作者：张建
出版社：电子工业出版社
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协同电子政务工作流系统试读：
前言
面对经济全球化和云计算技术的快速发展，利用网络信息技术提高政府管理的效率和水平，已成为世界各国普遍关心的问题。政府工作作为一项群体工作，群体协作贯穿于政府工作的全过程。政府工作效率的提高，不仅取决于政府成员本身或部门的工作效率的提高，更取决于各部门之间，甚至是跨部门、跨机构、跨行业之间的协作效率的提高。
协同电子政务就是应用现代通信技术和信息技术，开展协同政务、网上政务等工作，以不断提高政府工作质量和服务效率为目标，将政府管理和服务通过网络技术或云平台技术进行集成，建立协同政务工作的环境，改善政府工作人员之间，公众、企业与政府之间信息交互的方式，消除或减少政府与公众、企业在时间和空间上相互分割的障碍，向社会和公众提供优质、规范的管理和服务。
本书从电子政务群体协同工作这一新的角度，对协同电子政务进行全面分析和研究，提出一种基于协作体的协同电子政务工作流系统的方法和实现方案。
第一，分析了现代通信和信息技术，尤其是云计算技术对传统政务协作所带来的变革，概括了电子政务环境下群体协作的基本特点，研究了电子政务环境下组织协作、信息传递、过程协作的方式，揭示了电子政务协作关系是一种嵌套层次式的协作关系。
第二，针对电子政务嵌套层次式协作关系的特点，提出了协同电子政务协作体的新概念。协作体是由协同电子政务中的成员、任务、资源和过程构成的，具有自治协作特性的基本单位，反映了协作执行环境的整体信息，有利于复杂协作模型的建立。在此基础上提出了以支持协同工作为核心、以工作流技术为手段的协同电子政务研究方法。
第三，在对协同电子政务工作流分析的基础上，提出了基于协作体的电子政务群体协作的工作流建模方法，构建了由组织模型、任务模型、资源模型和过程模型等组成的协同电子政务工作流（EGov-CWFS）模型。然后根据协作体中成员之间的协作关系，构建了面向职能的集中控制式协作和面向任务的平等式协作的电子政务组织协作关系模型，通过模型中协作体的递归式扩展，描述了电子政务系统中的嵌套层次式组织协作关系；提出了以协作体任务为单位的层次化任务模型构建方法；针对政务系统中资源分布式的特点，提出了在电子政务环境下，以资源协作体视图层和部门资源视图层构建资源模型的方法；扩充了过程逻辑关系，提出以协作体过程为单元、构建层次式工作流过程模型的方法，最后，对任务分解提出了检验规则。
第四，针对当前电子政务系统的分布式特点，采用了由多个工作流引擎协同工作来推进工作流实例的执行方式，重点对EGov-CWFS工作流引擎的工作流实例——管理模块、任务分配和状态管理模块、工作流相关数据管理模块进行了设计。针对电子政务协作中任务间的并行协同和数据依赖的问题，引入了协作体事务处理技术，提出了利用协同事务工作区解决并行协同和数据依赖的方法，制定了协作体事务的协作策略。对协作成员、协作任务、协作资源和协作过程的动态变化，分别提出了不同的调整方法。
第五，以某城市建设工程项目联合审批为实例对模型进行了研究，分析了建设工程项目中并联审批存在的问题，利用EGov-CWFS构建了建设项目协同审批的工作流模型，并对协同电子政务审批和传统并联审批进行了分析比较，进一步阐明了协同电子政务工作流系统对改进政府管理、提高政务工作效率的重要作用。作者第1章引言1.1 问题的提出
21世纪是以信息和通信技术为主导，以计算机和网络技术的广泛应用为特征的信息化全面发展的世纪。当前社会的信息化水平已经成为衡量这个国家综合实力的重要标志，政府信息化处于国家信息化发展中的关键和核心的位置，直接反映了国家信息化发展的综合实力。为了迎接信息技术的挑战，不少国家的政府组织，一方面积极投资建设国家的信息基础设施，另一方面加强政府信息化的建设，构建智慧政府，应用信息网络技术提升政府管理效率。鉴于政府信息化建设的重要性，联合国经济社会事务部致力于推进发展中国家的政府信息化建设，希望通过推进政府信息化的建设，改进政府组织，通过改善信息交流的方式，提高政府工作效率，发挥政府部门的最大优势，为社会和公众提供优质的服务。《国家电子政务发展报告（2013）》指出：目前我国电子政务的应用发展取得了积极进展，地方电子政务的应用覆盖面持续扩大，各级政府机构的电子政务覆盖率不断提高，中央和省级政府机构业务的电子政务覆盖率分别超过80%和75%，地市和县区业务的电子政务覆[1]盖率分别超过60%和40%。报告还指出，尽管我国电子政务的发展取得了显著的成效，但是政府机构的信息化建设工作依然面临着众多亟待解决的困难和问题，如电子政务的顶层设计亟待加强，跨部门、跨地区的信息共享和业务协同亟待突破，面向服务的电子政务应用亟[1]待进一步扩大等。分析问题的原因，一个重要方面是由于政府中大量的工作是跨机构、跨部门的，需要多部门联合协同完成，然而目前的电子政务系统的建设在这方面存在着许多不足，直接影响到电子政务工作效率的提高。其突出表现在如下几个方面：一是在政府机构或部门之间的信息交互方面，电子政务系统之间各自为政，缺乏有效地交互和应用集成；二是在政府体制改革和工作效率方面，我国电子政务建设缺乏顶层设计，没有很好地解决政府机构重组、工作流程再造这一关键问题；三是在政府面向公众和社会服务方面，电子政务系统设计没有很好地实现由管理型向服务型政府的转变，也没有很好地实现政府与社会公众之间的信息交互。
由于以上问题的存在，电子政务系统建设没有能够充分发挥信息共享、互通互联的优势，政府信息资源依然各自为政，影响了政府工作效率的发挥，政府难以利用信息化技术为社会和公众提供及时服务。因此，利用网络信息技术，整合分散的政府信息资源，发挥政府资源的有效性，提高政府的工作效率、服务水平和科学决策就成为当前电子政务建设发展的当务之急。
信息技术及云计算技术的快速发展，为政府机构之间、政府机构与社会公众之间的信息共享和交流打下了基础，通过将各部门的电子政务系统接入到信息平台或云平台，能够实现不同电子政务系统间的信息整合、交换、共享和政务工作协同，然而信息平台或云平台仅仅为电子政务协同工作提供了物理基础和共享平台，要有效地实现电子政务协同工作，还必须研究电子政务协同工作管理模式，利用信息技术和网络技术，建立以政府业务流程为基础，以信息共享交流、协同工作为核心的协同电子政务工作流系统才能有效解决上述问题。
因此，建设协同电子政务工作流系统已经成为当前政府工作的迫切需求，成为政府提升其管理和服务水平、适应经济快速发展的重要手段。本书在对电子政务发展状况、信息共享和协同政务分析的基础上，对协同电子政务工作流系统进行了研究。1.2 研究背景
电子政务的发展是一个国家实现现代化的前提和基础，这是由政府在社会中所处的特定地位所决定的。20世纪，美国政府开始兴建信息高速公路，致力于使所有的人方便沟通、共享海量信息资源，随后中国也进入了信息化高速发展时期。从政府办公自动化内网的建设到政府办公信息化和网络化的发展，从政府内部信息的自动传送到政务信息公开和一站式服务等，政府信息化的功能不断扩展，推动中国[2]电子政务进入了一个快速发展阶段。政府信息化被广泛认为是提高政府管理水平、改善工作效能和提升竞争力的重要手段。但从信息共享角度看，由于政府部门的信息化建设各自为政，信息系统的开发分散进行，各部门的信息采集相互独立，政府中大量的共享信息被分散在不同的应用系统和数据库中，从而形成了许多信息孤岛，不能被有效地利用和共享；从业务协作角度看，由于政府采取传统的“条块分割”管理体制，政府各职能部门工作职责是各自独立和分散的，各部门开发和引进的信息系统都是为本部门的职能提供服务，导致各业务系统相互独立，难以与其他业务系统紧密集成，同时由于各信息系统中的数据格式不一致，信息共享难以实现。若要取得共享信息，需要花费大量的人力、物力在不同的信息系统之间切换，这就造成大量的资源浪费和重复劳动，使政府运行效率和工作质量大大下降。
云计算是一种基础的技术架构，将大量的基础应用、服务和计算资源组成IT资源池，通过互联网向用户提供动态的、易扩展的和虚拟化的服务。云计算的应用和发展为政府资源的整合和共享提供基础，政务云建设是电子政务发展的未来趋势，政务云能够解决当前电子政[4]务基础设施使用率低、资源需求分散、系统重复建设严重等问题。从技术角度看，政务云本质是将政府各部门资源整合，构建共享的基础平台，将传统的政府信息化应用迁移到共享平台上，为各部门提供共享的应用服务，实现政府资源共享，提升政府服务的效率。从管理角度看，要有效地提高政府的公信力和工作效率，发挥电子政务系统的作用，仅仅从技术方面构建政务云平台还远远不够，还必须研究电子政务协同管理模式，建立以信息共享、应用协同为核心的电子政务工作流系统，才能有效地提高政府工作的效率和服务能力。
协同电子政务工作流系统的研究，就是打破政府部门之间或电子政务系统之间各自为政的模式，在云计算或计算机网络基础上，将众多政府部门的不同政府职能集成在一起，应用协同管理的思想，以整体流程最优化为目标，以各部门开展协同工作为基础，设计和优化流程中的各项活动，力求达到全局最优的效果。随着政府由“管理型”向“管理服务型”的转变，利用信息网络和云计算技术，应用协同管理的思想，实现政府部门之间信息共享和协同工作，发挥电子政务越来越重要的作用。
随着网络技术和云计算技术的发展，协同电子政务工作的研究在国内外刚刚开始，群体协同工作模型的研究也才出现。目前探讨的主要是群体协作过程的抽象形式，而电子政务协作过程是不同协作模式的复杂混合形式，缺乏对政务群体协作规则的研究；在电子政务的协作过程应用方面，目前主要集中于协同视频会议、协同交互编辑和电子交互沟通等技术实现方面，而对协同工作的过程、环境、任务、成员等因素，及其相互间的关系尚缺乏综合考虑；在协作主体研究上，目前还主要局限于同组成员之间，而忽略了群体间的协作需求；群体组织结构的分类也较为单一，结构的描述方法也有局限性；在群体协作机制的核心技术研究中，目前过多地注重了通用模型结构的研究，而忽略了各种类型群组协作机制的不同点，以至于造成这些模型难以真正地适用于群体间的协作；在协作流程研究方面，由于CSCW（Computer Support Cooperative Work，计算机支持的协同工作）难以对协作流程进行控制，需要利用工作流技术加以协调，而传统的工作流系统对于个体工作，以及个体工作之间的依赖关系虽然有[5]了较好的支持，但在表现协作的动态性和群组性方面仍存在不足。在这一背景下，本书的重点就是把传统CSCW的研究成果引入工作流管理中，并增加其柔性，结合电子政务协同工作的特点，研究能够满足电子政务中不同协作需求的工作流系统，为实现电子政务系统高效协同的运作提供支持。1.3 研究的意义
协同电子政务工作流系统研究的目标是为政府、企业和公众提供一个协同工作的环境，支持协作成员完成政务协作任务，支持政务群体的协同工作。因此，协同电子政务工作流系统研究的不仅是一种先进的技术，更重要的是一种先进的管理模式。协同电子政务工作流系统中的管理理念、协作模式和协作机制将对传统政务管理模式的变革产生极大的影响。协同电子政务工作流系统的先进性主要表现在，系统的结构是开放式的，系统的管理模式也是开放式的，系统的管理过程是以群体协作为基础的程式化、自动化的，系统通过信息网络和工作流控制实现业务协作和资源共享。为了保证用户任务的高效完成，网络的各个工作单元组成协作群体，各司其职，在工作流系统的协调指挥下，相互配合，协同工作，向用户提供“协作式”服务，保证了群体协作中信息的通畅和工作效率的提高。协同电子政务工作流系统的先进性充分说明，协同电子政务工作流系统的实施能够打破时间、空间和部门间隔的限制，实现政府信息资源的共享和业务协作，而且对优化组织结构和服务变革有极大的促进作用。（1）协同电子政务工作流的实施，有利于政府部门间的信息共享和协作。在传统的政府工作中，由于政府中各部门各自为政，信息系统的开发是相对独立的，系统之间难以紧密集成，信息采集和定义也相互独立，大量信息被封存在不同的应用平台和数据库中，造成了信息的管理分散，各类信息不能共享和被有效地利用，重复建设造成极大的浪费和重复劳动。协同电子政务就是借助于网络和云计算技术，将众多政府部门的资源通过协同工作平台集成在一起，打破政府部门之间各自为政的传统做法，以整合流程最优化为目标、以各部门开展协同工作为基础，强化政府资源的共享，充分发挥各信息资源的作用，实现政府部门间的协同工作。（2）协同电子政务工作流的实施，能够有效提高政府的办事效率。传统政务环境下，由于政府机构的条块分割、各自为政的工作方式，使得政府部门间的信息难以共享，业务合作难以协调，政府部门间的协作多采用会议研究、上级指令下达、下级上报的形式进行，无法有效使用信息资源，导致政府工作效率不高，部门之间相互推诿、扯皮，服务意识差。应用协同电子政务工作流有助于克服传统政务的不足，改变传统的政府管理工作模式，打破时间、空间以及部门分割的制约，优化政府工作流程，使得政府机构、工作人员、社会公众、企事业单位和其他社会组织之间能够构成一个全新的协同群体，实现政府和社会公众之间的网络化、开放式联系和管理的互动，能够改善政府工作的环境，增强政府的服务职能，使政府的工作效率大大提高。（3）协同电子政务工作流的实施，能够优化政府职能，促进流程再造。由于长期受到“条块分割”管理体制的影响，我国的政府机构中的信息流通呈现纵强横弱局面。只有简单、明晰的政府机构的设置，才能使得政府职能责任明确，效率提高。目前政府组织机构设置与职责分配存在很大的问题，对政府机构和职能的重新调整与再设计，对政府作业流程彻底的梳理和优化是实施电子政务建设的关键任[6]务，否则电子政务建设肯定是不彻底的，所起的作用也是有限的。协同电子政务工作流系统以整合流程最优化为目标、以各部门开展协同工作为基础，设计和优化流程中的各项活动，力求达到全局最优的效果，从而有助于强化政府工作职能，提高政府的工作效率和服务质量。（4）协同电子政务工作流的实施，强化了服务公众的理念。传统的政府是以政府为中心的，社会公众围绕着政府的要求进行交互，协同电子政务工作流系统是以互联网为核心的信息技术在政府工作中应用，政府通过协同工作流系统能够为社会公众提供高水平的服务，真正实现了为公众服务的理念。公众通过协同工作平台可以直接与政府部门交互，了解政府的办事程序，监督政府的工作情况。因此，协同电子政务工作流的实施是政府服务方式的变革和政府职能的转变，使政府服务向多种形式、多种渠道发生转变，提高了政府的服务水平。（5）协同电子政务工作流的实施，能够提高政府的公共决策能力。由于受到客观条件的限制，传统政府决策中公众参与的渠道有限，参与政府决策的人员只能限制在有限的范围内，加之决策数据的不准确和信息的不完整，因而影响了政府决策的正确性和科学性。利用电子政务协作工作流平台，政府能够将管理和服务通过网络技术进行集成，可以实现跨机构、跨部门的协同工作，公众可直接参与决策，决策者也可及时了解决策过程情况，掌握最新信息，从而使决策过程更科学、决策结果更准确，最终实现政府部门的科学和高效决策，实现对社会的有效管理和为公众提供更优良的服务。
综上所述，协同电子政务工作流是以政府工作流程为基础，应用计算机网络和信息技术实现政府部门间协同工作、信息共享。协同电子政务工作流系统将政务的信息流和工作流高度集成，保证了政府工作流程的高效、有序和通畅，提高了政府的工作效率，实现以公众需求为中心的服务理念，提升政府的服务质量和科学决策水平。1.4 本书内容和结构
第1章，引言。阐明研究的依据、研究背景和研究意义，说明本书主要研究的内容和本书的结构安排。
第2章，国内外研究现状和发展趋势。分析国内外电子政务发展的现状与趋势，描述了实现协同电子政务工作流系统技术的最新进展。
第3章，协同电子政务工作流。从理论上对协同电子政务工作流进行分析。讨论了传统政务协作存在的问题，揭示了电子政务协作关系是一种嵌套层次式的协作关系；提出了以支持电子政务协同工作为核心、以工作流技术为手段的研究方法。
第4章，协同电子政务工作流系统模型。构建了由组织模型、任务模型、资源模型和过程模型组成的协同电子政务工作流系统（EGov-CWFS,Electronic Government Cooperative WorkFlow System）模型。提出了一种基于协作体的、能够支持电子政务嵌套层次化协作关系的工作流建模方法。
第5章，协同电子政务工作流执行系统。设计了EGov-CWFS的工作流引擎；引入了协作体事务处理技术，提供对并行协同和数据依赖的支持；提出了对协作体成员、协作任务、协作资源和协作过程的动态调整方法。
第6章，案例分析——建设项目协同审批工作流系统。分析了目前建设项目并联审批中存在的问题，利用EGov-CWFS模型设计了建设项目协同审批工作流系统，并对建设项目协同审批与并联审批进行了比较分析。
第7章，结论与展望。总结本书的主要内容和本书的创新点，提出今后的努力方向。
本书结构如图1.1所示。图1.1 本书结构第2章国内外研究现状和发展趋势2.1 电子政务研究的现状
信息和网络技术的快速发展在全球范围内掀起一场迅猛的信息化浪潮，国家的信息化水平已经成为衡量这个国家综合国力的重要标志，决定了其在未来世界经济格局中的作用和地位。其中，政府信息化是国家信息化的基础，政府信息化直接影响到国家社会经济发展的进程和国际竞争力。世界各国都十分重视政府信息化的发展，希望通过信息技术改变和创新政府的工作方式和管理模式，提高政府的工作效率和为公众服务的质量。2.1.1 电子政务的基本定义
电子政务的建设是个复杂的系统工程，涉及政府组织结构、工作方式、管理模式的变革、法律法规修订等众多方面。目前，关于电子政务（E-Government）的含义尚缺乏统一认识，电子政务的含义具[7]有非常大的外延性和扩展性。国内外学者从不同的视角对电子政务含义进行了全面描述，不仅涉及对电子政务内容的理解，还涉及对这一领域的未来发展的预测，开展电子政务的研究对于未来政府管理的变革和创新具有深远的指导意义。
世界经贸组织（OECD）从政务变革的角度给出了电子政务的定义：通过现代信息和网络通信技术（ICTs）在政府工作中的应用，将政府的组织管理与服务集成，优化业务流程，变革政府的组织结构和[8]运作模式。
世界银行从管理和服务的角度对电子政务进行了较详细的描述：电子政务是政府机构应用信息与网络技术来改造政府与公众、企业、[8]其他政府机构的关系，实现更有效率的政府管理。这些技术可以做到：加强政府与公众和企业间的互动，公众可以更方便地获得政府信息，政府可以更有效地为企业服务，增加公民参政议政的权利，提高[9]政府工作的透明度，抑制政府腐败、节约政府运作成本。
CIO时代网的引文中从提高政府工作效率角度给出了电子政务定义：政府机构应用信息和网络通信技术，将政府公共管理和公共服务进行集成，提高政府信息资源的利用率，梳理、优化和重组政府组织结构和工作流程，打破组织机构和空间的限制，向社会公众和企业提[10]供优质服务，提高政府的工作效率、决策质量和调控能力。[11,12]
国内学者周宏仁从信息技术交流的角度提出：电子政务就是政府机构应用网络和现代通信技术建立电子化的虚拟政府，打破行政机关的组织界限，政府机关之间、政府与社会各界之间通过信息网络进行相互沟通和协作，公众及企业可以方便地获得政府的信息及服务。
尽管国内外对电子政务的含义说法不一，但都强调了以下几个方[10,12]面：第一，电子政务中的主要业务是与公共服务相关的业务；第二，电子政务必须借助于网络和通信技术，进行公共服务的管理和为社会提供公共服务；第三，电子政务是运用通信和网络技术，打破传统机构和部门界限，构建一个虚拟政府，实现跨机构、跨部门的协同工作，使得企业和公众可以方便地获得政府的信息和服务。
综上所述：电子政务是政府机构以信息和网络技术为基础，以提高政府工作效率、转变政府职能、全方位为公众提供优质服务为目标，优化政府组织机构和工作流程，跨越时间和部门分隔的限制，实现政府部门之间的协同工作，向社会公众提供优质高效的管理和服务。2.1.2 电子政务的实质
政府信息化的发展受到多方面因素的影响，政府机构拥有整个社会信息资源的80%，政府机构是国家信息资源的最大拥有者，同时也是信息资源的开发者和利用者。在社会信息化的发展进程中，政府组[12]织有着责无旁贷而又无可替代的作用。电子政务是政府管理方式的一场革命，建设电子政务就是利用信息和网络通信技术等现代技术手段，整合分散的政府资源，实现信息共享，跨越时间和组织机构的界限实现业务协同，改善政府机构之间、政府与社会公众之间的关系，促进政府从管理型向服务型转变，提高公共服务的质量，赢得广泛的[5,10]社会公众的参与。
电子政务的实质可从以下三个方面进行理解。
1.电子政务的主体是政府机关
政府机关涵盖了所有政府机构和组织管理部门，电子政务业务主体既包括各级行政机关所行使的行政职能，也包括党委、政协、人大、[13]公检法机关等。
2.电子政务业务范围涵盖政府机关的管理与公共服务工作
由于发达国家的电子政务建设起步较早，政府内部事务的信息化和网络化进程早已完成，所以发达国家电子政务的发展现在更侧重于[13]加强政府与社会民众之间的有效沟通与服务。对于我国电子政务的发展而言，电子政务建设既要包含政府机构内部、政府机构之间的业务处理的信息化过程，还需要包含政府与社会和公众之间的交互、沟通和服务过程，因此其范围更广泛、内容更丰富。
3.电子政务建设的重点是政府业务的优化而非简单的信息化应用
电子政务的建设离不开信息技术的支持，但从根本上说电子政务是政府机构、管理模式和服务理念的变革和创新，不仅是政府业务管理的信息化和网络化，更重要的是向以公众需求为中心的转移，打破以往机构部门之间的限制，优化组织结构和业务流程，实现跨地区、跨部门的信息整合和共享，向社会和公众提供高效、优质的政府管理[13]与服务。2.1.3 电子政务与相关概念的比较
由于电子政务所涵盖的范围十分广泛，人们对它的理解和认识以及关注的重点也有所不同，并出现了与它相关的许多概念，如电子政府、政府上网工程和政务云等。虽然都是指利用信息技术行使政府职能，但是它们之间还是存在一定的差别，主要有以下几个方面。
1.电子政务与电子政府
电子政府是相对于传统的实体政府机构而言的，电子政府是指在政府中应用信息技术的通用名称，西方国家的政府信息化主要是称为[12]电子政府。电子政府的核心内容是应用信息网络技术建设一个虚拟政府，为民众打破区域与时空的限制，为社会和工作提供高效服务，[14]履行政府职能。而“电子政务”是指利用信息与网络通信技术，打破时间、空间和传统政府部门之间“各自为政”的局限，将政府的业务管理与为公众服务集成，优化组合政府组织结构和工作流程，全[15]方位地向公众和社会提供高效、规范、透明的政府管理与服务。
2.电子政务与政府上网工程
1999年，40多家部委（办、局）的信息部门共同发起了政府上[9]网工程，在《政府上网工程白皮书》中提出，各级政府部门建立政府网站，利用网络通信技术实现政府办公自动化，提供网上便民服务，有效提升政府的管理和服务职能。“政府上网工程”是电子政务建设的一个重要组成部分，重点在于通过建设政府网站，推动政府部门与民众之间的有效沟通，强化政府的社会服务职能，为进一步实施电子政务活动创造条件。
电子政务相比政府上网工程则是一个外延更宽的概念，它是在政府上网工程的基础上发展起来的。政府应用网络信息技术，打破政府组织机构的限制，采用全新的管理理念和新型的工作模式，在政府部门内部，部门之间、政府与社会公众之间开展的更为广泛的电子政务[16]活动，高效地行使政府职能，认真地履行政府职责。
3.电子政务与政务云平台
云计算是一种新兴的IT资源部署和服务交付模式，通过互联网将分散的计算资源组成资源池，向各类用户提供动态的、易扩展的和可计算的虚拟化资源。政府可以通过按需租用的方式，租用所需的各类IT应用和资源开展政府信息化工作，节省了政府大量的IT资源投资和后期维护成本。
电子政务强调的是整个政务信息化系统，其用户既有政府工作人员也有政府部门以外的用户，电子政务以往的运行网络是基于Internet/Intranet/Extranet环境架构，它是政府之间、政府和公民、政府和企业交互的硬件环境；随着电子政务建设的不断推进，电子政务要实现政府业务的高效和协同，信息内容需要从分散到集中，实现跨地区、跨部门的信息共享和业务协同，对政府信息进行统一存储和应用，云计算的出现为电子政务信息资源的整合提供了基础条件，将云计算架构应用于电子政务平台建设，可以很好地解决上述问题。因此，[17]政务云是为政府信息化的运行而提供的统一的网络平台。
本书认为，在当前市场化和全球经济一体化的经济背景下，政府工作日益强调部门间的协作，跨部门、跨机构、跨企业、跨地域的工作每天都在进行，而传统的电子政务系统的架构及功能设计显然无法满足社会、企业的高度灵活性和协作性的要求，电子政务建设需要为政府提供整合协调这些信息和应用的云平台。2.1.4 电子政务的主要工作模式
电子政务系统是综合运用现代网络通信技术和信息及数据库技术，为政府机构提供的信息服务及信息处理系统。基于网络信息技术的电子政务系统改变了传统政府的工作模式，使得政务工作更加有效和精简、政府工作更加公开和透明、为公众服务的质量更加高效和快捷、政府与公众之间关系更加协调和友好。电子政务系统建设的意义在于，借助于互联网和云计算技术，政府能够实现流程再造，跨越地区和部门的限制，实现信息共享，给公众提供完整而更加便利的服务。[20]下面就从不同的角度来描述电子政务系统的工作模式。
从电子政务的应用范围来看，电子政务系统分为：政府内电子政务（Government-to-Government,G2G）、政府对企业电子政务（Government-to-Business,G2B）、政府对公民的电子政务[21,22]（Government-to-Citizen,G2C）等几个方面。[11]
1.G2G工作模式
指政府对政府的电子政务工作模式，政府之间的电子政务是电子政务系统的基础。电子政务建设的目的是基于政府信息资源数据库、电子邮件、远程通信以及Intranet等技术，使目前无法实现的各部门信息共享、交换、协同办公等问题得以解决，加速政府间信息的传递和处理，提高政府工作效率。通过优化政府机构上下级之间、机构内部和机构之间的办公业务流程，打破机构的垄断和封锁，实现机构上下级之间、机构之间和机构内部公文的传递和流转的工作模式。
2.G2B工作模式
指政府机关与企业之间的电子政务工作模式。政府通过电子政务网络系统精简行政管理流程，快捷迅速地为企事业单位提供各类申报和审批手续，政策咨询等信息服务，简化办事流程，提高办事效率，为企业提供良好的发展环境，促进企事业的发展。
3.G2C工作模式
主要指政府机关与社会团体及个人之间的电子政务工作模式。基于信息和网络技术，各级政府职能部门为大众提供各种网上服务。G2C包括的内容十分丰富，如身份认证、公共信息服务、社会保障服务等。政府服务的信息化和网络化能够有效提高政府工作的透明性和服务质量，有利于公众的参政和议政，拓宽公众的利益表达渠道，建立政府与公众的良好互动机制。
从电子政务的信息传递结构看，电子政务的信息传递活动主要由三个部分组成（如图2.1所示）：政府机构之间业务的信息化，政府上下级、部门内部的业务协同，政府部门与社会公众之间的信息沟通与[18]交流。电子政务系统功能框架是上述三类信息传播活动的有机整合，与政府办公业务综合信息资源中心相连，能够同时为政府机构、[19]公务员、公众和企业单位提供整合性的协同服务。图2.1 电子政务简化模型2.2 国内外电子政务的发展概况
随着网络和信息技术的快速发展，政府信息化已成为影响国家经济发展的关键因素，政府的信息化程度的高低直接影响着国家的竞争力。世界各国政府都十分重视信息技术在政府工作中的应用，力图利用信息技术变革传统政府的工作和管理模式，迎接新形势下公众对政府变革的需求和挑战。2.2.1 国外电子政务实施现状
政府作为国家管理机构及信息资源的中心，对公共信息资源的开发与利用起着主导作用，而电子政务又是国家实现经济与社会信息化[20]的先决条件。因而有越来越多的国家和地区的政府都在大力推进电子政务建设，电子政务已成为各国信息化建设的重要内容。美、欧等发达国家开展政府信息化建设较早，有较好的信息化基础，电子政务发展较快，走在了世界前列。
1.美国政府
美国在1993年全国绩效评估委员会（National Performance Review,NPR）的报告中提出“创建运行成本最少、运转状况更好的政府系统”，提出以信息技术提升政府生产力和效率，运用信息技术改造政府，利用信息技术来革新政府，提高公共服务管理的绩效，通[21]过信息技术的应用让政府得到民众的信赖。[22]
美国政府将政府信息化的发展分为四个阶段：第一阶段是政府信息化发展的初始阶段，该阶段的信息技术应用的复杂程度较低，主要是在网上发布政府信息，进行简单的政府事务处理；第二阶段是政府信息化的起步阶段，信息技术在政府部门中的应用程度逐步提高，政府门户网站得到了进一步的充实和完善，能够完成政府的日常事务处理和初步的协作；第三阶段是优化和重组政府业务流程，构建政府信息化的技术体系，建立管理与服务的集成系统；第四阶段的目标是实现政府与社会公众的互动交流与服务，构建信息共享、业务协同的政务处理系统。
美国政府的信息化建设目标是以网络和信息技术为基础，以业务流程为导向，打破各部门信息孤岛，实现跨区域、跨部门的信息共享，[23]主要有以下三个方面。（1）为社会公众提供连接各政府机关的电子窗口，使社会公众可以使用一站式服务获得高水平的服务。通过建立整合的、相互协调统一的政府运作流程，实现跨部门、跨机构的申请流程的自动处理，简化了审批流程，降低了审批的难度，能够为社会公众提供高效、优[22]质的管理和服务。（2）建立共享信息平台，使得政府工作人员能够在网上共享信息和服务，实现政府业务流程和服务职能的优化和整合，满足信息共享需求，提高政府工作效率，利用统一信息平台实现公众对政府管理服务的有效监督。（3）实现政府与公众互动，满足公众个性化需求。信息技术的发展为政府满足公众个性化需求提供了可能性，网络平台为公众提供了多种多样的参与手段，信息的共享和互动又进一步促进了决策的制定和实施，而这种促进进一步转化为实际的社会效益和经济效益。
除此之外，联邦、州和地方政府之间也建立了安全有效的信息交互渠道，为政府服务的提升和政策支持进行了探索。
美国政府电子政务的发展非常注重实用型和创新性相结合的原则，坚持从实际出发，开发多种电子政务的相关应用系统。主要有以[24,27]下几个方面：（1）利用政府网站发布政务信息，为公众提供网上咨询与服务。美国各级政府充分利用功能强大的政府网站，向社会公众发布政务信息供民众查阅，使得公众能够及时了解政府最新动态和最新政策。为公众提供各种税务申报、日常咨询、各类申请、医疗保险以及信息验证等。如美国第一政府网站（http://www.firstgov.gov）的服务宗旨是强化政府与公民的沟通，实现授权于民，优化审批环节，增加政府办公透明度，降低运行成本、重塑政府、企业和公民的关系。（2）实现政府信息资源共享。美国各级政府充分利用应用系统和政府网站，共享政务信息协同工作，并及时快捷地向公众发布信息资源，实现公用信息资源的增值利用，追求政府服务效益和民众收益的最大化。（3）实现政府采购的公开化，为公众的监督管理提供便利。建立良好的政府与公众沟通平台，加快政府信息的流通和传播，降低政府采购成本，优化交易流程，促进公众对政府采购过程的监督和管理。（4）关注政府信息安全的保障。美国政府应用各类信息安全防范措施，保障政府信息的安全。通过设置专网、内网和外网隔离政府内部事务与公共服务事务；通过采取物理隔离和逻辑隔离措施，保障各级政府资源的安全；通过加强政府安全制度管理，增强政府工作人员的安全保密意识。
2.加拿大政府
加拿大政府十分重视信息技术的应用推广，投入了大量的物力、财力建设网络通信基础设施，为加拿大的信息化发展打下了良好的基[25]础。加拿大政府也十分重视政府信息化的建设，应用信息通信技术打破了政府部门的间隔，实现业务的跨部门合作等。加拿大政府的“政府在线”网站，能够向社会和公众提供政府为公众服务的全部内容，成为政府与社会公众间沟通的直接渠道，通过这一渠道使得加拿大公民都能公平享受到教育、就业、娱乐、医疗保健以及社会福利的[26]机会，促进了加拿大经济、社会、文化建设等方面的不断发展。
加拿大的国家信息化建设规划与实施都是由加拿大联邦政府统一负责的，政府在国家信息化建设中发挥了核心作用。加拿大政府通过实施政府信息化服务，为国家信息化建设和促进社会经济的发展树立了榜样，政府一方面希望通过电子政务的实施简化行政手续，提高政府内部工作效率，提升政府服务品质和服务措施；另一方面通过整合各类服务需求，构建电子信息的基本构架，采取一系列的策略性措施推进全社会信息技术的应用，提高政府的办事效率。
3.英国政府
英国政府非常重视信息化在政府工作中的应用，英国电子政务的发展坚持向公众和企业提供更好的服务为导向，高效地让企业和公众使用政务信息资源为目标，专门为电子政务的建设制定了指导原则，而且十分重视对政府职能的重组，在网络互通互联的基础上集成数据。在内容管理上重视跨部门的合作，将各级政府为公众提供的服务项目进行梳理，按公众的需求组合，在公众不需了解各部门职能分工[28]的情况下，即可得到全方位的服务。
英国提出的“Government Direct”计划，规定了电子政务环境下服务型政府的服务新形式。英国政府通过信息技术连接政府部门，为公众提供了政府服务新通道，减少政府支出并简化流程，快速回应公众需求，为公众提供了更方便与政府交互的通道。借助于信息技术的发展，进而改革政府机构，优化政府工作流程，改善行政工作效率和[12]政府服务质量 。
英国建立电子政务基于以下原则。（1）建立政府服务的一站式窗口，为公众提供全天候的快捷服务，利用网络信息技术连接政府各部门，为公众提供政府服务和交互的通道。（2）采取多种措施，强化政府应用信息技术的力度，提高政府行政管理效率，加强政府与公众的沟通，快速响应公众的需求。（3）重视政府上下级之间、政府部门之间、政府与社会机构间的信息资源的共享，以及组织机构功能的梳理、优化和重组，以减少政府支出并简化系统。（4）强调政府公开信息，应用信息技术扩大政府信息的开放渠道，提高国家的竞争力。
4.新加坡政府
为保持国家的竞争优势，新加坡政府特别重视应用信息化提升政府的服务管理能力，从而成为世界上政府信息化应用最早、发展最迅速的国家之一。新加坡拥有自己独特的政府信息化发展模式，政府信息化发展和建设完全由国家投资，每年政府投入大量资金到政府信息化建设中，逐步建成适合国情且比较成熟的政府信息化系统。新加坡公民只要登录政府的电子公民中心，即可享受到政府为市民提供的所有服务。如市民验证、申请报税、社会保险、市民建议等事务。尽管新加坡每年为信息化建设投资巨大，但政府信息化的建立也为政府提高了工作效率和节省了办公费用，如新加坡政府借助互联网完成的人[29]口普查，不仅速度和效率大大提高，也为政府节省了大量费用。
新加坡在推动政府信息化的建设和发展中，制定了信息化发展规划和行动计划，为政府信息化奠定了良好的基础和指导作用。新加坡政府为公众提供不间断的在线电子政务实时服务，打破了传统政府管理和服务中的时间、空间限制，公民只要登录到政府“一站式服务”网站，即可享受到政府不间断的跨部门的服务。新加坡政府的服务理念，为社会公众带来了最大限度的便利，赢得了企业和社会公众对政[25,29]府的赞誉。
新加坡政府在推动电子政务的发展中，强化以公众和企业需求为中心，提升政府与公民企业间的互动效率。通过整合政府各项服务，优化政府为企业和公众服务的流程，以公众需求为中心进行无缝集成，不断改进政府管理流程和服务方式，为公众和企业提供高效服务；通过加强电子政务的整体架构设计，共享政府各类信息资源，做好周密的计划并配以严格的监控，从而提高政府信息应用能力。此外，新加坡政府特别重视信息安全和信息资源的保护，重视信息化的安全评[25]估工作，以保障电子政务工作的有序高效运行。
5.日本政府
日本为了推进政府的行政改革，加速政府信息化的发展，启动了[30]电子政务工程。这项电子政务工程的主要内容是优化业务流程，实现以用户为导向的服务型政府的信息化和网络化，社会公众和企业通过政府信息化系统申请办理各种申报、审批等手续，在网上与政府[31]实时交互和监督。日本政府电子政务工程建设的主要目标有以下几个。（1）通过网上虚拟政府的建设，促进政府工作的高效和统一，具备网络时代的快速应变能力，促进国民关系和谐，满足社会公众的需求。（2）将信息技术视为行政管理活动的重要工具，快速推广应用于整个行政管理领域，促进政府机关内部的信息沟通与资源共享，使得政府能够快速做出有效决策，促进社会经济发展，为公众和企业提供更好的服务。（3）在保证信息安全的前提下，提高决策的透明度，国民可以通过网络了解政府信息，提出建议和意见，这样既提高了大家的参与意识，也便于政府吸收合理化建议，提高决策的准确性。
日本电子政务工程投入实际应用后，社会公众及企业通过网络可以完成多项服务项目的办理，如申报税金、递交有价证券报告、出口产品审批等多项业务，政府网上采购计划也全面实现，拓宽了政府便[35]民服务的能力。
纵观以上发达国家电子政务发展的状况可见，随着全球网络信息技术的快速发展，无论是发达国家还是发展中国家的政府都十分重视政府信息化工作，把电子政务作为政府行政改革的重要手段和国家信息化发展战略重要部分。在经济全球化和智慧城市建设的大环境下，发达国家不仅重视运用信息技术改造传统政府工作方式，更加重视应用信息化技术改善政府与社会公众和企事业的交互。尽管各个国家的政府信息化建设各有侧重点，但在许多方面具有相似之处，值得我们[22]去研究和借鉴。（1）经济社会的发展是政府信息化发展的原动力，信息化建设和发展水平要适应国家和地区的经济和社会发展情况，电子政务的发展和建设规划要有助于促进经济社会的发展。建设电子政务是信息社会环境下促进经济与社会发展的必要环节，也是实现政府体制改革跨越式发展的有效手段，电子政务的建设和发展要与经济社会发展相适应，才能促进社会经济的发展和进步，电子政务的发展才有生命力，其经济效益和社会效益才明显。（2）电子政务促进政府机构的改革是电子政务发展的重要举措。信息技术能够有力推动政府机构的改革，发达国家普遍将政府改革作为电子政务的同步工程。通过电子政务的建设简化政府行政流程，优化组织结构和人员；通过政府信息公开和资源共享，推行一站式公共服务；通过开展政府与公众的网络交互和监督，增强了公众的参与意识，强化政府的绩效评估和政府管理透明度。（3）制定电子政务发展战略，重视电子政务的顶层设计。电子政务系统是一个涉及政府机构、组织和公众的复杂系统，需要有相关的法律法规和标准规范做支撑，以及各种各样的设施为基础，并且电子政务建设需要投入大量的资金。因此，各国政府都十分重视制定电子政务发展的愿景和战略，强调顶层规划和设计，规范电子政务的建设和发展的实施。（4）共享和服务是评价电子政务成效的重要指标。电子政务的建设目标就是提升政府的公共管理和服务水平，使各政府部门之间能够协同开展工作。在推动电子政务的发展中，发达国家十分重视政府资源共享，把为公众服务作为重要的评价指标。通过信息技术手段，建立政府与公民社会的互动，充分体现行政民主，为公众和企业提供便捷、透明、高效的社会公共服务。
由此可见，运用网络和信息化手段开展电子政务建设，不仅可以促进政府的行政改革，提升政府管理效率，还能够及时满足企业与公众服务的需求，提升政府服务的品质，促进服务型政府的建设。在全球经济一体化大环境下，在提升国家综合国力和竞争力方面，电子政务建设表现出强大的生命力。2.2.2 我国电子政务发展现状分析
我国电子政务基础建设基本完成，总体战略布局初具规模，电子政务的应用也已基本完成，电子政务的发展逐步从各自为政的系统建设过渡到网络的连通、数据的整合建设，电子政务建设正在向深化应[22]用、突出成效、发挥作用的方向发展。
1.我国电子政务发展现状
目前，我国县级以上地区已有95%普遍开展了电子政务工作，区域电子政务平台和政府网站普遍建成，电子政务技术服务体系初步形成，主要部门核心业务的信息化覆盖率得以提升，电子政务框架初步建成。同时，电子政务应用投资继续保持快速增长势头，电子政务建设更加重视公共服务，各级政府应用云计算、人工智能等技术为公众提供智能化的咨询服务、审批办理、政府采购、监管等服务。
1）电子政务建设目标基本实现
中央国家机关和各级地方政府都十分重视电子政务的建设，结合各地经济和社会发展的需要，明确各自工作职责，加大推进工作力度，转变发展方式，推进本部门、本行业的电子政务发展。中央国家机关和各级地方政府根据《国家电子政务“十二五”规划》（以下简称《规划》）的部署和要求，对信息化基础设施、业务信息系统、信息资源和运维保障等实施统一规划建设和管理、分层推进、逐步实施。有60%的中央国家机关和36%的省级政府的电子政务建设注重顶层设计，实施统筹协调的电子政务发展战略。有72%的中央国家机关和83%的省级政府，明确提出电子政务发展以业务应用建设为主体，其中实施以业务应用为主体有突出成效的中央国家机关占80%，省级政府占79%；地市县政府在电子政务规划建设中存在较大问题，在应用电子政务转变政府职能和深化改革方面有较大差距。只有6%的地市县政府编制了电子政务发展规划，指导推进本地区的电子政务建设和发展。
2）电子政务应用覆盖面持续扩大
在电子政务深化应用方面，各级政府机构和地方政府围绕着经济和社会发展，立足满足工作业务需求，充分发挥信息化的积极作用，支持宏观政策、市场监管、社会治理和公共服务、环境保护等方面建设和发展，按照一体化的建设总体目标，促进电子政务工作由工程驱动向业务需求方向转变，由分散建设向一体化整合转变，由重点业务向决策支持和服务并重转变。《规划》中发展目标规定，到“十二五”末，中央国家机关主要业务电子政务覆盖率应超过85%。“十二五”期间，中央国家机关主要业务电子政务覆盖率已经达到了80%，国家民族事务委员会建设了民族事务管理信息资源库和应用支撑平台，整合了各类应用系统，实现了应用层的互联互通和信息交换；海关总署建成了逐级分布、覆盖全国的计算机系统，支撑着海关业务和行政管理的各项工作；住建部重点开发了房地产市场监管、住房保障、公积金监管和建筑市场监管等应用系统。中央国家机关政务信息化应用的建设提升了社会管理、公共服务的履职能力。“十一五”期间，省级政府主要业务电子政务覆盖率仅为60%，地市级政府仅为40%，区县级政府为25%，个别区县甚至不到10%。《规划》中的发展目标规定，到“十二五”末，省级和地市级主要业务电子政务覆盖率应超过85%和70%，区县级覆盖率应超过50%。目前，完成目标情况良好，省级、地市级和区县级政府的主要业务电子[32]政务覆盖率分别是75%、60%和40%，但目前区县级政府部门业务系统建设情况尚有较大差距。财政、科技、司法、公安等省级部门主要业务全部实现电子政务覆盖，大部分部门业务流程实现网络化和信息化应用；地市级政府主要业务信息化支持主要集中在资源环境、教育、科技等主要职能领域；县区级政府电子政务应用建设也取得一定的进展。各级地方政府还不断深化应用系统建设，提升业务的信息化支撑水平。北京、广东、上海等地建成了覆盖人口、交通、资源环境、城市安全和市场监督管理等领域的电子政务信息资源和应用体系，基本实现了电子政务对核心业务的全面支持；江苏省徐州市、浙江省宁波市、湖北省荆门市等地市加快推进教育、科技、城建和卫生等领域的业务应用系统建设。重庆市九龙坡区、黑龙江省富裕县、湖南省新邵县等区县启动了国土资源、水利和环保等领域的应用系统建设，实现了对国土资源、水利和环保等领域的动态化管理。
3）政府信息资源共享效益不断增强
各级政府和部门不断加强推进政务信息资源共享利用的力度，信息共享和应用成效不断呈现，信息资源利用总量不断增加，应用效益逐步提高。部门业务数据库系统覆盖率，省级为32%、地市级为24%、区县级为29%。信息共享和应用的推进工作取得一定的进展，有56%的中央国家机关和79%的省级政府实施了信息共享和应用。从信息共享发展水平来看，区域部门间基本实现共享的省占13%，区域部门间部分实现共享的省、地市和区县分别为60%、38%和25%，区域部门间少量实现共享的省、地市和区县分别为27%、32%和28%，区域部门间点对点实现共享的地市、区县分别为30%和47%。
各级各部门还积极开展跨机构、跨部门的资源共享和协同工作。以业务需求为导向，制定共享资源的内容及流程，明确相关部门的职责和任务，建立资源共享基础平台，保障共享资源的安全，促进了电子政务效益的提高。如海关总署与多部门协调推进“通关单联网核查”，保证了数据的准确性，避免了以前纸面单证通关时伪报情况的出现，从而实现了海关与检验部门的信息、数据共享，确保了进出口产品质量和食品安全。天津市、江西省和山东省等地在企业基础信息、税务和人口信息等领域构建了信息交互平台，建立和完善了资源共享和协同工作推进机制，实现了与工商、国税、社会保障、公安和金融等部门的信息共享，扩大了资源共享覆盖面，提高了资源共享的效益。
4）政府网站为公众服务的能力持续增强“十二五”期间，100%的中央国家机关建立了政府网站，开展了政务公开、网上审批和公众监督等服务。政府网站服务内容日趋丰富，服务形式更加多样，服务功能不断增强，服务手段不断创新，管理方式不断完善，应用成效不断展现。中央林业局、农业部和交通运输部等12个部委，基于“顶层设计理念”对现有网站内容及业务管理进行优化整合，不断建设具有部门特色的大型综合性网站；以监察部、工业和信息化部、水利部、农业部和工商总局为代表的10余中央部门，建立各自领域内带有明显部门特色的综合性服务平台，进一步实现了网络资源的优化整合升级，为社会公众与企业提供了专业、便捷的“一站式”服务。省级政府中可提供网上办事服务的部门占比为10%，可提供网上的全流程办事服务的部门占比为3%；地市级政府中可提供网上办事服务的部门占比为17%，可提供网上的全流程办事服务的部门占比为9%；区县级政府中可提供网上办事服务的部门占比为6%，可提供网上的全流程办事服务的部门占比为4%，各级地方政府网站已经开始能够提供部分网上办事服务和全流程办事服务，但总体办事服务能力不足。黑龙江省、安徽省和四川省等政府门口网站开设了面向公众和面向企业的服务栏目，建立了快速服务通道，开通了网上办事大厅；厦门市、南京市和杭州市等政府门户网站通过设置专栏，提供了教育、社保和就业等13项重点领域的公共服务，整合了服务资源750项，满足了民生基本需求和企业基本办公服务需求。宁波市北仓区、安阳市文峰区和石嘴山市平罗县等区县的政府网站网上办事应用不断深化，为市民提供了办事流程、法律法规等信息[41]。
2.我国电子政务发展过程中面临的主要问题
近几年，我国电子政务领域的建设发展迅速，某些地区和领域电子政务的应用水平达到了发达国家的水平，极大地推动了经济和社会的发展。但由于我国各地区发展差距较大，整体的信息化发展基础比较薄弱，目前我国的电子政务发展普遍存在资源共享难、协同工作难、互联互通难等问题，有许多理论和实践问题需要分析研究。电子政务[33]建设存在的问题有以下几个方面。
1）各地区、各部门的统筹规划和顶层设计亟须重视
我国很多地市和区县电子政务统筹规划和顶层设计缺失严重。调查统计，我国地市和区县制定电子政务规划的比例分别是6%和1%，电子政务规划严重缺失，电子政务发展未能在统筹规划和顶层设计的指导下进行，权威性、严肃性和统一性将得不到保障，电子政务发展呈现出无序的“碎片化”状态，基础设施利用率低，应用发展缓慢，地区之间、部门之间的电子政务工作难以实现密切配合、相互补充、[41]整体协调的发展，而且严重影响到电子政务作用的发挥。
2）电子政务各自为政建设亟须改变
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]