美国的公共政策——承诺与执行(第六版)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：(美)盖依·彼得斯

出版社：复旦大学出版社

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美国的公共政策——承诺与执行(第六版)试读：

前言

不论在美国还是在其他国家，公共政策无一例外是学者和公民关注政府的根本原因之一。我们或许会发现投票、选举或者“走廊议员”游说政治官员的方式像娱乐一样有趣，政治过程的最终成果就是一系列影响公民生活的复杂政策。如同哈罗德·拉斯韦尔大约70年前所指出的那样，政治就是“谁得到了什么”。鉴于很多不同的政治体系在制定政策时都会以美国的经济与军事力量为参考，美国政府的政策选择也许特别重要。

公共政策有时变化非常迅猛和引人注目，有时它们保持了长时间的稳定，只有一些渐进的改革。同样，政策过程本身看上去可能比较稳定，但它却经历了一些微调以适应变化了的政治理念和这一过程中相关的组织与个人的力量。因此，不论是政策过程还是政策内容的频繁更新，都需要抓住当代美国政府的本质，以及这一非常复杂的政府体系处理和制定政策的动力。

本书力图全面系统地阐述美国的政策及其制定。第一部分描述政策制定体系的结构和过程，以及思想和需求是如何转变为政策的。尽管用于本书的“步骤模型”非常普通，但是如果我们想要理解政府在决策上的成功与失败的话，美国政府还有一系列重要的特征需要加以探讨。如果不涉及其他，那么分权、联邦主义以及分散化的官僚机构导致的多元分裂使得这一政策制定过程比其他国家来得更复杂、更困难。

第二部分考查一些重要的政策领域。这些政策主要是从联邦政府的层面来探讨的，尽管州和地方政府对于这些政策领域也有重要的影响。如果对于不同层级的政府角色进行剖析，那么，就需要更厚重的一本书。同样，尽管本书所涉及的政策领域非常重要，但还有其他一些重要的政策领域，因为篇幅有限而没有涉及。令人遗憾的是，我不能将所有的内容都囊括其中。

最后一部分介绍了两种形式的政策分析。一种是依据经济假设，试图使政府更有效，行政成本更低；另一种模式主要着眼于公共政策的规范要素，这是在思考政策时经常被忽略的因素。规范分析尤为关注平等、公正而不质疑效率问题。这两种模式都无法回答究竟什么是好政策这一复杂的问题，但是如果两者结合则可能帮助读者找到答案。

尽管本书已经是第六版，但它第一次由国会季刊出版社出版。我感谢他们在与先前的出版社达成协议之后，能如此之快地将本书付梓出版。我期待着将来与他们进一步的合作。B·盖依·彼得斯匹茨堡，宾夕法尼亚州2003年11月第一部分　公共政策的实质第1章　什么是公共政策？

美国政府已经从一个仅提供国防、警察保护、征税和某些教育功能的弱小而简单的“守夜人政府”变成了一个巨大的组织和结构网络。这一网络用各种方式影响着公民的日常生活。与多数欧洲国家相比，美国并不是一个福利国家，但这个国家也存在着大量的为多数人服务的社会和健康医疗项目。当代政府的庞大规模及其复杂性使得我们必须要理解什么是公共政策，如何制定政策，政策怎样变化，以及如何评价政策的有效性以及政策是否符合公共伦理精神等。

美国政府的规模非常之大。如今，它的财政税收占国家总收入的1/3。这笔经费很少被浪费，大多数的财政收入通过各种兑现的福利项目或通过公共服务的形式返还给了公民。此外，全国每6个工作人员中就有一位是政府雇佣的。不过当今美国政府的活动并不仅限于财政支出与雇佣工作人员。政府还会通过其他一些隐性的手段与工具（例如管制、保险和贷款担保）来影响经济与社会的发展。

美国政府今天也很复杂，并且随着时间的推移会变得越来越复杂。政府制度也变得越来越多，越来越庞杂。很多的公共事务是由公共部门和准自治的公共部门来执行的。美国目前有87700多个不同类型的政府机关，许多政府机关只提供一种服务，这种服务很少受到选①举产生的公众监督。同时，由于私营部门与非营利性组织越来越多②地参与了公共服务的提供，公共服务提供中的公私关系也变得越来越复杂。同样，政府政策所涉及的问题与几年前相比来得更复杂和更技术化了。政府必须对核危机、庞大的武装系统的技术可靠性和巨大的经济管理体系等问题作出决定。此外，由于缺乏一些切实可行的解决社会问题的方法，解决社会经济问题（如贫困、无家可归者以及教③育等）要比解决物理学界与科学界所产生的问题更难。即便这些政策问题不是特别复杂，不断增长的公共参与和问责机制也使得公共项目的管理难以实施，甚至往往比私营部门的管理更难。

本书旨在帮助读者理解规模庞大和复杂的美国政府公共政策制定的基本过程和内容，以增进有关如何制定公共政策、美国在某些领域的政策是什么，以及用来评价这些政策的标准是什么等方面的知识。我们首先探讨美国的政策过程（主要在联邦政府层面）以及政府结构与程序对于政策内容的影响。然后探讨一些公民与专家可以用来评估政策效果的方法，以及能够使他们决定想要什么，他们期望从政府那里得到什么的方法。公共政策的界定

马克·吐温曾经指出：“爱国主义”是傻瓜和恶棍的最后“避难所”。从某种程度上说，“公共政策”也成了某些学科的“避难所”。由于公共政策研究已经很普遍，因此政府所做的每一件事情都被贴上了“政策”的标签。本书采用的公共政策概念不是这种包罗万象的政策概念。

公共政策最简单的表述是政府活动（不管是直接的还是间接的）的总和，因为这些活动对公民的生活产生影响。我们可借助这一定义区分三种不同层面的政策（视其对公民生活产生的不同影响）。第一个层面是政策选择，政策由政治家、公务员和其他为人们所承认的权威所制定，他们直接运用公共权力来影响公民生活。国会议员、总统、州长、行政人员、（对国会等施加影响的）压力集团——其他姑且不论——作出这样或那样的政策选择。从这些选择中产生的是可以付诸实施的政策。第二个层面可以说是政策输出——将政策选择付诸实施。这里指政府所做的实事：政府的财政支出，雇佣工作人员，或者颁布那些用于影响社会与经济的规章与规则。这里，输出事实上与④政府里面通常用的“项目”是同义词。

最后，第三个层面是“政策效果”——即政策选择和政策输出对公民的影响，例如使公民更加富裕和健康，或者使公民呼吸更干净的空气。这些效果可能会受到社会中其他因素（如经济产品、教育等）的影响，但这些因素（经济生产力和教育）也会在某种程度上反映公共政策选择和输出的成败。同样，这些政策效果也可折射出一系列不同项目之间的相互作用。例如，成功地缓解贫困问题可能是依靠一系列的社会项目、教育和经济项目以及税收制度。如果这些项目中的任何一个得不到很好的执行，那么就不可能实现它的理想目标。

公共政策的某些方面需要一些解释。首先，尽管我们关注华盛顿的联邦政府，我们必须记住美国是一个联邦政府体制，因此，大量的州与地方政府同样在制定决策。当这些政府试图合作时，它们也会在政策上产生冲突。例如，克林顿政府推行国家教育标准的意图遭遇了⑤来自州政府和国会的反对，它们对那些标准都有自己不同的观点。乔治·W·布什政府初期也遇到了同样的问题，当时一股持续的提升教育标准的压力导致了“2002年教育法”（不让一个孩子掉队）的通过，并导致联邦在强化标准方面强有力的作用。即便在联邦政府内部，一个机构的行为也可能会与其他机构相冲突。例如，当美国的医院管理局劝诫公民不要吸烟时，美国农业部却在资助烟草种植业以促其增长。

其次，并非所有的政府政策都是由政府雇员所执行的，实际上很多政策是由私营组织或公民个人执行的。如果我们要避免将公共政策狭隘地界定为那些直接由公共机构管理的项目，就必须认识到这一点。一系列的农业、社会和健康政策是由私营机构在政府的关注下，或者以政府的名义参与执行的。甚至空中乘务员告知乘客系好安全带，以及不要在机舱里吸烟也是在执行公共政策。当政府开始利用更多可供选择的机制（例如合同）来执行公共政策时，这些私营部门的提供者在政策执行过程中的角色就变得越来越不可或缺。

即便政府需要通过公共雇员来执行某一项目，它也可能不通过自己的雇员来执行。联邦政府尤其需要依靠州和地方政府来执行大量的项目，包括一些主要的社会项目，如公共医疗补助项目，最近对社会福利制度进行改革的“工作福利制度”以及大部分的环境政策。联邦政府在这些具体项目中的控制力可能像运行这些项目的私营部门参与者一样低，甚至更低。这些参与者经常依靠政府的合同与贷款，因此，他们会恪守来自华盛顿的要求。

最后，最为重要的是，我们关注政府选择对于社会生活中的个人的影响。政策这个词通常被用于诸多方面。如作为立法条文或总统演说，政策代表了政府的特定意图。不幸的是，将立法条文转换为执行项目需要许多步骤。将思想和观念转换为行为的过程中会产生很多困难，往往导致项目所预期的效果与作用发生重大变化。本书的分析将着重政策效果而不仅仅是那些设计这些政策的个人意图。我们还必须在某种程度上关注立法程序，这一程序产生的好的意愿可能实现，也可能无法实现。

本书的定义意识到公共政策的复杂性以及它的跨组织性。几乎很少的政策选择和执行是由单一的组织或是由某单一层面的政府所决定的。相反，政策（就其对公众的影响而言）来自大量影响公民日常生活的项目，立法意图和组织的互动。这一政策概念也指出了政府在协调项目中的频频失败，其结果要么是互相取消项目，要么是代价高昂⑥的项目雷同。多年以前哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）提出关于政策问题解决的是“谁得到了什么？”这一问题仍然是理解公共政策的中心问题。公共政策工具

政府可以通过一系列手段来影响社会和经济，改变公民的生活。例如，政府可以选择直接提供教育，或者通过向孩子父母提供优惠代金券，让他们以此来支付孩子的教育经费（见第12章）。至于在某种特定场合选择哪一种方式，这取决于这一方式可能具备的效力，它的政策用意，政策设计者的经验，以及民族与组织的传统。进一步而言，有些政策手段可能在某些环境下是有效的，而在另外一些环境下可能是无效的。不幸的是，政府对它们的“工具”效力，以及特定工具与⑦特定政策手段之间的关系所知甚少，因而无法对之进行有效地匹配。事实表明，很多的政策选择是出于习惯或者熟悉，而不是对“有效性”的认知。

法律

法律是唯有政府才享有的资源。一些可以接触这里所谈论的其他⑧政策工具的私人参与者是没有这一资源的。政府有权制定权威性的法令，以及利用合法的国家力量来支持那些法令。在多数情况下，仅仅颁布一项法律就足以导致（公民的）服从，但是管理和执行对政策工具的有效性仍然是至关重要的。公民在大多数情况下会遵守“限速的法规”，但是警察使用的雷达测速装置更能使公民遵守限速的规则。公民每天遵守许多的法律，从来没去想过这些法律到底是什么，但是警察、税务官和环境保护机构，以及负责职业安全和产品安全的机构（仅举这几例），则忙于试图通过他们的执行活动来确保公民的遵从。

我们还可以指出把法律作为一种公共政策工具的其他几点。第一，法律被用来产生最重要的政府输出：权利。这些法律通常是基本法或具有宪法特征的法律，是界定公民社会地位的主要原则。在美国，宪法及其修正案规定了公民的基本权利；但其他一些不同的立法也涉及了公民的权利。这一权利的拓展对于非白人和妇女而言意义非常重大，它反映在1965年的“投票权法案”，以及1972年的“平等就业法案”，以及1991年的“市民权法案”。1990年的“美国残疾人法案”为各类残疾人拓展了一系列的权利，而法院进一步将这一法律适用于⑨一些诸如艾滋病患者这样的组织，这些人或许没有在立法的框架之内。

第二，美国比大多数国家更强调用法来调节经济和社会状况。与其他工业化国家相比较，美国因为其较低的税收和支出而频频被引证为是公共部门最小的国家。然而，如果考虑到管制的效果，美国政府⑩就像欧洲政府一样无处不在。不过，美国政府干涉的成本会在产品[11]的价格中得到体现，就像体现在公民的税单中一样。对于一般的公民而言，这种干涉的间接效果除了税之外是看不见的，因而在一个公民对政府持怀疑态度的国家里这更容易令人接受。

第三，法律在带来利益的同时也会产生负担。这一点对于税法、对于那些管理循环利用金属和玻璃的法规来说也是如此。一部法律在为某一组织带来利益的同时，常常会给其他组织带来负担。譬如环境法满足了环境保护主义者的利益，但却常常增加了企业成本。虽然任何政府行为都需要合法性的标签，但是，简单的一纸条文既确立权利也确立义务则是美国公共政策的本质特征。

服务

政府还直接为公民提供一系列包括从国防、教育到娱乐的服务。就其雇员人数而言，教育是到目前为止直接提供的一项最大的公共服务，雇佣了大约900万人。国防部只雇佣了不到300万人，包括军人和文职人员。当需要以某种确定的方式提供服务时（如教育），或在国家权威（如警察）需要介入的地方，政府就提供服务。此外，通常认为服务往往直接提供给人口中无力为自己作出决定的人，如孩子和心理受损的人。

由政府直接提供的公共服务引发了几个问题，特别是政府受到了[12]要求其控制政府支出和“私营化”的持续的压力。一个最明显的问题是，直接提供公共服务是不是一种确保公民享有所提供服务的最有效方法（图1反映了类似的问题）。能否用合同外包来取代它？大量的公共服务（包括传统的政府服务如消防、征税和监狱）已经被合同[13]外包给了私营企业。合同外包将人事管理问题（这一问题被功绩制下的公共雇员的终身制和退休金成本夸大了），从政府部门转移出去。此外，政府乐于培育一种满足最大化服务需求（例如防火和紧急医疗救助）的能力，这导致无法充分利用昂贵的人力和装备。可以通过合同外包，部分地纠正这一超越能力的倾向。图1　德怀特·沃森为了抗议联邦缩减烟草补贴，把他的拖拉机开到了国家商业街的一个水池里，并与华盛顿特区的警察对峙了3天。这位北卡罗来纳州的农民指责联邦政府使他丧失了祖传的农场。

在直接提供服务方面，另一个有趣的发展是利用准政府组织来提[14]供服务。有些服务政府不想完全承担，但是，出于财政或其他的原因需要公共参与。最好的例子是美国国家铁路客运公司，在面临着美国铁路运输效益下降的情况下，该公司通过提供公共补助基金来为乘客提供铁路运输服务。政府也可能选择一些准政府组织来提供需要私营部门大量协作的同一服务，或者提供本质上是市场化的服务。政府甚至会在更大程度的分权上利用非营利性组织来提供公共服务。小布什政府曾经要求更多地运用这些组织，特别是以信誉为基础的组织来提供公共服务。

货币

政府也为公民、一些组织以及其他政府机构提供资金。大约62%的联邦政府税收以转移支付的方式返还给了公民。转移支付给公民的资金包括社会保障、失业补助以及为支持农产品的价格而给农民的补贴。国债利息也是转移支付的一种形式。另外12%的税收转移到其他层级的政府以支持其运作。

旨在产生某些行为的转移支付从许多方面来说都不是一种实现政策目标的有效手段。例如，社会保障金支出的目的是为救济接受者提供基本的生活保障，但是无法阻止他们用救济金为宠物而不是他们自己购买食物。如果不是常常不准确的话，有关资助未成年孩子家庭的资金如何被使用或滥用的说法不计其数。这样，虽然直接提供服务的成本很高，需要雇佣职员和建办公楼，但很多花费不大的转移支付项目更令人无法确认会到一些个人手中或达到所期望的目标。

可以限制或不限制一些流向其他层级政府的资金。1999年（联邦政府）给州政府和地方政府补贴1200亿美元，其中大部分是作为类目资助分配的，一揽子资助在这当中有了增加。类目资助尽管较直接地进入了那些联邦政府认为需要注意的问题，但也将公共政策的制[15]定权集中于华盛顿。类目资助鼓励州和地方政府提供配套资金并产生一些客户，这些客户即使在联邦资助耗尽之后仍可以保留。尽管这种资助形式主要涉及一些社会和经济项目，但克林顿政府资助雇佣额外警察的项目可能会使市民期望地方政府将来不得不执行这一项目。

比较对类目资助影响的控制，联邦政府对于一揽子资助的影响的[16]控制较少。一揽子资助允许州和地方政府有更大自由来决定他们自己优先选定的项目，但是大多数资助还是受束缚的。此外，将一揽子资助拨付给州政府会加强州政府的权力，而无法使地方（特别是城市）政府直接和华盛顿讨价还价。鉴于州政府一般来说比地方政府（特别是那些最需要联邦资助的大城市政府）更加保守，一揽子资助无论对共和党政府来说还是对共和党国会来说都是一种最有用的工具[17]。

税收

政府既拿又给，但是选择拿的方式对于改变社会责任与社会福利或许是很重要的。在美国，我们非常熟悉税收的“漏洞”，或更恰当[18]地说是“税收优惠造成财政收入的减少”。后一个说法来自这一理论，即给某一活动减税如同通过一项开支项目直接补贴该活动一样[19]。例如，1999年联邦政府因为削减贷款利息而没有征收到545亿美元的收入所得税，另外，因为州和地方削减财产税而少征了180亿美元。这一做法实际上在很多方面与政府以相同的数额（这笔数额要远远高于各级政府在造公房上的支出）将税收体制作为一种政策工具和税收手段来加以运用的方法一样，其结果可能比转移支付系统更不确定，因为它本质上是用来进行激励而不是管制一些活动的。公民有强烈的购房动机，但不存在直接的建房项目。然而，考虑到公民作出所有决定，然后填写税表，这些手段对于行政人员而言非常方便。

税收也可以更直接用于执行政策决定。例如，有人提议对污染行为征税以替代直接禁止或管制污染问题，其逻辑是这一做法可以建立一个污染“市场”；一些工厂宁愿为污染买单而继续污染，而一些因生产手段不足而不愿买单（或者，更重要的是没有能力买单）的工厂必须改变它们的生产模式，或者要么破产。有观点认为市场机制就是对资源作最有效使用的资源，而管制有时会抑制生产与经济的增长。批评者认为，当唯一解决污染问题的方法只是禁止或者严格限制污染时，就会导致“市场失灵”。

税收激励只不过是政府所有可以用来鼓励或者阻碍某种行为的激励机制的一部分。主张使用这一机制的观点认为，正如查尔斯·舒尔[20]茨所说的，“个人利益”（例如贪财等）可以服务于公共目的。如果能够建构有效的激励机制，而不是直接管制，那么公共部门可以更有效、更廉价地满足各种需求。显然，政策工具的这一形式可以适用于为数不多的政策领域，这些领域中的大多数问题今天是通过管制来解决的，但即便在这些有限的领域中，政府支出和社会开支的节省也意义重大。此类激励机制的使用也符合美国有关有限政府和个人选择至高无上性的传统理念。

其他经济手段[21]

政府还可以运用大量的其他经济武器。政府可以为一些活动[22]（如农民购买土地和一些供给）提供信贷。当政府不直接提供贷款时，政府可以为贷款提供担保，在那些贷款可能被拒绝的领域（例如为学生的贷款或房屋按揭贷款），可以利用政府信用。政府也可以为某些活动和财产提供保险。例如，联邦水灾保险使得开发美国海岸线地带成为可能，因而会带来财富的增长与环境的退化。银行和储蓄机构几乎所有的钱都是由联邦政府的某一保险公司来投保的。

尽管这些手段对于其收益人来说可能非常重要，也会影响到大笔资金的支出，但它们不会作为大笔开支出现在大多数政府的计划中。这样，正如在管制上的支出一样，单看政府的开支和雇佣的人数可能会低估美国政府的规模。此外，项目“预算外”的操作能力不仅使选民难以发现真正的支出，而且也使政治领导人和公民难以控制。只有在发生了重大问题（如20世纪90年代初储蓄与信贷业中发生的问题），政府保险公司或担保的计划才会成为新闻。

说服

当所有的政策工具都失灵后，政府可以借助道德说服的方式来影响社会。作为一个整体的政府或一些特定的政治官员，他们具有运用说服手段的优势，因为他们可以以公共利益的名义使反对意见看上去不爱国或出于自私。如同西奥多·罗斯福所说，总统职位是“天字第一号讲坛”。然而，说服常常是外柔内刚，因为政府有正规或非正式的渠道来确保他们的意愿得到执行。所以当林顿·约翰逊“赊买”钢铁业大亨来抑制价格的增长时，这些大亨的爱国主义是与他们害怕失去地方政府的合同以及税务局对他们的法人或个人的调查相等的。

只要人们认为政府是他们利益的合法代表者，说服就是一种有效的政策工具。有证据表明，美国公民对政府的信任度正在下降（见表1.1）。这可以从公民对越南战争、水门事件以及储蓄和贷款危机、伊朗门事件、白水事件、预算赤字等诸如此类的事件的反应中看出来。当政府失去了合法性之后，政府说服的能力自然下降，迫使政府不得不使用更为直接的干涉手段，而这又会导致政府增加雇员和税收，并使政府的权威呈螺旋形下降的趋势。唯一的例外是在战争时期，如同波斯湾危机时老布什总统表现得那样。小布什总统也曾经动用说服机制，在“反恐战争”中操控有力的国家符号。

工具的效果

政府拥有大量的政策工具，它们利用这些工具试图分配它们可处置的责任与利益来达到他们试图影响经济和社会的目的。政府必须授予的最根本利益是权利。虽然这些权利大体上是合法的和参与性的，但是随着一些项目的大量增加，将货币福利分发给公民的权利据说现在也被包含在了这些项目中。

政府也要分配公共物品和公共服务。他们通过给那些陷入特定困境中的公民（如失业者）提供货币，或者通过直接提供公共服务（例如教育）来进行这样的分配。政府也会间接地提供公共服务（如通过建立激励机制，使个人按照某种特定的方式活动）或做这种而非那种经济决定。政府也试图通过私营组织或其他政府部门来提供公共产品和公共服务，以实现其政策目标。大量的货币在公共部门之间流动，[23]最后被分配给了不同的人。考虑到美国运行的大笔的财政支出和税收项目的数目，其净效益并没有想象的那么高。但是，这一效益使得[24]收入和财富的再分配比通过市场分配来得更公平。

最后，政府通过税收和类似征召兵役的项目既分配责任也分配福[25]利。像财政支出一样，税收的分配大体上是按人口进行的，州和地方政府的税收更是从各类人中征收而来的。甚至是最贫穷的公民也必须为他们所购买的大多数商品支付消费税。只要他们开始工作，他们就必须支付社会保障税。换言之，每个人都从政府的行为中获利，但也必须为此付费。公共政策的环境

美国政治和社会经济环境的一些特征影响了一些实施的政策的本质及其对民众的影响。政策不是在真空中制定的，它是所有这些环境因素与决策制定者的期望与决定相互作用的结果。决策者个人和“制度”的本质看来都不能解释政策结果。相反，政策来自许多力量的互动，而在这些力量中，有许多是决策者无法控制的。

保守主义

就政策而言，美国政治是相对比较保守的。通常与混合经济的福利国家相连的社会、经济服务在美国要低于欧洲，从某种程度上说，这些服务在20世纪90年代起更少了。这一点在政府参与管理和拥有一些经营性公司（例如公共事业单位和基础产业，以及像煤炭和钢铁一样的基础产业）后更是如此。一般而言，这是由于美国人信仰有限政府所致。如同安东尼·肯所说的那样：“与其他国家相比，在美国，国家的作用更有限，因为美国人比其他国家的人更希望他们的政府是[26]有限政府。”

有几种观点可以拿来反对将美国政府说成是落后的福利政府。首先，美国政府管制经济的方法在欧洲并不普遍，在某些领域，如消费品的安全性，美国的管制要领先于一些欧洲国家的政府。如果将管制的效果和公民直接参与经济的行为列成表格，美国政府与那些工业化国家的政府很相似。我们往往忘记州与地方政府的活动，他们通常为公民提供天然气、电力、水，甚至银行服务。

同样，很容易低估二战之后公共财政支出的变革程度以及公众在经济中的作用。我们可以把1948年作为起点，甚至在这一相对和平的年份，国防开支还占了公共开支的29%和联邦支出的36%。1957年冷战高峰时期，国防开支占联邦财政支出的62%和全部公共支出的37%。相比而言，1999年的国防开支只占了全部支出总额的8%和联邦支出的14%。用于社会服务的支出（包括教育、健康、社会福利以及住房供给）从1948年占全部支出总额的7%，到1999年增加到21%以上。对于联邦政府而言，社会服务支出甚至超出了联邦支出总额的50%以上。虽然美国政府及其政策或许比较保守，但它们并非像人们通常所认为的那样保守，与20世纪50年代相比，21世纪初的美国政府并不保守。

一般也很容易高估美国公众的保守主义，因为美国人常常对他们[27]的政府抱有非常复杂的心态。劳埃德·A·佛瑞和哈德利·堪催将美国[28]人描述为“意识形态的保守主义者”和“行动上的自由主义者”，因为他们对于“大政府”和“积极政府”持消极态度，但是对一个一个的公共项目（如关于社会保障，安全防护，以及教育等）却热情有加。例如，在投票赞成大幅度减税的第13号提案后离开州投票站的选民赞同削减公共开支的项目只有一个——社会福利。对于研究者所提及的大多数项目而言，大量的被访谈者表示愿意增加支出，而不[29]是削减支出。

巨额的联邦财政赤字在某种程度上是政府这一矛盾的理念的产物。政治家既可以通过倡导减税计划，也可以通过倡导增加各种项目的支出来赢得选票。例如，调查显示，大多数美国人认为他们缴纳了[30]太多的税，而联邦政府浪费了一半以上的税收。另一方面，大多数美国人赞同各种各样的社会项目，特别是那些“穷人”（老年人、因公司倒闭而失业的工人、离婚者和单身母亲等）应得的项目。

参与

另一个影响美国公共政策的因素是公民直接参与政府决策的愿望。作为民主政治的一个本质特征，公共参与已经长期生根于美国政治中——“没有代表就不纳税”的呼声本质上就是要求参与。最近民粹主义者要求参与和“普通人”分享政策制定的权利已经形成了一股强大的政治力量。然而，在一个要处理各种复杂问题的大而分权的政治系统中，有效的参与很难获得。大多数选举中的低参与率显然表明：公民并不认为投票是影响政府过程的有效途径。进一步而言，很多专家认为，公民并不具备就复杂的技术性问题（如核力量）制定决策的知识。尽管如此，公民仍然认为他们应该在决策制定中扮演一定的角色。

政府不断鼓励参与。1964年授权社区行动的一些法律是规定受决定影响者，在影响社区问题的追踪决策中“最大限度参与”再决策的第一批法律。类似的文字也被写入了一系列其他社会与城市项目中。同样，管制过程要求事先公告和公共参与。除了积极的效果之外，告示和参与也极大地减缓了政策制定的过程。政府允许更为直接地参与规则制度的制定，一些对某一政策影响的利益相关人被允许就某些指导政策领域的规章互相之间进行谈判磋商。

有效参与的愿望在某种程度上使政府给人一种受欢迎的印象。公民倾向于要求地方控制政策，害怕“联邦政府的推土机”。尽管客观事实并非如此，公民一般认为联邦政府比地方政府更缺乏善意和效率。公共参与的愿望和地方性控制因而产生了一种分散的决策趋向，其结果导致国家缺乏整合力。在很多政策领域，这种权力分散化有利于制定共赢的政策。在其他一些政策领域，它也可能产生不平等和无效率。但意识形态文化上要求地方控制的愿望会压倒实际的争论。

美国的参与思想有时也有一种强烈的民粹主义的色彩，它指的是这样一种想法——即大的组织机构（不管是在政府、企业或还是劳工组织），对于人民的利益是怀有敌意的。此外，还有种观点认为这些机构本身就是为阻止有效地参与而建立起来的。不过，这些机构已开始对有效地参与的要求作出反应，在政府部门，“授权”已成为非[31]常普遍的常用词语之一。在要求更多的直接民主的民众和治理拥有[32]3亿人口之多的广袤国家之间取得平衡仍然是美国民主面临的挑战。

实用主义

意识形态的要求看来与美国公共政策制定中的另一文化特征（实用主义）相矛盾。实用主义认为不论做什么，都胜于追随一种基本的意识形态或哲学体系。美国的政治党派已经变得越来越温和以及非意识形态化，或许在美国最有可能导致败选的是讨论政府哲学。罗纳德·里根在某种程度上对美国政治的这一特征提出质疑，在政府的管理中注入了意识形态，这一做法在某种程度上为后来的老布什所延续。比尔·克林顿自称是“新民主党人”，小布什则称自己是一个“有同情心的保守派人士”。这样的说法可能会把美国政治变成一种各种陈词滥调和狭隘的实用主义之间的冲突，而不是像马克思主义或法西斯主义这样思想的冲突。

关于什么可以在政府中行得通的标准定义是“那些已经行之有效[33]的东西”，因而政策倾向于渐进地、缓慢地变迁。政党基本的中间立场倾向于在多数根本性政策领域达成一致，每一位连任的总统都趋向于对政策进行微调或改良，而不是试图要对政策进行激进地变革。一场危机（例如大萧条）和一个天然的政治领袖（如里根）可能会带来一些激进的变革，但是政策制定者最能接受的是稳定和渐进式变革。虽然里根之后美国政府确实有所改变，但这一改变与他所希望或[34]试图达到的并不一样，小布什总统也无力改变体制的大部分内容。政策的连续性可以从社会保障改革的持续斗争中反映出来（见第2章）。对这一关键项目的财政合理性问题的关注已有多年，但对改革的方向与程度始终没有一致的意见。

美国政治的实用主义显然在衰弱。在一些问题的处理上不留余地的做法分裂了美国的公众。其中最典型的是关于“堕胎问题”，这一问题引发了有关国家医疗健康改革的争论。一些国会议员拒绝支持任[35]何为堕胎付费的法案，而其他国会议员的观点恰好相反。其他一些关于道德、宗教与伦理的问题在政治争论中处于突出的位置，几乎很少有可能在争论的问题上达成妥协，或现实地解决这些争论。宗教权利在共和党内部政治中已经变得非常重要，一些像基督教联盟和家庭研究委员会的组织已经控制了地方，并试图形成国家层面的政党政策[36]。

财富

美国公共政策环境的另一特征是国家的巨大财富。尽管按人均来说，它已不是世界上最富裕的国家，但美国是世界上最大的单一经济国家。这一财富使得美国政府有很大的行动自由。即便是20世纪80年代和90年代经历的巨大的财政赤字也没有改变政府原有的做法。联邦政府除了通过自身的努力来控制预算规模外，依然能够资助大量的项目和政策创新（见第6章）。

这一巨大的财富受到了两个因素的威胁。首先，美国经济的增长越来越依赖于其他国家。这一点在美国成为最大的债务国之后，很明显地在它的财政和金融政策上体现了出来。就对国外原材料的依赖而言尤其如此。我们知道美国依赖国外的石油，但它的经济也严重依赖其他国家的消费品，以维持自己国民的高质量的生活。虽然从历史上来说，美国在经济上是一个相对自给自足的国家，但最近几十年里，[37]迅猛的全球化已经凸显了它与世界经济的关系。

其次，美国的财富也受到了生产力和资本投资率增长相对缓慢的威胁。虽然普通的美国工人仍然有生产能力，但在一些方面已经输给其他国家的工人。此外，很多的美国企业已经缺乏活力，因此难以在世界市场上竞争。这些客观因素加上相对较高的工资，不仅使很多制造业的就业机会已经转移到海外，并且还将有更多这样的就业机会流失海外。美国政府不得不向外国借债来弥补它的财政赤字，因为出口相对乏力，美国还长期存在着贸易逆差问题。但美国的政治家（除了像密苏里州的民主党议员理查德·吉法德之外的少数政治家）并不经常思考这些国际贸易中的问题。然而公共政策的各种环境因素确实在影响着这个国家，并为许多政治家和公民提供想要的项目开支的能力。

多样性

美国的社会和经济是多元的，多样性为美国提供了巨大财富和力量，也带来了一些实实在在的政策问题。多样性中最突出的一点，就是社会收入与财富的分配不均。即使有前面提及的庞大的社会支出，美国还有大约3500万人生活在贫困线下（见第11章），这一富裕社会中持续存在的贫困问题或许是美国最根本的政策问题。贫困问题影响了很多别的政策领域（包括健康医疗、住房供给、教育、犯罪和种族关系）。甚至在那些非贫民阶层中，收入和财富也越来越集中于社会上层中的富裕阶层，这有可能会削弱人们对于经济和政治体系的社会公正的信心。

在美国，种族的多样性和不同的语言背景是影响政策的另一个重要因素。社会潜在的不平等和种族歧视一直存在，尽管很多人试图对之加以纠正。少数民族在城市的集结，移民的不断涌入，以及一些城市的经济窘境，所有这些因素加剧了这些潜在的问题。多样性同样影响了一系列政策领域，特别是教育。种族歧视充斥于美国的政策制定[38]与政治中，这一基本事实决定了我们对教育、贫困与人权的理解。

美国的社会与经济特征总的来说也具有多样性。美国既是城市的，又是乡村的；既是工业的，又是农业的；既年轻又古老。它是一个教育程度很高的社会，但也有数百万文盲；它是一个富裕的国家，却也有数百万人生活在贫困之中。至少在一个州（如加州），已经不存在人数占绝大多数的种族群体，用不了几代人，整个国家都是这样。美国的政策制定者不能仅仅关注某一经济阶层或社会群体，如果社会的利益要得到实现的话，他们必须面向所有的人。但是，为社会的整体利益服务会迫使政府把需要纠正收入和机会不平等的资源用于其他的目的。

世界领导者

最后，美国在经济、政治和军事方面是一个世界领导者。自从前苏联解体之后，它是唯一尚存的超级强国。由于美国庞大的经济规模在如此大的程度上影响着世界的经济，因此美国打个喷嚏，世界都会感冒。此外，尽管全球的政治联盟发生了剧变，世界仍期望美国承担起西方的军事领导者的角色。最初对前南斯拉夫的战争所做的系统反应的失败，在很大程度上源于美国对于这一问题的不同看法。美国人的最终参与产生了积极的效应。美国也成为国际性谈判与协商中的世界领导者，如戴维营和后来的中东和平协议证明了这一点。2001—2002年美国没有有效参与阻止巴勒斯坦的骚乱而导致了人们无法遗忘的暴力事件。

世界领导者的地位增加了美国决策者的负担。这一点即便是在冷战后的国防政策上依然如此。甚至在美国遭遇反恐战争增加军费开支之前，光参与维和行动就需要一支强大的军队。负担也因需要为世界提供外交与政治领导而增加。美元尽管受到了世界经济体系的冲击与竞争的压力，但仍然是世界经济的主要储备货币，这对美国提出了额外的经济要求。世界领导者的角色是令人愉快的，但它需要承担大量的责任和经济成本。事实上，经济体系的全球化使得很多美国人重新思考扮演这一重要的国际性角色是否理想。

由这些影响因素而产生的政策经过了巨大而极端复杂的政治体系的过滤。政府的特征以及这些制度特征对政策的影响是下一章要探讨的话题。政府每天都在制定成千上万的政策，但必须作出政策选择。这些选择的总和而不是其中的一项选择决定着谁得到公共政策的结果。美国比大多数国家拥有更多独立的决策制定者，他们的选择是影响最终决定的因素。

总结

美国的公共政策是一系列复杂的制度相互作用的结果。这也包含了有关政策目标应该是什么，实现理想的政策目标的最好路径是什么等诸多不同思考和价值判断。公共政策除了在公共部门之间发生的相互作用外，还有与同样复杂的社会与经济环境之间的相互作用。事实上，伴随着公共部门的改革，我们日益强调私营部门执行政策的能力。社会在政策制定和执行中正在扮演着越来越重要的角色。

政策制定需要在所有这些压力中达成社会与政治某种形式的一致性。尽管无需对所有的价值和政策观点达成一致意见，但我们必须确立和一个共同的立场来通过和执行立法。确立这些条件能够超越意识形态上的一致，并就一些单个的政策企业家和中间人承担的一种中心角色进行谈判，以及谈判之后互相让步。美国的政治体系中存在着大量潜在的阻碍因素，以至于需要一些驱动力来发挥制度的功能。

注释

①U.S.Bureau of the Census，1997 Census of Governments（Washington, D.C.：Government Printing Office，1998）.The number of governments increased by an average of more than 300 per year during the early 1990s.

②See Lester Salaman，“Introduction”in Salaman, ed.Handbook of Policy Instruments（New York：Oxford University Press，2001）.

③Richard Nelson, The Moon and the Ghetto（New York：Norton，1977）.

④Richard Rose，“The Programme Approach to the Growth of Government”，British Journal of Political Science 15（1985）：1-28.

⑤Alison Mitchell，“Clinton Promotes Education Testing, Gingrich Opposes”，New York Times，8 September 1997.

⑥Brian W.Hogwood and B.Guy Peters, The Pathology of Public Policy（Oxford：Oxford University Press，1985）；and Craig W.Thomas，“Public Management as Interagency Cooperation”，Journal of Public Administration Research and Theory 7（1997）：221-246.

⑦Helen Ingram and Anne Schneider，“Improving Implementation through Framing Smarter Statutes”，Journal of Public Policy 10（1990）：67-88；Stephen H.Linder and B.Guy Peters，“The study of Policy Instruments”，Policy Currents 2（May 1992）：1，4-7；and B.Guy Peters and Frans K.M.Van Nispen, Tools and Public Policy（Cheltenham, England：Edward Elgar，1998）.

⑧私人参与者当然是寻求法律途径影响政策，迫使政府采取行动。这在美国法院对于决定政策如此重要，这更是千真万确的。例如，（法院）除了执行正义之外，也强制个人执行反托拉斯法。

⑨Bragdon v.Abbott，97 SC 156（1997）.

⑩B·盖依·彼德斯和马丁·海斯里在《为什么政府膨胀：测量公共部门的规模》一书中“反思公共部门的成长”。B.Guy Peters and Martin O.Heisler，“Thinking about Public Sector Growth”，in Why Governments Grow：Measuring Public Sector Size, ed.C.L.Taylor（Beverly Hills, Calif：Sage，1983），See also Giandomenico Majone, Regulating Europe（London：Routledge，1996）。

[11]默里·韦德伯默（Murray Wiedenbaum）将管制干预的成本系统化。参见他的《高成本的政府管制之挑战》，1979年11月，第32—39页。这些成本并非没有政治动机，举例而言，为了证实政府的高成本，他们通常将管制利润的成本不包括在内。

[12] William T.Gormley, Privatization and Its Alternatives（Madison：University of Wilson Press，1991）.

[13] Penelope Lemov，“Jailhouse, INC”，Governing 6（May 1993）：44-48.

[14] Donald F.Kettl, Government by Proxy：（Mis）Managing Federal Programs？（Washington, D.C.：CQ Press，1988）；and Patricia W.Ingraham，“Quality in the Public Services”，in Governance in a Changing Environment, ed.B.

Guy Peters and Donald J. Savoie（Montreal：McGill/Queens University Press，1995）.

[15] Charles H.Levine and Paul L.Posner，“The Centralizing Effects of Fiscal Austerity on the Intergovernmental System”，Political Science Quarterly 96（1981）：67-85.

[16] James D.Chesney，“Intergovernmental Politics in the Allocation of Block Grant Funds for Substance Abuse in Michigan”，Publius 24（1994）：39-46；and Doug Peterson，“Block Grant‘Turn-Backs’Revived in Bush Budget”，Nation's Cities Weekly 15（3 February 1992）：6.

[17] Neal R.Pierce，“Bush‘Turnback’Plan Sounds Nice but It’s‘Irrelevant’”，Nation's Cities Weekly 14（18 February 1991）：12.

[18] Stanley S.Surrey and Paul R.McDaniel, Tax Expenditures（Cambridge, Mass.：Harvard University Press，1985）.

[19] Aaron Wildavsky，“Keeping Kosher：The Epistemology of Tax Expenditures”，Journal of Public Policy 5（1985）：413-431.

[20] Charles L.Schultze, The Public Use of Private Interest（Washington, D.C.：Brookings Institution，1977）.

[21] See, for example, F.Anderson, Environmental Improvement through Economic Incentives（Baltimore：Johns Hopkins University Press，1977）；and Richard C.Hula, Market-based Public Policy（New York：St.Martin’s，1990）.

[22] Barry P.Bosworth, Andrew S.Carron, and Elisabeth Rhyne, The Economics of Federal Credit Programs（Washington, D.C.：Brookings Institution，1987）.

[23] Thomas Anton, Moving Money（Cambridge, Mass.：Oelgeschlager, Hain and Gunn，1980）.

[24] Johan Fritzell，“Income Inequality Trends in the 1980s：A Five-Country Comparison”，Acta Sociologica 36（1993）：47-62；and Sheldon Danzinger and Peter Gottschalk, Uneven Tides：Rising Inequality in America（New York：Russell Sage，1993）.

[25] On taxation, see B.Guy Peters, The Politics of Taxation：A ComparativePerspective（Oxford：Blackwells，1991）.On conscription, see Margaret Levi, Consent, Dissent, Patriotism（Cambridge, England：Cambridge University Press，1997）.

[26] Anthony King，“Ideas, Institutions and Policies of Government：A Comparative Analysis”，British Journal of Political Science 5（1975）418.

[27] See Linda M.Bennett and Stephen Eral Bennett, Living with Leviathan：Americans Coming to Terms with Big Government（Lawrence：University of Kansas Press，1990）.

[28] Lloyd A.Free and Hadley Cantril, The Political Beliefs of Americans（New York：Simon and Schuster，1968）.

[29] David O.Sears and Jack Citrin, Tax Revolt：Something for Nothing in California, rev.ed.（Berkeley：University of California Press，1991）.

[30] See“Opinion Pulse”，The American Enterprise, March/April 1997，92.

[31] Peter Bachrach and Aryeh Botwinick, Power and Empowerment：A Radical Theory of Participatory Democracy（Philadelphia：Temple University Press，1992）.

[32]作者在原著中使用的数据是2.5亿，因为美国的人口已经突破了3亿，所以译者作了适当的调整。

[33] Michael T.Hayes, Incrementalism（New York：Longman，1992）.

[34] See, for example, Charles O.Jones, The Reagan Legacy（Chatham, N.J.：Chatham House，1989）.

[35] Robin Toner，“House Democrats Support Abortion in Health Plans”，New York Times，14 July 1994.

[36] See William Schneider，“What Else Do They Want？”National Journal，（16 May 1998）：1150.

[37] See Robert Reich, The Work of Nations（New York：Norton，1991）；and Ann O.Kreuger, The Political Economy of American Trade Policy（Chicago：University of Chicago Press，1995）.

[38] Andrew Hacker, Two Nations：Black and White, Separate, Hostile Unequal（New York：Scribners，1992）.第2章　美国政府的政策制定结构

美国公共政策的形成、制定与执行的结构非常复杂。可以说，美国政府有许多机构，但没有一个真正的组织。因为这些机构的一个根本特征是缺乏有效的协调和控制。缺乏中央控制在很大程度上是故意的。宪法制定者考虑到联邦政府内一个过于强大的中央执行机构可能造成专制；他们也担忧联邦政府的控制凌驾于宪政之上。政府体系的设计者将中央政府的权力三分，然后在联邦政府、州政府和地方政府之间进一步分权。随着政府体制的进一步演变，分权被进一步推进。因为单个的政策领域可以在中央协调下获得实质性的自主。因此，为了诠释美国公共政策的制定，我们必须理解这一政治体系中存在的分权程度以及（相对较少的）用于控制这一分权和增加合作的机制。

美国政府的分权制有以下几个优点。首先，不同的决策制定者参与决策制定可以减少错误。因为在一项政策提案成为法律或作为项目被执行之前，必须得到所有决策者的同意，因此需要充分论证。此外，不同决策制定者的参与无论在联邦政府，还是在州政府或地方政府层面都会产生更多的创意。正如政府体制的设计者设想的，政策制定权的分散削弱了中央政府对公民权力或社会经济组织利益颐指气使的能力。对于公民而言，大量的不同观点介入政策制定过程使得在某一政府层面或在某一机构决策中的利益受损者在另一政策过程中成为获利者。

不过，美国人也得为这一缺乏政策的一致性和政策的协调付出代价。有时很难做成任何事情，一些有政策想法的民选官员发现他们的想法在决策过程中得不到实现。20世纪80年代和90年代的美国政策制定形式被说成是“栅格锁”，即不同的组织相互封锁了政策的形成①与执行。2001年“9·11”事件产生的危机在短时间内消除了这一“栅格障碍”，但很快又恢复原样，即便是在涉及国家安全的某些方面也是如此。此外，一些项目的影响效果也会因此相互抵消，例如，联邦的累进税（如果不断减少的话）与州与地方政府递减的税率同时存在，使得大多数人交同等比例的收入税；再如普通外科医生的反吸烟政策和农业部的烟草补助政策，既迎合了反对烟草生产的观点，也迎②合了赞成的观点。政策制定者无力，也不愿意在这当中作一选择意味着一些政策将是不连贯的，过程是无休止的，一些决定会相互抵消。由于这些潜在的冲突是通过向社会的每一个利益提供来自公共部门的支持而得以解决的，因此税收和财政支出要比原来高得多。

前面已经指出美国政府中的分权。现在来看一下这一分权制的一些更重要的层面，以及这些层面行动和互动以影响决策和决策结果的方式。“分权的政府”和“栅格障碍”已经成为描述美国政府的基本模式。在分析这一政治体系内政策产生的方式时，必须考虑这些分权以及联邦主义等因素的影响。进一步而言，我们需要认真理解“栅格障碍”存在的程度，而不仅仅是简单地描述制度上的冲突。联邦制

美国政府传统中最根本的分权制度是联邦制，或者说宪法在联邦和州政府之间所作的政府权力配置。这一配置既把没有具体授予联邦的权力保留给了州（第9条和第10条宪法修正案）；也确立了联邦法律至高无上的地位。当州和地方法律发生冲突时（见第6章），无数的法院案子以及至少内战的部分原因都与各层级政府间语焉不详的分权有关。

到21世纪初，美国宪法中所阐述的联邦主义才发生了意义深远的变化。最初的立宪分权假设某些政府职能完全由中央政府来执行，其他职能由州政府或地方政府来实施。在这“夹心蛋糕”的联邦主义分权模式中，除了有限的政府功能，例如国防和铸币是联邦政府的责任之外，大多数的政府职能是由次级政府（州政府和地方政府）履行③的。

随着联邦政府、州政府和地方政府的权力扩张，分权的界限变得模糊。“分层蛋糕”变成了“花纹蛋糕”，尽管政府的纵向分层依然清楚，但不再有横向分权。不过，这种形式的联邦主义仍然通过中央的政治官员涉及了政府间的关系。主要的参与者是州长和市长，政府间的关系是高度政治性的，次级政府的代表在申请联邦政府的帮助时，类似于主权国家的大使。此外，在这种形式的联邦主义中，州政府扮演着介于联邦政府和地方政府的中间人角色。

联邦制进一步发生了从横向分权到纵向分权的演变。尽管政府的职能曾经完全因层级而划分，但联邦制的“尖桩篱栅”的特征在于确④立由政策而不是政府层级界定的政策子系统。因而，有关健康医疗问题的主要决策是由一个特殊网络制定的，这一网络包括了各层级政府以及来自私营部门的参与者。然而，这些网络可能与其他制定关于高速公路、教育政策的子系统无关。这些子系统中主要的参与者往往不是政治领导者，而是行政人员和独立的政策专家。地方卫生部门和州卫生部门以及华盛顿的健康与人类服务部一起制定卫生政策，这些专家并不依靠政治领导者的干涉来行使程序功能。联邦主义这一形式的行政性是与其政治性一样的，它是由专家驱动的，正如政治性是由政治权力驱动的一样。

讨论联邦主义的初始含义从好的方面来说并没有什么意义。有人认为当代联邦主义的表面就像“尖桩篱栅”一样。“政府间关系”一词比“联邦主义”这一更为正式和符合宪法的用语更准确地描述了各⑤项政府间权力重叠、互相依赖的复杂状况。

除了关注行政问题而非政治问题之外，当代政府间关系在政府职能上更具独特性，缺乏高层政治官员不得不参与一些重要决定可能产生的一致性。因此，如同美国政治的其他方面一样，当今的政府间关系往往缺乏有效的政策控制和协调的机制。

尽管政府间关系错综复杂、交互重叠且缺乏一致性，但是有证据⑥表明联邦制度的“中央集权化”趋势在加强。在过去的几十年里，州和地方政府依靠联邦政府的财政支出来提供服务的状况一直处于变动中。虽然里根政府时期减少了联邦政府对于州和地方政府活动（尤其是在社会服务提供方面）的支持，但联邦支持的力度在增加（见表2.1）。随着财政收入的增加，联邦政府对于地方政府的控制也不断加强。在有些方面，这些控制是绝对的，例如联邦政府要求残疾人享有平等受教育的权利，或者是为污水处理厂建立水质标准。在另一些方面，联邦政府对于州政府和地方政府的控制是有条件的，这主要取决于对资助的接受情况。如果一个政府接受了资助，它就必须接受伴随资金而来的控制。

总的来说，对州或地方政府的约束及其重要性，以及资助的附加条件的数量都呈现出上升趋势。例如，卫生与公共事业部对一些不执行医生和牙医在治疗艾滋病人有关程序规则的州威胁要切断对免疫和其他公共医疗项目的资助。甚至现有的很多联邦资助项目也显示了来自联邦的微妙控制，因为这些项目把地方政府的注意力，特别是资金引向了这些项目本来无法选择的方向。

除了通过资助来加以控制外，联邦政府还通过对政府间关系的管制和约束来增加对次级政府的控制。这些规制要求次级政府执行诸如污水处理之类的某一职能，不论这一职能的执行能否获得联邦政府的财政补贴。这些规定是不可争议的，因而对州政府和地方政府而言，执行的代价较高。即便这些约束成本不高，并且可能很有效（例如要求州将合法饮酒的最低年龄提高到21岁，或者可以损失5%的联邦对高速公路资助的资金），但这些约束仍被视作联邦对州的“讹诈”⑦。甚至是致力于在联邦制中恢复有利于州的平衡的里根和老布什政府，也发现这些约束是执行其政策目标的不可抗拒的方式。“美利坚契约”的托管部分（这一契约是1994年成为国会多数党的共和党提出来的）是打算终止一些未受联邦资助的托管，对托管的修正是已经被制定成法律的“契约”的第一部分。特别是1995年的未受资助的托管改革法案要求国会的预算办公室评估国会委员会的报告指出的立法托管的成本。这一规定决不是宣布联邦的授权非法，但是它确实要求国会的议员至少知道，当他们通过这一法规时，这一法规对州和地方政府意味着什么。同样，这一改革法案也不影响已经存在的托管，联邦政府也不一定要为这些授权付费。事实上，保守主义者认为这种立法没有什么约束力，而自由主义者则认为环境和消费标⑧准有被破坏之虞。1998年关于高速公路法案（由原来的托管到建议控制酒后驾驶）可能显示了有关授权态度的某些转变，尽管仍然有人试图推行联邦的重点所在，但大多数情况下是以说服而不是直接命令的方式进行的。

美国政府间关系的一个复杂因素一直是地方政府的增加。由于地方政府的财政限制给市长和县委员们带来了一系列问题，因此大量新的地方政府被建立起来以规避这些限制。一些州常常限制地方政府的税收水平或债务，但是当一个地方政府达到了它法定的限制之后，它就会建立一个特殊的权威机构来承担原来由一般意义上的地方政府所行使的职能。例如，像克里夫兰在1979年和1980年面临严重的财政问题时，它举行了一次“城市大甩卖”，在这次甩卖中，克里夫兰把它的污水处理系统和交通系统出售给了一些具有特殊目标的权威机构。20世纪90年代初发生在纽约的财政危机促使城市甚至州政府，把像道路和监狱这样的公共设施出售给那些有特殊目的的权威机构⑨。

20世纪80年代至90年代，每年大约有500个地方政府被建立起来，主要是一些提供服务（如运输、供水、排污设施、防火和其他传统的⑩地方政府服务）的特别行政区。这些新的、具有特殊职能的政府增加了协调的难度，也使那些想要控制税收水平的公民感到非常沮丧，他们发现每一次限制一个政府的权力，就会产生一个新的、拥有更多财政权的政府。这一新型的地方政府也带来了政府的民主责任问题。这些特殊职能政府的领导人常常不是选举产生的，公民只能直接通过像市和县这样一般目的的地方政府（它任命具有特殊职能的权威机构[11]的董事会）来影响领导人的行为。

里根和老布什政府试图改变联邦制的中央集权化的进程。方法之一就是减少用于政府间项目的资助，尤其是减少用于次级政府的一般用途补助。他们的战略是砍掉一定数量的类目性项目补助，为次级政府提供更多的一揽子补助，就像补助给州政府那样。通过为一个广泛的政策领域的所有项目提供补助，例如为母亲、儿童的健康或社区发展提供补助，这些补助马上就使州政府有了高于地方（特别是城市政府）的权力，并使州政府更有能力作如何使用这笔资金的决定。

20世纪80年代末至90年代初的经济环境（联邦财政赤字的迅速[12]增长以及由此引起的国库空虚）倾向于将权力返还给州政府。20世纪90年代初的经济衰退使得几乎所有的州囊空如洗，并将目光投向华盛顿和即将到来的民主党政府。然而，克林顿政府同先前的大多数共和党政府一样，强调权力的分散化，甚至有过之而无不及。例如，1996年通过的福利改革将权力分散到了州政府层面，政策改变的一般模式是增加州和地方政府面对华盛顿的权力。克林顿总统做过州长的经历和他的天性，加上共和党控制的国会，所有这些迫使他将权力下放给州政府。小布什总统也做过州长，入主白宫时也推动了权力分散化的计划。但2001年的“9·11”事件使权力重归华盛顿政府，这一集权趋势是自1960年代以来最明显的。

尽管有先前这些分权趋势，但自联邦制形成以来，美国的联邦制仍然比它原先设计的要更为集权。补贴制度一直在购买一个更为集权化的政府，尽管这一权力的转换与其说是联邦官僚和政客的“权力饥饿症”所致，倒不如说是很多基础性的公共服务需要制定标准，以及需要为弱势群体提供更多的平等机会所致。更有甚者，即使一些项目希望受到没有约束的管理，仍然有这样一种自然的倾向（国会尤其如此）——要求有权监督公共资金的支出，以确保这些资金用于想达到的目标。在政府责任日益成为一个重要话题的时代，对政府的监督也会变得日益增多，即便在共和党的国会强调限制联邦权力之时。

分权

美国政府中存在的第二种分权是联邦政府自身的分权，顺便提一句，在多数州政府和地方政府内部也是如此。宪法将联邦政府的权力三分，任何一种权力都可以制衡另外两种中的一种权力。分权除了给律师提供了就业机会之外，还对公共政策产生了实质性的影响。尤其是，单单联邦政府内的“否决”次数就使任何政策创新变得非常困[13]难，使阻止变革变得相对容易。如同前面所指出的那样，这一点在论及美国公共政策的不连贯时意味着制定公共政策的一项主要任务是将大量不同的机构和各级政府联合起来。没有这一联合体中的“共同立法”，要么什么也不会发生，要么政策制定者的意图无法真实地体[14]现在政策制定的过程中。美国不是一个严密管理的政治体系，严密管理的政治系统要求一个人做决策，其他人必须应声符合。美国政策制定系统是高度政治化的，是非常复杂的，在这一系统中，如果想做成任何事情，政策创意必须一步一步地通过程序进行。

根据宪法的设计，总统、国会和法院在一项政策正式立法之前必须对该政策有一致的意见，不过，官僚机构（尽管宪法对它一笔带过）今天无疑也是政策过程中民选政治家必须争取的一支力量（图2说明了类似的情况）。尽管官僚机构给人一种保守、总是阻碍议案通过的印象，但是如果考虑到它们与公众密切接触的程度以及它们为之提供服务的多种利益的话，它通常是推动政策变革的最活跃的因素[15]。此外，官僚机构具有详细阐述国会立法以及评判每一政策领域执[16]法情况的自由。图2　布什总统驻伊拉克特使保罗·布尔曼（左前方）在出席参议院拨款委员会关于布什总统提出的870亿美元拨款用于维持伊拉克和阿富汗的军事与战后重建的听证前与Patrick Leahy（佛蒙特州，民主党员）；Fed.Stevens（阿拉斯加州共和党议员）和Pete Domenici（新墨西哥州共和党议员）握手。

官僚机构，或者更准确地说组成官僚机构的一些个别机构，可以通过立法获得利益。虽然理想的立法可能仅仅是增加了机构的预算，但它通常还有更广泛的公共政策目的。一些行政机构（如果它们愿意的话）也能够甚至完全阻止政策的变化。几乎所有民选或任命产生的官员都有过被下属（这些下属不同意他们的政策选择，并且想一直等到下一次选举或内阁的改组，看看有没有一些更容易相处、且在政策问题上更“情投意合”的人就职）撂在一边的经历。“官僚”的终身任职以及他们对技术细节和程序化机制的掌握，使官僚机构比它在政府机构的正式条文里所描述的拥有更多的政策权力。行政机构可以像国会影响行政机构的议程一样驱动国会的议程，这一点已经越来越确[17]凿无疑。

美国政府的分权制度导致了基于“分权的政府”这一概念基础上[18]的诸多批评。虽然，受分权的政府的影响，戴维·麦修，查尔斯·O·琼斯和其他一些学者认为现有的体制可以胜任决策，甚至可以迅速地进行政策创新并进行有效的治理，但有观点认为，美国政府不能成为一种21世纪所需要的决定性的治理体制，必须寻找一些制定连贯、系统的决策的方法。这一点在两个主要机构为不同的政治党派控制（里根和老布什总统时期就是如此）时尤其如此。克林顿政府初期显示，即便两个机构为同一党派所控制，党派之间的不同意见以及机构[19]的对抗也足以使合作寸步难行。尽管“9·11”事件导致了至少短时间内的党派合作，但在一个共和党参议员背叛之后，小布什也面临了[20]一个反对党控制的众议院。

不论政策制定体系是否有效，各个机构有必要形成一个政党联盟，这一联盟的一个主要结果是有利于产生一些渐进、轻微的改革，[21]而不是较大的政策修补。对这一点最好的表述是公分母最小的政策制定。联邦政府内所有四个机构（包括每个机构内许多由个人组成的团体），以及州政府与地方政府一起参与决策，和谐相处。这一需要意味着，如果政策改变要取得成功，那么在对客户或一些生产者团体[22]所作的承诺方面仅仅作一些渐进的变革是不够的。渐进改革的最终模式既有人赞扬，也有人责备。赞扬的人说渐进改革提供了稳定性，也减少了重大的政策变革可能产生的错误。如果只在政策上作一些轻微的变革，这些变革就不会偏离原有的政策路径，不可能产生大的错误。

渐进改革只是微微触及了政策的本质，如果政策的基本模式可以被接受，那么这一渐进变革是完全可以接受的，但是在某些政策领域（如卫生保健和大众运输），大多数美国人认为（至少在民意测验中）[23]应该对现状进行重大的改革。现有的政策制定体系显然很难产生所期望的较大变革。如果有什么不同的话，那么国会增加的党派偏见使得改革变得更加困难。另外，细微的政策变革的可逆性（通常被认为[24]是渐进主义的优点）常常被夸大。一旦执行一项政策，回到政策选择前的状况往往非常困难。任何政策选择都会产生相关的当事人、雇员和团体，他们通常会对政策的延续施加巨大的压力。

宪法与分权原则导致的美国政府的分权在联邦层面上展现了一种主要的制度性冲突。总统与国会在关于战争权、行政特权和预算等事项上的冲突既表现了在这些明白无误的事情上的冲突，也表现了一种对一些机构的相对权力的测试和重新界定。现代总统制是一种实质上的帝王制度，还是它仍然要受国会与法院的控制？各机构之间过多的制衡是否产生“栅格障碍”或优柔寡断？同样，非选举产生的最高法院是否像政治体系中的规则制定者（如选举产生的国会和总统）一样具有合法的决策权？此外，公共官僚机构制定的规则真的和国会通过的立法以及法院通过的法令具有同样的效力吗？这些分权原则产生的问题既影响了大量的政策，也影响了机构间的关系。次级政府[25]

美国政府的第三种分权在联邦政府内跨越了机构之间的边界，并与联邦主义的“尖桩篱栅”直接联系了起来。这一分权的结果有不同的阐述，例如“铁三角”、“惬意的小三角”、“漩涡”以及“次级政

[26]府”。这些说法描述的一种根本现象在于联邦政府很少作为一个统一的机构来做整体性政策选择。相反，它趋向于认可政府各部门所做的决定。每一功能性政策领域都倾向于在与其他政府部门隔绝的情况下得到治理，而政府的权力和合法性常常被用来增进社会中个体或团[27]体的利益，而不是为更广泛的公共利益。“铁三角”中主要的参与者对于解释美国的政策制定仍然是相关的。首先是利益集团，它们希望从政府那里得到利益，因而力图影响机构作出有利于它们的政策决定。幸运的是，对这些利益集团而言，它们通常无需影响整个国会或所有的行政机构，只要游说与它利益相关的特殊政策领域的少数相关部门就够了。例如，烟草种植者希望得到关于维持或增加烟草产量的支持，它们不需要影响整个农业部，只要游说涉及农业稳定和商品服务中直接关系到烟草产量的一些部门就行了。同样，在国会（尽管吸烟问题的高度政治化需要一种不同的战略），他们仅仅需要游说众议院农业委员会的烟草小组委员会，参议院的农业生产和价格稳定小组委员会以及参、众两院拨款委员会的乡村发展部、农业部和相关的小组委员会等机构就够了。除了这些通常的信息和竞选资金等工具外，利益集团还有一个可以任意使用的重要武器：投票。它们代表了一些由个体利益者组成的团体，可以影响国会议员的选票。利益集团也有研究人员、技术性信息和其他的支持性服务（尽管他们提供的结果可能值得怀疑），这些对于寻求影响政策过程的国会议员和行政机构而言是一种有价值的资源。

这一铁三角关系中第二个组成部分是国会委员会或小组委员会。这些实体旨在审核某一政策领域的立法议案，并为整个参议院或众议院提供建议。拨款小组委员会的任务是检查来自总统的财政支出建议，然后对整个委员会和众议院就财政支出水平的拨款提出自己的建议。几个因素的共同作用使小组委员会在立法上拥有实质性的权力。首先，小组委员会的成员经过一段时间拥有了某种专长，在某一政策领域，[28]人们通常认为他们比整个委员会、整个国会更能胜任政策制定。一些规范也被制定出来，以支持小组委员会的一些出于较少理性、较多[29]政治性而作出的决策。如果全体委员会或整个众院打算仔细审查任何一个小组委员会的决策，它将不得不仔细审阅所有的决策，然后每一个小组委员会也会因此而失去它的权力。这些权力对于国会议员个人非常重要，因为每个国会议员都想在小组委员会甚至在整个委员会[30]中建立自己的权力基础。最后，国会每年无暇制定大量的决策，这意味着接受一个小组委员会的决策或许是减少每一个立法者工作量的合理途径。

国会小组委员会并非没有偏见，他们倾向于那些他们试图检查或控制的利益。这在很大程度上是因为在小组委员会中任职的国会议员倾向于代表那些受当前政策影响的选民利益。如同某分析家指出的，“一致性的努力旨在确保小组委员会的成员资格，支持次级政府的目

[31]标”。例如，1996年众议院资源委员会的能源和矿产资源小组委员会吸纳了一些来自能源生产州（德克萨斯州2名、加利福尼亚州2名、路易斯安那州，西弗吉尼亚、田纳西州、怀俄明州以及俄亥俄州）的代表和来自产煤的州（亚利桑那州、新墨西哥、爱荷华州和科罗拉多州）的代表，还有一名代表来自夏威夷。这种状况并不仅限于自然资源领域。住房银行金融和城市事务委员会的住房与社区发展小组委员会有来自美国所有主要城市地区的代表。

这些委员会和小组委员会的成员资格组成模式并不是随意形成的。它们增加了国会议员为选民提供某种形式的利益的能力，同时也使他们自身更加熟悉大量与选民相关的议题。小组委员会的成员与行政机构也建立了一些互动，并能对它们进行监督。国会议员与政府官员可以相互讨论政策问题并进行非正式见面。由于这些互动模式中的任何一方都趋向于在华盛顿逗留较长时间，因此这些国会议员和政府官员可能会保持多年的相互接触。这种互动产生的信任、尊重或者简单的认识都会进一步巩固委员会成员和政府官员之间的关系，并使每一政策领域免受局外利益的干涉。

显而易见，这一铁三角中的第三个组成部分是行政机构。如同压力集团一样，行政机构想要通过政策制定过程来提升它的利益。行政机构的主要利益是其自身的生存和预算。这一机构并非一定要像人们设想的那样增加其预算，它只是希望在预算规模扩大或缩小时，可以[32]“公平地分享”预算这块馅饼。政府机构并不完全是自我本位主义的：他们有将政策转化为具体的可操作的项目的想法，它们需要国会委员会或小组委员会采取行动，使它们的想法得以实现，在这一过程中他们也需要利益集团的支持。“铁三角”中的每一个参与者都需要借助其他两方来实现自己的目标，而实现的方式是象征性的。压力集团需要政府机构为它的成员提供服务，以及为他们如何有效地参与政府提供指导建议；而政府机构则需要利益集团为它的项目在那些因受项目影响的客户中争取政治支持，必须动员选民写信给有影响的国会议员，说政府机构干得相当不错，如果给予更多的资金或进行一定的政策变革，它们会干得更好。再者，压力集团需要国会委员会作为国会内部的倡导者。委员会则需要压力集团为它的国会议员争取选票，并对其成员解释，他们在国会中表现出色。压力集团也可以成为忙碌的政治家的政策想法和研究的有价值的来源。最后，委员会成员需要行政机构作为一种为他们的选民提供服务的、进行政策创新的工具。行政机构拥有国会议员常常缺乏的政策研究与政策分析能力，因此国会委员会能从与行政机构的联合中获益。而行政机构则显然需要委员会使它的政策创新合法化并为之提供资金。“铁三角”中的所有参与者都有类似的利益。他们在很多方面代表了同一个体，这些个体不同地扮演了选民、客户和组织成员的角色。一些功能上很具体的政策子系统的存在以及缺乏有效的中央协调，可以解释美国很多的国内政策。政策不是由中央权威，而是由有进取心的下级（官僚机构以及与它们相关的组织和委员会）制定的，人们常[33]把这种决策系统与封建主义联系起来。与政策相关的规范和时间限制，使得政治领导人在与中央保持一致和政策选择方面感到非常困难。总统和他的工作人员（特别是联邦管理预算局）处在实现这一控制的最佳位置，但是总统和国会一样，必须服务于政治利益，而且总统更受时间的限制。因而“铁三角”的决定一旦作出后，就很少改变，除了危机时刻。例如，2001年的恐怖主义袭击之后，总统控制了更多的组织，政策子系统的分离也变得更少。尽管这一变化最显著地体现在“国土防御政策”领域，但从某种程度上说，所有政府机构开始较少强调其特殊性。

政府在功能上分成一些具体的次级政府，其结果之一是前面提到的公共政策的不连贯。事实上，所有的社会利益都从它们各自的政府机构中得到了满足，因而无需为这个国家做全面的政策选择。此外，联邦政府层面的这些功能性次级政府与政府间关系中的一些功能子系统（如同前面提到的“尖桩篱栅”）相关联。这一决策制定权被分割的结果，是地方政府和公民常常从政府那里接到完全相矛盾的指示，因此他们对政府无力做决定感到困惑和愤世嫉俗。

美国政府分成许多次级政府的第二个结果是在任何一个政策领域都有大量的官方参与者介入。参与者数量的增加，部分是因为在公共部门内部、公共和私营部门之间，以及政策制定与执行之间都存在着大量的互动作用。以卫生保健领域为例，其涉及的组织并不仅仅限于那些标上“健康”标签的组织，而且还不可避免地要考虑可能会对公民健康产生重要影响的政策领域，如社会福利、营养、住房、教育和[34]环境等。然而，不断增加的公共组织的参与也反映了缺乏中央协调，这使得行政机构从友好的国会委员会那里获准扩大它们的项目和活动范围。

总统不时会精简机构，使行政部门提供的服务合理化，在这一过程中他通常会遇到来自行政机构及其相关利益集团的强烈抵制。例如，为了提升教育部的级别与管理水平，杰米·卡特总统试图将教育项目[35]从美国退役军人管理局转移到新的部门。在这一尝试中他瞄准了华盛顿组织最精良、最有力的“铁三角”之一——美国退役军人管理局，一些退伍军人组织以及与他们相关的国会委员会。但总统还是失败了，后来，退伍军人的走廊议员强大到把美国退役军人管理局提升为内阁级别的部门。当然，总统也并非总是失败，如克林顿总统在执行他的国家绩效评估项目时精简并取消了一些组织，其中有些组织还[36]有一些重要的政治客户。

正如人们很容易迷恋美国政府中的“铁三角”（这些想法大体上解释了许多政策中明显的不一致）一样，我们也很容易找出证据表明[37]“铁三角”已经开始生锈。现在有越来越多的组织参与了决策制定，因而将利益团体排除在决策之外也变得越来越难，这导致查尔斯·琼斯将当前的决策模式描述为“脆弱的大六边形”而不是“惬意的小三[38]角形”。例如，1994年卫生健康改革的争论不仅包括医药代表，医院和健康保险公司，并且还包括了其他领域内的利益团体，例如小企业、宗教组织和劳工组织。对某一政策议题作一简单的网络搜索，就可以发现有大量的团体在表达他们的观点，并试图影响公众和国会[39]的观点。“问题网络”和“政策团体”（它们包括大量相关的利益方，每一方都有一些真正的政策专家）概念看来能更好地描述今天美国和其他[40]的工业化民主国家的决策过程。这些围绕某一议题而形成的利益集团，其结构比“铁三角”在政策问题上更松散。它们或许有一些相互冲突的想法，通过公共政策得到好处的一些利益集团如卫生保健倡导者可能会遭到烟草子系统的挤占。虽然“铁三角”开始有些发锈，但政策网络的不确定性和缺乏连贯性使得它们在日常治理中价值不大。虽然网络思想在解释联邦政策制定中的变革方面有它的重要性，但它并没有贬低这一基本思想——政策制定主要是一种在子系统发生的活动。

美国政府（尽管人们原先认为是横向分权）现在可以被更好地理解为在纵向上分成大量的专家和功能性政策子系统。这些事实上的封建子系统分散了政府的权威，并试图用公共利益来掩盖它们自己的私人利益。然而，几乎没有政策制定者（如果有的话）有兴趣来改变这些稳定和有效的治理方式。这一政策制定系统在政治上是有效的，因为它满足了社会中大多数利益集团的利益。它也将一些特定的政治家和机构与这些利益集团的满意感联系了起来，因而确保他们以后政治上的胜利。

在美国政治中，决策的基本模式是互投赞成票和政治分肥，通过这一模式而不是在资源分配上进行冲突，参与者把冲突降到了最低，因为一方都给了其他几方想要的利益。例如，国会事实上倾向于同意所有的提案（这样所有的国会议员可以回到他们的选区对选民说他们为选民做了些什么），而不是在哪一年授权谁改造河流和港口这样的问题上争吵不休。来自农村地区的国会议员可能会对城市发展的立法投赞成票，以换取来自城市地区的国会议员对于农村立法的支持。这一立法模式帮助了那些现任的政治家获取连任，但也使纳税者得在一个更有选择性的系统中交更多的税。

尽管互投赞成票旨在广泛地施惠，但直接卷入决策子系统则倾向于给国会议员及其选民提供更多的好处。这可以从1998年高速公路基金分配的法案中很容易地看出来。这一法案是国会通过的最大公共工程项目之一，虽然分配很广泛，但众议院交通委员会的成员得到的更多。如表2.2所示，一些有成员在这一委员会的州实质上比那些在这一委员会中没有代表的州得到了更多的人均资金。虽然可以认为在这一委员会中有代表的州比其他州需要更多的高速公路维修和建设资金，但如果考虑到在委员会中如果有多个代表的州比只有一个代表的州得到了更多实惠，那么这一模式在政治上显然是值得怀疑的。

只要有足够的财富和经济增长来补贴大量的公共项目，这些决策[41]模式就是非常有效的。然而，这一决策模式也是导致20世纪80年代和90年代初大量财政赤字的一个（但绝不是唯一的）原因，很显然，这一模式不再能适当地维持下去了。有关预算改革的各种想法力图使政治分肥难以实现。特别是，华盛顿的补贴系统的制度化（这一制度化要求有选择地考虑资金的用途，或考虑国家税收的新的来源）使国会的开支变得更为困难（见第6章）。然而，鉴于美国政府内部的分权，决策系统很难作为一个整体在大量互相冲突的目标和社会不同的竞争主体中做一选择，而这一选择对于阻止华盛顿的赤字泛滥是必需的。公共部门与私营部门

美国政府的最后一个层面（这一层面对于理解当代政策的制定方式是很重要的）是公私利益以及公私组织的日益混淆。这两部分的参与者和行动者现在是如此紧密地联系在一起，以至很难确定两者的边界在哪里。公共部门与私营部门边界的突破（就像边界一样是一种人为的举动）沿两个方向进行。一些本来完全是一种私人性质的活动现在需要公共部门更多的参与，尽管这些公共部门常常打的是准公共组织的旗帜，为的是掩饰政府的参与。同样，一些通常意义上的公共的功能现在也有大量的私营部门的参与。利益集团的正式代表和执行的规章制度的增加，给了那些利益集团在政策制定中比在“铁三角”中描绘的更有力的位置。利益集团可以正式进入决策过程，并且合法地要求他们在政府中的位置，而不必互相竞争地进入决策过程。

公共部门与私营部门之间关系的另一个主要的变化是推动公共部[42]门的私营化。这一趋势在某种程度上肇始于20世纪70年代的福特总统和卡特总统时期，但主要是在20世纪80年代里根总统时期开始的。美国历史上有反政府的社会风气，这些价值得到了强烈的表达，[43]20世纪80年代，联邦政府的积极作用被降低到了最低程度。例如，内政部出售了大量的联邦土地，大量的公共服务通过合同外包给了私营部门。一个极端的例子是海军部门的安检也被外包给了一个私营的保安公司。私营化和合同外包不仅在联邦政府层面非常普遍，在州和地方政府层面，大量的功能——如医院、垃圾收集、大楼管理[44]人员的服务，甚至监狱都被外包或者出售，以减少政府的成本。[45]

公共部门和私营部门的融合在某种程度上也反映在雇佣上。表2.3展示了1970年到1997年间在12个政策领域里公共部门和私营部门的雇佣情况及其变化。例如，到1980年，只有教育领域仍然维持了80%多的公共雇员，而这一比例还在下降。甚至两个被认为是垄断的公共部门——国防与警察——私营化的雇佣也达到了相当的水平。不过，这两个政策领域的私人雇佣形式不同。国防部门的私人雇佣是为军队提供所需要的产品与服务，而在警察部门事实上有一定数量的私人警察在提供服务。

利益集团直接参与公共决策机制的确立常常被说成是社团主义和[46]新社团主义。这些说法指的是代表政治性社区的成员，即作为从功能上界定的社会利益集团的成员（劳工，管理者，农民，学生，老年人等），而不是作为地理区域里的居民。与这一代表概念相连的是广泛利用利益集团，既把它作为政策输入的手段，也把它作为执行公共政策的一种工具。与大多数工业化民主国家相比，美国是一个社团主义程度较低的政治体系，但仍然有社团主义的要素。大多数城市项目要求社区居民和其他的利益团体参与该项目公共政策的制定。美国农业部的农作物分配项目有时利用地方农民组织来监控和执行项目。县的医疗团体被作为专业的服务组织来检查医疗保险和公共医疗补助，检查服务提供的质量和服务成本，代表政府检查医生和协会合法的营业执照。此外，20世纪90年代末联邦政府大约有6000个咨询机构，[47]其中很多是代表利益集团的。

除了利用利益集团来执行公共功能之外，社会中的其他一些组织也在执行公共政策。例如，当飞机的机舱乘务员要求乘客系紧安全带时，他们是在执行联邦航空政策。同样，高等院校被要求配合执行联邦的禁毒政策（如关于新雇员没有吸过毒的声明等）和联邦移民政策（关于新雇员的公民或者移民身份证明）。产品制造必须执行联邦的安全和环境标准（例如汽车的安全带以及污染控制装置），否则他们就不能合法地销售他们的产品。

日益增多地利用准公共组织，美国治理方式向有限的社团主义方向的变革以及私营化（主要通过合同）提出了与政府责任和绩效相关的一系列问题。这些改革涉及了公共资金的使用，更重要的是涉及了一些名为公共组织但实际上并非完全是公共的组织。在一个公民试图对政府进行更多控制的时代，这种在“国家的边缘”进行决策的方式的确立就财政困难而言是可以理解的，但它可能加剧人们对政府丧失信任和信心这样一些潜在的问题。公共部门的规模和形态

我们已经分析了美国当代公共部门的几个定性的方面。我们现在要做的是考查公共部门的规模以及出于政府不同目的而进行的资金分配和人事问题。正如前面指出的，在混合经济福利型国家，要在公共部门与私营部门之间划一条清晰的界限是很困难的，而且会越来越难，但是我们可以关注明显带有政府性质的支出和人事问题。由于这些数字是公开的，因而不可避免地会对美国政府的规模和重要性打折扣。由于政府部门总是试图掩盖它参与私营部门的程度，因此在美国这种折扣可能比其他国家要来得大。

表2.4包含了自二战以来美国公共部门规模的变化，以及支出和[48]雇佣分配整体性水平的变化。这一表格中最显而易见的是美国公共部门的增长，支出从不到国民生产总值的1/4到超过国民生产总值的1/3。同样，公共雇佣从占全部雇佣总数的11%上升到大约15%。然而，公共部门的相对规模自20世纪70年代中叶以来一直在下降，尤其是考虑到雇佣的比例。尽管公共雇员的数量从1990年到1999年增加了200多万，但政府部门在总雇佣中的份额则有些下降。美国政府的规模是大的，但它显然不是批评者描绘的一个永远在增长的“利维

[49]坦”。

很显然，相对于经济的其他部分而言，公共支出如同公共雇佣一样增加了两倍。同样，公共支出作为分享国民生产总值的份额也一直稍许有些增长。相对于私营部门的不同以及不同的变革模式主要是由一些转移项目（如社会保障）造成的，这些项目开支很大，但所需行政人员却较少。此外，从私营部门购买服务和产品（例如，国防部从私营公司购买武器）开支巨大（2000年超过了2000亿），而公共部门则无需或很少招人。然而，这些采购1988年在私营部门产生了大约[50]210万个就业机会，这一数字与当时的在陆海空三军人员总数相当。这些资料显示美国“大政府”的有些部门比其他部门更容易控制，即便在某位颇受欢迎的总统决定减少公共部门规模的8年间也是如此。

各层级政府的分配或雇佣也一直在发生变化。1950年，联邦政府花费了64%的公共资金，雇佣的人员占所有公共雇员的33%。到1997年，联邦政府支出了大约60%的公共资金，但雇佣的人员只占所[51]有公共雇员的14%。相对于比较稳定的开支分配，雇佣中的这一引人注目的变化部分是联邦转移项目（例如社会保障）的一个结果。它也反映了联邦给予州和地方政府的资金的增加，以及联邦政府举债量入为出的能力（与要求州和地方政府收支平衡相比）。

此外，地方政府和州政府提供的项目——教育、社会服务、警察和防火安全——是一些劳动力密集型的项目。联邦主要的劳动力密集型的项目——国防——甚至在20世纪80年代冷战结束之前就已经削减了文职人员和军人。这些资料与通常认为的表明联邦政府在美国的经济与社会生活中变得日益重要或经济与社会中无孔不入显然不同。虽然联邦政府是一个大的公共机构，雇佣了400万之多的人（军队包括在内），但它的雇佣水平实际在下降——不论是绝对水平还是相对水平——政府雇佣人数的增长主要在州和地方。联邦的增长主要在国内外的安全领域，以应对2001年恐怖主义的袭击，这表明雇佣趋势开始回到中央政府和国防领域，但这需要重新安排先后的次序。

联邦政府雇佣人数下降的另一因素是公共支出从国防项目向社会项目的转移。1952年，国防支出占全部公共支出的46%，雇佣的人员占全部公共雇员的49%。到1995年，国防开支已经减少到占所有公共支出的13%，人员占公共雇员的5%。相比之下，1952年，社会福利型政府服务（健康、教育和社会服务）占了公共支出的20%，人员占公共雇员的24%。到1995年，这些服务占了公共开支的52%，人员占了公共雇员的53%。在社会福利型服务中，教育雇佣的人数最多，1996年雇员比1952年多了600多万人。在这一时期，仅仅社会保障项目支出的增加就超过了3000亿美元。美国经常被说成是一个“落后的社会福利型国家”，但有证据表明，尽管它在一些社会服务领域中仍然落后于大多数欧洲国家，但是美国公共支出和雇佣的社会组成部分已经有了显著的增长。

一般认为，1980年到1988年，共和党在总统选举中的压倒性胜利是对这一模式改变的否定，社会项目的公共支出没有增加，反而在下降。1980年到1992年，社会开支稍有减少——这部分是因为其他项目，如关于公共债务的利息开支增加的缘故——但持续的下降仍然很难实现。大多数社会项目是权利项目，一旦公民成为一项福利接受者，或者为社会保障“贡献了”保险，那么未来的政府就会发现很难将这些福利取消。退休的老年人项目尤其如此，因为不可能指望他们重新工作来弥补福利上的损失，而对削减预算的人来说，不幸的是，公共支出中有越来越多的部分被用于了这些老年人。例如，在20世纪90年代初，大约有50%的联邦预算投给了为老年人制定的项目（如社会保障，医疗保险，住宅项目等）。由于美国的人口持续呈现老年化，用于这一社会群体的开支只会增加。对老年人来说，尤其重要的是一些针对老年人的权利项目，减少政府的社会预算规模的确非常困难。

在其他方面，20世纪90年代的很多事情是出人意料的。选举温和的民主党人做总统看起来可能会增加公共支出，特别是增加的社会项目的支出。然而，1994年保守的共和党国会和财政上保守的克林顿政府在社会开支上的增长事实上要比期望的来得低。控制预算赤字（这是90年代政治的中心）是与社会开支的缓慢增长联系在一起的，当然也是同整个公共开支的缓慢增长联系在一起的。到20世纪90年代末，联邦政府预计有大量的剩余，而不是10年前政府上台时同样大量的财政赤字（见第8章）。尽管这一预计是对的，但是效果却很短暂，所以到了2002年底，联邦政府又陷入了巨额的财政赤字中。20世纪90年代支出的缓慢增加在某种程度上是意识形态的原因所致，但它也反映了那10年经济的相对成功——很少有人因为贫穷需要社会项目，因此支出也就相应减少。

虽然我们一直把公共雇佣和公共支出作为衡量政府“规模”的标准，但我们要记住，政府还通过大量的其他机制来影响经济和社会。例如，联邦政府通过税收制度（抵押利息的扣除和财产税）而不是通过住房与城市发展部的支出（见表9.2）来赞助一个大的住宅项目。同样，政府有关学生贷款的担保和补贴教育项目也是通过公共支出间接地显示出来的。

在美国，由于很多民众持反国家的看法，因此管制一直是政府干预经济的主要形式，而不像其他国家运用一些更直接的机制。政府对经济管制的影响可以以数十亿美元计——1992年估计是5420亿美元[52]。20世纪80年代和90年代初保守的行政当局和1994年后保守的国会加强了这种非直接的影响方式。不过，国会中的保守分子在要求政[53]府就管制影响力的大小提交报告方面获得了成功。因此，我们对于完全建立在公共支出和公共雇佣基础上的美国政府的规模、形式和影响力进行评估必须非常仔细。总结

美国政府在新世纪伊始是一个庞大、复杂并在某种程度上有些杂乱无章的机构。政府的每一部门（不管是地方政府还是联邦政府的一个部门）都清楚地知道它需要什么，但这一系统整体上缺乏全面的协调、一致和控制的机制。确定重点并不是美国政府最重要的特征。一位带着指挥政府系统的信念当选的民选官员往往会对自己产生理想结果的能力感到失望，对一些阻碍政策成功的障碍感到失望，并对相对较少的通往成功的道路感到失望。不过这些困难可能会因作为美国政府特征的公民灵活的和多样的参与机会而被抵消。

尽管有连贯性、控制以及公民不信任政府的传统等问题，但是，当代的美国政府是有活力的。它开支巨大，雇佣了数百万的人来执行令人眼花缭乱的各种任务。这些任务并没有局限在某一政府层面，相反，所有三个层次的政府都参与了公共政策的制定、征税、财政支出和提供公共服务。这些活动正是为什么研究公共政策变得如此重要的一个原因。它是一种理解美国发生了什么，以及政府为什么做它要做的事情的工具。本书下面一部分的重点是政策得以制定的过程。所有政府必须遵循相同的程序：鉴别问题，对问题作政策回应，评估结果以及改变没有产生预期结果的项目。美国政府也在做这样的事，但它们以独特的方式做这样的事并产生了与众不同的结果。

注释

①Charles H.Levine，“Human Resource Erosion and the Uncertain Future of the U.S.Civil Service：From Policy Gridlock to Structural Fragmentation”， Governance 1（1988）：115-143.

②Peter H.Stone，“Tobacco’s Road”，National Journal（1 January 1994）：19-23.Increasing concern over the health effects of tobacco is making any support less palatable.

③See Terry Sanford, Storm over the States（New York：McGraw-Hill，1967），80.

④Deil S.Wright, Understanding Intergovernmental Relations，3d ed.（Belmont, Calif.：Brooks/Cole，1988）83-86.

⑤Ibid.

⑥For a somewhat different view, see Jae-Won Yoo and Deil S.Wright，“Public Policy and Intergovernmental Relations：Measuring Perceived Changes in National Influences”，Policy Studies Journal 21（1993）：687-699.

⑦John Kincaid，“From Cooperative to Coercive Federalism”，The Annals 509（1990）：139-152.

⑧Angles Antonelli，“Promises Unfilled：Unfunded Mandates Reform Act of 1995”，Regulation 19，no.2（1996）44-52.

⑨New York Times，13 October 1991.

⑩U.S.Bureau of the Census, Census of Governments，1997（Washington, D.C.：Government Printing Office，1998）.

[11] Jerry Mitchell, Public Authorities and Public Policy, The Business of Government（New York：Greenwood，1992）；Kathryn A.Forest, The Political Economy of Special Purpose Government（Washington, D.C.：Georgetown University Press，1998）.

[12]在20世纪80年代中期，平均每个州的全部预算盈余超过了11%。参见The Tax Foundation, Facts and Figures on Government Finance，1991（Baltimore：Johns Hopkins University Press，1991），table E2.

[13]就“否决意向”的概念，参见Ellen Immergut, Health Politics：Interests and Institutions in Western Europe（Cambridge, England：Cambridge University Press，1992）。

[14] Mark Peterson, Legislating Together（Cambridge, Mass：Harvard UniversityPress，1992）.

[15] See, for example, James Q.Wilson, Bureaucracy（New York：Basic Books，1989）.

[16] See Cornelius Kerwin, Rulemaking，2d ed.（Washington, D.C.：CQ Press 2000）.

[17] George Krause, A Two-Way Street：The Institutional Dynamics of the Modern Administrative State（Pittsburgh：University of Pittsburgh Press，2000）.

[18] Morris P.Fiorina，“An Era of Divided Government”，Political Science Quarterly 107（1992）：387-410；and James L.Sundquist, Constitutional Reform and Efective Government, rev.ed.（Washington D.C.：Brookings Institution，1992）.

[19]例如，其他的民主党人在推动与促进克林顿健康医疗改革计划的可替代性方案方面非常活跃（见第10章）。See Also Viveca Novak，“It Still Takes Two”，National Journal（25 September 1993）：2301-2303。

[20] David Mayhew, Divided We Govern（New Haven：Yale University Press，1991）；Charles O.Jones, The Presidency in a Separated System（Washington, D.C.：Brookings Institution，1994）；Nelson Polsby, Policy Innovation in America（New Haven：Yale University Press，1984）；and John E.Schwartz, America's Hidden Success, rev.ed.（New York：Norton，1988）For a critique, see Alberto Alesina and Howard Rosenthal, Partisan Politics, Divided Government and the Economy（Cambridge, England：Cambridge University Press，1996）.

[21] Michael T.Hayes, Incrementalism（New York：Longman，1992）.

[22] Charles E.Lindblom, The Intelligence of Democracy：Decision Making through Mutual Adjustment（New York：Free Press，1965）.

[23]例如，2003年下半年的民意调查表明美国人口的79%支持卫生保健政策的改革，即便这一改革意味着更高的税收，参见华盛顿邮报，2003年10月13日刊。

[24] Brian W.Hogwood and B.Guy Peters, Policy Dynamics（Brighton, England：Wheatsheaf，1982）；and Robert E.Goodin, Political Theory and Public Policy （Chicago：University of Chicago Press，1986）.

[25]指对正式政府或组织施加相当影响的非正式团体或机构。

[26] The Classic Statement is J.Leiper Freeman, The Political Process：Executive Bureau-Legislative Committee Relations（New York：Random House，1965）.

[27] The classic statement of this point is Theodore J.Lowi, The End of Liberalism，2d ed.（New York：Norton，1979）.

[28] Peter L.Hall and C.Lawrence Evans，“The Power of Subcommittees”，Journal of Politics 52（1990）：335-355.

[29] See D.Roderick Kiewiet and Mathew D.McCubbins, The Logic of Delegation（Chicago：University of Chicago Press，1991）.

[30] Gregory J.Wawro, Legislative Entrepreneurship in the U.S.House of Representatives（Ann Arbor：University of Michigan Press，2000）.

[31] D.McCool，“Subgovernments as Determinants of Political Viability”，Political Science Quarterly 105（1990）：269-293.

[32] Andre Blais and Stephane Dion, The Budget-Maximizing Bureaucrat（Pittsburgh：University of Pittsburgh Press，1992）.

[33] Peter B.Natchez and Irvin C.Bupp，“Policy and Priority in the Budgetary Process”，American Political Science Review 67（1973）：951-963.

[34] See Robert H.Salisbury, J.P.Heinz, R.L.Nelson, and Edward O.Laumann，“Triangles, Networks and Hollow Cores：The Complex Geometry of Washington Interest Representation”，In The Political of Interests, ed.Mark P.Petracca（Boulder, Colo：Westview，1992）.

[35] Rufus E.Miles，“A Cabinet Department of Education：An Unwise Campaign Promise or a Sound Idea？”Public Administration Review 39（1979）：103-110.

[36]例如，农业部的综合合作服务办公室拆除了上百个县办公室。

[37] See Jack L.Walker, Mobilizing Interest Groups in America（Ann Arbor：University of Michigan Press，1991）.

[38] Charles O.Jones, The United States Congress（Homewood，Ⅲ.：Dorsey，1982）.

[39] Try it！

[40]有些学者在这些概念之间作了详细的区分，使这些组织之间成为更为严密和更为一体化的组织共同体。参见Martin J.Smith, Pressure, Power and Policy（Pittsburgh：University of Pittsburgh Press，1994）。

[41] See Rose and Peters, Can Government Go Bankrupt？

[42] William T.Gormley, Privatization and Its Alternatives（Madison：University of Wisconsin Press，1991）.

[43] See Linda L.M.Bennett and Stephen Earl Bennett, Living With Leviathan：Americans Come to Terms With Big Government（Lawrence：University of Kansas Press，1990）.

[44] Jonas Prager，“Contracting Out Government Service：Lessons from the Private Sector”，Public Administration Review 54（1994）：176-84；and Steven Rathgeb Smith and Michael Lipsky, Nonprofits for Hire：The Welfare State in the Age of Contracting（Cambridge, Mass.：Harvard University Press，1993）.

[45] B.Guy Peters，“Public and Private Provision of Services”，in The Private Provision of Public Service, ed.Dennis Thompson（Beverly Hills, Calif：Sage，1986）.

[46] This form of organization has not been typical in the United Staes.See Robert H.Salisbury，“Why No Corporatism in America？”in Trends toward Corporatist Intermediation, ed.Phillipe C.Schmitter and Gerhard lehmbruch（Beverly Hills, Calif.：Sage，1979）；and Susan B.Hansen，“Industrial Policy and Corporatism in the American States”，Governance 2（1989）：172-197.

[47] Donna Batten and Peter D.Dresser, eds.，Encyclopedia of Government Advisory Bodies，1992-1993（Detroit：Gale Research，1993）.

[48]如果要知道更为完善地公共雇佣体制，参见Hans-Ulrich Derlien and B.Guy Peters, Who Works for Government and What Do They Do？（Bamberg：University of Bamberg, Administrative Sciences，1998）.

[49] See Jonathan R.T.Hughes, The Governmental Habit Redux：Economics Controls from Colonial Times to the Present（Princeton：Princeton University Press，1993）.

[50]稍后几年这一数字虽然稍微低些，但是国防采购还是创造大量的就业机会。

[51] Tax Foundation, Facts and Figures on Government Finance，1996（Baltimore：Johns Hopkins University Press，1997）.

[52] Howard Banks，“The Costs of the Fed’s Ketchup and Other Rules”，Forbes 151（15 February 1993）：39.

[53] See Thomas D.Hopkins，“OMB’s Regulatory Accounting Report Falls Short of the Mark”，Policy Study 142（St.Louis：Washington University Center for the Study of American Business, November 1997）.第二部分　公共政策的制定第3章　议程设置和公共政策

这一章讨论决策过程初期出现的两个步骤，这两个步骤会导致提供实际的公共服务，并且对整个政策过程的成功至关重要。这两个步骤（议程设置和政策制定）非常重要，因为它们确立了一个范围，在这一范围里，任何对政策的额外考虑都可以产生。议程设置至关重要，因为如果问题不能被提上日程，那么它就不会被考虑，政府中什么也不会发生。政策制定然后缩小和建构这些提上议程的问题，并准备纠正这些问题的行动计划。这两个步骤是联系在一起的，因为在一个问题被提上议程之前，首先有必要找到解决的方法。此外，界定提上议程的问题的方式决定了哪种方案可以用来解决这一问题。议程设置

在政府对一项政策作出选择之前，必须把一个社会问题作为政策制定系统议程中的一部分加以接受，也就是说，作为大量问题中的一个，有必要采取公共行动来加以解决，值得引起政策制定者的关注。很多要解决的问题并没有为政府所考虑，主要的原因是相关的政治参与者并不认为政府在解决那些问题中有什么作用。虽然问题在一旦被接受为系统议程的一部分后会持续较长的时间，但问题还会出现，并从政策议程中消失。

在长期被冷落然后成为议程一部分的一个最好的例子是美国的贫困问题。在美国很长的一段历史中，贫困原来并不被认为是一个公共问题，而只认为是自由市场正常运作的结果。米歇尔·哈瑞顿的《另一些美国人》一书的出版以及日益增多的穷人运动把贫困问题提上政①策议程，并间接导致了一场致力于根除贫困的战争。一旦被提上议事日程，贫困就成了一个重要的公共议题，尽管不同的政府对这一问题的关注有所不同。

另一事件进入政策议程的明显例子是美国的中小学教育。通常被认为质量较差的美国初等和中等教育（特别是在科学和技术方面）直到前苏联发射第一颗人造地球卫星之后，才成为联邦政府的一个议题。尽管现在根据经济竞争而不是冷战在某种程度上作了重新界定，但教育质量问题仍然在议程中，并且在20世纪90年代作为一个议题重新得到了重视（见第12章）。此外，O·J·辛普森案对于将“家庭暴力”问题提上美国政府的重要议程起了巨大的推动作用。在所有这些案例中，一些戏剧性的公共事件唤醒了民众对于已经存在的社会问题②的关注。

关于议题从政策议程中撤除的最好案例是废除禁酒令，当时联邦政府说阻止生产和销售酒精饮料不再是其关注的议题。尽管废除了禁酒令，但是各级政府仍然保留了关于酒精生产和消费的某些管制与税收权。同样，某些公共服务的私营化（通常在地方政府层面），也转移了一些公共部门直接关注的问题，尽管管制的作用依然存在。

为何一个问题可以被提上政策议程？最根本的原因是一定有什么事情出了差错，而这个问题只能通过公共行动来加以解决。这个答案接着又产生了另一问题：什么导致了对这些问题和议题的看法的改变？例如，为什么哈瑞顿的书对公众有如此深远的影响，而早期关于社会掠夺的书，例如詹姆斯·艾吉的著作——《让我们歌颂名人》就③没有这么大的影响？难道发现美国社会贫困问题的时机来自一位年轻的、看上去有些自由主义的约翰·肯尼迪总统（继任他的是一位比较激进的、在国会中左右摇摆的林顿·约翰逊总统）的当选？何时问题不再变得看不见并被公众认为是一些实实在在的问题。

问题显然也要通过一个“问题关注周期”，在这一周期中，它们④是大众短期内关注的对象，并使政府对此作出反应。对问题最初的热情过后，接下来的便是对现有政策选择的成本以及制定有效政策的困难的现实主义的冷静思考。冷静思考之后便是一个公众兴趣下降的时期，因为他们又抓住了新的问题。环境政策的历史、打击毒品以及某种程度上的女权运动可以很好地解释这一循环。最近，在对拉伦斯·汤姆斯出任最高法院的法官所作的证实性听证会上，“性骚扰”被“发现”成了一个政策议题，接着马上而来的便是质疑有效执行法律的可能性，甚至质疑“侵犯”的准确定义。指证参议员罗伯特·派克伍德以及后来好几次指证总统比尔·克林顿加强了对这一问题的关注，也加强了这一问题的模糊性。

正如一个个问题要通过问题循环周期一样，整个政治体系也会经历一些有区别的活动的循环。一些学者将这一模式描述为“狂欢打断⑤的惯例”。色彩较淡的说法是弗兰克·邦嘎特那和布莱恩·琼斯的⑥“被打断的均衡”。有时一些周期——因为有一些精力充沛的政治领导人，大规模的公众动员或一些其他可能的原因——与其他周期相比在政策上更具激进性。这些激进的周期之后便是这样的周期：在⑦激进时期采纳的项目被合理化、被巩固或者是被终止。

这一章讨论如何理解和运用公众议程。如何使一个社会问题转变为政策议题，并进入公共机构得到正式的考虑？作为一个政策分析者，你不仅要懂得有关议题设置的理论问题，而且要懂得政策体系的杠杆作用。决策体系中很多发生的事情是很难或无法控制的：如参与者的年龄和健康状况，他们的友谊，政府部门的宪法结构以及它们的互动和外部事件等，这里只是列举少数几个变量而已。有些学者认为⑧议程并不会改变，除非突然出现有利于政策创新的事件。这种偶然的因素对于解释总的政策成果也许是重要的，但要进行政策变革时，这些因素就不是要考虑的唯一的相关因素。尽管政策制定系统有不可估量的因素，系统仍然有政策创新和改变重要参与者政治行为的空间。

为政府所意识到的社会问题并不一定已经贴上了概念化的标签，记住这一点很重要。政府要解决的政策问题需要有一个说法，因此给⑨问题贴上标签本身就是一个政治过程。例如，在美国，我们如何界定非法的毒品问题？它是一个执法问题（如同一般所认为的那样），还是一个公共卫生问题、教育问题，还是贫困、绝望或社会无序的反映？吸毒或许表明，与其说它是一种个人犯罪行为，不如说它是一个社会问题。对于这些定义上的问题有很多可能的答案，但重要的是，界定的方式决定了可能提供的补救措施，决定了由哪些组织负责解决这一问题，以及决定了公众干预产生的最终结果。议程的类型

到目前为止，我们一直讨论的是特指的“议程”。但是，不同的政府机构有不同的议程，一个政治系统也有一个较一般的议程。从某种程度上说这些议程都是抽象的。大多数这些议程在一个具体的环境中并不存在，它们只存在于对公共问题实质的集体性判断中，或作为书面证据的片段（例如提出的立法，总统的国情咨文，或《联邦记录》上管制议题的意向性通知）而存在。另一方面，一些上诉的案子（特别是被接受上诉的案子）构成了最高法院的一个明确的议程。

罗杰·科布和查尔斯·艾尔德在美国政府的议程方面有过重要影响的著述，他们区分了政府的系统议程与机构议程。系统议程包括“所有在政治共同体成员看来值得公众关注的问题，以及所有处于政府合⑩法管辖范围内的事”。这是政府最广义上的议程，包括了所有可能要对之采取行动的问题，或已经在对此采取行动的议题。这一定义意味着对系统议程的各种共识，一种或许不存在的共识。例如，有些人可能认为“堕胎”是政治系统议程（不论宣布堕胎是非法还是为之提供公共资金）的一部分，而其他人则认为这一议题纯属个人选择问题。南方各州多年来都不情愿将公民权利作为他们政策议程的一部分，这表明在哪些事属于“政府管辖范围”之内有不同意见。系统议程的确定通常难以达成共识，因为这是一个至关重要的政治和政策决定。如果一个问题可以被排除在考虑之外，那么那些从现状中获利的个人[11]或组织就被认为是获得了胜利。只有当一个问题被提上议程并可以积极讨论时，改革的力量才有机会获胜。

科布和艾尔德认为，议程的第二种议程类型是“有一系列明显需[12]要权威的决策者积极严肃思考的问题”的机构性议程。机构性议程包括了一些某一特定机构中的掌权者正在打算采取行动解决的问题。这些问题可能构成了他们将要讨论的所有问题的次问题，因为一套完整的问题包括了一些用来安抚当事人群体的“伪问题”，但也包括了[13]一些机构没有任何动机的对制定公共政策的深思熟虑的思考。然而，当政府机构的参与者同意讨论伪问题时，他们是在冒着风险：一旦这些问题提上了议程，那么就得采取行动来解决这些问题。

机构性议程数目众多，有多少机构就有多少机构议程，没有理由认为在哪一问题最适合于考虑上能达成所有机构的一致意见。正如在讨论将哪一问题置于系统性议程时会发生冲突一样，机构间的冲突也会在问题从一个机构性议程转向另一个机构性议程中发生。官僚机构的议程是最有限的，这些机构大量的政治活动旨在将他们的议题设置在其他机构的议程上。随着一个机构规模开始扩大，它的政策议程范围也会扩大，某一具体问题的支持者会为了使他们的问题进入立法或执行议程而斗争。这一点对于新问题寻求转换为积极的议题而言尤其如此。一些旧的、较为人们所熟悉的问题往往会在机构性议程中找到一个现成的位置。还有一些旧的问题是循环性的问题，比如，每年都必须通过一个新的预算，很多其他的公共项目要接受定期的审查[14]——例如国家安全政策每四年要接受一次防务检查。另外一些旧的议程问题可能是经常发生的问题，主要表明原先试图或希望对社会产生影响的政策选择已失败。当认为现有的项目“足够好”，或当没有新的、现成的解决方案时，一些经常发生的问题甚至可能很难回到机构性议程。确实，一个项目的受益人会努力避免让项目进入一个积[15]极的政策议程，以免新的立法推翻现行的政策。[16]

杰克·沃尔克把进入议程的问题分为四类。他把需要一次又一次处理的问题要么定义为周期性发生的问题，要么就是零星复发的问题（类似于我们指出的循环或经常发生的问题）。他也考察了危机在将问题置于议程中的作用，以及把新的或“选择出来”的问题置于议程所面临的困难。在每一个机构内，一个问题的支持者必须用他们的政治权力和技能使该问题进入议程。无法进入机构性议程可能就意味着问题的终结，至少暂时如此。谁设置议程？

为社会抑或为某一机构设置议程显然是一种政治行为，对议程的控制实质上就控制了最终的政策选择。因此，理解议程是如何确定的就需要了解美国政治权力的运行方式。不时被打断的均衡这一想法可能可以较好地描述改革过程，但它不能解释这一打断从何而来。关于[17]这一问题最重要的答案是运用政治权力改变议程。可以想象，对如何行使权力有很多不同的理解。为了能使我们更好地理解议程设置的动态性，我们将要讨论三种重要的有关政治权力行使和政策议程形成的理论方法：多元主义、精英主义和政府中心主义。

多元主义方法[18]

在美国政策制定中占统治地位的是多元主义，尽管对这一点远非没有争议。简言之，多元主义方法假设政府的政策制定被分割成大量的不同领域，在某一领域有权有势的利益集团和个人不一定在其他领域也有权有势。例如，美国的医疗保险协会对于卫生保健的立法可能会产生重要影响，但它对教育和国防政策几乎没有什么影响。此外，利益集团在某一时或某一领域内获胜，并不意味着在另一时或另一领域仍然会赢。多元的决策方法认为政治中也有一些类似市场之类的东西，一些利益集团甚至在一个领域内为权力和影响而竞争。这些竞争被认为是利益集团为了进入决策机构和吸引核心的决策者的注意，希望产生他们想要的政策结果。这些利益集团被认为与市场经济模式非常相像，在权力方面相对平等，因此每一方在任何问题、任何利益上都有可能成为胜利者。最后，参与政治过程的各方一般都认同游戏的规则，尤其认同选举是决定政策的最基本的方法。政府最主要的功能就是在不同利益集团的竞争中充当裁判员的角色，以及通过公共法律来执行这一胜利的结果。

议程设置的多元主义方法导致观察者期望有一个对新的政策相对开放的思想市场。所有利益集团（无论是作为一个整体的利益集团，还是在一个特定的公共机构中的利益集团）都应当有机会来影响议程。尽管这些利益集团可能不会每次都赢，但他们不会被系统地排除在决策之外。随着充分的政治动员的发展，议程的修正会增加一些新的内容。考虑到美国体制结构固有的、复杂的机构和各种多样的进入[19]决策的途径，这种议程设置的方式可能特别适合于美国。即使当一议题遇到了政治障碍，法院也能使弱势团体进入政策议程，正如在民权以及和后来的性骚扰问题等方面曾发生过的那样。

精英主义方法

在美国的政策制定中，精英主义方法是作为占主导的多元主义方法相对面出现的。它假设存在着一批“权力精英”，他们控制公共决策的制定，他们的利益在政策制定过程中得到了体现。精英主义的分析认为，社会中的一些相同的利益集团一直在获得利益，这些利益集[20]团是由企业家，中层、上层阶级和白人组成的。持精英主义观点的分析家指出，如果要产生多元主义模式假设的平等，那么就需要社会中所有的利益组织也处在平等的水平上。他们接着指出，工薪阶层或下层的利益很少被有效地组织起来。与欧洲的工人相比，美国的工人并没有被很好地组织起来，力量也不强大。尽管民主社会中的所有的人都有组织的权利，但精英理论家指出，低收入阶层的成员相对缺乏[21]组织所需的资源（如时间、资金，组织能力和沟通技能等）。因此，正如斯盖特夏内德指出的，对许多穷人来说，政治组织（如果它确实存在的话）只不过是象征性的参与而已，他们的声音会被中产阶级的[22]声音所淹没。

精英主义方法所暗含的意思是显而易见的。如果议程设置对于政策制定过程是至关重要的话，那么精英将一定的议题排除在议程之外的能力对于他们的权力而言是极其重要的。坚持精英主义方法的人认为，在大多数民主国家，议程并不像多元主义理论模式认为的那样，代表了相对平等的群体之间的竞争性斗争，而是有系统地运用精英权力来决定政治系统会考虑哪些问题。例如，哈贝马斯认为，精英会系统地运用他的权力来排除一些对他的利益可能产生威胁的议题，这些[23]被“隐瞒的问题”代表了对一种民主的主要威胁。如果有太多意义重大的问题被排除在议程之外，那么政治制度的合法性就会受到威胁，它只能幸存于最极端的情况中。

彼得·泊查伽和莫顿·泊拉茨的“非决定的”观点在这里是重要的。他们把非决定界定为一种导致对决策者的价值和利益进行压抑或[24]对他的价值和利益提出明显或不明显挑战的决定。更准确地说，非决定过程是在要求对社会中现存的利益和特权分配方式进行改革的呼声还未发生之前就将其窒息，或隐瞒；或在它们进入相关决策领域之前就被扼杀；如果这些都不行，那么在政策过程的决策执行阶段将其[25]清除的一种手段。不改变现状的决定是一种决策，不论它是通过政策制定过程公开制定的，还是一种运用权力阻止问题进入议程的结果。

政府中心主义的方法

政策制定与议程设置中的多元主义和精英主义的方法都认为政策思想的主要资源是决策者的环境——社会中的一些主要的利益集团或其他有势力的利益集团。然而，政治制度本身可能要为它自己的议[26]程承担责任。在政府中心主义的理论看来，这一环境不是充斥着压力集团，而是由政府激励的“受压集团”。随着政府日益有兴趣管理[27]传媒和影响公众意见，政府中心主义的观点可能更可行。

议程设置的政府中心主义观点与美国政府“铁三角”的概念非常一致，但它把官僚机构或者国会委员会，而不是压力集团放在政策过[28]程的中心位置。尽管这一方法强调政府内部有专长的精英的作用，但是与精英主义理论不一样的是，它不认为这些精英关注政策是为了他们私人的利益。尽管他们的组织可以因新增加的项目而获得更多的预算和更高的声望，但是行政人员个人几乎没有机会来挪用任何增加的预算。

此外，“政府中心论”将议程设置上的互相竞争置于政府内部，而不是利益集团。公共机构必须为立法时间和预算进行竞争，委员会为它们的看法受到关注而竞争，而议员个人则必须为自己的议案以及他代表的选民利益而竞争。这些政府内部的参与者比社会上的利益集团在推动议程的项目方面更为重要。

政府中心论引发的一个令人感兴趣的问题是：官僚机构和立法机构的参与者在议程设置中的相对权力是什么？政府间关系咨询委员会[29]一项早期的研究认为，联邦政府的持续膨胀根源于国会。这一研究认为，国会议员（他们的行动出自再任的愿望，或一些利益在解决某些政策问题中的要求），一直是联邦议程新项目的主要来源。其他一些分析者认为，除了国会，大多数新政策思想也来自行政机构，这一[30]来源甚至要多于国会。此外，美国政府的性质要求总统与国会一起[31]设置议程和制定政策。鉴于导致新政策的一系列事件的复杂性，我们很难准确地决定新的政策思想首先来自哪里，但（最少在这一模式[32]中）并不缺乏政策的倡议者。

政府中心论的议程可能要比多元主义的议程来得保守，但比精英主义的模式来得自由。政府参与者可能会受制于他们自己倡议的改革的数量。在他们的观点没有被更多公众接受之前，他们可能必须等待一段时间。国会也可能采取改革的立场，但这通常是一种典型的官僚机构所拒绝的选择。除了在很少的场合下（比如外科医生协会和食品与药品管理局在管制吸烟方面的努力），政府建立的机构可能会领先公众舆论，但只是稍微领先而已。

政策制定和议程设置的这三种方法哪一种能最好地描述美国的政策过程呢？答案可能是它们都作了最好的描述，因为每一方法的支持者都能用大量的证据来证明他们的观点。更重要的是，对某类问题与议题的决策，某一方法的解释要比另一种方法更好。例如，我们期望一些考虑政府自身的政策（例如，文官法甚至是外交事务等）更多地受政府中心论的政策制定的影响。同样，一些直接影响强大的经济利益集团的问题最好用精英理论进行分析。能源政策及其同主要石油公司之间的关系最好也使用精英主义的方法。最后，涉及大量利益集团的活动和团体（不管是生产者还是客户）参与水平相对较高的政策领域（教育是一个最好的例子），可能最好通过多元主义的方法来加以理解。不幸的是，这些分类在很大程度上是猜测性的，因为政治学家刚刚开始提出这种追踪在议程中进进出出的问题所需的详细的分析[33]。从问题到议题：如何将问题提上议程

问题本身自行进出议程。不过，问题的特征会影响到它们是否有机会成为一个积极的、系统的机构性议程的一部分。然而，我们应当记住，绝大多数问题并不具备在大多数公众（甚至大多数政治参与者）看来非常明晰的特征。因此，社会或政治过程必须建构议程和界[34]定议题，以使这些议程和议题能最好地适应政治行动。此外，通常还需要一个政策企业家来做一些必要的政治包装，以使问题最终可以[35]提上议程。

问题的影响

问题可以影响它在议程中位置的第一个方面是它要影响谁以及如何影响。我们可以设想问题的极端性、受注意的程度、问题的能见度等影响了它在议程中的位置。首先，问题的影响越大，就越有可能被提上政策议程。例如，疾病导致的小小的不适不会产生公共行为，但是威胁生命的流行病（如艾滋病）则会产生某种公共行为。

即使这一问题不是威胁生命的问题，对某一领域受害者的关注也可能产生公共行为。多出50000个失业工人（尽管可以重新安置），如果这些工人分散在全国各地的话可能不会引起公共干预。但如果他们集中在一个地方，那么就可能产生公共干预。美国大多数的工业是按地理位置分布的（如：密歇根的汽车，加利福尼亚的航空，德克萨斯和路易斯安那的石油），这使得有麻烦的企业能较容易地从政府那里获得他们想要的帮助。甚至一些反对政府干预经济的保守主义者也表现出乐于支持衰败的工业，当这一衰败的工业产生重大的地区性影响的话。

受问题影响的人的范围也会影响问题在议程中的设置。一般而言，问题影响的人或受潜在影响的人越多，那么这一问题被提上政策议程的可能性也就会增加。但也有局限，一个问题太广泛，以致没有人认为他可以通过组织政治活动从这一问题中获得什么。因此，一个宽泛但影响较小的问题，比起一个影响人数更少、但有重大影响的问题更少有机会提上议程。

影响强度和公民的政策偏爱对那些采用多元主义方法设置议程的[36]人而言是一大问题。社会中许多现实的或潜在的利益没有被有效地组织起来，原因在于没有人认为他们可以通过建立或参加一个组织获得足够的东西。例如，尽管每个人都是消费者，但不存在什么有效的消费者组织，而生产商的组织却很多，并且在政治上都很有效。生产商利益集团的特征和集中性（与消费者利益集团的广泛分散性相比）在利益集团的组织格局中产生了一种有利于生产商利益的严重失衡现象。类似的情况有纳税人组织与客户组织（例如国防工业和农场主，它们对联邦的大笔开支感兴趣）相比显得相对无效。消费者和纳税人之间的不平衡现象在20世纪80年代得到了某种程度的减轻，但这种[37]不平衡至今仍然存在。

最后，问题的清晰程度也可能影响问题在议程中的位置。这或许可以被称为“登山运动员综合征”。社会显然会不计成本地营救一个束手无策的登山运动员，而不会花同样的钱（如控制车祸或者为儿童接种疫苗）来拯救更多的生命。人口统计中的生命不像山上的个体那样清晰可辨。同样，核发电厂的危险被传媒高度渲染，而每年大约有150人死于矿难、许多矿工死于黑肺病却鲜为人知。同样，烧煤对环境的影响（尽管众所周知且很重要）与核事故可能产生的影响在公众的心目中显然是不可同日而语的。

类似的和外溢效果的议程设置

影响其是否被置于议程的问题的又一重要方面是它与其他公共项目的相似性。一个新的问题使它看上去越像一个旧问题，它就越有可能被提上政策议程。这一点在美国尤其如此，因为传统上美国政府不愿意（至少通过有意识地选择）拓展公共部门。例如，联邦政府对于个人医疗保险和公共医疗补助的医疗保健融资制度的干预，很危险地[38]接近了令人担忧的“公费医疗”的水平。通过把这一项目搞得像社会保障项目（该项目已经得到了高度的合法性）一样，这一项目的制定（至少就医疗保险来说）还是令人惬意的（图3反映了类似的情况）。近年来，克林顿政府试图把他的卫生保健改革计划尽可能做得与现存的一些卫生维护组织（这些组织受到了以往联邦政策的赞助）

[39]一样。如果一个新的议程的内容只是与现存政策稍有不同，而不是推倒重来，那么它被接受的可能性就会大大提高。

一个政府项目的存在也可能带来一些额外的项目。这种溢出效应对于把新项目带进议程和解释为什么公共部门的扩张是非常重要的。甚至世界上最好的政策分析家也无法预见政府所有政策的结果。因此，采纳一个项目可能很快会导致采纳其他一些旨在“解决”由第一个项[40]目产生的问题的项目。例如，联邦政府的州际高速公路项目旨在改善运输和增进国防。然而，建设高速公路的效果之一是使得公民生活在城郊、工作在城里变成了一件很容易的事情。因此，这些高速公路使得那些有支付能力的人一窝蜂地拥向城郊，这反过来加速了市中心的衰落，导致需要联邦政府倾注数十亿美元来复兴城市地区，如城市发展行动资助以及一大批其他的城市项目。虽然没有联邦政府的高速公路项目，一些内地城市本来也会衰弱，但是这一项目加速了城市衰落的进程。图3　“地方领先项目”的儿童、家长和教师集会支持伊利诺伊州的日托立法。

现代社会中的政策都是紧密联系的，它们可能会对其他项目产生第二波和第三波的影响，因而任何新的政策干预都可能产生像涟漪一样的扩散效应。从某种程度上说，分析家应当预见到这些效应，并设计一些可以避免消极互动的项目，但是他在这样做的时候不可能有完美的成功。税收政策特别容易产生一些预料不到的反应，因为个人和公司都在想方设法合法地避税，而国内税务局也一直在千方百计地修[41]补一些未曾预料到的漏洞。结果，“政策成了自己产生的原因”，一[42]项政策选择会产生其他的政策选择。

象征关系

一个问题越与一些重要的国家象征联系得越密切，它被提上议程的可能性也就越大。这样，一些看上去不起眼的问题可能会被自由、公正和这样的说辞和传统的美国价值观包装起来。相反，如果一个问题和消极的价值观相连，那么就不会被提上议程。当然也有例外——尽管同性恋社区对很多美国人来说不是一种积极的象征，但艾滋病的问题还是比较及时地被提上了议程，甚至在其他人群可能被感[43]染之前，这一疾病就已经众所周知了。

这里有一些对市场项目和问题运用积极的象征（如不运用，它们本来是提不上议程的）的有趣案例。联邦政府传统上尽可能避免直接参与教育，但是前苏联成功发射的人造地球卫星凸显了美国中小学教育的弱势，这导致了“国防教育法案”的产生，该法案把大家都感到的教育问题与联邦政府长期关注的国防这个积极的象征联系起来。最近，联邦政府日益增长的对教育的干预至少部分与经济全球化竞争问[44]题联系了起来。此外，尽管美国政府一般对社会项目的采用反应较慢，但是一些与儿童及其家庭相关的项目通常会得到更多善意地关注。因此，如果有人想要发起一个社会福利项目，那么最好与儿童或者老年人联系起来。美国早就家喻户晓的一个最基本的社会项目——未成年孩子家庭资助法显然是一个例外。近些年来，1994年的犯罪法案包含了多种社会项目（著名的“午夜篮球队”的给养问题），如果这些项目不与控制犯罪的一些象征性问题相联系，那么本来对这些项目的投票都不会进行。

善用象征是政策分析家的一项非常重要的技能。例如，对遗产税贴上“死亡税”的标签对于2001年试图取消这一税几乎没有什么影[45]响，这一象征只会掩盖税收政策变革的税率递减特征。分析家除了对项目的成本—效益进行理性地计算之外，他还必须能够将他们的项目和项目目标与其他项目联系起来，能够对不太忠于项目和项目目标的参与者指出问题和项目的重要性。将一个问题提上政府的政策议程意味着使那些有权力的人确信，他们应当作出必要的努力来矫正这一问题。当问题本身不大可能获得广泛的公众注意的时候，象征性的运用可能会推动这一进程。

私有路径的缺乏

一般而言，政府总是避免承担一些新的责任，在美国这个信奉自由放任传统的国家，在预算不足（即便在预算平衡之后）的情况下，[46]这一点尤其如此。市场而不是集体行为成了衡量好政策的标准。然而，社会中的有些问题是不能仅仅通过私有市场的活动来解决的。一些涉及“公共物品”或“外部性”的社会问题就是两个经典的例子。

公共物品指的是这样的物品或服务，这些物品和服务一经产生即被为数众多的个体所消费，这种消费是很难或者不可能控制的，它们不具有“排他性”。这意味着个人或公司很难或者不可能生产公共物[47]品，因为它们很难定价或者出售。如果国防安全由唯利是图者而不是政府来提供，那么公民就没有供养军队的积极性，无论公民付费还是不付费，公民都必须得到保护。毫无疑问，公民都喜欢“搭便车”——享受服务的好处，而不付费。在这种情况下，政府可以通过它的税收权力强制公民为服务付费来纠正这一问题。

当一个经济单元的活动影响到其他经济组织的福利，并对因外部[48]性产生的收益或成本不进行补偿时，外部性就产生了。污染就是一个经典的例子。污染是生产过程的副产品，但生产商的产品出售价格并没有包括产品的社会成本。这样，社会成本和生产成本是相分离的，政府不得不通过管制来防止私人公司将污染的成本——例如对健康、财产和愉悦的感觉的伤害——转嫁给公众。这样，政府可能会通过一些价格手段来控制污染，并向污染者收费。

然而，并非所有的外部性都是消极的，有些活动产生了并不包含在这些活动带来的财政税收之中的公共好处。如果修建一个大坝是为了水力发电，那么它带来的游乐消遣、洪灾控制和经济发展的好处则不能作为私人效用的收益的一部分被包括在内，尽管政府在考虑用公共资金来建设一个项目时可以把这些好处计算在内（见第16章）。这样，有些显然在私人部门不可行的项目在政府便是可行的，即使用严格的经济标准来衡量的话也是如此。

尽管公共物品和外部性是可以考虑的两个有用的范畴，但是它们[49]并没有穷尽所有具有独特的公共特征的社会和经济问题。当然，考虑权利和执法问题被认为具有独特的公共性。此外，一些涉及大量风险的项目可能要求通过公共部门来把这一风险社会化。例如，对几乎没有任何信用记录的大学生贷款受到了政府的支持，以使银行更加愿意承担这一风险。这些贷款解释了这个一般的原则——社会中其他一些无力产生有效和同等的解决办法的组织可能足以将一个问题提上公共议程。

技术的可得性

最后，一个问题除非技术上可行，否则该问题一般也不会被提上日程。从工业化国家的发展史来看，一般认为经济的波动（如同气候）是上帝的行为。不久就经济学界凯恩斯主义的革命提供了似乎可以回答这些经济波动的答案，政府不久将经济管理提上了政府议程的中心位置。在美国，这一新方法在1946年的雇佣法中得到了体现，该法保证美国政府维持充分就业。通过凯恩斯主义的方式来“调节”经济在20世纪60年代前似乎还行得通，在这之后凯恩斯方法日益变得难[50]以理解，但经济管理的问题却仍然留在了公共议程中。尽管后来的政府提供了一些新的技术（例如里根时期的“供应经济学”），但它们无法逃避对经济的责任。

考虑技术在议程设置中的作用的另一种方法是“垃圾箱”决策模[51]式，既通过解决方案来发现问题，而不是反过来。一个问题被排除在议程之外，原因可能仅仅是缺乏解决这一问题的工具与手段，经济管理缺乏一种现成的工具就是一例。如果政府宣布它正在着手解决某一问题，但问题没有解决，这样公众对政府效力的信心就会动摇。政府必须因没有成功的记录而受到责备。“垃圾箱模式”也解释了议程设置和政策制定之间的关系，因为一个问题不是作为议程的一部分被接受的，除非认为解决某一问题的政策方案已经设计好或已经确定。解决方案可能会寻求新的问题，如同一个手中有锤子的儿童寻找需要[52]锤打的物品一样。

与政策制定过程的其他阶段一样，议程设置是一种激烈的政治活动。确实，可以说议程设置可能是决策过程最具政治性的方面，因为它事关公众接受一个政府能够而且必须试图解决的不太清晰的社会问题。对于一些强大的参与者来说，把不熟悉的问题排除在议程之外、对成功所需的无权无势者进行政治动员是很容易的。理性的政策分析在议程设置的讨论中可能作用不大，这种分析只是在大家都认为有问题，且问题带有公共性之后才发挥作用的。在议程设置中，政策分析家与其说是专家，还不如说是懂得决策过程并力图使过程达到理想目标的政治家。这涉及运用象征性手段和阐明那些经常模糊不清的社会问题。然而，不能把议程设置仅仅作为政治操纵，而对它掉以轻心，议程设置是解决任何已确定的问题的至关重要的第一步。政策制定

在政治体系接受作为政策议程一部分的一个问题之后，合乎逻辑的问题便是应当对这一问题做什么？我们把政策过程的这一阶段称为政策制定，意思是确立解决公共问题的机制。在这一阶段，政策分析家可以开始运用分析技术来证明一个政策选择要优于另一个选择。经济学和决策理论在评估某些结果产生的风险以及预见各种不同的选择可能的社会成本和效益时都是有用的。然而，理性选择无需占上风，习惯、传统以及标准的政府运行程序在进行政策选择时都可能胜过理性的行为。但这些看上去似乎是非理性选择的因素可能以它们的方式来说是非常理性的。这是因为有关的参与者经历过这种要运用的“公式”，而且运用起来得心应手，结果便是这种公式信手拈来，而不愿意用一种他们对此没有信心的新工具，尽管这一新工具在技术上更优越。

克林顿政府的医疗保健改革方案证实了理性主义和专家型的政策制定的潜在的缺陷。尽管这一提案在技术上完美无缺，但它不符合美国惯用的政治与行政模式。该计划过于复杂，很容易被贴上“官僚主义”的标签，而一些更简单的以保险为基础的制度却非常成功。此外，政策制定主要是关起门来做的，而不是请一些受影响的组织帮助形成政策，以防止一些巨大的错误。

联邦政府在解决公共问题方面沿袭了几个基本的公式。例如，在经济事务方面，美国依靠管制而不是依靠政府直接拥有企业的所有权（这在欧洲非常普遍）。在社会政策方面，标准的公式一直是社会保险和现金转移支付项目而不是直接提供服务。后一个公式的主要例外是把教育作为一种纠正社会和经济不平等的手段。最后一个公式是通过资助和合同使私营部门尽可能地参与公共部门的活动，并把联邦资金作为一种从私人部门、州政府以及地方政府那里筹款的“杠杆”。

然而，批评联邦政府在解决公共问题时缺乏创新还为时太早。大[53]多数的政府并不使用他们工具箱里现成的“工具”。此外，也没有[54]理论来指导政府的决策者应该运用什么工具，尤其是没有把公共问题的性质与解决这些共同问题的最恰当的方法联系起来的理论或实践性的建议。其结果，大量的政策制定是通过惯性、类推或者直觉进行的。谁制定政策？

政策制定是一场很难玩的游戏，因为任何人都可以玩，而且也确实在玩，但是规则只有几条。各种不同的政策参与者不时地参与设计政策提案，尽管有些参与者特别重要。政策制定是一种政治行为，但不一直是一种党派行为。事实上，政党和候选人并不像他们擅长识别问题、向社会提出解决问题的雄心勃勃的计划一样擅长解决问题。由于政策工具的成功或者失败在某种程度上既取决于它的政治上的可接受性，也取决于它的技术特征，因此专家开始在这里发挥一种主要作用。

公共官僚机构。这一机构主要将政治领导人的崇高期望转化为具体的实施方案。不论是否接受政府主导的议程设置模式，我们都必须认识到政府官僚机构是政策制定的中心。即便项目是由总统或者国会议员正式提出的，它们最初的形成和论证很可能就来自一个比较友好的官僚部门。

官僚机构通常是惯例和程序的操控者，这既是它们的长处，也是它们的弱点。他们知道如何运用程序，如何确立项目和过程来达到期望的目标。但一个精通此类事情的机构也会对如何就特定问题制定对策持狭隘的看法。正如前面指出，一些公式是为政府回应问题而确立的，一些有标准的操作程序和厚厚的规则指南的组织也一样。20世纪90年代进行的大多数行政改革旨在用这些清规戒律来敲打官僚机构，但是旧的习惯很难被打破。当然，一些有关已确立的项目和实施方法的清规戒律不一定都不好，它们可能对一些想从事全新项目的改[55]革者面临的复杂任务有所帮助。

当然，熟悉一种已经确立的机制可以解释组织在选择达到其目标的工具时表现出来的保守主义，对工具效力的信心也有助于解释为什么要依靠为数不多的政策工具。然而，限制性选择的一个重要组成部分看来是自我保护。也就是说，行政人员和他们的公共部门不会因为选择一个稍稍背离现有项目的解决方案而犯大错。有两方面的原因可以说明这一点是对的：（1）这种选择不会像具有创新性的项目那样有很大的失败可能，以及（2）渐进的选择几乎确保了项目掌握在现有的机构中。因而，依靠官僚机构来制订解决方案可以保证稳定，但官僚机构不可能有很多成功的政策创新。

此外，一旦有机会或遇到挑战，公共机构通常也会选择施展拳脚。制定公共政策是他们的事，他们当然会出于组织的私利对某一问题作出反应。机构的工作人员知道，如果他们不作出反应，其他的机构马上就会作，这样他们的机构就会失去一个增加预算、人事和影响力的[56]机会。虽然机构并不总是以自我扩张的方式行事，但是当它们直接面临一个已宣布要解决的问题时，他们通常会以一种解决方案——即参与其中——作出反应。

有关官僚机构对政策问题反应的最后一个考虑是机构常常拥有某种类型的专长。这一专长越专业，联邦政府中有专业资格的雇员的比[57]例也就越高。专家除了帮助公共部门制订更好的解决政策问题方案，他也限制了这个部门的视野以及可供考虑的解决方案的范围。专业训练趋向于专而不是广，它告诉人们专业对一系列问题只有一种解决方案。这样，拥有某类专才的机构会倾向于稍稍偏离现有的政策。例如，尽管联邦贸易委员会和司法部的反托拉斯部门都关注消除经济中的垄断现象，但是前一机构的经济学家和后一机构的律师的关注点是不一

[58]样的。

公共管理者自身的职业变得越来越专业化，因而与公共管理者相关的一个主要团体是其他的公共管理者，这一因素可能会进一步缩小官僚对政策问题反应的范围。然而，新公共管理改革把权力下放给公[59]共管理者，让他们更多地自己作决定，并在执行（如果说不是制定公共政策的话）中成为一种更重要的力量。这样，资深官僚或许会运用他们的专长及其同事的专长来确定新的项目和战略，并使项目得到很好的执行。

思想库和影子内阁。政策制定的其他资源是一些集中在华盛顿的“智囊团”和全国各州府的思想库。这是一些专业分析家和政策规划者组织，他们通常作为政府（常常是政府中的一个公共机构）的客户按合同工作。尽管人们期望这些组织比公共官僚机构具有更多的创造力和创新性，但在他们建议的政策选择中也会产生一些问题。第一，一个公共机构可能通过选择某一思想库来保证得到它想要的答案。有些思想库比较保守，通常建议一些主要依靠激励和私人部门的解决方案，而有的则建议政府直接干预。这些建议报告很可能产生实质性的影响，不仅仅因为这些报告出自专家之手，并且因为这些报告是政府机构付费购买的，因而应当使用。

另一个会产生的问题与其说是对机构的，不如说是对思想库中的顾问的，但它也会影响建议的质量。如果思想库还想从公共机构接一笔业务，这些顾问相信（或许是恰当的）他们不得不迎合这一公共机构的需要。换言之，如果一个咨询公司说机构的想法是完全错误的，需要从头来过，那么这一做法在即使技术上是完全正确的，但在政治上却是行不通的。因而咨询公司或公司的政策分析家就产生了一个道德评价问题：忠于事实和忠于组织两者的边界在哪里？

三个思想库在美国的政策制定中尤其重要。传统上，两个占支配地位的组织是布鲁金斯学会和美国企业家协会。在尼克松、福特和里根政府时期，布鲁金斯学会被说成是“被放逐的民主党”。卡特和克林顿政府的确任命了一些布鲁金斯学会的人，比如艾里斯·瑞沃林（原来在国会预算办公室），他最后成了克林顿政府的预算管理办公室主任。另一方面，美国企业家协会为尼克松和福特政府提供了不少人员，尽管更保守的里根政府在那里选的人不多。两个思想库除了直接参与政府运作外，都发行出版物，以影响主要的公共舆论。

第三个主要的思想库是传统基金会，这一基金会在里根时代作为一个新保守主义政策（特别是有关私营化和放松管制方面的政策）的[60]提倡者脱颖而出。但在老布什时期，由于在一些政策领域持比较中[61]间的立场，因而它不像在里根政府时期那样先声夺人。右翼的思想库数量有所增加，它们主要受到了企业和富人的资助。这些思想库中比较著名的有加图协会、公民税收公平和国家政策分析中心。一些左翼的思想库也开始出现，例如预算优先权中心。或许最重要的是，这些发展显示了美国政治思想持续的两极化现象。

大学也可以作为政府的思想库。看看美国日益增多的公共政策院校和项目就可以知道，这些院校除了为政府部门提供培训外，还为学者和前政府工作人员就一些解决问题的新办法进行探讨和磋商提供了一个场所。例如，罗伯特·瑞奇在肯尼迪政府学院提出了一些后来他[62]担任劳工部部长时试图推行的想法。除了政策项目，一些专门的机构（如威斯康星大学的贫困研究所，哈佛大学和麻省理工学院共同建立的城市研究中心）提出了与它们具体的政策领域相关的政策想法。

有时很难确定思想库会在哪里结束，而利益集团和议会游说组织又从哪里开始。“思想库”一词要比“利益集团”具有更积极的内涵，因此一些游说组织会尽力显示他们也在进行客观的公共政策研究。如果我们上网搜寻在任何问题上的不同意见，我们可以发现有许多的“研究所”、“中心”或者“基金会”在试图影响公众舆论，仔[63]细分析可以揭示它们实际上是一些利益集团的附属物。

利益集团。另一政策制定的重要来源是利益集团，这些利益集团不仅鉴别问题，施加压力将问题提上议程，而且也对这些问题提供可能的补救措施。利益集团的举动无疑是为其成员的利益服务的，而且这也是唯一可以指望的。政府决策者的一个任务便是有保留地利用这些有关政策选择的主张来确定可行的解决问题之道。考虑到很多政策领域“铁三角”关系的持续存在，因此公共机构的政策想法和利益集团的政策想法之间可能存在着密切的联系。一些势力强大的利益集团提出的政策选择可能相当保守，可能只是作些渐进地改革，他们很少对他们（以及与其相关的公共机构）重要的利益所在的现状进行彻底地变革。

一些不同于传统的利益集团政策制定模式的利益集团是公共利益集团，例如公共事业部，公共利益中心以及各种消费者和纳税人组织。或许这些组织的主要任务是打破政策领域中“铁三角”的束缚，以及扩大政策制定过程中的代表范围。这些组织以改革为导向——他们要改革的有些问题是实质性的，例如加强市场上销售的各种商品的安全性。有些问题是程序性的，例如竞选改革以及让更多的公众参与管制过程。然而，不论他们感兴趣参与的问题是什么，这些组织一般提倡彻底的改革而不是渐进的改革，这些组织对于政策过程的平衡，对于发出强烈的改革呼声非常重要。

国会议员。最后，尽管我们在前面有些贬低政治家在政策制定中的作用，但不少国会议员确实参与了一些严肃的政策制定活动，而不是简单地接受较友好的官僚机构的政策建议。像公共利益组织中一样，这些国会议员一般对改革很感兴趣，如果他们只对渐进改革感兴趣，他们就不需要参与这个过程。也有些国会议员对政策制定和倡议感兴趣，把它们作为进一步推进其事业、确立其国家政策制定者的角色，而不是仅仅为选民提供服务的一种手段。

国会在21世纪初期作为一个政策制定机构，其条件要比以前的任何时候都好，即便考虑到它面对的政策挑战的性质。国会工作人员的人数在增长（不管是国会议员的助手，还是国会委员会和小组委员[64]会的工作人员）。例如，在1965年国会只雇佣了9000多人，到了2000年，雇员人数已经增加到31000多人。国会支付这些雇员的薪水，至少有部分是为了帮助国会议员做研究，并起草政策制定所需的草案。这些人的存在对于纠正有人认为的国会和行政机构之间严重的权力不平衡相当重要。例如，国会预算办公室现在为预算和其他一些问题提供相对独立的建议，因而使联邦管理预算局相形失色。共和党在1994年控制国会之后减少了他们的工作人员，这为其他政府机构提供了一个很好的榜样，但在那以后，工作人员的人数又有卷土重来之势。

如何制定政策

制定政策涉及对政策（和政治）细微差别的极度敏感和创造性运用政策分析工具的潜力。事实上，政府面临的很多问题的解决需要有创造力，因为人们往往对这些问题领域一无所知。然而，政府必须对这些问题作出反应，不管他们是否知道这是不是一种最好的或较好的解决办法。在许多情况下，一个政府机构对其环境的按部就班地反应是为了应付环境产生的大多数问题，但如果这一反应不成功，那么机构就必须进行寻找更有创意的反应，或许在政策制定中增加更多的参与者。换言之，常规的或者渐进的反应可能足以解决大多数的政策问题，但如果不行，决策体系就必须进行研究。制定完全不同于渐进反应的政策需要指出备选方案，并在这些方案中进行选择。

有两个主要的障碍影响了政府对它面临的问题的理解。一是对要决定的政策问题的基本情况不了解。一个最显著的例子就是国防政策，政府在制定国防政策时常常不了解敌方的能力和意图。确实，自从冷战结束之后，要辨别潜在的敌人已变得很困难，更不用说预测他们的行动了。同样，在对各种有毒物质和核电厂作风险评估时，或许也没有足够的实验证据可以确定预料之外的事件发生的几率，以及这些事[65]件的可能结果。对于政府而言，更困难的是对于社会状况的性质通常没有一致认同的指标，甚至一些被广泛接受的经济变动指标（如国[66]民生产总值和失业率）也有些令人怀疑。

或许更重要的是，政府决策者经常缺乏有关产生他们想要解决的问题的潜在过程的充分信息。例如，为了解决贫困问题，他首先必须了解贫困问题是如何产生的，为什么它一直没得到解决。但是，不管数据和信息有多充分，这里不存在有关贫困因果关系的可接受模式。这一因果模式的缺乏可与有关流行病的决策作一对照，公共卫生机构在作这一决策时运用了一些有关疾病是如何产生和扩散的成熟的、公认的理论。显然，需要用不同的决策程序来解决不同的问题。

表3.1表明了有关政策问题的因果关系知识和基本的事实信息之间的可能组合。最简单决策是常规政策，例如社会保障。作此类决策由于具有充分的信息和可接受的因果关系理论，因此主要对现有的政策做一常规性的调整就行了，在大多数情况下，政策的改变是渐进的[67]。然而，这一相对简单的决策也会变得复杂化，如果有关产生一种理想的退出状况或用于资助这一系统机制的基本理论被彻底改变的话（见第2章）。

创造性的政策制定处在决策者拥有的信息和知识的另一个极端。在这种情况下，他们既没有足够的信息基础，也没有完善的因果理论关系。研发工作（正如在国家卫生研究所或国防部的许多部门中进行[68]的那样）提供了关于这类决策的重要例子。另一个例子是为个人的社会服务（如咨询）制定政策。在这一例子中，需要进行大量的创造性和关爱性活动，把个人的具体需要与组织有效管理和责任的需要结合起来。这样的政策制定需要建构政策的逆向选择，以使一些被证明不可行的创造性政策制定能够得到纠正。

在有些情况下，可能有足够的信息，但是对于过程的因果关系却缺乏足够的理解。这些决策状况需要制定一些有条件的政策，在这些政策中，某些指标的改变可能会引发对某些政策进行反应，甚至是重新审议现行的政策。政府很可能知道某些政策会达到所期望的结果，即使它并不完全理解这一过程。在对凯恩斯主义的经济管理理论丧失信心之后，宏观经济政策可能就是以这一方式制定的。有一些大家都接受的经济状况的指标——例如失业，通货膨胀和经济增长率——这些指标的变化可能会引发相对标准的反应，即使决策制定者不能一[69]直指出或者认同这些政策反应背后的根本逻辑。同样，建立一定数量的政策自动反馈机制或者至少提供某些防止政策延误或者冲突的东西，一般来说是比较有利的。例如在经济管理中，拥有相对独立的中[70]央银行的国家要比那些其中央银行政治性很强的国家要更为成功。

最后，在某些政策领域，政府可能有一些解决某一政策问题的因果关系模式，但对他们要作的政策反应缺乏足够的信息。国防政策就属艺术类的政策，因为政府看来非常知道如何对威胁作出反应以及如何走向战争，尽管它们得到的有关其对手的能力和意图的信息常常是有限的和被歪曲的。制定这种类型的政策取决于确定一些权变的和潜在的反应形式，以及指出一些评估可能产生的危机的方法。美国政府有关朝鲜和伊拉克可能存在核能力的复杂的政策考虑可以表明国防与外交政策的“艺术性”特性。换言之，制定此类的政策涉及建立一个反应的概率基础，而不是依赖一种在其他政策领域可能认为是理所当然的确定性。

尽管决策的这四种类型非常重要，但对政策的定义是一个政治学的问题，聪明的政策制定者总是会对问题或议题作一界定，把它们在四种类型中作一归类。例如，如果一个问题属于某一政府机构的职责范围，那么该机构就会通过将其定义为常规性的问题而保留在机构中，而任何想改变这一定义（无论是改善政策还是增加预算）的，当需要更多的“艺术性”或者创造性的解决方案时，就会对问题再作界定。

政策制定的辅助手段

尽管对于许多问题作有效的政策反应非常困难，幸运的是一些技术可以被用来辅助政策的制定。一般而言，这些技术有助于澄清某些行动结果，为只有单一衡量标准（通常是货币）的政策可能产生的影响提供即时的评价，从而使不同的政策选择可以进行有效的对比。我在这里只是简单地阐述两种技术，本书第16章将会对成本—效益分析作更详细地探讨。然而，在选择政策方案时，需要考虑一些在有的人看来理所当然的事，理解这一点很重要。

成本—效益分析。最常用的政策分析工具是成本—效益分析。这一分析的假定和方法把政府提议的项目成本—效益归纳到了量化的经济层面，然后用这一标准来比较一些现成的可供选择的政策。在这种政策分析模式中，经济的考虑是极为重要的。尽管在这一方法确立以后，人们试图对那些本来主要是非经济的因素也赋予经济价值，[71]但是评估项目的主要方法仍然是功利主义的。

从某种程度上说，成本—效益分析看似简单，其实并不然。一个项目（包括那些私有市场中的外部性如所适意的价值、娱乐和喜好及其他）的总效益是可以列举的，项目的成本也是可以列举的，当然也包括社会成本（如污染或不平等）。长期的成本和效益也会被考虑（尽管它们有可能被打折扣或被调整），因为它们确实在未来产生了。项目的总效益超过总成本，那么这个项目就是可以接受的，然后在一些可以接受的项目中进行选择。一般的原则是选择对社会的纯效益（总效益减去总成本）最大的项目，然后选择其他一些不超过现成总预算的项目。“成本—效益”的一些更技术性的问题将会在后面讨论，但在这里讨论一下技术的伦理基础是有必要的，因为它们会对政策选择产生重大的影响。一些最基本的伦理问题来自这一假设——所有价值都可以用货币来表示，经济标准是政府制定政策时最重要的标准。当然也有一些价值（例如公民自由、人类生活或者环境）很多公民不想把[72]它们归结为几块钱和几分钱。即便这样的归结是可能的，那么政府的主要目标是不是应当最大化社会中的经济福利也是值得怀疑的。

决策分析。成本—效益分析假设一些事会发生：建一座大坝，它会生产X千瓦的电力；附近城市里的Y人然后会花Z小时在这一新形成的湖中划船和冲浪；农民会在防汛和灌溉中节省Q美元，但会损失N英亩的耕地。相比之下，决策分析是为了在较少的不确定因素下作[73]出政策选择。这一方法认为在很多场合下，政府（通常信息不充分）就做什么作出一些可能的选择——事实上，政府差不多总是把自然或其他的人作为对手进行博弈。如同指出的那样，政府并不总是对他们所选择的政策工具有很好的了解，知识的缺乏，加上对政策领域中因果关系模式缺乏足够的认识就可能会产生灾难性的结果。然而，如果我们对于某些结果的可能性有某种程度的认识（即便没有因果关系模式），那么就会有较好的机会来制定较优的决策。

例如，以一场飓风可能会袭击一个海岸城市为例。一方面，市长可以命令疏散，但这会造成生命财产的较大损失；另一方面，如果他不下疏散的命令，如果飓风真的袭击城市，就会造成更多的人员伤亡和财产损失。当然，只是从天气预报中得知飓风朝着城市方向袭来，它也有可能会转向。市长应该做什么？他应当如何估计决策的风险和[74]可能产生的结果？

这一决策方法可以被归纳为“决策树”法，市长实质上是在与自然博弈（见表3.2）。市长有两个可能的政策选择：疏散或者不疏散。我们可以来设定自然可能发生的两个几率——飓风袭击或没有袭击这一城市——以气象部门最充分的信息为基础，然后我们估计每一情况可能产生的损失。在这一分析中，我们假定如果飓风袭击城市，财产的损失与城市是否疏散没有什么两样。一旦问题确定，市长会选择疏散，因为这样做犯错的可能性最低。如果飓风没有袭击这一城市，这一决定会导致预计的700万美元不必要的损失（1000万美元乘以事件的可能性70%），如果不疏散而飓风最后袭击了城市，那么可能会产生预计的3000万不必要的损失。如果有充分的信息，此类决策是很容易做的。

在更复杂的情况下，当需要同时考虑许多因素时，决策就会变得很困难，特别是在对手是来自人类而不是自然的情况下。在这里，技术（如成本—效益分析）是唯一可以帮助决策或制定政策的因素。决策总是由人来作的，这些人在决定作什么之前会考虑伦理、经济和政治的因素。由于政策制定的结果要在未来才能知道，因此决断特别重要。当一个新的问题被提上议程时，第一个解决方案在某种程度上构成了后来考虑的基础，因而成了一份必须认真考虑的持久遗产。

政策设计

政府在制定政策时可以利用所有的方法，但仍然无法产生一种根本的政策设计方法。也就是说，没有哪种提出公共问题的技术方法是与这些可用一些工具来解决的问题的特征相关的，或者是与用来评估[75]政策成功与否的价值相关的。没有这种全面的设计方法，政府制定的大多政策都是凭直觉或惯性来完成的，或者通过现有项目的类比来制定的。这一惯性模式常常产生错误，并且浪费时间和精力。因此，政策分析的任务之一，就是对一些制定有效政策的问题确立一种全面的方法，不仅需要知道什么是“好”政策，而且也需要确立一些能产生理想政策的决策过程的战略。

在美国，这样一种全面的政策设计方法很可能遭到抵制。第一，美国政治中普遍的反中央集权的价值观使得一种计划的、理性的方法对很多美国政客和公民来说是不能接受的。第二，如同先前指出的那样，出于制度和意识形态的原因，美国政治倾向于渐进地解决问题，[76]而不是在决策中强行使用一种全面的框架或者一套设计的观念。试图强行设计某一政策领域可能会威胁到机构和委员会的利益，它们认为那是他们“自己的”问题，并有责任在一段时间里确立解决问题的政策。第三，就美国政府面临的很多最重要的政策问题而言，在问题的性质上仍然缺乏一种共识，更不用说解决问题的方案了。一些重要的政策问题（如贫困、犯罪和不良教育）仍没搞清问题的原因，解决方案从何谈起？然而，这些重要的政治现实不应该阻止政策分析者以一种较少任意的方式来理解社会问题，这种任意性有时可以在政府中看到，有时可以在提倡解决某些问题的创新性项目设计中表现出来。

总结

在本章考察了决策过程的最先两个阶段：思考问题和确立解决这些问题的机制。这两种活动（事实上整个决策过程都是如此）是政治活动，但是它们也涉及分析技术和分析工具的运用。议程设置的工具主要是政治性的，需要向那些认为他们已经做得非常好的权威的决策者“推销”议程的内容。议程设置也需要对手中的问题具有详细的知识，以便进一步了解决策者的偏爱和现有的政策和项目。从某种程度上说，议程设置是一种旧瓶装新酒的艺术。

一些用于政策制定的技术是比较复杂的，但它们也需要一些敏感的政治手腕使之能更有效地运用。用旧的方法来解决新问题在很大程度上适用于议程设置和政策制定。不论是议程设置还是政策制定，在美国比较受欢迎的是渐进的决策方法。渐进主义可以在政策过程中产生较大的稳定性，但它很难对经济和社会的变革作出迅速的反应。

这样，政策过程这两个最先阶段产生的解决方案旨在被立法者和行政人员（他们授权并使选择的政策合法化）迅速地接受。一种更全面的政策设计方法可能会产生解决问题的更好方案，但它会面临政治可行性的障碍。因此，分析家和倡导者的任务就是提高产生更好的公共政策的可能性。

注释

①See Michael Harrington, The Other America：Poverty in America（New York：Macmillan，1963）.The huge number of more recent books explicitly on the topic of poverty include Loretta Schwartz-Nobel, Growing up Empty：The Hunger Epidemic in America（New York：HarperCollins，2002）；Robert Asen, Visions of Poverty：Welfare Policy and Political Imagination（East Lansing：Michigan State University Press，2002）；Judith A.Chafel, Child Poverty and Public Policy（Washington, D.C.：Urban Institute Press，1993）；Jonathan L.Freedman, From Cradle to Grave：The Human Face of Poverty in America（New York：Atheneum，1993）；and Christopher Jencks, Rethinking Social Policy（Cambridge, Mass：Harvard University Press，1992）.

②But see Barbara J.Nelson, Making an Issue of Child Abuse（Chicago：University of Chicago Press，1984）.

③James Agee, Let Us Now Praise Famous Men（Boston：Houghton Mifflin，1941）.这是一本传记体的著作，反映了大萧条时期美国乡村的状况，该书得到了农村安全管理部门的资助。这本书显然是有一定的影响力的，但是与一本复杂地攻击贫困的著作相比，其影响是极其有限的。

④Anthony Downs，“Up and Down with Ecology：‘The Issue Attention Cycle’”，Public Interest 28（1972）28-50；and B.Guy Peters and Brian W.Hogwood，“In Search of the Issue-Attention Cycle”，Journal of Politics 47（1985）：238-253.

⑤Peter Hennessey, Susan Morrison and Richard Townsend，“Routines Punctuated by Orgies：The Central Policy Review Staff”，Strathclyde Papers on Government and Politics, No.30（1985）.这一资料和上文所讨论的性骚扰议题无关。

⑥Frank Baumgartner and Bryan D.Jones, Agendas and Instability in American Politics（Chicago：University of Chicago Press，1993）.The same description could be applied to individual policy areas as is being applied to the system as a whole.

⑦See also Bryan D.Jones, Reconceiving Decision-Making in Democratic Politics（Chicago：University of Chicago Press，1994）.

⑧Michael D.Cohen, James G.March and Johan P.Olsen，“The Garbage Can Model of Organizational Choice”，Administrative Science Quarterly 17（1972）：1-25；and John Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policy，2d ed（Boston：Little, Brown，1993）.

⑨Joel Best, Images of Issues（New York：Aldine DeGruyter，1989）.

⑩Roger W.Cobb and Charles D.Elder, Participation in American Politics（Baltimore：Johns Hopkins University Press，1983），85.

[11]这就是Peter Bachrach和Morton S.Baratz所指的“权力的第二面”，参见他们的“Decisions and Nondecisions：An Analytic Framework，”American Political Science Review 57（1964）：632-642；and Steven Lukes, Power：A Radical View（London：Macmillan，1974）.

[12] Cobb and Elder, Participation，86.

[13] Ibid.

[14] U.S.Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report（Washington, D.C.：Department of Defense，30 September 2001）.

[15]对于社会政策项目而言，经常有类似的个案。考虑到在美国这类项目的地位通常较低，所以政治家的观点往往是减少分配给这些项目的开支和福利。

[16] Jack L.Walker，“Setting the Agenda in the U.S.Senate：A Theory of Problem Selection”，British Journal of Political Science 7（1977）：423-445.

[17] See David Dery，“Rethinking Agenda Setting”，unpublished paper, Department of Political Science, Hebrew University of Jerusalem, June 2002.

[18] See A.Grant Jordan，“The Pluralism of Pluralism：An Anti-Theory”，Political Studies 38（1990）：286-301.

[19] For another, similar setting, see B.Guy Peters，“Agenda-Setting in the European Community”，Journal of European Public Policy 1（1994）：9-26.

[20] C.Wright Mills, The Power Elite（New York：Oxford University Press，1961）；and Charles E.Lindblom, Democracy and the Market System（New York：Oxford University Press，1988）.

[21] Carter A.Wilson，“Policy Regimes and Policy Change”，Journal of Public Policy 20（2000）：247-274.

[22] E.E.Schattschneider, The Semi-Sovereign People（New York：Holt, Rinehart and Winston，1969）.

[23] Lance deHaven Smith, Philosophical Critiques of Policy Analysis：Lindblom, Habremas and the Great Society（Gainesville：University of Florida Press，1988）.哈贝马斯提出发展了的、更具参与性的民主“协商式民主（对话式民主）”包含所有利益集团利益的有效途径。See also Jon Elster, ed.，Deliberative Democracy（New York：Cambridge University Press，1998）.

[24] Bacharch and Baratz，“Decisions and Nondecisions”，632-642.

[25] Bacharch and Baratz，“The Two Faces of Power”.

[26] Martin J.Smith, Pressure, Power and Policy（Pittsburgh：University of Pittsburgh Press，1993）.

[27] K.Beckett，“Media Depictions of Drug Abuse：The Impact of Official Sources”，Research in Political Sociology 7（1995）：161-182.

[28] J.Leiper Freeman, The Political Process：Executive Bureau-Legislative Committee Relations（New York：Random House，1965）.

[29] Advisory Commission in Intergovernmental Relations, The Federal Role in the Federal System（Washington, D.C.：ACIR，1980）.

[30] Nelson Polsby, Policy Innovation in America（New Haven：Yale University Press，1984）；and John E.Schwartz, America's Hidden Success, rev.ed.（New York：Norton，1988）.More Recently Paul C.Light, Government's Greatest Achievements（Washington, D.C.：Brookings Institution，2002）.

[31] Charles O.Jones, Separate but Equal Branches：Congress and the Presidency（Chatham, N.J.：Catham House，1994）.

[32] See Robert S.Gilmour and Alexis A.Halley, eds.，Who Makes Public Policy？The Struggle for Control Between Congress and the Executive（Chatham, N.J.：Chatham House，1994）.

[33] See, For example, Baumgartner and Jones, Agendas and Instability.

[34] Best, Images of Issues；and Anne Schneider and Helen Ingram，“Social Construction of Target Populations：Implications for Policy and Politics”，American Political Science Review 87（1993）：34-47.

[35] John W.Kingdom, Agendas, Alternatives and Public Policy（Boston：Little, Brown，1984）；Nancy C.Roberts，“Public Entrepreneurship and Innovation”，Policy Studies Review　Ⅱ（1992）：55-73.

[36] See James Q.Wilson, The Politics of Regulation（New York：Basic Books，1980）.

[37] Robert H.Salisbury，“The Paradox of Interest Groups in Washington—More Groups, Less Clout”，in The New American Political System, ed.Anthony King（Washington, D.C.：American Enterprise Institute，1990）.

[38] Theodore R.Marmor, The Politics of Medicare（Chicago：Aldine，1973）.

[39] Julie Kosterlitz，“All Together Now”，National Journal（13 November 1993）：2704-2708.

[40] Brian W.Hogwood and B.Guy Peters, Policy Dynamics（Brightwon England：Wheatsheaf，1983）.

[41] See Christopher Howard, The Hidden Welfare State：Tax Expenditures and Social Policy in the United States（Princeton：Princeton University Press，1997）.

[42] Aaron Wildavsky，“Political as Its Own Cause”，Speaking Truth to Power（Boston：Little Brown，1979），62-85.

[43]为艾滋病的受害者积极倡导的人认为，这一议题部分的原因，是因为某些人“对同性恋的憎恶”而被严重耽误了。See Gregory M.Herek and Beverly Greene, AIDS, Identity and Community（Bevely Hills, Calif.：Sage，1995）.另一方面，联邦卫生所现在为美国每一位艾滋病人的死因花费33513美元做研究，而为每位心脏病人的死因所花费的研究费用为1162美元。“Panel Criticizes NIH Spending”，USA Today，9 July 1998.

[44]由克林顿政府所提出的教育议案事实上清楚地表达了需要通过教育来提高（国家）竞争力。

[45] Jonathan Weisman，“Linking Tax to Death May Have Brought Its Doom”，USA Today，21 May 2001.

[46] But See Peter Self, Government by the Market？：The Politics of Public Choice（Boulder, Colo.：Westview，1991）.

[47] James M.Buchanan, The Demands and Supply of Public Goods（Chicago：Rand McNally，1958）：3-7.

[48] A classic statement of the issue is R.H.Coase，“The Problem of Social Cost”，Journal of Law and Economic（1960）：1-44.

[49] Charles Wolf Jr.，Markets or Governments？（Cambridge, Mass.：MIT Press，1987）.

[50]既然对政治家的评价主要取决于经济发展状况，因此经济管理仍然是政治议程的中心议题。

[51] Cohen, March and Olsen，“Garbage Can Model”.

[52] Abraham Kaplan, The Conduct of Inquiry（San Francisco：Chandler，1964）.

[53] On instruments, see Christopher Hood, The Tools of Government（Chatham, N.J.：Chatham House，1986）；Lester M.Salamon with Michael S.Lund, Beyond Privatization（Washington, D.C.：Urban Institute Press，1989）；and Stephen H.Linder and B.Guy Peters，“Instruments of Government：Perceptions and Contexts”，Journal of Public Policy 9（1989）：35-58.

[54] Richard F.Elmore，“Instruments and Strategy in the Study of Public Policy”，Policy Studies Review 7（1987）174-186.

[55]例如，将社会保障私有化，有来自政府内部的组织抵抗，以及来自外部的政治压力，当这一项目受到威胁时可以挽救它。

[56] They are argued to be so by, among others, Willam Niskanen, Bureaucracy and Representative Government（Chicago：Aldine/Atherton，1971）.But see André Blais and Stéphane Dion, The Budget-Maximizing Bureaucrat（Pittsburgh：University of Pittsburgh Press，1991）.

[57] Kenneth J.Meier, Politics and the Bureaucracy，3d ed.（Pacific Grove, Calif.：Brooks/Cole，1993）.

[58] Mark A.Eisner，“Bureaucratic Professionalism and Limits of Political Control Thesis：The Case of the Federal Trade Commission”，Governance 6（1992）：127-153.

[59] John Dilulio, ed.，Deregulating Government（Washington, D.C.：Brookings Institution，1994）；and B.Guy Peters, The Future of Governing（Lawrence：University of Kansas Press，1996）.

[60] See Charles L.Heatherly, ed.，Mandate for Change：Policy Management in a Conservative Administration（Washington, D.C.：Heritage Foundation，1981）.

[61]政策制定纬度中保守的一端是因为加图研究所而流行的，该所倾向于从政治自由主义的立场提供建议。至于乔治H·W·布什的观点，请参见Colin Campbell and Bert A.Rockman, eds.，The Bush Presidency：A Midterm Assessment（Chatham, N.J.：Chatham House，1991）。

[62] See, for example, The Work of Nations：Preparing Ourselves for 21st Century Capitalism（New York：Knopf，1991）；and Education and the Next Economy（Washington, D.C.：National Education Association，1988）.

[63] Again, try it！

[64] Michael Malbinm, Our Unelected Representatives（New York：Basic Books，1980）.For a conservative critique, see Eric Felten，“Little Princes”，Policy Review 63（1993）：51-57.

[65] See W.Kip Viscusi，“The Value of Risks to Life and Health”，Journal of Economic Literature 31（1993）；1912-1946；Richard Zeckhauser and W.Kip Viscusi，“Risk within Reason”，Science 248（4 May 1990）559-564；and R.Hahn, Risks, Costs and Lives Saved（Oxford：Oxford University Press，1996）.

[66] Robert Eisner, The Misunderstood Economy（Cambridge, Mass.：Harvard Business School，1994）.

[67]有大量的书和文章描写社会保障危机，但是关于社会保障的决策模式却越来越是渐进主义的。See Theodore R.Marmor, Social Security：Beyond the Rhetoric of Crisis（Princeton：Princeton University Press，1988）；and Martha Derthick, Agency Under Stress：The Social Security Administration in American Government（Washington, D.C.：Brookings Institution，1990）.

[68] See Richard Topf，“Science, Public Policy and the Authoritativeness of the Governmental Process”，in The Politics of Expert Advice, ed.Anthony Barker and B.Guy Peters（Pittsburgh：University of Pittsburgh Press，1993）.

[69] R.Kent Weaver，“Setting and Firing Policy Triggers”，Journal of Public Policy 9（1989）：307-336.

[70] Paulette Kurzer，“The Politics of Central Banks：Austerity and Unemployment in Europe”，Journal of Public Policy 8（1988）：21-48.

[71]确实，降低其价值例如清洁空气，自然美化和社会平等（如同非常有必要进行成本—效益的分析工作）代表了功利主义的极端形式。

[72] See Henry J.Aaron, Thomas E.Mann and Timothy Taylor, Values and Public Policy（Washington, D.C.：Brookings Institution，1994）.

[73] Moshe F.Rubenstein, Patterns of Problem Solving（Englewood Cliffs, N.J.：Prentice-Hall，1975）.

[74]市长所面临的政治风险可能与城市和它的人民所实际遇到的风险不一样。面临危机时，市长不想让人们看到满脸的惊慌失措，但是对于政治领袖最危险的可能性是不必要的生命损失。

[75] Stephen H.Linder and B.Guy Peters，“From Social Theory to Policy Design”，Journal of Public Policy 4（1984）237-259；and Davis Bobrow and John S.Dryzek, Policy Analysis by Design（Pittsburgh：University of Pittsburgh Press，1987）.

[76]例如圣安妮L·斯菇尼德和海伦M·英格拉姆认为政策设计与多元政治学相反，统治了美国的政策制定。参见他们的著作Policy Design for Democracy（Lawrence：University of Kansas Press，1997）。第4章　使政策选择合法化

一旦决定某一项目是需要的或可行的，那么作为对某一政策问题的反应，这一选择必须是政府制定的合法的项目。不管作出这一举动的原因是什么，几乎可以肯定的是，总有人认为这一选择对他们不利。从最低限度上来说，任何公共项目或工程都需要花钱，那些没有直接感受到新项目好处的人，通常会认为这一政策选择让他们受到伤害。由于政策选择不可避免地会使某些人获利和某些人受损，所以民主政府必须密切关注决策制定的过程。这意味着政府制定实质性的政策的正式过程是合法的，也就是说，过程将国家权威赋予了被选择的政策。

合法性是政治学的一个基本概念，它对于理解政策制定是非常重要的。合法性通常被定义为民众相信当前的政府代表了政府的一种正当形式，并愿意把政府所颁布的政令作为合法的和有权威的政令加以

①接受。绝大多数美国人认为美国政府是治理这个国家的一套恰当的制度形式。大多数美国人通常也认为政府行为是有权威的（具有法律效力），只要这些行为是依照宪法所确定的过程来实施的，或依照宪法描述的过程来实施的。一般认为，所有决定的政策必须在宪法赋予联邦政府的权力范围之内。虽然“合乎宪法的”政策的边界在美国历史中得到了拓展，但是合法性行为的界限在今天仍有限制。

由于合法性影响美国当代的政策制定，因此对合法性的几方面应当加以了解。首先，合法性在很大程度上是一种心理特征。它取决于社会中大多数人对一个政府的正当性的认可。政府权力可能来自通过所有规定的过程，但如果人民不愿意接受政府，或不愿意接受使政府获得权力的那些原则，那么在实践中政府就不具有合法性。例如，很多宪法（包括法国和英国的）赋予了政府终止公民自由和宣布戒严的②权利，但是习惯于更大自由的公民感到很难接受诸如此类的政令，除非如同2001年的“9·11”危机之类的事件拓展了政府行为可被接受的范围。此外，政府改革也可能引起公民置疑新的政府行为的合法性。

合法性既具有实质性要素，也具有程序性要素。它不仅与决定什么有关，也与怎么决定有关。美国政府可能决定将全国所有的石油公司国有化（它不会这么做，但暂时想象一下）。这一决定可能以符合宪法条文的规定达成，但它也可能不为大多数的公民所接受。一个更现实的案例是越南战争。越南战争是按照宪法程序进行的，不过仍然被绝大多数公民认为不合法而加以拒绝。结果，这一冲突引起了国会的反应，制定了“战争权力法案”，这一法案改变了美国未来可能的③对外军事冲突的程序。因此，合法性的实质性问题在于它产生了一种程序性的反应，尽管2002年和2003年在小布什总统攻打伊拉克的能力上的争论表明，这些程序本身很不清楚。再举一个较小一点的例子。1989年到1990年国会试图增加自己的收入，这在程序上是正确的，但是此举引起了公众的强烈抗议以致这一政策流产，美国公民显然认为这一行为是不合法的。

合法性既是个变量，也是个常量——因人因时间而异。一些美国人可能不认可当前政府的合法性。例如，有些非裔美国人领袖不承认美国政府的合法性，并且号召在美国再成立一个非裔美国人的国家。另一方面，一些白人至上主义者则在部分西部地区安营扎寨，不承认所有依法成立的政府的权威，他们甚至与联邦特工发生了武装冲突。公民也显示出他们更愿意接受州和地方政府的行为，而不是联邦政府的行为。

对美国制度的信心、特别是对政府机构而不是军队的信心一直在④下降（见表4.1）。20世纪80年代初信心一度有所上升，但好景不长，美国人现在对政府的信心比历史上任何时期都要低。特别是国会现在成了美国一个受尊重程度最低的机构。克林顿政府第二任时期各种丑闻影响了人们对总统制的信心，小布什政府任期的第一年似乎恢⑤复了政府的合法性，尽管2000年的选举极度混乱。克林顿总统持深孚人望的能力和获得的积极评价表明经济绩效在公民的认知中扮演着⑥极为重要的角色。

在一些因种族和政治问题而分裂的社会里，政府受到来自两边的攻击和拒绝是家常便饭。即便是一个被广泛接受的政府也有可能失去它的合法性，或者因为它的不受欢迎的行为或不受欢迎的领导人而损害它的合法地位。越南战争和水门事件表明了即便是一个被广为接受的政权制度，它的合法性也会降低。然而，美国政府也能从这些问题以及后来的一些问题（如伊朗问题上的争议和克林顿政府时期的几个丑闻事件）中摆脱出来，持续以合法的权威来治理国家。

由于合法性会发生变化，因此，一个完全合法的政府也有可能伴随着时间的消逝而逐渐削弱它的合法性地位。一系列明显不受欢迎和不合法的行为会降低政府的权威，使政府面临挑战，无论是革命性的挑战还是比较和平的挑战。政府也可能因为无能，而不是行为不受欢迎从而丧失合法性。在大多数国家，公民是尊重政府的蓄水池，政府可以从中增加权威的储备，也可以减少这一储备。其结果，政府处在使自己及继承者不断合法化的过程中。

最后，政府必须以某种方式使每项政策选择合法化。一项政策选择不论在技术上多么正确，如果它不能被公众证明是合法的，那么它就几乎不具有实践价值。例如，在发现社会保障的养老金福利超过了规定指标这一错误后，作出改正的决策毫无疑问是正确的，但它却引发了一场严重的政治性论战，并在部分老年人那里产生了一种被欺骗⑦与出卖的感觉。政策分析家在追求一流的解决方案和创新性的政策时，常常忘了这种细枝末节的东西，而他们的遗忘会给他们的成功制⑧造真正的障碍。要设计一项合法的政策，政策分析家必须熟悉政策过程，因为比起经济和社会领域，这一过程能以更有局限性的方式来界定一套可行的政策选择——也就是说，很多项目只有当它适宜美国制度的政治价值，才具有可行性。因此，政策分析家的任务是向那些能决定其政策是否具有合法性的个人“推销”他们的决定。这并不意味着分析家只能提倡那些符合现有的可行性定义的政策，但它确实意味着如果他要提议有高度创新性的项目，那么他就必须具有扩大这⑨一定义的策略。

一般而言，合法性通常是通过立法过程、通过制定规则（次级立法）的行政过程、通过法院或者直接的民主机制得到体现的。如表4.2所显示的那样，可以把这些立法模式看作是决策特征——多数的和非多数的——与参与者范围的结合。在这一表格中，非多数大众在这一栏中是空的，但有可能在这一格填上革命性的或强有力的利益集团的活动。堕胎政策上的政治争论就可以填入这一格，因为大多数人对少数人积极推动的这一政策反应冷漠，尽管这些少数人在某些州获得了成功（见第15章）。我们接下来要讨论的是每种类型的合法性以及它对于政策选择（作为每一个过程的结果，这一选择或许是可行的）的含义。立法的合法性

在美国，我们传统上总是把立法与国会（联邦层面的主要立法机构）和州层面上的类似机构相提并论。正如这一部分指出的那样，这一观点现在看来非常天真，因为作决定涉及的工作量和技术上的要求是国会无法胜任的。尽管立法工作人员急剧增长，国会议员也可以得到日益增多的政策建议，但是这种有效立法能力的丧失是自不待言的。政策太大，涉及的问题太多，以致无法使像国会这样大的立法机构及其复杂的程序制定保证社会正常运转所需的所有决策（从公共政策的角度来看）。

当然，国会仍然是立法的关键性来源。也就是说，尽管行政机构负责撰写大量的规则，但国会必须提供可以使其他机构进行操作的基本的立法框架。国会一般倾向于通过用相对宽泛的语言制定的立法条文，以便使行政人员有一定的解释余地。尽管自20世纪70年代和20世纪80年代里根政府时期以来，国会权力再度加强，以对抗“帝王般的总统制”，但是最好考虑一下国会在认可各种不同的目标和结构的表述中的权威作用，行政机构然后要把这些表述转变为操作性的东西，这是通过撰写详细的规则和利用执行过程来实现的。

国会仍然保留着它的监督权。这样，如果执行机构撰写的规章离⑩题太远，那么国会可以在立法时重申它的意图。1983年前，国会事实上拥有无限的权力来通过“立法否决”，它要求政府机构将制定的规则提交国会批准。尽管最高法院宣布“立法否决”由于使一个政府[11]机构过多地干涉另一政府机构的事务而不符合宪法精神，但国会在[12]其他政策领域依然故我。如果改有其他事情发生，国会总是可以通过对先前法律的修正来阐明它的意图，如果有必要，它甚至会废止先前的立法。

国会最关注程序合法性，并且就立法过程的程序确立了详细的步[13]骤。事实上，它的制度和程序已经如此健全，以至立法也很难得到通过。一项议案通常必须得到小组委员会的通过，然后是委员会的通过，最后是参众两院进行表决。由于两院中的任何一院都不大可能和另一院一样通过同样的提案，因此会议委员会必须经常调和两方的观点。考虑到有可能运用一些更稀奇的程序机制（如通过发表冗长的演说阻碍议案通过，利用修正案和委托方案等），立法过程会减慢，或者提案因无法在适当的时间内吸引所需的大多数的支持而夭折。或者，用另一种方式来说，所有反对提案的人必须要做的，就是在一个防止[14]立法通过的关键点上聚集足够的多数票。

立法程序作为一种阻止不必要的或糟糕的立法是非常重要的，但它们也会阻碍好的或者必需的立法。20世纪50年代和60年代反对推迟和阻碍公民权利立法的努力清楚地表明了立法程序所具有的使国会中绝大多数人受挫的能力。近年来，政府一直无力出台一个联邦医疗保险法案，或通过一项严厉的控制烟草的议案，这表明了立法的艰难，[15]即使人口中的大多数都赞同改革现状。这样，一个得到充分支持和坚定不移的少数派团体就可以利用立法程序来获得它所期望得到的结果。

立法过程的合法性来自多数原则。它取决于在立法过程的每个关键点上建立简单的多数或额外的多数。政策分析家或者立法领导者的任务就是建构这样一个多数人团体。除了在对立法提案的实际质量的基础上请求支持之外，分析家还可以有其他几种方案来组成所需要的多数团体。一个方法（它也被称为党派分析）是使国会议员确信这一[16]分析家所想要的立法也是他们想要的。这里的一个诀窍是以一种使足够多的利益有兴趣建立一个胜利者联盟的方式来设计立法。例如，1958年的国防教育法就是由那些对教育和国防感兴趣的国会议员组成的联盟通过的。该法的标题显示它试图服务于这两个目的，并影响这两个领域。它把主张联邦政府在教育领域发挥强而有力的作用的自由主义者和主张强大的国防的保守主义者联合在一起。同样，很多社会和住宅项目作为商业好处——正如城市复兴项目所做的那样——[17]或作为提供就业机会的一个途径被“出售”给了保守主义者。

另一个与政党分析没什么不同的形式联盟的策略是相互投赞成票[18]，在这个过程中，联盟不是围绕某一个立法形成的，而是通过一系列的立法提议形成的。这一策略的一个最简单的例子，就是国会议员A认同A提案，而对于提案B漠不关心。另一方面，如国会议员B则赞同提案B但不关心提案A。这两个国会议员合乎逻辑的做法是通过两项立法交换他们的选票，即A为B提案投票，B则为A提案投票。在现实世界中也许没有这么方便，因为在同一时间里可能有好几项提案要通过。在某些方面，相互投赞成票以通过对彼此都有利的提案是一种理性的行为，因为它使一些国会议员——可能还有他们代表的选民——很想通过的议案得以通过，而这些议案本来可能得不到大多数的支持。但是相互投赞成票可能会通过比原先要通过的提案多得多的提案，因而增加财政支出和税收。它使这个国家相对特殊的利益集团通过它们的立法结成联盟，而这一立法就更广泛的“公共利益”而言也许是不正当的。

作为一个代表多数人利益的机构，国会也有一些促使政府扩大开支的通用规范，这通常指的是政治分肥立法，或美国政治中的狭隘规[19]则。政治分肥立法通常涉及基本建设开支，这方面的经典案例是江河和港口的改造。为选区选民获得此类工程项目，已经成了衡量国会议员成功的一条标准；有些人认为“给家乡带条火腿”、而不是在一[20]些全国性的问题上制定政策已经成为国会主导性的活动。因此，此类立法设计倾向于尽可能平均地分配好处，以便通过让那些希望分得一块“猪肉”的人获益而产生大多数。如同相互投赞成票一样，这一决策模式也会增加政府成本。虽然道格拉斯·阿诺德正确地认为这种[21]政治分肥的立法模式与国防和社会保障相比其成本要低得多，但是它表明了政府滥用资金的一种方法：即从政治上来说，为了确保现任的国会议员可以获取连任而投资一些社会效益相对较低的工程。这一决策模式的重要性超过了实际支付的资金数量。

这种通过立法过程来描述合法性的做法并没有使国会产生一种对它来说最有利的形象。事实上，国会大多数的决策制定是建立在立法的价值之上的。然而，就政党分析，相互投赞成票和政治分肥的立法模式反映了国会行动的特征而言，这一立法过程会对一些可以被合法化的规则产生影响。可以认为这一立法过程会不可避免地产生大量的且相当分散的立法。建立联盟要求别对潜在的成员造成伤害，而一些被提议的立法肯定会给国会议员个人和他所代表的选区带来好处。其结果，提案的设计必须是政党分析可以对它进行修正的，措辞不可能清晰，否则就可能减少联盟潜在成员的数量。这种令人困惑的战略使行政人员通过避免国会成员的批评在一些困难的问题上制定一些政治性很强的决策。

相互投赞成票和政治分肥立法是与政府超越本来在没有投票交易情况下便可确定的界线相关的。投票交易和建立联盟的可能性强化了这一趋势：选择一些就社会生产力而言微不足道的公共项目。尽管政策制定并非完全理性，但是这些政策制定的制度模型看来加重了政策的非理性和政治性特征，产生了一些牺牲多数人利益而使少数人受益[22]的项目。相互投赞成票和政治分肥立法也使减少不需要的项目变得非常困难。例如，对于国会而言，20世纪90年代初唯一有效地关闭多余的军用基地是提前指出有一个独立的委员会将建议哪些应该被关闭，然后进行表决。否则，相互投赞成票的做法可能使此事泡汤，一个也关闭不了。1998年，当国会需要对国防部自己想要关闭的基地[23]施加更多影响时，国会的这种自我克制已经不复存在。

国会在政策制定中的这些困难表明了它在涉及社会政策问题上的更多困难。用最简单的话来说，问题在于，如何在一个决策中体现诸多的社会偏好？当国会试图在要不要立法的决定中整合国会成员和选民的偏好时，国会就会碰到这个问题。这样的问题在俱乐部、委员会和大学的教师会议中都有。

决策者在立法和其他方面面临的一个根本性问题是偏好的程度。在一个多数决定体制中讨论相互投赞成票就会碰到这个问题：建立一个由一些对提案可能不是很感兴趣、或者没有强烈要求的人组成的多数是可能的。决策制定的问题部分是每个立法者有一票，而市场环境中的个人则远不止只有一美元，他们可以根据他们的偏好和偏好程度来不同地使用他们的资源。相互投赞成票是一种试图克服偏好程度的手段，但它只能在有限的、可以分配偏好的状况下才能成功。

在每人一票的“多数决定制”中，以使参与者感到最大满意的方式准确地反映参与者的价值偏好是很困难的。如果在一系列的决策中（如对修正案投票），次序（在这一次序中，选择受到了限制）影响[24]了最终的偏好，那么这种理想的决策会变得更困难。在对这类选择问题的探讨中，经济学家肯尼思·阿罗认为设计一个能满足理性要[25]求、合乎逻辑的条件的社会选择机制是不可能的。在阿罗的框架里，通往这一决策的唯一途径就是强加这些条件，但不是基于哲学的原因。然而强加管理规则（作为使决策合法化的另一种手段）会使解决方法具有一些强制的特征，尽管制定规则的程序在执行时是合法的。

监督

一旦国会完成了立法，它就在政策合法化过程中扮演了主要角色，但是它的活动并没有结束。我们已经指出，行政机构在将立法转化为详细而明确的规则中扮演着主要角色。然后国会对行政机构的行[26]为进行某种程度的监督。一些最先通过立法的委员会监督行政机构的执行，然后从立法上来纠正机构可能不正确的行为。国会甚至无需直接的行动，它可以凭借其对立法和预算的无可置疑的权威获得行政机构的服从。

监督从本质上讲是国会进行的第二轮合法化工作，这一工作涉及通过最初的立法，然后监督执行者以确保立法意图得到贯彻。然而，监督行为可能并不很有效，因为时间不够，国会议员要忙着下一轮的立法。此外，即便是人手配备的美国国会也会缺乏必要的专长来判断行政机构制定的大量复杂的、技术性的规则，更不用说来判断行政部门执行的大量的行政决定了。这意味着监督更像“火警装置”（对危机的反应）而不是“巡逻警察”（有规律性地对相关环境进行巡视）[27]。20世纪90年代共和党国会在削减委员会和小组委员会数量的同时，也降低了它监督行政机构的能力，如果考虑到一些重要的专长也[28]减少了的话。规章和行政过程

在美国和其他工业化国家，大多数的规则制定现在是通过管制程[29]序来完成的。这里我们指的管制过程是广义的，包括行政机构的规[30]则制定活动，也包括独立的管制委员会的规则制定活动。我们这里讨论的是行政机构或独立管制机构制定具有约束性的规则（这些规则是对国会立法的补充，有时也被称为“次级立法”）的过程。颁布此类规则无疑是立法性的或是一种合法活动，因为它为社会制定规则，但是那些规则必须与国会通过的立法相符。

联邦政府要起草大量的规则，这可以从《联邦记录》——这是一本每周出版的刊物，内容包括所有的规则和提案（大约每年70000页）——中可以看出来，也可以从《联邦规则大典》的规模（CFR，它包含了当前正在执行的所有规则）中看出来。管制活动的数量可以以劳工部的职业安全与卫生保健管理局（OSHA）为例。职业安全与保健管理局常常是一个人们批评政府管制的靶子，在它建立的头两年里，它颁布了4600项规章条例，然后每年仍然继续颁布数以百计的新规则。到1997年时为止，印制精美的《联邦规则大典》包含的这些规则达4000页。把公共政策的三个领域（农业、劳工和[31]环境）的规则加起来，它们在《联邦规则大典》中约有25000页。

尽管决策要通过合法的程序来进行，但确定规则的决定无需执行多数票原则。如果执行多数票原则，那么劳工部职业安全与保健管理局和其他机构制定的很多规则就可能永远无法通过。管制过程中的决策与国会的决策相比，其技术性更强，政治考虑更少，尽管政治因素不能被完全忽视，特别是这些机构都是行政部门的组成部分。行政机构直接对总统负责，他们的压力是要制定反映总统政治重点的规则。近年来，一些总统在了解正在制定什么规则以确保这些规则与总统的重点相称方面，比他们的前任更费周折。即便是独立管制机构制定的规则也不会离公众基本的政治和意识形态标准太远，如果他们这么做，就会危及自身的存在或者至少危及将来制定规则的自由度。

政府试图控制管制活动的途径之一是管制的分析。例如，卡特总统（主要基于经济的理由）要求行政机构选择某一规则而不是另一规则时要说明理由。里根总统走得更远，他要求行政机构提交所有新的规则，以便联邦管理预算局进行审查，然后汇报他们下一年的管制活动计划。这些管制审查既有政治的、也有经济的。这种审查导致了很[32]多批评，说联邦管理预算局是“管制活动的克格勃”。1994年获胜的共和党国会在管制审查方面甚至走得更远，它通过正式的管制审查条例，命令联邦管理预算局向国会递交对每一新的规章的经济评估，以便评估经济的总的影响。

尽管联邦管理预算局的管制审查在很多时候是政治性和意识形态性的，但它仍然具有合法化的功能。首先，选举产生的总统比非选举产生的官僚具有更大的合法性，特别是考虑到美国人对于官僚的评价不高的话。此外，可以认为的是，由于管制分析使用的技术是“理性的”，因此，任何通过管制分析的规则更有可能对社会的福祉作出积[33]极的贡献。

甚至在老布什政府时期，有些分析家也认为放松管制已经走得太远。例如，在这一政府时期，环境保护署开始颁布一系列重要的新规则，包括为东北部5个州颁布的意义重大的新的空气污染标准。克林顿政府时期对管制以及管制对经济和社会的影响持较积极的态度。这一政府的成员称他们自己是“新民主党人”，他们在经济和环境管制方面采取了更为积极活跃的立场，但他们也试图通过更多的咨询和协商——包括公众更多实质性的参与和政务公开——来制定比过去多[34]得多的规章，尽管一些管制分析的工具依然是旧的。然而，在小布什政府初期，这些更具分析性的管制审查被延期履行，克林顿政府任期结束之前颁布的很多规则被终止。

管制过程中的公众参与

制定规章的过程既受到总统和联邦管理预算局的影响，也受到公众的影响。影响规则制定的行政程序法和其他的一些法要求公共机构在过程的进展中接受来自利益相关的公民的建议和意见，要求在过程的每一阶段为受影响的利益集团留有对公共机构的活动作出反应的时[35]间。事实上，就经济的某些部分而言，管制过程可能比国会中的决策制定更民主。管制过程允许受影响的利益集团直接接触决策者，而在国会，这些受影响的利益集团可能会被排除在有效的参与之外，尤其是那些国会议员认为的不合法的利益。此外，管制的结果可能比国会议员设计的更能代表“公共利益”，因为通过行政过程的特殊利益[36]的影响在减弱，而且它们还要常常面对司法审查。

当然，接触规章起草过程并不意味着受影响的利益集团或“公共利益群体”在最后的决定中占主导地位。允许接触也不保护社会中那部分没有完善地组织起来，或者不十分活跃地群体的利益。介入公共机构的决策决非没有成本，因此一些资金不足的组织可能会被排除在外。这也使得一些机构（例如联邦贸易委员会）为一些缺乏有效参与[37]所需的律师或其他资源的利益集团提供资金。还有，尽管这里没有成功的保证，但是这些程序的确表明了管制过程对各种想法和观点的包容。

规则撰写过程

规则起草者用两种主要的方式来收集想法和观点。第一是正式的规则制定，它有一些司法程序的特征，有正式的听证，有证人的口头[38]陈述和采用共同商议。正式的规则制定是一个耗时又麻烦的过程，但是，当认为参与这一过程的社会和经济利益集团非常重要时，这一过程又是必需的，这种正式的规则制定的例子有通过食物和药品管理局的新的药物疗法以及原子能管制委员会发给核电厂的执照等。由于这些规则对于社会的很多要素非常重要，也可能成为后来讨论或者诉讼的主题，因此这一程序中产生的书面记录非常重要。

第二种收集信息的方法是非正式的规则制定，这一过程包括三个基本的步骤。首先，公共机构需要在《联邦记录》上刊登它打算颁布某一规则的告知。其次，具体指出一个包括几个月的时间段，在这期间，一些认为他们可能会受到这一规则影响的个人和组织可以发表看法和意见，并对规则的内容提出建议。最后，在指定的时间结束之后，机构会颁布一个他们最终打算执行的规则草案。草案有可能建立在受影响的利益集团的建议之上，可能是这一公共机构一直以来就是这样计划的。然后又是一个等待规则草案反馈的时期，可以直接向这一公共机构反馈，也可以间接地反馈——通过一个友好的国会议员就草案的修改和政府部门接触。然后，公共机构在这些反馈以及对规则正确性的信心的基础上颁布具有法律效力的最后规则。

除这两种规则制定的主要形式之外，行政法还确立了另外两种制定规则的方法。混合型规则制定试图把正式过程的彻底性与非正式过[39]程的相对随意性结合起来。产生这种形式的规则制定的部分原因来[40][41]自法院，但也是国会某些法令的要求，特别是对环境政策。尽管不需要整套的司法程序，但为了产生一份全面的司法记录（如果需要进一步的司法诉讼程序，这一记录有可能成为上诉的基础），有可能需要交相关检查过的证词。

规则制定的另一种形式是协商型规则制定。鉴于很多政府现在必须介入的政策领域的复杂性，以及每一政策领域都有不少利益集团参[42]与，因此协商可能比行政手段更容易完成规则制定。这一过程可以消除受影响的利益集团之间在将来可能产生的敌意，它实际上也可能比那些直接由中央集权的政策制定过程产生的政策更优越。国会认识到了这种形式的规则制定的有效性，并在1990年通过了协商性规则制定法，该法详细阐明了在什么条件下可以运用这一做法以及所需的程序。有关协商型规则制定的用语也被包含在授权行政机构的立法中[43]。

虽然协商型规则制定试图对各种各样的参与者开放，从而使它更具民主性，但是也存在着使这一程序更具技术性的压力，尤其是在规则制定之前越来越关注管制分析，或运用成本—效益的分析方法和其他形式的经济分析方法。规则的合法性力量来自国会的法令，以及规则制定的正确程序（如行政程序法详细阐明的）。考虑到受影响的组织和个体的实质性参与，一般而言，颁布一个规则从开始到结束需要18个月。试图缩短周期有可能导致规则遭到否决，如果有人向法院起诉的话，不管这一缩短从表面上看多么合理。不过，法律也授权有些行政部门可以在紧急状态下制定规则。

受影响的利益集团在回应管理过程的问题时的作用提出了有关社会决策的另一个问题。约翰·考胡恩认为，一个正确的民主制度不仅要考虑大多数人，而且还要考虑社会中大多数的利益。他的“一致同意的大多数”的思想赋予压力集团作用的重要性要大于大多数的美国政治思想对这一作用的实际认定，并使这些压力集团的看法在规则起草过程中产生压倒性的影响。这里的一个基本观点是，一个决定不应该只反映一个简单多数的利益，而更应该反映在社会各个组成部分之上达成的一种复杂的一致意见。

利益集团在规则制定中所扮演的角色类似于西欧确立的“新合作[44]主义”。主要区别在于美国的利益集团通常不具备在大多数欧洲国家里利益集团获得的代表经济社会利益的准官方地位。此外，受影响的利益集团很少像大多数的欧洲体制那样聚集到一起来作一个妥协的

[45]决定，尽管克林顿政府也这么做过（克林顿政府曾组织一次由太平洋西北地区伐木搬运业和天然资源保护的管理者共同参加的会议），[46]让他们讨论双方在保护斑点猫头鹰上的分歧。然而，在美国，决策仍然主要是行政机构自己完成的，利益集团的参与主要是提供信息来源。利益集团除了保护他们成员的利益，还常常对提议的规则提出实质性的建议，帮助行政机构防止在他们的规则中出现产生严重的错误。

最后，管制决策面临着管制机构被其管制的利益集团“俘获”的

[47]危险。管制某一行业的行政机构常常成了这一行业的倡导者，公共利益无偏私的保护者。行政机构之所以被俘获，是因为行政机构为了获得政治上的支持，特别是在（除了一些独立管制委员会外）这种支持的唯一来源是被管制的工业本身的情况下。公众通常是一个毫无组织的群体，以致无法提供行政机构所需的具体支持，如在国会为它的财政预算，甚至是它的生存辩护。因此，一些试图通过机构的独立使管制决策免除政治压力的改革，只有在使机构避免一种政治压力但又依赖另一种政治压力的情况下才能成功。用西奥多·路威的话来说，[48]公共利益是为私人获益而用的。

俘获问题对于一些新的、跨行业的而非单一行业运作的管制机构[49]不太适用。例如，消费者商品安全委员会和职业安全与保健管理局事实上管制着这个国家的每一个行业。他们对任何一个产业的支持和保护都可能损害其他的产业。对某一产业而言，要俘获这些跨领域的管制者一般来说是太难了，因此这些管制者更可能“以公共利益”的名义来运作——尽管行政机构本身还需要对公共利益作一界定。然而，这些组织也摆脱不了政治压力的影响。小布什政府很快在消费者商品安全委员会人选的任命上陷入了冲突，因为他想该组织比起克林顿时期来对企业更友好。

规则是政策合法化过程的核心，尽管在这一过程中会面临很多公众的挑战。很多批评者（不管是通俗作家还是理论家、学者）对于官僚组织在没有国会直接参与（他们认为这是合法化过程的关键）的情[50]况下制定法令、法规持消极的评价。然而，使用这些规则的程序是“正当的”，已经为国会的多个法案所确定。制定每一规则必须有合法性的限制，与国会通过的法不一样，这些规则倾向于作具体的判断和决定，以便更直接地影响个人利益。很多通过这一程序颁布的规则被批评为不切实际和没有必要——每个人都有他喜欢的傻规则。总统都关注规则对经济和社会产生的影响，至少从福特总统以来，每届总[51]统都寻求放松管制而不是管制。尽管管制过程可能比更具政治性的国会提供了更多的客观性和科学的“理性”，但运用这些严格的标准来制定决策的想法往往也是很多反对意见的一个来源。

法院

政策合法化的另一个不怎么用的手段是由法院提供的。正如认为行政程序在合法过程中扮演越来越重要的角色一样，法院也越来越多地参与发布权威性的政策声明。一些评论家认为，美国的公共政策实际上是由法院系统控制的，而不是由各类政策产生的结果所主导的[52]。此外，在批评行政程序的同时，也批评“法官立法”是对国会特权的非法篡夺。当然，在美国，法院一直参与一些行为的合法化过程，有时也颁布类似法律的声明。然而，或许因为涉及社会问题的诉讼（例如堕胎）日益增多，以及法院积极修正与撤销联邦法律中违宪的条文，公众对法院在制定社会规则中的作用的认识日见提高。

法院使决策合法化的宪法基础是“至高条款”，这一条款指出，在执行宪法过程中制定的所有法律和条约是这个国家至高无上的法律。在马伯里诉麦迪逊案中，首席大法官约翰·马歇尔宣布：法院决定一项法律是否违宪是法院的一种义不容辞的责任，如果法律与宪法相违背，那么就宣布它是无效的。自宣布这一基本的司法权以来，法院一直在它们对宪法的解释基础之上制定规则。对法院在使行动合法化中的作用至关重要的是他们是否有能力接受或拒绝各方对特别有争议的问题提出的修正案。如果某一行为被宣布违宪，法院通常接下来就会参与决定需要采取什么措施来纠正违宪的行为。

法院发现违宪并需要进行补救的一些最好的例子是学校废止种族歧视和监狱的人满为患。在一些案例中（例如斯蔓起诉夏洛特梅克伦堡的教育董事会案），法院宣布学区之间的边界使地方政府力图维持或制造学校的种族歧视，因此用校车接送学生是对这一问题的合理的解决。在其他一些案例中，法院宣布监狱人满为患导致酷刑峻法，这违反了宪法的第八条修正案。为了纠正这一状况，法官判决要么由法院直接接管监狱系统，要么由法院制定一些州行政人员必须遵循的非[53]常具体的政策。这些决定表明，法院参与管制州和地方政府行为的程度要比很多公众认为的高。

法院在使行动合法化中为自己确立的角色是双重的。从最简单的意义上讲，法院可以通过宣布决策者的行为在宪法条件下是可以接受的，进而进一步将其行为合法化。如同前文所述，美国社会看来官司越来越多，越来越多的问题在法院没有裁定之前无法作完全地决策。诉讼提供了一种在政策制定过程中保护个人权利的重要手段，但是它也可能极大地减缓政策执行的速度。将一个问题提交法院解决有时是一种通过拖延来赢得冲突的手段，正如在成功阻碍建造核电厂的努力中体现的那样。

从第二层意义上说，法院参与政策合法化的途径是确定一些现存的社会状况与宪法相矛盾，然后提供解决这些问题的方法。法院在学校废止种族歧视中的作用是这类合法化的最好例子，这种作用不仅反映在校车接送学生上，而且也反映在1954年布朗起诉教育董事会一案以来废除种族歧视的整个过程中。法院相比其他机构具有相对的独立性，在政策制定以及修正它们认为偏离宪法原则的法律规则方面，法院也一直很活跃。正如行政机构的规则制定需要合法性一样，法院也需要借助宪法来进行它们的干预。然而，像“正当程序”和“平等保护”这样的用语太宽泛，这使合法化活动的司法参与有较多的回旋余地。

由于法院的角色是判断某一行为是否符合宪法原则，保护个人自由免受政府或他人可能的侵犯，因此，法院与立法机构的决策制定是不同的。在很多方面，法院的决定比其他的立法决定更具权威性，因为法院具有宪法权威，也因为一旦诉讼在法院行不通，它就无路可走。与立法机构相比，法院几乎没有妥协和投票交易的空间，它们对顾客的定义更清楚，如果它们有顾客的话。最后，法院的决定比较狭窄，通常针对某一问题，而不是针对打算执行的政策的一般原则。因而法院的决定尽管可以使某些行为合法化，但也会给未来的决定留下模糊不清之处，而立法和行政机构的决定则旨在确立一些更普遍的原则，以指导随后的行为和决定。

公众的合法性

到目前为止，我们讨论的三种合法化方法有一个共同的特征：它们都是由政治机构的精英来执行的。美国有不少州已经为直接民主提[54]供了一些机制，即允许选民使政策决定合法化。公民投票机制部分是州立法机构将责任推卸给人民的一种方法，因为一些问题太烫手，议员担心在这些问题上的表态会危及他们将来的政治生涯（图4反映了相应的情况）。另一方面，在某些情况下，公众可以运用这些机制完全绕过立法，或者督促他们采取行动。尽管有人鼓励这种直接的民主机制，但这种机制并没有被联邦采纳。图4　　1954年5月17日，在最高法院宣布公立学校种族隔离违宪后George E.C.Hayes, Thurgood Marshall和M.Nabrit律师离开联邦最高法院。

公投是公民对某一由立法机构或其他权威机构交给他们的问题进行表决。在提案成为法律之前需要公众投票通过。美国大多数的州在一些政策决定（典型的是公债和改变州宪法）上采用公投，但是有些州也用公投来制定法律。一个立法机构认为非常重要，或者极具政治性的问题，可能交由选民投票决定。这一做法在某种程度上满足了民主的原则，但它导致少数官员（他们在公投中的比率很低）决定问题的重要性，而这一重要性如果由一些考虑更为缜密细致的机构来决定可能很好。此外，公投所需的资金至少和竞选所需资金一样重要，这样，势力强大和资金充足的利益集团就能对公投选择产生意义更大的影响。

公众参与政策制定的一个更极端的方法是创制权，它不仅允许投票人就政府提交的问题进行表决，而且也使投票人自己可以将议题放入到投票箱。如果在请愿书上得到足够的签名，那么这个请愿就可以在下一次选举时放入投票箱中。如果选举人通过，就可以成为法律。一些意义重大的政策问题——最典型的是加州限制财产税的第13号提案和几个重要的环境法——已经通过创制过程得到采纳。创制权提出了很多与公投同样的问题。一个困难在于，一些重要的政策争论（如使用核武器）卷入了政治运动，以至问题具有的复杂性变得无足轻重，并被转变成“是”或者“不是”这样简单的选择题。然而，创制权确实为表达民意提供了一条途径，它赋予了那些经常认为自己并没有真正得到决策机构代表的投票人以真正的权力。

除了这些已经确定的公众参与机制之外，仍然有呼声要求为公民的参与提供新的途径，而不仅仅是投票或者是公共听证。这些机制常[55]常用“协商民主”，有时用“强民主”表达。其基本观点是：在一个真正的民主制度中，公民的作用不仅局限于选择他们的领导人，并且还应该延伸到政策的讨论和政策选择中去。这一模式一直在传统的新英格兰镇的会议中使用，关于拓宽参与渠道的倡议会使这种模式的运用变得更普遍。问题是这一模式如何在有2.5亿人口的国家中运作。

即便它不能在这样大的集合体中运作，那么当制定公共政策时，协商民主或许可以被运用到小规模的集合体中。例如，在美国各层级政府的政策制定中，有一种公开听证会的传统。对公众来说，这一通行的做法可以使他们向决策机构表达他们的看法。然而，在某些领域，这一基本的模式正在被修改为让公民自己来讨论政策，甚至让他们自己作出最后的决策。例如像“公民陪审团”和“协商民主”这样的想法正在为普通公民不断增加的参与提供机会。总结

合法化是政策制定过程中最困难和最简单的组成部分。它一般包括政策分析最低程度的复杂性和政策分析的技术形式，除非运用创制权和公投，否则参与者的数量是有限的。另一方面，合法化过程的参与者相对有权，有他们自己明确的日程安排。其结果，在这一阶段，政策分析家很难改变固有看法，使人们转而相信新的政策。在这一过程其他阶段运用的正式证据在这一阶段可能无足轻重，而政治因素则是至关重要的。

政策分析家在试图推行其观点时碰到的障碍有时是个人的障碍，有时是政治性的障碍，正如在使国会议员接受（通过党派分析或者投票交易）分析家的理想的政策选择概念时碰到的。反过来，要做的事可能就是改变对决定（这一决定会促进对某一问题，或一系列问题恰当地作出政策反应）的组织上的限制，以及调和在决定上的各种势力的冲突。或者，问题可能是这样一个法律问题：说服法院以理想的方式对一系列的事实作出反应，并对感知的问题提出理想的补救措施。最后，问题可能是最广义的政治问题——说服投票人（通过对分析家政治上的控制），接受或者拒绝对某一问题及其解决方案的具体界定。对于分析家而言，这里涉及的问题如此之多，因而也需要同样多的技能。

没有人能够具备所有的这些能力，但一些人必须就哪一技能最适合于某一具体的问题作出战略上的选择。如果问题是修建一座大坝，那么国会显而易见是最恰当的舞台；如果是侵害公民权利的问题，那么最好的场所可能是司法系统；如果问题是一个具体的环境问题，那么管制过程就是一个恰当的介入环节。政策不会自行产生，而是要通过努力使它们产生。这一点——鉴于美国政府运作中存在的惯性，以及众多使行动受到阻碍的观点——尤其如此。由于问题如此之多，政策分析家的一个主要任务可能就是清晰地界定必须解决的问题。在这之后，需要寻求解决方案，方案可能并不简单，但它至少是可以分析的。通过分析，一个可行的行动方向会变得明晰起来。

注释

①Peter G.Brown, Restoring the Public Trust（Boston：Beacon Press，1994）；and Rodney Barker, Political Legitimacy and the State（Oxford：Clarendon Press，1990）.

②英国政府作为对宗教主义的暴力反馈搁置了北爱尔兰人的公民自由。至少在一部分人口中，这一行动，降低了它的合法性。对于其他的公民而言，宗教主义的极端危机和恐怖主义证明这一行动是正当的。

③Donald L.Westerfield, War Powers：The President, the Congress and the Question of War（Westport, Conn.：Praeger，1996）.

④See, for example, Alan Brinkley，“What’s Wrong with American Political Leadership？”Wilson Quarterly 18，No.2（1994）：46-54.

⑤1991年显示出的非常高的支持率显然部分地说明了海湾战争的功能。（也可以从当年的军事数据上表现出来）总统的声望经常会因为战争而大增。小布什在2001年的“9·11”之后也得到了同样地高支持率。

⑥Robert Z.Lawrence，“Is it Really the Economy, Stupid？”in Why People Don't Trust Government, ed.Joseph S.Nye, Philip D.Zelikow and David C.King（Cambridge, Mass.：Harvard University Press，1997）.

⑦On indexation, see chapter 11.

⑧This is to some degree what Aaron Wildavsky meant when he argued that policy analysts must engage in Speaking Truth to Power（Boston：Little, Brown，1979）.

⑨Arnold J.Meltsner，“Political Feasibility and Policy Analysis”，Public Administration Review 32（1972）：859-867；and Giandomenico Majone，“Feasibility of Social Policies”，Policy Sciences 6（1975）：49-69.

⑩Joel D.Aberbach, Keeping a Watchful Eye：The Politics of Congressional Oversight（Washington, D.C.：Brookings Institution，1991）.

[11] Immigration and Naturalization Service v.Chadha 462 U.S.919（1983）.See also William West and Joseph Cooper，“The Congressional Veto and Administrative Rulemaking，”Political Science Quarterly 98（1983）：285-304.

[12] Louis Fisher，“The Legislative Veto：Invalidated, It Survives”，Law and Contemporary Problems 56（1993）：272-292；and Jessica Korn, The Power of Separation：American Constitutionalism and the Myth of the Legislative Veto（Princeton, N.J.：Princeton University Press，1997）.

[13] Walter J.Oleszek, Congressional Procedures and the Policy Process（Washington, D.C.：CQ Press，1988）；and Sarah A.Binder and Steven S.Smith, Filibustering：Politics or Principle（Washington, D.C.：Brookings Institution，1997）.

[14]因此，在执行理论中存在着大量的“否决观点”这与“清除观点”是不同的概念。See Ellen Immergut, Health Care Politics（Cambridge, England：Cambridge University Press，1992）.

[15]有时大多数人认同医疗改革，但是仍然没有产生重要的变革。同样，对于1998年的烟草解决方案的提案存在着大量的实质性的政治压力，并且这一提案关系到经济影响，在利益集团的压力下胎死腹中。See Barry Meier，“Talks Stall in Efforts to Reach Accord”，New York Times，5 August 1998；and Donley Studlar, Tobacco Control（Peterborough, Ont.：Broadview Press，2002）.

[16] Charles E.Lindblom and Edward J.Woodhouse, The Policy-making Process，3d ed.（Englewood Cliffs, N.J.：Prentice-Hall，1993）.

[17]在很多方面那些项目比社会和住宅供给政策更加成功地实现了它们的目标，而社会与住宅供给政策往往只有名义上所指的目标。See Clarence Stone and Heywood T.Sanders, eds.，The Politics of Urban Development（Lawrence：University of Kansas Press，1987）.

[18] James Buchanan and Gordon Tullock, The Calculus of Consent（Ann Arbor：University of Michigan Press，1962），120-144.

[19] See John A.Hamman，“Universalism, Program Development and the Distribution of Federal Assistance”，Legislative Studies Quarterly 18（1993）：553-568.

[20] Morris P.Fiorina, Congress：The Keystone of the Washington Establishment（New Haven：Yale University Press，1981）.

[21] Douglas R.Arnold, Congress and the Bureaucracy（New Haven：Yale University Press，1979）.

[22]很多项目都是如此，问题是这里是否涉及更为广泛的公共利益。

[23] James Kitfield，“The Battle of the Depots”，National Journal，4 April 1998.

[24] William R.Riker and Peter Ordershook, Positive Political Theory（Englewood Cliffs, N.J.：Prentice-Hall，1973），97-114.

[25] Kennth Arrow, Social Choice and Individual Values，2d ed.（New York：John Wiley，1963）.

[26] Joel D.Aberbach, Keeping a Watchful Eye（Washington, D.C.：Brookings Institution，1991）.

[27] These terms come from Mathew McCubbins and Thomas Schwartz，“Congressional Oversight Overlooked：Police Patrols versus Fire Alarms”，American Journal of Political Science 28（1984）：165-179.

[28]“GOP, to Its Own Delight, Enacts House Rule Changes”，Congressional Quarterly Weekly Report 53，No.1（7 January 1995）：13-15.

[29] Cornelius M.Kerwin, Rulemaking：How Government Agencies Agencies Write Law and Make Policy（Washington, D.C.：CQ Press，1994）.

[30] Marc Allen Eisner, Regulatory Politics in Transition（Baltimore：Johns Hopkins University Press，2000）.

[31] Kerwin, Rulemaking，18-19.

[32] Margaret T.Kriz，“Kibitzer with Clout”，National Journal，（30 May 1987）：1404-1408.

[33] Thomas O.McGarity, Reinventing Rationality：The Role of Regulatory Analysisin the Federal Bureaucracy（Cambridge, England：Cambridge University Press，1991）.

[34] Vieca Novak，“The New Regulators”，National Journal，（17 July 1993）：1801-1804.

[35] Matin Shapiro，“APA：Past, Present and Future”，Virginia Law review 72（1986）：447-492.

[36] Jerry L.Mashaw，“Prodelegation：Why Administrators Should Make Political Decisions”，Journal of Law, Economics and Organization 5（1985）：141-164.

[37] Even then, there was a concentration of participation, with only a few interest groups taking advantage of this opportunity.See Barry Boyer，“Funding Public Participation in Agency Proceedings：The Federal Trade Commission Experience”，Georgetown Law Journal 70（1981），51-172.

[38] See Glen O.Robinson, American Bureaucracy：Public Choice and Public Law（Ann Arbor：University of Michigan Press，1991），139-147.

[39] Stephen Williams，“Hybrid Rulemaking under the Administrative Procedures Act：A Legal and Empirical Analysis”，University of Chicago Law Review 42（1975）：401-456.

[40] International Harvester Co.v.Ruckelshaus 478 F.2nd.615（1973）.

[41] William Gormley Jr.，Taming the Bureaucracy（Princeton, N.J.：Princeton University Press，1989），94-97.

[42] Philip Harter，“Negotiated Rulemaking：A Cure for the Malaise”，Georgetown Law Review 71（1982）：1-28；and Thomas McGatrrity，“Some Thoughts on Deossifying the Rulemaking Process”，Duke Law Journal 41（1992）：1385-1462.

[43] David Pritzker and Deborah Dalton, Negotiated Rulemaking Sourcebook（Washington D.C.：Administrative Conference of the United States，1990）.

[44] Philippe C.Schmitter，“Still the Century of Corporatism？”Review of Politics 36（1974）：85-131.

[45] See Robert Kvavik, Interest Groups in Norwegian Politics（Oslo：Universitetsforlaget，1980）.

[46] Mike Mills，“President to Stage Timber Summit”，Congressional Quarterly Weekly Report 51（13 March 1993）：593.

[47] See Colin S.Diver，“A Theory of Regulatory Enforcement”，Public Policy 29（1980）：295-296.

[48] Theodore J.Lowi, The End of Liberalism，2d ed.（New York：Norton，1979）.

[49] Richcard A.Harris and Sidney M.Milkis, The Politics of Regulatory Change（New York：Oxford University Press，1989）.

[50] David Schoenbrod, Power without Responsibility（New Haven：Yale University Press，1993）.

[51] Martha Derthick and Paul J.Qu irk, The Politics of Deregulation（Washington, D.C.：Brookings Institution，1985）.

[52] Robert A.Kagan，“Adversarial Legalism and American Government”，Journal of Policy Analysis and Management 10（1991）：369-406；and Robert J.Samuelson，“Whitewater：The Law as Bludgeon”，International Herald Tribune，8 Maech 1994.

[53]联邦法官弗兰克·约翰逊在阿拉巴马州接管了该州的监狱和精神病院。See Wyatt v.Stickney 344 F.Supp.373（M.D.Ala 1972）and Pugh v.Locke 406 F.Supp.318（M.D.Ala 1976）.

[54] Thomas J.Cronin, Direct Democracy（Cambridge, Mass.：Harvard University Press，1989）.See also Ian Budge, The New Challenge of Direct Democracy（Cambridge, Mass.：Polity Press，1996）.

[55] James Bohman, Public Deliberation：Pluralism, Complexity and Democracy（Cambridge, Mass.：MIT Press，1990）；Benjamin R.Barber, Strong Democracy：Participatory Politics in a New Age（Berkeley：University of California Press，1984）.For a less philosophical discussion, see Phil Duncan，“American Democracy in Search of Debate”，Congressional Quarterly Weekly Report 51（16 October 1993）：2850.第5章　组织与执行

一旦一项法律或规章被接受为具有合法性的公共法律，政策过程中最容易的部分从某种程度上说已经结束，因为政府必须将这一立法付诸实施。这一行为需要建立一些将立法原则用于具体事件、监控政策执行，以及或许对政策的内容和管理提出改进意见的组织。甚至一些主要是自我执行或者主要依靠激励而不是正式的管制的政策也需要管理的组织基础，尽管这些组织要比依靠直接的管理与监督来执行项目的组织小。例如，征收所得税（它主要是自我执行的）所需要的人要比征收海关税的人少得多，这还不说海关还要控制走私。

美国的一些政治思想家一般比较轻视公共行政人员和官僚在政策制定中的作用。传统的观点是政策由立法机构制定，行政机构只是照章执行。这种认识忽略了行政决策的重要性，特别是忽略了基层组织①的决策者在确定有效的政府政策中的重要性。国家或城市的“真正”的刑法公正政策在很大程度上是由警察执行这一法律的方式所决定的，正如“真正”的社会福利政策是由社会工作者的决策所决定，甚至是由社会服务机构的接待员所决定的一样。我们已经注意到官僚在解释法律、制定规则将法律付诸实施的过程中发挥着重要的作用，他②们也在将法律和规章用于单独的个案的决策中发挥着重要的作用。

习惯上容易把政府看作是一个完整的实体，政府组织是单一的。实际上，情况并非如此。我们已经提到过美国政府在横向被划分为许多次级政府，纵向上又可将联邦政府体制的政府划成若干层级。但是在联邦官僚制内，甚至在内阁层面的部内还有很多的局署和处室，所有这些机构都为争取资金、立法时间和公众的关注而竞争。所有这些组织在提出由他们管理的公共问题方面都有自己的目标、想法和观念。在立法过程中，这些思想会影响法律的执行。执行中经常会发生冲突和竞争，而不是清一色的控制与合作，在政策内容上的斗争会在国会和总统制定以及颁布法律之后依然进行。作为执行手段与工具的政策通常来自这些冲突，来自立法的最初设计。政策不一定必须设计得很容易执行，但每一位对政策结果感兴趣的人必须能够监督政策的制定和执行。执行主体

联邦政府的组织很复杂，这不仅是因为组织的数量，而且也因为不同类型的组织太多。不存在完成政府工作的单一的组织形式，不同的组织对于民选官员甚至对于整体的政府权威的关系也不同。除了三个由宪法确定的机构——总统、国会和法律——联邦政府内至少还③有八种不同的组织形式（见表5.1）。其中有一个是包罗万象的组织，它包括了一些很难与其他主要类型区分的组织。

缺乏基本的组织形式会削弱中央的协调，从而导致联邦政府政策选择的不连贯。此外，八大组织形式内部也有很大的不同。如表5.1所显示的。这些组织在规模上有很大不同，它们的内部组织也有很大的不同。例如，农业部大约由50个处室和局组成，而住宅和城市发展部是围绕着几个部长助理及其手下的人建构的，部内没有操作性机构。

人们最熟悉的组织形式是14个执行性的部，例如国防部、公共卫生和公共事业部。每个部都由部长领导，他是总统的内阁成员，直接对总统负责。但是不能把这些执行性的部看作是统一的整体，而应当把它们看作是一种包括一些相对自主的机构和办公室的拼盘或“实④业公司”。部因其下属机构对中央指挥的反应而不同。有些部（例如国防部）有相对较高的内在协调性；其他的例如商业部权力是极为⑤分散化的。

尽管内阁各个部很重要，但在某些情况下，独立的行政机构可能比部有更多的政治影响。比如联邦调查局，尽管它是司法部的一个部分，但它可以独立运作（克林顿政府后期，因它的一系列大错而对它进行了“敲打”，但是它很快恢复了自己的地位）。在有些情况下，人们不清楚为什么有的独立机构设在某一部内而不设在另一部内——例如，为什么美国的森林服务处设在农业部，而不是在内务部，或者为什么美国海岸警卫队现在设在国土安全部，而不是设在财⑥政部、国防部或运输部。

尽管一些行政部门是与选民相连的，并为那些选民提供直接的服务，但总统行政办公室内的一些组织则对总统控制和协调行政部门的⑦工作提供帮助。总统行政办公室内一些最重要的单位是联邦管理预算局（OMB），经济顾问委员会，国家安全委员会（NSC），国内政策委员会和白宫办公厅。前两个单位帮助总统实现经济管理者以及预算中心的角色。国家安全委员会在美国国务院和国防部之外就国内政策委员会在外交和国防问题提供意见和建议，国内政策制定方面承担类似的角色。白宫办公厅为美国总统提供服务，管理着各种复杂的日常事务，并为总统雇佣私人顾问。总统行政办公室现在大约有1800位工作人员，与超过200多万联邦文官的总数相比显得微不足道，但⑧与其他国家的总统办公室相比就显得很大。

国会也建立组织来帮助它实现政策制定的角色。三个最重要的立法组织是美国总会计局（GAO）、国会预算局（CBO）和国会研究室。民主政治体系中的立法机构一般审核行政部门的账目，以确保公共资金得到合法地开支。总会计局在它存在的大部分时间里一直是一个严格的财政会计机构，但是在20世纪70年代这一组织也开始关注财政⑨支出的成本—效益。例如，总会计局在它的一份报告里认为，美国国税局（IRS）在查询所得税的逃税行为方面是非常合法的，但是也建议现有的IRS项目应该变得更有效率。联邦政府中没有什么组织可⑩以逃避类似的建议。国会预算局对每年的预算准备有着重要的政策影响，它的角色将在第6章加以讨论。国会研究室设在国会图书馆，帮助国会进行政策研究，或者为国会议员和委员会提供背景资料。

除了对总统负责的行政部门之外，还有为数众多的“独立行政机构”。尽管这些组织执行行政功能（例如执行公共项目），但它们在行政部门之外执行，一般直接对总统报告。这些独立机构的存在有几个方面的理由。有些独立机构（如美国宇航局（NASA））是部之外建立的任务型机构，以增强执行任务的弹性。其他独立机构（例如环境保护署（EPA）和小企业管理局）组织上的独立是提升他们的重要性，认可支持他们的利益集团的政治权力。1995年3月将社会保障管理局从国家卫生和公共事业部中分离出来是为了强调这一机构的重要性和认可它的规模（它支出了将近1/4的联邦预算）。其他机构（如总务管理局和人事管理局）则为众多政府部门提供服务，如果把它们放在任何一个部门都有可能产生管理上的问题。

第五种形式的机构是独立的管制委员会。三个这样的机构是联邦贸易委员会，联邦能源管制委员会和消费者产品安全委员会。这些委员会与独立的行政机构不同，他们不执行行政功能，但是独立管制一[11]些经济部门。在总统任命了委员会的成员后，委员会在管制规则的制定和执行上便不再由总统控制。然而，缺乏直接的政治支持经常导[12]致管制委员会，被他们试图管制的利益集团“俘获”。由于缺乏与总统或国会的联系，独立的管制机构可能会从受他们管制的利益集团中寻求政治支持，从政府的其他机构获得它们的预算、人事编制或法规（图5反映了类似的情况）。一些必须同时管制几个行业的管制机构（如联邦贸易委员会或者消费产品安全委员会）被俘获的趋向不是[13]很明显，同样，不是所有的经济管制都是通过独立的管制委员会来进行的。一些更重要的管制机构，例如职业安全与保健管理局（OSHA）与食品和药物管理局（FDA），是在行政部门之内——OSHA是在劳工部，FDA是美国卫生与公共事业部的一部分。图5　哥伦比亚号航天飞机的坠毁，迅速缓解了美国国家宇航局太空站项目面临的预算和组织问题的困扰。图为肯尼迪宇航中心的工程师们根据坠毁了的航天飞机的图纸，试图用航天飞机的残骸将哥伦比亚号重新组装起来。盒子里装的是飞机残骸。

除了管制之外，美国政府一般避免直接干预经济，但是联邦政府[14]也有一些公营公司。例如，自20世纪70年代以来，美国邮政局就一直是一个公营公司，而不像以前那样是某一行政部门的一部分。这一公营公司雇佣了80多万名员工，这些人几乎占了联邦所有文官雇员的1/3。另一公营公司是田纳西流域管理局，它每年的发电量相当于全美所有发电量的6%。然而，也有一些非常小的公营公司，例如海外私人投资公司，它的雇员只有100人。

公营公司的组织很像私营公司，有董事会和为融资发行的股票。与私营公司的重要差异，在于董事会的成员全部是公共任命的，股票一般由财政部或者其他行政部门持有。选择公司形式的组织结构有这样几个原因。一是这些组织向公民提供市场商品和服务，因此以商业[15]方式来管理更好，同时，这也是一种在安全的距离内维持某些政府功能的方法，以便总统和国会不必对这些机构的行为直接负责。

联邦政府内还有几个基金会，主要的有国家科学基金会，国家人文科学捐赠基金会以及国家艺术捐赠基金会。建立基金会的想法主要是把这一组织从政府内部分离出来，因为有理由担心在艺术和科学领域有一个正统的国家机构的话会抑制创造性。需要再一次说明的是，基金会拥有的相对自主性能使政府在不做决策的同时支持他们的活动。然而，基金会的独立还远远不够，因为国会不情愿终止对基金会决策的干预，例如批评国家艺术捐赠基金支持一些在保守人士看来属[16]“色情”的项目。国家艺术捐赠基金（NEA）对此的回答是按“总体上比较得体的标准”进行资助，这一标准最高法院裁定没有违反第[17]一修正案。总统也可以通过任命负责人和董事会成员的方式来影响基金会的决策。

除了这里所说的完全由政府拥有的公司之外，也有不少被称之“准政府的组织”或处在“边缘地带”的组织，例如，全国铁路客运公司（Amtrak），公营广播公司和联邦储备委员会。这些组织有公共组织的若干特征——最重要的是可以得到公共财政的资助——也有一些私营组织的特征。除了董事会的部分成员由私营部门的组织任命外，它们同公营公司没什么两样。Amtrak董事会有部分成员是由一些会员铁路公司任命的。同样，尽管他们是一些全国资的公司，他们的股票也不是充分由公共部门持有，有些可能为公私合资组织所持有。例如，美国通信卫星公司（Comsat）半数以上的股票可能为普通的[18]通信使用者所持有。最后，这些准政府组织的雇员一般不属公共雇员，他们一般不受其他公共部门的规则（例如信息自由法）管辖。

建立准政府组织的理由仍然是使政府在不采取直接控制的情况下介入政策领域。联邦政府显然在资助一些活动——如果没有Amtrak，铁路客运服务可能也就在美国消失了——但这种干预不像其他形式的公共部门对经济的干预那样明显。此外，准政府组织的干预，使公众在决策制定中发挥了更重大的作用，也使一些私营部门（如受影响的公司）的利益得到了更多展现的机会。另外，有了公营的广播公司，此类组织就可以使联邦政府介入那些传统上它已经被排除在外的领域。

理解这些准政府组织对于联邦政府的重要性是关键的。例如，美国联邦储备委员会由于摆脱了行政权威以及它与其成员银行的关系而在这一边缘地带里伸展自如。但是联邦储备委员会负责为美国制定货币政策，因此这会对这个国家的经济状况产生重要影响，在今天也可能是最重要的影响。同样，Amtrak也获得了大量的政府补贴，公共部门对它的政策却没有严格的控制，然而它在国家的交通运输中也是重要的因素之一。另外，公营广播公司也是商业化广播和电视的重要补[19]充，尽管国会常常不支持公营广播像商业频道一样获得资金。

还有包罗万象的其他一些组织类型，包括在美国若干地方协调经济和环境政策的区域委员会。这些组织（包括各种各样的委员会和美国法院的行政协商会）则在司法程序的边缘运作。最后还有一些像史密森学会、国家科学院以及美国红十字会这些在联邦立法中所提到并接受政府补贴的组织，但它们已经远离了政府行为的主流。

我们应该注意联邦政府组织机构复杂性的其他几个方面。

第一，这一体制的臃肿性。首先，参院和众院（通过国会预算局）以及总统行政办公室（通过联邦管理和预算局）都有机构来处理预算和政府其他方面的经济问题。由于分权学说，这种重复是有意义的，但这种职能重叠与通常取消重叠的组织机构的管理思想是冲突的。

第二，在联邦行政机构内部，我们已经看到总统行政办公室的一些单位的活动是与行政部门的活动重叠的。最显著的是，总统从国家安全委员会那里获得的外交政策建议显然要比美国国务院和国防部提供的多。这一做法可能也是有道理的，因为行政部门有自己的政策承诺和一些可能会限制他们回应总统外交政策倡议的想法。但是自从理查德·尼克松政府以来，在每一届政府中，这两个机构之间的冲突不断增加，结果外交政策的管理必然受到损害。在大多数情况下，这一冲突被认为是国务院有经验的专业人士与国家安全委员会的一些忠诚的外行之间的冲突。

在其他一些政策领域，有多个联邦机构可以承担同一管制功能。例如，联邦贸易委员会和司法部的反托拉斯处都关注反托拉斯和反垄[20]断政策。在这一行为中，有些重叠可以被合理化为一种限制错误的方法以及为完成同样的任务提供一种可供选择的方法，甚至对问题提[21]供可供选择性的界定。但是如果臃肿的机构被野心勃勃的人占据，[22]那么冲突、互不搭理以及过分的管制都是可能的。

并非联邦政府所有的财政和管理功能都集中在总统行政办公室，注意到这一点也是很有意思的。几个重要的管理功能——货币政策、人事政策、债务管理和税收——在总统办公室之外的行政机构的控制之下，这是组织处在“边缘地带”的一个例子。职责的分离明显限制了总统执行其政策重点进而控制联邦政府（总统对联邦政府承担政治上和部分法律上的责任）的能力。

第三，我们提到过联邦政府内的组织以及同联邦政府相关的组织的各种各样的“公共性”问题。有些组织显然是公共的：他们从联邦预算的分配中获得资助；他们通过公共人事系统来雇用职员；他们受[23]像信息自由法（它力图把公共项目和私人项目区分开来）这样的立法的管辖。其他的一些组织与私营部门和政府都有联系，它们接受部分或者全部资金作为服务费用或者支付贷款利息；有自己的人事政策；他们只比通用汽车稍微多遵守一些对公共组织的规范限制。另外，对总统来说（他对选民负责以及在执行联邦政府功能时对国会负责），这对他提出了一个巨大的或许不能解决的问题。当如此多负责执行总统政策的机构超出了他的有效控制时，总统如何真正地负起责任？这只是总统试图将他的政策付诸实施时遇到的诸多问题之一，它也成了我们讨论执行问题的桥梁与纽带。

组织的“公共性”问题在小布什总统有争议的提议中——用“以信仰为基础的组织”来提供更广范围的社会服务——突出地表现[24]了出来。这些组织主要是私人组织，美国的政教分离传统使得它们依附政府比其他的私营组织依附政府更令人可疑。很多公众担心这些组织有可能改变接受其服务的教徒的宗教信仰，或使坚定信教成为一种获得好处的标准。这些组织本身对自己较深地介入公共部门也表现出了迟疑，担心与政府扯不清的关系会削弱它们保持宗教和项目自由的能力。执行

前面讲到的所有组织的建立在某种程度上都是为了帮助执行立法或监督执法。法律在制定后并不会自行生效，它成了具有伍德洛·威[25]尔逊传统的人认为的“纯行政”的问题。事实上，理解政府最重要[26]的一点是执行得以圆满成功是一个小小的奇迹。阻碍预期行为的方法比使结果具体化的方法多得多，以至要迎合所有的立法者，使他们能看到他们最喜爱的项目不仅通过了立法，而且事实上得到了实施。尽管这或许是执行过程中非常消极的特征，但它强调了管理和执行公共项目的极端困难性。

然而，政策不会自行失败，有很多的因素可能会限制政治系统将政策付诸实施的能力。这些因素很少影响某项政策，但在设计一个政策或试图将这一政策选择转变为向公民提供实在的服务时，必须考虑这些因素。此外，这些因素中的任何一个都可能足以导致失败或非最佳的政策执行。为了使政策行之有效，所有这些因素都必须排列有序。简言之，阻止政策生效要比使政策有效地发挥作用简单得多。

立法

影响有效执行政策的第一个因素是确立这一政策的立法的性质。法律因其种类特征、清晰度以及其试图影响的政策领域而异，也因其束缚个人和组织（这些个人和组织以立法者想要的方式执行这些法律）的程度而异。不幸的是，立法者和分析家有时忽略了立法的重要性。一些容易执行的法——在相等的情况下——往往很难被通过。它们的特征决定了谁是赢家，谁是输家，从而使建立让立法得以通过的政治联盟变得更复杂。

政策问题

立法者通常选择在他们可能得不到有关构成政策问题因果关系的信息的政策领域立法，以使他们作出更好的政策选择。当他们试图解决难题时，尽管意图可能是最好的，但如果只是暗箱操作，他们的努力很可能不成功。如果参考前面讨论过的四种政策制定（见表3.1），我们便可以估计有效执行政策的可能性。当我们有关于某一政策领域的足够信息以及了解问题产生的原因时，那么，有效执行政策的可能性就最大。在这种情况下，政府可以立法来解决问题，或者至少改进这一问题。同样，政策领域的信息不充分，也不了解其他两个问题产生的原因，那么，有效执行政策的可能性便微乎其微。

有关因果关系和信息知识的可能的组合对有效执行政策的可能性的影响差异很小，尽管在了解因果关系但缺乏较多信息的情况下，我们仍能期望有较好的执行。如果理解这一根本的过程，那么就有可能在可得信息（不管这一信息多么不充分）的基础上来制定反馈性政策。如果信息不充分，那么政策反应可能会产生一些不必要的过度举动。如果错误地理解了这一根本的程序，或者根本就不理解这一过程，那么就不可能有效地执行政策选择，除非有运气。在这种情形下，政府经常极度紧张地治疗这一症状，正如他们在处理犯罪和违法问题而不是在处理一些根本的社会问题时表现得那样。

在对因果关系模式认知不充分的情况下制定和执行大规模的政策的一个最好例子是几十年前美国的“向贫困开战”。有关贫困产生的理论很多，就像在这方面有很多理论家一样，但很少有人真正理解经[27]济和社会多元化的基础是产生贫困的原因。这样，在不了解敌人的情况下就贸然宣战。丹尼尔·莫尼汉是这样来阐述的：

这是一个基本的事实：政府不知道它在做什么，它只有一种理论，或一套理论，其他什么都没有。美国政府这一次不再拥有有关于防止失职，处理社会混乱，或克服无能为力感的足够的知识，正如它无法[28]掌握激励越南村民与共产主义作战的公式一样。

这不仅是一场战争，而且是一场建立在对进攻计划有些教条主义认识基础上的战争——例如，建立一些直接为顾客提供服务的大规模的、代价昂贵的项目。正如可提出证据加以证明的那样，这些项目一旦启动便肯定会遭到失败，因为它们是基于对社会运行和解决问题机制的不明确的假定。但是这些干预（如果被误导的话）会产生较小规模的努力所缺乏的政治诉求和鲜明的标志性。

在缺乏足够知识的情况下制定政策的一个更极端的例子是1970年的空气洁净法（见第13章）。事实上，这一立法的发起人肯定不明白这些过程，肯定不知道他们立法要清除环境污染的技术并不存在。这一立法实质上旨在迫使发展一些改善环境的技术。20世纪60年代的航天航空项目在某种程度上也一样，当约翰·肯尼迪总统发誓要在20世纪60年代末之前将一个美国人送上月球时，当时并没有完成这一目标的确定的技术。最近，战略防御计划和小布什政府试图建立的反导弹防御系统也需要发展一些至少对国内的防御目标都可能非常重[29]要的技术。

尽管技术压力是设计公共项目的一个有趣也较新的方法，但不能作为一种战略来提倡。它在某些政策领域比较成功，部分是因为要解决的问题是物理性的，而不是政府经常面临的更为复杂的社会和经济

[30]问题。当然这些潜在的问题并不意味着政府就应该坚持老的一套，永远按老办法办事。相反，他们应当注意在不充分理解立法问题的基础上确立项目，那么这一项目不会产生意义重大的结果，他的希望也会落空。

政治环境

立法是通过政治行动得到采纳的，政治过程可能在立法中播下了自我毁灭的种子。通过立法所需的妥协和商议可能最终使立法无法得到执行。当建立必要的联盟需要在立法过程中互相竞争的利益和目标采用互惠和交替换位的手法时，执行问题就变得更加突出。

政治过程对立法的影响是通过几个不同的方式表现出来的。立法用语含糊不清，缺乏明确性对于建立一个争取立法通过的联盟来说可能是至关重要的，因为每澄清一个用语，联盟就少一批成员。但用语模糊不带冒犯性也会使执法者不了解立法者的意图，因而执行者完全有可能改变项目的实质性意图。像“最可行的参与”、“平等的教育机会”、“辍学学生的特别教育需求”这样的用语和一些讨巧的模糊概念如“公共利益”都可以有不同的解释，其中很多解释会背叛立法者的真正意图。例如，1962年至1972年，社会保障法相当模糊的用[31]语为公民“改善的服务”提供了广泛的资助。这一用语的假设是为一些额外的服务提供资金，但与立法起草者的意图完全相反，这笔资金被用到了补贴既存的项目上，并被用来为州的预算提供财政救济。这些资助比预料中增加的要迅速，因为发现了一些将州政府所提供的主要社会服务成本转移给联邦政府的新的途径。甚至一些大多数公众都认可的用语也会含糊到足以在执行中带来问题，例如在学校午餐项目中，里根政府试图把调味番茄酱界定为“蔬菜”，就是一个很好的

[32]例子。

除了为通过单一的立法条文建立的联盟外，还有些联盟的建立是为了通过若干法律条文，采用的是经典的互惠和互投赞成票的方法。为了得到对自己喜爱的法律提案的支持，一个建立联盟的立法者可能不得不以交易的方式投票，支持其他法律提案的通过。在一些情况下，这可能只是简单地增加了要通过的立法提案的数量。在另外一些情况下，它可能会通过一项否定或降低预期效果的立法。一些必须建立的联盟是区域性的，这样，在其他地区没作出相应的妥协的情况下，它不可能给该地区从经济角度来看是合理的好处。此外，也很难做一些对社会各阶层进行再分配的决定——要么一些立法被掺水（给每人一块馅饼），要么就是通过额外的立法，进一步扩大获利的范围。法律条文起草过程中的中小学教育法以及大量的课税政治就是这一现象[33]的最好例子。

在其他机构制定一些必须执行的规则时，类似用语模糊和互相投赞成票的问题也会产生。在大多数情况下，一项旨在控制某一行为的司法决定也会非常模糊，以致很难或者不可能执行。这里的一个最好例子就是著名的布朗诉教育委员会的决定，该决定命令学校以“不慌不忙的速度”废除种族歧视。“不慌不忙”和“速度”两个词是有矛盾的，而该决定并没有详细说明这一措辞的准确意思。同样，警察在没有“可能的原因的情况下”不准对个人、被拦下来的车辆或私宅进行搜查，这些用语可以有好多解释，直到一系列的案子要求法院把它说清楚。此外，行政机构起草规章的过程（本来想要清楚详细说明立法）也会产生一些在政策执行中需要更多的规则加以澄清，以及使执行延误的模糊性。

总而言之，政治在法律制定中起核心作用，但是政治过程的结果往往使立法结果不能得到有效地执行。政治可行性必需的妥协可能会降低清晰度，并使分散的法律决定难以执行，难以使这些决定对社会产生真正的影响。法律用语的模糊性可能为另一利益集团而不是民选官员主导的政治留下了空间。

利益集团的自由主义

与模糊问题和对因果关系缺乏认识相关的是西奥多·路威对政府[34]干预抽象人类行为的思考。路威的观点是：美国已经从一致的具体的立法（如1887年美国的州际贸易法，它为美国州际贸易委员会的行动确立了清晰的标准）走向了抽象的一般的立法（如1914年克莱顿法中的“不公平竞争”）。这一趋向在20世纪60年代社会立法涉及的人类行为的一般性和扩散性上得到了延伸，来调节路威提及的“行为环境”。与表明铁路违反不准有歧视性的运费率的禁令相比，表明一个人基于种族、肤色或性别歧视他人会来得更难。

路威认为法律用语模糊的问题不是来自他们值得称道的动机，而是因为执行的困难。被详细说明的目标的分散和界定标准的难度使调节这些行为的政策会在执行中被错误地理解。此外，当政府执行模棱两可的法律时，要政府对此负责就会变得非常困难。美国政治中固有的利益集团自由主义（在这一传统中，公共利益是根据许多私人利益，特别是组织完善的私人利益集团来界定的）意味着法律的执行一般与那些立法者的意图有很大差异。执行政策的行政机构与客户紧密相连，与具体的公共利益的定义紧密相连，他们不愿因一条法律法规而偏离他们的立场。偏离立法者意图的政策执行产生的责任问题只会疏远客户和使立法者沮丧，或许对行政人员来说也是如此。组织环境如同前面指出的，绝大多数的政策执行是由组织，特别是由政府部门的组织承担的。考虑公共组织以及一般意义上的组织的特征，这种组织有效执行项目的可能性并不大——不是因为官僚或者官僚机构受贿，而是因为大型组织内部的动力常常限制他们对政策改革作出反应、常常限制他们执行新的或被改变的项目的能力。

要理解组织在试图执行项目时哪些方面出了问题，或许可以使用一个“完美”的管理模式。克里斯多佛·胡德指出，“完美”地管理公共项目有五个特征。

1.管理应当是一元的，如同一个庞大的军队在同一鼓声中前进。

2.整个组织的管理标准和规则应该是统一的。

3.不可抗拒命令。

4.组织内部有充分完善的信息与沟通。[35]

5.有足够的时间来执行这一项目。

毫无疑问，试图执行项目的组织往往不具备这些条件，甚至这些条件根本不存在。政府依靠大的组织来执行他们的政策，因而也就产生了管理和执行上的问题。这些问题并不是不能克服的，但必须理解和预测这些问题，如果要成功地执行的话。那么，到底是组织的什么特征和麻烦导致了执行困难？

组织的不一致

组织很少是单一管理的——事实上，组织结构中的不一致几乎是天生的。影响执行的组织不一致的一个方面在于中央机构与其在一线的人员的脱节。决策可能是一些坐在美国联邦政府大楼里的政治家和行政官员制定的，但那些决定必须由一线的工作人员来执行，他们不一定与中央机构的行政官员具有同样的价值观和目标。

这种不一致的价值观可以在几个方面表现出来。中央的价值观和项目可能会发生变化（也许是总统或国会改变的一个结果），而一线人员可能仍然坚守着旧的政策。例如，卫生、教育和社会福利部的一线工作人员和大部分的总部人员认为尼克松政府是一个暂时的现象，[36]因此仍然坚守前几任民主党总统的更自由的社会价值观。尽管有来自上面政策改革的压力，他们依然故我。里根和布什时期美国环境保护署和内务部的工作人员对当局在环保问题上的倒退也坚持了自己的

[37]做法。克林顿政府接手了一个在很多领域里打上了共和党总统12年烙印的政府。反过来，乔治·W·布什政府发现它不得不处理克林顿时[38]代残留的组织价值观。政策改变中的这些一线人员问题往往使控制政策制定的政治家们有一种挫折感，并使执行有悖一线人员价值的政策变得非常困难。

一线工作人员和总部人员目标上的一个更常见的不同，可能可以在一线人员被客户“俘获”时看到。一线人员通常与他们的客户关系[39]密切，他们在与组织其他人员的关系方面可能会采纳客户的看法。这一点在客户处于相对劣势，组织不是试图帮助他们就是控制他们时尤其如此。一线人员和他们客户之间的相互认同是在频繁的接触、相互同情和心领神会中，尤其是在致力于一个彼此认可的目标（这一目标与总部建立的目标形成了鲜明的对照）中培养起来的。这种中央机构和一线工作人员之间的冲突在福利改革对福利领取者和力图保护其[40]客户的社会工作者开始产生消极的影响时表露无遗。不论出于什么原因，这种认同使得中央决定的政策执行起来非常困难。

当政府利用一线工作人员执行政策时，它在好多方面也为自己增加了困难。很多城市的社会服务项目鼓励社区参与决策制定的要求进一步削弱了中央组织对项目执行的控制。在由地方政府决定项目的先后次序（包括说“不在我的后院”的成功努力）的压力下，一个重点[41]便是建立能完成参与要求的社区组织。即便不利用社区组织来执行[42]项目，要求地方参与也会使行政机构更难实现它所制定的计划。此外，由于地方控制的社会思潮得到了广泛的传播，因此，即便没有正[43]式的参与要求，也仍然可能有参与的有效需求。例如，国家绩效评估（戈尔报告）中的授权概念刺激了客户和低层雇员更多参与政策执[44]行和管理的需求。

可以证明的是，社区参与的有效性比设想的要低，最糟糕的是它一直被官僚用来作为其控制的门面，但是门面越是漂亮，政策执行就越不成功。甚至在一些没有政府硬性规定社区参与的政策领域，从其他社区参与中学到的经验以及总的认同参与的思潮激发了受政策影响的个人与社会更多的行动。几乎所有的项目——包括工程兵关于建筑工地的选择，州际高速公路系统的建设，最引人注目的是核垃圾处[45]理设施的选址——都受到了地方参与的严重影响。

一线工作人员也发现，如果他们一定要有效地执行任务，他们就不能遵循所有来自中央组织的指示。在这种情况下，为了获得实质性的服从，成员可能不遵守程序性的指示。例如，在一项关于FBI的典型研究中，彼得·布劳注意到一线特工通常不遵守要求他们汇报嫌疑[46]犯向他们行贿的指示。这些特工发现在任何时候只要威胁一下嫌疑犯说他们行贿，就可以从他们那里获得更多的合作。他们起诉罪犯的绩效就可能提高，但这一提高的代价是置中央机构的指示于不顾。

尤金·巴德奇和罗伯特·A·凯甘认为，如果一线工作人员有更大的[47]独立行动的自主权，那么就可以改善美国管制执行的状况。他们认为，严格的中央控制产生的僵硬性比一种较具弹性的方法更容易导致对管制的不服从。然而，扩大自主权和持续（加强的）对官僚机构，特别是管制性官僚机构的控制形成了鲜明的对照。国会关注有效地执[48]行，但它更关注是否按它意图执行。在设计能不折不扣得到执行的项目方面，立法者可能会自相矛盾地把执行作为一种结果来加以限制。

标准的操作程序

组织确立了一些标准的操作程序（SOPs）来对政策问题作出反应。当一个满怀希望的客户走进一个社会服务机构，这个机构会按照一个标准的模式对他作出反应：先填表格，然后指定职员与他面谈，一些具体的标准会被用来决定这个人是否具有享受福利的资格。同样，如果“雷达显示信号”出现在防御装置的雷达屏幕上，那么启动一套特定程序来确定这一雷达显示信号是否是真的，如果是真的，那么它是友好的还是敌对的。如果是敌对的，就要采取进一步的观察行动。

标准的操作程序对组织来说是重要的，因为它们减少花在处理每一个新情况以及进行反应上的时间。标准的操作程序是组织对一些问题所作的胸有成竹的反应，在某种程度上这种反应是组织的记忆行为。对于客户而言可能也非常重要，因为运用这些程序至少部分是为了确保对客户的平等和公平。没有SOPs，组织可能对每一状况的反应会慢得多，反应的有效性也会降低，并变得更没规律。

尽管标准操作程序对组织的好处自不待言，但它们也会阻碍有效的执行。在考虑一项新政策，或者对现行政策考虑一种新方法时，这一点是最明显的。即便在旧的定义或者程序对于完成行政机构执行的使命已经没有用的时候，组织仍然可能坚持用标准的风格来界定政策和问题。例如，当社会保障管理局负责医疗保险项目时，这一机构除了它传统的向个人进行支付的任务外，还面临着一系列全新的职能，特别是它承担了限制医疗护理成本的责任。然而，它选择执行这一责任的方法和在管理养老金发放过程中出现问题时所采用的方法一样——审查个人申请和拒绝那些显然不具资格的人。社会保障管理局要花时间关注有关医疗保险成本的通货膨胀这些更为根本的和系统性的问题，确立与诊断相关的社团（DRGs）这样的项目（见第10章），该局还花时间处理“保障收入补充项目”，这一项目与它最初的“收入维持政策”很接近，但它更像一种手段测试项目，而不是社[49]会保险项目。

这样，就有必要设计一些能够持续评估其目标和用来达到这些目标的方法的项目和组织。例如，在某些情况下——学校建立之初就考虑未来的需要——这一反应差不多应当是自动规划的，其他的情况则需要更多的想法和政治参与。组织通常不喜欢进行这些再评价，因为它可能威胁组织的雇员和它客户的利益。通过标准的操作程序来建立组织的一个原因，是确保稳定性和可预见性，但这一稳定性在问题和需要发生变化时也可能成为成功的障碍。

标准的操作程序也有可能对危机产生错误的或迟到的反应。军队或许比其他组织更倾向于使用标准的操作程序，因为在缺乏指挥的情况下，可以通过这些程序来培训它的成员。这样，军队甚至在与指挥中心失去直接联系的情况下也能确保作出有把握的反应。肯尼迪总统发现尽管他是美国名义上的三军总司令，但很多事情（比如古巴导弹危机）是在没有他命令的情况下发生的，他意识到这种事情的发生，因为它们是由标准程序产生的。1983年对格林纳达的短暂入侵遇到了困难，因为当时海军和陆军标准的通讯操作程序不协调，这样岛上的士兵就无法与船上的士兵通信，无法为他们提供供给。士兵发现最好的通讯渠道是用他们的电话信用卡打电话给五角大楼，然后五角大楼可以与海军联系。最近，对美国中央情报局的情报收集活动的预测[50]使得印度在美国没有发生警觉的情况下进行了核试验。像军队一样，消防和警察也确立了标准的操作程序和惯例——可是无法适应新的事件——但这些秩序和惯例无助于挽救消防员在2001年世贸中心的倒塌中巨大的人员伤亡。

在一个新的项目中避免标准的操作程序的影响的一个通行手段是建立一个新的组织。当小企业局在1953年建立时，政府没有把它放在商业部，因为商业部的标准操作程序是有利于大企业的。全国毒品控制政策办公室设在总统行政办公室内，这是为了确保它的重点以及与其他机构（例如药物执行署和海关总署）有所区别。当然，新的组织也有一些局限，因为新建组织越多，组织间产生阻碍执行的可能性就越大（相比原先组织间的障碍）。例如，毒品政策就受到了众多机构协调的影响——除了上面已经提及三个机构，还有海岸警卫队、国防部、FBI、很多州和地方的政治机构，还有很多其他机构——所有这些机构都介入了这一政策领域。

自相矛盾的是，标准操作程序有助于一些已确立的项目的执行，但他们也可能成为改革和执行新项目的障碍。同样，这一程序可能过于标准，以至于对不标准的状况或不标准的客户无法产生有效的反应，从而对新的状况产生僵化和非常不恰当的反应。已建立的程序常常促使组织把新问题当旧问题来处理，只要运用一套熟悉的反应即可，不管问题即便在局外人看来都已经发生了巨大的变化。

组织沟通

有效执行的另一个障碍是组织内部不恰当的信息流动。由于政府组织主要依靠信息流动——如同生产商依赖物流一样——因此，正确的信息和防止信息阻滞对公共组织的成功非常重要。不幸的是，组织（特别是公共组织）一直面临着不正确的信息或堵塞的信息。[51]

一般而言，官僚机构中的信息通常集中在较低的层次。一线工作人员与组织环境的接触非常紧密，技术专家一般也集中在组织的底层，尽管通才型的管理者集中在组织的上层。这一集中意味着，如果组织愿意受环境中的变革的引导，如果它打算制定恰当的技术性决策，那么，基层的信息必须被传送到顶层，然后执行的指示再从上传到下。不幸的是，信息传输通过的层级越多，信息在最终被接纳时受到扭曲或失真的可能性也就越大。

沟通中的失真可能来自不经意的错误，也可能来自“有选择的扭曲”。当每一层级的官员在信息传递过程中只传递那些他们认为上级希望听到，或者会使上级感觉他们看起来很优秀的信息，“有选择的扭曲”就发生了。反过来上级可能会掂量一下下属作了哪些扭曲，然[52]后来纠正那些扭曲。这一通过等级组织的信息传递，其结果常常是肆意地歪曲和错误的信息，这限制了组织采取有效措施执行决策的能力。

组织的某些特征可以通过组织的等级结构来改善信息的传递。很显然，如果组织的所有成员都“说同样的语言”，那么通信的失真现象就会较少发生。换言之，如果组织成员都有相同的技术或者专业背景，那么，他们相互之间的沟通应当很少会被扭曲。然而，说相同的语言的一个危险在于阻碍组织对新的形势作出反应，或产生创新的解决方案。组织与其他组织之间的有效沟通能力也可能会丧失。此外，通过培训和社会化产生组织内部的一致也可以改善组织内在的沟通模[53]式。最后，组织结构越是“扁平”（也就是信息在得到运用之前经[54]过的等级较少），失真现象就越少发生。

另一个改善组织内部沟通的方法是建立更多的、重复的沟通渠道。例如，富兰克林·罗斯福总统与联邦机构的低层官员建立了良好的私人联系，并将他自己人安插在机构中，以确保他能得到来自政府操作[55]层的直接和未加任何渲染的报告。总统或者管理者也可以建立若干沟通渠道，以使他们之间互相制约。又如，富兰克林·罗斯福总统曾尝试建立一些平行的组织（如工程进度管理局和公共工程管理局），以便他从不同的渠道获取“新政项目”进展的情况。更近一些时期，在国家安全政策和药物政策方面为总统建立若干信息沟通和顾问渠道也是一种确保总统获得正确、完整的信息的方法。[56]

对于有效的组织沟通的一个特别有意思的威胁是秘密。对一些政府组织来说，尽管了解密级是非常重要的，但秘密也可能限制沟通和执行。机密通常意味着某一信息不能被传送，因为它已经被列为机密了。组织机构的有些部分或者其他的一些组织常常被剥夺了所需的信息。再以古巴导弹危机为例，一些危机提供了好多有关军队对秘密的嗜好是如何阻碍了对局势作迅速反应的例子。而且，秘密也可能产生无效，如FBI特工必须花费大量的时间一个一个地汇报他们已经秘密潜入了像三K党这样的破坏性组织。为了使他们秘密潜入的组织更能接受他们，特工往往厕身组织中一些最招摇的成员，因为他们提供的情报要比其他特工多得多。最近，CIA在内部抓间谍的步伐放慢了，因为机构的不同部分之间不愿意分享信息。最后，机密可能弄巧成拙，即便它是合理的。例如，有一种观点认为，军事威慑要起作用，最好无隐瞒地告知对手武器库的情况，而不是掩饰自己的力量，因为捉摸不定可能会鼓励对对方的力量进行一次赌博，而开诚布公则可以阻止战争。这一逻辑也许特别适用于核时代，因为每一个主要的核国家都具有将世界摧毁几次的能力。

在现代组织中，知识就是力量，如果一个组织没有能力收集和处理来自它所在环境的信息，那么政策的执行就可能受到严重的损害。很显然，组织内信息流的管理是取得原始信息并将其付诸行动的一个重要组成部分。然而，大多数组织在执行这一很简单的（或看似简单的）任务中碰到了很多问题，结果是无法有效地执行他们的项目。组织内在的层级结构对目标的不同承诺以及不同的专业术语，所有这些使得组织的沟通要比从外面来看困难得多。

时间问题

在政策执行中，与信息管理相关的是时间问题。克里斯多夫·胡德指出有两个时间问题阻碍了公共组织对其政策环境作出反应的能力。一是历时性时间问题，即执行组织的反应常常比需要反应慢一拍[57]。这种情况通常发生在那些不忘历史或其反应教训基于先前的经验而非当前状况的组织。这一问题与标准操作过程稍微有些类似，但它较多设计将新的项目付诸实施的机制而较少涉及个案的处理。组织常常执行的项目是处理刚发生的危机而不是面对的或者即将发生的危机。从某种程度上说，美国军队在越南战争中运用的是他们在第二次世界大战或朝鲜冲突中学到的教训或思想。对他们来说，不幸的是，一个高度机械化、技术上精密复杂和依赖后勤的战斗力量被热带的游击战给击败了。

政府有时也未能对显著的社会变化（如人口统计）作出及时的反应。当新出生的孩子在5至6年后需要进公立学校读书时，这才使公共官员看来吃了一惊。在生命循环的另一端，政府显然还没有为“婴孩潮”出生的那一代人口的老年化高峰（他们将在2012年左右达到退休年龄）做好准备。公共部门让这一巨大的人口按生命周期循环，而没有对这一人口给社会保障的退休制度和医疗保险产生的负担具有详尽的计划（见第11章和第12章）。

其他的时间问题是循环的，延误执行而不是解决问题可能导致问题依然存在和恶化。这在制定和执行宏观经济政策时非常重要，在制定和执行此类政策时，即使决策者得到的信息是及时的和准确的，反应也会增大经济的波动。如果决策者通过减少货币供给或者减少财政支出来对通货膨胀作出反应，如果这一反应拖延了一年，或甚至仅仅耽误几个月，那么这一做法只会加速同时出现的基本上是由其他原因造成的经济衰退。因此，仅仅政策还是不够的。一个有效的政策如果想要达到期望的效果，就必须既正确又及时。

马掌问题和公共规划

当组织规划的活动不完善或不正确时，就会出现执行中的最后一个组织问题。胡德把这些问题称为“马掌”问题，由于没有给马蹄上[58]掌，最后导致马不中用，甚至最终输掉了一场战争。由于政府组织常常是在信息不充分、对必要的选择无头绪的情况下执行规划的，因此这类问题很可能在公共部门出现。这方面的案例非常多：通过了检查煤矿的决定，但却没有找到检查员；需要客户填写某些表格，却忽略了把表格打印出来；停止建造1亿6千万美元的高速公路隧道导致建造其余联结高速公路的计划泡汤。这一“墨菲法则”的政治和政策[59]版本多得不计其数。

为了确保有效的管理和执行，规划者必须指出组织中一些潜在的关键性障碍，或者“马掌”，并在作规划时考虑这一问题。很显然，一个新的项目或政策会使这一规划变得非常困难，因为即将出现的问题几乎是无法预计的。在介绍新的政策时，有些规划者会利用这些困难来证明渐进的或者试点的方法是正当的。他们可能进行一些规模较小的项目，因为小项目的失败或无法预计的困难造成的损失最低，同时也有助于组织准备一些大型的项目。反过来，他们不会去进行一些大的项目，因为一旦失败，损失也同样大。当然，问题在于项目因而也常常受到限制，无法达到一种有效的水平，而是停留在规模小和“试点”水平上。

一些项目只有当规模庞大并得到大规模的实施才是有效的。斯库尔曼在对美国国家宇航局的分析中指出，一些项目（如太空项目）旨在有限的时间里完成一个主要目标，它不是纯粹的研究，要使这样的[60]项目有效，它必须是大规模的。同样，也有人指出，“向贫困开战”从来没有在使它可能有意义的大规模水平上进行，它的失败并非像一般人认为的那样。相比之下，所谓向癌症开战似乎是需要通过集权形式来执行的项目，而事实上它需要的是一个更分权化的结构，以使科[61]学研究能以尽可能多的途径进行。那些设计项目和组织的人必须非常小心地使确定的项目与问题的特征以及与项目有关的知识相匹配。即便一个战略在客观上是正确的，它仍然可能激起政治上的批评，正[62]如在各界发动一场“反艾滋病战争”遭受的失败所表明的。甚至“反恐怖主义的战争”最好也是通过一些独立性强的或分散的、当然也互相协调的组织，而不是一个全面的、通过等级制定的计划来进行。

组织间的政治[63]

没有哪项政策是由一个“单一的组织”独自制定和执行的。一些单个的组织当然有它们自己的问题，但更多的问题是在设计执行结构（即组织在执行政策时的互动形式）中遇到的。当组织成员并不一定忠于某一组织，而对不同的组织有不同的忠诚（不是所有的忠诚都对有效执行某一项目感兴趣）时，组织的不一致和沟通问题就被夸大[64]了。当执行中的一个核心因素是私人承包商（他的营利目标和合同执行与公共部门的服务提供和公共责任的目标存在着冲突）时，这种[65]不一致和沟通就有可能被夸大。

杰弗里·朴瑞斯曼和亚伦·韦尔德斯恺（他们在几十年前就使执行这一概念家喻户晓了）在谈到通过若干组织（甚至一个组织）执行政策的问题时，把这些问题说成是“清除点”问题——即在任何政策[66]意图转变为行动之前必须达成一个个的决定点。即便使一些决策者在每个“清除点”上倾向于一个现有的项目，但他们仍有可能在达成执行的协议时碰到障碍。这些障碍有可能是法律问题，有可能是预算问题，也有可能是其他一些与社会中的其他组织和利益集团建立联盟的问题。

从统计数据上说，可以作这样的预计，如果每个决定点都与其他的决定点不相干的话，如果每个决策者都同意项目的可能性是90%（0.9），那么两个同意的可能性是81%（0.9×0.9），而3个同意的可能性则为73%（0.9×0.9×0.9）；如此等等。朴瑞斯曼和韦尔德斯恺认为在执行经济发展管理局介入时，加利福尼亚州奥克兰的公共工[67]程项目的决定中至少有70个清除点。这些清除点的数字使得同意它们的可能性（考虑到每一清除有90%的可能性）小于千分之一。只有每个清除点的可能性超过99%，有利于执行的可能性才能大于50对50。当然，执行不只是一个统计学的问题，政治和行政领导人可以在这一过程的每一个阶段极大地改变这种可能性。然而，由于互不相干的清除点如此之多而政治资源又有限，因此，一个领导者也许会屈服于执行系统固有的惯性。

朱迪思·布恩认为朴瑞斯曼和韦尔德斯恺的简单的统计学模型可[68]能没有充分说明成功执行的可能性。她指出，如果可以坚持，可以对每一清除点攻击多次，那么，成功执行的机会就会显著增加。她同时指出，清除点并不一定就是设想的互不相干的，一个清除点上的成功可能会增加后一步骤成功的可能性。同样，聪明的执行可以制定一些战略性的选择，如先进攻哪一个清除点，如何把这些清除点集中起来以获得某些成功，即便整个战役没有赢。因此，尽管成功的执行不是一件简单的事，但事在人为，如同政策过程中的其他步骤一样。聪明的政策分析家因而可以通过理解如何干预最有效来提高他成功的可能性。

最近几十年的行政改革通过让更多的参与者（特别是私营部门营利和非营利性的组织）介入执行过程而加剧了执行的问题。今天，一[69]个人所共知的忠告是“政府应当掌舵而非划桨”——也就是说，政府应当制定政策，依靠其他更有效率的组织来实施政策。这一战略被认为既能减少成本（和公共雇员），也能改善为公民提供的服务的质量。不论这些目标是否能实现，有一点是非常清楚的，即这一新的管理方式是在更多的清除点上确立的，因此在执行过程中更有可能使政策误入歧途。

纵向执行结构

执行中的一个问题是由政府中纵向的等级结构造成的。我已经谈了在有好几个政府层级的美国国家中的政府间的关系。对于联邦的社会和城市立法而言，政府间关系的影响特别明显，三个层级的政府可能一起将某一法律条文付诸实施。例如，1972年社会保障修正法第20条要求为那些贫穷的工薪族妈妈提供日托服务。这些服务由华盛顿的社会保障管理局资助，但由州和地方政府执行。为了使这些穷孩子获得由联邦政府支持的日托服务，社会保障管理局必须向地方政府提供对这一项目的资助。但是这笔资金必须流经州政府，州政府可能规定在州政府的架构下执行这一项目，然后将资助的钱转给地方政府。但是，地方政府很少提供日托服务，因此，它与日托服务提供者（通常是私人的）签订合同，由对方提供服务。地方政府监控服务标准和合同的执行情况，以确保没有违反联邦政府的方针政策。这些规[70]则因州而异，因地方而异。最近，20世纪90年代的福利改革也依靠州政府、地方政府和私人承包商的共同作用，力图使穷人摆脱官方[71]资助而去工作。同样，这一做法也产生了大量的执行问题。

这种垂直的执行结构可能会导致不充分地执行或不执行。产生这些问题的一个来源是党派政治。当州政府、地方政府和联邦政府掌握在不同的党派手中时，就会产生不同的政策重点，或执行一些与联邦政府的期望不同的项目。关于这种不同可以从两个案例中看出来，一是地方政府抵制联邦要求在中产阶级居住的社区里给穷人造公房的计划，二是多州和地方政府抵制联邦提议的将核废料的处理设施设置在他们管辖区域的提议。例如，内华达州反对联邦政府将核垃圾填埋在亚卡山脉的提案，这一斗争进行了15年之久。

即便地方政府想执行联邦政府让他们做的那些事情，它们有时也缺乏执行所需的资源。例如，地方政府一直试图抵制联邦政府的各种规定（如1972年的水污染控制法和日托看护质量标准），声称他们缺[72]乏满足标准所需要的资金。还有，州和地方政府没有兴趣执行联邦的指示。例如，在1965年中小学教育法中，只要参与该项目，州就可以得到资助，没有要求一定要做一些具体的事情来改善教育。这些钱伸手可得，无需任何理由，除了有好的信誉和愿意鼓励一种好的管理以及遵从联邦的规定。

强调利用私营部门来实现公共目的意味着私营组织和次级政府承担越来越多的执行职能。例如，租赁组织已经开始出现在管理公共住宅项目中，在克林顿政府的美国志愿者项目下，教会和其他一些慈善机构成了提供服务的承包商。这一执行模式很容易产生前面所提到过的“俘获”问题。例如，限制在大西洋里捕鱼的数量的规定由一些受这一规定影响的团体（捕鱼者和鱼类加工企业，其他姑且不论）来执行，这一执行是通过八个管理委员会进行的，结果允许过量捕鱼，渔[73]业股票大跌。

横向执行结构

除了不同层级的政府会产生服从问题之外，组织的横向协调也会产生问题。也就是说，一个公共机构项目的成功可能需要其他组织的合作，或者至少是其他组织活动的有效合作。一个例子是，农业部帮助卫生和公共事业部执行“妇女、婴儿和儿童”（WIC）项目（这一项目为符合条件的人提供营养支持）。农业部设法降低了婴幼儿的营养品的价格，以便这一项目的资金可以用到更多的地方。

协调失败可能有几个方面的原因：一是语言或编码的问题。每个机构都雇佣了彼此不同的专家，并用一定的方式来培训他们的雇员。其结果，“模范城市项目”的房产专家认为，居民的问题来自不合格的住宅，研究雇佣问题的专家认为问题是由失业导致的，而研究精神病学的社会工作者则认为这是由个性问题产生的。换言之，每一专家群体都没有注意到其他群体的观察，结果发现在处理这群“客户”（即项目确定的客体）时很难合作。这一点在机构的转交模式中得到了有力的证实。在一些政策领域内，大多数客户从一个机构被转到另[74]一个机构，而不是转到另一些政策领域。到某一机构寻求医疗保险服务的客户通常会被交给另一个医疗保险机构，而不是一个能提供更好的营养资助的社会福利机构，这一机构在改善客户的健康方面可能和医疗保险一样有效。机构倾向于把客户列入自己的政策领域，它们通常不会笼统地谈论他们的客户，或为客户的所有要求提供服务。组织的眼罩及其成员使组织看不到客户的所有需求，他们作为专业人员接受的训练使得这些服务提供者很难拿掉他们的眼罩。

由于一个组织的目标与其他组织的目标会发生冲突，因此在项目执行中会出现机构间缺乏控制以及由此产生的其他一些问题。机构要生存，而要生存他们就需要资金和人员。因此，从最低的角度来说，一个组织通常在执行某个项目时不愿意与其他组织合作，因为其他组织的成功可能会威胁到它自己的前途。从高一点的角度来说，组织可能不认同政府的目标，或认同政府的目标，但不认同实现目标的最好方法。或一个公共机构可能希望通过提供服务（这种服务最终需要很多组织的合作）来获得信任，但对这种信任的孜孜以求会不顾及其他。例如，几个执法机构获悉有一次大规模的毒品走私，但是他们最终还是让毒品贩子从他指缝中溜掉，因为他们无法在哪个“合作”机构实施逮捕，哪个机构接受媒体采访方面达成一致。

最后，不考虑合作也会阻碍有效的政策执行。这是忽略和不理解项目之间的联系的结果，它不是语言问题或者试图保护组织的地盘引起的。一个项目即便缺乏机构之间的充分合作也是可以实施的，尽管它的效率可能会受到影响，或者产生重复劳动。大多数公民听到过有关一条马路被开膛破肚，接着在后面的几个星期中由不同的城市部门和私营部门来修复的骇人故事，同样可怕的是，不同的联邦机构颁布的报告格式要求对一些用语作互相矛盾的界定。或者涉及要求公民作大量重复的努力。这些问题的根源并非因为被人收买，但这些问题既无法阻止效率的丧失，也无法使公民对政府管理感到满意。

项目中的合作在20世纪90年代看来更加困难，而这一问题显然一天比一天重要。由于公共部门开始更多地依靠私营部门来提供公共项目，更多地通过州政府和地方政府来提供这些服务，因此提供一体化的服务就变得更加困难。即便公共部门面临了“对用户更友好”和[75]以“顾客为主导”的巨大压力，这一点依然如此。此外，随着各种项目提供者之间的互动越来越明显，有效地协调也变得越来越重要。例如，一些社会项目开始日益依赖有效的就业培训，经济成功开始日益依赖于教育政策。同样，国家安全需要许多组织互相协调，而且以以前没有想到的方式来协调。

自下而上？[76]

一般认为执行中遇到的很多问题是“自上而下”产生的。也就是说，一个评估者在观察了立法后发生了什么之后，认为这是官僚制的失败，因为它们没有产生立法者想产生的结果。这里的假定是（像胡德的观点一样）官僚机构应该在一个鼓手的指挥下前进，这个鼓手应当是国会或者总统。考虑到美国体制的复杂性以及多样的和互相竞争的利益集团，预计这样一个有序的治理或执行可能对美国政府的期望太高。事实上，正确的问题可能是：在哪些政策领域我们能够接受目标与结果之间的偏离，为了在最敏感的领域产生更多的服从，我们[77]能做什么。

与“自上而下”的观点不同的是一种“自下而上”的执行或者通[78]过“倒过来筹划”的执行观点。这一观点认为，设计公共项目的人应当在项目确立阶段就考虑执行的难易程度甚至执行的可能性。而且，项目也要考虑官僚机构中较低层次群体的利益，考虑他们和项目客户的联系以及客户本身的价值和期望。脑袋里有了这些因素，政策制定者就能设计出一系列能够马上得到执行的政策。尽管这样的项目可能无法实现政策制定者最初的所有目标，但是相比一个建立在对服从和政策制定者的自主性有严格的清规戒律之上的项目，它能获得更多的服从。“自下而上”执行的观念和项目设计引人注目，因为它承诺在使项目行之有效的复杂的战斗中取得轻而易举的胜利。然而，即便这些承诺可以实现（肯定对此有一些合理的怀疑），这一方法也存在着一些重要的问题。最重要的是这样一个规范问题：政治领袖及其政策顾问有责任（通常是期望）制定满足其政治目标和实现他们在政治竞选[79]中的承诺的政策。容易执行的项目可能满足不了这些目标。这一点可能在以下情况下尤其如此——保守的行政当局试图通过更忠于自由主义目标的一线工作人员来进行社会项目的变革，或者自由主义者企图通过政府内外保守的经济机构来执行扩张性的经济政策。政府会着力做他们能做的，或做已经做的，而不会做他们想做的。

此外，机构一线工作人员界定何者是“可行”的能力使他们能对政策行使比民主的政治体系所期望的更多的控制。他们对可行性的界定或许非常保守，限制了在适当的设计中可以得到的其他选择。最后，对于执行术语中什么是真正的可行的和什么是完全不可能的还没有可[80]靠的事实来加以证明。对“可行性”太容易的界定会低估政治家和行政人员的能力和领导才能。

第三种？

在对“自上而下”和“自下而上”的执行做了研究之后，现在注意力转向执行中的政治，这一对执行中的政治的关注可以说是对执行[81]问题的第三种思考。这一思考试图通过对政策执行过程中存在的关系进行更复杂地描述来代替以上两个相对简单的模式。早期有关执行的著作大多趋向于提供一个答案，而不考虑问题所在。另一方面，第三种研究倾向于以准确的答案——“看具体情况”（如果有些令人不满的话）来回答关于执行的大多数问题。

这样，理解执行的真正任务便是指出哪些偶然性的因素导致了成功或失败。这些因素有的是政治性的，而其他则是正在执行的一类政策的产物。还有些因素是被用来作为执行中介的组织的功效。因此，具体指出一个项目为什么成功或者失败涉及所有这些因素的鉴别和它们之间的相互作用。这是一项复杂的研究工作，其复杂性如同设计一种使项目完全体现判定者意图的执行结构一样。总结

美国政府是由大量复杂且经常令人捉摸不定的一系列机构组成的。它有大量的组织，但缺乏任何核心的组织原则。美国政府的大多数结构是建立在特定的基础之上的，以在特定的时间提出特定的问题。即便在一个更为连贯性的结构中，同样的问题在试图执行一项项目时也会产生。很多问题是政府固有的，尽管美国政府的复杂性和分散化的结构加重了这些问题。就公共政策而言，执行是治理过程中的一个关键性步骤，因为它涉及将项目付诸实施，并对公民产生影响。产生理想的效果（或任何效果）的困难在于比较其他产品，公共政策是一直更难向民众提供的产品。有效执行的障碍经常使那些从事对己有利的活动的个人和组织非常气馁。这样，公共管理便成了威胁或哄骗组织遵循既定目标的活动，或成了一种使组织确信通过授权的项目，其目标能够得到最好实现的活动。

注释

①Michael Lipsky, Street Level Bureaucracy（New York：Russell Sage，1980）.

②Gary Bryner, Bureaucratic Discretion（New York：Pergamon，1987）；Cass Sunstein, After the Rights Revolution：Reconceiving the Regulatory State（Cambridge, Mass.：Harvard University Press，1990）.

③See U.S.Senate, Committee on Governmental Affairs, The Federal Executive Establishment：Evolution and Trends（Washington, D.C.：Government Printing Office，1980）：23-63.

④Harold Seidman and Robert S.Gilmour, Politics, Position and Power，4th ed.（New York：Oxford University Press，1986）.

⑤The degree of central control in Defense can be exaggerated.See C.Kenneth Allard, Command, Control and the Common Defense（New Haven：Yale University Press，1990）.

⑥在它不同的历史时期，海岸巡逻队员被归属于两个其他的部门。

⑦John Hart, The Presidential Branch，2d ed.（Chatham, N.J.：Chatham House，1994）.

⑧B.Guy Peters, R.A.W.Rhodes and Vincent Wright, eds.，Administering the summit（London：Macmillan，1998）.

⑨Frederick C.Mosher, The GAO（Boulder, Colo.：Westview，1979）；and Ray C.Rist, Program Evaluation and Management of Government（New Brunswick, N.J.：Transaction，1990）.

⑩Daily reports from the General Accounting Office can be found at www.gao.gov.

[11] Marc Alan Eisner, Regulatory Politics in Transition（Baltimore：Johns Hopkins University Press，1993）.

[12] The classic statement is Samuel P.Huntington，“The Marasmus of the ICC”，Yale Law Review（April 1952）：467-509.For a very different perspective, see Jonathan R.Mezey，“Organizational Design and Political Control of Administrative Agencies”，Journal of Law, Economics and Organization 8（1992）：93-110.

[13]此外，消费者运动的增长对于管制机构逃避制裁施加了巨大的压力。See Michael D.Reagan, Regulation：The Politics of Policy（Boston：Little, Brown，1987）.

[14] Annemarie Hauck Walsh, Managing the Public's Business（Cambridge, Mass.：MIT Press，1980），41-44.

[15] See Peter Passell，“The Sticky Side of Privatization：Sale of U.S.Nuclear Fuel Plants Raises Host of Conflicts”，New York Times，30 August 1997.

[16] Michael Dorf，“Artifactions：The Battle over the National Endowment for the Arts”，Brookings Review（winter 1993）：32-35.

[17] 1998年6月25日。法院认为没有权力准予同意，因此艺术家不能认为那是否决他们任何根本的权力。National Endowment for the Arts v.Finely, SC 97-371.

[18] Herman Schwartz，“Governmentally Appointed Directors in a Private Corporation—The Communications Satellite Act of 1962”，Harvard Law Review, December 1965，350-364.

[19] Seidman and Gilmour, Politics, Position and Power，274.

[20] Mar Alan Eisner, Antitrust and the Triumph of Economics（Chapel Hill：University of North Carolina Press，1992）.

[21] Martin Landau，“The Rationality of Redundancy”，Public Administration Review 29（1969）：346-358；Jonathan R.Bendor, Parallel Politics（Berkeley：University of California Press，1985）.

[22] James L.Sundquist，“Needed：A Political Theory for a New Era of Coalition Government in the United States”，Political Science Quarterly 108（1988）：613-635.

[23] U.S.Senate, Committee on Governmental Affairs, Federal Executive Establishment（Washington, D.C.：Government Printing Office，1980），27-30.

[24]“In God We Trust”，Harvard Political Review 28（2001）：15-27.

[25] Woodrow Wilson，“The Study of Administration”，Political Science Quarterly I（1887）：197-222.

[26]对于美国政府而言，鉴于在现有体制中存在着一定数量的否决观点这是千真万确的。See Ellen Immergut, Health Care Politics：Ideas and Institution in Western Europe（Cambridge, England：Cambridge University Press，1992）.

[27] See Else Oyen, S.M.Miller and S.A.Samad, Poverty：A Global Review（Oslo：Scandinavian University Press，1996）.

[28] Daniel Patrick Moynihan, The Politics of Guaranteed Income（New York：Vintage，1973），240.

[29]激光技术的重要性得到了证实，见William Broad, Teller's War：The Top-Secert Story behind the Star Wars Initiative（New York：Simon and Schuster，1992）。

[30] That difference is discussed well in Richard R.Nelson, The Moon and the Gbetto（New York：Norton，1977）.

[31] Robert B.Stevens, ed.，Income Security：Statutory History of the United States（New York：McGraw-Hill，1970）：639-659.

[32]在公众的大声疾呼之下，那一决策最终被废除了。然而，在1998年农业部所制定的另一决策将色拉作为学校午餐的蔬菜，并且要确保它是新鲜蔬菜（又是同样的话语）。

[33]税收立法非常的复杂，即便在立法中宣称是全面地税收减免，也不可能隐瞒所体现的特殊利益集团的利益。See Paul Krugman, Fuzzy Math：The Essential Guide to the Bush Tax Plan（New York：Norton，2001）.

[34] Theodore J.Lowi, The End of Liberalism，2d ed.（New York：Norton，1979），42-63.

[35] Christopher Hood, The Limits of Administration（New York：John Wiley，1976）.

[36] Ronald Randall，“Presidential Power versus Bureaucratic Intransigence：The Influence of the Nixon Administration on Welfare Policy”，American Political Science Review 73（1979）：795-810.

[37] Paul R.Portney，“Natural Resources and the Environment”，in The Reagan Record, ed.John Palmer and Isabel Sawhill（Washington, D.C.：Urban Institute Press，1984）.

[38] Burt Solomon，“Twixt Cup and Lip”.National Journal，（24 October 1992）：2410-2415；and Paul C.Light, Thickening Government：Federal Hierarchy and the Diffusion of Accountability（Wash：ngton, D.C.：Brookings Institution，1995）.

[39] A classic description of the dangers of this occurring is found in Herbert Kaufman, The Forest Ranger（Baltimore：Johns Hopkins University Press，1960）.

[40] Janet Schrader，“Lost on the Road to Reform：Some of My Clients Can’t Do the Jobs Out There”，Washington Post，11 May 1997.

[41] Jan Horah and Heather Scott, NIMBYs and LULUs：Not-in-my Back-Yard and Locally-Unwanted-Land-Use（Chicago：Council of Planning Librarians，1993）.

[42] See Jack DeSario and Stuart Langton, Citizen Participation in Public Decision Making（New York：Greenwood，1987）.

[43] See Henry Tam, Communitarianism：A New Agenda for Politics and Citizenship（London：Macmillan，1998）.

[44] Donald F.Kettl, Reinventing Government？Appraising the National Performance Review（Washington, D.C.：Brookings Institution，1995）.

[45] See Ortwin Renn, Thomas Webler, Horst Rakel, Peter Dienel and Branden Johnson，“Public Participation in Decision Making：A Three-Step Procedure”，Policy Sciences 26（1993）：189-214.

[46] Peter M.Blau, The Dynamics of Bureaucracy（Chicago：University of Chicago Press，1955）.184-193.

[47] Eugene Bardach and Robert A.Kagan, Going by the Book：The Problem of Regulatory Unreasonableness（Philadelphia：Temple University Press，1982）.

[48]现在通常习惯于“首长”控制它的代理商。See Dan Wood and Richard Waterman, Bureaucratic Dynamics：The Role of Bureaucracy in a Democracy（Boulder, Colo.：Westview，1994）.

[49] Martha A.Derthick, Agency under Stress：The Social Security Administration in American Government（Washington, D.C.：Brookings Institution，1990）.

[50] Elaine Sciolino，“Nuclear Anxiety：The Blunder”，New York Times，16 May 1998.

[51] Arthur Stinchcombe, Information and Organizations（Berkeley：University of California Press，1990）.

[52] James G.March and Herbert A.Simon, Organizations（New York：John Wiley，1958）.

[53] On the other hand, too much similarity in backgrounds and training enhances the possibilities of“group-think”and an absence of error-correction within the organization.See Paul’t Hart, Eric K.Stern and Bengt Sundelius, Beyond Groupthink：Political Group Dynamics and Foreign Policy-Making（Ann Arbor：University of Michigan Press，1997）.

[54]戈尔委员会（国家绩效评论）的改革在削减组织的数量和授权组织中的基层公务员方面，已经产生了预期的影响，改善了内部的交流。

[55] James McGregor Burns, Roosevelt：The Lion and the Fox（New York：Harcourt, Brace，1956）.

[56] Harold Wilensky, Organizational Intelligence（New York：Basic Books，1967），130-145.

[57] Hood, Limits of Administration，85-87.

[58] Ibid.

[59] For a good compilation, see Peter Hall, Great Planning Disasters（London：Weidenfield and Nicolson，1980）.We should remember, however, that these failings are as common in large private organizations as in the public sector, but there they tend to be less publicized.See Charles T.Goodsell, The Case for Bureaucracy：A Public Administration Polemic，4th ed.（Chatham, N.J.：Chatham House，2003）.

[60] Paul R.Schulman, Large-Scale Policy Analysis（New York：Elsevier，1980）.

[61] Richard A.Rettig, Cancer Crusade（Princeton, N.J.：Princeton University Press，1977）.

[62] This assumes that this disease is similar to cancer in requiring a more decentralized research format.

[63] Benny Hjern and David O.Porter，“Implementation Structures：A New Unit of Organisational Analysis”，Organisational Studies 2（1981）：211-228.

[64] Eugene Bardach，“Turf Barriers to Interagency Collaboration”，in The State of Public Management, ed.D.F.Ketttl and H.B.Milward（Baltimore：Johns Hopkins University Press，1996）.

[65] See Kevin P.Kearns, Private Sector Strategies for Public Sector Success（San Francisco：Jossey-Bass，1996）.

[66] Jeffrey L.Pressman and Aaron Wildavsky, Implementation（Berkeley：University of California Press，1979）.

[67] Ibid.

[68] Judith Bowen，“The Pressman-Wildavsky Paradox”，Journal of Public Policy 2（1982）：1-22；and Ernst Alexander，“Improbable Implementation：The Pressman-Wildavskey Paradox Revisited”，Journal of Public Policy 9（1989）：451-465.

[69] See David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government（Reading, Mass.：Addison-Wesley，1992）；and B.Guy Peters，“Can’t Row, Shouldn’t Steer：What’s a Government to Do？”Public Policy and Administration 12，no.2（1997）：51-61.

[70] Peter J.May，“Mandate Design and Implementation：Enhancing Implementation Efforts and Shaping Regulatory Policy”，Journal of Policy Analysis and Management 12（1993）：634-663.

[71] Rochelle L.Stanfield，“Between the Cracks”，National Journal 11，October 1997.

[72] William T.Gormley，“Regulating Mr.Rogers’s Neighborhood：The Dilemmas of Day Care Regulation”，Brookings Review 8（1990）：21-28.

[73] Barry Meier，“Fight in Congress Looms on Fishing”，New York Times，19 September 1994.

[74] R.Lewis Bowman, Eleanor C.Main and B.Guy Peters，“Coordination in the Atlanta Model Cities Program”，mimeo, Department of Political Science, Emory University，1971.

[75] Jon Pierre，“The Marketization of the State：Citizens, Consumers and the Emergence of Public Markets”，in Governance in a Changing Environment, ed.Donald Savoie and B.Guy Peters（Montreal：McGill/Queens University Press，1995）.

[76] Richard F.Elmore，“Backward Mapping and Implementation Research and Policy Decisions”，in Studying Implementation, ed.Walter Williams（Chatham, N.J.：Chatham House，1984）.

[77] M.Kiviniemi，“Public Policies and their Targets：A Typology of the Concept of Implementation”，International Social Science Quarterly 108（1986）：251-265.

[78] Elmore，“Backward Mapping”；Paul A.Sabatier，“Top-Down and Bottom-Up Models of Policy Implementation：A critical Analysis and Suggested Synthesis”，Journal of Public Policy 6（1986）：21-48；and Stephen H.Linder and B.Guy Peters，“Implementation as a Guide to Policy Formulation：A Question of‘When’Rather Than‘Whether’”，International Review of Administrative Sciences 55（1989）：631-652.

[79] Linder and Peters，“Implementation as a Guide”.

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[81] Malcolm L.Goggin, Ann O’M.Bowman, James P.Lester, and Laurence J.O’Toole, Implementation Theory and Practice：Toward a Third Generation（New York：Harper/Collins，1990）.第6章　预算：分配和公共政策

为了执行公共政策，政府不仅需要制度，也需要钱。预算过程在钱可以被用于各种目标的竞争中提供了一种分配政府可利用的资源的途径。从原则上说，社会中所有的资源对政府而言都是可以得到的，尽管美国公开宣扬这种观点的政治家可能呆不到下一次选举。同样，希望花费公共资金的政治家或者行政官员都有其崇高的理由和目标。问题在于这些目标是否好到足以证明运用公共部门的资源而不是私营部门的资源是正当的。这些问题的答案既需要从政治上评估被提议政策的“可行性”，也需要经济的分析和判断。

预算的两个不同的方面有时会走到一起。一是公共和私营部门之间制度层面的分配问题：有多少活动或问题可以证明政府对经济的干①预需要征税和开支？难道不能通过藏富于民，从而使政府的一些福利项目在没有资助的情况下照常运行来最大化地满足社会利益？或者，通过公共项目可能产生的公平、平等和经济增长能证明官员为征收一种额外税或者提高税收而付出的政治资本是正当的吗？这些制度层面的问题也包括了政府应当通过税和费进行开支的比例，换言之，②美国政府能够承受多大的财政赤字？

预算的第二个主要问题是：如何在竞争的项目中分配公共部门现成的资源？当决策者在作预算时，他们受到了资源的限制，他们的决定必须建立在这一假设上——财政收入只有这点，不会再多（或者更大的财政赤字是不能接受的）。因此决策者必须为最大化社会、经济和政治利益来分配可利用的资金。当然，这绝不是一件容易的事，因为在如何才能最好地利用这笔资金上会有不同的观点。此外，决策者也常常受到了一些优先的权力项目（如社会保障）的限制，以致无法用多余的资金资助其他值得资助的项目。不过，由于资金可以进行无限地分配，它为解决社会冲突提供了一种工具，而这是一种无形的公共福利形式（如权利）做不到的。因此，尽管可能有很多理由证明预算决策是正当的，但我们必须认识到政治因素占主导地位，许多最有效的看法离不开投票和即将到来的选举。联邦预算的特征

在讨论联邦预算每年循环往复的预算过程之前，我们应当指出这一预算的几个基本特征。这些特征既有助于决策者，但也限制了他们，有时也会产生一些出乎意料的结果。预算在政治上不是中立的，政治因素会直接影响过程的结果。因此，不时可以看到有人试图改革预算过程的所有特征。这些改革的努力遇到了既得利益集团的反对，以至于预算的过程和内容都成了政治辩论的一部分。

行政预算

联邦预算是一种行政预算，由总统和他的工作人员准备，国会批准通过，然后再由总统和行政机构执行。但事实并非总是如此。1921年前，联邦预算是一种立法预算，几乎完全由国会起草准备，然后由总统执行。20世纪初，政府改革运动的一个主要原则是，行③政预算对于政府更有效的管理是必需的。根据这一原则，一个主管如果没有参与预算的计划或者准备，就不能让他来管理预算。

1921年的“预算会计法”标志着行政和立法机构在预算权上的④冲突进入了一个新的阶段。一般而言，预算权是行政机构和总统行政办公室积累起来的，这主要是因为联邦预算管理局（OMB）具有分析上的优势（联邦预算管理局在1971年之前一直被称为预算局）。尼克松政府的扩张（从某种程度上说，约翰逊政府在越南战争时期也这样）导致建立了国会预算局，这是1974年通过的《国会预算和扣押控制法》的一部分。国会预算局（CBO）使国会具备了行政机构的诸多分析能力，正如预算委员会在参众两院的确立给了国会比1974年的法通过前更大的控制预算的权力。国会与老布什总统在1991年财政年度预算上的谈判赋予了国会在预算选择方面更大的责任。国会在1997年的预算清算中也扮演了主要角色，这对尽早在⑤1998年财政年度取得平衡预算贡献很大。不过，国会的主要角色还是对白宫的预算提议作出反应。

类目预算

尽管有几次改革尝试，联邦预算仍然采用类目预算的办法。也就是说最后的预算拨款文件根据类目（如工资和薪水、供给、旅游、装备等）来分配。这些传统的分类对于国会来说非常有用，因为它们给了立法机构对行政机构的某种程度的控制权。资金被拨给了组织，也按机构预算的一些具体目标进行了分配。然后，立法机构就可以相当容易地通过美国总会计局来确认资金是在合法权威的监督下支出的，⑥较困难的是确定资金的使用是否有效。类目预算的刚性可能使得政府中一些优秀的管理者实际上无法进行有效的管理，因为它限制了他们花钱的自由，尽管较多的设备和较少的人可以把事件干得一样好，甚至更好，但是管理者通常无法选择。

控制输入（如类目预算）现在被认为是一种无效的控制公共组织及其管理者的手段。批评者认为最好给管理者相对的预算自由，然后对他使用那笔资金是否达到项目目标做一评价。然而，国会倾向于扩大对行政人员的监督，而不是让管理者有灵活性。通过1993年的政府表现与绩效法，国会在预算的最基本的类目特征外加上以绩效为基础的评估和分配制度——用输出控制来代替输入控制。这一做法正在被执行中，也取得了初步的成功，但旧的强调财政控制而非绩效控制的模式仍然会主导一个甚至经过改革的过程。

年度预算

联邦预算主要是年度预算。行政机构现在被要求为他们每一财政支出计划递交一份五年的预测，但这主要用于联邦管理预算局的管理目的。提交国会的预算和由国会最终通过的拨款提案构成了一年的财政支出计划。缺乏一种复杂的、多年的预算使联邦管理者很难制定预算计划，它也无法提醒国会关注每一年的支出决定的长远影响。一年较少的财政支出可能导致后几年大量的财政支出，它也可能产生一些没有重大的政治反响就无法被消除的客户。相反，一个涉及几年运作有效的项目可能在一年后就被终结。美国很多州和地方政府现在实行多年预算，但是联邦政府还没有实行。联邦管理预算局给行政机构的年度建议被认为是预算准备的指南，这些建议提供了关于5年展望的一些信息，但是关于后来“4年”的信息最多是猜测的。“戈尔计划”（国家绩效评估）的一个建议是把联邦政府的预算变为两年一度的预算，以便组织机构更有效地做计划，从而提供更有效⑦的服务。此外，这一改革可能可以使国会减少它必须投入预算过程的大量时间，使它有更多的时间履行其他的立法职责。不过，国会显然不青睐这一改革，主要是因为这一改革可能会减少国会对于行政机构一些部门的控制。同样，对于资本预算或者更好地鉴定联邦预算的⑧投资领域也没什么兴趣。预算周期

每年必须有一个新的预算，一年的周期围绕公共资金的拨款和开支进行，周而复始。预算周期的反复性特征是重要的。因为如果参与预算制定的行政官员不知道他们必须年复一年地从同一联邦管理预算局官员和同一议员那里获得更多的资金，那么他们的行为就可能发生变化。除了这一重复性强调的预算中的信任和可依靠性之外，它使“政策企业家”有很多机会为新的项目和预算分配的改革确立自己的东西。如果他们这一年失败，他们可以在下一年再试；如果他们在某一机构失败了，他们可以换一个再试。准备预算是一个很长的、深思熟虑的过程（通常需要大约一年来完成），这一过程需要大量的分析⑨以及参与各方政治上的讨价还价。

设置参数：总统和他的朋友

本章的大部分与微观层面的项目的资源分配有关，而不是制定宽泛的财政支出和经济管理政策。然而，有必要首先简单讨论一下各级政府有关财政支出和收入的最初决定（这些决定会对随后有关项目的决策产生影响）。具体项目和社会经济条件（战争、经济的不景气等诸如此类）的变化会不可避免地影响政府的总开支水平，所以这一阶段主要涉及确定目标，而不是作最后的决定。

政策周期的第一个正式行动是在每年春天，为下一个财政年度估算联邦预算的总规模。尽管一些政府机构和联邦管理预算局已经开始讨论和准备财政支出计划，但总统通过联邦管理预算局（一般是在6月）发出的信函是正式的预算过程中重要的第一步，这是一份总统全面的预算战略声明，它也为机构开始准备其预算作了一些财政上的限制。除设置总的参数之外，总统的这封信也提供了很多关于如何将这些参数运用于一个机构的信息。每一个机构的预算官员的经验自然给了他们一种如何解释总参数的感觉。例如，一些国防部门知道在冷战时代他们不一定会受这些参数的限制，而一些几乎没有客户支持和国会山朋友的国内项目规划者只希望如总统的信所要求的那样把事情做好。

财政开支的总评估通常在预算生效之前要准备16个月左右。例如，2001年财政年度的预算在2000年10月1日生效，但是这一预算的计划则始于1999年6月，甚至更早。对任何预算来说，这意味着支出估算所依据的经济预测与预算实际执行时的经济现实可能相差很大。任何对这些经济预测的偏差都是很重要的。例如，2000年的萧条意味着财政收入的减少和财政支出的增加——失业者不支付所得税和社会保障税，他们需要失业保险补偿或社会福利（见图6）。图6　　21世纪初期的财政低迷导致了全国范围的大量失业。预算紧缩影响了州与联邦政府层面的失业福利，成为公司与协会之间争论的焦点。

更有甚者，这些重要的经济预测并非完全是技术考虑的产物，它们也受到政治和意识形态因素的影响。例如，在里根政府的第一个财政年度，相信“供应经济学”（即认为通过增加经济活动可以增加财政收入）导致了严重高估财政收入的总量。这是巨大的联邦财政赤字⑩的开始，是之后15年里美国公共财政的特征。在克林顿政府成功地实现了平衡的预算后（甚至还有大量的预算剩余），小布什政府的第一年开始回到了“供应经济学派”的逻辑。布什总统和他的顾问认为大规模减税可以和维持平衡预算并行不悖，因为他们认为较低的税收会导致较高的经济增长。从某种程度上说，这一判断从来没有实验过，尽管“9·11”恐怖主义袭击对预算产生了极大的影响，但先前的经验可能会对这一判断持怀疑态度。

经济和财政支出的评估准备是三个主要参与者——经济顾问委员会（CEA），联邦管理预算局和财政部——通常被称为“三驾马[11]车”相互作用的结果。经济顾问委员会如同它名字所暗含的那样，由一些作为总统顾问的经济学家组成。这一委员会组织上设在总统行政办公室内。经济顾问委员会的作用主要是技术性的，它预测经济状况并在这些经济预测的基础上为总统提供咨询。委员会的经济学家也会用数学模式演示预算选择对经济可能产生的影响。当然，CEA的经济学一定会受到政治判断的诱惑，因为尽管数学模型和经济学家不会去竞选官职，但总统必须这样做。里根时期的一位经济顾问委员会主[12]席指出，他依靠他“心中的电脑”做了一些非常重要的预测。

联邦管理预算局尽管是一个预算控制组织，但它是“三驾马车”中最接近支出型机构的代表这一角色的。尽管一些其预算受联邦管理预算局监督的机构发现很难将联邦管理预算局当作捐助人，但它也会在支出问题上做一些讨人喜欢的人事变动。管理预算局通常接受大量的机构支出要求，并知道大量“无法控制的”支出（如社会保障福利）肯定会得到资助，不管经济状况发生什么变化。这种做法在里根和老布什时期（比较以前的政府时期）得到了改变，部分原因是联邦管理预算局的几位主管主张削减联邦支出。克林顿政府也抓住了权利性项目的支出，这部分反映了政府害怕这些项目会使预算过程陷于困[13]境并阻碍它发动新项目的愿望。

最后，财政部是财政机构的代表，在“三驾马车”中，它一直是一个平衡预算的主要提倡者，因为它必须通过发行政府债券来抵消预算赤字所产生的所有债务。在三驾马车的谈判中，财政部的主要兴趣是使国内外的财政机构对美国经济的健康和政府的经济管理保持信心。财政部的一些具体的（也是不断增加的）考虑也许是和国际金融组织（例如国际货币基金对于维持国际经济信心非常重要）的关系。

甚至在预算过程迈出第一步的时候，大量艰难的政治和经济方面的讨价还价就在参与者之间产生了。“三驾马车”中的每一成员除了必须保护它在预算中代表的特殊的专业、组织和政治机构的利益外，还必须互相竞争以赢得总统的关注。但这一讨价还价只是一系列冗长的政治辩论的开始，讨价还价是机构企图从预算过程中得到他们想要和所需资金的途径。

机构要求

正如美国大多数的公共政策制定一样，行政机构是预算过程的核[14]心参与者。不管是独立机构还是内阁的部门，行政机构负责准备最初的估算和提出资金要求。行政机构和联邦管理预算局一起作这些准备，如可能的话，与机构执行部门的预算人员一起作这些准备。在准备估算的过程中，联邦管理预算局就机构预算总的开支规模以及一些具体的方面提供指导和建议。同样，行政机构也可能与同一部门的其他机构协调它们的活动。这种最后通过部门预算委员会和部长的工作人员完成的协调，对于确保行政机构在总统的重点范围内运作是必要的，部长则为提交给联邦管理预算局和国会的预算做辩护。

行政机构在预算过程中的任务是积极寻求扩大它自己的财政支出[15]的基础，与此同时认识到自己只是一个更大组织的一部分。换言之，行政机构必须积极合理地寻求更多的资金，同时也要认识到它只能在整个联邦政府的限制内运作。同样，行政部门必须认识到它对总统及其项目以及在部内的机构负责。内阁部长在更高的政府层面上必须是他的机构的代言人，尽管机构从利益集团或国会得到的直接的支持可能要多于从部得到的支持。因此，一个内阁部长可能不会很好地追随总统的项目，如果这一项目严重地危及他的部正在进行的项目和部的客户的话。这一问题反映了美国政府架构的分散，这一分散的架构把权力和政府与利益集团之间的运作联系置于机构而不是部。一个机构可能会运用大量的战略来寻求拓展它的资金，但是这些战略的运用受到了对预算每年一个周期的认识的限制。某一年的战略选择可能在下一年就没用，或许更重要的是，它会摧毁机构对联邦管理预算局和国[16]会的信心。例如，一个机构可能会采用“钓鱼”或者“楔子”战略为项目取得一笔不大的启动资金，然后随着项目的迅速扩大而要求更多的支出。不过即使这一战略曾经成功过，机构也被告知任何未来的支出要求都将受到严格的审查。因此，人们会建议机构去追求一种谨慎、长期的战略，并获得决定其预算的政治领袖的信任。

行政检查

在机构确定了它的要求之后，它将这一要求递交给联邦管理预算局进行审查。联邦管理预算局是一个总统办事机构，它的一个主要任务是收集所有机构的要求，使这些要求符合总统的政策重点和总的开支水平。这样做有利于机构的要求恰到好处，因为一些支出项目很难甚至不可能加以控制，无法为总统可能认为重要的新项目留下空间。在过去的20年里，即便是非常保守的总统也发现很难使总的财政支出水平符合他们的这一观点——即政府应当征税和削减开支。

联邦管理预算局在收到机构的估算后，将其交给预算检察官进行审查。机构实际要求的数额与联邦管理预算局计划给它的数额相同，或者要求的数额少于计划给它的数额，这种情况极少。当然，这样做没什么问题。然而，在大多数情况下，检察官必须借助他们对申请机构的了解以及他们能收集到的各种有关项目支出的信息来对财政支出增长的必要性和重点作出判断。

在机构要求和检察官的意见基础上，联邦管理预算局通常在10月或11月举行听证，每一机构必须在检察官和其他的联邦管理预算局成员面前为自己的请求辩护。尽管联邦管理预算局有时看上去致力于削减财政支出，但是有几个因素阻碍了它大砍开支。首先，机构通过向联邦管理预算局局长、总统，甚至它在国会的朋友呼吁，常常有可能在听证委员会“逃过一劫”。其次，有些预算检察官因工作时间较长，有可能对他们控制的机构产生好感，因此这些人与其说是预算的控制者和财政保守主义者，不如说是机构需求的提倡者。这一模式与管制中的“俘获”没有什么差异。

听证的结果交联邦管理预算局局长作“局长审查”，这一审查的人员包括局里的高级官员。在这一阶段，这些官员通过再砍一刀和讨价还价，把最后的预算降到总统所期望的水平。在通过局长的检查之后，预算案再递交给总统做最后的审查，然后被编入最后的预算文件。这一阶段必然会有机构和部的官员向联邦管理预算局和总统提出最后的申述，以及因考虑经济预测中没有预料到的变化和预算总规模的改革而出现最后一分钟的调整。然后总统将预算交给国会，这一文件必须在每年1月国会召开大会的15天内到达国会。总统在预算上所花的时间因人而异，但预算被认为是总统及其政府的政策重点的声明，即便它事实上主要是由联邦管理预算局的公务员准备的。

这样，总统的预算便准备好接受国会拨款过程的审查，但是政府的行政与立法两大部门早在这之前就进行沟通了。每年的11月中旬，总统必须向国会递交一份“当前公务预算”的报告，它包括将到来的财政年度预算涉及的“提议的预算权力和估算的开支……如果所[17]有项目和活动在与现在同一个水平上进行的话”。这是一种“容量预算”的形式，因为它假定了一个固定的公共服务量，然后决定服务[18]价格。在通货膨胀率迅速增长的时期（例如20世纪70年代和20世纪80年代初），这一固定的服务预算可以给国会一个较早的提醒：如果扩大开支的话，那么当前开支的预计规模会怎样。但是这些估算往往不准确（不管是故意的还是偶然的），因此他们出于作计划的目的而提供一个粗糙的估算，但也只能如此。

国会的行为

虽然在宪法将财权特别授予了国会，但是到20世纪60年代和70年代，国会显然已经不再是预算决策过程中占主导地位的参与者了。然后，国会主要通过1974年的“国会预算和扣押控制法”（其他的规定暂且不论）试图在预算决策中重振雄风。这一法案在国会两院建立了一个预算委员会，负责每年在支出的财政政策限制上形成两院的共同决议，这和“三驾马车”中的行政机构所做的几乎一样。该法也建立了国会预算局，给预算委员会提供了类似联邦管理预算局为总统提[19]供的人力资源。这种得到提高的分析能力对于国会理解它的预算活动是重要的，但是执行的需要或许更迫切，而一些减少分析财政支出的改革使得这些本来很重要的增加人力的改革变得不再重要。

如何分配机构和项目的总支出，这一决定是国会的参众两院的拨[20]款委员会作的。这两个委员会声名显赫、权力遮天，委员会成员一般都是一些资深的国会议员。他们一般任期较长，因此他们不仅是预[21]算专家，而且与他们监督的机构以及他们的选民也有政治联系。这两个委员会（特别是众议院的拨款委员会）的大多数工作是通过小组委员会进行的，这些小组委员会可能覆盖一个部（例如国防部），也可能覆盖若干个行政机构（例如住宅与城市发展部和一些独立行政机构），或者可能覆盖一个功能（例如公共工程）。最重要的是，委员会并不仔细审查小组委员会的决定，而众议院通常也不推翻它的拨款委员会的决定。

然而，国会的审查还是增加了，这在很大程度上是因为国会考虑让它的决定见到更多的“阳光”，意思是让更多的公众来审查。此外，减少赤字的政治势力倾向于更多地限制委员会和小组委员会的自主权。委员会现在必须提交与总支出水平（这是由先前的征税和支出决议规定的）相符的拨款水平。倘若委员会能保证按照先前决定的标准拨款，那么他们就可能有实质上的自主权，一旦一个机构的预算方案[22]被小组委员会接受，那么这一预算通常也就通过了。

根据总统的建议，每个小组委员会制定一份拨款案（偶然制定两份），每年一般有13份或14份。对提案要进行听证，机构的官员被召来表明他们所期望的拨款规模是正当的。在这些听证之后，小组委员会会展示经修改的提案——使这些修改让人感到对最初的提议来说是必要的——然后递交提案，首先递交给委员会，然后给众议院。依据国会预算法，拨款委员会在提交第一个共同决议以作最后的批准之前，它们要完成所有的拨款案的修正，以便对要通过的总预算水平有一个较好的了解。参议院沿袭同样的程序，两院之间的分歧则由会议委员会来解决。

国会的程序需要在9月15日结束，以便预算在10月1日生效，但是国会的预算案也要求通过第二个共同决议（它确定通过拨款案所需的预算的最高限度，税收的底线以及总的财政政策）。由于两院产生的与共同决议的数额相符的拨款数额肯定有所不同，因此，一份调和的提案（即参众两院都同意支出的总数）必须在9月25日被通过。

虽然调和性提案看起来是技术性的，但里根在第一次入主白宫时[23]利用了这一机会来推行他的预算意向。1996年的社会福利改革从技术上来说也是作为调和性提案的一部分出现的。此外，通过单一调和性提案的需要倾向于把权力从专门委员会和小组委员会转向一种集[24]中的领导，尤其转向众议院。在所有的这些阶段结束之后，以各种拨款提案形式出现的预算就递交给总统签名和执行。尽管这一过程有很明确的截止日期，但它们常常被错过，如2002年发生的那样，国会常常必须通过一些持续性的决议来维持对项目的资助，直到拨款提[25]案最后被通过。

预算执行

一旦国会向行政机构拨款，行政机构就必须确立开支这笔资金的机制。由财政部签署、总审计局连署的拨款授权被发放到每个行政机构。这个机构在这一授权的基础上制定它的年度支出计划，然后将这一计划提交给联邦管理和预算局以获得拨款的批准。国会给机构的拨款通常以季度为基础，但是对有些机构来说，季度可获得的拨款数量可能有很大不同。例如，国家公园管理局通常在夏季要花掉它年度拨款中的绝大部分。让机构每次仅用其资金的1/4有两个主要理由：对支出的控制以及防止行政机构每年提早花钱，然后要求追加拨款。尽管这种过度开支现在仍然可能发生，但是分期拨款有助于控制任何潜在的肆意挥霍。

当行政机构想开支拨付的资金时，执行预算的程序就变得相对简单；当总统不想花费拨付的款项时，执行预算的程序就会变得复杂。在1974年的国会预算案通过之前，总统至少可以按惯例扣留资金，[26]也就是说可以拒绝花费这些资金。尼克松政府时期大量的资金扣留——在1973年到1975年的预算中扣留了一半的用以执行1972年“联邦水污染控制法修正案”的资金——迫使国会采取行动来控制执行并重申按惯例它拥有财权。

1974年国会的预算和扣押控制法案旨在限制总统在他不能通过标准的立法过程（水污染控制立法在遭到总统否决后被通过）行事的时候，作为否定国会的间接手段。1974年的法案界定了两种类型的扣押。

第一，取消。取消执行机构的财政支出。这一做法旨在以较少的资金或者有理由不付钱来达到目标，总统必须致信国会请求取消。国会必须在45天内对这一请求作出反应，如果它不这么做，承担责任的行政机构就可以得到这笔资金（见表6.1）。然而，国会也可以在参众两院通过一个撤销行政机构财政支出权力的决议来取消资金拨付。

第二，延期。另一方面，延期只是一些推迟政府机构使用专款授权的请求。在这种情况下，如果国会的任何一院不行使它的否决权，延期就被准许。审计长（美国总会计局局长）有权对总统的一些具体行为进行分类，有时延期和取消之间的区别不是很清楚。例如，试图推迟资助项目的资金被逐渐停止，实际上就是取消。这些对总统扣押权的改革极大地增加了国会在决定联邦政府每年到底要花多少钱这一问题上的作用。

预算控制

在行政机构开支这笔国会拨付的资金之后，国会必须对此加以控制，以确保资金的花费是合法的和恰当的。总会计局（GAO）和它的头——总审计长负责联邦财政支出的审计。每年总审计长给国会的报告会指出政府机构的支出是否偏离了国会的意图。国会议员个人或委员会的要求可能会产生对机构开支或政策的更早和更详细评估。每年总会计局向国会和有兴趣的公众提供数百份财政支出的评估报告，以及关于联邦财政支出的总审计报告。

总会计局经历了从一个单纯的会计组织到一个为立法机构提供建[27]议的政策分析机构的重大转变。它不仅关注财政支出的合法性，也关注支出的功效。尽管总会计局关于机构开支效力的报告没有法律作用，但任何想和国会维持良好关系的机构都被建议考虑报告的结论。当国会检查机构下一年度的预算，并希望看到机构的行为方式有变化时，它当然会在意对机构不利的报告。总会计局的这些建议也构成了国会对行政进行监督的一部分。总会计局控制的问题在于——不管是审计还是更多的政策分析——他们主要是事后控制，这意味着在他们的结论出来之前钱已经被花掉，不管花得是否合法和明智。

总结

人们需要一个漫长而又复杂的过程（需要差不多18个月来完成）来承担在互相竞争的机构中分配联邦预算资金这一艰难的任务。这一过程充满了讨价还价和分析，在这一讨价还价和分析中产生一个支出数百亿美元的计划。但即便这一复杂的过程（这一过程因大量的国会预算程序和赤字斗争程序的改革而变得更复杂）也无法完全控制联邦所有的财政支出，它也不能提供平稳运行的经济体系所需的财政管理水平。现在让我们把注意力转向总统和国会议员在使预算过程成为一个有效的分配过程中面临的几个问题。由于这一过程生来就是经济的和政治的，因此，这一过程或许从来就不是一些人想要的“理性”的。但是，一些产生这一特定困境的问题还是可以辨认的。预算过程中的问题

联邦政府预算过程中产生的一些主要的问题影响了预算的财政管理功能，以及资源在公共机构之间的分配。任何一个总统或者国会的任何一次会议都很难（如果不是不可能的话）对下列问题作出具有约束性的决定：一年到底要花多少钱，谁来花这笔钱，为什么目的花钱，这一基本控制的缺失使得整个过程容易犯错。那些制定政策和控制支出的民选官员常常发现他们无法从事竞选时提出的那些项目或预算改革，这会导致领导人和公民幻想的破灭。

赤字

赤字的存在或前景一直是美国的预算改革的一个主要驱动力，因为赤字和公共债务在美国的政治语汇中是非常消极的象征。当21世纪初实质性的预算盈余变成了预算赤字时，政治家再次关心财政不负责的指控。考虑到财政赤字和债务的意识形态包袱，有时要理性地来分析讨论这一问题是很困难的。联邦关于赤字的定义是：它是一种许多由决定（有关公共部门及其预算的本质的决定）构成的人工制品。影响预算话语的人造特征的一个最明显的因素是我们在讨论联邦预算时，从不顾及州和地方政府的财政支出和财政收入。不过，考虑到联邦政府将它的某些财政负担转移到较低层次的政府的能力，仅仅着眼于某一层次的政府或许会得到一个虚假的公共财政印象。

在计算联邦赤字时，一个不太突出的问题是社会保障资金在减少赤字中的作用。目前“社会保障信用基金”实质获得的收入所得税（粗略地估计每年大约400亿）要高于对退休人员的支付，但是这种状况大约在2010年发生了变化，因为大量的“婴儿潮时期”出生的人开始退休。与此同时，额外的收入曾使得克林顿政府得以平衡预算[28]（见表6.2）。这一把社会保障资金包括在内的预算界定有助于政府领导人在短期内提出平衡的预算，但是也对维护退休制度的健全性和预算体制提出了严峻的长期挑战。联邦政府也控制了公共雇员的退休基金，有时联邦政府会为了将赤字控制在较低水平而利用这笔基金[29]。

另一个在联邦预算中不怎么突出的问题是缺乏一种独立的资本预算。美国所有的州政府（除佛蒙特州外）根据州宪法必须平衡预算。然而，州也确实把它们的资本项目——道路、桥梁、学校等诸如此类——进入不同的资本预算，它们可以通过发行债券借钱来建设这些项目。然而，联邦预算并没有把资本从经常支出中分离出来，因此联邦大量的举债是为了那些有理由借债的项目——甚至是优秀的财政保守主义者也会借债买房买车。记住这一点，即便是政府到处借债，政府公房和私人住宅的相似之处还可以得到维持（如果不准确的话）。如果我们把可以合理贴上“资本”标签的一笔联邦支出从总预算中分离出来，那么一种非常不同的赤字景象就会显现出来：联邦政府数年来一直是剩余预算，或至少赤字没那么多。

这里对社会保障基金和资本预算的讨论应当使这一点很清楚——公共政策中使用的术语没有一种单一的和可接受的定义。相反，就像预算过程的其他部分一样，定义的构成是政治性的。它使现任政治官员在统计财政赤字时，把社会保障财政收入计算在内，尽管有些财政保守主义者认为这实际上是滥用资金，整个社保系统应当私有化以防止这种资金的“滥用”。同样，保守主义者在计算赤字时将资本支出计算在内，尽管自由主义者可能会将那些数字从总数中排除出去，以证明更多地借贷资金是正当的，因而可以增加公共财政的支出。

无法控制的支出

每年联邦的很多预算是无法控制的（见表6.3）。不进行政策变革（这在政治上或许是令人不快的），联邦政府的很多财政支出项目[30]就无法得到系统的控制。例如，总统或国会每年如果不改变资格的标准，或改变指数计算公式（因消费价格或者工人收入的变动而调整福利），那么他们就无法控制社会保障的开支水平。每一种政策选择都会导致使这一选择无法进行的政治冲突。一些小的变革（例如以其他收入形式改变社会保障受益人的税收待遇）或许会被接受，但是用于这一项目的大部分支出在本质上是无法控制的。

最无法控制的一些重要的财政支出主要是一些社会福利支出的权[31]利项目，例如社会保障、医疗保险和失业福利。这些支出无法控制，是因为这些项目无法被轻易砍掉，也因为在规划预算时政府不能准确地估算在这上面到底要花多少钱。最终的财政支出水平取决于通货膨胀、生病和失业的水平，取决于实际享受这些项目好处的合法公民的人数。此外，大量的合同和责任也构成了预算无法控制的重要原因之一，尽管这些状况几年后而不是一年可以得到改变。联邦预算可控制的主要部分是国防预算。冷战的结束使得国防预算成为特别引人注目的削减目标，尽管大的战略力量向战术力量（强调个人作用）的转移减少了总的开支，但小布什政府在大规模转向防御上的支出增加了这方面的财政支出。

预算的一些无法控制的因素意味着即使一个承诺削减联邦支出的目标，并提出平衡预算（没有包括短期的社会保障盈余）的总统也会发现很难决定财政支出的削减从何下手。国会已经开始加紧了对这些[32]财政支出的控制，但是发现很难制服主张权利的政治势力。过去的10多年里已经减少了社会性开支上的自由裁量权，但是联邦财政支出的总数仍然在持续增长，而且很可能还会继续增长。因此，任何带着平衡预算或者削减联邦财政支出的期望进入白宫的总统不久就会发现很难做到这一点。“后门”开支

与无法控制的财政支出相连的是“后门开支”，即财政支出的决定事实上不是通过正规的拨款程序作出的。这些财政支出在某种程度上反映了国会拨款委员会和一些重要的政策委员会之间的结构性冲突。它们也反映了每年必须通过正式的、有些深奥的程序来制定巨大的财政支出决策的困难。这里有三个主要的“后门开支”。

借款授权。政府机构有时被允许支出没有经过国会拨款的公共资[33]金，如果它们向财政部借款——例如，为学生贷款作担保。有人认为这些不是真正的公共支出，因为这笔钱最终是要偿还的。然而，在很多情况下，联邦贷款已经被注销，甚至贷款都得到了偿还，政府可能不知道何时偿还——学生直到他们毕业才会还贷款。此外，当开支决定权如此分散时，政府出于经济管理的目标而对财政支出水平进行控制的能力就会被严重削弱。

这些贷款、贷款担保和其他随时可能发生的责任对于政府而言已经越来越多。在克林顿政府最后几年，这些贷款、担保和责任减少了[34]财政赤字终结所带来的快乐。尽管联邦政府已经能够直接削减预算内的财政支出，但是无法对贷款、贷款担保或者保险责任实施有效地[35]控制。例如，有10个联邦的主要保险项目被授权借贷600多亿美元。决策者可能倾向于对这些项目采取刚性预算，但寻找这样做的办法以及保持所有的保险项目都得到覆盖很难。

合同授权。行政机构也可以利用合同，让联邦政府在不通过拨款程序的情况下为购买某些公共物品和服务付费。这样，在合同被承包后，拨款委员会被置于了一种要么拨款来还清债务，要么迫使行政机构放弃它的债务的尴尬境地。虽然这种开支在短期内是不可控制的，但任何以计取胜拨款委员会的行政机构在来年的预算通过时很有可能遭到那些委员会的冷眼。此外，国会一直在制定使行政机构很难进行此类财政支出的规则。还有，通过第三方来执行公共项目使得制定合同成了治理过程的一个重要的组成部分。

永久性拨款。一些公共项目的立法授权要求行政机构为指定的目标支出而不用考虑其他情况。这种类型的最大财政支出是支付公债的利息。尽管过去几年这种支付稍有下降，但是这种支出仍然是联邦预算很大的一块，在2003年占了联邦总支出的12%还多。同样，联邦政府对“赠地学院”的支持是一种永久性的拨款（它始于亚伯拉罕·林肯政府时期）。在这种永久性的拨款情形下，拨款委员会很少有自由裁量权（更不用说支出的自由裁量权了），除非他们选择放弃这些长期有效的承诺。

搁置。国会为某一财政年度的拨款实际上不需要在那一财政年度支出。它只是一种责任。也就是说，行政机构必须签约花这笔钱，否则对如何使用这笔钱要作出承诺，因为实际上的资金或许要几年后才会到账。1997年，政府预算的总额为2.71万亿美元（见下图），而当[36]年拨付的钱只有1.6万亿。这样，在那一财政年度，“被搁置”的钱几乎占了国会拨款总数的2/3。尽管总统和行政机构实际上不能在一个财政年度用完所有搁置的资金——大量的资金与长期性合同有关——但这一搁置的资金构成了机构或整个政府不花费责任的相当大的一部分。

主要的问题在于搁置使总统很难把预算作为一种经济管理的工具或手段。经济管理的一个主要组成部分（即便在后凯恩斯主义时代）是公共财政支出的数量。因为搁置，总统和国会不能总是控制资金的实际支出。行政机构可能有足够的预算授权（这一权力可以转换为实际的支出）来破坏总统的支出预测。他们这么做不是处于恶意，而是认为这是保证他们的项目运作的最好方法。如果总统旨在限制建立新的责任实体时，机构尤其会这样做。

政府间的预算控制

尽管美国公共部门缺乏全面的财政控制并不特别影响联邦的预算过程，但是这种缺乏控制使得联邦政府不可能控制总的公共支出，从而履行它的财政管理职能。正如总统无法控制联邦政府内的搁置权一样，他也不能控制数千个州政府和地方政府的税收和财政支出的决定。

1997年财政年度预算主管部门的支出（以10亿美元为单位）。

到2000年，联邦政府本身的财政支出只占了美国政府全部财政支出的2/3左右。尽管联邦政府有能力通过配套资助来激励州和地方政府的财政支出，但是鼓励次级政府（州政府与地方政府）削减财政支出更加困难。联邦政府较少控制税收的征收。例如，1963年肯尼迪政府在联邦政府层面推动减税，不料减税竟导致了州和地方增税。20世纪80年代，联邦的减税也为州和地方的增税而抵消（虽然增税[37]更趋缓慢），2001年和2003年布什的减税可能会遭受同样的命运，因为州的预算开始遇到了一些主要的问题。

联邦主义原则显然保留了州和地方政府有决定自己的财政收入和支出水平的权力。然而，在一个公共预算对于经济管理以及对于分配组织之间的资金来说非常重要的时代，可能需要更全面地控制财政支出。这种控制无需由联邦政府单方面强加，但或许需要通过各级政府代表之间的“外交活动”来决定，如德国以及某种程度上的加拿大就[38]是这样做的。20世纪80年代中期，州和地方政府的大量剩余和联邦政府巨额的财政赤字在某种程度上反映了不协调的财政政策对经济[39]运行的潜在影响。以某些人的观点来看，这既是一件好事（帮助削减公债），也是一件坏事（抵消了财政赤字的经济刺激）。无论是好是坏，它表明了美国缺乏一种整合的财政政策。

重新规划和转移支付

我们已经指出联邦预算过程中最先的四个问题极大地影响了总的财政支出水平。接下来的两个问题（重新规划和转移支付）影响单个机构的支出水平以及机构为何花钱。

重新规划是指专项账户内的资金转移。国会拨款案包括一些拨款账户，这些账户又包含了一些项目要素。例如，农业部的拨款案包含一个支持作物种植的专款账户，这一账户根据项目要素又被细分成棉花、玉米、小麦等诸如此类。重新规划涉及责任主体从一个项目要素转移到另一项目要素。重新规划的决策程序完全是由国防部确立的。一般而言，有一个界限（因机构而异），在这一界限之下机构可以相对自由地重新规划资金，但是在界限之上，它们需要来自上面的拨款委员会和小组委员会的批准，尽管不用得到整个国会的批准。对于向拨款委员会报告重新规划的决定也有一些要求。

财政转移支付是一种较为严肃的行为，因为它涉及把资金从一个专款账户转移到另一账户。在上面提到的农业部的拨款案中，它可能涉及将资金从支持作物种植转移到农民住宅管理局，或转移到农村电气化。转移资金会遭到严重地滥用，以及挑战国会的权威，特别是在尼克松政府和越南战争时期。重新规划（国防部除外）缺乏对转移支付资金的使用进行控制的程序，除了一些具体禁止资金另作他用的程序之外。

重新规划和转移支付在向行政机构提供其项目执行的灵活性和更有效地使用公共资金方面是非常重要的。然而，这些机会很多会被滥用，因而是改革和改良的导火索。尤其是这些机会常常会使一个行政机构通过向拨款委员会或委员会的主席呼吁来影响国会的判断。在机构为控制预算所作的斗争中，这代表了一个国会希望在此表现得更活跃的领域。

补充拨款

即便有前面提到的资金按比例分配，政府机构也可以要求补充拨款——即在正常的预算周期之外的拨款——来弥补财政年度的不足。机构有时会把资金全部用完，这要么是管理不善，要么（更多的时候）是因为服务需求的变化或对新的服务需要的错误估计。例如，在经济不景气的时候，失业补助的需求自然会增加，就会要求增加补充资金。同样，恶劣的天气可能会迫使农业部追加作物保险资金。或者一个新的项目（例如食品券）可能会有比预期的要多的客户。

补充拨款并非大额拨款。1996年，通过补充拨款的净数额大约是35亿2千万美元，但是在恐怖主义的影响下，这一数字到2002年膨胀到了50亿美元。虽然有少数的补充拨款打算减少拨款的数额，但政府机构责任授权的部分则增加了，从美国渔业和野生动植物管理局花180万美元买地，到国防部花费5亿美元（因为驻军索马里和波斯尼亚的军事行动而额外产生的）。还有给土壤保护局的2.255亿美元，这笔钱被用来抗击中西部的水灾。尽管削减财政赤字的战略所需要的预算程序改革（会在本章的后半部分讨论），缩小了补充拨款的规模，但补充拨款仍然是争取额外资金的一种潜在途径。

要求补充拨款或许是那些试图扩大其资金规模的机构的一个有用的战略。一个行政机构通常以最低的拨款额（通过正常的预算过程）来创制一个项目。期望该项目能够为它未来的客户广泛接受，而当客户物质至上、需要福利时，机构于是会返回到国会要求补充拨款。补充拨款的审查往往没有经常性拨款那样仔细，这一透明度相对不高的拨款项目可能会向那些友好的国会议员隐瞒一个迅速膨胀的项目。对追加拨款的详细审查现在已经增加，因为支出计划需要“赤字中立”，但是补充性拨款比常规性拨款更容易在国会通过。不过，对补充拨款程序明显而经常的滥用会损害国会和行政机构之间的关系，从长远来看，对机构有害无利，因为预算过程中的信任是最重要的。

评价结果：渐进主义抑或其他？

一个常被用来描述美国预算分配制度改革的标准术语是“渐进主[40]义”。这个词有很多含义。从广义上说，渐进主义意味着机构年复一年的预算改革是可预知的，但是“渐进主义”还有其他一些更具体的含义。首先，渐进决策被说成既不是一个“全面的”也不是一个完[41]全“理性的”过程——也就是说，渐进决策不全面检查替代现状的可供选择，然后作一个最佳利用预算资源的决定。恰恰相反，渐进决策是一种“连续有限的比较”，或连续检查现状的边际改变，连续[42]检查对现行政策是否做这些边际调整的决定。一个渐进决策的过程建立在以前的决定上，它寻求改进现状的途径而不是彻底改变当前的政策或预算重点。在预算术语中，这意味着一个行政机构可以预期获得与上一年差不多的预算，只是因通货膨胀或者服务增加作些小小的调整而已。

渐进决策的提倡者认为：这一政策选择方法实际要比全面的方法更理性。由于为要做的事建立了一个经验基础，渐进主义方法比看起来似乎更理性的全面方法提供了更多制定好政策的机会。此外，渐进决策产生的错误比起全面的方法进行的重大改革来更容易得以纠正。在很多方面，渐进决策是一种成本最低的理性主义方法，但不是一种好处最大化的方法。渐进主义减少了成本，首先是因为它通过限制选择的范围从而限制了决策者的研究和计算成本；其次是因为它减少了改革的成本，特别是纠错的成本。由于渐进主义的方法不会对现有政策或拨款作重大的改变，因此，无需对实际的项目或决策者的思维模式作重大调整。考虑到人类有限的统计能力（即便有现代化技术的帮助）以及大多数个人和组织对改革都持抵制态度，可以断言渐进主义是一种理性的选择方法。

渐进主义被经常用来描述预算过程的成果模式。奥托·A·戴维斯、敦普斯特和亚伦·威尔达夫斯基曾特别指出，行政机构每年拨款[43]的增加有一种稳定性。预算的变化不仅很小，而且很稳定且可以预知。因此，估算一个机构一年的预算的最好方法是该机构上一年的预算加上一个稳定的增长比例。尽管有些机构预算的增长比其他机构来得快，但每个机构都显示出一种稳固的增加模式。

有几个因素导致了美国的渐进预算。其一，如此大的预算比例是无法控制的，以致无法每年对拨款进行重大的改革。其二，对大多数渐进预算的实证检验都是在经济相对稳定和经济增长率较高的时期进行的。随着美国经济状况的恶化，适合于丰富的可预知的预算体系的[44]渐进主义减少了。预算的经济环境的变化在某种程度上反映在后面描述的改革努力上。

最重要的是，预算制定的反复性和连续性趋向于产生渐进的预算结果。由于每年都要通过一份预算，因此可以对年复一年增加的需求做小幅调整，从而避免试图在一个政策领域一下子解决所有问题的努力。此外，每年的周期性循环防止了政府机构在任何一年试图以不足为凭的证据来不切实际地扩大它的预算基础和规模。行政机构的领导人知道他们必须在下一年提出更多的资金要求，而任何企图欺骗的行为只能招致将来的惩罚。预算程序的连续性特征（即这一过程的参与者一个接一个地作出他们自己的决定）也会产生渐进的结果。许多决定要做，许多讨价还价要进行。渐进决策不仅提供了一种“自然”的选择，而且帮助减少了机构之间讨价还价的成本。有关某一机构一年增长的比例的决策规则一旦确定，那么遵循这一规则要比为某一年寻求一个“更好的”决定，然后在来年重复艰难的讨价还价和预算简单得多。

对渐进主义的批判

对渐进主义的批评很多，这些批评既批评它的规范性能力（应当渐进地做决定），也批评它的描述性能力（决定是被渐进地制定出来的）。反对描述性的渐进主义的基本现实是它过于保守——在有更好的解决方法找到之后还维持现状不变。这对于某些支出决定和项目决定是需要的，只要所有各方都同意某一政策或项目进行良好，管理也比较完善，那么渐进主义不失为一种非常理性的决策方法。但是在当今的美国，有多少政策是令人满意的呢？另外，即便渐进主义者可能同意有时（例如在危机时刻）也需要非渐进的决策，但是渐进方法并[45]没有提供一种手段来指出何时以及如何制定这些非渐进的决策。如果一个人用渐进主义的方法为政府的决策提供一个规范模式，那么他必须能详细说明这个改革究竟有多“大”，什么时候进行改革是恰当的，以及如何推动改革。

作为一种描述预算决定的渐进主义也有一些问题。首先，大多数对渐进主义预算的实证检验是在机构层面上进行的。尽管这样做无可厚非（考虑到这些组织在美国公共政策中的重要性），但对检查渐进[46]主义的预算来说，这个层次可能高了一些。当其他一些研究者将机构下面一些部门的预算归入了项目层面的预算时，他们可以发现大量的非渐进主义改革，尽管（如同指出的那样）有时很难界定什么是以[47]及什么不是渐进的改革。这样，虽然一些公共组织可能有了一个稳定的支出变化模式，但这些组织的管理者可能彻底改变机构一些正在运行的项目的重点，使这些项目的命运发生迅速的变化。

另外，当公共支出不可控制的因素被排除在分析之外时，可控部[48]分的支出变化模式绝不是渐进主义的。由于预算因通货膨胀、公民反对征税以及总统承诺精简公共部门而受到紧缩，因此，预算的渐进增加并不是像通常那样得到准许的，有时预算基数已经被消减——也就是说，对机构来说，与前一年相比，新的预算责任主体的数目减少了。因此，渐进主义可能可以描述某些类型的支出，但无法描述整个预算过程。当然，由于2000年不可控制的支出大约占整个联邦支出的80%，渐进主义的描述可能依然有效。

此外，渐进主义可能只适合特定类型的机构和项目（例如那些被作为政府活动一部分而存在的机构和项目），它可能不适用一些新的或者更为边缘化的项目。例如，像食品券这样的项目的预算，其变化要比退伍军人的社会保障项目的福利变化来得多，尽管两者在广义上都可以归入社会服务支出。食品券项目已经存在多年，但仍然不像其他项目一样具有合法性。此外，渐进主义理论并不解释项目在给它们的拨款中何时以及如何才能获得最多，或失得最多。即便是渐进主义方法能成功地解释正常时期的大量变化，它看起来也不能解释预算最有意思也是最重要的方面——谁输谁赢。

最后，渐进主义的规定性诉求部分是建立在小的变革是可逆的基[49]础上的，但在实际的决策中，很多变革是不可逆的。一旦对客户作出承诺，或一旦列出一项福利，就很难收回。这一点在涉及具有“股票”成分的项目（即确立某一基本建设项目或财政基础）时尤其如此[50]，一旦引入一个项目（如社会保障），这一项目涉及的得益者会考虑何时制定他们退休后的财政计划。因此，任何削减或者消除福利的行为都是很难行得通的。

渐进主义者是否准确地描述了美国的预算过程及其结果？一般的看法对此持肯定的态度。反过来，对预算过程的渐进主义假定为预算过程的改革提出了大量的建议，以使过程更“理性”并减少项目（一旦获准）原封不动和稳步地接受增长的拨款的倾向。正是对改革抱有这样的想法，我们现在把注意力转向其他的地方。预算改革

对美国预算过程的批评很多。在相当长的时间内，这些批评关注的是预算过程的渐进性、“非理性”和破碎性。然而，最近的注意力已经从强调增加理性转向了利用较简单的方法来纠正过程的消极结果（这一消极结果部分是决策的渐进性所致，但更直接的是来自20世纪80年代和90年代初联邦的巨额赤字）。在改革的第一阶段，有几种方法旨在使支出重点的考虑更全面，以使政府最好地利用它的资源。两个此类最重要的预算改革是项目预算和零基预算。我们将简单地探讨一下这两种改革，尽管改革发生在几十年前，但改革背后的思想仍然非常重要。然后，我们再转向20世纪80年代和90年代不太理性但却相当有效的改革。

项目预算

项目预算主要是林顿·约翰逊政府时期的产物，尽管在这之前它曾经在一些机构尝试过。传统的预算在组织中分配人力成本、供给设备或其他诸如此类的东西，而项目预算则在政府行为和政府提供社会[51]服务的基础上分配资源。它将重点置于项目支出的分析和最有效地使用稀缺资源。

支撑项目预算（或更具体地说，计划、项目、预算体系，即PPBS）——是一个系统概念。也就是说，它认为政府政策的一些因素是紧密相连的。这样，一项政策的变化会影响到其他的政策。例如，如果打算提高美国公民的健康质量，那么改进营养和住房条件可能比投资医疗保险更有效。项目预算关注政策领域之间的相互作用，关注以最有效的途径产生理想的结果。

联邦政府实施的项目预算有六个基本特征。

第一，指出政府的主要目的和目标。有必要详细说明政府想要做什么，但这是由政府高层（通常是总统和国会）来确定的。传统的类目预算首先是由行政机构提议的，而项目预算首先是指出政府的中心目标和重点，这一工作是由一些主要的政治领袖来做的。

第二，项目是根据具体的目标来确定的。政府如何才能实现这些目标？这些项目是通过分析来界定的，它不可能作为一个组织实体而存在。例如，当罗伯特·麦克纳马拉（他和他的“神童”团队把项目预算引进了国防部，然后整个联邦政府都采用了项目预算）为国防确立了一种项目结构时，这些项目当中有一个叫“战略威慑”。这一项目三军都有：空军有它的载人轰炸机以及一些导弹项目，海军有北极星潜水艇项目，陆军有在欧洲布有的洲际反弹道导弹项目。战略威慑当然描述了三军的一些活动，但是没有哪一个组织具体负责这些项目。

第三，资源要在项目间分配。尽管在确立项目预算时会使用很多传统的类目预算，但提交的最后预算是完成某些项目的总成本。然后要说明这些成本是一种完成所期望的目标的有效途径。项目预算强调获得目标的成本，而类目预算则强调维持组织或者项目运作的成本。

第四，组织在项目预算中是神圣不可侵犯的，但并不由此认为项目为某一机构所拥有，或每个机构只能提供一个项目。正如前面提到的国防项目一样，项目预算旨在扩大预算框架，以包括所有能对实现目标作贡献的参与者。这显然是一种对待行为和组织互动以对社会产生最终影响的现实主义态度，但它也使预算在一个由很多组织构成且每一个组织都试图维护它自身的利益的环境中变得更为困难。

第五，项目预算延长了类目预算中的时间限制，以便试图回答有关项目的中长期影响问题。一些在短期看来有效的项目在长期看来不一定有效。例如，绝大多数的公共卫生保健项目关注的只是有疗效的药物，而从长期来看，强调预防可能是更有效的。

第六，系统地分析一些可供选择的项目的结构，以便发现一些更有效和更有效率的项目。换言之，机构被要求指出选择某些项目的理由，以表明选择的项目是相对最优的项目。项目预算的这一方面与前面讨论的政策制定相关，因为机构期望用诸如成本—效益分析之类的方法来确定可供的选择并测试它们的相对优点。

对项目预算的批评

项目预算的提倡者骄傲地指出了与这种形式的预算相连的较多的理性和精确的分析，以及它可能打破组织对预算结果的控制的方式。尽管这些显而易见的优点，但项目预算在其大部分的运用中并非特别成功。尽管这些失败有技术上的原因，但是项目预算执行中的一些最严峻的问题是政治性的。

从技术上说，成功地运用项目预算需要大量的时间和人力，以及了解开支和项目之间的不为人知的关系。项目预算内含的系统概念意味着如果系统中的某一方面发生变化，那么，整个系统就必须要重新加以思考。这反过来也意味着项目预算实际上将它旨在消除的僵硬性制度化了。同样，它也很难（如果不是不可能的话）界定项目，衡量它们的结果，以及评估机构或一些活动对于获得那些结果所作的贡献。公共政策分析中的主要问题是很难衡量政府的效果，而这种衡量[52]在项目预算中占据了中心地位。

项目预算也有一些政治上的缺陷。首先，如同前面提及的，它是[53]政府高层作的决定。机构不喜欢这种集权的趋势，一些花了很大的努力与支持某一机构的客户组织建立了关系的国会议员也不喜欢这种集权的趋势。同样，组织并不是最恰当的分配客体——这一假设也与美国政府的习俗背道而驰。最后，为达到目标就需要系统分析可供选择的战略，这迫使机构将它的项目暴露在众多可能的攻击之下，正如它确立或取消的一些可供选择的项目可能是其他机构喜欢的，预算过程的这一显性特征使得人们可以对这些可供选择的政策评头品足。对可供选择的政策讨论减少了政府机构的操控性，因为机构在政策起草时必须说明选择某一政策的理由，因而无法与联邦管理预算局或国会博弈，如果项目预算系统形成的信息传递给立法机构的话。

简言之，项目预算是一柄机构作为决策中心角色的利剑，本来也没有指望它成功，除了在像国防部这样的组织。这样的组织需要有一个对项目预算孜孜以求的强有力的领导人，它能产生一些只能用模拟和情景方式加以测试的非常模糊的结果，它没有强有力的政治对手。对于其他机构而言（这些机构有强大的政治对手，有要求提供真正的服务的真正的客户），项目预算从一开始就注定了它的失败。

项目预算的复兴？

尽管项目预算作为一种配置资源的正式手法已被宣告无效，但项目预算的思想在思考预算过程（特别是在思考预算改革）时仍然被不断地加以考虑。在竞争性的资源中作最有效的资源配置，这一基本思想很有诱惑力。政治家和分析家追求理性主义的目标，即便有大量证据表明这一目标在一个混乱的政治世界是达不到的，他们也这样做。

这一基本思想——使资金配置更理性——最近的复兴反映在[54]1993年的政府绩效与结果法（GPRA）中。这一立法的主要思想是把预算过程中对组织输入的评估转向对组织输出和“结果”的评估。这样，联邦政府的每一组织都被要求确立一个战略计划和一套实现计划具体目标的操作性指标。完成目标任务的成败程度在决定组织的预算是否成功方面起着重要的作用。这一过程既不与支出直接相联系，也不涉及项目预算固有的水平，但是它的确依靠一些相同的假定。

政府绩效与结果法最初一段时间的执行已经开始展示这一更理性[55]的预算的某些结果。采用绩效预算（performance-based budgeting）最明显的效果是更强调指出政府正在试图做什么，然后评估这些目标[56]实现的情况如何。这种方式的预算可以在不损害预算的机构基础或不确立一个系统的政策框架的情况下完成。然而，在这一法执行了10年之后，衡量与执行的困难才刚刚开始被克服。

零基预算

如果项目预算需要超人的分析能力和大量的数据资料的话，那么零基预算（ZBB）的思想则非常简单。这一思想是，传统的渐进预算建立在这一假设：上一年的预算（“基础”）是合理的，因此对渐进增长的部分要进行检查，然而，需要做的是对所有支出进行全面的检查。也就是说，这里不应当有基础，应当证明整个支出计划是合理的。一般认为，一些较差的项目（很大程度上是惯性的产物）会被终止或至少被大幅度削减，而一些值得称道的项目最终会得到足额资助。零

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