地方治理背景下的土地增值收益分配研究：土地产权与土地租税费(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：朱一中

出版社：光明日报出版社

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地方治理背景下的土地增值收益分配研究：土地产权与土地租税费试读：

1978年以来,中国进行了以社会经济管理权限下放为主要内容的地方管理制度改革及以分税制为主要内容的财政管理制度改革,与城乡土地所有制结构一起构成了中国土地扩张型城市化路径选择与地方政府“土地财政”依赖的制度背景,奠定了现行的地方治理模式与中央—地方财政关系基本格局。据2016年中国国家统计年鉴统计数据,全国城市建成区面积由2000年的2.24万平方公里增加到2015年的5.21万平方公里,年平均拓展速度为5.78%,远高于同期城镇人口的年增长速度3.52%和城镇化的年增长率2.96%。另据2016年中国国土资源公报,截至2015年年末,全国建设用地总量已达38.59万平方公里,其中城镇村及工矿用地面积高达31.43万平方公里,而全国耕地保有量则从2009年的20.31亿亩减少到2015年的20.25亿亩。随着大量农村集体土地被征收,政府土地财政收入快速增长,农民失去赖以生存的土地,由此引发的矛盾日益突出。根据中国社会科学院《2011年中国社会形势分析与预测蓝皮书》的研究成果,73%的农村集体上访和纠纷事件与土地有关,其中40%涉及征地纠纷问题,而征地纠纷中的87%都涉及征地补偿和安置问题,严重影响了社会稳定。

地方政府对土地财政的过度依赖、失地农民土地补偿标准过低、房地产业对国民经济的“绑架”等种种现象无不与土地增值收益在不同利益主体间的分配失衡紧密相关。城市化发展与土地扩张冲动中伴随着的土地增值分配矛盾引起了全社会的普遍关注,成为关系和谐社会建设、新型城镇化发展的重大问题。2013年中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对农村土地制度改革作出了总体部署,提出要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益,其重点是要赋予农民更多的财产权利,保障农民平等参与现代化进程,公平分享土地增值收益,共同分享发展成果。随着工业化和城市化发展进入转型期,建立合理的利益分配机制已成为国家政治与经济体制改革需要重点建设的关键制度。

本研究遵循土地产权配置—土地租税(费)结构—土地增值收益分配—土地增值管理政策工具应用与制度设计的思路,将土地产权、土地增值收益配置和财政分权机制下的地方治理整合为逻辑统一的研究框架,从理论上探讨土地增值收益产生的机理、土地产权配置与土地增值收益分配的内在联系、土地增值收益配置的原则和机制等问题,并结合高速城市化演进中的农地征收和城市拆迁案例实证研究,探讨现行的土地产权配置、土地租税(费)制度与土地增值收益分配模式及其存在问题,为土地增值收益分配制度改革提供对策建议。第1章绪论1.1地方治理、财政分权与土地增值收益分配问题的提出1.1.1地方治理与财政分权体制

基于政府干预经济理论和福利国家建设的需要,“二战”后西方国家建立了福利国家体制和官僚层级模式,政府职能急剧膨胀。自20世纪七八十年代以来,财政压力迫使政府转变管理模式,一方面调整中央政府与地方政府的关系,进行垂直式分权化改革,授予地方政府更大的财权和事权;另一方面市场经济的发展增强了私营部门参与公共事务的意愿,公共部门和私营部门的关系也进行了结构调整,即地方政府横向分权,将部分公共事务管理权力向私营部门让渡。传统的地方政府管理概念已经难以描述这种新的地方管理体制,地方治理的概念应运而生(娄成武等)。地方治理体现了地方公共事务管理过程中的民主化发展趋势,强调“以分权化为主导的地方权力和自主管理能力,但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系”(孙柏瑛)。

分权既是地方治理的前提和基础,也是地方治理的要义。自20世纪80年代以来,地方分权成为全球地方管理制度改革与创新的重要方向。Tiebout论证了地方政府由于信息优势,较之中央政府更加了解本地居民的偏好,因而向地方政府分权有利于提高社区公共物品的供给水平。Oates进一步论证了地方财政自主权的扩大将强化地区间竞争和公众政治参与,从而有助于约束地方政府行为,促使地方政府提高效率。根据Leeand

Gilbert的研究,在全球75个人口超过500万的发展中国家中,有63个都采取了积极的分权政策。

1978年以来,中国的改革开放总体上是一个逐步摆脱计划经济体制、将社会经济管理权限下放的过程,然而这个过程并不是一个单一的绝对纵向分权的过程。从财政体制来看,大致经历了“由解放初期中央对地方实现高度集权的财政‘统收统支’制度到20世纪80年代中期逐渐过渡到比较分权的财政包干制度,又到90年代中期(1994年)实行了相对较为集权的分税制体制”的过程(周飞舟)。

中国自1980年正式实施“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”财政体制;1985年将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种,核定收支,分级包干”;1988年根据省区的不同情况进一步改革为六种不同形式的财政包干体制。改革的总体趋势是越来越分权,激起了地方政府发展地方企业尤其是乡镇企业的积极性,但也导致了税收在GDP中的比重下降,中央预算收入在财政总收入中的比重下降

(周飞舟)。1994年开始实施的分税制取代了原有的财政包干体制,其目的在于调整20世纪80年代形成的中央地方关系,改进财政收入和公共品供应水平的省际不平衡,加强中央政府的宏观经济管理能力。改革的核心内容是将税收分为中央税、地方税和共享税,并通过中央财政转移支付的形式来消除地方政府的财政赤字。地方政府的财政收入相应包括本级政府财政净收入和来自中央的转移支付。与20

世纪80

年代中国实行的财政包干制度相比较,1994年的分税制改革使中国地方政府在财政自主权上经历了显著的收缩。“分税制”改革后,地方财政收入占全国财政总收入的比重由1993年的78%快速下滑到1994年的44.3%,此后基本在47%左右波动,可见分税制改革造成了明显的“财政资源中央集结”效应。2007年后由于对财政收支科目统计口径进行了重大改革,地方财政收入占全国财政总收入的比重略有上升,2011年达到50.6%。

与此同时,1993年至2006年,地方财政支出占全国财政总支出的比重却呈上升趋势,从1993年的71.7%上升到2006年75.3%。统计口径更改后,更由2007年的77%上升到2011年的84.9%。地方政府的财政支出范围有扩大趋势,说明地方政府的事权范围有所增大。

分税制改革使地方财政收入占全国财政总收入比重下降,而地方财政支出比重不减反增,造成地方财政收支严重失衡,且收支缺口越来越大。分税制改革之前,地方政府财政收支基本平衡;但1994年之后,地方财政收入金额由1994年的2311.6亿元增长到2011年的52547.11亿元,而地方财政支出金额则由1994年的4038.19亿元增加到2011年的92733.68亿元,地方政府财政赤字日益严重,收支差额从1994年的1726.59亿元增加到2011年的40186.57亿元。

分税制奠定了现行中央—地方财政关系和地方治理模式的基本格局,深刻影响了地方政府的行为。分税制改革后,中央政府的财政能力得到增强,而地方政府在“财权收缩、事权扩大”的情况下面临巨大的财政压力,其应对措施则包括改变公共品支出结构,优先确保政府运转和基础设施建设,并将寻求预算外资金和非预算资金作为保障财政增长的重点措施(陈硕、傅勇、张晏、周飞舟、善婧)。1.1.2地方治理与土地财政的形成

自1992年市场经济体制改革以来,社会各种资源打破了地域、行业领域的界限自由流动,为了适应市场经济的发展需求,中国对计划经济体制下中央高度集权的管理模式实施了一系列改革。中央对地方事务的行政管理权下放,地方政府对地方公共事务拥有了独立的管理权,获得了地方资源的相对控制权,在一定程度上成为独立的行为主体;分税制改革虽然导致地方政府预算内财政收入比重明显减少,但凸显了地方利益,使地方政府拥有了真正意义上的地方财政,推动地方经济发展的积极性得到极大提高。

另外,随着市场经济的进一步发展及全球一体化步伐的加快,多元社会利益主体形成并通过多种途径积极参与社会公共事务管理,促进了传统地方治理模式的转变,“国家—市场—公民社会”三位一体的治理框架开始形成。然而,由于中国市场经济体制改革的时间比较短,市场和公民社会力量的发展尚不充分,加之传统的行政管理体制的影响,地方政府在地方公共事务管理中仍发挥着主导作用。中国现行的地方治理是一种地方政府主导—多元主体共同参与的治理模式,作为地方治理首要主体的地方政府的基本使命是组织多元主体共同参与到地方公共事务的管理中来,满足公众需求、提供公共物品和服务,实现地方利益的最大化和可持续发展。

在现行财政体制下,地方政府仅依靠一般预算收入来应对中央政府不断下移的提供公共产品和服务的事权,财政收支缺口严重。与此同时,偏向经济绩效的考核制度迫使地方官员不得不想方设法搞经济建设。地方政府在没有征税立法权的情况下,为了有效应对这种“财权与事权严重不匹配以及经济建设政绩考核需要”的困境,除了选择性地减少部分公共物品的供给外,开始通过各种规范或非规范途径寻求新的财政收入增长方式。其中,城市化成为地方政府获得财政收入的重要途径,地方政府围绕土地收益形成了一些新的财政行为模式:

第一,热衷于利用公权力征地和卖地,以获得建设用地和农业用地之间巨大的价格差。迄今,政府的土地财政收入主要是指以土地出让金为主体的收入。

第二,土地融资成为地方政府进行城市基础设施投资建设的重要手段,在城市扩张中起到杠杆作用。各地方政府往往以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体获得银行贷款,增加了地方融资平台风险。

第三,积极扩大土地相关税税基,引发城市扩张热潮。在现行分税制下,消费税、关税、车辆购置税、增值税和证券交易税的75%为中央财政的固定收入,近年来增长较快的所得税也改为共享税,且中央与地方按60∶40的比例分享;而地方财政的固定收入主要包括营业税、土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车船使用税、契税及分享税部分。显然,在地方税体系中,土地相关税占了大部分,为此,发展城市建筑业和房地产业成为地方政府快速增加财政收入首选方法。

第四,收取各种费,提高财政预算外收入,尤其以土地相关收费为最主要构成部分。目前,中国土地收费种类繁多,各级政府对房地产业的收费按其性质可分为三类:一是项目性收费,二是管理费和手续费,三是各项证件工本费。相关研究表明,许多地方的土地收费项目在100项以上,有的多达200多项。土地税收约占房地产开发总成本的10%,而各种收费却占总成本的30%以上(阮家福)。经过税费体制的不断完善,土地收费项目虽然有所减少,但仍然是土地财政的重要构成部分。

第五,一度通过低价甚至“零地价”或“负地价”出让工业用地来招商引资,增加营业税、消费税等税收收入,并以此带动当地经济发展。为了成功招商引资,地方政府不惜以低价出让工业用地,使政府间的竞争演变成工业用地出让价格的竞争,造成了土地收益的大量流失。1.1.3中国土地财政收入概况

根据《中国国土资源统计年鉴》土地出让数据(表1-1),2001—2013年,土地出让总面积为291.34公顷,年均出让建设用地面积为22.41万公顷。其中以招、拍、挂方式出让土地总面积为187.31万公顷,占总出让面积的64.29%;土地出让金总额高达194394.40亿元。表1-1　中国土地出让面积及土地出让金收入(2001—2013年)续表

数据来源:中国国土资源统计年鉴(2001—2013年)。

从土地出让金增长率情况来看,除了极少数年份如2004年、2008年和2012 年,由于政策和经济因素导致土地出让金收入下降外,土地出让金维持较高增长速度,部分年度年增长速度超过50%。

土地出让金收入占地方财政收入比重也呈波动上升趋势。2001年土地出让金收入占地方财政的比重为16.61%,2013年上升到60.90%。

土地财政收入水平地区间差异大。如2009年,东部地区:包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南12

个省(区)市土地出让收入高达1.28万亿元;而中部地区:包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9个省(区)市为2554.40亿元;西部地区:包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆

10个省(区)市仅达到1823.29亿元。不同省市(区)土地出让金收入的基本情况见表1-2、表1-3、表1-4。数据来源:中国国土资源统计年鉴(2001—2009年)。图1-1　不同地区土地出让收入的比较(2001—2009年)表1-2　中国东部地区土地出让金收入(2001—2009年)单位:亿元

数据来源:中国国土资源统计年鉴(2001—2009年)。表1-3　中国中部地区土地出让金收入(2001—2009年)单位:亿元

数据来源:中国国土资源统计年鉴(2001—2009年)。表1-4　中国西部地区土地出让金收入(2001—2009年)单位:亿元续表

数据来源:中国国土资源统计年鉴(2001—2009年)。

在分税制改革背景下,为了获得最大化财政收入,地方政府不仅要和同级政府进行经济竞争,还要和中央政府进行政策博弈。当前,中国地方财政除了所得税、营业税、消费税等税收收入外,土地开发中的各种租税费收入(尤其是土地出让金收入)成了地方财政增收的主要途径,占地方财政收入的半壁江山;而且与税收收入不同的是,地方政府对土地收益的管理和使用更为自由,这就决定了地方政府愈加倚重最大限度地开发利用土地资源,以期获得土地财政的最大化。土地财政使得地方财政收入大幅度增加,支持了地方经济的发展,增强了地方政府竞争力,土地本身价值及其相关产业收入得到提高,反过来又提高了土地财政收入,由此形成了独特的地方治理与土地财政的循环发展模式与反馈机制,促成了地方政府对土地财政的过分依赖,成为近二十年来“土地城市化”发展的直接原因。1.1.4土地增值收益分配问题的提出

土地财政在一定程度上增加了地方政府的可支配收入,减轻了地方政府的财政负担,促进了城市化发展进程,但同时也带来了严重的负面效应,主要体现在:受经济周期影响和土地资源供给数量的限制,过度依赖“土地财政”的地方财政收入结构脆弱不可持续;土地出让金作为地方政府收入的主要或重要来源,违背价值规律对地价实行保护垄断,助长了高地价高房价的恶性循环;高房价抑制了国内消费需求,固化了消费疲软的经济格局,障碍了中国经济结构的转型;浪费土地资源,导致土地违法和耕地流失严重;土地征收过程中侵害了农民的土地财产权益,土地收益分配失调,寻租腐败行为严重等(程睿娴、陈志勇)。

在地方治理、财政分权及地方政府土地财政依赖等相关宏观制度背景下研究土地增值收益分配的课题,所需要回答的问题包括:

(1)土地增值的影响因素有哪些?土地增值的形成机制是怎样的?

(2)现行制度环境下中国土地增值收益在不同利益主体间的分配状况是怎样的?现行土地增值收益分配制度是如何影响土地增值收益分配的?现行土地增值收益分配机制存在的问题及其根源是什么?

(3)如何通过土地增值收益分配制度改革建立合理公平的土地增值收益分享机制,并实现可持续的地方财政?土地增值收益分配制度创新的核心要素和环节是什么?1.2基本概念界定1.2.1土地产权

土地产权指的是建立在土地之上的经济行为主体间形成的排他性权利和关系。由于产权具有层次性,不同情况下对土地权能的具体划分和细化会有所不同,各国的土地产权体系也因其政治制度和社会经济的差异而有所差别。一般来说,土地产权体系包括土地所有权、土地使用权、土地发展权、土地租赁权、土地继承权、地役权等各项权能(毕宝德)。在中国现行土地产权体系中,土地所有权、土地使用权、土地租赁权和土地发展权是最常被提及的基本权能。土地所有权是土地权利束中最充分的一项物权,包括对土地的占有、使用、收益以及处分(支配或转让交易)的权利;土地使用权有狭义和广义之分,狭义土地使用权指依法对土地实际利用的权利,广义土地使用权则包括对土地的占有、实际利用、部分收益和不完全处分的权利,如中国城镇国有土地使用权出让和转让制度中的土地使用权;土地租赁权指承租人对租赁物占有并且获得收益的权利,如中国农村土地转包实际上就是一种有期限的土地租赁(这里的出租方是土地承包者);土地发展权指土地发展的权利,其实质是变更土地用途的权利,是可与土地所有权分离而单独处分的财产权。1.2.2地租、地税与土地费

1.2.2.1地租

根据马克思对资本主义农业地租的研究,所谓地租,是农业资本家为获取土地的使用权而交给土地所有者的超过平均利润的那部分价值。作为租地农场主的资本家,为了得到在这个特殊生产场所使用自己资本的许可,要在一定期限内按契约规定支付给土地所有者一个货币额,这个货币额就是地租。

城市土地地租与农业土地地租具有同样的性质。马克思着重研究了农业地租的形式及其产生条件,并认为同样的原理也适用于矿山、建筑用地等不同土地利用类型。由于土地所有权的存在,租用任何土地,都必须支付地租。非农业用地地租同样具有级差地租和绝对地租等形式。“凡是自然力能被垄断并保证使用它的产业家得到超额利润的地方,不论瀑布、富饶的矿山、生产鱼类的水域,还是位置有利的建筑地段,那些因对地球的一部分享有权利而成为这种自然物所有者的人,就会以地租形式,从执行职能的资本那里把这种超额利润夺走”(马克思)。

1.2.2.2地税

地税是各国最古老但在现今世界仍广泛实施的税收形式,具有税收的基本特点,是“国家以土地为征税对象,凭借其政治权力,运用法律手段,从土地所有者或土地使用者手中无偿、强制、固定地取得部分土地收益的一种税收”(毕宝德)。地税的范畴有狭义和广义之分。狭义的地税仅对土地课税;广义的地税不仅对土地课税,还对地上建筑物或其他附属物课税。本书所涉及的土地税收范畴为广义的地税。

由于时代和经济发达程度的差异,各国土地税收制度有所不同,主要分为两类:财产税式的土地税和所得税式的土地税。财产税式的土地税,以反映土地拥有量的数值为课税依据,分为从量税和从价税两类。从量税包括按土地面积征收和按土地等级征收两种;从价税包括土地原价税和土地增值税。所得税式的土地税,以土地收益(包括来自土地本身以及其他生产要素创造所得的收益)为课税对象,包括按总收益征税、按纯收益征税、按估定收益征税和按租赁价格征税四种。两种税制各有优劣,所得税式的土地税更显公平,但财产税式的土地税在实际中更容易征收。在现代各国的土地税中,以土地财产税为主,并且多是从价值式的土地税,即基于土地价值征收的地价税,在研究中划分为保有税、取得税、流转税。

1.2.2.3土地费

土地费是对投资和使用管理的补偿,是国家以行使社会职能为前提,向土地使用者收取的花费或消耗的补偿,它不属于分配和再分配的范畴。规范的土地费一般有两种类型:①规费,即政府部门对公民个人提供特定服务或实施特定行政管理而收取的工本费和手续费,包括行政事业性收费和服务性收费,如征地管理费、工本费、劳务补偿费、过户费等;②使用费,即政府按一定标准向公共设施的使用者收取的费用,通常具有补偿性,包括设施补偿费和资源补偿费,如过桥费、高速公路过路费、停车费、耕地开垦费等。土地费和土地税收都以国家行使社会职能为前提,但由于其特质的不同,土地费具有区别于土地税收的适用范围:①土地费用于弥补社会管理或治理负外部效应的成本,而不以组织财政收入为目的,主要表现为具有校正性的惩罚费;②费的前提是不可用税收替代,因此能用税收代替的项目,就应通过立法征土地税而不以土地费的形式收取;③受益性是区分收费(惩罚费除外)和税收的重要标志,指的是缴款人通过缴纳土地费而接受收款者提供的管理性服务或参与活动,但并不是从该款项的使用中获益。

在中国土地租税费体系里,土地费按政府收费管理部门一般分为行政事业性收费、服务性收费和资源性收费三种,但大部分费带有租或税的性质;由于本书所涉及土地租税费体系中的土地费未必是真正意义上的费,同时在土地增值收益分配中不占重要份额,在本书中不做重点研究。1.2.3土地价值与土地价格

基于马克思经济学劳动价值论与西方现代经济学效用价值论的不同出发点,关于土地价值的内涵出现了土地无价值论、全价值论、土地收益论、土地商品价值论、使用价值论、效用价值论、二元价值论等不同观点的论争,其中以二元价值论获得了最广泛的认可。本研究认同二元价值论的观点,并认为由于土地构成的二元性(土地物质和土地资本),土地价值也具有二元性,土地物质或土地资源的价格不是以劳动价值论为基础,它表现为绝对地租和级差地租Ⅰ,在本质上是效用价值的体现,是以“虚幻的价格”形成出现的“真正地租”;土地资本价格则是劳动价值的体现,是土地资本的折旧和投资利息,表现为级差地租Ⅱ。土地价格最终体现为市场供需平衡关系条件下的一个综合的整体价格。

和一般商品价格不同,土地价格有如下特点:①土地价格是土地的权益价格,土地是不动产,人们购买土地不是购买土地本身,而是购买土地获得收益的权利。②土地价格不是土地价值的货币表现,不依生产成本定价。③土地供给无弹性,或者弹性很小,土地价格由需求决定。④土地的稀缺性随着人口增加和社会经济发展不断加剧,地租有不断上涨的趋势。并且,随着科学技术的进步,劳动总量在生产中的比重日益降低,使得整个社会的资本有机构成提高,社会平均利润率下降,利息率变小。地租的上升和利息率的下降,使得地价必然出现上升趋势。⑤土地价格具有强烈的地域性,土地位置固定,不能像一般商品那样可以到处流动,土地价格多是个别形成,没有可能形成统一的市场均衡价格。1.2.4土地增值

1.2.4.1狭义和广义的土地增值

土地增值有广义和狭义之分。根据珀尔格雷夫政治经济学辞典,土地增值是指那些“由于其他目的的公共投资引起的土地价值的增加,但这些地价的增值并非公共投资的目的”;Hagman等认为“土地增值是在排除土地所有者自身决定引起的地价变化因素外,中央或地方政府的决定或行为引起的土地价值的变化”;田莉(2008)提出“不包括由于人口增加、城市扩张、物价上涨或土地所有者自身的投资引起的土地价值的变化,土地增值主要是指由于地方政府,如公共设施投资或土地使用条件变化等引起的土地价值的增加”。以上论述均指狭义的土地增值,概括起来,它是指基于政府和公共行为引起的土地增值。

从广义的角度来看,土地增值即指“土地价值的增加”或“土地价格的上涨”。如周诚认为土地的价格“既以一定劳动价值量为基础并持续受到劳动价值量的影响,又不断地随供求关系的变动而变动”,把土地增值界定为“现实经济生活中土地价格的增加,而不是作为土地价格重要基础的土地劳动价值的增值”。邓宏乾认为土地增值即“土地价值的增加,也就是指在房地产开发利用或交易过程中发生的土地价格的上升和超额利润的增加”,王德起将其简单表述为“考虑通货膨胀因素在内的土地价格上升”。总之,广义的土地增值包含了各种内部因素和外部条件变化所带来的土地价值增长或收益增加。

1.2.4.2土地自然增值与土地人工增值

把土地增值划分为自然增值和人工增值,是为了区分土地增值的不同来源并为土地增值的分配提供依据。周诚把土地增值分解为由宗地内业主投资带来的直接投资性增值、由宗地外投资辐射引起的外部投资辐射性增值和由土地用途管制、土地用途变换等引起的稀缺性增值,其中直接投资性增值又称为人工增值,而外部投资辐射性增值和稀缺性增值这类并非由业主直接投资引起的增值称为土地自然增值,并主张土地自然增值归公并由社会公平分享。

本研究采用土地增值的概念,包括广义的土地增值,土地人工增值和土地自然增值三个层面:广义的土地增值是指土地价值(土地物质价值和土地资本价值)的增加,包括人工增值和自然增值两部分,在现实经济生活中表现为地价的增长。土地人工增值,是指对宗地本身进行投资而导致的土地价值增加。土地自然增值,也是国外研究常采用的狭义的土地增值,包括各种外部性因素带来的土地价值增加,如社会经济总体进步、基础设施完善、土地供需条件变好、土地用途规制条件变化等。

土地增值既包括已实现的可见增值,也包括未来预期可实现的增值。土地增值既可能是正增值,也可能是负增值。1.3文献综述

早期土地增值收益理论研究成果包括李嘉图、马克思以及马歇尔等运用劳动价值论、一般均衡分析法、边际分析方法关于地租和地价形成机制的研究。19世纪中期,乔治的土地增值理论成为影响西方世界最广泛的理论之一,并由此提出了土地增值税的政策主张。进入20世纪后,关于财产税性质(受益税或资本税)和效应(累进税或累退税)的研究成为土地增值收益理论研究的重要补充,但总的来说,这一时期西方关于土地增值收益分配的理论研究没有大的进展。在中国,随着土地有偿使用制度的实施,尤其是近年来地方政府土地财政依赖、房地产价格、土地征收补偿等社会经济问题日益凸显,土地增值研究也受到越来越广泛的关注,其中土地增值的形态、影响因素或形成机制、土地增值的测算、土地增值的管理工具是研究探讨的重点内容。1.3.1土地增值的形态与形成机制

描述土地增值的形态与影响因素,目的在于认识土地增值的形成机制,分析土地增值的因果关系以及土地增值的内在规律,并为土地增值的分配提供依据。

周诚认为土地增值是现实生活中的土地价格增加,而不是土地的劳动价值增加,土地增值既包含正向的增值,也包括土地贬值,可以区分为投资性增值、供求性增值和用途性增值三种类型。杜新波、孙习稳依据马克思政治经济学理论,将土地价格分为“资源价格”和“资本价格”,土地增值可理解为地租和土地资本的增加,并从地租角度将土地增值划分为绝对地租增值、级差地租增值和垄断地租增值。李燕茹、胡兆量指出土地增值的表现形式是将通货膨胀因素考虑在内的土地价格上升,可用数学公式表达为“土地增值=土地现价-土地原价×(1-通货膨胀率)”,并依据土地增值的动力来源阐述了“供求拉动、投资驱动、用途转换、外部辐射”四种增值类型;王德起在其研究中支持了这一观点,并将其分类为利用过程中的增值、聚集效益产生的增值、社会经济发展造成的增值和时间变化引起的增值;李肇文归纳了城市土地增值的六点原因,包括土地环境位置的变化、土地资金的增加、土地用途的改变、土地稀缺程度的增加、币值和利率的影响、政治局势的变化,并认为土地增值根本原因在于城市成长和经济繁荣以及由政府举办公共工程的促进,所以土地增值收益应该实行“涨价归公”。邓宏乾将土地增值分为生产性因素的增值和非生产性因素的增值,生产性因素是指对特定地块或相邻区域投入的资金、劳动力等要素,非生产性因素主要是指土地稀缺性、土地用途调整、利率、政策性。张鹏、张安录等对城市边界土地增值的形成原因进行了分析,认为城市增长必然导致土地增值,城市边界区地价包括农业地租价值和预期地租增值价值两个部分,并且预期地租增值随城市发展、越靠近城市边界就越大。上述研究均着重从经济学角度讨论了土地增值产生的根源。

从制度的角度讨论土地增值,是学者们关注的另一个焦点,早期即有学者研究认为农村土地向城市建设用地转变的土地增值中,经济租是它的外在表现形式,其实质是制度租,即“由于制度供给的不同,使得某种商品在不同制度间的转化具有潜在的利益,某一主体根据其特殊的地位不断地实现这种商品在不同制度之间的转化,而寻求直接的非生产性利润”(吴敬琏)。王家庭、张换兆从制度租的视角分析认为农村土地征用表面上是土地用途的改变,实质是制度转换和所有权的转化以及准市场化行为,地方政府和企业在征地过程中获取了制度租金,社会福利水平没有明显增加而农民利益明显损失。马贤磊、曲福田提出除了自然增值外,“中国经济转型期还存在土地价格扭曲(包括政府价格扭曲和市场价格扭曲)造成的增值”,这种所谓价格扭曲,亦可视为制度租的产物。借鉴这一观点,陈莹、谭术魁研究了征地过程中的土地增值,将市场失灵和政府失灵导致的价值扭曲,与环境改善带来的增值一起视为“自然增值”的组成部分。

探讨单个或多个具体因素对土地价值的影响,从微观层面对土地增值的产生进行量化研究,更深入细致地揭示了土地增值的来源。如JohnF.

McDonald等研究了土地利用区划与土地价值的关系,发现土地使用分区会使土地价值增加。Hongbo

Du

andCorinne

Mulley统计分析英国桑德兰某地铁站附近的住宅价格的变化后认为轨道交通系统在短期内会对土地价值有影响,应该回收土地增值以支持高成本的轨道交通投入。RobertCervero

and

ChangDeok

Kang指出快速公交系统

(BRT)会影响土地利用变化和土地价值,从而使土地溢价,因此要利用土地价值回收工具来帮助基础设施融资。在各种定量分析中,特征价格模型是相对成熟的方法,在探讨交通设施、环境、经济政策等外部因素对地价或房价的影响中得到广泛应用,其研究深入揭示了土地增值的形成机制。RobertCervero

and

Chang Deok

Kang运用特征价格模型研究了快速公交系统(BRT)对韩国首尔土地利用与土地价值的影响,发现自2007年BRT开通后,距BRT公交站点300米范围内居住用地的价格提高了约10%,150米范围内零售商业和其他非居住用地价格上涨了25%。XiaoluGao等分别以东京、北九州市和香港为例,运用特征价格模型研究了城市景观环境因素对土地价格或住房价格的影响。聂冲、温海珍、樊晓锋利用特征价格模型研究轨道交通对周边房地产价值的影响,着重分析了交通区位在时空上的正负效应。田莉利用特征价格模型分析广州地铁二号线对沿线物业价值的影响,发现地铁沿线物业的业主坐享了公共设施建设带来的渔利。1.3.2土地增值及其分配的测算

土地增值分配的研究必须以对土地增值进行具体测算为基础,由于涉及复杂的产权关系、土地用途转变与土地开发模式、多元参与利益主体以及中国特殊的土地制度与宏观社会经济环境背景等多重因素,目前关于土地增值的测算并无一致的方法,研究角度和测算方式各有差异,案例分析和调查统计是较常采用的途径。

土地增值可能发生在不同的土地开发利用方式情境中。罗丹等研究了国家征地土地非农化模式、集体土地直接非农化模式的土地增值收益分配特征和效应,从宏观层面考察了不同土地非农化模式下的土地增值分配问题。但目前征收集体所有土地转为国有土地仍然是中国现行法律制度框架所认可的主流的土地非农化方式,土地增值收益分配中的主要矛盾和问题表现为征地拆迁过程中补偿标准过低、政府收益份额偏大。因此,土地征收与拆迁成为中国土地增值收益分配实证研究关注的重点领域。

为了准确计算土地增值空间,需要对不同时期的土地价格进行校准。陈莹、谭述魁在土地出让价格的基础上取基准地价进行年期修正和用途修正从而获得征收后的建设用地价格,土地原用途价格则同时考虑了农地市场价格和非市场价格;关于土地增值的分配,农民所获征地补偿数据来自对村民的问卷调查,政府所获土地出让金和土地税费收入则来自统计数据或根据相关政策规定进行的测算。马贤磊、曲福田认为现行的土地出让方式导致土地价值出现了扭曲,分别以土地协议出让价格和土地招拍挂出让价格为基准对土地增值的分配进行了测算,发现政府失灵导致价格扭曲是现有土地征收中收益分配不当、农民权益受损的主要原因。

揭示土地增值收益在农民和政府间的分配情况是研究关注的重点问题,研究多采用调查统计数据。施伟伟通过对浙江省慈溪市的数据进行分析,得出在征地补偿分配过程中,失地农民所获得的土地增值收益比例只占到5%—10%。诸培新和唐鹏对江苏省部分县市2006—2011年农地转市地后出让过程中土地收益分配格局进行了抽样调查和分析,研究结果显示,“尽管国家不断地提高农地征收补偿标准,但农地非农化征收与出让过程中农民的土地收益占土地出让收益比例仍然偏低,在3%—16%,而地方政府的收益份额在75%以上”。王小映等基于对江苏省昆山、桐城、新都的抽样调查分析,发现土地补偿费在三地分别只占到平均土地供应价格的8.3%、4.3%和12.9%。1.3.3土地增值管理的政策工具

JohnE.

Anderson论述了土地税收和费用作为管理手段对土地使用的影响,主要讨论了物业税和开发影响费的作用。VanderKrabben等指出,城市管理者为了获取发展城市基础设施的必要资金,会通过一些再发展项目将公众与私人利益结合起来,并用法律及谈判等手段从土地所有者和开发者手中回收一部分土地增值收益。Hui等在总结我国香港地区和新加坡政府实践的基础上指出土地税收是政府收入的主要来源,包括年利率和财产印花税等,政府主要靠这笔资金为公众提供基础设施和社会公益服务。MercyBrown-Luthango发现南非城市的交通基础设施建设由于需要大量资金支持而面临着融资困难后,对通过获取土地增值收益来为基础设施建设提供经费的可能性进行了探讨。LucíaMejía

Dorantes等认为交通基础设施给沿线地区市民带来了福利,并使得土地增值,政府应通过土地税收来获取土地增值以支持交通基础设施投资。

在中国,地租、地税、土地费都是土地增值收益分配的基本手段,其中地租是最主要的形式(王文革)。针对中国土地增值收益管理存在的问题,国内学者对国外土地值回收制度建设的经验给予了很大关注。张俊提到城市土地增值大多源于公共部门的活动,土地增值回收途径分为土地税、费和管理手段三种,并指出完备的税收制度与受益者付费制度是美国有效回收土地增值的重要保障。田莉、胡士戡等总结了世界各国的土地增值收益管理政策,主要包括土地税收、土地储备、土地再调整、土地国有化、公共土地批租制度等。张俊、于海燕比较了美国、英国和我国台湾地区的城市土地增值收益分配制度,包括土地租、税、费以及开发协议、规划得益、发展权转移等管理手段。张娟锋、贾生华等介绍了新加坡和我国香港地区获取土地增值的工具,包括各种土地租税费,财产税、土地和不动产税收分别是新加坡和我国香港地区政府税收的最主要来源。总的来看,大多数发达国家都建立了城市土地增值回收制度,包括土地税、费、受益者合理负担、规划得益等制度,其中土地税收是各国最广泛采用的土地增值收益分配方式。1.3.4中国土地增值收益分配与管理存在的主要问题

中国土地增值收益分配中的主要问题表现为征地拆迁过程中补偿标准过低、政府和开发商收益份额偏大。一般认为,导致中国土地增值收益分配失衡的根本原因在于土地产权制度安排得不合理。陈小君认为目前中国农村村集体组织扮演的是国家代理人的角色。洪朝晖认为村民委员会是基层自治组织,不具备作为产权主体的法人资格。朱秋霞认为现行农村土地所有权制度具有准国家所有制的特征,不是现代产权意义上的规范的集体所有制。农地所有权主体的多元和模糊鼓励了政府低价征用农地以及多元主体对农民的剥夺(丁建嵘),特别是“分税制”后各级政府实际掌握国有土地所有权,拥有独立获取土地收益的权利,使农民与政府、开发商在土地增值收益分配中地位极不平等,农民的收益权被行政权力随意侵害,大部分土地增值收益被开发商和地方政府掠夺(刘凤芹)。在城市土地市场,土地竞争市场混乱,土地收益流失,主要根源也是城市土地产权制度本身的残缺(张杰等)。

土地租、税、费不但涉及政府对土地增值收益的管理,也是不同利益主体实现土地增值收益的表现形式,土地收益的初次分配与再分配的实质乃是土地租、税、费的占有与分配问题(郭爱请等)。王小映等研究认为,土地从征收到出让过程中,政府取得的土地增值收益包括税费形式的初次土地增值收益和土地出让金形式的二次土地增值收益,并主要集中在县、市级政府。刘凤芹认为在中国农村既有的约束条件下,大部分税费跟地租没有区别,乡政府和村委会通过征收各种明的和暗的税费不断向农民攫取的土地剩余实际相当于地租,它们不是真正的税费,也没有发挥税费应有的调控作用。一方面,由于中国各种土地租、税、费存在概念不清、相互混淆、名不副实的问题,以税代租、以费代税、以税代费、以费挤税的现象非常普遍(曾艳、黄征学、张立彦、曹飞),直接影响到土地收益的合理分配;另一方面,土地租、税、费体系配置不合理、税负不公,也无法发挥其应有的调控作用,主要表现在:①土地所有权转移时的税、费(耕地占用税和征地补偿税等)标准过低;②用地取得时的租、税、费对用地需求的约束力不足;③用地保有或占用期间租、税、费负担偏轻;④用地流转时的租、税、费(土地出让金、所得税、印花税等)负担偏重;⑤税制体系中税种繁杂、重复征税,而主要税种(土地增值税、耕地占用税和城镇土地使用税)的税率轻重不协调,且内外税制有别有违国民待遇原则(张乃贵、宫玉泉、何振一)。1.3.5完善土地增值收益分配制度的对策建议

关于农地产权制度改革,大多数学者认为应在继续坚持农村土地集体所有的基础上,进一步完善和保障农民的土地使用权、转让权和收益权,主要措施包括:明确集体土地所有权主体和界定集体成员资格;赋予农民完全的土地财产权利,用与公民相同的财产权制度来体现农民集体土地的产权内涵,集体土地财产权在土地征收过程中应当按照市场价格获得公平的补偿;细化现有的土地使用权并使之物权化,包括加强对农村土地产权的登记制度、地籍管理体系和法律保障体系建设(邓宏乾,吴次芳,谭峻)。

有的学者主张通过集体土地股份化来实现土地财产资本化,保障农民土地权益。黎元生认为要明确集体土地所有权的层级范围,将承包经营权股份化并成立土地股份合作社,完善集体所有权权能,合理界定土地产权市场配置的条件,以此实现土地产权物权化;应规范农地非农化过程中的交易行为,政府除了收取土地交易税外,不应从土地交易中获利;集体农民作为土地所有者应当公平分享土地增值收益。

近年来,有学者提出农村土地制度的创新模式,主张虚化土地所有权,强化土地使用权,赋予农民土地长久或永久使用权,使农民对土地享有完整的占有、使用、处置和收益的权利,农村土地享有和城市建设用地同等的权利(也有学者称之为“国家拥有土地法律所有权,农民拥有土地经济所有权”),从而从根本上改革城乡二元经济制度(周天勇、刘荣材、窦祥铭)。

针对土地租、税、费体系存在的问题,“正租、明税、清费”被认为是土地租税费制度改革的基本原则,但在具体的操作措施方面则存在不同的意见。

关于地租收入的归属,有的学者主张以目前的土地公有制为基础,加强政府对土地一级市场的控制,加大土地出让中招标和拍卖所占的比重,确保政府在土地一级市场的地租收入,这一观点主张地租应归属政府所有(唐在富);有的学者则认为,以土地国有制为基础,政府应当享有土地出让金形式的地租收入,但要改革其在中央、地方政府之间的分配关系,提高农地征收过程的农民土地收入分享比重,实际上是主张地租分享(邓宏乾)。主张地租分享的观点得到较多支持,王家庭、张换兆认为农地直接入市而政府仅收取相应的税的确可以在很大程度上避免制度租金,但是会造成城市化成本的急剧上升,因此,提议在现行的制度设计下重点考虑充分补偿农民损失并实现其可持续发展,以及同时保障城市化和城市经济发展的问题。还有的学者则认为应让集体土地直接进入建设市场,政府土地收益应转向以土地增值税、房地产税等土地税收收入为主(周天勇),这一建议建立在强化土地私权的基础上,在土地增值初次分配中将地租收入归为产权所有者,政府则以税收形式回收部分土地增值收益从而实现收益再分配。

土地税作为增值收益分配的重要形式,近年来备受关注,其中土地增值税和物业税(房产税)是研究重点。征收土地增值税是克服外部性的一个重要办法,但学者们并不主张完全的“涨价归公”,而是认为需制定一个合理的土地增值税率,使大部分土地增值收归国有(况伟大、邓宏乾)。与房地产调控问题相伴,物业税开征的可行性以及物业税能否替代土地出让金也成为国内理论界关注的热点问题,如李海宁提出开征物业税是重构和完善中国房地产税费制度的现实选择,中国应选择合适的物业税立法模式,理顺税、租、费关系,以物业税为核心建立和完善房地产税费体系;吴明昭认为中国现行土地批租制有很大的弊端,但也不宜简单地将土地出让金完全并入物业税,而应该从制度设计上让物业税具有部分土地出让金的功能,通过市场手段和税收政策的结合调控土地市场。胡怡建认为,与土地使用权、房产权所发生的资产收益相适应的税收制度的缺乏导致中国产权制度改革受到制约,应实行对资本利得征税。土地产权明晰是土地税收制度建设的基础,产权界定是补偿外部经济引起的土地增值的必要条件,通过征收土地增值税可调整一部分土地外部经济引起的土地增值,避免国有土地资产和收益的流失(施小明);目前中国不清晰的产权环境导致物业税制改革发展面临较大阻碍(唐明)。1.3.6研究述评

国内外学者在土地增值机理、分配原则和管理政策工具方面已进行了浩如烟海的研究并取得了丰硕的研究成果。但是,由于土地自然增值形成因素的多样性和土地自然增值本身的不可分割性,以及土地产权保护和土地增值回收之间固有的内在矛盾,导致土地增值管理成为一个困难的研究课题。针对土地增值管理中的难点问题和现有研究存在的不足,尚待进一步研究的方向如下:

(1)加强土地增值收益分配和管理的实证分析。由于无法准确区分自然增值与人工增值,也缺少建立在可靠事例、数据和坚实理论基础上的实证分析(如关于分配比例等关键问题的研究并不多),多数研究着重于相关制度的比较、理论与制度架构的分析及相关经验的总结,关于土地增值分配机制、分配比例和回收途径的论述比较模糊,角度单一,多停留于“谁所有,谁享有;谁投资,谁受益”或“公私分享”这样的原则性研究,说服力和针对性不强。自然增值虽然已在理论上基本形成了“部分回收归于社会所有”的共识,但如何进行分配和管理的实证研究和政策探讨非常缺乏,有待进一步加强。

(2)加强土地增值问题的分类研究。土地公有制、城乡二元土地所有制、土地供应双轨制等特殊的土地产权制度背景使得中国土地增值收益管理问题异常复杂,在工业用地批租、行政划拨土地使用领域、土地保有环节等方面存在土地增值收益流失、回收途径缺乏的问题,在农地征收环节则存在土地增值收益分配不平衡、农民土地增值权益无法得到保障的现象。因此,应加强土地增值问题的分类研究。

(3)加强土地产权理论、土地租税理论和土地增值收益管理理论创新研究。土地增值管理制度的建设是一个系统工程,其中土地产权制度、土地租税费制度、土地增值收益政策管理工具选择是研究的核心,但是,目前这几个问题的研究存在内容片面、研究深度不够等缺陷,关于土地产权、土地租税费与土地增值收益管理之间的内在联系和相互作用机制的研究还十分薄弱,并且存在各种不同的观点,加之利益博弈关系复杂,难以形成有效的政策措施,因此,必须加强土地公有制基础上的土地产权、土地租税和土地增值收益管理理论创新研究,为建立内在逻辑统一的制度和政策体系奠定基础。1.4研究目的与研究内容

研究目的:在财政分权和地方治理的制度背景下,以土地产权与土地租、税、费制度为核心,综合剖析中国土地增值收益分配的内在机制和存在问题的根源、改革的目标取向和路径,为建立系统的土地增值收益管理制度提供具有创新意义的政策建议。

研究的主要内容安排如下:

第1章,绪论。探讨问题产生的社会经济背景,提出研究的基本问题,明确课题研究目的和研究任务,设计研究方法和技术路线。

第2章,土地增值收益分配理论。辨析土地产权与土地租税费性质,研究土地产权体系配置与土地租、税、费结构的内在联系及其对土地增值收益分配的影响,建立土地增值收益分配研究的理论分析框架。

第3章,土地增值收益管理制度。界定土地增值收益的内涵、形态,辨析土地收益的来源、性质与增值产生机制,探讨土地增值收益的分配机制和分配模式,比较土地增值收益管理政策工具的应用。研究在市场机制与政府调控的双重作用、中央与地方财政分权的地方治理背景下中国现行土地增值收益分配制度的特征与模式。

第4章,基于特征价格理论的土地增值影响因素及效应分析。以中山市居住用地价格为例,探讨土地增值的机理并进行定量分析,为土地增值收益分配原则的建立和土地增值收益分配制度的建设提供理论和方法论指导。

第5章,地租税费视角下的农地征收补偿与土地增值收益分配。采用抽样调查方法研究农地征收补偿、村民关于农地征收补偿的认知、意愿与满意度决定问题,并基于个案分析,从土地租、税、费的视角对农地征收过程中的土地增值收益分配进行了详细测算。

第6章,土地发展权视角下的土地增值收益分配。着重从土地产权配置的角度研究土地增值收益分配问题。以城中村改造补偿、土地股份合作制及地票制为例,研究了土地发展权作为一种事实产权在中国的实践应用及其意义,对土地发展权的性质和特征进行了理论分析。选取了农地征收、旧城更新、城中村改造、旧工厂改造等四个不同形式的典型案例,探讨土地发展权配置与土地增值收益分配机制的关系。以广州市为例,从土地发展权的视角对土地增值收益在不同利益主体间的理论分配模式进行了研究。

第7章,中国土地增值收益分配制度改革的对策建议。对土地增值收益分配制度存在的问题进行总结,研究土地增值分配制度创新的要素、条件和方向,为土地产权和土地增值收益分配制度的改革提供政策建议。1.5研究方法与技术路线

遵循产权配置—土地租税费结构—土地增值收益分配—政策管理工具的思路,将土地产权、土地增值收益配置和财政分权机制下的地方治理整合为逻辑统一的研究框架,综合运用文献研究、实证分析和规范分析等方法,从理论上研究土地增值收益产生的机理、土地产权配置与土地增值收益分配的内在联系、土地增值收益配置的原则和机制,并结合高速城市化演进中的农地征用和城市拆迁案例研究,探讨现行的土地产权配置与土地增值收益分配模式、土地租税费制度及其存在问题,为土地产权制度、土地租税费制度改革以及土地增值收益政策管理工具的改进提供对策建议。

研究的框架与技术路线如图1-2所示。图1-2　研究框架与技术路线1.6研究的重点与难点

19世纪早期以来的古典经济学认为土地增值税在理论上是一种完美的税收,但土地增值税制度在市场主义国家(地区)并没有得到较普遍的成功应用。在理论上,由于影响因素的复杂性和利益相关者的多元化,土地增值收益分配的研究历来是一个极富争议的问题。研究应着重解决的重点难点问题包括:

(1)研究土地增值收益的性质和形成机理,构建土地增值收益估算模型。

(2)基于对土地增值收益来源及土地产权权系构成的分析,研究土地所有者、使用者、管理者在土地增值收益分配中的利益分享模式和利益实现机制。

(3)研究土地租、税、费的性质与结构及其与土地增值收益分配的关系,并以土地产权配置和土地租税费制度为核心,探讨土地增值收益分配制度改革的方向。

土地产权、土地租税费与土地财政、地方治理的关系是理解中国土地(增值分配)问题的内在统一的逻辑框架,宏观制度环境将影响到核心制度演变的路径,如何在行政管理体制、财政分权机制和地方治理的宏观制度背景下理解和把握由土地产权与土地租税费制度所构成的核心制度体系,界定土地增值收益分配中各层次利益主体的地位、责任、权利,形成一个产权、市场、政府调控、社会协商多元互补而相互制约的土地增值收益分配机制是研究的难点。

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