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发布时间:2020-07-10 15:15:50

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作者:贾绍华,汤贡亮,谷志杰

出版社:中国财政经济出版社

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创新税收体制,实现历史使命:促进深圳前海深港现代服务业合作区发展的税收研究

创新税收体制,实现历史使命:促进深圳前海深港现代服务业合作区发展的税收研究试读:

总报告

:“创新税收体制,实现历史使命——促进深圳前海深港现代服务业合作区发展的税收研究”和四项分报告:“前海现代服务业税收政策研究”、“前海电子商务税收政策研究”、“前海税收征管新体系研究”、“深圳前海、珠海横琴、广州南沙、福建平潭、上海自贸区税收政策比较研究”。

2013年12月初,课题结项论证会在深圳市召开。课题研究成果得到了国务院发展研究中心副主任刘世锦、中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇、国家税务总局副局长张志勇、国家税务总局原副局长许善达、全国人大财经委副主任郝如玉、财政部财政科学研究所所长贾康、中央财经大学副校长李俊生等20多位知名专家学者的评审与充分肯定。在充分吸纳专家评审意见的基础上,课题组夜以继日地对课题报告进行修改,最终定稿成书。可以说,本书不仅是课题组的集体劳作成果,更是融汇了财税领域百家之长的智慧结晶。

本书围绕十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所指出的财税体制改革方向,按照“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”的精神,紧扣前海发展规划,从体制性创新、政策性创新、管理模式创新这三个维度出发,探讨了前海税收政策的新政空间和前海税制改革创新性试点思路,以期更好地发挥税收对前海发展的激励引导作用,在税收层面促进深港对接与合作,并为全国深化财税体制改革提供试点经验。

在深入解析前海发展定位以及前海发展现状的基础上,本书从“设计科学的、国际化的、具有超前意识的前海税收制度”这一视角出发,提出将前海建设成融合内地与香港税收制度的“混合税制区”,并遵循政策引力期、政策红利期、政策瓶颈期、政策完善期的政策规律,为前海税收制度改革设计出了相应的“现行可行方案”、“过渡性创新方案”以及“理想方案”。

本书主要有以下三个特点:

第一,与时俱进、既全又新。本书在我国经济体制改革的大背景下,紧扣前海发展战略和最新的政策环境,不仅探讨了现有政策体系的新政空间,而且对前海的税收管理体制、前海的地方税收政策体系、前海的税收征管模式进行了创新设计。本书以前海税收政策为基点,延伸到了体制、机制、法制等多个深度层面,动态跟踪前海的发展进度,从近期、中期和长期的角度规划了前海税收制度改革方案。从当前来看,本书对前海税收问题的研究可谓“既全又新”。

第二,立意高远、前瞻性强。本书并未将视角局限于如何设计税收政策以产生前海产业集聚效应,而是将前海的税收制度设计置于前海目标规划的三个阶段。本书并未局限于讨论前海的税收政策,而是关注整个前海税收制度,从管理体制、政策实施、征管模式这三个核心层面探讨了前海税收制度的整体设计和长远规划。本书的观点,在很大程度上突破了现有制度框架的束缚,最大限度地为深化深港合作进行设计。大胆创新、立意高远,是本书的突出特点之一。之所以立足于这一前瞻性的研究视角,是考虑到作为体制机制创新区,前海所肩负的深港对接和改革创新的重任。基于全国经济体制和财税体制改革规划的趋势以及深港合作的发展前景,先行在前海这一区域创新试点,具有试错成本低等改革优势。

第三,虚实结合、可操作性强。在理论深度分析的基础上,本书紧扣前海产业发展特征,探讨了产业税收政策和税收征管模式创新等问题。本书既有关于整个前海税收制度改革的顶层设计,又有细化到产业和征管的具体政策方案,尽可能地做到虚实结合,并且凸显政策建议的可操作性。

前海的腾飞发展日新月异,本书的研究则是基于2013年及以前时期的数据与信息。尽管本书对前海未来的税收改革做出了详细规划,但是不可避免地会存在不确定性方面的问题。因此,对前海税收的研究,还有待以持续性、发展性的眼光继续跟进。同时,由于时间紧迫,本书对改革协同性、整体性问题的探讨还不够深入,对改革效果的预估还较为单薄,这些仍有待后续研究。

由于资料数据、编写时间紧促等原因,书中的不足与纰漏在所难免,恳请各位读者指正。我希望本书能够起到抛砖引玉的作用,吸引更多的专家学者、业界人士关注前海,积极为前海的发展出谋划策,共同助力中国经济的转型腾飞。

是为序。2014年1月总报告

导论

2010年8月,在深圳经济特区成立30周年的重要节点上,国务院批复了《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》(以下简称《规划》),前海被赋予了“转型引擎”的重要使命。2011年,前海深港现代服务业合作区建设已经上升为国家发展战略,正式写入“十二五”规划之中;2012年6月,国务院又批复了《国务院关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的批复》(国函[2012]58号)(以下简称《批复》),支持前海实行比经济特区更加特殊的先行先试政策。在前海腾飞的时代背景下,创新前海税收政策势在必行。

本书紧扣前海发展规划,从体制性创新、政策性创新、管理模式创新三个视角探讨前海税收政策的新政空间和前海税制改革创新性试点思路,提出在粤港经济融合和深化税收制度改革的双重使命下,在前海建立融合内地和香港的“混合税制区”,以促进将前海打造成国际化、法治化、低交易成本的现代服务业集聚地,即“现代服务业硅谷”。围绕着混合税制区和现代服务业硅谷的目标,本书提出了前海税收制度、税收政策和税收管理的改革举措,以期更好地发挥税收对前海发展的激励引导作用,在税收层面促进深港对接与合作,并为全国财税制度改革改革提供试点经验。

在深入解析前海发展定位以及前海发展现状的基础上,本书认为,设计科学的、国际化的、具有超前意识的前海税收制度应该立足“两个思路”、围绕“两个制度”、探索“三个对接”、实现“三个目的”,遵循政策引力期、政策红利期、政策瓶颈期、政策完善期的政策规律,设计出相应的“现行可行方案”、“过渡性创新方案”以及“理想方案”。

首先,创新前海税收管理体制具有深化经济体制改革、理顺政府与市场关系、引导产业转型升级、助力我国税制改革进程、加强深港对接合作的重要意义。在我国税收管理制度的大背景下,为了更好地顺应税制改革的深度推进,积极建设前海混合税制区和现代服务业硅谷,密切衔接前海合作区与中央、深圳、香港之间的税收管理关系,前海的税收管理体制面临诸多机遇与挑战。

本书将前海置于全国性、深圳市的财税体制背景下,探讨了前海税收管理体制性创新改革的主要方向,基于立法的角度,深入论述了前海法制性创新的观点。针对在前海实施税收立法试点改革,本书提出了三阶段方案。

破冰期方案:以赋予前海税收减免权为突破口。在该方案下,积极争取全国人大或者全国人大常委会授予广东省人大及其常委会特别立法权,按照前海发展的实际需要,为前海发展制定地方性法规,赋予前海一定范围内的税收减免权。或者在遵循现行立法体制的前提下,充分利用深圳市的地方立法权,赋予前海一定范围的税收减免权。

创新期方案:在税收改革中充分考虑立法原则。本书建议,在前海实行增值税法律化的试点改革,在“营改增”试点改革的同时加入税收立法建设,积极试点我国主体税种法律体系建设,在前海开展“营改增、立法”双重试点改革。

成熟期方案:税收立法权逐步回归人大。本书建议,从地方层面上,可由全国人大常委会授权广东省人大及其常委会制定地方性法规,在前海合作区实施;或由全国人大常委会授权深圳市人大及其常委会行使针对前海合作区的特别立法权。从中央层面上,建议全国人大常委会做出《关于前海深港合作区开发开放的决定》(以下简称《决定》),将《决定》上升到更高法律权威和法律效力的层次,使其能够从立法权限和法律规定事项上为如何建设前海合作区提供立法依据。

前海税收立法改革选择授权立法的途径较为直接,有三种途径:第一,由深圳市人大及其常委会根据前海合作区的具体情况制定区域性的税收立法规划,在立法规划经过国务院批准后,由深圳市人大及其常委会直接向全国人大及其常委会提出授权申请。第二,由深圳市人大及其常委会请求国务院向全国人大及其常委会以议案的形式提出申请。第三,通过人大代表联名提出议案的方式向全国人大及其常委会提出。

在试点立法方面,前海可以努力争取以财政部、国家税务总局下发通知的形式,在促进深港税收协调方面积极推行税收立法试点。

本书以前海合作区作为试点契机,深入探讨了功能性经济实验区的税收管理问题,提出了三种体制性创新的改革思路:纵向税权划分型、税种分设型,以及混合的税收管理制度。

在以纵向税权划分为切入点的改革思路下,本书提出三种试点方案。

第一种方案:维持现行税收收入分成关系,适当对前海下放税收减免权。在不改变现行税收收入分成关系的前提下,对于在前海合作区内征收的企业所得税、营业税、个人所得税等地方性税收收入部分,可以由财政部和国家税务总局授权深圳市财政委员会行使一定范围的税收减免权。

第二种方案:创新深圳市与前海合作区之间税收收入分成关系,突破现有财税体制约束。由深圳市人民政府或者深圳市财政委员会对从前海合作区内征收的税收预算收入作出规定,要求深圳市级财政根据前海对深圳市级的税收贡献确定对前海合作区的预算拨付;作为对市级预算的补充,要求南山区级财政的预算支出根据前海对南山区的税收贡献给予前海合作区一定比例的预算支持。

第三种方案:在前海合作区试点以纵向税权划分为切入点的税收立法改革,下放部分地方性税种的税收立法权。对于在前海合作区内征收的契税、印花税、城镇土地使用税、房产税等地方性非核心税种,可以由全国人大将这些税种的开停征权、税率税目设定权授权给深圳市人大及其常委会,在深圳前海进行税收立法试点改革。

在创新构建“税种分设型”税收归属权制度的思路下,本书提出了两种方案。

第一种方案:在前海试点取消部分共享税。在前海创新试点税收归属权改革,对于在前海合作区内取得的税收收入,取消区内增值税、企业所得税以及个人所得税的收入共享性质,以在前海合作区产生的增值税作为上缴中央财政的中央税,以在前海合作区产生的企业及个人所得税作为深圳市的地方税。其余税种设置及税收归属权不变。在制度方面,这一方案需要由财政部和国家税务总局给予特批,以试点方案的形式在前海实施这项改革。在税收征管方面,这一方案具有较强的可操作性,主要需要深圳市国地税部门做好前海的税收统计工作,由深圳市财政委员会牵头做好相应的税收预算决算工作。

第二种方案:创新设立前海特色的税种分设型管理体制。该方案的核心思路为,在共享税与地方主体税种共存的税收管理体制下,致力于构建以个人所得税作为主体税种之一的前海税体系。针对来自前海合作区的个人所得税,取消地方与中央的分成关系,在前海积极探索个人所得税的综合课税改革,既包括以家庭为单位的综合课税思路,也包括综合多种个人所得进行统一征税的方法,还可以在扣除项目方面尝试加入类似于家庭基本支出、租房支出、房贷支出、养老支出、教育支出等扣除额度。

在这一思路下,本书提出在前海合作区实施融合内地和香港的混合税收管理制度,对我国现行税收管理体制改革起到“先试先行”的示范作用。在深港合作的背景下,借鉴香港经验,在前海试行一种全新的税收管理制度。赋予前海合作区区级财政管理权,给予前海相应的税收立法权和完全的收入归属权,国地税部门不分离。在混合的税收立法权和税收收入归属权的支持下,前海可以积极推进税收制度的全面改革,构建前海特色的税收体系。例如,可以适当提高企业所得税和个人所得税的税率,开征存量和增量相结合的复合财产税,以所得税和财产税作为前海的地方税主体税种,并且停征征税效果与征税目标偏离较大的税种。

上述三种改革思路的终极目标都旨在推进我国税收立法层面的深度改革,本书据此设计出了前海税收管理体制改革路线时间表。

在前海提升阶段(2013~2015年),实施“赋予前海税收减免权”、“维持现行税收收入分成关系,适当对前海下放税收减免权”、“试点取消部分共享税”的政策组合。

在前海发展阶段(2016~2020年),实施“以立法原则指导税制改革”、“创新深圳市与前海合作区之间税收收入分成关系,突破现有财税体制约束”、“创新设置前海特色的税种分设型管理体制”、“赋予前海合作区区级财政管理权,在前海设立唯一的税务部门”的政策组合。

在前海的后发展阶段(2021~2030年),实施“税收立法权逐步回归人大”、“下放部分地方性税种的税收立法权”、“建设前海特色的税种分设型管理体制”、“香港税制的移植性思路”的政策组合。

其次,依托于税收管理体制创新改革,前海地方税收政策会有更加广阔的创新改革空间。本书对比分析了平潭综合实验区、珠海经济特区横琴新区、广州南沙新区、上海自由贸易试验区、深圳前海深港现代服务业合作区的发展定位和税收政策,得出了“前海最为特殊”的结论。

在发展定位方面,前海、南沙、横琴各有特色,共同助力珠三角产业转型升级;前海、横琴、平潭分别对接港、澳、台地区,深化两地合作;前海与上海自贸区各有竞争优势,可形成良性金融竞争。在税收政策方面,平潭财税优惠力度最大,前海侧重于吸引境外人才;前海合作区与上海自贸区的税收优惠叠加效应更大,区内保税港区建设较为成熟;前海合作区与上海自贸区的税收政策创新空间最大。

在内地与香港、海峡两岸及国际比较方面,本书对香港地区、台湾地区、新加坡的经济财税情况以及税制特点进行了简要介绍,分析了这些地区和国家的税收制度在现代服务业发展方面的有益举措及其对前海的借鉴意义。

对于前海现行税收优惠政策,本书讨论了政策的可行扩展空间。在上述研究基础上,提出了如下关于前海税收制度设计的三项创新改革思路。

第一,在《“十二五”规划纲要》的指导下,加快推动前海由间接税制到直接税制的过渡。在前海积极推行个人所得税改革,突出三个重点:一是扩充以家庭为单位的综合课征方式;二是在可抵扣项目方面;三是建立长效、动态的税率调整机制,以应对消费者物价变动影响。在前海全面取消营业税,直接征收增值税。尽可能地简化前海税制,在前海试点停征小规模的且经济调节作用不显著的税种,构建以所得税、房产税为主体的地方税收体系。

第二,通过有选择地融合香港的国际化税收管理经验,促进深港对接,积极建设混合税制区。构建以所得税类、房产税类为主体的前海地方税体系。适度调整房产税、个人所得税的税基。改革后的房产类税收,应涵盖三种税目:对房地产存量和增量的课税、对不动产交易的课税、对房屋出租收入的课税。改革后的个人所得税实行所得综合课征的方式,由纳税人自由选择以个人为单位或者以家庭为单位进行纳税申报。

第三,探索前海税收优惠政策由“投资激励型”向“投资激励型与需求促进型并重”的转变。短期内以“投资激励型税收政策”为主,当前海进入规划发展阶段(2016~2020年)时,应侧重于形成“投资激励型与需求促进型并重”的税收政策体系,以促进前海产业的可持续发展。

具体到前海不同产业的税收政策设计,本书分别针对金融业、非金融类现代服务业、电子商务三个领域的税收政策提出了以下观点。

在金融业方面,前海合作区未来将形成新型金融业集群与新金融业生态,区内新型金融业的发展离不开税收制度分割收益,监管金融风险与创新发展金融产业同样重要。在此背景下,本书提出了四项促进前海金融发展的税收政策建议,并配以试点时间选择。

第一,推动新银行税试点改革。有两种思路,第一种思路是在“营改增”进程中,推动适用于金融服务的改进型增值税开征试点。实行组合征税方法,对生产性服务与生活性服务分别实行进项税额抵扣法或简易计税法。第二种思路是开设新的税种“新银行税”,将其取得的收入专款专用支持银行新业务的开展,建立金融风险防范与稳定新机制。这一税种不是针对银行具体业务开征,主要是约束银行风险行为,对资产或对负债征收,税率可采取比例税率0.075%左右,纳税人为法人。建议在2014年推动这一改革。

第二,推动基金业税收改革试点,促进新型基金业的健康发展。这一改革应避免基金业的重复征税,制定差别化的税收优惠政策引导资金流向,并且对个人投资者实行税收优惠。建议自2014年开始推动改革。

第三,以新型保险业为营业税改征增值税试点。新型保险业增值税具体的计征办法应与现行增值税计征办法接轨,如实行发票抵扣制,并采用宽税基、低税率原则。在新型保险业营业税改征增值税试点的基础上,逐步向前海合作区其他新型金融业推广,包括银行业、证券业、基金业和其他金融业。这一试点改革可以从2015年开始。

第四,创建区内新型金融企业股份转让系统或平台,建立证券税收与平准基金介入维稳机制试点,推进资本利得税开征试点。创建区内新型金融企业股份转让系统或平台,适量开征资本利得税,并依照持股年限以及收益大小对原始股东采取累进税率征税,由此所获收入全部用于建立该交易系统的稳定基金。深圳前海资本利得税的试点开征,既要考虑现行个人所得税法的框架性约束,同时又要根据前海发展的自身特点,在制度上寻求一定程度的突破;既要参照国际通行做法,又要考虑前海发展所处的历史性阶段,在税率制定上应更有灵活性,对于持股时间短且差价收益巨大达到一定数额的,最高级次税率可以设为50%。

在现代物流业方面,适当降低部分物流服务的增值税税率;形成税收政策组合拳;充分做好前海保税港区税收优惠政策与“营改增”改革之间的对接;积极试点“启运港退税”政策。在信息服务业方面,前海可以直接借鉴、移植软件产业所享受的国家税收优惠政策到其他信息服务业领域。在科技服务和其他专业服务方面,整合、简化当前与创新行为相关的税收优惠政策以明确激励目标;充分发挥所得税优惠对创新行为的激励效应;深化流转税对创新行为的政策激励;细化创新等级标准,建立分类分级优惠。

在电子商务税收方面,适时推行电子商务示范企业认定工作,对认定通过的企业给予免征营业税的税收优惠;借助营改增契机,对前海完全电子商务和不完全电子商务全面开征增值税;对电子商务示范企业给予先征后退优惠,对其电子商务业务增值税实际税负超过3%的部分给予即征即退优惠。

再次,税收征管活动是关乎税收制度改革和政策实际效果的重要因素。本书基于信息化背景,探讨了前海税收征管服务体制创新。

第一,在前海税收征管效率评估体系设计中,不仅包括传统的绩效指标考核体系,还应包含产出导向效率评估方法,以便科学测算税收征管效率。

第二,在税收征管思路方面,分行业推行纳税评估、分类征管,建立纳税服务需求导向的业务流程,实现前海税收征管集约化、扁平化是主要方向。

第三,在前海税收风险管理方面,本书提出建立以高度信息化为特征的前海税收风险识别系统;实施与国家接轨的风险评估和应对处理方式,积极探索实行税务审计;培育新型风险文化,奠定税收风险管理文化基调。

第四,在促进电子商务—电子政务协同发展方面,本书提出:要推进平台联网,实现信息共享;加强纳税人权益保护,提高纳税服务意识。

第五,在制度方面,本书在深港对接合作的背景下,详细讨论了前海税收征管制度性改革问题。在政策方面我们有以下建议。

积极推动立法改革,保障纳税人合法权益。针对现行《税收征收管理法》纳税人的权利问题,本书提出利用深圳特区立法权,在国家税务总局颁布的《纳税人权利与义务公告》基础上,制定专门的《纳税人权益保护法》在前海先行试点;由前海管理局在《预算法》基础上,制定《前海预算公开管理办法》。

在前海先行先试设立中国第一个税务法院。由于我国目前存在税务行政欠缺独立的执法地位、税务争议解决机制欠缺中立性和公正性、相关税法程序法对税务主管部门欠缺制约性技术保障条款等问题,本书建议在前海试点税务法院,以推进税收司法程序独立化、税收司法机关专门化、税收司法人才专业化的进程。就前海而言,要对税务法院做一个过渡,可以考虑借鉴香港经验成立“前海税务上诉委员会”。

建立以纳税服务为导向的前海社会化税收征管体系。开创性地确立税务律师的执业地位,建立税务律师资格认证制度,在前海先行试点,形成注册会计师、注册税务师、税务律师三位一体的税法中介纳税服务格局;建立前海纳税人协会,加强深港税务合作;“基于整体政府”的理念提供“无缝”纳税服务,搭建跨部门信息共享平台。

建立与现代服务业相适应的前海税收专业化管理体制。在前海实行国地税合并,按行业分类建立前海税收职能部门:第一阶段,从蛇口国税和地税共抽调15人组建前海税务处,不再分国税和地税,挂靠蛇口国税局某楼层办公,开展前期工作;第二阶段,计划于2015年将前海税务处升级为前海税务分局,实现前海合作区内国地税征管工作的真正合并;第三阶段,根据未来前海发展的情况,在行业管理机构基础上下设流程管理机构,实现精细化分工。除此之外,借鉴香港评税制度,建立前海税务审计制度。

最后,本书对未来前海的产业互通性发展以及前海税收环境建设问题进行了延伸性探讨,以便为今后的研究提供更多的思路与方向。

一、中央赋予前海的历史使命

前海深港现代服务业合作区位于深圳西部蛇口半岛的西侧,珠江口东岸,地处珠三角区域经济发展主轴和沿海功能拓展带的十字交汇处,毗邻香港、澳门,由双界河、月亮湾大道、妈湾大道、宝安大道和西部岸线合围而成,占地面积14.92平方公里。如图1所示。图1 前海深港现代服务业合作区范围示意图

资料来源:深圳市前海深港现代服务业合作区管理局网站。

前海深港现代服务业合作区的地理区位具有重要的战略规划意义。首先,前海湾保税港区完全被划入前海深港现代服务业合作区,保税港区政策与前海政策若形成双重叠加,不仅有助于提高港区对外开放度,而且港区功能会为前海产业提供更多的市场机会。其次,前海深港现代服务业合作区位于深港两个机场的连接线上,深港西部快速轨道、广深沿江高速、西部通道和地铁1号、5号、11号线等重要交通设施汇集于此,具备良好的海陆空交通条件和突出的综合交通优势,南望香港、澳门,连通深港、深澳的门户作用不言而喻。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要加快自由贸易区建设,扩大对香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区开放合作。前海将以“创新、市场化、与国际接轨”为指导思想,坚持开放合作、互利共赢,体制创新、科学高效,高端引领、集约发展,统筹规划、辐射示范的原则,在“一国两制”框架下,努力打造粤港现代服务业创新合作示范区。在这14.92平方公里的土地上,作为新型经济试验区的典型代表,前海深港现代服务业合作区的发展肩负着重要的历史使命。作为特区中的特区,试验区中的试验区,前海承担了三大特殊的历史使命:一是要探索未来30年中国改革开放科学发展的新路子,为全面深化改革“先试先行”;二是要探索深港紧密融合的新途径,实现粤港共同繁荣发展;三是要探索转变经济发展方式的新经验,积极推动珠三角从制造业基地转型升级为现代服务产业,打造“现代服务业硅谷”。前海的目标,不是通过政策优惠打造税收洼地,而是要通过改革把吸引力建立在国际化、法治化、低交易成本的营商环境上。

(一)设立背景

2010年8月,在深圳经济特区成立30周年的重要节点上,国务院批复了《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》(以下简称《规划》),前海被赋予了“转型引擎”的重要使命,其发展是在回答一个重大课题,即中国在前30年成功引入境外加工制造业获得飞速发展的基础上,未来30年如何深入推进产业升级、推动科学发展的问题。2011年,前海深港现代服务业合作区建设已经上升为国家发展战略,正式写入了“十二五”规划之中;2012年6月,国务院又批复了《国务院关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的批复》(国函[2012]58号)(以下简称《批复》),支持前海实行比经济特区更加特殊的先行先试政策,政策涉及金融、财税、法制、人才、教育医疗以及电信等6个方面22条具体措施。

习近平总书记在2012年12月视察前海合作区时指出:港深合作、粤港合作已进入到一个新的阶段。必须把握住中央给予前海的定位。首先要依托香港。香港的优势在于服务业,尤其是高端服务业,而这恰恰是我们的短板。同时,要服务内地。当前全国正在着力调结构、促转型,需要通过扩大内需来推动服务业的发展,而前海恰恰既是粤港合作区,又是服务业创新区。再者,要面向世界。以国际的视野和胸怀,吸取国际上先进的管理、科技等方面的经验,把前海合作区建设好。在开发建设过程中,要充分发挥特区人“敢为天下先”的精神,敢于“吃螃蟹”,落实好国家给予的“比特区还要特”的先行先试政策。

中央赋予了前海深港现代服务业合作区“依托香港、服务内地、面向世界”这一发展定位。承载前海发展的重要载体是现代服务业的转型与创新发展。前海深港现代服务业合作区的设立,既是深港之间以现代服务业为主导的产业深度融合,亦是深港进行优势互补、共同提升国际产业竞争力的创新尝试。

(二)功能定位

《规划》明确将前海定位为粤港现代服务业创新合作示范区,主要承担四个方面的功能:现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、内地与香港紧密合作的先导区、珠三角产业升级的引领区(见图2),要为我国建立更加开放的经济体系做出有益的探索,为全国转变经济发展方式、实现科学发展发挥示范带动作用。图2 前海深港现代服务业合作区功能定位示意图

前海合作区的发展,兼具“纵向—横向”产业延伸的功能作用。图2清晰地显示出了前海在现代服务业发展进程中的重要地位。从纵向关系来看,前海合作区现代服务业的发展,要实现纵向的产业深度发展;从横向关系来看,前海合作区肩负着增进区域间现代服务业合作发展的连通作用。

根据《批复》,前海的功能定位还可以进一步细化为:在推行金融改革创新方面先行先试,建设我国金融业对外开放试验示范窗口;在国家税制改革框架下,在探索现代服务业税收体制改革中发挥先行先试作用;在前海建设深港人才特区,建立健全有利于现代服务业人才集聚的机制,营造便利的工作和生活环境;在前海加强深港两地在法律事务方面的合作,开展教育、医疗等方面的合作试点,以及加强电信业合作。这些领域,都是探索我国现代服务业走上更为高效的新型发展路径的重要方面。

关于前海的功能定位,基于下述视角得以全面延伸。1.经济结构的空间视角

我国经济结构由制造业向服务业的承接转移,深圳是一个重要窗口。从经济结构的空间视角来看,前海合作区是我国现代服务业创新发展的重要平台,一方面体现在体制机制创新的高度,另一方面体现在产业发展集聚区的目标定位。

从体制机制创新的层面来讲,前海兼具先行先试的功能定位。《规划》指出:“以前海合作发展现代服务业为契机,利用香港国际化优势,借鉴国际上的适用先进经验,形成深圳新的政策优势和体制机制优势,以政策体制创新促进深圳发展模式的创新,为实现科学发展积累新经验。”前海的先试先行,不仅是基于深圳市、珠三角地区经济改革的拓展与创新,而且是立足于全国经济体制改革的创新试点。

从产业功能定位来看,前海以现代服务业的跨越式发展,旨在重点引进和培育一批具有国际影响力和区域服务能力的生产性服务企业,打造功能突出的“现代服务业硅谷”,积极推动珠三角世界级制造业基地转型升级,形成“现代服务业”和“先进制造业”双轮驱动的现代产业体系,为我国转变经济发展方式探索新模式。2.区域经济的空间格局

从区域经济的空间格局来看,前海具有双重衔接功能。一方面,前海依托于深圳,服务于珠三角地区,乃至内地;另一方面,前海衔接起深圳与香港,致力于促进两地的深入合作。《规划》的时期跨度是从2010年至2020年,这与《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008~2020年)》的时间区域较为吻合。前海的规划与珠三角地区的发展密切相关、相辅相成。《规划》指出:“在前海合作发展现代服务业,推动《关于建立更紧密经贸关系的安排》(以下简称CEPA)深化实施,加快实现香港服务业与内地市场对接,拓展香港服务业的发展空间,有利于发挥两个市场、两种机制的优势,增强香港经济活力和抗风险能力,巩固提升香港国际经济中心城市地位,维护香港长期繁荣稳定,实现两地的共同繁荣发展。”3.国家经济战略的空间部署

从国家经济战略的空间部署来看,建设前海深港现代服务业合作区,既是新时期我国总体发展战略的重要组成部分,又是粤港澳打造亚太地区最具活力和国际竞争力城市群的实际需要。前海的功能定位不仅仅局限于现代服务业的跨越式发展,还兼具链接粤港澳形成区域城市群的发展目标。通过利用前海粤港澳合作平台,通过互动、互补、互助式发展,形成结构合理、国际化程度高、辐射能力强的现代服务业体系,成为亚太地区重要的生产性服务中心和世界服务贸易基地,巩固提升香港国际经济中心城市地位,把深圳建设成为国际化、现代化的先进城市,从而实现粤港澳共同繁荣发展。4.深港合作的产业互补策略

在深港合作方面,前海发展的战略目标是建立香港与内地的经济更紧密的融合发展的平台,以谋求香港与内地的共同繁荣。前海现代服务业的发展,尤其是金融业的创新试点,并非要与香港形成竞争或削弱香港的国际金融地位,而是旨在支持香港现代服务产业拓展内地市场,为香港提供进入内地的平台,并且在前海营造出与香港类似的国际化、法治化、高效的营商环境,以助力我国现代服务业的转型升级。

香港作为全球服务业最发达的地区之一,在过去30年的制造业转移过程中,服务业发展很快。目前香港服务业占其GDP的比重达到92.3%,服务贸易出口总值位列全球城市前10名。与之对比,深圳市服务业占GDP的比重只有53.2%,凸显出两地的服务业发展差距。香港国际金融中心的地位,虽然难以被其他地区替代,但是其缺陷为没有很好的腹地市场。深圳的高科技产业和内地的市场需求,恰能弥补香港经济持续繁荣发展的短板之处,深港合作具有广阔的发展前景。5.前海定位的特殊性《规划》是2009年以来国务院批复的第15个区域发展规划。在所有15个区域发展规划中,这一规划区域面积最小、开放程度最高、体制机制最新、先行先试空间最广、产业发展潜力最大、支持保障措施最优。

与其他经济试验区有所不同的是,前海规划紧密围绕人民币国际化进程和资本项目开放这两个发展趋势。其毗邻香港的区位优势,以及区域面积最小等特点,均表明前海的产业发展导向是极为清晰的,即大力发展以金融业为核心的四大现代服务业。《批复》的22条中有8条为金融改革措施,其中6条涉及境外机构、资金的引进,这也是前海金融改革的深水区。另外14条分别涉及税收优惠、人才机制、法律合作、教育医疗及电信方面的改革,这些政策主要服务于前海金融改革。

前海的金融业与香港和上海的传统金融服务业定位不同,体现的是“新型金融业”的特征,与香港传统金融业之间形成差异化竞争。前海金融业的发展,并非掏空香港,而是以新型金融业为切入点,与香港传统金融业进行互补合作,为香港金融业的发展注入更多活力,进一步巩固香港的国际性金融中心地位,并致力于共建深港国际性金融中心。另外,利用香港作为人民币国际化离岸市场,能够发挥前海的重要作用。

在资本项目管制的环境下,上海国际金融中心的推进困难重重,而前海金融的发展具有得天独厚的优势条件。《批复》提出,“支持前海在金融改革创新方面先行先试,建设我国金融业对外开放试验示范窗口”,具体包括了推进人民币国际化和资本项目对外开放的一些尝试性举措。前海金融业的发展将努力打通境内外资产管理通道,集中打造财富管理中心,做出前海的金融特色。

(三)产业布局

《规划》指出:“充分发挥经济特区先行先试作用,利用粤港两地比较优势,进一步深化粤港紧密合作,在前海合作发展现代服务业,以现代服务业的发展促进产业结构优化升级,为我国构建对外开放新格局、建立更加开放的经济体系做出有益的探索,为全国转变发展方式、实现科学发展发挥示范带动作用。”

前海以金融业、现代物流业、信息服务业、科技服务和其他专业服务为主导产业。根据《规划》,前海主导产业的具体业务方向有:推动以跨境人民币业务为重点的金融领域创新合作、稳步推进深港资本市场合作、大力推进保险创新发展试验区建设、打造区域生产组织中枢和国际供应链管理中心、积极发展港口航运配套服务、高水平发展信息传输服务业、大力发展软件和信息技术服务业、全力打造南方物流信息交换中枢和国际电子商务中心、大力发展信息内容服务业、优先发展科技创新服务、大力发展创意设计服务、大力发展专业服务。《批复》进一步对深港合作的重要领域做了具体说明,如表1所示。表1 深港合作的重点领域

资料来源:根据《批复》整理。

根据前海的基础条件和产业发展要求,积极发挥前海口岸连通深港的优势,沿前海湾形成特色鲜明、有机关联的“三片一带”布局。

商务中心片区。商务中心片区位于双界河以南、海滨大道以北,借鉴世界先进城市中心区建设和国际化管理的经验,重点发展金融、信息、贸易、会计等现代服务业,吸引企业总部集聚发展,打造集中展示深港都会区形象的核心区。

保税港片区。保税港片区位于铲湾路以南,以前海湾保税港区为依托,重点发展现代物流、航运服务、供应链管理、创新金融等服务业。

综合发展片区。综合发展片区位于海滨大道以南、铲湾路以北,承接商务中心片区和保税港片区的功能拓展,实现与保税港片区、商务中心片区的协调发展,成为集聚性强、功能复合的综合型产业发展区。

滨海休闲带。滨海休闲带位于听海路以西的滨海地区,大力推进环前海湾滨海生活岸线建设,打造集生态性、景观性、文化性为一体的高品质滨海公共活动区。

(四)前海进度

1.前海规划的阶段性目标

按照《规划》对前海地区发展提出的总体目标,结合前海地区开发建设的实际情况,在规划期内分解为三个阶段性目标,分步推进。如图3所示。图3 前海发展规划示意图

初创阶段(2010~2012年)。全面完成合作区土地整备工作,区内基础设施建设取得重大进展,区内景观环境得到明显改善;制度设计和政策法规取得一定的成果,公平、高效的管理运行机制和社会公共服务体系基本形成;产业发展开始起步,引进部分香港和世界高端品牌的现代服务业;初步形成运作规范、安全有序、服务优良的营商环境。

提升阶段(2013~2015年)。基本完成区内基础设施建设,初步建立资源节约、环境友好的低碳生态城区;深港国际合作取得明显成效,产业发展政策环境和社会公共服务体系进一步开放和完善;产业发展初具规模,初步建立具有一定国际竞争力的现代服务业体系,在区域经济发展中的引领带动作用不断增强;建立起国内一流的营商环境。地区生产总值达到500亿元左右。

发展阶段(2016~2020年)。建成基础设施完备、国际一流的现代服务业合作区,具备适应现代服务业发展需要的体制机制和法律环境,形成结构合理、国际化程度高、辐射能力强的现代服务业体系,聚集一批具有世界影响力的现代服务业企业,成为亚太地区重要的生产性服务业中心,在全球现代服务业领域发挥重要作用,成为世界服务贸易重要基地。地区生产总值达到1500亿元左右。

对照《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008~2020)》,该《纲要》给出了两阶段的规划目标,第一阶段为2008~2012年,第二阶段为2013~2020年。该《纲要》指出,到2020年,率先基本实现现代化,基本建立完善的社会主义市场经济体制,形成以现代服务业和先进制造业为主的产业结构,形成具有世界先进水平的科技创新能力,形成全体人民和谐相处的局面,形成粤港澳三地分工合作、优势互补、全球最具核心竞争力的大都市圈之一。

目前,前海发展已经进入提升阶段,国务院批复的22条政策相继落地之后,前海的产业集聚效应迅速凸显出来。前海规划的提升阶段和发展阶段,其时间跨度正好处于珠三角规划发展的第二阶段。到2020年,把前海建设成为亚太地区重要的生产性服务中心,对珠三角规划目标的实现具有重要的支撑作用。2.前海入区企业概况

截至2013年8月20日,前海合作区共批复入区企业1465家,注册金额达1669亿元人民币。2013年中央批复的各项政策逐渐落地,在对前海体制机制创新的利好预期下,企业注册入区的热情空前高涨。2013年以来,批复入区企业1163家,注册金额1297亿元人民币,较2012年分别大幅增长285%和249%。

在大型项目引进方面,前海合作区积极推动以世界500强企业为主的具有引领性和行业辐射能力的大型项目入区。2013年以来,已吸引汇丰银行、东京日动海上、瑞士银行、联想集团等20家世界500强企业的投资项目进入合作区。引进行业龙头企业如股权投资类弘毅投资、鼎晖投资,电子商务类如腾讯电商、菜鸟网络,资产管理类如富兰克林邓普顿、惠理集团等,注册金额在10亿元以上的企业达42家,5亿元以上的企业达85家。初步建立了前海高端引领和辐射效应的产业集群。

就前海目前产业结构来看,金融业的核心地位已经凸显,功能性金融机构总部集聚前海。围绕重点产业,前海合作区着力吸引功能性金融机构集聚,包括大型金融机构二总部,商业银行持牌机构,新设基金管理、资产管理及各类专业子公司,民间资本新设金融机构等。截至2013年8月20日,新批入区金融类企业达814家,累计已批入区金融企业达1054家,占全部入区企业总数的71.95%。其中中国证监会2012年至今新批的基金管理公司有1/4落户在前海,基金子公司、期货子公司有1/3落户前海;中国银监会批复成立的银行分支机构数量达7家;各类保险公司总部、专业资产管理公司和保险经纪公司达13家;证券公司分公司及资产管理子公司13家。前海产业已经基本形成了专业化、差异化的金融产业集群。

在深港合作方面,2013年1~8月,前海合作区完成合同利用外资12.94亿美元,另有3.48亿美元正在审批过程中,合同利用外资金额占全市的40%以上,基本完成了半年合同利用外资任务。其中,港资企业是外资来源的主体,共批复港资独资企业71家,注册金额77.38亿元,合资企业30家,注册金额78.98亿元,充分体现了前海深港合作主题。

从综合试点的进度来看,第一批18个试点扶持项目已落地,累计扶持金额超过1亿元,撬动社会投资超过9亿元(见表2)。第一批扶持项目充分体现了前海现代服务业领域的创新试点的突出产业特色。表2 深圳前海现代服务业综合试点第一批扶持项目名单

续表

资料来源:前海深港现代服务业合作区管理局网站,以及作者整理。

第二批试点扶持项目的申报工作已于2013年7月5日结束。扶持领域包括下面几个。(1)金融业。 围绕跨境人民币业务、财富管理、资产管理、股权投资、要素交易市场建设、金融产品创新、金融中介服务领域开展的有利于金融业改革创新发展的项目。(2)现代物流业。 围绕供应链管理、国际综合贸易、物流增值服务、物流技术研发与应用领域开展的有利于在前海深港合作区形成高端物流新型业态集聚的项目。(3)信息服务业。 围绕信息传输服务、软件和信息技术服务以及信息内容服务领域开展的有利于推动网络经济与实体经济融合发展的项目。(4)其他领域。 促进现代服务业商业模式创新的项目;支撑现代服务业绿色低碳发展的项目;促进现代服务业人才集聚的服务平台建设项目;提升现代科技标准化应用水平的服务平台建设项目;财政部、商务部重点支持的新型服务业创新项目;经领导小组批准,并报财政部、商务部备案的其他项目。

在扶助方式方面,主要采用股权投资、财政资助、以奖代补、贷款贴息、落户引导奖励等方式对项目进行扶持。

当前阶段,很多金融企业争相在前海注册相关机构,前海的金融试点势头如火如荼。如何筛选入区企业,同样是前海所面临的关键问题。从区内扶持项目来看,前海正在引领全国金融改革、现代服务业改革的重要进程。前海的改革试点进程将在不远的将来,形成“纵向—横向”双向延伸效应。3.前海产业发展现状

按照《珠三角改革发展规划纲要(2008~2020)》的规划部署,作为制造工厂的珠三角地区已经开始实施由传统制造业向现代制造业的转型升级。作为珠三角产业转型升级的重要组成部分,前海深港现代服务业合作区的侧重点在于现代服务业,着重发展金融业、现代物流业、信息服务业、科技服务和其他专业服务这四大主导产业。(1)金融业核心地位突出。 从前海目前的注册入区企业情况来看,在这四大现代服务业中,金融业的核心地位非常突出,金融企业数量占比已达71.95%,所经营的金融业务领域包含银行、基金、保险、财富管理、融资租赁等。

根据《批复》,前海金融业的发展将主要集中在两大领域:一是跨境人民币业务。这里,深港合作是重点,香港是我国确定的人民币离岸中心。在未来,在前海试点跨境贷款、跨境投资、跨境交易等,无疑都是推动人民币国际化进程的有益尝试。二是金融体制机制改革与业务模式创新,这一举措也是前海在金融市场建设方面的前沿性探索。

在推动人民币国际化进程方面,前海跨境人民币贷款在全国率先破冰。2013年1月28日,中国银行(香港)有限公司、汇丰银行(香港)有限公司等15家香港银行,与15家前海注册企业,签约跨境人民币贷款项目26个,协议总金额约20亿元人民币,所贷人民币资金都将用于前海地区的开发建设。之后在前海注册并在前海实际经营或投资的企业,可以从香港经营人民币业务的银行借入人民币资金,贷款的期限和利率均由双方自主确定。截至2013年7月底,跨境人民币合同备案贷款总额已达到72.5亿元。此举意味着,在前海注册的企业今后可享受香港较低利率的人民币贷款,同时为香港的人民币找到一个回流渠道,有助于促进人民币的国际化进程。

在金融体制机制改革与业务模式创新方面,前海特色主要有以下几个。

第一,建设新型要素交易平台。前海计划建立“十大要素交易所”:前海股权交易所、前海金融资产交易所、深圳石油化工交易所、深圳碳排放交易所、前海贵金属交易所、前海保险交易所、深圳农产品交易所、国际航运交易中心、跨境交易中心、文化交易所等。至今为止,前海股权交易中心、前海金融资产交易所、深圳石油化工交易所、深圳碳排放交易平台等都已挂牌交易。

第二,重视发展财富管理业务。通过在前海打造财富管理中心,打通境内外资产管理,搭建起离岸和在岸、境外和境内之间的资本流动平台。利用前海的政策优势,向内吸引境内尤其是深圳的高净值人群财富管理业务,向外开展境外高净值客户的财富管理服务,开辟香港人民币回流渠道。这一双向业务特色,也正是前海财富管理中心的亮点所在。

以优惠的政策吸引投资者和财富管理者聚集前海,已经取得了初步成效。目前合作区内基金企业数量占比较高,但是也存在企业空转、造假以骗取税收优惠的情形,有待税务稽查工作的深入调查。在保险业务领域,深圳市是全国保险改革创新试验市,深圳金融业在全国排名第四位,其中保险业务排名全国第一位。在前海积极发展再保险业务、加强深港两地保险业务合作(例如地下保单阳光化),是今后金融创新改革的重点之一。

除了前海开发的内在推动力之外,前海金融业的发展后劲还来自深圳强大的信息产业。深圳的电子信息产业拥有国内最完整的产业链,因而使得前海充分具备了成为金融技术数据中心的先天优势。(2)现代物流业发展优势显著。 前海依托保税港区政策叠加优势,重点围绕融资租赁、跨境电商、进口贸易三项千亿元级战略新兴产业,加大产业培育和引进力度,打破“产业空转”现象,实质性推动转型升级。与前海金融齐头并进的现代物流业,是前海推动深港合作、发展现代服务业的另一重头戏。这里,供应链管理、航运衍生服务等业务,都是前海现代物流业的核心内容。

从封关运作到2012年底,前海湾保税港区包括港区、园区累计进出口额为194.1亿美元,其中2012年国际进出口66.2亿美元,比上年同期增长15.5%,而保税作业区一线进出口24.72亿美元,增长31.1%,是国内土地相同单位产生效益最高的保税港区。前海现代物流业的发展,将进一步扩大保税港区的吸引力,与前海金融业、信息服务业、科技服务业形成产业交汇,从而在前海形成现代服务业的产业集聚效应。(3)信息服务业助力电子商务。 信息服务业能够为推进网络经济与实体经济之间的融合发展提供有力支持,运用信息技术渗透引领现代服务业的转型升级已成为前海趋势。

我国跨境贸易电子商务产业势头强劲。商务部发布的《“十二五”期间电子商务发展指导意见》明确指出,运用电子商务完成进出口贸易额占我国当年进出口贸易总额的10%以上,是“十二五”期间我国跨境贸易电子商务建设工作的主要目标。2012年我国网上出口交易额约1400亿元人民币,其中近六成从事跨境电子商务的出口商集聚深圳,位居国内首位。2013年12月29日,上海跨境贸易电子商务试点平台正式启动,对货物入区的特定商品,可通过跨境贸易电子商务平台进行监管,消费者和跨境贸易企业可在网上支付税款。预计2013年10月前海将启动跨境贸易电子商务业务,为前海打造跨境电子商务的国际结算中心、贸易中心、信息中心以及产品展示中心奠定良好的产业基础。

金融业务与电子商务的融合,即将在前海创新实施。民生电子商务有限责任公司认缴资本30亿元在前海注册,其特别之处在于发展线上产业链金融,借助电商把现有产业链金融的部分环节搬到线上,即以电商的方式,为产业链上的各方提供金融服务。民生电商致力于建设基于中小微客户需求、有机融合电子商务与金融活动、实现产业链交易高效撮合的一流市场化平台,向中小微企业及个人提供完善的信息平台、服务平台、撮合平台、做市平台等综合性电商和金融服务。(4)科技服务和其他专业服务。 在前海聚集科技服务和其他专业服务资源,是构建区域性科技创新服务以及生产性专业服务的基础,对于促进前海产业升级和自主创新具有强有力的支撑作用。从目前来看,较之金融业、物流业的蓬勃发展态势,前海的科技服务业和其他专业服务业发展较为单薄。这主要是与其产业性质相关,科技服务业和其他专业服务业主要承担的是为实体经济和虚拟经济服务的角色。当前海产业达到一定规模时,区内对科技服务和其他专业服务的需求自然会凸显出来。《批复》的22条中,其中有3条涉及深港在专业服务方面的合作。据前海管理局有关人士表示,目前香港的律师、会计师事务所来前海洽谈的有很多,但是由于前海专业服务条件基础较差、双方法律体系差异等问题,正式签署合作协议的很少。是否能够吸引境外的专业人才,前海的企业资源和税收环境是首要影响因素。

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