尽可能减少对农业及轻工业的投资。同时,国家又将建设的重点放在城市,城市与小城镇采取城乡分治的政策,导致经济联系弱。这些都对以农业生产为主的小城镇发展带来了较为严重的抑制作用,小城镇的基础设施建设迟缓,镇(乡)域小城镇的发展缓慢。

计划经济体制政策限制了农村商品经济的发展,排斥了市场机制的作用,阻碍了农村各种经济要素向小城镇流通,使小城镇发展动力不足,抑制了小城镇的发展。这一方面造成了小城镇经济水平低,人口和生产集聚规模小,发展缓慢;另一方面使小城镇的功能较为单一,仅有为乡镇辖区服务的小规模集体性质的供销社、联营合作商店、集贸市场和中小学校、乡镇卫生院等服务设施,仅能满足人们最为基本的生活生产需要,发育严重不良。

当时,计划体制和公社化制度的严格管理使乡镇辖区内小城镇与乡村之间的经济联系受到很大限制,产业分工泾渭分明,农村发展农业,小城镇发展最基本的社会服务业,镇村相对独立,彼此联系少,阻断和割裂了镇村之间、工农业之间的交流。农民进镇经商受到限制,市场交易的产品也仅限于农村的蔬菜、鸡鸭等土特产品,实行自产自销,市镇农副产品集散中心的地位逐步削弱。农产品难以在小城镇流通,导致小城镇的集聚功能弱小。

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