作者：谈火生
出版社：社会科学文献出版社
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协商民主的技术试读：
前言
2010年两会期间，中央电视台新闻频道以“协商民主 在生动实践中美丽绽放”为题，对协商民主在中国政治生活的现实场景作了简短评论。这反映出协商民主不仅为基层民众所接受，而且也为高层所接受。2012年，党的十八大报告明确提出“健全社会主义协商民主制度”，并将其作为坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的重要组成部分。中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，要推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。
然而，就在几年前，国内还很少有人知道协商民主是什么。尽管民主早在100年前即传入中国，各种民主理论也都在中国的知识界和媒体上你方唱罢我登台，但还没有哪种民主理论在中国曾受到如此追捧，不仅在学界一时成为口头禅，在政界也成为很多官员们的流行语。据笔者2013年10月18日在中国知网的中国学术文献网络出版总库上检索，从2004年1月1日到2013年10月18日，在学术期刊中，标题中含有“协商民主”或“协商式民主”的文章达到1315篇。这是一个很惊人的数字，如果我们将其与学界对其他类型民主理论的介绍作一个对比，就可以体会到其惊人的程度（见下图）。中国学术文献网络出版总库收录的与民主理论相关的文章（2004年1月1日～2013年10月18日）
说明：2013年10月18日在中国学术文献网络出版总库中检索，检索位置均为文章标题。
在过去十年中学界对其他各种民主理论的介绍，其总量（370篇）只有对协商民主理论进行介绍的文章的28%，仅略高于2013年1～10月标题中含有“协商民主”的文章（308篇）。
那么，协商民主到底是什么？为什么它能在短短十年间由无人知晓到写入党的十八大报告？它和其他的民主形式之间有何差别，尤其是，它是如何具体操作的呢？这是我们这本小册子试图回答的问题。本书的内容分为两个部分：
1.理论部分。在这一部分，我们首先会简单介绍协商民主的基本理念，然后重点介绍协商民主的四种主要实践形态，以及具体的操作方式。具体的操作技术是这一部分的重点。
2.案例部分。在这一部分，我们选取了六个典型案例，以展示在不同场景下，针对不同的议题，协商民主究竟是如何具体运作的。
案例的选择主要考虑如下两个维度：一是协商民主发生的领域，即国家、国家与社会互动和公民社会；二是协商民主所讨论的议题类型，即国家的基本制度、法律与公共政策，以及具体的社会问题。在两个维度的基础上，案例的选择还兼顾了中外平衡的原则，在六个案例中，中国的案例和外国的案例各占一半。同时，我们还特地选了一个超国家层次的案例——欧洲社会论坛，这样，从案例的层级上讲，从最基层的村（广东惠州某区A村），到省（加拿大不列颠哥伦比亚省、中国的台湾地区）、国家（中国人民政治协商会议、美国联邦参议院），再到超国家层次（欧洲社会论坛），均有介绍。第一部分理论
党的十八大报告明确提出“健全社会主义协商民主制度”，并将其作为坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的重要组成部分。十八届三中全会进一步指出，要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。然而，就在几年前，国内还很少有人知道协商民主这个新词。那么，协商民主到底是什么？为什么它能在短短十年间由无人知晓到写入党的十八大报告？它和其他的民主形式之间有何差别，尤其是，它是如何具体操作的呢？第一章什么是协商民主？
本章阅读重点
★协商民主理论是在什么样的背景下产生的？
★协商民主与其他民主形式相比有何特点？
★是不是所有的政策议题都需要通过民主协商的方式来进行决策？一 协商民主的产生背景
协商民主是一种比较新的民主形式，就产生背景而言，协商民主理论是在20世纪80年代末期开始兴起的，但是，它真正引起学界比较充分的关注和热烈的讨论则是到了20世纪90年代中期。该理论的兴起与以往的政治思想和政治哲学的兴起有一个不同的地方，以往的政治思潮或重大的政治流派的形成，可能更多的是先由某一个著名的思想家提出某种原创性的观点，然后引起其他学者的关注。而协商民主理论兴起的特别之处在于，最开始提出协商民主想法的都是一些没太大名气的人。约瑟夫·贝赛特（Joseph M. Bessette）在1980年写了一篇文章叫《协商民主：共和政府的多数原则》，西方学者公认为他[1]是最早提出协商民主这一说法的学者，但他并没有什么名气。到80年代末有两位学者论述了协商民主理论的问题，一是法国学者贝尔纳·马南（Bernard Manin）在1987年写了《论合法性与政治协商》，二是罗尔斯的学生乔舒亚·科恩（Joshua Cohen）在1989年发表的《协商与民主合法性》。这两篇文章在协商民主理论的发展过程中属于奠[2]基性的文章。但到这个时期为止，西方学界对协商民主理论进行探讨的人很少，当时的学术期刊上很少见与此相关的文章。这个问题真正得到讨论是哈贝马斯在1992年出版《在事实与规范之间》以后，有很多学者开始关注该问题。但相对而言，人还是比较少。到1996年这部著作被译成英文版后，学术界对该问题的关注达到了热议的程
[3]度。到21世纪以后，有人形容对协商民主的研究几乎形成了一个产业。但是国内对该问题的关注则比较晚，差不多比西方晚了近十年的时间。国内最早关注协商民主理论的是台湾学者，他们从2000年开始写这方面的文章，对该理论进行介绍。到2003年时，内地学者开[4]始译介相关文章，并出版了一本文集。随后，在中央编译局的推动下，协商民主的理论文献被比较系统地翻译过来。
那么，该理论为何会在这时出现呢？笔者想用一幅图来对其产生的背景进行简要的阐述。图1-1 民主的类型
图1-1主要涉及两个维度，一是对话和投票，一是精英和大众。我们知道民主（democracy）这个词由两部分组成，demo表示大众、人民的意思，后面的cracy表示统治的意思，民主的基本含义也就是人民统治。赫尔德在《民主的模式》这本书中特别讲到，整个民主理论的发展，就是围绕着人民和统治这两个词展开的。谁是人民？怎么统治？这是民主理论的两个核心问题。人民是包容性的还是排斥性的，这其中差别很大。从历史上看，在古希腊时期，其“人民”是一个排斥性的人民观念，只有具有公民身份的男性才包括在人民之中，奴隶和妇女均被排斥在外。到了现代，人民逐渐变成了一个包容性的人民观念，过去基于财产、性别、肤色等标准确立起来的种种限制性条件被逐一取消。但这个包容性的人民观念经历了很长时间的发展演变才逐渐确立起来。即便在通常被当作现代民主典范的英国和美国，妇女直到1918年以后才获得普选权。在我国，新中国成立后“人民”这个词的具体所指变化也很大，而且很多时候受政治因素的影响非常大。如在改革开放之前，甚至在改革开放初期，只有工人阶级和农民阶级属于人民的范畴，除此之外的人都被排斥在人民之外。
我们看图1-1的两个维度，一是精英和大众，这个维度关心的就是我们刚才说的第一个问题，“谁是人民”，即民主主要是由精英来操作呢，还是大众能够参与其中？另一个维度关心的是后面一个问题，“如何统治”，民主的治理过程是以投票为中心，还是以对话为中心？根据这两个维度可以划分出四个象限，我们可以将各种民主形式分别安顿在这四个象限中。
我们首先需要讨论的问题是古典民主和现代民主之间的差别。一说到古典民主，我们就会想到雅典，那么，雅典民主应该落在哪个象限？笔者将其放在第二象限，即“精英—对话”这个象限。因为雅典的民主是一种排斥性非常强的治理形式，只有具有公民身份的人才能参与到政治生活中，而公民仅占整个雅典人口的六分之一左右，其他人都被排斥在政治生活之外。换句话说，在雅典的民主政治中，其实是精英的统治，大部分人是进入不了政治生活的。但是，在其公民内部则是完全平等的，每个公民都可以参与到政治生活中，且参与的方式是以对话为中心的，而不是以投票作为主要的方式。这种民主与我们今天对民主的理解差异是非常大的，现代民主将参与的范围扩展到普通民众，用托克维尔的话来说就是，欧洲过去几百年的历史就是朝着平等不断迈进的历史。过去只有很少一部分精英所掌握的政治权利，逐渐落实到所有公民，使民主不断朝着大众的方向发展。同时，从治理的形式来讲，希腊人认为民主必须是公民亲自参与到政治生活中，而现代民主则是以代议制为基本的制度构架。假如一个现代人“穿越”到古代的雅典，当他看到六分之五的人被排除在政治生活之外，他一定会说雅典是非常不民主的；但假如一个雅典人“穿越”到今天的美国，看到美国的代议制民主，他也一定会说美国是非常不民主的，因为普通公民被排除在决策过程之外。
以熊彼特为代表的精英民主可以说是现代民主的一个典型形态，熊彼特在《资本主义、社会主义与民主》这本书中对古典民主提出了非常严厉的批评，他认为人民直接统治的想法是完全错误的，其中一个最主要的原因是，他认为人民根本就没有能力进行统治，因为人民常常听从非理性的指导，而不是理性的指导，真正具备理性统治能力的是少数精英。所以，人民应该将权力交给少数精英，让他们来进行统治。这是不是说把人民完全排斥在民主过程之外呢？也不是的。他说人民能够参与的其实就是投票，人民所发挥的作用就是通过投票产生出统治者，然后由这个统治者来统治。如果干得好，下次投票继续选他，如果不好的话，下次投票就将其换下。民主其实就是通过投票[5]这个机制来选择统治者的过程。当然，对投票和选举是有一定要求的。首先，选举必须是竞争性的，候选人不能只有一个，否则投票就没有意义了。其次，要保证选举是有效的，民众要有充分选择的自由，这就要求民众必须能够获得充分的信息，并在没有胁迫的情况下自由地进行投票。这是精英民主理论的一个基本设想，尽管该设想发展到后面遭到了很多批评。但是，由于它具有很强的操作性，我们今天在衡量一个国家是否民主时，基本上还是按照精英民主的这些设想来设定标准。精英民主也可以被称为最小化的民主概念，也就是说，作为一个民主的制度所必须满足的最低要求。
精英民主理论是1942年提出的，一直到20世纪60年代它都处于统治地位。但此后，有人开始反对精英民主理论的看法，认为它忽视了民主过程中的很多重要因素，其中一个非常重要的因素就是社会团体。我们知道，在精英民主理论的构想中，是没有社会团体的位置的，就是公民个体通过投票选出一批统治者，这跟社会团体没有关系。后来的早期多元主义者认为，精英民主理论的政治构想太过简单，整个政治的运作不是人民投票选出统治者所能概括的，统治者选出以后，不同的社会团体对政治运作的影响是非常大的。因此，他们认为应该在民主过程中加入社会团体这个中间变量，要让政党、利益集团能自由地向政府表达他们所代表的人民之意见，并且确保政府对此意见有所回应。这就是多元民主理论。严格来讲，多元主义民主理论并没有否定精英民主理论的基本逻辑，也就是政治的运作应该掌握在精英手中，只不过它认为精英不能仅仅局限于政治精英，还应该包括各种社会精英。当然，早期的多元论者对于多头政治（polyarchy）的设想也还是比较理想化的，他们认为所有的社会团体都有同等的接近权力的机会，因此，它们对政府的决策具有同等的影响力。他们继承了麦迪逊的看法，认为一个社会中存在的社会团体数量越多，这个社会就越能较好地实现民主的治理。因为它们之间可以相互牵制，并达到一[6]种均衡状态。
后来，多元主义的代表人物罗伯特·达尔自己也发现这样的设想存在问题，在1985年写了一本新书《经济民主导论》，将其在60年代提出的关于民主的设想完全推翻了。他以美国的一个州的研究为例，发现在现实的政治运作过程中，不同的社会团体对政治的影响力之间的差别是非常大的。例如，那些军火商和商业巨头完全可以操控政治的运作过程，而一些小的团体在政治过程中的影响力则非常弱，它们根本没有管道或资源参与公共事务，连最起码的政治动员能力都没有，对公共政策当然也谈不上有什么影响。因此，他强调应该通过一些制度设计鼓励更多的个人和团体参加到政治生活中来，这样就逐渐[7]地接近一种参与民主理论的政治构想了。
在20世纪60～70年代，西方发达国家普遍出现了投票率下降的趋势。在70年代初，科塞等人曾写过一本书叫《民主的危机》，对这一现象忧心忡忡。但不同的人对这个问题的解读却有不同，精英民主理论认为，人们不去投票是好事情，因为民众不具备相应的能力，因此一定的政治冷漠对政治运作而言是必要的。但参与民主理论则对精英民主理论的这些基本前提进行批评，认为精英民主理论所说的民众的非理性和政治冷漠是由于我们现有的制度本身所造成的。其实民众是有理性能力的，而且也是有参与热情的。他们之所以非理性和政治冷漠，主要是由于他们没有机会参与政治，一旦给予他们机会，他们的理性能力就能够得到锻炼，而且其政治热情会被激发出来。所以，参与民主理论认为，应该鼓励民众参与，而不是把他们排斥在政治生[8]活之外，让其仅限于投票。
其实就协商民主理论而言，它与参与民主理论共享着很多基本的前提。它与参与民主理论的主要差别在于：参与民主理论更多的是强调参与的范围不断扩大，不断地拓宽参与渠道、创造新的参与形式，让更多的人参与到民主过程中来；协商民主理论则是在参与民主理论的基础上，更加强调参与质量的提高。所以，我们必须将协商民主理论放在20世纪民主理论的发展脉络中，才能看到其意义所在。从实践上来讲，多元文化主义及公众对公共生活的热情，成为协商民主兴起背后的文化力量，急剧的全球化和民族国家内部日趋异质的族群，迫使企业、政府机关、社区增进对于文化差异的认知，正视差异，而不是忽略或否定差异，这才是正确的态度，对话和协商是放下、欣赏[9]并运用差异，以达成集体决策的好方法。
图1-1的右下角还有一种民主形式——公民投票，国家的各项重要事务必须通过全民公决的方式来决定。现代国家中运用该民主形式最典型的是瑞士，瑞士只有600万人口，众多的公共事务都是通过公民投票的方式来确定。和其他的民主形式相比，公民投票的参与范围是最广的，它主要是通过投票来表达政治偏好，这与协商民主不同，协商民主的参与范围尽管没有公民投票广，但它的整个参与机制是通过对话的方式来完成的，它不强调投票，而是强调投票之前的对话。它最核心的思想是通过对话达成共识，如果共识能够达成，自然就不用再投票了。但如果通过对话没达成共识，还是需要通过投票来作出决定。当然，此时的投票与没有经过对话的投票是不同的。二 协商民主的基本理念
在对协商民主的基本理念进行阐释之前，我们先来了解一下协商民主（deliberative democracy）一词本身的含义。该词被引进国内后，大概有七八种译法，最常用的译法是协商民主，此外还有审议民主、[10]商议民主、慎议民主、慎辩熟虑的民主等。这个词由两部分组成，关键在前面这一部分：协商。协商（动词deliberate，名词deliberation，形容词deliberative）本身包含两层含义：一是审慎的反思，即个体自身对问题进行审慎的思考。像卢梭就持这种观点，他特别强调每个个体在投票之前要有审慎的思考。二是个体之间就所关心的议题进行理性的讨论。这两层含义之间是有关联的，理性的讨论是建立在审慎的思考基础上的。反过来，经过理性的讨论又会促使你对该问题进行反思，让你有可能改变对该问题的最初看法。
有意思的是，deliberative和democracy这两个词之间是有矛盾的。前文提到，精英民主理论认为大众是非理性的，不具有理性思考的能力。实际上，这种看法是一直都有的，不是到精英民主理论被提出时才有的，而是自古典时期就存在。如雅典实行的就是精英民主，它之所以认为只有男性公民才能参与到政治生活中来，而奴隶、妇女、儿童，甚至工匠等不能参与，原因是只有公民具备完全的理性，而后者不具备理性或所具有的理性是不完备的。例如，亚里士多德就认为妇女具有不完备的理性，奴隶虽然不具有理性，但有服从理性指导的能力。可见，在他看来，具备审慎思考和理性讨论能力的人只是一小部分人。不仅在古典时期的思想家看来，deliberative和democracy之间存在冲突，就是在19世纪的思想家约翰·密尔看来，将这两个词放在一块也是不能理解的。因为前者（deliberative）只有精英才具备，大众是没有的，怎么能与民主（democracy）放在一起呢。将deliberative和democracy这两个词放在一起，确实是20世纪晚期的发
[11]明。在此还需明确一点，在协商民主理论初创之时，并未想着将协商民主的范围扩展到大众，像早期的倡导者贝塞特就是围绕着美国联邦政体的正式体制来讨论协商民主的，而协商民主理论的重要代表人物罗尔斯在《政治自由主义》中也是将美国联邦最高法院作为一个民主协商的原型。换句话说，民主协商还是局限在政治机构内部的精英之间，并没有想着要普及到普通大众身上。将协商的理想从精英扩展到大众，这个变化是在哈贝马斯的书出来之后发生的。自此以后，大家讨论协商民主时都将其理解为普通大众参与到整个协商过程中来，因此，现在所谓的协商民主通常是指大众型协商民主而非精英型协商民主。
下面，我们来考察协商民主的核心理念。对此，我想主要围绕古特曼关于协商民主的定义来展开。古特曼（Amy Gutmann）在《协商民主意味着什么？》这篇文章中，对协商民主理论作了清晰的阐释。她认为，我们可以将协商民主界定为这样一种治理形式：自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，协商的目标是作出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的，随[12]时准备迎接未来的挑战。这个定义涵盖了协商民主理论的三个核心内容——协商的主体、协商的方式和协商的目标。
第一，就主体而言，协商民主体现了其民主的一面，协商民主强调所有受到公共政策影响的公民都有权参与到讨论中来。与精英民主所构想的“消极公民”形象不同，它继承了参与民主所提倡的“积极公民”理念。就此而言，我们首先需要注意的是，此处所谓“受到公共政策影响的公民”，既包括本国的公民，也包括道德意义上的选民。“道德意义上的选民”这个词是古特曼自己发明的，意思是这些人尽管不是某国的公民，但是，如果该国所制定的公共政策对他们的权利构成了影响的话，他们也有权参与到讨论中来。例如，2011年法国轰炸利比亚，从理论上讲，法国公共政策的制定只需要对法国人负责。但古德曼认为这是不够的，因为法国出台的这项政策不仅影响到法国公民，更会影响到利比亚人民。在这个意义上讲，利比亚人民就是道德意义上的选民，他们有权参与到法国关于轰炸利比亚政策的讨论中。但实际上法国政府关于轰炸利比亚的决策过程连法国人能参与的都非常少，更不用说利比亚人民了。从协商民主的角度观察，这项政策是不合法的。因为该政策并没有得到受其影响的民众的认可。但是，站在精英民主的角度观察，该政策则是合法的，因为法国人民已经通过投票的方式选择出政府，在这段时间已经把决策权交给政府，政府有权作出决策。在协商民主看来，所有受到公共政策影响的人都应该参与到公共政策的讨论中，可见它是一个包容性的概念。从这个意义上来讲，它体现了民主的维度，民主体现在其参与主体的包容性，以及与之相关的政策过程的包容性，这意味着政策过程不仅应该向所有受该政策影响的公民主体开放，而且应该对不同的立场、视角和协商形式开放。也就是说，不仅理性的声音能有机会得到呈现，那些不是以理性的形式表达的声音（如寒暄、修辞、讲故事）也应该有机会让人们听到，这样的包容性是保障那些少数群体和边缘群体能够有效介入协商的必要条件。
同时，这里的公民是自由而平等的公民。我们知道这个目标是非常难实现的。即便是现在世界上号称最民主的国家美国，也是最近几十年才实现了所谓的平等。众所周知，美国宪法中曾公开规定，黑人只能算作是五分之三个公民。即便在法律上实现了人人权利平等，在实践中也需要做很多的努力才能将其落到实处。美国在南北战争后，通过宪法修正案的形式赋予黑人以平等的政治权利，但是从1865年到1965年这一百年的时间中，黑人并没有真正实现宪法所允诺的平等，直到民权运动之后这种情况才得到了实质性的扭转。可见，从宪法上的平等到实际的平等之间还有很长的路要走，还需要付出很大的努力。因此，协商民主尽管对以代议制为基础的精英民主有很强烈的批评，但是在这个问题上，它与精英民主分享着共同的理念，即公民应该具备平等而自由的身份。所以，保障公民自由平等权利的宪政制度无论对于协商民主还是精英民主而言都是非常重要的。
第二，从参与的方式而言，协商民主体现了协商的一面。协商民主特别强调要通过相互阐述理由的方式进行论证，换句话说，它是通过讲理的方式证成公共政策的合法性。通俗地说就是，我们必须对公共政策“给个说法”，必须公开地说明、解释，提出充分的理由来说明其合理性，才能“获得人民的同意”。在此可以看出协商民主关于政治的想象与以投票为中心的民主理论之间的差别，其中最主要的差别就是它们对于偏好（preference）的看法。
投票包括两种形态，一是对人进行投票，如选举议员或总统；一是对事进行投票，如应将核电站建在什么地方，拨多少资金建核电站，也就是对政策进行投票。协商民主与以投票为中心的民主的差别主要体现在以下四个方面。
其一是民主意志的形成过程。通俗地讲就是公共政策的制定过程，因为所谓公共政策就是人民意志的体现。从投票民主的角度来看，公共政策就是通过投票的方式形成的，但协商民主则更注重讨论，它强调所谓的更佳论证的力量（the force of better argument）。比如说，我们需要对三个政策选项作出决定，就要求每个人给出合理的理由，然后比较，看哪个人给出的理由更有道理。它是比较级而不是最高级，这也就意味着它是目前我们所找到的理由中更有说服力的理由，但并非是颠扑不破的真理。可见它对未来是持一种开放的态度，随时准备接受未来的挑战。如果以后有更好的理由，就会将之前这个更佳的理由推翻。
其二是投票机制的不同。在以投票为中心的民主中，投票机制的任务是对偏好进行聚合、加总（aggregation），对不同公共政策的投票进行加总，看哪个公共政策所得的票数多。而协商民主则对这种完全依据偏好聚合的方式提出了质疑，因为这个偏好可能是非理性的，因此，协商民主强调对偏好进行反思，办法就是讨论。在讨论的过程中，人们会对自己原有的偏好进行思考。比如，吸烟是一个人的偏好，但是这种偏好对健康是不利的。确实，很多时候人们在选择公共政策时，并不是根据自己的理性，而是受自己的情绪、冲动所支配，这在我们日常生活中是很常见的。因此，协商民主认为，如果在作出决策的时候不对偏好本身进行反思，只是简单地对其进行加总的话，即便一项公共政策得到了百分之九十九的人同意，它也可能与共同体的公共利益背道而驰。为此，协商民主强调在投票之前应对偏好本身进行反思。在这样的前提下，协商民主对投票本身的看法也不同于聚合式民主，协商民主中的投票被视为理性判断基础上的投票（judgment-voting），而不是偏好基础上的投票（preference-voting）。
其三是对偏好性质的理解不同。以投票为中心的民主认为，偏好是给定的、不变的。而协商民主认为这个偏好是可以通过讨论和反思来加以改变的。当然，以投票为中心的民主必须假定公民在单次的投票过程中偏好是不能变的，因为在投票过程中如果大家的偏好随时可以改变的话，最后的结果是无法合成的。为此，它必须假定在单次投票过程中每个公民的偏好是给定的，但并不是说你的想法永远不变，只是说在投票的这个过程中你的想法是不变的。而协商民主则认为每个人的偏好在决策过程中都是可以通过相互的辩论来加以改变的。如我们随后要讲到的协商性民意调查就是如此，协商性民意调查在进行讨论之前会发一个问卷看看被调查者的偏好是什么。在讨论完之后，同样的问卷还会再做一次，看看大家的偏好到底有没有发生改变。而实验的结果是，大多数人的偏好在讨论之后都或多或少地发生了改变，看来讨论确实是有作用的。
其四是决策判断的标准不同。以投票为中心的民主是以数量为标准来判断的，以多数决定的方式，谁的票数多就按谁的办。但是，协商民主则是以论证的质量来决定的，谁说的对就按谁的办，或者说谁能说服大多数人相信他是对的就按谁的办。
协商民主不仅强调要以相互讲理的方式进行民主决策，而且，还强调这个理由必须是相互之间可以理解并可以接受的。这个理由不仅是一个大家都懂的理由，而且必须是一个公共的理由，大家都能接受的理由。不能因为这个政策对我有利，就应该这么办，这样的理由大家是不能接受的。你必须讲一个大家都觉得有道理的理由，也就是说这个事情不仅对你有利，而且对我们大家都有利，这样大家才会接受这个理由。这就涉及协商民主审慎的反思和理性的讨论的内容是什么的问题。那么，反思和讨论的内容是什么呢？当然是公共利益，而不是私利，也就是说，怎样才能更好地促进共同体的公共利益。自由主义的一个最基本的看法是，社会中的每个人在追求自身利益的时候，可以通过类似于市场机制这样的社会机制，来实现整个社会的利益。它假定个人或者团体对于私利追求的正当性，并认为对私利的追逐会自动地导致公共利益的实现。但是，协商民主认为这样的自动机制是不存在的，它主张反思和讨论的并非私利，而是公共利益。在此我们也可以说协商民主是继承了共和主义的衣钵，而不是自由主义的衣钵。
在这样的前提下，讨论本身就构成了一种约束性力量。比如说，在做一个修公路的公共决策时，两个城市的公民就公路修建的位置进行讨论，肯定谁都想公路的位置离自己所在的城市近一些。但是在讨论的时候，代表不可能直接说应该将公路修得离我们的城市近一点，因为这样方便我们出行，有利于我们这个城市的经济发展。他肯定不能这么讲，他会找一个公共的理由来说，例如，这样修可以节约成本，或有利于保护环境，因为如果你用一个自私的理由来讲，你的理由是拿不上台面的。当你在公开陈述理由时，你只能找一个大家都能接受的公共理由来证明我这样的一个决策为什么是合理的。因此，讨论对每个参与者来说都构成了一种约束性的力量，迫使每个人都必须站在公共的角度来思考问题。如果是通过匿名投票的方式来决策的话，就不存在这样的约束。
第三，就目标而言，协商民主的目标是作出决策，这就跟哲学对话不同。讲理最典型的方式就是哲学对话或学术研讨会，它与协商民主的差别在于，这个对话可以无限进行下去。例如，关于激情和理性的讨论，我们从古希腊讨论到现在还没有讨论清楚，讨论了两千年还没有结论。但是协商民主不能这样，它是要作决定的，是有时间限制的，到了时间我们必须要作出决定。也许这个讨论过程我们达不成共识，那可以通过投票的方式作出决定。而且所作出的决策对当前的公民是有约束力的，它是一个合法的决策，且在理想状态下是所有公民都同意的。因此，自己许下的承诺，自己当然要遵守。此外，所作出的决策是开放的，随时准备迎接未来的挑战。
在此，需要特别说明的一点是，协商的目的是为了作出决定，它不必然以共识收场。事实上，论坛能得出共识的例子很少见。如果预设共识是协商必须达成的目标，可能会压制居于少数的人的表达意愿，并使弱势群体被边缘化，这样的协商会强化既有的不平等。相反，协商的作用在于识别出一个处于一致和差异之间的区域，我们可以称之为“公共行动的共同基础”。它不是共识，也不是协议。它既不是人们共同想要的东西，也不是人们彼此不同意、但却愿意相互折衷的妥协。这个共同基础可以被界定为，当一个团体接受某种行动或政策时，这个团体的成员仍然珍惜彼此的相异的价值，并保有不同的意见，只不过大家有了一个共同的参考框架和方向。有了这个基础，就有办[13]法向前迈进。
据此，我们可以说，协商民主提倡的是这样一种民主形式：自由而平等的公民在信息充分的情况下，就共同关心的议题，运用明智的判断，通过讲道理的方式，审慎地评估各种观点，提出合理的解决方案。在协商过程中，无论是支持还是反对某个方案，都必须说明理由，而且是以能够让他人信服的方式来讲理。参与者不仅要提出理由来为自己的主张进行辩护，而且要真诚地聆听他人的观点，并反省和重新评估自己的论据是否无可非议。三 协商民主理论的类型和应用范围
以上我们对协商民主理论的核心理念作了简单的介绍，但必须注意的是，协商民主理论内部具有不同的理论取向，其关系错综复杂，不同学术脉络对“协商”概念有不同理解。由此，学术界对于协商民主理论内部的分野有不同的归纳。例如，布劳格曾按照规范性程度将协商民主理论划分为三类：共和主义的协商理论、后现代的协商理论以及普遍主义的协商理论。乌比内提则将其分为共识型协商民主模式和竞争型协商民主模式两种类型。麦加菲按照不同的思想资源和问题意识将协商民主理论分为三种类型：以偏好为基础的协商民主模式、[14]理性的程序主义协商民主模式和综合的协商民主模式。相对而言，麦加菲的分类更易于让我们把握协商民主理论的发展脉络。
按照麦加菲的分类，以埃尔斯特（Jon Elster）和费什金（James Fishkin）为代表的协商民主理论被称为“以偏好为基础的协商民主模式”，因为他们仍将注意力集中在个体的意见和偏好之上。它注重的是让参与者通过协商将未经反思的意见转化为“深思熟虑的判断”，并使之成为公共政策的基础。而罗尔斯、哈贝马斯则代表了“理性的程序主义的协商民主模式”。这种协商模式有着完全规范性的哲学根基，公民完全按照普遍化的规范行事。在这种模式中，协商就是集体地考量一项政策是否合法的方式。它是这样一个过程，在其中，人们考察一项建议在规范的和伦理的意义上是否正确。因此，其关注的重心是：正义和公共善。它要透过协商来考量一项政策建议在规范的意义上或在伦理上是否正当（right）。判定的方式是各种论证往返辩难，每一个人都有机会陈述自己的理由，辩难的结果是非强制的更佳论证将获得广泛的赞同。也就是说，所有参与者最后都会接受从理性的角度来看是最具正当性的政策建议，这当然是一种理想状态。第三种是“综合模式”。其思想资源是杜威（John Dewey）、阿伦特（Hannah Arendt）和巴伯（Benjamin Barber），因此也可以被称为“准杜威模式”。这种模式具有典型的美国实用主义的特征。它不注重偏好（第一种）或理性（第二种），而是着眼于解决具体问题。目标是建设一个新的共同世界。既不要求改变偏好，也不要求达成共识，而是旨在相互理解，通过扩大相互理解，寻找一种重新整合社会的方式，不管这种整合是多么不完美，多么具有临时性。
以上的这些分类都是就协商民主的理论形态作出的，就实践形态而言，更为可取的大概是按照协商民主发生的场域而作出的划分，即发生在政府内部的民主协商、政府和民众之间的协商和发生在社会中完全由民众自己进行的协商。其中，第一种形式的协商民主属于精英型协商民主，如美国参议院、欧洲宪法法院和中国的政治协商会议中的民主协商在不同程度上属于这种类型；后面两种形式均属于大众型协商民主。当然，精英型协商民主和大众型协商民主之间还是有关联的，在很大程度上，大众型协商民主是以精英型协商民主为原型构想出来的，只不过是将参与者扩展到了普通民众，在理性、讨论和反思这一点上，二者还是一致的。需要注意的是，大众型协商民主在发展过程中演变出了一整套操作性的程序（关于这个问题，我们在第二章和第三章再予以介绍），这一点倒是和精英型协商民主构成了差别。就此而言，大众型协商民主源于精英型协商民主，反过来又为精英型协商民主的深化和发展提供了可资借鉴的丰富经验。
在对协商民主理论进行了一个粗线条的勾勒以后，下面的问题是，应该如何给协商民主定位？有一种观点认为，协商民主是一种最新的民主形式，因此，它也是更高级的民主形式，有了它，我们没有必要再去搞民主选举，没有必要再去建设和完善我们的代议制民主。这里涉及的问题是：民主协商是不是唯一的政治决策形式？其实不是。比如说，决策过程中利益集团之间的讨价还价，或者行政部门之间的秘密交易，很多时候这些方式都是无法避免的。而且，协商还有成本的问题，如果所有的事情都是公民通过协商的方式来进行决策的话，政治可以说没有办法有效地运作。我们还是需要利益集团之间的讨价还价，或者行政部门之间的秘密交易这些决策方式，因为政治生活中绝大部分的决策完全可以按照我们常规的流程进行，只有那些重大的、容易引起争议的决策才需要通过公民协商的方式来进行补充。但是，协商民主强调，无论公共政策是通过利益集团之间的讨价还价，还是通过行政部门之间的秘密交易制定，这项政策的拥护者都应该给出充分的理由，并试图获得其他公民的支持与理解。因此，前面提到的观点是错误的，即使在西方，也没有哪位学者主张以协商民主来取代代议制民主。协商民主只是一个必要的补充，它并不否定精英民主和代议制民主，它与这些民主形式之间是一种互补的关系，而不是互相替代的关系。
与此相关的另外一个问题是：是不是所有的公共决策都需要民主协商？当然不是。那么，什么样的政策议题有必要通过民主协商方式来决策呢？适合进行民主协商的议题大致应该具备几个特点：一，该议题应该是社会大众强烈关注的议题；二，该议题易引起利益冲突、价值冲突或认知层次上的冲突，因而具有较大的争议性；三，该议题涉及一定程度的技术性知识，需要通过公开的讨论，以便让民众了解相关的问题，并在此基础上理解和支持最终的决策。何包钢先生发现了一个很有意思的现象，在国外，不少协商的主题涉及社区发展的规划和发展方向。这些话题是“软”性的。而中国地方协商民主话题大多是实体性的题目，如选地址、选项目、市场管理、社区建设。比较而言，中国的协商民主的话题更切实，大都讨论生活中发生的实在问题，比如，浙江温岭泽国镇在2005年民主协商的议题是建设资金的[15]使用安排；2007年讨论拆迁问题；2009年讨论镇财政预算问题。广东惠州某区2010年用民主协商的方法来解决外嫁女的权益保障问题。这些问题很多是中国在社会转型过程中遭遇的特殊问题，而且其中往往蕴含着剧烈的冲突。四 协商民主与中国民主政治的发展
在协商民主理论引进中国之前，在我国的政治实践中其实已经有一些与协商民主的理念相应的实践形式，比如我国最早的政治协商制度、多党合作制度及工商联、群团组织等，它们在我们的政治生活中的作用类似于协商民主所希望实现的目标。当然，这并不是说我们这些制度或组织的工作与协商民主的理念完全符合，在某些特定的时期，特别是在新中国成立初期，我们政治协商制度的运作、工商联的运作，包括共青团这样一些群团组织的运作，在某种程度上是比较接近协商民主的构想的。近几年，我们比较强调政治协商制度和协商民主之间的契合性。全国政协在2007年创办了一份名为《理论研究》的刊物，这本杂志几乎每一期都有3至4篇文章在讨论协商民主理论。从这个举措可以看出，我们非常自觉地认为政治协商制度与协商民主理论之间是有共通之处的。需要注意的是，我们不能简单地将二者直接等同起来。尽管我们的人大制度、政治协商制度中确实含有协商民主的因素在里面，但是如果没有这种新的观念，我们很难对它们进行很好的诠释。我们引入协商民主理论及其相关的技术，主要是想通过这种新的理论激发我们重新思考自己的根本政治制度和基本政治制度，并通过相关技术的植入，将我们制度中一些沉睡的东西激活，从而改善我们的政治运作。
其实，协商民主的应用范围远远不止于我们的人大或政治协商制度，它还可以被广泛地运用于各种社会领域。除了政治协商制度外，我国这几年已经发展出很多类型的协商民主形式——听证会、公民评议会、城市居民议事会、民主恳谈会等，这些形式其实在协商民主理论引进之前就已经存在了。协商民主理论引进后，我们发现这些东西与协商民主有颇多相通之处。当然，这些制度的运作还不是很完善，比如，听证会议题的设定经常与普通大众没多大关系，而且整个听证过程还是由官员主导，与会人员的代表性也存在很大的问题。我们需要借助协商民主所提供的科学手段来规范和改善这些民主形式，使得它们真正成为群众路线的实践形态。
推荐阅读材料：
★埃米·古特曼、丹尼斯·汤普森：《审议民主意味着什么？》，载谈火生主编《审议民主》，江苏人民出版社，2007，第3～47页。这是单篇文章中对协商民主理论最好的介绍性文字，作者本人也是协商民主理论的重要代表人物。该文选自作者2004年出版的文集Why Deliberative Democracy？（该书在台湾已有中译本，《商议民主》，谢宗学、郑惠文译，智胜文化（台北），2006）。就单篇文章而言，还有两篇介绍性的文章，有兴趣的读者可以找来一阅，分别是：Samuel Freeman，“Deliberative Democracy：A Sympathetic Comment，” Philosophy & Public Affairs，Vol.29，No.4，2000，pp. 371-418；詹姆斯·S. 菲什金：《协商民主》，载罗伯特·L. 西蒙主编《社会政治哲学》，陈喜贵译，中国人民大学出版社，2006，第245～263页。
★谈火生主编《审议民主》，江苏人民出版社，2007。该文集收入了当代有关协商民主的经典论文，不仅对协商民主基本理念进行了介绍，还从政治合法性、认识论基础等方面对协商民主的核心问题进行了探讨。有兴趣的读者还可进一步参考俞可平主编的“协商民主译丛”，该译丛由中央编译局出版社出版，已有8本面市，西方学界几本重要的文集均收入其中。
★戴激涛：《协商民主研究：宪政主义视角》，法律出版社，2012。此书从法学角度思考如何充分运用宪法资源来促进中国协商民主制度的建立和完善，并提出了自己的构想。
★陈朋：《国家与社会合力互动下的乡村协商民主实践》，上海人民出版社，2012。此书以温岭民主恳谈实践为个案，考察了协商民主在中国基层政治中的发展历程。
[1] 此文见陈家刚主编《协商民主与政治发展》，社会科学文献出版社，2011。
[2] 二文均见谈火生主编《审议民主》，江苏人民出版社，2007。
[3] 尤根·哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，三联书店，2003。
[4] 陈家刚编《协商民主》，上海三联书店，2004。
[5] 约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，商务印书馆，2002。
[6] 达尔：《民主理论的前言》，顾昕、朱丹译，三联书店，1999。
[7] Robert A. Dahl，A Preface to Economic Democracy，Berkeley：University of California Press，1985.
[8] 相关论述可以参考卡罗尔·佩特曼《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社，2006；本杰明·巴伯：《强势民主》，彭斌译，吉林人民出版社，2006。
[9] 约翰·盖斯提尔、彼得·列文：《审议民主指南——21世纪公民参与的有效策略》，刘介修、陈逸玲译，群学出版有限公司（台北），2012，第66页。
[10] 谈火生：《民主审议与政治合法性》，法律出版社，2007，第4页，注释7。
[11] 约·埃尔斯特：《协商民主：挑战与反思》，周艳辉译，中央编译出版社，2009，导言。
[12] 此文见谈火生主编《审议民主》，江苏人民出版社，2007。
[13] 约翰·盖斯提尔、彼得·列文：《审议民主指南——21世纪公民参与的有效策略》，刘介修、陈逸玲译，群学出版有限公司（台北），2012，第103页。
[14] Ricardo Blaug，“New Developments in Deliberative Democracy，” Politics，16（2），1996，pp. 70-76；Nadia Urbinati，“Representation as Advocacy：A Study of Democratic Deliberation，” Political Theory，Vol. 28，No. 6（Dec.，2000），pp. 758-786；诺埃里·麦加菲：《民主审议的三种模式》，载谈火生主编《审议民主》，江苏人民出版社，2007，第48～63页。
[15] 何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，中国社会科学出版社，2008，第108页。第二章协商民主的类型与基本程序
本章阅读重点
★不同的协商民主形式各自适合于哪些议题？
★不同的协商民主形式在规模上有何差别？
★不同的协商民主形式在操作程序上有何特点？
就协商民主的实践形态而言，可以分为精英型协商民主和大众型协商民主两种形式，而前者自古有之，古雅典的公民大会即是其原型；20世纪80年代以来发展起来的协商民主主要是指后者。因此，我们第二章和第三章介绍协商民主的具体操作技术时主要集中在大众型协商民主的不同形式上，精英型协商民主我们在此处就不涉及了，在案例部分我们会以美国的参议院和中国的政治协商会议为例来展示精英型协商民主的运作情况。
在第一章中，我们谈到近期发展起来的协商民主可以看做参与民主的升级版本，因此，它和参与民主无论是在基本理念上还是在具体的实践上都有很多共同之处，其实践形态也是在参与民主的发展过程中逐渐产生出来的。但是，公民参与的形式很多，它们不一定都能被称为协商民主。例如，行政部门在决策之前可能会找一些专家学者进行咨询，或者举办听证会，甚至进行民意调查，以征求民众的意见。这些形式无疑属于参与民主，但却不符合协商民主的要求。按照我们第一章的阐释，协商民主至少应该符合以下几个特征：（1）包容性：所有受到决策影响的公民都有可能进入协商过程；（2）平等性：所有参与者都是自由而平等的，每个人的意见都应该得到尊重；（3）理性：参与者能获得充分的资讯，并在此基础上作出明智的判断；（4）对话和沟通：参与者通过讲道理的方式，审慎地评估各种观点，形成集体意见，提出合理的解决方案。
那么，哪些公民参与形式可以算是协商民主呢？有人曾经对各种相关的公民参与形态作过统计，共发现将近100种公民参与模式，比较符合协商民主要求的模式主要包括：公民会议或共识会议、公民陪审团、协商式民意调查、愿景工作坊（又译美好未来工作坊）、开放空间和学习小组。下面，我们就对其中四种主要的模式进行介绍。一 公民会议1.什么是公民会议？
公民会议（Citizen Conference）或共识会议（Consensus Conference），是邀请不具专业知识的普通民众，针对具有争议性的政策或具体行政事项，进行公开的讨论，并将讨论所形成的共识撰写成正式报告，向社会大众公布，供决策部门参考。它既可能由政府相关职能部门组织（如丹麦的公民会议就是在其技术委员会的组织下进行），也可以由社会团体出面组织（如英国的第一次共识会议就是由伦敦科学博物馆组织的，但是，英国议会的科学与技术委员会的主席是共识会议的执行团队的一员）。
公民会议这种协商民主形式最早是在20世纪80年代中期产生于丹麦，后来逐渐推广到其他国家，目前有超过30个以上的国家和地[1]区采用，成为应用最广泛的一种协商民主模式。公民会议首先在丹麦发展起来绝非意外，过去150年以来，这个国家发展了一种民主的[2]传统，以主动积极和充分知情的公众为其特点。
这种模式最早是被运用于对科学技术的评估，开始并没有普通民众的参与，例如，美国的科学技术评估办公室（Office of Technology Assessment）开始就是邀请一些技术专家和股东，请他们对相关的科技政策提出意见和建议。尽管该办公室曾经试图扩大参与范围，通过制度化的方式将普通公众纳入其中，但它从来没有成功地实现这一点。欧洲人在这一点上却实现了突破，尽管欧洲人一开始也是在美国科学技术评估办公室的启发下创立了自己的科技评估机构，但是，他们很快就通过结合当地的制度和文化，走出了一条新路。其中，最成功的就是丹麦的技术委员会，它所开创的共识会议现在已经获得了世[3]界性的影响。技术委员会于1986年成立，它的主要功能是独立地评估科学技术对社会可能造成的影响，促成政治决策者、专家学者与公民之间就科技议题展开公共辩论。其目标是通过扩大参与范围，将普通民众纳入决策评估过程，一方面，通过不同视角的交融，提高科技决策的水平；另一方面，通过充分的公共讨论，提高公众对科学技术相关政策的理解，并通过公民参与来强化民主制度。技术委员会在实践中创造出很多新的公民参与方法，例如公民会议、愿景工作坊、观点工作坊（Perspective Workshop）、未来小组（Future Panel）等。在此，我们重点介绍公民会议和愿景工作坊。
公民会议与其他公民参与模式一样，都是设法让普通民众从不具备与议题有关的专业知识到成为知情公民，进而能够理性地进行讨论。这可以使现今的民主政治摆脱专家统治模式。众所周知，专家统治模式最大的缺点就在于政策制定过程一方面涵括专家意见，另一方面却排除受此政策影响的公民。公民会议就是为了克服这一弊端而诞生的。
公民会议的规模可大可小，一般的公民会议规模并不大，30～50人。但是，也有几百人规模的公民会议，如我们在案例部分会介绍的加拿大不列颠哥伦比亚省的公民会议，人数达到160人，浙江省温岭市的民主恳谈会人数也常常达到200人的规模。甚至还有上千人
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