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作者：林爱珺

出版社：复旦大学出版社

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知情权的法律保障试读：

总序

哲学社会科学创新基地建设是贯彻落实《中共中央关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》的重大举措之一。《意见》强调指出，在全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面、实现中华民族伟大复兴的历史进程中，哲学社会科学具有不可替代的作用。要努力建设哲学社会科学理论创新体系，积极推动学术观点创新、学科体系创新和科研方法创新。要深化哲学社会科学各单位的内部改革，转变管理方式，增强活力，壮大实力，形成创新能力和自我发展能力强的运行机制。

哲学社会科学创新基地建设又是国家建设高水平研究型大学的重要战略部署。通过国家创新基地的建设，逐步实现向研究型大学的实质性转变，从而为建设世界一流大学奠定坚实的基础。根据复旦大学哲学社会科学创新基地管理办法的规定，创新基地建设的具体目标是：

1.科学研究：组织重大科研项目，产出重大研究成果，促进基础研究和应用研究协调发展，建立知识创新机制，保持科学研究的整体水平居国内一流地位且具有复旦的学科特色，并在国际相同研究领域享有较高学术声誉。

2.人才培养：通过科学研究，培养具有创造性的一流学术领军人物和中青年学术精英；提升培养硕士、博士、博士后等高级专门人才的能力。

3.基础建设：通过哲学社会科学研究的硬件建设和软件建设，形成一定规模的研究团队、数据库、实验室、思想库等现代科学研究的载体，以提高哲学社会科学的原创性水平，使创新基地成为名副其实的国家级重点研究基地。

4.体制创新：建立有利于出成果、出思想、出人才的科研管理体制，使创新基地成为高校哲学社会科学研究的高地和特区，在高校科研管理体制改革方面发挥示范和辐射作用。（二）

以新闻学院为依托而建立的复旦大学新闻传播与媒介化社会研究国家哲学社会科学创新基地是复旦大学“985”二期工程重点建设的7个哲学社会科学创新基地之一。它于2006年3月6日正式成立并揭牌，由我任基地首任主任和基地首届学术委员会主任。我在基地成立典礼暨揭牌仪式上发表的讲话中有这样一段：“985”二期是复旦大学加快各项事业发展，顺利实现建设世界一流大学的第一步、第二步战略目标的大事。新闻传播与媒介化社会研究国家创新基地，同其他6个哲学社会科学创新基地和五个理科、医科创新平台一起，是复旦大学“985”二期建设的重中之重，我们深感自己肩上的担子之重，责任之重，使命之重。我们将努力把这个创新基地打造成为理论创新平台、学术交流平台、人才培养平台、舆情调查平台、资料数据平台和哲学社会科学研究的公共服务平台，努力把这个创新基地办成国内一流的新闻传播学研究重镇。创建国家哲学社会科学创新基地，既是机遇，又是挑战。党和政府对于新世纪新闻传播学科的教学与研究提出了许多新的课题和新的要求。党的加强执政能力建设的决定提出，要重视对社会热点问题的引导，积极开展舆论监督，完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制，建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道，建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力等等。这既是对提升党的执政能力的新要求，也是新闻传播学责无旁贷的神圣使命。创新基地以新闻传播与媒介化社会研究命名，就是要使学科建设同时代需求、党的需求、人民的需求结合起来，使学科发展同社会进步结合起来，使我们每个科研工作者的人生价值同祖国的命运结合起来。

这段讲话，既是作为创新基地主任我本人的由衷之言，也是这个基地全体同仁的共同心声。（三）

信息全球化引领世界进入了数字化传播新阶段。铺天盖地的报纸杂志，无处不在的广播电视节目，琳琅满目的书籍市场，精彩纷呈的电影银幕，令人神往的网络世界，快速便捷的手机短信……当代人无不生活在由数不尽的媒介织成的社会。媒介及赖以进行的新闻传播已经成为人类须臾难离的中介，成为当代人类交往的基本形态，成为社会的总体表达形式，并在此基础上重构与整合国家、民族和社会之关系。数字化生存，媒介化社会，是信息时代最本质的特征。

新闻传播与媒介化社会是世界各国都无法忽视的现象，是同政治、经济、文化及公共安全密切相关的战略性问题，对于我国的经济与社会发展更有其特殊的重要意义：

第一，我国社会的政治、经济、文化以及人的全面发展，需要有一个与之能够维持良性互动的新闻传播与媒介环境；

第二，作为发展中国家，我国需要一个适应信息全球化趋势，并且能同国际社会特别是同西方发达国家强势媒体对话沟通的新闻传播与媒介系统；

第三，飞速发展瞬息即变的新闻传播形态和技术的发展，需要我们对此做出正确估量、预测并对这些成果有效地加以利用，以推动整个社会有序和协调发展；

第四，对于传统的中国新闻传播行为与新闻媒介，需要我们在社会主义市场经济和科学发展观背景下，重新进行审视和思考，探索和创建具有中国特色的新闻传播与媒介产业发展之路。

作为一种正在日新月异飞速发展的社会现象，新闻传播与媒介化社会不仅同新闻传播学科，而且同其他各种学科、各个领域、各个部门都息息相关。因此，通过以“新闻传播与媒介化社会”为主题的研究，可以汇聚中外新闻传播的一流学者，在基础研究、应用研究、人才培养和文献资料交流以及数据库建设等方面取得突破性进展，在国际上争得自己的学科地位和学术话语权，以使我国新闻传播学科的整体水平在不太长的时间内迅速提升并跻身世界前列；可以吸引中外不同学科高水平学者共同攻关，对新闻传播与媒介化社会从不同角度、不同视野、不同基点进行多维度考察，一方面为新闻传播学科建设提供新的养料，另一方面促使不同学科的交叉、融合和整合，甚至可能培育出新的学科增长点，从而推动我国高校学科整体建设；可以充分发挥智囊团和思想库的作用，为我国新闻传播和新闻媒介的发展战略、措施及管理体制、为中外新闻传播和媒介对我国社会的影响，以及为应对重大的突发性事件和信息全球化的发展趋势进行科学评估、预测和提出对策；可以为社会定期发布有关新闻传播与媒介发展的重大信息，为社会各部门提供新闻传播和媒介使用效果的调查和信息咨询，培养公民正确的媒介接触使用观念和行为，促进社会主义政治文明和精神文明的建设。

以上这些，是本创新基地的指导思想和努力目标。（四）

本创新基地建设之初，经同仁们反复讨论和校方同意，拟定的具体任务是：

1.集中力量建设传媒和舆情调查中心。对这一计划，当时的计划书是这样表述的：

国内外重大事件、突发事件、群体性事件的各界反应，党和政府亟待了解，以出台有效处置方针和办法；全国数以万计的大众传媒传播效果有待测定，以不断调整新闻宣传方针及策略；中国缺乏盖洛普咨询有限公司这样权威、高效、准确的民意测验机构；本调查中心的创立与建设，争取满足这些紧迫需求。经过3—5年努力，做到样本选取、民意测验、结果分析的准确性和有效性，报告与建议的权威性达到国内一流，分析意见和决策建议受到党、政主管部门和传媒产业的高度重视。

经过5年时间的创造性工作，传媒和舆情调查中心已初具规模，完成了40余项专题调查及报告。重要报告报送中央和上海市有关部门，受到重视及好评，每年都被评为上海市决策咨询先进单位。连续两年同国外、境外民调机构合作，完成多项调研报告。目前正在积极筹办以互联网为调查手段的扩建工程。

2.每年提交和公开发表《中国新闻传播学研究最新报告》。原计划提交和公开发表《中国新闻传媒发展年度报告》，后因中国报协及清华大学等首都高校联合进行该项研究及出版传媒发展报告，我们就改为研究与出版学术发展年度报告，从2006年至今已出版4本年度最新报告。

3.每年召开一次由国内外一流学者参加的国际学术研讨会，也业已实现。

4.创新基地的研究人员每年在国内核心期刊上发表学术论文或调查咨询报告25—30篇，每年出版有全国影响的学术著作2—3部。这两个指标已超额完成。每年在国外学术期刊或有影响的国际学术会议上发表论文3—5篇，也已实现。

5.每年邀请有影响的海外（含港澳台地区）学者2—3人来创新基地从事访问研究，派出人员去海外考察、高访或参加学术会议2—3人次。这些数据已超额。

6.花大力气从事和完成重大课题研究项目。创新基地成立之初议定，围绕4个同媒介化社会主题相关的课题群，设立与实施重大课题研究。这4个主题是：

当代媒介发展研究；

媒介化社会研究；

传播行为研究；

传播的社会调控研究。

5年来的项目研究，基本上是围绕上述4个主题展开的。这些研究项目包括创新基地自主设立的课题（均经过立项论证、学术委员会审核同意、校985管理办公室批准3个程序），也包括少量博士后出站报告或博士论文中所承担的同这些课题相关的研究项目。

创新基地5年中共自主设立3批共18个课题。第一批6个于2005年设立，它们是：

复旦大学传媒和舆情调查中心；

西藏地区信息传播方式研究；

公共卫生事件与大众传媒；

新闻传播学大辞典；

中国社会发展与新闻教育结构；

新闻传播研究最新发展报告。

第二批6个于2006年设立，它们是：

科学发展观与媒介化社会建构；

中国传媒产业改革成功案例系列研究；

跨文化传播与本土传媒的角色期待；

新闻传媒在风险社会中的功能定位；

回归十年香港与内地新闻文化的交流与合作；

数字化传播和新闻出版专业建设。

第三批6个于2008年设立，它们是：

新技术环境下的媒介使用与意见表达；

中国少数民族传播历史与趋向研究；

新传播环境中人际关系和交往形态研究；

媒介化社会中的网络虚拟社区与现代城市社区重构的研究；

网络受众的信息来源、媒介评价及社会参与；

媒介化社会背景下的中国软实力建构与传播战略研究。

以上这些课题，除一项即传媒和舆情调查中心作为调查平台建设及数据库建设立项，一项以向国务院学位委员会提交新闻传播学专业目录修改建议报告和召开全国学术会议的形式结项，其余16项一律以研究报告出版专著的形式结项。这16个项目，有的已出版专著结项，有的正紧张地撰写或修改研究报告，有的已杀青待出版。

以上这些成果，有的由课题负责人自行选择出版社出版，有的由创新基地统一联系复旦大学出版社出版。今后，凡是在复旦大学出版社出版的，一般纳入“复旦大学新闻传播与媒介化社会研究国家哲学社会科学创新基地成果丛书”，这篇总序，即是为后者撰写的。

经过5年建设与摸索，本基地和我本人有这样几点体会：

首先，国家选定重点，委以重任，投以重金，给以重压，扶助成长的“985创新基地”的建设思路是正确和有效的。这几年我们虽然干得很累，但成果也委实不少。不仅创新基地的工作上去了，新闻学院的整体水平也提升了。2009年10月，复旦大学新闻学院召开的全球知名新闻传播学院院长论坛上，不少中外院长对复旦新闻学院的硬件设施和软件建设给予很高评价，实际上也是对创新基地建设的思路和成就的一次检阅。

其次，国家关于985创新基地建设重在“能力提升”的目标设计是正确的，措施是到位的，作用也是明显的。从我们基地建设前后5年的变化看，从事学科基础研究和解决国家、上海市重大现实问题的能力有了很大提升，组织国内外、校内外各路专家协作攻关的能力有了很大提升，在第一时间了解分析社情民意和传播效果的能力有了很大提升，召开重要国际会议、开展国际学术交流对话的能力有了很大提升，接待和安排国际及国内专家访问、共同开展科学研究的能力有了很大提升，就是一个明显的成功个案。

再次，国家关于把985创新基地打造成全国科研平台的目标是正确的，可操作的。5年里，我们基地先后接受访问学者数十位，这些学者始终同我们保持着密切的、良好的学术合作联系。我们还为好几位有学术发展前途，亟需提供学术支持的年轻学者提供访学与合作研究的机会。在我们的帮助支持下，好几所学校也建立了传媒和舆情调查机构。通过我们主持的学术会议与高峰论坛，关于学科目录修改、数字出版改革、专业硕士学位设立等建议方案呈报给国务院学位委员会等领导机构。我们组织的多次舆情调查分析报告，及时向中央、教育部和上海市呈报，并为这些机构所采纳。我们创新基地的平台建设，无论在声誉上还是在业绩上，都已经走出了可喜的第一步。

最后，国家关于985创新基地不仅要出成果、出思想，而且还要出人才的期待是合理的，可行的。5年来，我们创新基地在完成几十项科研项目，40余项舆情调研，召开了10余次大小学术会议，建设了几个数据库的同时，还培养了十几位年轻有为的科研工作者。他们有的担任基地副主任，调研中心执行主任和项目主管，有的担任课题负责人，有的成为精品课程教学团队成员。他们已经成为创新基地离不开的学术骨干，新闻学院科学研究的尖兵，国际学术交流有影响的学者。

我们创新基地成立至今毕竟只有区区5年，基地还有待巩固和提高，许多层面还有待开拓与发展。在科研创新、平台拓展、数据库发展、人才工程建设等方面仍有诸多不足。我们期待985工程三期尽早启动。现在，新一期建设的目标已初步敲定，数据库和新实验室建设的方案已有安排，一大批年轻的学术骨干等待进入。可以相信，一个更有活力和更有学术进取心的创新基地的明天，将更加灿烂辉煌。童兵2009年12月3日

绪论

第一节　研究缘起

这是一个权利的时代，人们对于权利的关注从来没有像现在这样深切。法治的真谛就在于保障人们的权利，法治建设的每一项工作都应当以公民权利为本位，权利贯穿于法的运行的整个过程：立法是确认和表达公民的权利，执法是落实公民的权利，守法是让公民珍惜权利，司法是对公民权利的救济。[2]

这是一个信息的时代，信息渗透到了人们生活的方方面面。维纳在他的《人当作人来使用——控制论和社会》一书中指出：“要有[3]效地生活就要有足够的信息。”1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马[4]蒂亚·森有力地证明：“饥荒不可能在一个言论自由的国度出现”。因为并非食物总体上的缺乏导致了饥荒，更主要的原因在于贫穷地区的穷人缺少获得食物的信息途径。当今社会，媒体已成为人们有效获取信息的重要渠道，“让你知道得更多一些、更快一点”，也成了众多媒体的座右铭。

在这样一个信息、权利的时代里，知情权正是公民获取各种资讯的一项最基本的权利，也是公民积极、有效地参与国家政治生活、实现民主权利的必要条件。“知情权”作为特指一种权利主张的法学概念，最早是由美国新闻编辑肯特·库柏提出来的。针对当时美国联邦政府机构内部蔓延的消极对待政府信息公开，任意扩大保密权限的官僚主义倾向，库柏于1945年在一次讲演中首次提出了这一概念。其基本含义是，公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、[5]获取信息尤其是政务信息的权利。1948年的联合国《世界人权宣言》开始倡导保障知情权，美国在20世纪50年代和60年代兴起“知情权运动”，使“知情权”很快成为一个具有国际影响的权利概念。同时，其作为公民的民主政治权利也纷纷得到各法治国家法律的确认。

对知情权的诉求的政治根源，在于它是自由权的基本内容，也是现代民主政治的基石。科恩认为：“一个社会如果希望民主成功，必[6]须负责提供并发行普遍参与管理所需的信息。”罗伯特·达尔认为知情权与“表达意见的自由”是当代民主政治“最低程序性”的必要条[7]件之一。杰斐逊提出“人民对于他们政府机关的控制是衡量一个政[8]府是否为共和制的标准。”其实，“如果民主国家中，不论间接或直接民主，有治理权的公民处于一无所知的状态，要想治理好这个国家[9][10]是不可能的。”列宁也认为“没有公开性而谈民主是很可笑的。”同样，“自由得以继续存在的唯一确实的屏障，就是一个坚强的足以保卫人民利益的政府，以及坚强而又充分了解情况足以对政府保持至[11]高无上统治的人民。”在当今信息社会里，要实现人的充分自由，进而实现自我的价值，必须充分保障获取信息的自由和权利。

在人民主权理论的视野下，政府和公民之间的关系，说到底是受托人和委托人的关系。但是，并不是所有的政府都能自觉地完成自己的使命。如何控制政府机关的权力，一直是学者们研究的重要课题。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠认为“一切有权力的人都容易滥用[12]权力，这是万古不易的一条经验”，19世纪英国自由主义思想家阿克顿爵士说得更干脆：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[13][14]因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”除了以权力制衡权力之外，还必须有权利对权力的监督和制约。这些监督和制约，都必须以知情为前提。从这个意义上讲，没有知情权，其他权利对权力的监督和控制也将是虚置的，所谓的宪政与法治也难以实现。被称为“美国政治科学之父”的约翰·亚当斯说：“凡能给最大多数的[15]人以最大程度的幸福的政府就是最好的政府。”从“三权分立”到“新闻自由”，从“人民主权”到“人权保护”等方面的制度设置，都是旨在建立对人民负责的责任政府。到目前为止，人们普遍认为，公民只有直接参与国家行政和立法活动，直接参与重大决策，才能更有效地参政议政、监督政府，实现权利对权力的制约。可以说，以权利制约权力是人类找寻到的处理公民与政府关系的最新良方。而其前提，就是人民应当充分享有知悉政府信息的权利。

知情权实现的一个重要渠道就是新闻媒体。政府、媒体、公众的关系，是任何一个国家在民主进程中都需要认真面对的问题。在媒体的中介作用下，政府有责任通过有效传播来保障公众的知情权。从历史上看，如何对政府、媒体和公众之间的关系做出准确的定位，也是许多西方政治家认真思考的问题：

美国第3任总统、美国《独立宣言》的起草人之一托马斯·杰斐逊认为：“如果让我来决定，到底应该有政府而没有报纸，还是应该有报纸而没有政府，我将毫不犹豫地选择后者。”

美国第4任总统詹姆斯·麦迪逊认为：“不与民众信息或不与其获取信息之手段，则所谓民众之政府或为滑稽剧之序幕，或为悲剧之序幕。或者除此两者之外什么也不是。知识务须支配无知，而且意欲担当统治者的国民必须以知识所给予的力量武装自己。”

美国第16任总统亚伯拉罕·林肯认为：“只有让人民知道真相，国家才会太平。”

美国第35任总统约翰·F·肯尼迪认为：“信息的流动、在知情基础上做出选择的能力以及批评的能力等等所有民主政治赖以生存的假设条件，在很大程度上取决于传播。”

法国政治思想家夏尔·阿列克西·德·托克维尔（Charles Ale Xisde Tocqueville）在《论美国的民主》中提出：“为了能够享用出版自由提供的莫大好处，必须忍受它所造成的不可避免的痛苦。想得好处而又要逃避痛苦，这是国家患病时常有的幻想之一。”

如何给予公众信息？如何使公众知道真相？这是政府和媒体的职责。但是，无论政府还是媒体，在履行职责的过程中，往往会产生角色异化。也就是说，有时候当公众迫切需要某种信息的时候，政府却千方百计不让公众知晓，而媒体也会由于政治原因、商业原因或其他原因，故意不履行其传播职责。如何减少这些异化？面对公众的知情权，政府有哪些具体的义务？媒体有怎样的权利和义务？它们各自如何履行义务和实现权利？义务没有履行和权利无法实现时有何救济渠道？政府、媒体、公众如何达到良性互动？如何形成互相制约？如何平衡、协调发展？这些问题都是值得我们深入思考的。

在哈贝马斯看来，“大众传媒影响了公共领域的结构，同时又统[16]领了公共领域。”媒体不仅为公共领域的批评与监督提供信息，而且其报道同时也是公共领域讨论和批判的话题。在一个理想的媒体公共领域，公众可自由地交流意见，平等地讨论问题，使多元思想得以充分表达。这样的公共领域与国家是既相对独立又相互依存的关系，媒体通过舆论诉求培养和增强了公民的权利意识和责任意识，在权力话语体系之外开辟了公众话语体系的“公共领域”，使公众的意见得以在“公共领域”进行充分的交流。这种交流，既是公众之间的交流，也是公众与政府之间的交流，客观形成了对政府权力运行的监督，防止了权力被滥用。可以说，构建这一公共领域，实际就在公众与政府之间构建了一个以权利制约权力运行的公共平台，使公众与政府在这个平台上充分交流，形成良性互动。政府通过吸纳公众在这一平台上交流的意见，将其作为公共决策的参考；公众通过这一平台获取更多的政府信息，满足知情权需要，能够更有效地参政议政，管理国家公共事务。

从社会学的视角看，任何话语的兴起或任何权利的产生都不是凭空的。虽然“知情权”的概念产生于现代，其作为一项法定的权利正逐渐在各国确立，但追根溯源，“知情”却是人类的基本生存需要。在早期人类活动中，人们满足“知情”的需要，主要靠自己的活动，这是作为“自然权利”的“知情权”。“作为‘需要知道有关情况’的人，该获取信息的行为是一种可以自由作出的积极行为，主观上有这种需要，客观上有获取信息的可能性，便符合权利性质了……该知情权的实现，主要受人类自身条件的限制，以及受外界条件的限制，[17]从根本上受自然规律的限制。”可是，这么重要的一个与人的生存密切相关的自然权利为什么长期被遮蔽，一直没有成为一项法定的权利呢？本书希望通过对知情权的历史溯源找到答案。

任何事物都是辩证地存在着，知情权不可能是无边界的，信息自由与信息安全的矛盾、信息不足与信息过滥的矛盾无时不在，无处不在。过分强调知情权，也会对国家安全、社会稳定、对公民的名誉权、隐私权造成伤害，因此我们还必须研究信息的有效配置与控制，研究知情权与其他权利或权力的冲突与平衡。[1]当代美国著名宪法学家路易斯·亨金（L.Henkin）在《权利的时代》一书的前言中，提出：“我们的时代是一个权利的时代。人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念。”参见路易斯·亨金：《权利的时代》，知识出版社，1997年。[2]20世纪80年代初，美国未来学家约翰·奈斯比特（J.Naisbitt）在《大趋势——改变我们生活的十个新方向》一书的前言中，提出“我们已经进入了一个以创造和分配信息为基础的经济社会”。参见约翰·奈斯比特：《大趋势——改变我们生活的十个新方向》，中国社会科学出版社，1984年。2006年3月27日，联合国大会通过决议，确定每年的5月17日为“世界信息社会日”。[3][美]维纳：《人有人的用处——控制论和社会》，商务印书馆，1978年，第55页。[4]Sen, A.1981.Ingredientsof Famine Analysis：Availabilityand Entitlements.Quarterly Journalof Economics96（3）：433-464.[5]谢鹏程：《公民的基本权利》，中国社会科学出版社，1999年，第263页。[6][美]科恩：《论民主》，商务印书馆，1988年，第159页。[7][美]罗伯特·达尔：《论民主》，商务印书馆，1999年，第93页。[8]马啸原：《近代西方政治思想》，人民出版社，1987年，第222页。[9][美]科恩：《论民主》，商务印书馆，1988年，第159页。[10]《列宁全集》（第1卷），人民出版社，1972年，第347页。[11][美]罗斯福：《罗斯福选集》，商务印书馆，1982年，第181页。[12][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），商务印书馆，1982年，第154页。[13][英]阿克顿：《自由与权力》，商务印书馆，2001年，第342页。[14][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），商务印书馆，1982年，第154页。[15]Peabody, J.B.1973.John Adams：ABiographyin His Own Words.New York：Newsweek.PP.182-183.[16][德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年，第15页。[17]刘杰：《知情权与信息公开法》，清华大学出版社，2005年，第39—40页。

第二节　研究现状

自从20世纪70年代末知情权的概念引入中国后，法学、新闻学、社会学、政治学等学科的研究人员开始关注知情权研究，不少译著被引进国内，本土研究也取得了一定的成果。

有关知情权的译著主要有：美国托马斯·埃默森的《论当代社会人民的了解权》，日本平松毅的《知情权》，英国斯蒂格利茨的《自由、知情权和公共话语—透明化在公共生活中的作用》，美国托马斯·萨斯曼的《电子政府与人民知情权的辩证分析》，美国托马斯·布兰顿[1]的《世界知情权》等。其他译著中也有大量知情权的研究，如：日本芦部信喜编的《宪法学　Ⅲ人权各论》（有斐阁1998年版）、日本右崎正博等编《情报公开法》（三省堂1997年版），日本室井力主编、吴微译的《日本行政法》，国家保密局法规处编的《美国保密法律制度》等。

除译著外，还有许多研究国外知情权制度的专论，如刘杰的《外国情报公开法述评》，颜海娜的《国外政府信息公开立法对我国的启示》，杨建生的《国外行政公开制度对我国的启示》，胡华涛的《新闻发布制度化构建中的立法问题——中西信息公开立法原则精神的对比研究》，冯军的《瑞典新闻出版自由与信息公开制度论要》等[2]；专门研究美国知情权制度的有宋小卫的《美国〈情报自由法〉的立法历程》，朱庆华、颜祥林的《美国信息公开制度的建立与发展动向》，张艳红的《中美新闻发言人制度比较》，叶晗的《〈信息自由[3]法〉对“后保管模式”思想的影响》等；专门研究日本知情权制度的，有：朱芒的《开放型政府的法律理念和实践（上、下）——日本信息公开制度研究》，渠涛的《日本的公民知情权》，宋长军的《日本信息公开法的制定及特点》，杜钢建、刘杰的《日本情报公开[4]法的制定与实施》等。

国内学者还出版了很多国外知情权制度的研究专著，如：周汉华主编《外国政府信息公开制度比较》，介绍了外国政府包括瑞典、美国、日本、英国、澳大利亚、新西兰、韩国、泰国、南非、俄罗斯等国的政府信息公开制度，翻译了挪威、罗马尼亚、芬兰、保加利亚、荷兰等国的信息公开法，以及欧盟、世界银行的信息公开政策，还对国外保密制度进行了比较；刘杰著《知情权与信息公开法》，着重研究美国和日本的知情权制度。另外，王名扬著《英国行政法》、《法国行政法》、《美国行政法》三部专著，其中有大量篇幅介绍英国、法国、美国的知情权制度。宋克明著《英美新闻法制与管理》、刘迪著《现代西方新闻法制概述》和徐耀魁主编《西方新闻理论评析》，也有很多有关国外知情权研究的内容。

从知情权研究的时间、人数、内容等方面情况，笔者将知情权研究分为三个阶段。下面分别梳理这三个阶段的研究成果与特点：

一、知情权理论的引进阶段（1979年—1996年）

直到1987年10月25日，党的十三大政治报告提出“要提高领导机关的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”之后，开始有学者研究知情权问题。如叶必丰在《法学评论》1987年第6期发表《论公民的“了解权”》，王觉在《湖南师范大学教育科学学报》1988年第1期发表《论人民的知情权》，吴涌植在《当代法学》1988年第2期发表《公民了解权的政治保障》，杜钢建在《中国法学》1993年第2期发表《知情权制度比较研究——当代国外权利立法的新动向》，宋小卫在《法律科学》1994年第5期发表《略论我国公民的知情权》。杜钢建和宋小卫的这两篇文章在学术界影响很大，既起到了普及知情权观念的作用，又奠定了知情权研究的基石。

在十三大精神的推动下，各地党政为了促进廉政建设，20世纪80年代后期开展了“两公开一监督”活动，即公开办事制度、公开办事结果、接受群众监督，90年代初，中国开始全面推行村务公开。这些政治活动，进一步推动了知情权理论研究。

1993年以后，随着《消费者权益保护法》、《公司法》、《医疗机[5]构管理条例实施细则》的颁布施行，知情权概念开始出现在中国的法律法规中，有关私法领域的知情权研究的文章陆续多了起来。如：[6][7]《消费者了解权及其法律保护》、《消费者享有“知情权”》、《论[8]中国证券市场会计信息披露的规范》、《论证券经济与会计信息的[9]公开——兼论我国会计理论研究的基本思路》、《建立和完善我国[10]会计信息公开制度的思考》等。

在这一阶段，研究知情权的学者并不多，发表的论文较少，关于公法范畴知情权的研究主要是引进、介绍国外知情权制度，基本上没有谈到中国知情权制度建设问题。[1]上述译著，参见以下期刊：《法学译丛》，1979年第2期；《法学家》，1986年（增刊）；《环球法律评论》，2002年第3期；《当今要论》，2001年第1期；《外交政策》，2002年第7期；《法学家》，2000年第2期。[2]上述专论，参见以下期刊：《法学家》，2000年第2期；《社会科学》，2003年第9期；《学术论坛》，2005年第10期；《新闻记者》，2005年第2期；《环球法律评论》，2003年第4期。[3]上述专门研究美国知情权制度的专论，参见以下期刊：《新闻与传播研究》，1994年第2期；《图书情报工作》，2001年第10期；《当代传播》，2004年第5期；《山西档案》，2005年第3期。[4]上述专门研究日本知情权制度的论著，参见：《环球法律评论》，2002年第3、4期；李步云：《信息公开制度研究》，湖南大学出版社，2002年；《外国法译评》，2000年第1期；《国家行政学院学报》，2000年第2期。[5]《消费者权益保护法》第八条规定：“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。”“消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成分、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况。”《公司法》第三十二条规定：“股东有权查阅股东会会议记录和公司财务会计报告。”《医疗机构管理条例实施细则》第六十二条规定：“医疗机构应当尊重患者对自己的病情、诊断、治疗的知情权利。在实施手术、特殊检查、特殊治疗时，应当向患者作必要的解释。因实施保护性医疗措施不宜向患者说明情况的，应当将有关情况通知患者家属。”[6]黄盛业：《消费者了解权及其法律保护》，《北方工业大学学报》，1993年第2期。[7]韩华胜、刘建军：《消费者享有“知情权”》，《健康》，1996年第4期。[8]孙铮：《论中国证券市场会计信息披露的规范》，《财经研究》，1995年第11期。[9]王鹏程：《论证券经济与会计信息的公开——兼论我国会计理论研究的基本思路》，《会计研究》，1994年第2期。[10]邵良志：《建立和完善我国会计信息公开制度的思考》，《财经问题研究》，1995年第2期。

二、知情权研究的探索阶段（1997年—2002年）

1997年9月12日，中共中央十五大报告提出：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”由此引发知情权研究第二阶段的到来。

在这一阶段，研究知情权的文章数量和内容都比以前丰富了许多，既讨论民主政治领域的知情权，也讨论私法领域的知情权。以[1]“知情权”为题名在中国知网上检索，检索到文章245篇。其中，中国期刊全文数据库83篇（其中讨论公法领域知情权的37篇，讨论私法领域知情权的46篇），中国重要报纸全文数据库160篇，中国重要会议论文全文数据库1篇，中国优秀硕士学位论文全文数据库1篇，中国博士学位论文全文数据库0篇。以“信息公开”为题名在中国知网上检索，检索到文章148篇。其中，中国期刊全文数据库113篇，中国重要报纸全文数据库30篇，中国重要会议论文全文数据库2篇，中国优秀硕士学位论文全文数据库3篇，中国博士学位论文全文数据库0篇。这一阶段的研究不再局限于对国外知情权的介绍，而是开始探讨知情权的概念、对象、权利属性等，并开始关心中国知情权制度的建设。

多数研究文章对知情权的概念进行分类，从广义和狭义两方面区[2]分不同的知情权；有的开始关注知情权的概念、权利主体、义务主[3]体和行使方式；有的开始探讨信息时代公民知情权保护的方法与途[4]径以及有关政务公开的救济途径问题；有的试图从制度上寻找保障[5]知情权的机制；有的认为当前知情权在我国尚未得到很好的保障，应当协调其与相关权利的关系，通过制定专门法律、修改现有法律加[6]以充分的保护。

有的研究者从民主政治的角度研究知情权制度，认为知情权制度完善与否，反映出一个国家的民主政治水平。知情权制度愈完善，政[7]府的透明度愈大，人民的参与程度愈高。有的研究者认为，应借鉴美国等国的做法：（1）建立知情权制度，制定政府信息公开法——知情权的法制保障；（2）建立行政程序法律制度，制定行政程序法——知情权的程序保障；（3）实行行政公开制度——知情权的制度保障；（4）建立电子化政府，构建政府与公民之间新型的沟通渠道[8]——知情权的实现载体。有的研究者认为，保障公民知情权，不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，课以行政机关及其公务员公开有关资料的义务，而且要赋予当事人就信息公开享有行政救济权，直至请求[9]司法审查权。有的研究者从公民权利的逻辑起点研究知情权与媒体的关系，认为知晓自己所关心的信息，看似很简单很容易实现的权利，实则为意蕴深远的一项公民权利。我们的社会需要制造开诚布公的气氛，需要搭建一个公正、公开、公平的制度平台，在那里公众不仅能自由地选择自己的生活方式，也能自如畅快地获取自己所需的各种信息。因此，一个现代化的媒体系统与对普通公众知情权的完整保护就[10]至关重要。有的研究者从知情权角度解读新闻报道中的不足，认为当前媒体在下列五方面的报道中存在不足：（1）灾难及重大事故的知情权；（2）社会丑闻及非法事件的知情权；（3）生活消费、环境建设等有关公民身体健康的知情权；（4）传染病、疫情的知情权；（5）公共信息的知情权。公正完整地向广大读者观众传达来自事件第一线的真实情形，是记者作为公众代表的权利，也是他们作为社会[11]正义化身的义务。[12]

关于知情权与隐私权的关系问题的研究也很多，主要观点是：在公众知情权与个人隐私权发生冲突时，应维护公众知情权而牺牲个人隐私权。因为国家事务、社会事件、公务人员的活动涉及多数人的利益和国家重大利益，对公众的生活具有较普遍、较重要的影响，与人民的生活、前途休戚相关，公众有理由也有权利倾注更多的关心和

[13]注意。有的研究者认为，知情权与隐私权应同等保护，但当个人信息、个人私事或者个人领域与政治相牵连，成为政治生活的一部分时，这些个人情况就不应再属隐私权的保护范围，而属于知情权的范围，[14]属于舆论监督的范围。

这一阶段，很多学者开始在知情权的视野下专门研究国外政府信息公开制度。“信息公开虽然是宪政层面知情权的生动体现，但因各国宪政体制不同、利益群体力量对比差异、文化背景的区别，各国的信息公开立法过程也会展示出完全不同的景象。我们对各国信息公开立法的比较，不能仅仅局限于制度和条文的静态规范研究；探求其背后的制度背景和历史源流，进行动态的实证研究，也许更有实际意[15]义。”“各国信息公开立法的直接目的和具体制度虽有所不同，但客观结果和最终目的大多是为保障公众知情权，规定行政机关或其他公共机关信息公开的义务，使政府活动透明度增加，扩大了公众对国政的参与。公众知悉政府信息的利益，从政府自由裁量给予的‘恩赐’[16]转变为法定的普遍权利，是国民主权的体现，是历史的进步。”

在这一阶段，私法领域知情权的讨论主要集中在消费者、患者、考生、股民的知情权问题上。[1]检索范围为文史哲、政治军事与法律、教育与社会科学综合、电子技术及信息科学、经济与管理。[2]颜海娜：《试论构建与完善公民知情权的保障机制》，《理论导刊》，2002年第5期。[3]赵奇、刘飞宇：《知情权相关问题初探》，《北京行政学院学报》，2001年第2期，第56—57页。[4]高红霞、柳海滨：《从信息时代公民知情权的保护看政务公开》，《行政与法》，2001年第6期。[5]颜海娜：《试论构建与完善公民知情权的保障机制》，《理论导刊》，2002年第5期。[6]张庆福、吕艳滨：《论知情权》，《江苏行政学院学报》，2002年第1期。[7]郑卫东：《知情权与政务公开》，《宁波高等专科学校学报》，2001年第9期，第46页。[8]颜海娜：《构建与完善知情权的保障机制》，《行政论坛》，2001年第9期，第61—62页。[9]赵奇、刘飞宇：《知情权相关问题初探》，《北京行政学院学报》，2001年第2期，第56—57页。[10]周国文：《公民自由、传媒、知情权与政府》，http：//www.tyfw.net/dispnews.asp？id﹦202，2002-1-2。[11]沈淦、度晓骅：《从知情权的角度看当前新闻报道的不足》，《新闻知识》，2002年第6期，第5—7页。[12]研究的人数和发表的文章数量都很多，如：黄海星：《庭审直播节目与知情权、隐私权的保护》，《现代传播（北京广播学院学报）》，1998年第6期；王工：《为金庆慈辩护兼论法定知情权》，《中国律师》，1998年第11期；王军：《从戴安娜之死看隐私权、知情权与采访权的冲突与平衡》，《现代传播》，1999年第5期。[13]徐筠：《隐私权与知情权之冲突》，《江苏公安专科学校学报》，2002年第2期，第109页。[14]冯渊源、邓小兵：《隐私权与知情权的冲突与协调》，《天水行政学院学报》，2000年第4期，第37页。[15]宋华琳：《英国政府信息公开立法的演进以及对我国的启示》，http：//www.cddc.net/shownews.asp？newsid﹦3696，2002-10-23。[16]皮纯协、刘杰：《知情权与情报公开制度》，《山西大学学报》（哲学社会科学版），2000年第3期，第21页。

三、知情权研究的勃兴阶段（2003年至今）

2003年，以对SARS报道的反思为契机，在中共十六大报告提出要“认真推行政务公开制度”的推动下，2004年3月22日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005年3月24日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于进一步推行政务公开的意见》，有关知情权和政府信息公开的立法探讨和理论研究开始成为学术界格外关注的课题。

这一阶段的理论成果是比较丰硕的，以知情权为题名在中国知网[1]上检索，检索到文章900篇。其中，中国期刊数据库439篇，中国优秀硕士学位论文全文数据库52篇，中国博士学位论文全文数据库3篇，中国重要会议论文全文数据库16篇，中国重要报纸全文数据库390篇。以“信息公开”为题名检索，检索到文章764篇。其中，中国期刊数据库482篇，中国优秀硕士学位论文全文数据库71篇，中国博士学位论文全文数据库2篇，中国重要会议论文全文数据库14篇，中国重要报纸全文数据库195篇。同期出版的专著，主要有：周汉华主编“信息公开制度研究丛书”，包括《政府信息公开条例专家建议稿（草案·说明·理由·立法例）》、《我国政务公开的实践与探索》和《外国政府信息公开制度比较》，张明杰著《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》、王志荣编著《信息法概论》、曲直著《知情权：阳光下的觉醒》、刘恒著《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》、应飞虎著《信息失灵的制度克服研究》、刘飞宇、王丛虎著《多维视角下的行政信息公开研究》、刘杰著《知情权与信息公开法》、苏成雪编《传媒与公众知情权》等。

这一阶段的理论研究较前有所深入，并开始探讨知情权的基础理论和关注知情权的制度构建。（一）知情权基本理论研究

继续对知情权的概念进行研究，提出各种各样的广义、狭义论。有的认为，知情权是指自然人、法人及其他社会组织依法享有的知悉、[2]获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和权利。有的则认为，“从狭义上说，就是指政府有对重大的突发性公共安全事故向社会公众及时、准确、全面、客观公布的义务；公民有及时获得这些信息的权利。从广义上说，就是指行政（政务）公开和透明制度，将政府行政行为置于公众的监督之下，公民有知悉政府行为的权利，[3]包括行政作为和不作为的行为。”还有的研究者认为，广义的知情权是指公民、法人或其他组织依法享有的、要求义务人公开一定的信息的权利和在法律允许的范围内获取各类信息的自由，狭义的知情权是指公民、法人或其他组织对国家机关掌握的信息享有的知道的权利[4]。

关于知情权的理论探讨，代表性的观点有：人民主权理论是知情权存在的首要基础，人民有权利获得政府信息，监督政府；政府有义务满足公众的知情权，接受监督。人民只有了解政府信息，才能更好地行使自己的民主权利，如选举权、决策权、管理权、监督权等。知情权是人民有效监督政府、防止政府滥用权力的重要手段。政府机关的工作涉及方方面面，包括国家的政治、经济、文化、外交、国家安全、社会保障等等，如果不对政府进行监督，很容易产生腐败、滥用[5]职权等不法行为。有的研究者认为，知情权的理论基础除了人民主[6]权的要求外，还有福利国家的要求、民主政府的要求。还有的研究者认为，公民知情权的理论基础，可以追溯到国家理论的奠基者休谟那里。在休谟看来，政府进行统治的合法性在于合乎民意，即“合意的政治”；而“合意的政治”就要求政治权力的行使必须具有程序上的公开性与可操作性，从而以程序上的正义保证政治权力的实质正义的实现。正如西谚所云：“正义不但要得以实现，还要以看得见的方式实现。”有的研究者认为知情权是民主的具体表现形式，代表性的观点认为，民主的具体表现形式之一，就是为实现共同的政治目标，[7]赋予人民最充分的知情权和表达自由。

在知情权的权利归属问题上，理论界除了对知情权具有政治权利的属性没有争议外，对知情权是不是宪法权利或法定权利，以及是否属于公民的基本权利，仍有较大争议。有的研究者认为，知情权并非[8]宪法性基本权利，也并非必然的法定权利。知情权还只是一个学理[9]性的概念，在我国的法制中并不是一项法定的权利。但是，更多的人认为知情权属于宪法权利和法定权利，其理由有四：其一，从宪法基础理论可以推演出知情权是一项宪法权利和法定权利，“虽然有人以没有明示性法律规定提及知情权为由，用一副得意洋洋的表情论述[10]说没有这项权利，但这是否定宪法基础的谬论。”其二，传统“知情权”在宪法体系中大多将之归入表达自由的架构下，也即更多的时候“知情权”是宪法的隐含权，它一般的表现形式并不在于宪法表面[11]的文字，而体现在诸多的部门法体系中。其三，知情权虽然没有在宪法条文中直接规定，但能够在人民主权原则、言论自由以及监督权[12]和其他权利的内涵处通过宪法解释的方法解释出知情权。其四，从知情权的发展过程看，并不是因为有许多国家将知情权规定在宪法中，才使知情权具有了宪法权利的属性，而是因为知情权本身具有宪[13]法权利的属性之后才获得宪法的确认。

部分研究者在赞成知情权是宪法权利的观点的同时，认为知情权属于宪法权利中公民的基本权利，是一项基本人权。代表性的观点认为：“从宪政民主制度的角度来看，生存权、政治权利和自由以及社会文化权利等基本人权为人所必需，而知情权则是个人生存权与发展权的一部分，应作为公民的基本权利之一，是公民参与国家管理、保[14]护自身利益的前提。”“在现代社会，知情权是公民所享有的一项不可或缺的基本人权，也是公民实现其他权利的必要基础和前提。”“就权利与权力的一般关系而言，权利是权力的本源，权力必须以保障权利为目的、以权利为其自身运行的边界。否则，不仅公众的知情权无法由法定权利转化为现实权利，就连权力自身的合法性也会出现[15]危机。”“知情权和信息自由既是公民和社会组织的民事权利，也[16]是政治权利，而且是一项基本人权。”知情权的宪法基本人权地位，[17]得到国际性人权法律文件的确认。

在知情权到底属于公权利还是私权利问题上，一些研究者的意见[18]是对立的。有的研究者认为知情权是一项公权利，有的研究者则认为是一种私权利，但在性质上，知情权与普通的私权不同，普通私权一般是相对于其他私权而言，而知情权是相对于公权而言的，它的权[19]利对象是公权信息，义务主体是公权机构。

此外，学者们在论及知情权时，还从其他角度讨论知情权的权利[20]属性，如认为知情权的实质是公民权，是一种个人权，还具有参政[21]权和请求权性质，“知情权的充分行使是平等权的必然要求和逻辑[22]延伸，这可从平等的内涵与外延中获得求证。”1O知情权不仅仅是一种“免于”国家干涉的消极权利，同时也是一种积极向国家“主[23]张”公开政府信息的积极权利，是一项处于公权利和私权利之间具[24]有过渡性质的社会性权利。

有关知情权与人格权关系的研究，也成为这一时期的热点，但基本集中在知情权与隐私权的关系上，对知情权与名誉权、肖像权等权利的关系很少涉及。在知情权与隐私权何种权利应优先保护问题上，出现截然不同的观点：

第一种观点认为，隐私权是一种绝对权，不得以任何理由侵害，其代表性论点为：按照法理，隐私权是人格权，其性质是绝对权，任[25]何人相对于他人的隐私权，都是义务人，都负有不得侵害的义务。

第二种观点认为，知情权是基本人权，知情权与隐私权冲突时，[26]可以合理限制隐私权。为了公共利益的需要可以对隐私权予以限制。

第三种观点认为，知情权与隐私权冲突应视权利主体而定，普通公民与政府官员应当分别对待，其代表性观点认为：在一般情况下，对普通公民而言，其隐私权在性质上是绝对权，任何时间任何场合都不能被侵犯，知情权不能冲击个人隐私权。换句话说，隐私权应优先受到法律的保护。而对政府官员和公众人物来说，不能以隐私权为由[27]来对抗知情权，即所谓高官无隐私。

如何对待知情权与隐私权的冲突并合理解决冲突，保持这两种权利之间的平衡，代表性的观点认为：（1）知情权与国家机关工作人员的隐私保护要求的矛盾适用社会政治及公共利益原则；（2）公民个人信息保密权与行政管理机关代为行使的公众知情权的矛盾应适用权利自由支配原则；（3）对于私权利范畴内的社会知情权与社会公众人物隐私保护之间的矛盾应适用利益平衡、权利协调的原则；（4）对于法人或公民的个人信息知情权与其他公民隐私保护之间的矛盾应[28]当适用隐私权特别保护的原则。不少研究者在认可上述原则的同时，提出利益衡量、平衡利益、满足公众合理兴趣、权利协调原则也是处理知情权与隐私权冲突的解决原则①。另外，有的研究者认为公职人员和公众人物隐私克减原则，也是解决此类冲突的处理原则②。（二）有关知情权具体制度的研究

随着各级政府推行政务公开活动的展开，知情权与政府信息公开的研究不断升温，在政府信息公开制度的立法动因方面，理论界基本达成共识，即政府信息公开的目的是为了保障公民知情权的行使。这一基本共识，在《中华人民共和国信息公开条例草案》（专家建议稿）第一条关于立法目的中得到体现，即“为保障公众行使知情权，参与管理国家和社会事务，促进政府信息流动，监督政府机关依法行使职权，根据宪法制定本条例。”③但是，“知情权与信息公开立法之间究竟具有怎样的关系，这个问题却鲜见深入的学术研究成果。”④关于公民和政府之间的权利义务关系如何配置，争论也很多。有关信息公开的范围、程序、方式等，还有待进一步明确。

有的研究者认为，知情权是人民自我统治的先决条件，是公民保护自身利益的手段，是人民监督公共权力的手段，是防止政府犯错误的重要措施。知情权不仅要求政府及时公布国家行政的大政方针和公务活动内容，还要求政府及时公布与人民利益有关的信息，使人民能及时保护自身的安全和利益⑤。有的研究者从政治文明角度研究知情权与政府信息公开的关系，认为实现政务信息公开，不仅保障了公众的知情权，而且更是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的基础之一。实现信息公开，既是公开政务信息的过程，又是公众监督政府的过程，两者相辅相成，对于转变政府职能，建立行为规范、运转协调、廉洁高效的透明政府，乃是有力的推动，同时也能促进政府工作良性循环⑥。

知情权也是新闻传播学领域的一个重要研究课题，“60年代以来，西方新闻法制理论研究中的另一类重要问题，是有关知晓权、接[29]近权、传播权的问题。”有的研究者从表达权的角度寻访知情权及采访权的权利根源，认为知情权是从表达权中引申的一种“潜在”权利，或曰一项“衍生”权利。表达权的内涵大于知情权，记者的报道权、评论权、批评权等等权利直接来源于公民的表达权，我国宪法明确赋予公民表达权，由表达权衍生出知情权，记者采访权的权源即为[30]由表达权衍生出来的知情权。有的研究者认为从媒体与公民的关系看，新闻媒体是第四权力，媒体权力来源于公民的知情权，媒体的权力又以公民的知情权为出发点和归宿。公民的知情权是媒体权力和权利的根源和合理性基础。从媒体和政府权力的关系看，媒体作为一种社会性的权力，必须发挥其对国家权力的监督和制约功能，这种功能[31]的发挥和对公民知情权的保障是重合的。

关于知情权与新闻自由的关系问题，有的研究者认为，新闻自由和知情权具有很强的共通性。知情权是新闻自由的法学基础和法理来源，是根基，没有知情权的合法性就不会有新闻自由存在的可能；新闻自由又是知情权实现的重要途径和表现形式，新闻报道的自由度在很大程度上决定着公民的信息满足度，新闻自由度的高低已成为知情权发展的一个瓶颈，制约着知情权的实现。两者是对立统一的矛盾体，[32]是基础与反作用的关系。有的研究者则认为，新闻自由包含了两项[33]最基本的内容，即公民的表达权和知情权。“新闻自由应该引入并包括知情权，知情权是新闻自由的应有之义，在现代社会，新闻媒介是人们获取信息的主要渠道，因而新闻自由应该引入知情权，已形成[34]共识。”

有的研究者从民主政治的实现程度出发，认为舆论监督作为公权力主要取决于各国民主政治的发达水平，取决于公民的知情权和公共权力运作的透明度。舆论监督的“度”受制于一个国家一个时期的民[35]主政治的发展水平和与之相适应的公民的知情权。“进行舆论监督，应以社会稳定为前提。知情权作为公民的一项重要的权利，不能脱离客观环境，而应该深入到社会体系中，才能找到一个平衡点。这个平衡点就是社会稳定，只有在维护稳定的前提下最大限度满足受众的知[36]情权，才能有效地实施舆论监督和保持稳定的社会环境。”

有的研究者从改革新闻传播制度出发研究知情权，认为“应从宪法、社会发展视角考虑新闻改革，下一轮新闻改革将以满足公民的知情权为核心指向。媒体报道不能仅从社会安定出发，而应从维护宪法的尊严、保护公民的权利出发，保障公众知情权本身就应当是传媒角[37]色定位的出发点。”公民知情权和政府信息公开有待于新闻立法和新闻制度改革的配合。公民的知情权和政务公开取决于新闻媒体的知情权，如果连媒体都没有知情权，社会信息就难以传播，因此，必须对新闻制度进行改革，让新闻媒体拥有知情权和报道权，从法律上保[38]护新闻媒体的消息和信息披露权。传统上西方发达国家以“知情权”是天赋权利为理由来维护媒体的独立地位，赋予知情权以至高无[39]上的地位，但是“凯利事件”说明，媒体应当以公共利益的标准作[40]为维护知情权的理由，而不是将知情权本身作为最高的权利。“新闻节目的发布，是信息公开的一种方式，它的目的在于满足公民知情权的需要。”“信息公开是一种行为、一种手段，而知情权是一项法律权利、一种权利要求。为满足知情权这一权利要求，需要信息公开[41]这一手段。”“2003年非典时期，媒体的作为给了我们许多深刻的启示，说明媒体在推动社会民主政治建设方面可以赋予民众更多的知[42]情权和言论权。”新闻报道的传播环境和公众知情权是相辅相成的关系。传播环境的优劣，影响并决定着公众知情权的获得、尊重与满足的程度；公众知情权的满意程度，又反映和体现着传播环境的好坏，[43]以及公民享有的对政治的参与权和监督权的高低。满足社会公众的[44]知情权是媒体对社会公众的尊重。

通过对SARS事件的反思，人们开始重视突发事件报道中的公民知情权问题。任何社会都不可能避免天灾人祸，但媒体迅捷的信息传[45]播和舆论指导，可以减少灾难带来的副产品——社会恐慌。有的研究者从传播规律和受众心理需求出发，认为知情权来自受众强烈的知情欲，即由于生存环境出现重大改变，受众对有关的新闻信息产生了迫切的需求。一旦知情权得不到保障，受众为了满足自己的知情欲，消除周围环境的不确定性，必然要通过其它信息渠道寻找有关信息，甚至发挥主观想象，自己制造新闻，从而使小道消息流行，导致主流[46]媒体出现有强势无强效的结果，失去受众市场。“非典”向公众、媒体和职能部门都作了一次生动的展示，表明知情权的丧失，有可能导致生存权的剥夺。就新闻传播范畴而言，对知情权的尊重和保护，是人文关怀最重要的体现，如果知情权得不到保证，其他所谓的“人[47]文关怀”无不沾着惺惺作态的嫌疑。“在灾难新闻中，知情权有两方面的体现，一方面是社会公众作为舆论的主体所具有的对灾难有关情况了解的权利，另一方面是遇难者亲属和灾难受害人对事件全部真实情况与细节了解的权利。如果说一般社会公众仅仅是从一个较远的心理距离和比较宏观的层面看待灾难事件，那么遇难者家属、受害者以及其他灾难当事人则是切身的感受者和非常现实、细致的利益得失[48]面对者。”媒体努力的方向在于：（1）在突发事件初始阶段，新闻媒体应发挥监测环境的功能，及时而迅捷地成为“社会雷达”是实现公众知情权的前提条件；（2）在突发性事件中，新闻媒体遵守新闻的公开性原则，成为透明的信息平台，是实现公众知情权的基本条件；（3）在突发性事件中，新闻媒体发挥舆论引导的基本功能，切实当[49]好“社会媒介”的角色，是实现公民知情权的必要条件。在突发事件中，如果政府机构管理者借口维护社会稳定而不公开相关信息，媒体就应把管理机制和管理者置于更大的社会背景下考量，以满足公众知情权为前提，以推进社会进步为己任，用真实客观公正全面的新闻[50]信息服务社会大众，恪尽社会守望者职责。“媒体本身就是一种公共资源，理应最大限度地为增进公共福利而发挥效益，尤其是在面临着严重事件关头，更应通过新闻满足公众知情权来整合社会力量，使[51]国家团结起来达到既定的目标。”

在构建知情权的保障机制方面，多数研究者认为应制定政府信息[52]公开法，从法律制度上保障公民知情权。第一，制定统一的政府信息公开法；第二，明确政府信息公开的时间；第三，加强电子政务形式的信息公开渠道的建设。在采取上述三项措施的同时加紧制定新闻[53]法。当公民知情权受到侵害时，应有适当的救济途径，如行政复议、专门信息委员会救济、独立信息委员会救济、信息裁判所救济和法院[54]救济等。有的研究者认为，保障公众知情权的基本制度可分为三类：（1）主动式知情制度，即不需社会公众提出请求，而由公共权力机关主动向社会公众提供各种信息，使公众的知情权得到保障的制度；（2）被动式知情制度，即需要社会公众请求，而由公共权力机关向社会公众提供各种信息，使公众的知情权得到保障的制度；（3）互动式知情制度，即通过社会公众与公共权力机关之间实行信息互动交[55]流，而使公众的知情权得到保障的制度。[1]检索期间为2003年至2006年，检索范围为文史哲、政治军事与法律、教育与社会科学综合、电子技术及信息科学、经济与管理。[2]汪习根、陈焱光：《论知情权》，《法制与社会发展》，2003年第2期，第62页。[3]温毅斌：《小议知情权的法律属性》，《人权》，2003年第5期，第56页。[4]高景芳：《宪法视野中的公民知情权》，《当代法学》，2003年第1期，第8—9页。[5]张化冰：《论知情权与政府信息公开》，http：//www.hljdaily.com.cn/enpsearch/gb/content/2004-12/13/content¯247097.htm，2004-12-23。[6]孔繁华：《公民知情权与政府信息公开浅论》，《五邑大学学报》（社科版），2005年第3期，第77页。[7]秦前红：《宪政是民主的最基本方式》，http：//www.ttadd.com/lunwen/HTML/20329.html，2005-3-6。[8]刘艺：《知情权的权利属性探讨》，《现代法学》，2004年第2期，第68页。[9]付明喜、张磊：《新闻自由中公民知情权的规范》，http：//www.worldpublaw.sdu.edu.cn/wangkan/shougao/shoug3/sg2004052307.Php，2004-5-23。[10]吕艳滨、章忱：《知情权若干问题研究》，见：《中国法学会宪法学研究会.宪法研究》（第一卷），法律出版社，年，第页。[11]李晓光、赵峰：《公民知情权的宪法学思考》，《中共南京市委党校南京市行政学院学报》，2003年第期，第页。[12]刘飞宇：《论知情权的请求权能》，《国家行政学院学报》，2004年第6期，第83页。[13]吴宁：《知情权及其性质探究》，《沈阳师范大学学报》（社会科学版），2005年第1期，第35页。[14]罗冰眉：《论知情权的法律边缘》，《现代情报》，2005年第5期，第21页。[15]孙琬钟：《政府信息公开的法理基础》，《中国信息界》，2004年第7期，第23页。[16]郭道晖：《知情权与信息公开制度》，《江海学刊》，2003年第1期，第127页。[17]朱炜、滕燕萍：《从观念到宪法基本权利——知情权的一般法理》，《杭州师范学院学报》（社会科学版），2005年第1期，第104页。[18]持知情权是公权利观点的研究者在表述上也有分歧，有的研究者明确认为知情权是一项公权，如左志平、孙文庆：《试论我国隐私权保护的不足与完善》，http：//www.dlcls.com/show.aspX？id﹦128＆cid﹦9，2004-10-24；有的研究者认为知情权是一种公法权利，如朱炜、滕燕萍：《从观念到宪法基本权利——知情权的一般法理》，《杭州师范学院学报》（社会科学版），2005年第1期。[19]应飞虎：《信息失灵的制度克服研究》，法律出版社，2004年，第221页。[20]王烨发：《知情权·话语权·新闻炒作——关于媒体价值观的思考》，《江西财经大学学报》，2003年第6期，第135页。[21]唐小波：《信息公开与公民知情权》，《社会科学》，2003年第11期，第57页。[22]1O汪习根、陈焱光：《论知情权》，《法制与社会发展》，2003年第2期，第66页。[23]朱炜、滕燕萍：《从观念到宪法基本权利——知情权的一般法理》，《杭州师范学院学报》（社科版），2005年第1期，第105页。[24]吴宁：《知情权及其性质探究》，《沈阳师范大学学报》（社科版），2005年第1期，第36页。[25]杨立新：《关于隐私权及其法律保护的几个问题》，《人民检察》，2000年第1期。[26]翁国民、汪成红：《论隐私权与知情权的冲突》，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2002年第2期，第38页。[27]潘家永：《隐私权与知情权哪个更重要》，《经济参考报》，2005年第1期，第29页。[28]龙晓林：《论隐私权与知情权的冲突》，《探求》，2003年第5期，第49—50页。[29]宋克明：《美英新闻法制与管理》，中国民主法制出版社，1997年，第276页。[30]刘斌：《权力还是权利——采访权初论》，《政法论坛》，2005年第2期，第118页。[31]吴宁：《知情权的制度依托》，《行政与法》，2005年第3期，第50页。[32]方跃平：《知情权，新闻自由及立法》，《中国矿业大学学报》（社会科学版），2005年第2期，第133页。[33]汪习根、李纬娜：《论我国新闻自由的法律保障——发展权视角的思考》，《甘肃政法学院学报》，2004年第5期，第33页。[34]付明喜、张磊：《新闻自由中公民知情权的规范》，http：//www.worldpublaw.sdu.edu.cn/wangkan/shougao/shoug3/sg2004052307.Php，2004-5-23。[35]杨悦新：《试论舆论监督的法律界限》，http：//www.mediainchina.com/Pages/cmfg/cmal/2003-11-20/1908.htm，2003-11-20。[36]臧建民、石蓬勃：《知情与稳定——浅谈舆论监督的倾向性》，《采写编》，2002年第3期，第33—34页。[37]朱春霞：《保障公民知情权：深化新闻改革的核心》，http：//www.zijin.net/gb/content/2005-02/19/content¯4611.htm，2005-2-19。[38]仲大军：《论公民知情权和政府信息公开化》，http：//www.dajun.com.cn/zhinangtaolun.htm，2003-6-16。[39]2003年5月29日，BBC报道：根据匿名信息源（source），布莱尔政府为了发动对伊拉克战争，授意在2002年9月发表的伊拉克大规模杀伤性武器报告中，添加了萨达姆有能力在45分钟内发动生化武器袭击的情报。这一报道在英国引起轩然大波，而BBC的情报来源——曾长期参与联合国武器核查工作的英国前国防部武器专家凯利的身份被泄露，致使凯利于2003年7月18日割腕自杀。在凯利自杀的同一天，英国政府委任英国最高法院法官赫顿勋爵独立调查此事。2004年1月28日，赫顿报告公布，要点如下：英国广播公司（BBC）记者吉利根指称政府在有关伊拉克武器的情报文件中“添油加醋”是“没有根据的”；“BBC高层对吉利根报道的审查是有问题的，英国政府在公布凯利的名字上没有‘阴险行径’”；凯利博士会见记者超越了其工作权限；凯利自杀是因为失望和心理压力过大。报告虽然提到国防部在公开凯利名字上有不当之处，但没有批评首相布莱尔。赫顿报告公布后的当月，BBC董事长戴维斯和总经理戴克、记者吉利根先后辞职。“凯利事件”像一把双刃剑，深深地刺伤了BBC与英国政府，而亡于剑尖的正是凯利。它一方面使布莱尔政府陷入了执政以来空前的信任危机，另一方面又影响了BBC的公信力，并且有危害其今后独立报道的可能性。[40]王永亮：《解读“凯利事件”对中国媒体的启示》，《传媒观察》，2004年第3期，第34页。[41]刘作翔：《信息公开、知情权与公民隐私权的保护——以新闻采访中的“暗拍”为案例而展开分析》，《学习与探索》，2004年第4期，第39页。[42]毕一鸣：《传媒生命力解析》，《当代传播》，2005年第1期。[43]李勤：《新闻传播环境对知情权的影响》，《当代传播》，2003年第6期，第11页。[44]吴国辉：《媒体公信力来自何处》，《新闻实践》，2005年第7期，第42页。[45]蔡新宇：《从迎战“非典”看媒体维护公民知情权的重要性》，《新闻世界》，2003年第6期，第12页。[46]张友国：《突发事件报道中的人文关怀》，《新闻前哨》，2003年第11期，第14页。[47]王兵：《灾难报道中人文关怀的“缺位”与“错位”》，《新闻前哨》，2003年第10期，第36页。[48]宋雯：《灾难新闻·知情权与舆论监督》，《新闻知识》，2000年第11期，第15页。[49]蔡新宇：《从迎战“非典”看媒体维护公民知情权的重要性》，《新闻世界》，2003年第6期，第12页。[50]袁勇：《新闻信息传播与政府危机管理的互动关系》，《新闻爱好者》，2003年第10期，第14页。[51]邓利平：《略论民主政治建设与新闻传播的互动》，《广播电视大学学报》（哲学社会科学版），2005年第期，第页。[52]代表性观点见：刘杰：《知情权与信息公开法》，清华大学出版社，2005年。[53]方跃平：《知情权、新闻自由及立法》，《中国矿业大学学报》（社科版），2005年第2期，第134—135页。[54]张明杰：《开放的政府——政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社，2003年，第184—194页。[55]王建军：《保障公众的知情权与社会主义政治文明建设》，《四川大学学报》（哲学社会科学版），2003年第3期，第8页。

四、当前研究的不足

从总体上说，当前有关知情权的研究多在实然层面，应然层面的研究缺乏深度，知情权的基本理论探讨不够。造成这种现状的原因，可能跟我国理论界对知情权理论的研究刚起步有关，与一些研究者的观念没有转变也有一定关系，特别是一些新闻传播研究者受现实中的新闻传播制度、政策和传播观念约束，思想仍然较为保守，因此虽然有关知情权研究的论文发表了不少，但篇幅短小，或只有观点而缺乏深层论述，重复他人观点的文章也不少，真正高质量的文章并不多见，堪称专著的如凤毛麟角。

关于知情权的概念，至今没有统一的认识，多数人主张以广义和狭义区分知情权，但对其内涵与外延各有说辞。有关知情权的权利属性、基本特点等问题，现有的研究基本上“点到为止”，没有展开与深入。国外知情权制度的主要特征以及知情权与保密权的冲突与平衡等问题，鲜见相关研究成果。

关于知情权的理论基础，当前的研究基本上停留在以权利解释权利的层面上，如简单地以人权理论或人民主权理论解释知情权的理论来源。在知情权与民主政治（政治文明）的研究上，更多地从民主政治的表现形式看待知情权与民主政治的关系，虽也有不少人从现有宪法和法律的条文解释我国目前已经有了知情权的基本法律制度，但极少有人从宪政理论上进行研究。

在知情权与媒体关系问题上，较多是以知情权解释媒体的采访权等，或从媒体业务层面上讨论新闻的采写编播如何保障公众知情权等。但是，在知情权视野下，应如何审视媒体的传播目的、社会责任和媒体体制，如何重塑传媒主体的法律地位，如何重构媒体的传播权利体系，如何重构公共信息的最佳传播模式等，都没有进行深入的研究。

知情权法律保障，是知情权作为权利能否实现的关键。当前，这个问题也缺乏深入研究。比如，如何通过各种制度的有机构建来保障公民知情权，如何界定国家秘密，如何平衡知情权与国家保密权的冲突，公民应如何进行权利救济等。正如法谚所说，“缺乏救济的权利是虚假的权利”、“无保障的权利不是真正的权利”。知情权作为一项重要的法律权利必须有相应的救济机制，否则就不是法律权利。知情权的基本特征在于公民对国家机关的相关信息的知晓，它的实现需要依靠国家机关履行相应的告知义务。因此，知情权比其他任何权利都更易受到国家权力的侵害，它的实现比其他任何一项权利的实现都更需要得到国家配合。但是，在现实中，公众知情权常常难以行使，而公民面对强权又常常无能为力，法律没有相关的救济规定，理论界对此也没有相应研究。所以，当前我们应该对知情权受到侵害的救济目的、途径、方法、程序、原则等进行系统研究，特别是要加强司法救济机制研究，如果行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼都不能解决的问题，是否可以通过宪法诉讼来救济？这也是一个可以研究的课题。

同时，知情权是否可以以公益诉讼的形式实现司法救济？知情权是一项政治民主权利，任何一项公共信息的公开与否都影响着全体公民的整体利益，故知情权救济机制中的主体与其他公民权利救济的主体相比具有不同的特点，这些不同点在法律救济途径上是否可以有所体现？一般情况下的原告的诉讼主体必须是特定的直接利益受损者，其他人无权启动诉讼程序。知情权的原告诉讼主体是否也必须与拥有公共信息的主体具有直接而具体的法律关系才能启动救济程序？公民个人请求政府公开公共信息的救济是否具有公益诉讼的性质？诸如此类的问题，都应当在知情权救济机制中进行深入研究。

现代社会是一个信息的时代，也是一个权利的时代，如何保障公民自由获取信息的权利，是各界学者都不能不认真研究的一个前瞻性课题。

第三节　本书框架及研究视角

一、思路与结构

本书所研究的课题，属于新闻学中的新闻法学体系范围。笔者通过对知情权理论作一些基础性研究，并对其在权利行使和保障过程中出现的一系列难点问题进行探讨，希望对完善我国知情权制度，提高公众权利意识和保障新闻权利做出一点贡献，使新闻事业更加健康、有序、良性地发展。

第一章为本书的第一部分，是有关知情权基础的研究，从梳理知情权的概念切入，辨析知情权的内涵和权利属性。第二部分是有关知情权的制度研究，分两章：第二章考察知情权的发展历史和各国知情权制度，研究知情权思想的演变，并对其作为法律权利的产生及该权利的基本特征进行探索，同时总结世界主要法治国家知情权制度的主要特点；第三章探讨政府如何实现信息公开，立法保障公众知情权。第三部分也分两章，主要讨论权利的边界和救济：第四章探讨保密权与知情权的冲突与平衡；第五章提出并论证如何构建知情权的公益诉讼救济模式。

二、写作难点

首先，知情权、信息公开在国外的普遍立法只有短短几十年的历史，其概念直到20世纪70年代末才介绍到中国，相关立法研究刚刚开始，基本理论的认知还存在很多分歧。国外的第一手资料比较缺乏，国内的研究成果并不多，这给本书的写作带来很多困难。

其次，知情权研究又是一个学科交叉性很强的课题，既涉及法学领域的核心问题，如宪政理论、行政法理论、诉讼理论、权利理论等；又关乎政治学的大量问题，如责任政府、市民社会的建构等；还是新闻传播学研究中的一个重要问题，“60年代以来，西方新闻法制理论研究中的另一类重要问题，是有关知晓权、接近权、传播权的问题”[1]。[1]宋克明：《美英新闻法制与管理》，中国民主法制出版社，1997年，第276页。

三、创新点

本书立足中国，放眼世界，以人类文明进步的成果作为研究对象，既论述了国外有关知情权的立法和研究成果，又着重研究国内的制度建构。

书中对各种知情权概念的全面梳理，体现了本书的整合创新。观点创新体现在：通过对知情权的基本属性的分析，以及对各国知情权制度的比较分析，本书提出了一些新的见解；剖析现有保密制度对知情权的制约，提出对政府保密权的限制的立法方案和法律措施，这对当前保密法的完善有一定的借鉴意义。本书的理论创新体现在：提出公益诉讼的知情权救济观。构建知情权的公益诉讼救济模式，是目前理论界尚未涉及的领域。

四、研究方法

中外比较研究是本书的一大特点。本书重视全人类在知情权方面创造的制度文明，对一些有代表性的国家的知情权法律制度进行比较研究，总结出其规律性特点。此外，本书还运用了其他一些研究方法，如用概念分析法，对“知情权”这一核心概念进行仔细梳理与分析；用历史考察法，追溯知情权的起源和各国知情权制度的发展等；用文本分析法，解读各国信息公开法、保密法等；用案例分析法，考察知情权救济的社会现状；以文献整理法，整合了涉及政治学、法学、社会学、新闻学领域与知情权相关的研究成果。

五、尚待深入探讨的问题

由于知情权研究带有较强的政治敏感性，一些体制性的问题很难深入探讨。比如，如何顺着新闻自由的政治逻辑，围绕政府、媒体、公众三者间的关系，展开新闻传播理论中的媒体体制研究与媒体政策研究，并将思维的目标指向公民知情权的实现？媒体如何控制政府信息流量，妥善处理已经获取的政府信息？这些问题有所述及，但没有多加展开。

2007年1月17日国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》，2008年5月1日起施行。该条例的及时颁布，标志着中国信息公开制度建设跨出了关键性的一步，并将为今后进一步完善信息公开制度奠定良好的基础。该条例以“考核评议制度、监督检查制度、举报调查制度、行政复议和司法救济制度”五大制度，防止行政机关以保密审查机制为托词，或者以第三方不同意为由，不履行公开政府信息义务。条例规定了主动公开的基本要求和公开的内容，也规定了各级政府主动公开政府信息的重点，还规定了公民、法人和其他组织可以依法申请公开的信息，并明确规定除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息之外，所有政府信息都可以公开。这一规定，在一定程度上为保障公众知情权和建立“阳光政府”奠定了基础，便于从制度上和源头上遏制和预防腐败。但是，该条例毕竟不在基本法层面上，与国外的信息公开法还有一定的距离，通读下来，仍有不少遗憾。比如，在立法目的上，它强调“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，立法没有体现以权利为本位，其出发点不是保障公民权利，而是“提高政府工作透明度”，改善政府形象；强调政府信息对“生产、生活和经济社会活动的服务作用”，而回避了政府信息对公民“民主政治活动的服务作用”；在立法原则的设置上，仅仅规定了“公正、公平、便民”的一般原则，回避了“公开为原则、不公开为例外”的基本原则。当然，这些立法局限也是可以理解的，由于与该条例密切相关的上位法《保密法》、《档案法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》还未及修改，条例在很多条款的设计上仍显局促，比如，“公开为原则、不公开为例外”的基本原则就因《保密法》和《档案法》没有修改而不得不予以回避。

令人欣慰的是，《保密法》修订工作已经卓有成效。就在本书正要付印之际，2010年4月27日上午，十一届全国人大常委会自2009年6月以来，第三次审议了《中华人民共和国保守国家秘密法（修订草案）》。草案修改的幅度很大，明确了保密期限和解密条件，完善了保密管理措施，强化了泄密法律责任，增加定密不准和乱定密的处罚条款。可以说，保密法的修改，比较充分的考虑了对公众的知情权的尊重和保障，我们相信并期盼着草案的进一步完善并尽早出台。

美国法哲学家博登海默指出：“法律对于权利来讲是一种稳定器，而对于失控的权力来讲则是一种抑制器。颁布自由与平等的宪章[1]的目的，就在于确保今天所赋予的权利不会在明天被剥夺。”贯穿本书的理念，就是以权利制约权力，建立服务型的责任政府，保障公民知情权的充分实现。

让我们共同走进权利的时代！让我们在信息的海洋上，乘着民主法治的东风，驾着权利的巨轮，以公共利益为航标，驶向全人类自由、和谐发展的彼岸！[1][美]博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社，1987年，第290页。

第一章　知情权概念及权利属性的辨析

我们的时代是一个权利的时代。人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治与道德观念。——美国当代宪法学家路易斯·亨金

当笔者对知情权的定义进行一番海量搜集之后，发现人们对知情权的理解不够清晰，知情权成了一个受人尊重而又模糊不清的概念，[1]正如“权利”这样一个魅力四射的词一样被过度使用着。同时，笔者认为，知情权一词难以界定，更主要的原因是下定义的逻辑起点存在偏差。

中国的法学理论中不少法律词汇和法律制度都是舶来品。“20世纪的中国法学，从开始一直到现在，都在不断地对应西方的法律词汇创造中文法律词汇，从某种意义上说，新词量的多寡和新词本身是否规范准确，是否符合中国的习惯，直接影响中国法学学术的广度和深[2]度。”知情权作为当今中国正在确立中的法律权利，必须先从概念上厘清其基本含义。

第一节　知情权定义的多样化

知情权一词源于英文的“therighttoknow”，目前在中国有多种译法，如“知情权”、“了解权”、“得知权”、“知道权”、“知的权利”，港澳台地区则称之为“资讯权”或“知的权利”、“得知权”。正如“therighttoknow”的译法五花八门一样，关于知情权的定义也是各有各的说法，各种广义说、狭义说和折中说的定义不下百个，至今没有取得共识。下面将这些定义进行条分缕析。

一、从信息的内容和范围定义知情权

从信息的内容和范围定义知情权，由于信息本身的多样性和复杂性，导致知情权概念复杂、多样，难以界定，“知情权是指人们有权了解他应该知道的事情。其对象范围很广，如有关个人的信息、政府官员的道德品质、财产状况、社会上出现的新事物、国家的政治、经[12]济的发展状况等，对于这些事务，人们都有了解的权利”。同时，也导致知情权性质不明，“知情权是一个极其广泛、复杂的概念，既包括公法方面的政治权利内容，也包括属于私法方面的人格权问题，[13]还包括国家权力的问题”。由此可见，知情权是个被过度使用的概念。

将知情权作广义和狭义的区分只是一种较通俗的分法，并不能区分知情权的根本含义，这种区分的意义也不大。因为对“广”和“狭”范围的确定不同，必然影响对某一概念的内涵和外延的不同理解。在众说纷纭的知情权概念中，不同学者对知情权的“广、狭义”的界定是不同的。对于“狭义”知情权，有的学者界定为“对政府信息的知情”，有的学者却认为是“对个人信息的知情”，还有学者认为是“对任何公共信息的知情”。虽然在“狭义”说中，多数学者认为知情权是对“政府信息的知情”，但远未达到基本共识的程度。对“广义”知情权的定义，更是五花八门，各自发挥“合理想象”，没有达成共识。[1]“据粗略统计，西方思想史上关于权利概念的定义不下数十种”（杨春福：《权利法哲学研究导论》，南京大学出版社，2000年，第63页）。英国《牛津法律大辞典》“权利”条目的编纂者对此不无感叹地写道：“权利（right）是一个受到相当不友好对待和被过度使用的词。”（[英]戴维·M·沃克：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社，1988年，第773页）[2]李贵连：《二十世纪的中国法学》，北京大学出版社，1998年，第27页。[3]汪习根、陈焱光：《论知情权》，《法制与社会发展》，2003年第2期，第62页。[4]吴宁：《知情权及其性质探究》，《沈阳师范大学学报》（社会科学版），2005年第1期，第33页。[5]李春光：《知情权及其法律保护》，《西南政法大学学报》，2004年第2期，第48页。[6]皮纯协、刘杰：《知情权与情报公开制度》，《山西大学学报》（哲学社会科学版），2000年第3期，第页。[7]张学亮：《我国公民知情权探析》，《中共长春市委党校学报》，2005年第3期，第78页。[8]张新宝：《隐私权的法律保护》，群众出版社，1997年，第91页。[9]刘杰：《知情权与信息公开法》，清华大学出版社，2005年，第48页。[10]同上书，第51页。[11]宋小卫：《略论我国公民的知情权》，《法律科学》，1994年第5期，第14页。[12]王利明、杨立新：《人格权与新闻侵权》，中国方正出版社，1995年，第423页。[13]杨立新：《隐私权与知情权的冲突与协调》，王利明：《中国民法案例与学理研究·总则篇》，法律出版社，1998年，第148页。

二、从信息获取方法定义知情权

美国埃默生教授认为，知情权为接受由他人传送的信息资料的权[1]利，包括听、读、看的权利。

对知情权颇有研究的威金斯（Wiggins J.）认为，知情权至少包括以下五个方面：（1）获取信息的权利；（2）免于事先检查的出版权利；（3）免于因出版而遭受未经合法程序的报复的权利；（4）接近传播所必需设施和资料的权利；（5）传播信息而不受政府和其他[2]公民非法干预的权利。

在日本，知情权包括两方面的内容，即：“信息领受权”和“信息开示请求权”，一般称前者为“知的自由”，后者为“知的权利”。[3]

中国台湾宪法学者认为：情报资讯之收受者，对情报资讯之持有者要求提供其情报资讯之权利。这里的知情权不仅指对政府的权利，同时也包括了对传播媒体的权利（即要求媒体提供公正而正确之资讯的权利）。它不仅是一种促进个人人格发展与自我实现的个人权利，同时还是一种可确保国民之自我统治的参与民主政治过程的参政权[4]。

中国大陆学者也有相似的论述：“了解权是一个人有权知道它应当知道的事情的权利，是指人们通过视、听、触等方式，感触外界的信息，接受他人传递的情报资料，获得与己有关（如自己的档案材料）或与己无关（如社会新闻）的种种情况的权利。为保障这种权利[5]的思想，社会和国家有公开某些活动的义务。”“广义的知情权是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利，就狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关[6]信息的权利。”有的学者认为，知情权是“民众享有通过新闻媒介[7]了解政府工作情况的法定权利”。

从信息的获取方法定义知情权也不科学，因为信息渠道也是多种多样的。同时，在知情权是否包括传播信息的自由问题上，一些学者的认识是对立的，有的研究者认为知情权“主要指公民有获取信息的[8]权利和自由，并不包括传播信息的自由”。有的则认为知情权“包[9]括传播情报信息的权利和自由”，是“寻求、接受和传播信息的自

[10]由”。

从词义上看，“知”，就是“知道”的意思。“知晓、了解、认识”都是“知道”的最重要的含义。“知晓”在词典上的解释为“知道、[11]晓得”。“了解”有两种解释，一是指知道得清楚；二是指打听、[12]调查的意思。“认识”也有两层意思：一是指“能确定某一个人或事物是这个人或事物而不是别的；二是指人的头脑对客观世界的反

[13]映”。从这几个词的含义上看，“知”体现的是主体对某一事物或情况认识的手段和过程，同时，这三个词语还有层层递进的关系。正是从人们主观上的感性认识发展到深层的理性认识的过程，构成了知情权这一重要权利的基础与前提。但无论如何，“知”都不包括表达、传递、传播的意思。此外，从英文的词义上看，无论know，还是access和receive也都没有“传递”的意思。由此，基本可以否定从信息获取方法上对知情权的定义，也就是说知情权不应包括“传递、传播”信息的权利。[1][美]托马斯·埃默生：《论当代社会人民的了解权》，《法学译丛》，1979年第2期。[2][日]芦部信喜：《现代人权论——违宪判断的基准》，有斐阁，1983年，第190页。[3]日本理论界对知情权的界定至今没有完全取得共识，“信息领受权”和“信息开示请求权”是日本信息公开法研究会所编《信息公开制度的要点》的观点（参见：[日]日本信息公开法研究会所：《信息公开制度的要点》，行政社，1997年，第18页）；宪法学家右崎正博教授则认为知情权包括“信息流通的自由”和“领受的自由”（即知的自由）（参见：[日]井出嘉宪等：《信息公开》，行政社，1998年，第144页）；宪法学家阪本昌成教授认为知情权包括“信息领受自由”和“获取信息的权利”（参见：[日]阪本昌成：《宪法理论　Ⅲ》，成文堂，1995年，第100—101页）。[4]赵佳：《论公民的行政知情以及政府公开》，http：//www.chinalawinfo.com/research/academy/details.asp？lid﹦2732，2006-5-23。[5]蒋碧昆、鲁志坤：《初析公民的了解权利》，《宪法与国家机构改革》，成都电子科技大学出版社，1999年，第487页。[6]张庆福、吕艳滨：《论知情权》，《江苏行政学院学报》，2002年第1期，第106页。[7]徐耀魁：《西方新闻理论评析》，新华出版社，1998年，第186页。[8]李步云：《信息公开制度研究》，湖南大学出版社，2002年，第2页。[9]郭道晖：《知情权与信息公开制度》，《江海学刊》，2003年第1期，第127页。[10]杜钢建：《知情权制度比较研究——当代国外权利立法的新动向》，《中国法学》，1993年第2期。[11]中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆，1978年，第1482页。[12]同上书，第712页。[13]同上书，第964页。

三、从信息性质定义知情权

有学者根据信息本身的性质，将知情权分为知政权、社会知情权和司法知情权等。这种分类同样存在比较大的分歧，归纳起来主要有以下五种观点：“一权说”，认为知情权即知政权。知情权仅指公民有知悉国家机关的活动和其掌握信息的权利。大部分狭义论者都持此观点。“二权说”，认为知情权是公民对国家事务以及社会信息得以知悉的权利，主要包括知政权和社会知情权。所谓知政权，是指公民依法对国家机关以及工作人员的活动或有关背景信息进行了解的权利。所谓社会知情权，是指公民对不具个人秘密色彩的具有社会性质的各种[1]现象或信息进行了解的权利。“三权说”，认为知情权包括知政权、社会知情权和个人信息知情权。知政权指公民有知悉国家机关的活动和其掌握信息的权利。社会知情权指公民有权知道他所感兴趣的各种社会现象和事务的权利，如通过媒体获得各种新闻信息。个人知情权指公民有权了解有关自己各方面信息的权利。如自己的出生信息、向医生了解自己的身体健康信

[2]息等。“四权说”，认为广义知情权的内容应当包括政治知情权、司法知[3]情权、社会知情权和个人信息知情权等四项权利。“五权说”，认为知情权包括知政权、社会知情权、个人信息知情权、法人知情权和法定知情权（指司法机关享有的了解案件有关情况[4]的权利）。

这些分法的缺陷是很难穷尽社会生活的方方面面，随着社会的发展，还会衍生出无穷无尽的“XX知情权”。同时，由于目前政治学界[5]对“政治”的含义仍未形成相对统一的见解，政治知情权与司法知情权是否存在交叉也难以解说清楚，如果政治知情权包含行政、立法方面的信息，那么司法机关与行政机关、立法机关一样同属国家机关，与这三个机关相关的信息都是“官方”信息，因此“四权说”实际是“三权说”。“五权说”中所说的法定知情权是指司法机关了解案件的权利，推而论之，还有国家机关有权了解公民的信息，这显然不是以公民为权利主体而是以国家机关为权利主体，这不是我们所研究的层面。[1]郭卫华：《新闻侵权热点问题研究》，人民法院出版社，2000年，第123页。[2]张新宝：《隐私权的法律保护》，群众出版社，1997年，第91—93页。[3]谢鹏程：《公民的基本权利》，中国社会科学出版社，1999年，第261页。[4]王利明：《人格权法新论》，人民出版社，1994年，第488—489页。[5]吴志华：《政治学导论》，上海教育出版社，2003年，第8页。

四、其他定义

知情权是以表达自由为基础逐步发展起来的，因此有的研究者从表达自由的角度定义知情权的，“知情权，人权的一种，指公民有为[1]自由表达意见作出正确判断而收集有关情况的权利”。以一种权利为出发点解释或定义另一种权利，最终可能导致定义的循环。

少数研究者认为，“行政公开”即“了解权”，“行政公开是指个人或团体有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息，通常称这[2]种权利为了解权”，政府信息公开是一种公民权利，并不是个别人[3]的观念。笔者认为，公开信息是政府的一项义务，将“行政公开”视为一项权利，是对基本概念的混淆。然而，这样的错误甚至在信息公开条例的专家建议稿中出现，如“政府信息公开不仅仅只是政府机关的一种办事制度，而是公众的一项法律权利……”“将信息公开当作一项权利处理，不但与大部分国家和地区的惯例相符，而且也使整个制度设计更加具有可操作性。因此，本条规定是整部条例的基础和基石。在一些国家和地区，很长时间内也未曾将信息公开当作公众的一项权利进行处理，其结果是制度的实施效果非常不理想，并招致大量[4]的批评，如欧盟与新西兰等。”权利和义务有对立统一的关系，但不可混淆。

还有研究者把知情权分为自然权利的知情权、道德权利的知情权、法律权利的知情权。自然权利的知情权，是“人类在自然界中知道信息的权利”；道德权利的知情权，是“由社会共同体成员遵守有关道德义务所保证的，是权利人在不违反道德义务的情况下获得有关信息的权利”；法律权利的知情权，“是指由法律规定的公民或组织获取[5]信息的权利”。[1]姜士林：《宪法学辞书》，当代世界出版社，1997年，第80页。[2]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年，第953页。[3]孟雷：《让政府信息公开成为公民权利》，《经济观察报》，2006年第12期，第14页。[4]周汉华：《政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例》，中国法制出版社，2003年，第48—49页。[5]刘杰：《知情权与信息公开法》，清华大学出版社，2005年，第40—46页。

第二节　知情权权利属性的论争

目前，理论界除了对知情权的政治权利属性没有争议外，对知情权是不是宪法权利，是公权利还是私权利，是积极权利还是消极权利，以及是否属于公民的基本权利等，都存在争议。当发生信息公开纠纷时，知情权的权利属性是司法介入和判决的主要依据，所以，这个问题不明确，不仅影响权利的行使和实现，也对知情权的救济产生障碍。

一、是否属于宪法性权利之争

少数研究者认为，“1.知情权并非宪法性基本权利。知情权在很大程度上只是随着信息公开制度的广泛实行而出现并不断被充实的权利称谓，其宪法权利属性仍未确定。2.知情权并非必然的法定权利。”[1]“但是可以通过法律认可构成信息公开法律法规自身价值的内核。”“知情权还只是一个学理性的概念，在我国的法制中并不是一项法定[2]的权利。”

更多的研究者认为知情权属于宪法权利，归纳其观点，主要有以下四方面的理由：

其一，从宪法基础理论可以推演出知情权是一种宪法权利和法定权利，“虽然有人以‘没有明示性法律规定提及知情权’为由，用一副得意洋洋的表情论述说没有这项权利，但这是否定宪法基础的谬

[3]论”。

其二，知情权是宪法中的隐含权，中国现行宪法没有直接规定公[4]民的知情权，但我们不能说它否定公民知情权的存在。传统“知情权”在宪法体系中大多将之归入表达自由（freedomofe XPression）的架构下，也即更多的时候“知情权”是宪法的隐含权，它一般的表[5]现形式并不在于宪法表面的文字，而体现在诸多的部门法体系中。

其三，知情权虽然没有在宪法条文中直接规定，但能够在人民主权原则、言论自由以及监督权和其他权利的内涵处，通过宪法解释的[6]方法解释出知情权。

其四，从知情权的发展过程看，并不是因为有许多国家将知情权规定在宪法中，才使知情权具有了宪法权利的属性，而是因为知情权[7]本身具有宪法权利的属性之后才获得宪法的确认。

认为知情权是宪法权利的学者同时强调知情权属于宪法权利中公民的基本权利，是一项基本人权。“从宪政民主制度的角度来看，生存权、政治权利和自由以及社会文化权利等基本人权为人所必需，而知情权则是个人生存权与发展权的一部分，应作为公民的基本权利之[8]一，是公民参与国家管理、保护自身利益的前提”。“在现代社会，知情权是公民所享有的一项不可或缺的基本人权，也是公民实现其他权利的必要基础和前提。”“就权利与权力的一般关系而言，权利是权力的本源，权力必须以保障权利为目的、以权利为其自身运行的边界。否则，不仅公众的知情权无法由法定权利转化为现实权利，就连[9]权力自身的合法性也会出现危机。”“知情权和信息自由既是公民和社会组织的民事权利，也是政治权利，而且是一项基本人权。”“知情权更主要是作为一种政治权利，关系到宪政的实施和国家与人[10]民事业的兴衰。”知情权的宪法基本人权地位，得到了国际人权法[11]律文件的确认。[1]刘艺：《知情权的权利属性探讨》，《现代法学》，2004年第2期，第68页。[2]付明喜、张磊：《新闻自由中公民知情权的规范》，http：//www.worldpublaw.sdu.edu.cn/wangkan/shougao/shoug3/sg2004052307.Php，2004-5-23。[3]吕艳滨、章忱：《知情权若干问题研究》，参见中国法学会宪法学研究会：《宪法研究》（第一卷），法律出版社，2002年，第511页。[4]黄德林、唐承敏：《公民的“知情权”及其实现》，《法学评论》，2001年第5期，第34—35页。[5]李晓光、赵峰：《公民知情权的宪法学思考》，《中共南京市委党校南京市行政学院学报》，2003年第1期，第59页。[6]刘飞宇：《论知情权的请求权能》，《国家行政学院学报》，2004年第6期，第83页。[7]吴宁：《知情权及其性质探究》，《沈阳师范大学学报》（社科版），2005年第1期，第35页。[8]罗冰眉：《论知情权的法律边缘》，《现代情报》，2005年第5期，第21页。[9]孙琬钟：《政府信息公开的法理基础》，《中国信息界》，2004年第7期，第23页。[10]郭道晖：《知情权与信息公开制度》，《江海学刊》，2003年第1期，第127页。[11]朱炜、滕燕萍：《从观念到宪法基本权利——知情权的一般法理》，《杭州师范学院学报》（社会科学版），年第期，第页。

二、积极权与消极权之争

知情权不仅仅是一种“免于”国家干涉的消极权利，同时也是一[1]种积极向国家“主张”公开政府信息的积极权利。有的研究者还认[2]为知情权具有社会权性质，是一项处于公权利和私权利之间具有过[3]渡性质的社会性权利。

也有学者认为不应该对知情权作截然两分，“知情权既是一种消极的权利，也是一种积极的权利。在现代民主社会我们应该更多地强调它积极的一面，即公民即使不向政府咨询，不要求提供某方面的信[4]息，政府也有义务向公民提供信息”。

笔者认为，在知情权发展初期，其消极权的属性多些，越到后来，其积极权的属性就越强。所谓消极权利，指自由从事或自由信仰某种事物而不受干预的权利（自由权），积极权利则指从他人处接受具体[5]的行为、福利或服务的权利（受益权）。不论是消极权利还是积极权利，都是有条件的：其一，个体对消极权利的行使不得妨碍他人的消极权利的行使，而积极权利的实现必然也要受到客观条件（资源数量及配置）的制约；其二，根据权利与责任的相关性原理，一个人的消极权利实现的前提是他人承担不干预的责任，积极权利则需要他人承担提供相应资源的责任。由此，我们得到的启发是：在具体分析知情权的内涵时，要从权利实现的条件与权利和责任的关系角度加以剖析，正视权利实现中的冲突和协调，以避免个体主义方法论所导致的[6]内转（introversion），即过分强调自我权利而忽视对他人权利应承担义务的倾向。[1]朱炜、滕燕萍：《从观念到宪法基本权利——知情权的一般法理》，《杭州师范学院学报》（社科版），2005年第1期，第105页。[2]代表性观点如：朱芒：《开放型政府的法律理念和实践（上）——日本信息公开制度研究》，《环球法律评论》，2002年第3期；刘飞宇：《论知情权的请求权能》，《国家行政学院学报》，2004年第6期。[3]吴宁：《知情权及其性质探究》，《沈阳师范大学学报》（社科版），2005年第1期，第36页。[4]冯国基：《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社，2002年，第79页。[5][美]汤姆·L·彼切姆：《哲学的伦理学》，中国社会科学出版社，1990年，第296页。[6][美]理查德·A·斯皮内洛：《世纪道德：信息技术的伦理方面》，中央编译出版社，1999年，第46页。

三、知情权的其他属性之争

学者们在论及知情权时，还从其他角度讨论知情权的权利属性。有学者认为：知情权属于人身权范畴，因为它与权利主体的人身关系密不可分，以特定的精神利益为客体，具有绝对性；知情权是一种债权，是依照合同的约定或者法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系，享有知情权利的一方为债权人。知情权总体上属债权，但有一定的特殊性，又不完全等同于债权。因为：第一，债权主要反映的是财产流转关系，而知情权却不能反映财产流转关系；第二，债权的客体一般表现为物，而知情权一般只表现为行为；第三，债权作为一种请求权，既可以通过义务人的积极作为来实现，又可通过义[1]务人的不作为来实现，而知情权只能通过义务人的积极行为来实现。[2]知情权的实质是公民权，是一种个人权，还具有参政权和请求权性[3][4]质，是个人生存权与发展权的一部分，“是平等权的必然要求和逻[5]辑延伸，这可从平等的内涵与外延中获得求证”。[1]颜承奎：《知情权问题的法律思考》，《现代企业教育》，2001年第8期，第46—47页。[2]王烨发：《知情权·话语权·新闻炒作——关于媒体价值观的思考》，《江西财经大学学报》，2003年第6期，第135页。[3]唐小波：《信息公开与公民知情权》，《社会科学》，2003年第11期，第57页。[4]于立深：《我国宪法典公民权利条款评析》，《长白学刊》，2002年第4期，第29页。[5]汪习根、陈焱光：《论知情权》，《法制与社会发展》，2003年第2期，第66页。

第三节　从权利的性质界定知情权

当前理论界对知情权的定义，基本都是从权利指向的对象——“信息”定义知情权的，由于“信息”范围太大，内容繁杂，获取方式多种多样，以致知情权的定义也五花八门，并导致了对知情权属性的认识也见仁见智。笔者认为，只有从权利的法律性质出发界定知情权，才能够真正明晰知情权的本源意义和法律价值。从这个意义上，可以把知情权分为“公法领域的知情权”和“私法领域的知情权”。

一、作为公法领域的知情权

根据《中国大百科全书·法学》的定义，“凡规定国家机关之间、国家与公民之间政治生活关系（或称公权关系）的法为公法；凡规定公民之间以及国家与公民之间民事生活关系（或称私权关系）的法为[1]私法。”无论从历史考察，还是从知情权的内涵理解，或从其功能出发，知情权主要就是一种公法上的权利，是为了限制公权力的滥用而设置的权利，只不过到了当代才被扩展到私法领域，成为要求获知私人信息的权利（如病历信息、证券信息）。这种私人信息知情权，是指个人依法享有知悉在私领域发生的与自己密切相关的各方面信息的权利，如公民的出生概况、健康状况、居住环境等基本情况。在不妨碍社会利益和他人利益的前提下，个人、法人及其他非法人组织有权获得一切相关的非公领域信息，包括法人及其他非法人组织对其内部成员的有关情况，以及要求加入其组织的成员的基本情况等。如，卫生部《医疗机构管理条例实施细则》第六十二条关于“医疗机构应当尊重患者对自己的病情、诊断、治疗的知情权利”的规定，其中的知情权，指的是个人信息知情权（私有信息知情权）。私法领域的知情权属于公民的民事权利，是人们随着社会的发展要求提高生活质量而提出的权利主张，它不具有知情权的本源意义，没有制约公权力的功能。

其实，在广义、狭义论中，也不是完全没有涉及“公法领域的知情权”和“私法领域的知情权”，只是大多未作明确的区分与论证。有学者认为：“广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的自由与权[2]利。狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方信息的自由与权利。”这里，狭义的知情权就是公法领域的知情权，而广义的知情权则包含了公法领域的知情权和私法领域的知情权。也有学者意识到了广义、狭义论的缺点，主张放弃“狭义的知情权概念”，将广义知情权包括的两个方面称为“公法领域内的知情权”和“私法领域内的知情权”[3]。

本书讨论的知情权，属于公法意义上的权利，这是基于权利主体与义务主体不平等的关系，要求政府公开信息的权利，是公民直接参与国家事务管理的权利。罗伯斯庇尔有过这样的论述：“公民有权了解自己议员的行为，对公众公开是政府的一项责任，须使公开达到最大的程度。立法会议和一切法定政权机关的辩论要公开进行，宪法要[4]求的对公众公开应当尽可能地广泛。”中国学者李步云的定义实际上也是在阐释公法领域的知情权：“知情权是在实质性不对等的法律主体之间，通过请求信息公开来实现的、对自己有直接或间接利益的[5]权利。”这里的“实质性不对等”实际上就是指公民与国家机关地位的不对等。但是，“实质性不对等”容易产生理解上的不确定性，并且“通过请求信息公开来实现……利益”的表达也不严谨，因为“请求信息公开”的主体是“实质性不对等的法律主体”中的任何一方，可以是公民，也可以是国家机关。还有学者将公法上的知情权定义为“知情权指公民获取、知悉与国家权力机关行使有关信息的自由[6]和权利”，但笔者认为，该定义中的“有关信息”范围不明确，或者说范围太大。另外，有关“国家权力机关”的表述也与作者要表达的内涵存在差异，因为国家机关分为三大类，即国家权力机关、国家[7]行政机关和国家司法机关。

综上所述，笔者将公法领域的知情权定义为：“基于对公权力运行的了解与监督，知情权是任何人依法获取国家机关及其他管理机构公共信息的权利。”在这里，知情权的权利主体是任何与请求事项有直接或间接利害关系的公民、法人及其他社会组织，知情权的客体是国家机关及其他公共管理机构拥有和应该拥有的公共信息，知情权的性质是兼具自由权和社会权属性的民主政治权利，是一项具有宪法地位的基本人权。“就现代宪法学的观点而言，知情权就是基于人民主权的原理，同时存在自由权和社会权的性质。在现代民主政治中，知情权内容包括权利、自由以及参与，故已被主张为道德、法律或者政治权利，而其内容可以分为资讯受领权与资讯收集权（请求权）两大类，而后者更包括了不受公权力干涉的权利与要求政府机关资讯公开的权利。可见知情权概念包含了人民对于国家行政的积极参与以及监督，应该赋予知情权新的时代意义，即除了具有传统自由权的消极避免政府干预的权利外，更具有积极要求政府保障其资讯取得自由的权[8]利。”“知情权包括接受信息的权利和寻求、获取信息的权利。寻求、获取信息的权利还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的[9]权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。”知情权的基本内核，就是它不仅是排除国家妨碍的消极意义上的自由权，而且是具有一定社会权性质的新型权利。（一）权利主体与义务主体不平等[10]

知情权的主体包括权利主体和义务主体，二者具有不平等性。公民、法人及其他非官方组织，对于国家机关依法享有不受妨碍地获得公共信息和要求其公开特定公共信息的权利，国家机关则负有相应地予以公开的义务。例如，在行政法律关系中，行政相对人享有获取特定政府信息的权利，与此相对应，行政机关则负有向行政相对人公开特定政府信息的义务。

知情权的权利主体是公众。公众的范围具有广泛性，包括公民、法人及其他非官方组织，不但本国公民是知情权的权利主体，非本国公民也可以成为权利主体。除了任何个体的人外，任何非官方的法人和非法人组织也可以成为知情权的权利主体。同时，由于权利主体与义务主体掌握的信息不对等，公众相对于强大的国家机关，属于弱势群体。在这一意义上说，知情权是弱者相对于强者的权利，或者说是在公共信息上处于不利地位的信息需要者，对于在信息上占有优势地位的信息占有者所享有的权利。国家机关在不平等法律关系中处于主导地位，行使国家权力，并有直接或间接的国家强制力保证其获取各种信息。这种国家权力或公共权力，与知情权的请求权、自由权性质不同，该权力不能自由处分，既不能转让，也不能放弃，所以国家机关不能作为知情权的权利主体，因为某一国家机关对另一国家机关有关公共信息的需要与了解，属于国家机关之间内部信息的沟通，不属知情权的范畴。

知情权的义务主体，是掌握公共信息的国家机关。主权在民，国家机关的权力来源于人民。虽然各种国家机关的产生方式和组织形式不同，但所有的权力都是人民通过法律授予的，必须“对人民负责，受人民监督”，必须向人民公开本机关活动的有关公共信息，以便人民监督，因此国家机关理所当然地要成为知情权的义务主体。国家机关在形式上是向人民代表大会（议会）负责，在实质上是向全体人民负责，因为人民代表大会（议会）是由人民选举的代表（议员）组成的。所以，国家机关必须向人民公开有关公共信息，以便人民通过代表（议员）进行监督。除国家机关外，其他公共管理机构的权力也同样来源于作为其成员的公民、法人及其他组织，因此这类公共机构也必须向其成员或服务对象公开有关信息，自觉接受监督。

公法领域的知情权，主要体现的是不平等主体之间的行政法律关系。国家机关根据法律授权，直接以国家强制力作为行使权力的后盾。而公众虽然数量众多，但其权利的行使不具有国家的强制力，在权利受到妨碍时只能通过请求国家机关以行政复议、行政诉讼等合法形式进行救济。（二）客体的确定性

知情权的客体是“情”，即信息。要界定“情”的具体含义，必须从考察西方知情权术语的词源入手。“right to know”的另一种说法就是“access the information”。“right to know”强调的是“知（know）”的“权利（right）”，而“access the information”强调的是“知”的内容“信息（information）”。所以，此处的“情”的最主要的内涵是指“信息”，对应于汉语词典的“情形、情况、情报”的意思。

信息的概念最早出现在1928年哈特莱发表的《信息传递》一文中，哈特莱认为消息是信息的载体，信息是被包含在各种具体消息中的抽象量。从词源的角度看，信息是指主体对于不定性的认识程度，即获得认识的程度，“是被传播的有关特定事实、主题和事件的知识”。与这一定义类似的另外一个定义是：“信息，是在特定时间、[11]特定状态下，对特定人提供的有用的知识。”关于信息的定义多达200余种，但不论对信息如何定义，都无法改变信息是无形的、而有形的只是信息的载体这一客观事实。公法领域的知情权的客体是国家机关的公共信息。作为公法领域的知情权的客体是确定的，即国家机关行使权力过程产生、收集、整理、使用及其掌握的公共信息，包括政治、军事、经济、文化、体育、教育、卫生、环境等各种信息，并以文字、图像、影音等各种形式存在于各种载体中。国家权力来源于人民且最终属于人民，所以，国家在行使权力过程所产生及掌握的公共信息，都属于人民所有，属于公共财产的范畴。人人享有平等获取的权利。

对于国家机关应当掌握而没有掌握，但对公共利益有重大影响的公共信息，也属于知情权的客体。国家机关没有掌握，属于权力行使中的不作为，不能因此而排除这类信息属于公法领域知情权的客体的属性。

在国家机关行使权力过程产生及其掌握的信息中，涉及私法范畴的信息（如个人隐私、商业秘密）一般与公共事务无关，不属于公共信息范畴，不属于知情权的客体。但当这些私法领域信息与公共事务密切相关、对公共利益有重大影响时，则属于知情权的客体。如公民的收入一般属于私法范畴，但具有公民与政府高级官员双重身份的个人财产收入涉及公共事务，故公民作为政府高级官员身份的收入信息[12]属于知情权的客体。

公共信息是知情权的客体，对公共信息的考察有利于从社会控制的角度理解知情权，探讨知情权发生、发展的内在机理，并按照信息“流动”的方向，从“信息内容”、“信息传递”和“信息接受”等方面综合设计知情权保障制度。

知情权客体的界定，明确了知情权的权利对象是国家机关的公共信息，排除了纯粹私法领域的个人隐私信息和商业秘密信息成为知情权客体的可能性。这一界定，明确了公法领域的知情权与私法领域的知情权的根本区别。

在国家机关掌握的公共信息中，80%的公共信息都是政府机关在行使权力中产生、收集、整理、使用并由其集中掌握的。为使研究更有针对性，本书主要研究“公众依法获取政府信息的权利”。“政府信息是指各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理与提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息。”[13]“政府信息公开不同于政务公开，虽然两者都要求政府增强其行为的透明度，公开办事，但政务公开主要是指行政机关公开其行政事务，强调的是行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果，属于办事制度层面的公开。而政府信息公开的内涵和外延都要广阔得多，不仅要求政府事务公开，而且要求政府应当将其行使行政职权过程中获[14]得的信息公开，属于一种权利型公开。”所以，政府信息既包括政府机关的机构与人员组成、职责、办事程序等方面的静态信息，也包括政府机关及其工作人员从事公务活动过程中产生的动态信息。（三）权利内容复杂多样

知情权的权能，是知情权的具体表现形式，反映知情权的抽象内容和本质。笔者认为，知情权的权利内容复杂多样，体现在知情权同时具有接受权、请求权、获得帮助权三项权能，并且每一项权能本身又具有丰富的内涵。

1.接受权“接受权”概念由拉斐尔教授提出，他把权利分为行为权和接受权，“行为权是有资格去做某事或者用某种方式去做某事的权利，接[15]受权是公民有资格接受某物或者以某种方式受到对待的权利”。

接受权作为知情权的一项权能是指公众是否接受公共信息的权利。在这一意义上，接受权是一种自由权。知情权直接指向的客体是公共信息，公众对于公共信息这种无形的特殊财产的接受，具体可以通过感知信息和占有信息两种方式体现。[16]

感知信息，是指公众对信息以视觉、听觉、触觉等感知方式进行感觉和理解。对于一定空间存在的公共信息，公众既可以被动感知，也可主动感知，还可以拒绝感知。

占有信息，是指公众对信息的支配状态。信息虽然具有财产特征，但属于无形的特殊财产，故对信息的占有具有特殊性。信息是以载体为表现形式的，任何人在信息的传播过程中都可以不需要占有载体就能占有信息，并且任何人对信息的占有都不影响该信息的“质”或“量”，不影响其他人对该信息的继续占有。

公众感知了公共信息，都可以对其进行占有。占有的方式，可以是直接占有原来储存公共信息的载体，如收藏刊载有公共信息的报纸；也可以通过感知和理解，将该信息以自己的方式进行记录或储存，既可以记录于纸质载体，也可以储存于电子载体，还可以储存于自己的大脑中（甚至还可以储存于他人大脑中——请人代为记忆）。

2.请求权

德国法系将请求权理解为权利人对义务人享有的权利的认识，法国法系的学者将请求权一词界定为“要求权”，还有学者将“请求权”定义为“如对方未履行受约束的法律义务，则权利人有权要求法院和隶属于法院的当局采取适当的强制性措施，以满足有关利益”的[17]一项权利。综合这些观点，应该说明的是，本书使用的“请求权”概念不同于诉权，它是实体法上的规范效果，是权利人据以获得强制执行判决的实体法上的根据，而非一项程序法上的权利。

请求权是权利主体有要求他人为一定行为的权利。知情权的请求权，通过请求公开和请求救济两种行为实现。这两种行为都具有积极主张的性质，具有权利主体主动行使权利的特征。

请求公开，是指公众请求国家机关公开公共信息。在国外的知情权立法中，对于公众申请有关公共信息公开的权利给予了高度的重视，义务机关在收到申请时应该遵循的程序等方面规定得非常细致。如美国《信息自由法》第五百五十二条第三款规定：每一机关在收到要求提供记录的申请时，必须对任何人迅速提供他所需要的记录。但公众的申请必须：（1）合理地说明所需要的记录；（2）符合机关公布的法规中规定的时间、地点、费用和应当遵循的程序。

请求救济，是指公众的知情权受到侵害而要求有关国家机关依法予以保护。救济是权利受到侵犯所采取的事后补救措施、方式、方法和手段，但救济权属于每项基本权利必然包含的内容，因而事实上并[18]非独立的基本权利。知情权的权利主体主动行使请求公开权后，如果没有得到预期效果，或者其权利在行使过程受到侵害，都可以请求司法机关或特定的行政救济机关强制知情权的义务主体履行义务，保障其权利的实现。

3.获得帮助权

获得帮助权属于知情权的辅助性权利，是为了知情权得到正确、充分行使而设置的权利，包括两方面的内容：

一是获得整理资料等帮助。公众在向国家机关申请了解有关资料的过程中，有得到国家机关提供经过整理的资料的权利，以及得到国家机关提供方便查阅有关资料的权利。基于这一权利，国家机关负有相应的义务，将其所拥有的公共信息按照一定的体例编排好（有的国[19]家还要求编辑信息摘要），为公众提供尽可能多的帮助和便利条件。作为存在阅读困难或者视听障碍的特殊公众，还有要求得到特殊帮助的权利，如有关机关必须为盲人提供翻译成盲文的公共信息，为失聪者提供将声音记录成文字的公共信息等。

二是获得行使权利的帮助。公众在行使知情权的请求权时，有要求得到有关机关提供帮助的权利。公众在请求国家机关公开有关公共信息，或向有关国家机关请求权利救济时，有得到有关国家机关提供程序帮助的权利。与这一权利相对应，国家机关负有对公众行使知情权的帮助义务。在获得行使权利的帮助中，国家机关对权利人进行帮[20]助最具特色的制度就是教示制度。[1]姜椿芳：《中国大百科全书·法学》，中国大百科全书出版社，1984年，第80页。[2]宋小卫：《略论我国公民的知情权》，《法律科学》，1994年第5期，第1页。[3]陈焱光：《知情权的法理》，徐显明：《人权研究》（第二卷），山东人民出版，2002年，第292—293页。[4][法]罗伯斯庇尔：《革命法制和审判》，商务印书馆，1965年，第139—153页。[5]李步云：《信息公开制度研究》，湖南大学出版社，2002年，第361页。[6]陈焱光：《知情权的法理》，徐显明：《人权研究》（第二卷），山东人民出版，2002年，第293页。[7]如将军事机关从行政机关中分离出来，则国家机关分为国家权力机关、国家行政机关、国家军事机关和司法机关四类。[8]冯国基：《面向WTO的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社，2002年，第79—80页。[9][日]平松毅：《知情权》，《法学家》（增刊），1986年。[10]知情权主体在私法上是平等主体，平等主体之间的知情权属于私法上的知情权，指公民、法人及其他组织等平等主体之间的一方相对于另一方，依法所享有的获得信息的自由和请求对方告知或公开特定信息的权利。例如，在民事法律关系中，双方都享有各自相应的知情权，同时又都负有满足对方知情权的相应义务。[11]陈卫星：《传播的观念》，人民出版社，2004年，第139页。[12]不少国家有政府官员财产申报制度，刑法中则有政府官员巨额财产来源不明罪。[13]刘恒等：《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社，2004年，第1、2页。[14]刘恒等：《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社，2004年，第2页。[15]D.DRaphael,problemsof political philosophy，转引自A.J.M米尔恩：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书出版社1997年版，第112页。[16]盲人、聋哑人等特殊人群对信息以触觉、听觉等方式接受信息。[17]Carlos Albertoda Motapinto：《民法总论》，法律翻译办公室译，澳门大学法学院出版，1999年版，第90页。[18]张千帆：《宪法学》，法律出版社，2004年，第238页。[19]我国对公众的获得帮助权有类似规定，如《安徽省档案条例》第二十五条规定：档案馆和其他档案机构应当改善条件，简化手续，为各方面利用档案服务。《甘肃省档案管理条例》第二十九条规定：档案馆应按照有关规定定期分批向社会开放馆藏档案，每三年至少公布一次开放档案目录，简化查阅手续，为档案的利用提供方便。《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》第十八条规定：对于公民、法人或者其他组织关系密切的规范性文件，关系人有权向制订机关请求查阅，制订机关有义务为查阅人查阅规范性文件提供方便，并对有关查询作出答复。《医学科学技术档案管理办法》第二十七条规定：科技档案管理人员应该熟悉科技档案的库存情况，经常了解科研技术部门的需要，编制必要的卡片、目录、索引等工具及参考资料，以供利用。[20]教示是指行政机关在进行某项行政行为之前、之中和之后，对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务、如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，如果行政机关未履行该义务而导致相对人因丧失权利或者未履行义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。（蔡志方：《行政救济与行政法学》，三民书局，1993年，第378—379页）由于现代国家的繁杂的行政过程，相对人往往不能全面了解自己的权利和行使自己的权利。而教示制度是保障权利主体主张自己的权利、对行政主体进行必要监督的前提，是公开制度真正得以全面、充分有效实施的保障。教示既是行政机关的程序义务，又是参与人的程序权利。学者早有论断：“责备人民在权利上睡着，应先让人民知其有权利；责备人民违反义务，应先让其知义务所在。”参见杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》，法律出版社，1999年，第164页。

二、知情权是兼具自由权与社会权属性的宪法性权利

有学者断言，知情权将同环境权、发展权一起成为第三代人权。中国著名的人权专家徐显明教授在2002年12月接受新华社记者采访时说：“倘有机会修宪，目前在现实生活中日益活跃的十项人权应当以宪法的形式予以固定化。”徐显明教授认为，这十项权利包括生存[1]权、发展权、环境权、知情权等。正如日本著名宪法学者芦部信喜教授所言，知情权是“兼有自由权的方面和请求权以及社会权方面的[2]复合性质的权利”。下面，笔者将从分析知情权的基本性质出发，论证知情权是一种兼具自由权与社会权属性的宪法性权利。（一）知情权的自由权属性[3]

自由权最基本的属性，在于其本身的消极性，即公民在法定自由的范围内要求国家消极对待公民权利的正常行使，体现的是有限政府的政治理念，目的在于排除国家权力对公民私权的干涉，确保公民作为社会主体能动性与创造性的全面发展。作为法定范围内的自由，自由权原则上不应该有具体界限，也不应附加任何条件，其权利构建的根源在于自然法的理念。

知情权中的自由权属性，体现在要求国家消极对待知情权的正常行使，不得干预公众行使或不行使知情权的动机或目的，也不要干预其行使的过程和结果。

法治社会允许社会价值多元化，社会各阶层或各个群体都可以拥有自己的价值观，并且这些不同的价值观都应当得到尊重，各种思想观念都可以进入“思想自由市场”。在这一意义上，作为知情权权利主体的公众，在法律规定范围内，有按照自己的意志和利益进行思维和行动而不受外来约束、控制和妨碍的权利，其行使知情权可以有不同动机或目的，其行使过程可以有不同表现形式，不受任何约束、控制或妨碍，其正当行使的结果也应当不受妨碍。对于有关国家机关公开的政府信息，公众可以自由地选择使用，也可以不予理会。

在各国的知情权制度中，作为满足知情权、规范政府信息公开义务的信息公开法或信息自由法，基本上都体现了知情权具有自由权属性的理论，对公众行使知情权请求政府公开公共信息一般都没有限制申请人的资格，也不要求申请人说明其申请政府公开公共信息的动机、用途等理由，而且规定了不以营利为目的进行收费的原则。这些规定，都是国家消极对待、不干预知情权正常行使的表现。（二）知情权的社会权属性

当社会发展到垄断资本主义阶段，基本权利的形态发生了变化，执政者为了缓和社会矛盾，使任何人都可获得合乎人性尊敬的生存，基于“福利国家”及“实质正义”的人权理念，开始普遍重视社会权。“社会权是指公民依法享有的要求国家对其物质和文化生活积极[4]促成及提供相应服务的权利。”

社会权要求国家作为的权利，是保护与帮助社会上的弱者时对国家的一种要求，体现的是“福利国家”和“民主国家”的人权理念，目的在于消除伴随社会发展特别是市场经济发展而产生的贫困、失业等社会弊病。社会权以要求国家实施积极行为为内容，既可以附有具体期限，也可以附加具体条件，其权利根源在于社会“实质正义”的理念。当国家成为信息的中心之后，公众有了信息公开的要求，传统的自由权已经无法满足公众的信息需要。“在国家职能不断增加、国家掌握的信息大量积聚的情况下，如果公民不能有效地获取和利用国家掌握的信息，就无法形成自身的思想和意见……所以必须认可公民有权尽可能获取国家掌握的信息，并且不能仅限于消极地接受信息，更要积极主动地寻求获取信息，只有这样，才能够使得信息顺畅自由[5]地流通。”“随着政府职能的膨胀，政府已经成为掌握和存储资料的中心，多数资料的对外公布，皆有赖于政府主管机关之主动与善意。反之，人民或者私人团体所拥有的仅是一鳞半爪，甚难窥其全貌。”[6]

知情权作为一种社会权，是一种积极权利，以要求国家公开政府信息为权利内容，以实现民主自由和社会发展等目标为目的。知情权是全体公民基于人民主权、作为国家主人所必然拥有的权利。全体公民通过选举委托作为“人民代表”或“议员”的政治精英管理国家，而政治精英基于各种因素的考虑，可能对全体公民知悉政府信息的问题没有给予适当关注甚至予以忽略。为防止政治精英的这种施政弊端，需要从制度上确立防止产生这种弊端的救济权利，从法律上明确国家对政府信息的公开应该始终处于积极作为的状态，因而全体公民作为国家主人知悉政府信息是非常正常的事情。

从知情权的自由权和社会权属性出发，可以分析出知情权的行使具有三种基本形式：

其一，公众可以自由地获取各种公共信息。知情权的这种行使方式，属于自由权的实践范畴，也是普通公众行使知情权的基本方式。这种自由行使方式只要不涉及法律禁止公开的公共信息——国家秘密，有关国家机关以及其他公共管理机构都必须处于“被动”状态，既不能强迫公众接触法律禁止公开的公共信息，也不能禁止公众知悉依法不禁止公开的公共信息，否则便构成了对知情自由的侵害。

其二，公众可以依法要求国家机关和其他公共管理机构提供公共信息服务。基于知情权，公民有依法要求有关国家机关和公共管理机构提供公共信息服务的权利，有关国家机关和公共管理机构有依法向公众公开公共信息的职责与义务。

其三，公众对知情权受到侵害可以要求救济。公众知情权的行使受到侵害，可以依法通过各种救济渠道要求国家机关和其他公共管理机构公开公共信息，既可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼，以达到维护知情权的目的。[1]齐彬：“学者认为：倘再次修宪中国宪法有待增加十项人权”，http：//www.chinanews.com.cn/2002-12-08/26/251250.html，2002-12-8。[2][日]芦部信喜：《宪法学　Ⅲ人权各论》，有斐阁，1998年，第261—262页。[3]自由权是指公民在法律规定的范围内，按照自己的意志和利益进行思维和行动，而不受外来约束、控制和妨碍的权利，其内容十分广泛，具体可以分为两大类，即政治自由权（如言论自由、出版自由、结社自由、集会自由、宗教信仰自由等等）和民事自由权（如婚姻自由权、契约自由权和人身自由权等）。[4]龚向和：《社会权论》，徐显明：《人权研究》（第五卷），山东人民出版社，2005年，第212页。[5]张庆福、吕艳滨：《论知情权》，《江苏行政学院学报》，2002年第1期，第110页。[6]法治斌：《人权保障与释宪法制》，月旦出版股份有限责任公司，1993年，第276页。

本章小结

知情权作为一项法律权利产生的时间并不长，至今在世界不少国家中既不是宪法性基本权利，也不是必然的法定权利，但其主体、客体、内容、界限却已基本成型。知情权被介绍到中国的时间也很短，至今译法多样，内涵不确定，对其权利属性的认识也各有异同。本章意在通过对知情权概念的辨析，明确其内涵，界定其权利属性。本书抛弃从“信息”出发界定知情权的方法，而从权利的法律性质对知情权进行界定，区分公法领域的知情权与私法领域的知情权。由于80%的公共信息由政府掌握，本书仅研究“公众依法获取政府机关公共信息的权利”。

21世纪，知情权将同环境权、发展权一起成为第三代人权。知情权作为具有自由权和社会权属性的宪法权利，强调以全体公民的公共利益为归宿，这是构建知情权制度的出发点。当发生信息公开纠纷时，知情权的权利属性更是司法介入和判决的主要依据。本章对知情权概念的辨析，使我们对知情权的研究重新回到其逻辑起点——公民权利与国家权力的对立统一关系，本书以此展开对知情权的法律保障研究。

第二章　国外知情权的历史发展及其制度的主要特点

法律是一切人类智慧、聪明的结晶，包括一切社会思想和道德。——柏拉图

知情权一词发源于西方国家，是一个时代性很强的概念。它是民主政治发展的产物，是法律发展过程中出现的新概念，是现代信息社会运行的基础。

第一节　知情权思想的产生与发展

思想是人类在探索人与自然、人与社会、人与人之间关系的实践中所形成的系统的观念、理论的集中表现，具有涵盖人类社会一切价值的特征。“思想是人类行动的指南，是社会转型的先声，是制度创[1]新的先导。”美国法学家弗里德曼说：“法典背后有强大的思想运[2]动。”这句名言非常精辟地道出了思想对于法律制度创制的巨大价值和功能。

一、“小政府”时代的公众缺乏了解政府信息的要求

古代也有“知情”的法律实践，如我国春秋战国时期，法家强调[3]公布成文法，管子主张“和民一众，不知法不可”；郑国子产作刑书三篇并铸于鼎，以为“国之常法”。子产的刑书是我国历史上正式公布的第一部成文法，它首次打破奴隶主贵族垄断法律的状态，使法律走向社会。但是，这里所谓的“知情”并非现代意义上的知情权，而是一种基于“义务”的知情，它强调的是人们对法律内容的服从。

美国殖民地时期，北美十三州人民因批评殖民者当局而引发了一系列政治事件，由此推动人们了解政府情况的意识的觉醒。“对君主政体的反抗和由此而产生的独立运动，彻底改变了18世纪60和70年代的形势，将‘了解真相的百姓（informedcitizen）’的理念推向了公众话语的中心舞台。1776年大陆会议宣告独立，并将13个殖民地变为发挥作用的合法共和国，‘了解真相的百姓’的理念也就具有了[4]新的含义并增添了意义。”1787年费城制宪会议上，宾夕法尼亚州的詹姆斯·威尔逊（James Wilson）指出：“人民有权知道其代理人（agents）正在做什么、已经做了什么。立法机关决不可随意秘密进[5]行议事。”詹姆斯·麦迪逊（James Madison）也深刻地论证道：“如果民主政府没有公开信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么，这不是一出闹剧就是一出悲剧，也可能兼而有之。知识将永远统治无[6]知。人民要想自治，必须用知识所给予他们的力量来武装自己。”《独立宣言》的起草人托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）进一步指出：“政府的基础在于民意，要防止人民犯错就应将关系其本身事务的全部资讯给予人民。”“政府信息公开的重要性如同太阳对空气中[7]细菌一样重要，也像路灯对防止小偷一样重要。”杰斐逊极力主张信息自由流通和信息市场的自由竞争，并力促将言论自由、出版自由载入宪法。但是，两百多年前，美国制宪者们设计宪法时，还是忽视了政府信息公开问题，忽视了知情权作为一项公民权利的重要性。这种忽视的原因主要有：

其一，当时制宪者们深深痛恨封建专制，他们花了大量的精力去论证如何创建一个崭新的政府模式，并提出了至今仍影响世界的三权分立的政府架构。当时他们面临的首要任务是创建一个全新的资产阶级民主共和国，所以没有精力讨论这个在今天看来十分重要的知情权问题。

其二，杰斐逊等人提出了表达自由是一项最基本的天赋人权。他们认为，要允许公民充分、自由地表达对政府的不满，要允许公民自由揭露他们掌握的政府丑闻。然而，囿于历史的原因，民主先驱们仅仅强调了表达自由是公民自由传播信息的权利，却没有意识到包含在其中的知情权。

其三，当时的政府机关对公民权利的行使没有太大的影响，制宪者们没有也不可能意识到行政权力会渗透到社会的各个方面并威胁公民的权利。美国建国之初，与其他国家一样处于“小政府”时代，行政机关的权力相对较小，管辖的范围也很有限，对公民个人的约束力很小，对公民生活的影响小到几乎感觉不到的地步。普通百姓所知道的行政机关，一般只有两个：一个是邮政局，另一个是警察局。而警察局当初的职能也较今天的职能范围小得多。正如威廉·韦德所言：“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过一生却[8]几乎没有意识到政府的存在。”当时人们感觉不到行政机关的存在，更感觉不到它的威胁。正因为如此，公民也就没有多少兴趣和必要去知道行政机关的存在与运作，没有要求政府公开信息。在这种情况下，民主先驱者也很难提出知情权的问题。[1]刘作翔：《思想的价值与法治的理念》，《法制日报》，1999年第22期，第7页。[2][美]弗里德曼：《法律制度》，中国政法大学出版社，1994年，第241页。[3]意思是要使民众和谐一致，不懂得法律是不行的。[4]Foerstel, H.N.1999.Freedom of Information＆the Rightto Know：The Originsand Applications of the Freedom of Information Act.Westport, CT：Green wood press.PP.1-4.[5][日]芦部信喜：《现代人权论——违宪判断的基准》，有斐阁，1983年，第397页。[6]麦迪逊1822年8月2日致W·T·巴里的信。[7][美]托马斯·杰斐逊：《杰斐逊选集》，商务印书馆，1999年，第544页。[8][英]威廉·韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年，第1页。

二、思想自由市场理论确立了知情权在表达自由中的权利地位

在西方思想史上影响深远的思想自由市场理论，是知情权存在的法哲学依据。

思想自由市场理论，最早出自英国政论家约翰·弥尔顿1644年发表的《论出版自由》，其主要观点是“让一切思想都公开地表达出来，真理必定会在思想的自由市场上击败谬误”，真理是通过各种观点、意见和思想的公开辩论和自由竞争获得的，不是权力赐予的。真理一定能够通过自我修正过程战胜谬误。而权力对于思想的压制和垄断，[1]只能导致愚昧。“让我有自由来认识、发抒己见，并根据良心作自由[2]的讨论，这才是一切自由中最重要的自由。”“虽然各种学说流派可以随便在大地上传播，然而，真理却已亲自上阵，让它和虚伪交手[3]吧。谁又看见过真理在放胆交手时吃过败仗呢？”《论出版自由》在自由主义传统上主张思想自由的光辉论点，可以视为思想自由市场理论的雏形，此后许多西方著名的学者对此作过系统的论述。

1859年，约翰·密尔出版了《论自由》一书，进一步发展了思想自由市场理论。密尔认为：迫使一个意见不能发表是一种“特殊罪恶”，因为“假如那意见是对的，那么他们是被剥夺了以错误换真理的机会；假如那意见是错的，那么他们是失掉了一个差不多同样大的利益，那就是从真理与错误冲突中产生出来的对于真理的更加清楚的[4]认识和更加生动的印象”。相信人类理性的能力，是弥尔顿与密尔思想中的共同点。他们都反对对言论出版自由和思想自由的限制，因为这种限制将会导致真理隐而不彰；相反，在一个言论自由的社会里，真理必会愈辩愈明。因而，必须限制权力，废除各种钳制言论的规章制度，让真理在思想自由市场中自我修正，最终战胜各种谬误并发扬光大。

弥尔顿和密尔的思想奠定了现代思想市场理论，并且直接地影响了美国等国家的司法实践。1919年在亚伯拉姆诉合众国一案中，美国大法官霍姆斯在其著名的反对意见中，赋予了“思想市场”理论以新的生命。他指出：“人们坚信和所期望的至善，唯有通过思想的自由交流才比较容易获得；也就是说，对某种思想是否是真理的最佳检验方法，就是将其置于自由竞争的市场上，让大众决定是否要接受该[5]思想为一真理。”霍姆斯之后，又有许多学者从各个不同的角度发展了“思想市场”理论，如美国著名经济学家、1976年诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）指出：“在思想市场上，只有当讲者与听者双方都能获利时，交易才会发生。同样，交易要想圆满完成，通常要求意见的分歧。很少有什么经历比与一个在一切方面都有着完全相同的看法的人进行交流更为乏味的了——尽管在一切方面，意见完全一致这种概念明显地只是一种不存在的、理想[6]的模式。我们中甚至没有谁能与自己完全一致。”

思想市场之所以能够存在，是由思想的多样性与观念的多元化存在为前提的。如果只允许一种思想、一种观念存在，那就彻底失去了思想交流的必要。各种思想产品在自由市场上都应占有一席之地，每个思想产品都应当是平等的；思想自由市场具有“真理的自我修正”功能，任何思想价值不在于思想产品提供者社会地位的高低，而在于是否经过思想市场的检验，真理只有在思想自由市场中才能战胜谬[7]误。“思想市场具有激励和传播的双重作用”。该理论一方面强调思想自由市场对于探求真理的作用，同时也强调政府与公民的对话机制对于民主社会的重大意义，这为知情权的存在提供了法哲学依据。这些思想对资本主义宪政体系的形成以及对知情权思想的发展都起到了无可置疑的促进作用。同时，思想自由市场理论又成为构建当代知情权制度的理论基础。

思想自由市场理论是基于言论自由提出，并在维护表达自由中得到发展的。政府信息作为人类精神文明的产物，理应进入思想市场，因而思想自由市场理论对以政府信息为直接指向的知情权制度具有基石性作用。思想自由市场理论是知情权思想得以产生并发展的理论基础，又在诸多方面为知情权制度的构建继续提供理论依据：

其一，要求政府信息与其他思想产品一样进入思想市场，以满足公众在思想市场中了解政府信息的需求；

其二，要求政府消极对待市场活动，不主动干预政府信息的传播，尊重知情权的消极自由权属性；

其三，政府信息作为思想市场不可或缺的产品，属于民主政治思想的基本素材，其进入思想市场的及时程度、数量与质量，影响着公众创作民主政治思想产品的种类、数量和质量，因此政府信息对民主政治思想产品而言具有基础性、公益性作用；

其四，与经济市场一样，思想市场虽然有自我调节功能，但由于自身的局限性，市场也可能有失灵的时候，所以，构建知情权制度，也需要借鉴经济市场经验，在必要时进行适当调控，对严重影响国家安全的政府信息进行保密。[1][英]约翰·弥尔顿：《论出版自由》，商务印书馆，1958年，第46页。[2]同上书，第45页。[3]同上书，第46页。[4][英]约翰·密尔：《论自由》，商务印书馆，1959年，第17页。[5]Eastland, T.2000.Freedom of Expression in The Supreme Court：The Defining Cases, Lanham, MD：Rowman＆Little field publishers.P.9.[6][美]米尔顿·弗里德曼：《经济学中的价值判断》，http：//mylaw.myrice.com/si Xiang si Xiang0032 friedman.htm，2006-10-8。[7][美]理查德·A·波斯纳：《法律的经济分析》（下），中国大百科全书出版社，1997年，第878页。

三、宪政思想奠定了知情权成为一项新人权的基础

关于“主权”概念的较为完整和系统的论述，一般都追溯到法国[1]人博丹（Bodin）的著作，博丹之后的洛克、霍布斯、斯宾诺莎等[2]思想家都对主权理论做出过贡献。洛克反对天赋王权，主张政府的[3]目的是为了人民的共同利益，并且政治权力的来源是人民的同意。洛克还认为，无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被[4]接受的法律，而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治。因为只有这样才能使人民知道他们的责任，并在法律范围内得到安全和保[5]障，将统治者限制在适当的范围之内。霍布斯认为，国家就是“一大群人相互订立信约、每个人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个[6]人格”。虽然霍布斯与斯宾诺莎的观点也存在差别，但有一点是共同的，即国家是人们为了自身的利益而达成的一个契约。洛克、霍布斯、斯宾诺莎等思想家的思想催动了主权概念的转化，即从“主权在君”向“主权在民”的过渡。

真正系统地提出“人民主权”理论的是18世纪的卢梭，他认为“主权”即“公意”，王权应受到合理制衡，以保障人民的生命、自由、财产等个人权利。卢梭从“公意”的理论基点出发，论证了人民主权的两个基本特性：其一是主权的不可转让性。因为主权者是一个集体的生命，它只能由自己来代表自己。如果转让主权就意味着转让意志，而转让意志就是出卖自由、出卖生命，这是主权者所绝对不能容许的。其二是人民主权的不可分割性。因为主权是公意的具体体现形式，而公意又是人民整体的公共意志，是不能分割的，因而主权当然不能被

[7]分割。

到了18世纪，卢梭的“主权在民”思想又进一步发展为马克思列宁主义的“人民主权”学说。这一学说主张：权力的根据在于人民对权力的让渡，政府是建立在人民的同意与授权的基础之上的，政府是人民的代理人或人民的公仆，是民有、民治和民享的政府。政府存在的目的在于维护公共利益和促进公民福利的扩大。它的本质特点和核心内容在于人民是国家的主人，享有管理国家、管理经济和文化事业以及管理社会事务等权利。

19世纪，德国一些思想家提出了“国家行为公开论”。康德认为公共权力包括全部须普遍公布的、形成一个法律的社会状态的全部法[8]律。黑格尔则将“国家行为公开”具体化为“法律的公开”、“审判的公开”以及“议会的公开”，认为凡是等级会议是公开的那个民族，比之没有等级会议或会议不公开的那些民族，在对国家关系上就显示[9]出更有一种生动活泼的气象。被列宁誉为“伟大的资产阶级革命者”[10]的罗伯斯庇尔，也认为公民有权了解自己议员的行为，对公众公开[11]是政府的一项责任，须使公开达到最大的程度。立法会议和一切法定政权机关的辩论要公开进行，宪法要求的对公众公开应当尽可能广[12]泛。20世纪前期的社会学大师马克思·韦伯则指出统治圈越大，就越难保密，保密重点放在“官方秘密”上就是“统治阶级企图加强其[13]统治，自感其统治受到威胁的标志”。因此，虽然当时并不存在“知情权”这一概念，但在国家行为公开理论的内容之中，已暗含了知情权的意识。

目前，世界各主要资本主义国家和社会主义国家宪法都以国家根本法的形式将人民主权理论载入了宪法。如《法兰西第五共和国宪法》规定：“国家主权属于人民，由人民通过其代表和通过公民投票的方法行使国家主权。任何一部分人民或者任何个人都不得擅自行使国家主权。”《日本宪法》（1946年）宣布：“兹宣布主权属于国民，[14]并确定本宪法。”《意大利宪法》（1947年）规定：“主权属于人民，由人民在宪法规定的方式和范围行使之。”《委内瑞拉宪法》规定：“主权交予人民，以选举权通过政权部门来行使。”《埃及宪法》规定：“主权属于人民，权力来源于人民，人民行使和维护主权。”[15]《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。”“人民主权论”表明人民是一切权力的源泉，国家主权属于人民，人民是国家的主人。人民主权论，是公民一切政治权利合法来源的宪政基础，知情权作为一项民主政治权利，其合法来源的宪政基础同样是人民主权论。基于人民主权论，国家的财产是人民共同的财产，国家权力行使过程产生以及依据权力掌握的信息，同样属于人民共同的财产。人民对自己的财产状况当然有了解、掌握、使用的权利，因此人民对政府权力行使过程产生以及依据权力掌握的信息，理所当然有了解、掌握、使用等权利，政府则负有满足人民信息需要的义务。

正是在人民主权基础上，任何人都可以申请获取政府信息，没有申请人资格的限制，个人在申请获取信息时一般也无需声明理由。相反，政府不公开信息却应说明理由。对于政府不依法公开信息，任何公民都可以请求救济，通过法定程序使自己的知情权得到保障。作为政府信息的例外，有一部分信息是需要加以保密、不能公开的。但是，保守国家秘密所产生的利益应当是全体社会成员的共同利益，而不是为了政府或某一集团甚至是个别人，否则将有违人民主权理论。[1]博丹在1577年出版的《论共和国》一书中，分析了一个不受法律限制、高度集中的政治权力架构对于维持社会秩序的重大意义，他认为主权是“统治公民和臣民的不受法律约束的最高权力”。（参见Jean Bodin, The Si X Booksofa Commonweal, Richard Knolles, London：Imprecise G.Bishop，1606.P.84）[2]斯宾诺莎认为，人们为了确保自身安全可以订立契约，但是每一个人都充分地享受自己的自由，国家或君主不得干涉。霍布斯和洛克从社会契约论出发讨论主权，但结论不同。霍布斯认为人们通过社会契约交给了国家主权者一个不受任何批评和限制的权利，国家之外没有力量可以对国家进行裁判。洛克抛弃了霍布斯关于国家主权是最高强制权力的观念，认为政府仅仅是受人民之托，从人民的同意那里取得了合法权，这种同意的前提是：政府必须充分保护个人权利。[3][美]格瑞特·汤姆逊：《洛克》，中华书局，2002年，第107页。[4][英]洛克：《政府论》（下篇），商务印书馆，1964年，第85—86页。[5]同上书，第86页。[6][英]霍布斯：《利维坦》，商务印书馆，1985年，第132页。[7][法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆，2005年，第31—35页。[8][德]康德：《法的形而上学原理——权利的科学》，商务印书馆，1991年，第136页。[9][德]黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆，1961年，第224—331页。[10][法]罗伯斯庇尔：《革命法制和审判》，商务印书馆，1965年，第139页。[11]同上书，第150页。[12]同上书，第155页。[13][德]马克斯·韦伯：《论经济与社会中的法律》，中国大百科全书出版社，1998年，第335页。[14]赵宝云：《西方五国宪法通论》，中国人民公安大学出版社，1994年，第437页。[15]何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社，1988年，第56—57页。

第二节　知情权作为法定权利的诞生

从历史溯源，最早确认“知情权”法律权利地位的是两百多年前的瑞典，但知情权作为权利称谓和具有确定含义的人权概念，是由新闻界在“二战”以后提出并得到法律确认的。

一、作为法律意义上的权利的提出

从制度层面看，两百多年前的瑞典在宪法上确认了知情权作为法律权利的雏形。瑞典《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》，废除了对出版物的事前审查，允许自由印刷并传播政府文件，它极大地增强了公众通过报纸杂志等印刷媒体自由表达思想的权利，“知情权”以“获取和接受信息或者以其他方式了解他人观点的自由”的形式第一次出现在世界法律史上。这种知情权的理念形成于瑞典王权衰落、资本主义“自由时代”到来之际，并在世界上首开“信息公开法”的先河。这部法律被赋予基本法的地位，属于世界首创。不过，该法规定了有关教会事先审查的若干例外以及对四大阶层、中央政府及其官员的若干特殊保护，反映了它所具有的历史局限。其后，该法几经修改，最终确认任何人均有权查阅政府文件，一切国家机关[1]均为公开的对象。然而，瑞典的上述规定仅仅是知情权作为法定权利诞生的雏形，既没有出现知情权的概念，其权利内涵也不是现代意义上的知情权。

知情权作为一项具有确定含义的人权概念，是在“二战”以后由新闻界提出来的一个口号，并很快发展成为一项法定权利。

第二次世界大战以后，西方新闻界在反思法西斯主义得以猖獗的原因时认为，政府权力过于强大，政府秘密主义横行，尤其是在“二战”中及“二战”后与国际形势有关的信息多被作为秘密，以致广大新闻业者慑于战时的新闻管制而常常无法报道真实情况。由于新闻业和广大受众被剥夺了知悉政府情况的权利，一小撮独裁者便能够欺骗人民，为所欲为。针对这种状况，1945年美国AP通讯社专务理事肯特·库柏（Kent Cooper）在一次演讲中第一次把“知情权”作为一种口号提了出来。库柏认为：“宪法规定美国的报纸有出版的权利，也就是出版自由。如果政府压制新闻，那么报纸就不能很好地服务于民众应当享有的知情权。”这里的知情权指的是公众享有通过新闻媒体了解政府工作情况的自由和权利。库柏对知情权的理解是与出版自由联系在一起的，他认为，政府在“二战”中实施新闻控制而造成公众了解的信息失真和政府间的无端猜疑，主张用“知情权”这一新型权利取代宪法中的“新闻自由”规定，并指出一个国家如果不尊重知情权，就不会有政治的自由。很快，美国开始了“知情权运动”，“知情权”一词逐渐从新闻界流传到法学界，其含义也被进一步阐释。20世纪50年代以后，知情权的概念在西方新闻学和法学中被大量使用，并在全球范围内传播，依法保障知情权开始成为世界潮流。

知情权的概念自1945年提出后，很快被扩展到更为广阔的领域，成为一个具有国际影响的权利概念。1946年，联合国通过第59号决议宣布：“信息自由原为基本人权之一，且为联合国所致力维护之一切自由之关键。”这实际上承认了属于信息自由范畴的知情权为基本人权。联合国大会1948年12月10日第217A（Ⅲ）号决议通过的《世界人权宣言》，将“人人享有言论和信仰自由并免于恐惧和匮乏”“宣布为普通人民的最高愿望”。该宣言的第十九条指出：“人人有权享有主张和发表意见的自由。此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，以及通过任何媒体和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”这些国际公约都强调了“知情权”是一项普遍的基本权利。在大量的国际性文件或公约中，也有关于知情权的规定，如1980年的《多种声音，一个世界》指出，接受传播者有三项主要的权利——知[2]的权利、传播的权利和讨论的权利；1969年《对公海上发生油污事故进行干涉的国际公约》规定“沿岸国应立即将拟采取的措施，通知它所知道的或它在协商中得知的可以有理由被认为将会受到那些措施影响的利益的任何自然人或法人”；1972年的《保护世界文化和自然遗产公约》规定“缔约国应使公众广泛了解对这类遗产造成威胁的危险和根据本公约进行的活动”；1983年的《商品名称及编码协调制度的国际公约》规定“缔约各国……主动公布超过上述范围的更详细的进出口贸易统计资料”；1992年的《里约环境与发展宣言》指出：“在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程。各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众的了解和参与。”但在这些国际公约中，保障知情权只是国际社会倡导各国立法的宣言，而不是作为国内法中的法定权利。

将知情权作为一项具有现代人权意义的权利，并首次规定在国内[3]法之中的，是联邦德国于1949年制定的波恩基本法。基于对纳粹为愚弄欺骗人民而限制人民自由和获得客观信息的行为的反省，新闻出版界的信息收集权和政府有为新闻出版界提供信息的义务首先被写入各州宪法或出版法。在此基础上，波恩基本法第五条第一项明确规定：“人人有以口头、书面和图画的形式自由表达和传播自己的观点，以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利。出版自由和通过广播和电影进行报道的自由受保障。不建立新闻检查制度。”这是世界上[4]第一次在宪法中明确认可知情权。

此后，瑞典、芬兰、日本、挪威等纷纷制定或修改法律，要求政府信息公开，保障公民的知情权。瑞典通过《政府宪章》[5]（Instrument of Government）、《王位继承法》（Act of Succession）[6][7]、《出版自由法》（Freedom of the press Act）和《表达自由法》[8]（Fundamental Lawon Freedomof Expression）进一步发展和巩固了“知情权”在瑞典基本法中的地位。受美国的影响，1948年日本新闻界在美国占领军指导下进行的新闻周活动中，用标语提出了“所有的自由从知情权开始！”的口号。这是日本最早使用“知情权”一词。显然，此时知情权在日本得到承认是有其历史土壤和理论基础的，那就是：一是基于日本宪法所采用的“国民主权”原理；二是对日本宪法第二十一条所规定的“表达自由”和第十三条所规定的“追求幸福的权利”，以及第十五条规定的“国民的参政权”的解释。1951年，芬兰《政府活动公开法》将知情权作为一项独立权利从自由权中分立[9]出来。1969年11月26日，日本最高法院在博多火车站案件中，通过对宪法第二十一条有关“表达自由”的解释承认知情权是一项法律权利：“鉴于新闻机构的报道是在民主主义社会中为国民参与国家政治[10]提供重要的判断资料，是服务于国民的‘知情权’……”1970年7月19日，挪威通过了“关于公众有权在公共事务行政当局获得文件”[11]的法律，1997年1月10日将其修正后命名为《信息自由法》，其中第二条第二款规定：“任何人可以在一个特定的案件中要求有关行政部门公开地告知其可透露的文件内容。这一规定同样适用于案件记录和类似记录，以及公开选举的市和郡的政府机构的会议议程。”

美国的知情权立法虽然晚于瑞典和联邦德国，但其影响却比较广[12]泛和深远。由于第三次科技革命加速了社会信息化进程，战争使美国各界重新认识政府信息在社会生活中的巨大作用。1950年，美国的新闻编辑协会为应对政府拒绝提供采访资料，设立了信息自由委员会，并委托研究新闻法的权威学者进行有关信息自由的研究。1953年，其研究成果——《公民的知情权——公共记录及其审议过程之法的接近权》公开发表，进一步激发了人们要求及时、全面地了解政[13]府信息的要求。1954年，美国政府在南太平洋进行核试验，导致了致命的辐射，但记者的报道遭到政府的强烈抵制。在此情况下，媒[14]体发起了各界共同参与的知情权运动——公众对政府活动有知情的权利，记者为满足公众知情权就有采访和报道的自由。在这场知情权运动中，知情权从作为保护与扩大新闻自由的原则依据，进而被许多学者理解为一种广泛的社会权利和个人权利，并对知情权的性质、[15]作用、目标等展开热烈讨论。1966年，美国颁布《信息自由法》，规定每个人都有得到政府信息的平等权利，并对该权利所涉及的主体、客体（包括其范围）、救济等做了明文规定，成为各国仿效的典范。1974年，该法又扩大政府公开资料的范围，并规定政府拒绝公开信息时公众向法院提起诉讼的程序。此后，一些国家有关知情权立[16]法都在不同程度上吸收、借鉴和参考了美国的信息自由法。[1]参见冯军：《瑞典新闻出版自由与信息公开制度论要》，《环球法律评论》，2003年第4期；傅光明：《论瑞典三位一体的政务公开制度》，http：//www1.cftl.cn/show.asp？c¯id﹦23＆a¯id﹦5426，2006-10-8；周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社，2003年。[2]联合国教科文组织于1977年成立一个由16国代表组成的“国际交流委员会”。该委员会在1979年提交了总结报告——《多种声音，一个世界》。1980年，联合国教科文组织第21届大会通过了这份报告。该报告以大量材料论证了世界新闻传播确实存在不均衡、不平等的状况，支持建立新闻传播新秩序，并提出82条具体建议。大会据此通过决议，决定制订国际交流发展计划，以促进世界新闻传播新秩序的建立。[3]联邦德国基本法于1949年5月8日由联邦德国议会委员会表决通过，同月23日公布并生效。该基本法通过以后，议会委员会又通过决议以“波恩”作为联邦德国的首都。因此，德意志联邦共和国又被称为波恩共和国，《德意志共和国基本法》也被称为《波恩基本法》。之所以用“基本法”三字，是因为立法者考虑到未来德国的统一，故没采用“宪法”一词。[4]刘莘、吕艳滨：《情报公开法若干问题研究》，浙江大学公法与比较法研究所：《公法研究》（第一辑），商务印书馆，2002年，第72页。[5]《政府宪章》，又称《政府组织法》，制定于1809年，1974年修改并于1975年生效（此后又多次修改）。该法规定：“国家的一切权力来源于人民。人民对国家的统治建立在自由形成和表达思想以及自由平等的选举权之上，并通过代议制和社区自治而实现”；公民有“以口头、书面、图片或其他任何形式，传播信息、表达思想、观点和情感的自由”，有“获取和接受信息或者以其他方式了解他人观点的自由”。[6]制定于1810年，该法规定：国王不得是政府内阁或是议会议长及议会成员；在国王缺位或王室绝嗣的情况下，由议会决定新的国王人选。1979年，《王位继承法》被修改，男女都可以继承王位。[7]1776年制定，但现行的《出版自由法》制定于1949年。该法既适用于报纸、期刊等印刷媒体，也适用于一切印刷品，包括油印、复印和类似的技术负责制的其他任何材料。《出版自由法》规定：瑞典公民及定居于瑞典的外国人具有不受政府事先审查而出版发行印刷品的权利；政府文件必须向社会公开，公民享有查阅官方文件的权利。[8]1991年制定，作为《出版自由法》的补充，其适用范围几乎涵盖了所有的电子媒体，其内容虽贯彻了《出版自由法》的一般原则，但仍有区别，突出表现在广播、电视等电子媒体所享有的表达自由不如报纸杂志等印刷媒体充分，且不能完全免除政府的事先审查。[9]20世纪60年代末至70年代中期，日本屡屡发生大规模的学生罢课以及全国性的学潮事件。1968年1月16日，日本三个全国性学生联合会的学生约300名于早晨6点45分抵达博多火车站，下车后立即遭到奉命执行监视此次学生行动的福冈县警察机动队和博多公安机动队警员的殴打。事件发生后，福冈地方法院在该案审理时对事实认定和犯罪嫌疑人的确定等问题上因证据不足而陷入困境。在这种情况下，唯一能够为案件审理提供客观依据的是几家电视制作公司和电视台在事件发生时的现场录像，而且这些录像曾经在几家电视台公开播放过。于是，福冈地方法院第3刑事部于1969年8月28日命令上述电视制作公司以及数家电视台交出录制有事件全过程的录像带。官司一直打到日本最高法院。1969年11月26日，最高法院作出终审判决。在判决理由中，首先承认了原告关于“国民知情权”的主张，认为按照宪法第21条的精神，报道的自由和用于报道的采访自由均应予以充分的尊重。但是，仍然依据以下理由驳回了原告的上诉。第一，在本案中发出提交命令的对象是已经播放过的采访材料，新闻机关已经从这些材料中收到了预期的效果，因此，提供命令并不影响新闻机关今后的采访自由；第二，采访自由并不意味着不受任何约束，首先不能否定的是为满足公正裁判这一宪法上的要求。[10]日本最高法院于1969年10月15日对サド「恶德の荣え」案件的审判中，法官色川幸太郎在对判决提出的意见中就使用过“知情权”，但首次使用“知情权”概念作为正式判决理由的是在博多火车站案中。[11]1971年7月1日生效。[12]第三次科技革命始于第二次世界大战后，20世纪50年代中期至70年代初期达到高潮，70年代以后进入一个新阶段，以原子能、计算机、航天技术、生物工程等领域取得重大突破为标志。（也有人认为，20世纪40至60年代的科技革命，是第三次科技革命；70年代以后的科技革命，是第四次科技革命）。[13]1954年3月1日，美国在太平洋比基尼环礁的一系列连续试验中进行了一次强烈核爆炸。后来发现，放射性散落物使试验人员和附近岛上的居民受到严重伤害。离现场85英里的日本渔船“福汤丸”上的23名船员全体受伤，需要长期住院治疗（其中1人在治疗中死亡）。美国于1955年1月4日宣布愿向该23名受害船员赔偿200万美元。[14]1962年，美国生物学家蕾切尔·卡逊出版《寂静的春天》一书，披露了以DDT为代表的化学农药对生态环境的影响，并最终危害人类自身的事实。这本书的出版遭到化工业利益集团的猛烈攻击，但卡逊在各种媒体、集会、听证会上极力宣传自己的主张，环境知情权概念渐渐深入人心。由此引发了知情权运动，并促使美国于1970年设立了环境保护署并进行相关立法。[15]徐耀魁：《西方新闻理论评析》，新华出版社，1998年，第186页。[16]杜钢建：《知情权制度比较研究——当代国外权利立法的新动向》，《中国法学》，1993年第2期。

二、知情权的法律特征

知情权作为一项法定权利，从其诞生之日起就具有与其他法律权利相同的一般特征，更具有自身的特征。有人认为知情权的特征主要[1]有：“普遍性、双重性、基础性、综合性、对等性。”也有人认为其[2]特征只是：“基础性、普遍性、双重性。”综合研究和分析各家观点，结合知情权的权利发展史，强调知情权作为公法领域的权利对公权制约的功能，笔者将知情权的法律特征概括为以下四点。（一）基础性

知情权是其他权利得以正确行使和顺利实现的基础性权利。

从民主政治制度而言，知情权作为一项民主政治权利是一项基础性权利。公众参与国家政治生活的前提是获得足够的政府信息，是否占有信息及占有信息的多少直接影响公众的参政动机和参政行为。如果公众占有的政治生活信息过少，就不会关心或参与公共事务；如果公众不能充分了解政治信息，其决策往往是草率的甚至是错误的；只有公众充分且真实地了解政治信息，才能做出正确决策，国家的政治生活也才能真正体现公民意志，民主才会有存在的价值。总之，公众充分了解国家政治生活信息，可以增进其参政意识，也可以提高其正确决策的概率。在公民所拥有的宪法性民主政治权利中，选举权和被选举权最具有代表性，如果没有对选举制度、选举过程、选举内容等方面知情，选举权和被选举权是根本不可能正确行使的；公民对国家机关及其工作人员拥有批评、建议、控告、检举等宪法权利，但如果没有相应的知情权，这些权利也将形同虚设，其行使也将是盲目的，或者根本无法真正实现。

就人权意义而言，知情权得不到保障，公民的其他权利，如生存权、发展权、健康权等，便无从谈起。人类赖以生存和发展的自然环境、经济环境等状况，以及现实中所面临或可能遭遇的危险和困境，都需要先行了解甚至预测，然后才能制定应对方案，并在此基础上解决问题。如果对这些信息一无所知，那么人类的生存权将面临挑战，更不用说发展权等权利了。因而，人民的政府将人类赖以生存和发展的状况及时告知人民，将现实中可能遭遇的危险和困境告知人民，是人类生存和发展的基础。

从另一种意义上说，如果公众不知道自己的权利和义务，也就难以充分享受自己的权利、有效履行自己的义务，也难以避免由于不知情而权益受损。在自己的合法权益受到政府的违法行为或不当行为侵害的时候，也不知道该如何寻求救济，其合法权益也就难以保障。（二）广泛性

知情权的广泛性法律特征，体现在其权利主体的广泛性、权利对象的广泛性、权利载体的广泛性和知悉渠道的广泛性。

知情权是由全体社会成员共同享有的民主政治权利，是各项民主政治权利的共同基础，因而决定了其权利主体的广泛性。不但本国公众是知情权的权利主体，而且非本国公众也可以成为权利主体，知情权发展史已经告诉我们，知情权的权利主体是“任何人”。同时，除了个体的“任何人”外，非官方的法人、非法人组织也可以成为知情权的权利主体。

知情权的权利对象是国家机关或政府部门所掌握的政府信息，其内容广泛，种类繁多，具有典型的广泛性。知情权的权利对象，不但涵盖了国内的政治、经济、文化、卫生、环境等各种信息，而且也包括国外的各种信息。可以说，只要为国家机关或政府部门所掌握或应掌握的信息，都属于知情权的权利对象。

知情权的权利载体，体现为政府信息以文字、图像、影音等各种形式存在于各种载体中。这些载体，既包括纸质载体的地图、照片、文件，也包括电子载体，如录音、录像，还包括计算机、互联网等。

由于时代的发展，传播媒体的发达，任何与公众利益相关的政府信息的公开发布，都会在短时间广泛传播，既以纸质媒体如报纸传播，也以电子媒体如广播电视传播，还可以网络方式传播。传播渠道的广泛性，决定了知情权主体知悉政府信息的渠道同样具有广泛性，而且这种广泛性使知情权主体可以选择不同的渠道、以不同的方式了解政府信息。（三）多重性

知情权除了前述兼具自由权与社会权属性外，还具有以下多重属性：

首先，知情权兼具第一性权利和第二性权利属性。第一性权利也称“原权利”，是指直接由法律赋予的权利或由法律授权的主体依法通过其积极行动而创立的权利；第二性权利也称“补救权利”或“救[3]济权利”，是指在第一性权利受到侵害时产生的补救性权利。知情权作为公民的基本权利，首先具有第一性权利的属性，应在宪法和法律中明确规定其权利地位与内容。当政府不依法公开相关信息，侵害公民知情权的第一权利属性时，公民还可以依法行使知情权中的救济权能，积极主动地直接要求政府履行公开信息的义务，或通过行政救济或司法救济程序强制政府公开相关信息，此时，知情权表现了第二性权利的属性。

其次，知情权兼具积极性权利和消极性权利的属性。一方面，权利主体有知悉、接受政府信息的自由，国家不得以主权者的身份制定法律剥夺或者限制这项权利，即国家负有保证公众知情自由的义务，知情权的权利主体对于已经公开的信息，有按照自己的需要去接受或不接受、全部接受或部分接受的自由。此时，知情权表现为一种消极抵抗国家干涉的自由权。另一方面，权利主体又具有请求国家提供信息的权利，国家应该承担积极提供信息的义务，此时的知情权是一种[4]积极要求政府提供资讯的社会权。在国家职能不断增加、政府掌握的信息大量积聚的情况下，人民无法再像以前那样从政府获得更多的信息，传统的自由权已经无法满足人民的需要，所以必须认可公民积极主动地寻求、获取信息的权利。

再次，知情权兼具实体性权利和程序性权利的属性。实体性权利是静态意义上的权利，即人们对某种实体利益所具有的受法律保护的资格和权能。程序性权利是动态意义上的权利，是保证实体权利得以实现的方法，以及在这种权利受到侵犯时获得补救的手段等。知情权的实体性，表现在权利主体依法具有知悉政府信息的权利，其权利的直接指向是政府信息；知情权的程序性，表现在权利主体行使知情权的过程、方式、时间、地点等，都以一定的程序进行。（四）公益性

作为民主政治权利的知情权的实现，是以政府公开信息为前提的，信息公开的受益人绝不仅仅是申请公开信息的公民个人，而是全体社会成员。全体社会成员了解政府信息，参与管理国家事务，国家就能更加富强，社会更加安定，人民生活更加幸福。这种公益性，使知情权有别于一般民事权利的私利性。

其一，知情权是全体社会成员了解政府信息的权利。全体社会成员行使民主政治权利，必须以知悉政府信息为前提，知情权正是全体社会成员知悉政府信息的权利。知情权既是全体社会成员中某一个体的民主政治权利，也是全体社会成员的共同政治权利。在这一意义上而言，全体社会成员是知情权的共同主体。

其二，知情权的受益人是全体社会成员。任何一位公民行使知情权的请求权功能，促使政府机关公开相关信息，受益人不仅是该公民本人，而且是全体社会成员，因为全体社会成员都能因政府公开任何一项公共信息而得益。在这一意义上，任何一个公民向政府请求公开公共信息的行为，都同时代表了全体社会成员的整体利益。因为请求的结果若得到支持则使全体社会成员受益，政府拒绝公开信息将使全体社会成员的利益受损，即无论对提出请求的公民，还是对没有提出请求的其他公民，都是“一荣俱荣，一损俱损”。

知情权的公益性，强调的是全体社会成员在知情权制度中的地位。任何公民都可以成为知情权的权利主体，并代表全体社会成员的利益，即任何一个公民在代表自己行使知情权的同时，也代表了全体社会成员的利益。社会成员对民主政治、社会发展的有关情况期待知情并付之实践，追求的是全体社会成员的整体价值和整体利益，并以全体社会成员受益为最终归宿。[1]汪习根、陈焱光：《论知情权》，《法律与社会发展》，2003年第2期，第68页。[2]曾凡珂：《论知情权的宪法保障》，四川师范大学，2004年，第9页。[3]张文显：《法理学》，法律出版社，1997年，第119页。[4]纪建文：《知情权论》，山东大学，2005年，第60页。

第三节　国外知情权制度的主要构成及其特点

知情权制度源于西方，因此有必要研究知情权在西方的历史发展脉络，研究其制度设计与构成，以期对正在建构中的中国知情权制度做全面透视，并有所借鉴。为此，我们选取了具有一定代表性的国家的知情权制度进行比较研究。

一、知情权的制度设计与构成

权利保障，一般而言有两个层面的含义：“一是指权利实现时的无阻却性保障；二是指权利实现出现障碍时的司法救济性保障。无阻却性保障又包含双重含义：一方面，保障权利人的权利处于权利人的合乎法律规范的意志支配之下，权利或被行使或被放弃或被转让，都不得受到权利人以外的其他任何义务人的阻止或干预；另一方面，权利的实现必须依靠国家的帮助，表现在国家不仅为公民权利的实现提供各种物质条件，还为公民权利的实现提供社会保障。司法救济性保[1]障，则不仅指司法审判保障，还包括行政救济保障。”由此可见，权利保障应有广义和狭义之分。狭义的权利保障是指权利受到侵犯、破坏之后而产生的权利救济，广义的权利保障还包括权利受到侵犯或破坏之前的各项权利保护措施或制度。

对权利进行保障，“应该建立完整、系统、有效的权利制度保障体系”。“权利保障制度不是孤立的制度，而是需由多项制度组合而[2]成。”最早提出制度保障的是德国魏玛共和国时代的公法学家施米特（Carl Schmitt），他在论述人权保障措施时认为，不仅要在宪法中保障个人的权利，而且要规定一定的客观制度，由制度来保障个人的权利的实现；侵犯公民个人权利是轻而易举的，但要废止制度却是不可能的。他举例说，宪法中确认私有财产神圣不可侵犯，但如果不确立私有财产制度，私有财产就得不到保障。他还将制度上的保障分为公法上的保障和私法上的保障。施米特的认识不仅为后来德国的学者[3]广泛承认，也为世界各国的学者认同，而且为知情权保障的制度设计提供了思路：作为公法领域的知情权，首先应当作为基本法律中的权利，同时，通过一系列的法律制度保障这一权利的实现。这样，一方面，知情权对政府权力有监督制约作用，政府不得干涉公众知情权的实现，也不得提供虚假信息以蒙蔽公众；另一方面，知情权的实现又有赖于政府的积极配合，政府应主动提供条件、采取必要的措施帮助公众实现知情权。当政府没有履行这样的义务时，公众可以直接请求权利救济。

知情权作为一项具有人权性质的权利，首先应在宪法中确立其基本权利的地位。宪法中的知情权是公民对国家的权利，包括寻求获取立法机关、司法机关、行政机关所掌握的信息的权利。山东大学教授、著名人权问题专家徐显明在《应以宪法固定化的十种权利》一文中指出：“知情权是现代民主制度及信息化社会的基础性权利。政治活动如果被认为是公共产品，那么该产品的生产进程及工艺与成分，获得[4]产品的人就有权知悉。该权利被认为是社会走向光明的保证。”但是，如果知情权仅仅限于宪法的解释或者是一般性、原则性的规定，而没有落实为具体化的制度，仍然是一种抽象性的权利，其参政权、请求权等方面的功能亦无从实现。要真正使知情权得到保障，就必须使其具体化，制定具体的保障制度，同时明确知情权的行使程序以及权利边界等。所以，知情权制度，不是指一部知情权法，而是由一系列法律规定共同构成的“保障公民知悉政府信息”的法律制度。也就是说，知情权制度是由若干个具体法律制度构成的。“知情权制度的发达与否，直接反映出一个国家的民主宪政水平。知情权制度愈发达，[5]政府透明度愈强，民主参与程度愈高。”

保障知情权的法律制度，除了在宪法中确认其法律地位外，主要通过具体的部门法予以保障，这些部门法主要包括以下几方面：

政府信息公开法。知情权直接指向的对象是政府信息，只有政府信息公开，才能使知情权从抽象走向具体。“扩大公开性和透明度的实质，就是给群众以知情权，这是确保群众参与反腐败的权利得以实[6]现的前提条件。”政府信息的公开程度，决定着知情权的实现程度。从这一意义上说，政府信息公开法是知情权制度的核心。

保密法。公开与保密本来就是信息处理中的一对基本矛盾。如果国家秘密的范围过于宽泛，定密的随意性太大，必然会大大妨碍知情权的实现。所以，在知情权制度中，保密法与政府信息公开法同等重要。

档案开放法。为了保障社会公众、尤其是档案利用者的利益，很多国家采用档案利用权与档案公布权合一的模式，档案馆的功能由保管文件逐步转变成信息查询。因此，档案开放法属于知情权制度的范畴。

隐私权法。政府信息公开经常涉及个人隐私问题，不少国家的隐私权法也是知情权制度的必要构成部分。

信息传播法。在信息传播层面，知情权的实现有多种途径，但更多地要依赖新闻媒体。因此，新闻传播法、网络传播法等，都属于知情权制度的范畴。

权利救济法。没有救济的权利不是真正的权利，所以，法律除了确认知情权，还要规定权利的救济途径和救济程序，以确保权利被侵犯时可以得到救济。很多国家的行政复议法、行政诉讼法等，都有关于公民信息权利救济的规定。[1]范进学：《论权利的制度保障》，《法学杂志》，1996年第6期，第18页。[2]杨春福：《权利法哲学研究导论》，南京大学出版社，2000年，第163—164页。[3]胡锦光、韩大元：《当代人权保障制度》，中国政治大学出版社，1993年，第23页。[4]徐显明：《应以宪法固定化的十种权利》，《南方周末》，2002年3月第14期，第6页。[5]杜钢建：《知情权制度比较研究》，宪法比较研究课题组编：《宪法比较研究文集》，南京大学出版社，1993年，第156页。[6]孙载夫：《透明化：反腐败的治本之策》，《湖南社会科学》，2003年第1期，第164页。

二、立法模式多样化

由于历史传统特别是法律文化的不同，世界各国的立法模式并不完全一致，在知情权法律保障制度上同样出现不同的立法模式。但是，不论何种模式，都在法律上承认知情权的权利地位。（一）普遍承认知情权的宪法地位

已经构建知情权制度的国家，均以不同形式承认知情权的宪法地位，并主要以下列几种体例确认公民的知情权：

1.在宪法中直接规定公民的知情权。如：1949年的《波恩基本法》第五条第一项规定“人人有以口头、书面和图画的形式自由表达和传播自己的观点以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利……”；1971年保加利亚《宪法》第四十一条规定“（一）每个人有权寻找获得和传播信息……（二）公民有权从国家机构和机关获得与其法律利益相关的信息……”；1987年的泰国《宪法》第五十八条规定“一个人应当有获得国家机构的公共信息的权利……”；1987年的菲律宾《宪法》第三条第七款规定“应承认人民对公共事务的信息获得权……”；1994年南非《宪法》第三十第一款（a）项规定“任何人都有权获取政府所掌握的任何信息”。

2.在宪法中间接确认公民的知情权。如我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定表明，国家的一切权力属于人民，人民管理国家是宪法所赋予的基本权利，而人民行使这一权利的基本前提是享有知情权。宪法还规定，行政机关作为权力机关的执行机关，直接向权力机关（人民代表大会）负责并报告工作。因此，知情权是公民的一项基本权利。

我国《宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”这些规定也表明，我国宪法间接规定了公民的知情权，知情权是我国公民的一项基本政治权利。

3.以判例的形式确认知情权为宪法权利。1969年，日本最高法院在判例中确认知情权受《宪法》第二十一条表达自由规定的保障；1982年，印度最高法院的判例认为，政府信息公开是印度《宪法》第十九条言论和表达自由基本权利的重要部分；韩国宪法法院分别在1989年和1991年的两个宪法判例中认为“知情权”来源于韩国《宪[1]法》第二十一条规定的表达自由。

4.在宪法中通过规定行政机关公开信息的义务，确认公民的知情权。捷克共和国在《基础权利和基本自由宪章》第十七条第五款规定，“官方机构和地方自治组织，有义务以适当的方式公开它们行为活动的信息具体实施的方式应依从法律的规定”；1991年的拉脱维亚《关于公民私人的权利与义务的宪法》第一百零五条规定，“国家应保证全民都生活在一个良好的环境之下，并披露环境信息，以促进环境生态的维护和改善”；1992年的罗马尼亚《宪法》第十二条第一款规定，依法应对任何形式的信息都加以公开。（二）多数国家以专门立法的模式，制定信息公开法

信息公开制度，是人类社会在现代政治文明进程中正在探索的实践，是保证公众在知情的基础上实现民主权利的一种机制，其兴起与发展，是公民民主权利扩大的表现。目前，世界上已有几十个国家制定了专门的政府信息公开法，但也有一些国家采取分散立法的模式，如西班牙至今没有制定专门的政府信息公开法，有关政府公开信息的责任，零星规定在行政法和行政程序法中。

大部分国家采用专门立法模式，建立信息公开制度。如芬兰于1951年制定了《政府活动公开法》，美国于1966年制定了《信息自由法》，丹麦于1970年制定了《行政文书公开法》。此后，其他国家都相继制定了政府信息公开的法律，如挪威的《信息自由法》（1971年）、法国的《自由获得行政文件》（1978年）、新西兰的《政府信息法》（1982年）、加拿大的《获得信息法》（1982年）、澳大利亚的《信息自由法》（1982年）、奥地利的《信息责任法》（1986年）、意大利的《行政程序与获得行政文件权利法》（1990年）、荷兰的《政府信息法》（1991年）、葡萄牙的《获得行政文件法》（1993年）、比利时的《行政公开法》（1994年）、俄罗斯的《信息、信息化与信息法》（1995年）、韩国的《公共机构信息公开法》（1996年）、冰岛的《信息法》（1996年）、立陶宛的《向公众提供信息法》（1996年）、泰国的《官方信息法》（1997年）、爱尔兰的《信息自由法》（1997年）、乌兹别克斯坦的《保障自由获得信息法》（1997年）、以色列的《信息自由法》（1998年）、阿根廷的《信息自由法》（1998年）、阿尔巴尼亚的《获得官方文件信息法》（1999年）、日本的《行政机关拥有信息公开法》（1999年）、捷克的《自由获得信息法》（1999年）、保加利亚的《获得公共信息法》（2000年）、爱沙尼亚的《公共信息法》（2000年）、南非的《促进获得信息法》（2000年）、英国的《信息自由法》（2000年）、斯洛伐克的《自由获得信息法》（2000年）、波兰的《信息自由法》（2001年）、波黑的《信息自由法》（2001年）、罗马尼亚的《自由获得公共利益信息法》（2001年）、墨[2]西哥的《信息自由法》（2002年）等。即使尚未颁布专门的政府信息公开法的国家和地区，近年来伴随着世界范围内提倡政务公开、透明政治的发展趋势，信息公开和“知情权”的概念也逐渐引起广泛关注和探讨。

专门的立法模式，在世界上影响最广。美国式的专门立法模式是[3]世界性趋势，许多国家在构建本国的信息公开立法模式时，都或多或少地参考、借鉴了美国的做法。1966年以前，美国政府是否公开其文件完全取决于其自由裁量权，因而政府机关实际上很少公开其信息（对政府机关有利的除外），公众对此并没有获得救济的渠道。1966年，美国制定《信息自由法》，彻底改变了信息公开制度。此外，1974年制定的《隐私权法》是《信息自由法》的重要补充。根据《隐私权法》，任何个人都可以查看联邦政府保存的有关他们本人的材料。进入80年代以后，随着电子数据的大量采用，《信息自由法》已经无法满足时代的要求，电子数据可以非常容易地放到网络上为使用者使用，并可以节省个人提出特定的信息申请的成本与负担。面临这种新的环境，有些政府机关采用了新技术，将大量的政府信息放到了网络中，但有些政府机关则尽量钻法律规定的空子，阻碍公众获得电子信息。为此，美国于1995年制定《削减公文法》。进一步禁止政府机关以版权之类的借口控制信息，禁止政府机关对信息的流通进行限制或规制，禁止政府机关对公共信息的再流通或传播收费或收使用费。1996年，美国国会通过了《电子信息自由法》修正案，并经总统签署成为法律。该修正案要求每一个政府机关以电子数据方式为公众提供索引材料或本机关指南，以便利公众提出信息申请。机关指南的目的是向公众说明信息自由法的目的以及公众获得政府材料的方法[4]。

英国，这个被称为“议会之母”的国家，直到2000年11月30日才通过了《信息自由法》（Freedomof Information Act2000），比世界上第一个制定信息公开法的美国晚了34年，比世界上首先赋予公民有权获得官方文件的瑞典晚了234年。英国信息公开立法如此迟缓的重要原因是其保密文化传统。“英国的保密文化主要由两个因素构[5]成：一是宪法惯例，二是议会制定的《官方保密法》。”自20世纪70年代初，英国开始了信息公开的努力，1972年的《弗兰克思报告》和1978年弗罗德的《官方信息公开法案》，是英国信息公开法发展的初级阶段，虽然它们被提交英国政府，但收效甚微。后来颁布的《地方政府法》（1984年）、《数据保护法案》（1984年）、《个人资料获得法案》（1987年）、《环境和安全信息法案》（1988年）、《信息权利法案》（1992年）、《环境信息规章》（1993年）等，使英国的信息公开[6]制度获得一定程度的发展。1993年7月，英国政府出版了《开放政府》白皮书（Open Government Whitepaper），1997年12月又出版了《你的知情权》（Your Rightto Know）的信息公开白皮书，进一步加快了英国信息公开立法的进程。英国首相布莱尔在《你的知情权》的白皮书中指出：“只有赋予英国公民法律的知情权，才能打破英国的保[7]密文化传统和法律上的保密传统。”英国用了将近三十年的时间，基本完成了信息公开立法，终于在21世纪之初跨入了拥有信息公开法的国家行列。[1]刘恒等：《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社，2004年，第2页。[2]周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社，2003年，第10—12页。[3]同类观点见：法治斌：《迎接行政资讯公开时代的来临》；杨解君：《行政契约与政府信息公开》，《2001年海峡两岸行政法学术研讨会实录》，东南大学出版社，2002年。[4]周汉华：《中美政府公开制度异同比较》，http：//www.china publaw.com/gfyj/20021227163747.htm，2002-12-27。[5]周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社，2003年，第138页。[6]宋华琳：《英国政府信息公开立法的演进以及对我国的启示》，http：//www.cddc.net/shownews.asp？newsid﹦3696，2002-10-23。[7]Your Rightto Know—The Government'sproposalfora Freedom of Information ACT, Chancellor of the Duchy of Lancasterby Her Majesty, December1997.

三、地方和非政府组织推动知情权制度建设

世界上构建知情权制度的国家，多数从制定信息公开法开始，而且基本上都经历了先地方立法再由中央统一立法的过程，在这个过程中，非政府组织起主要的推动作用。

知情权的核心是通过要求国家公开信息以制约政府权力，因此知情权制度不可能由国家权力机关主动构建。政府不愿公开信息的原因很多，其中最重要的两个原因是：其一，政府保密有利于掌握信息控制权，能够为自由裁量权的行使提供更多便利，可以带来更多的控制力和寻租机会；其二，政府出于推卸责任或逃避问责，本能地倾向于保守信息秘密。这些因素综合起来，往往使政府成为建立信息公开制[1]度的最大阻力。

由于非政府组织往往都是某些具有共同利益的社会成员所组成的共同体，因而能够充当代言人的角色，代表公众向政府提出自己的利益诉求，对政府施加压力。在这样一种各方利益相互进行政治博弈的过程中，政府作为公共信息唯一垄断者的地位逐渐被打破，取而代之[2]的则是公众与政府对公共信息的共同分享。可以说，这是各国信息公开立法进程中普遍存在的现象。（一）美国知情权制度的构建源于新闻界及其他非政府组织的努力

随着美国联邦行政机构越来越庞大，总统、州长、议员等虽然是选举产生的，但是具体行政管理人员却是职业公务员所担任，他们并不由选举产生，与普通民众之间的关系较为疏远。这样，“公开的政府”就让位给“行政管理型国家”。加上政党之间的斗争与对立，政府信息向民众的公开，受到了很大影响。为了改变这种状况，美国于1935年制订了《联邦公示法》（The Federal Register Act），1937年制订了《联邦规则法》（The Codeof Federal Regulations）。但是，在政府信息向公众公开方面并没有起到什么作用。接着，美国又着手制订《行政程序法》（The Administrative procedure Act），但由于第二[3]次世界大战而推迟到战后。

1946年7月11日，杜鲁门总统签署了《行政程序法》。该法的本来目的，是尽可能地公开官僚的事务，促进多数市民参加政策制定过程。然而，具有讽刺意味的是，这样一个以保障信息公开为目的的法律，由于其本身对信息公开所规定的种种限制，反而成为各级行政机构抵制信息公开的依据。该法所规定的信息公开的例外情况有：基于公共利益应予保密的信息；仅涉及机构内部管理的信息；有正当理由可以不予公开的信息。这三种可以不予公开的信息，在该法中并未做出具体说明，因而给行政机构留下了随意解释，并任意扩大不予公开信息范围的余地。另外，该法中规定，那些可以公开的信息，只向具有“正当理由并且具有直接利害关系的人提供”（available to persons properly and directly concerned）。这样，能够获得政府信息[4]的人的范围又大大缩小了。

除了行政程序法自身的缺陷外，当时的世界及美国国内形势也使美国的政府信息公开遇到了极大的障碍。第二次世界大战后，美国与当时的苏联处于冷战状态。美国政府极力夸大苏联的威胁，并以“国家安全保障”为理由，将许多政府信息纳入不予公开的信息范围之内。美国国会和舆论界也有不少人支持政府的这一政策。例如当时的参议员麦卡锡就极力夸大苏联间谍对美国的渗透，夸大所谓“赤色分子”对美国的威胁。结果使美国当时的政府信息公开出现了倒退，秘密主义在美国行政机关盛行一时，甚至连一向公开的议会专门委员会会议也封闭起来。在第83届议会（1953年—1954年）期间，议会专门委员会共召开了3002次会议，其中约41%，即1243次，被作为非[5]公开处理。1952年9月24日，杜鲁门总统又发布关于尽量扩大解释“国家安全保障”的第10290号总统令，把实行机密分级标准的机构从与军事、情报有关的机构扩大到所有的政府机构。这种秘密主义盛行的情况，使得当时的美国被人们称为“纸幕”国家（与对当时苏[6]联、东欧国家的称呼“铁幕”相对应）。

第二次世界大战后，美国公众、民间社会团体及经济界要求与政府共享信息的呼声日益高涨，希望报道自由并得到有新闻价值的信息的新闻界、希望得到证据的律师界、希望良好行政的行政改良人士，成为最重要的三股社会力量。而在这三股社会力量中，新闻界发挥的作用最大，他们为了保证消息来源和报道自由，对秘密主义的反对最为积极。媒体发挥行业优势，通过宣传、组织社会调查、成立学术社团等各种形式，站在了反对秘密主义、要求政府信息公开的中心位置，极大地推动了“知情权运动”。得到社会广泛认同的“知情权运[7]动”，“向国会和行政部门施加了巨大压力”。

在“知情权运动”的推动下，美国政府开始重视知情权制度的构建，1966年的《信息自由法》（Freedom of Information Act）解决了1946年《行政程序法》中存在的几个重大缺陷，从而成为美国行政信息公开史上具有里程碑意义的法律文件。第一，关于信息公开的申请人，废除了1946年《行政程序法》中关于必须是“适当且有直接利害关系的人”的规定，而代之以“无论何人”（anyperson）。即无论何人（不管是否是美国人、是否在美国居住）均有权向行政机构申请查阅、复制行政信息。第二，关于除外情况：废除了1946年《行政程序法》中含糊不清的关于信息公开适用除外事项（即不予公开）的规定，而代之以含义清楚、定义相当狭窄的九种适用除外事项规定。第三，对于行政机构拒绝公开政府信息，该法明确规定申请人有权向[8]联邦地方法院提起诉讼。另外，在法定的范围之内，任何公民不需要说明任何理由，均享有获取政府信息的权利，行政机关拒绝提供有关信息，必须承担举证责任。总之，通过这一法律，政府信息公开成为一般原则，而不是例外。后来，又陆续通过了以下五部法律：[9]1972年的《咨询委员会法》（Freedom Advisory Committee Act）、[10]1974年的《隐私权法》（Federalprivacy Act）、1976年的《阳光下[11]的政府法》（Federal Government Under Sunshine Act）、1988年的《电脑匹配和隐私权保护法》（Computer March ingand privacy [12]protection Act）、1996年的《电子信息自由法》（Electronic [13]Freedom Information Act）。在上述六部法律中，通常认为《信息自由法》、《阳光下的政府法》和《隐私权法》是美国知情权制度中最重要的三部法律。《信息自由法》适用于政府文件的公开，公开的是决策结果；《阳光下的政府法》适用于合议制行政机关的会议公开，公开的是决策过程；政府的决策过程和决策结果在很多情况下涉及个人隐私，故政府信息公开可能侵犯公民的隐私权，《隐私权法》则是实现政府信息公开与保护公民隐私权的平衡。（二）英国知情权制度的构建主要由非政府组织推动

英国是具有保密传统的国家，其独特的“大臣责任制”、“王的特权”的宪法惯例本身就具有强大的保密文化传统，1911年的《官方保密法》又进一步强化了政府的秘密主义倾向。英国政府信息公开立法受到的最大阻力，恰恰来自政府本身，英国信息公开法草案就数次遭到来自政府部门的“温柔抵抗”乃至否决，内阁甚至动用了政党[14]权威干预议员的独立投票。

从20世纪70年代起，英国在“信息自由运动”（The Campaign for Freedom of Information，简称CIF）等民间组织和部分议员及布莱尔等高层领导的推动下，开始了对《官方保密法》的修正乃至政府信[15]息公开的立法活动。最不遗余力地推动知情权立法的非政府组织是“信息自由运动”，它不仅起草了《个人资料获得法案》、《医疗报告获得法案》、《环境和安全信息法案》等草案，还对信息公开立法做了大量的宣传鼓动工作。“信息自由运动”为推动英国的信息公开立[16]法进程做出了重要贡献。

2000年11月30日，英国在总结了20多年地方信息公开经验的基础上，颁布了《信息自由法》（Freedomof Information Act2000）。2005年1月1日，该法正式生效。按照这一法律规定，任何人，不管是否拥有英国国籍，也不管是否居住在英国，都有权利了解包括中央和地方各级政府部门、警察、国家医疗保健系统和教育机构在内的约10万个英国公立机构的信息。

2005年的第一天，英国国家档案馆将一批尘封了30年，也就是1974年的政府档案向公众公开。目前已公开的政府历史档案已达到了50000多份，但英国政府仍拒绝公开一些敏感文件，其中包括2003年英国参加伊拉克战争的内幕。英国宪法事务大臣法尔科内表示，该法生效后，英国公众与信息的关系从原来的“需要知道”一变而为“有权知道”。公众可以凭借这一法律了解公共机构的决策过程及它们又如何运用公共资金，这将对政府处理信息的方式产生重大影响[17]。（三）日本知情权制度的构建由民间组织推动

日本信息公开法也是在一系列政府腐败丑闻（如艾滋病毒感染事件、核反应堆泄露事件等）被接连曝光，政府迫于各种来自民间的压[18]力，几经反复才最终得以制定的。

20世纪60年代，日本妇女联合会和消费者联盟围绕商品安全问题，发起了旨在要求公开信息的“市民活动”，要求政府审议会和议事记录公开。1972年发生外务省关于冲绳返还密约公文电报的泄露事件，由此引发了对国民“知的权利”的讨论。当时，《朝日新闻》称政府的秘密主义为“秘密公害”。紧接着的田中首相金库问题、1976年的洛克希德飞机公司行贿事件、1979年揭露出的铁路公团等特殊法人公费不当支出问题等一系列问题，说明了为防止政治家和公务员的不当行为，确立信息公开制度的必要性。1979年9月，作为社团法人的“自由人权协会”发表了《信息公开法纲要》，再次掀起了[19]日本市民要求制定信息公开法的热潮。

日本地方公共团体的信息公开条例的出台要早于国家信息公开法[20]。1982年，山形县金山镇最早制定《金山镇公文信息公开条例》，从此关于信息公开的地方立法开始逐渐活跃起来。1980年3月，人权协会、日本消费者联盟、妇女联合会、研究者等发起了“要求制定信息公开法市民运动”，为信息公开立法奔走呼号。1981年1月，“要求制定信息公开法市民运动”发表了《信息公开权利宣言》，要求建立具体保障知情权的制度，并提出了“信息公开八原则”。随后，自由人权协会又公开发表了《信息公开典型条例草案》和《信息公开法典[21]型草案》，以支持市民运动。1983年3月，日本自由人权协会、消费者联盟、妇女联合会、自然保护团体、工会、学界和新闻媒体等组成了“要求信息公开立法的市民运动的联合团体”。到1997年4月，日本47个都道府县中，有44个制定了信息公开条例，另外3个制定了[22]纲要；3255个市区镇村中，有328个制定了信息公开条例。至1998年，正在制定条例的有46个都道府县，515个市区町村；正在制定纲要的有1县和18个市区。截止1999年4月《信息公开法》通过之前，[23]共计894个地方公共团体都颁布了各自的信息公开条例。由此可见，地方公共团体的信息公开立法，远远走在了国家立法的前头。

非政府组织要求公开政府信息的巨大压力，促使日本各地方团体陆续出台了相应的信息公开条例，由此对日本中央政府形成了更大的压力，并最终促使日本国会于1999年4月28日通过《信息公开法》。该法于2001年4月正式施行，确立了“最大程度开示”的原则，对请求权人及信息公开范围作了较宽泛的规定，有评论认为“该法已达到了与以往地方自治体条例以及外国相关立法相比毫不逊色的水平”[24]。（四）韩国知情权制度的构建由学术界和司法界推动

韩国是亚洲最早构建知情权制度的国家，其立法动力源于学术界的推动。

韩国学者自20世纪80年代开始讨论知情权，并影响了法院的判决。在20世纪90年代前后的几个判决中，韩国宪法法院认定《宪法》[25]第二十一条不但隐含了知情权，而且表明这些权利可能受到政府机关的侵犯。在1991年的一个判决中，法院认为，《宪法》第二十一条所规定的表达自由隐含了知情权，政府官员如果拒绝披露当事人申请[26]公开的信息，某些情况下构成了对该种权利的侵害。宪法法院的判决刺激了地方政府推进政府信息公开的积极性。在此背景下，很多地[27]方政府制定了信息公开条例。1991年，韩国清州市议会制定了该[28]市信息公开的条例，后来，其他地方的立法机关也纷纷制定了类似的条例。到1997年6月，韩国共有178个地方立法机关制定了信息公开条例。

韩国的《信息公开法》（全称为《关于公共机关信息公开的法律》）是1996年11月制定的，1998年1月1日起施行。（五）德国知情权制度的创建动力来自于国内环境团体的努力

德国知情权制度的建设与“里约宣言”有极大的关系。1992年，《里约环境与发展宣言》第十条规定：“环境问题最好在不同层级公众参与的基础上解决。在国家层面，每个人应获得有关其社区的有害物质与活动的信息，并有机会参与政策制定，国家应通过广泛地提供信息，鼓励和促进公众觉悟与参与。”《里约环境与发展宣言》的执行文件《21世纪议程：可持续发展计划》规定：“个人、团体与组织应获得政府的所有有关环境和发展的信息，包括已经或者可能对环境造成重大影响的产品与活动的信息，以及有关环境保护措施的信息。”《里约环境与发展宣言》生效之后，欧洲共同体对所有成员国发出指令，要求各成员国将环境信息公开转变为国内立法。1994年7月联邦德国通过了《环境信息法》，并在此基础上开始建立知情权制度。（六）新西兰的知情权制度构建源于外来思想影响

新西兰《政府信息法》（The Official Information Act）于1982年制定，1983年、1987年、1989年、1992年、1993年和1995年多次修改。

1982年以前，新西兰唯一与政府信息相关的法律只有1951年的《政府保密法》（The Official Secrecy Act），该法规定政府信息原则上保密，除非特别授权才能公开。20世纪中叶起，受美国、英国、澳大利亚和加拿大等国家关于知情权与信息自由运动的影响，新西兰的地方组织开始关注政府信息公开，批评政府过于严苛的保密制度。20世纪70年代和80年代，新西兰发生了一系列环保运动，涌现了一批反对政府大规模开发自然资源的游说者，这些都对新西兰信息自由立法的发展产生了重要影响。当时，在公民团体和政府部门之间，针对大规模能源和森林开发项目产生了一系列争议，争议的主要事项就是这些政府部门拒绝公开有关信息。1978年，政府迫于民间的压力，成立了Danks委员会，由Grants委员会的主席Alan Danks爵士负责，成员包括维多利亚大学法律系的Kenneth Keith教授，其他成员则是政府部门的高层官员。该委员会的任务是审查1951年《政府保密法》，促进政府信息公开。1980年，Danks委员会提出了《走向公开政府》的报告，并使之成为一个法律草案，详细解释了增加公众获取信息的途径的理由。1982年，该法案正式成为法律。这部法律获得[29]了广泛的支持。（七）泰国的新闻封锁促成知情权制度的构建

1992年，泰国陆军总司令出身的苏钦达（Suchinda）将军为了平息对他的抗议浪潮，实行了新闻封锁和戒严。由于通信技术的发达，新闻封锁没有成功，并导致了相反的后果，人们普遍怀疑政府的信息是扭曲的。结果，更多的人走上街头，参加到抗议之中。人们对政府失去了信任，而政府对曼谷失去了控制。事件最后演变为流血冲突，[30]苏钦达将军及其内阁不得不辞职。这一事件之后，泰国人民的知情权意识开始觉醒并日渐高涨。在随后的政治改革运动中，制定信息公开法成为加强民主、建设透明政府的重要举措。在这种背景下，由阿南德总理领导之下的透明政府（委员会）起草了《官方信息法》，并于1997年提交国会讨论通过。

综合各国情况，强烈要求政府信息公开、促进信息公开立法的力量主要来自四种团体：一是新闻界，他们要求得到有新闻价值的信息和文件；二是律师界，他们为开展律师业务而需要取得相关信息；三是研究机构和社会改良人士，主要是一些从事研究的学者，他们需要政府权威的信息支持各项研究工作；四是其他社会团体和行业协会，如上所述的英国的CFI，日本的自由人权协会等。[1]朱炜：《论政府信息公开的宪政基础》，《理论月刊》，2005年第2期，第93页。[2]孙琬钟：《政府信息公开的法理基础·附：国外政府信息公开法制化的经验》，《中国信息界》，2004年第7期，第26页。[3]Riley, D.D.1987.Controlling the Federal Bureaucracy.Philadelphia：Temple University press.P.152-159.[4]堀部政男：《各国情报公开——个人隐私法比较》，评论社，1996年，第41页。[5]Wiggins, J.R.1964.Freedomor Secrecy, Revisededition.Oxford：Oxford University press.P.13.[6]黄德林：《略论美国情报自由法之形成与发展》，《法学评论》，2000年第1期。[7]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年，第954—956页。[8]D.C.Rowat：《情报公开与行政秘密：发达国家的动向》，早稻田大学出版部，1982年，第341页。[9]该法规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、监督文件和会议必须公开。[10]该法主要是规定行政机关对个人信息的搜集、利用和传播必须遵守的规则，“保证政府对个人信息的正确性，制止行政机关滥用个人的信息侵犯个人的隐私权”。[11]该法规定合议制行政机关的会议必须公开，公众可以观察会议的进程，取得会议的文件和信息。[12]该法规定了行政机关对个人信息进行电脑匹配所必须遵循的程序，以保护个人的隐私权。[13]该法对电子记录的检索、公开、期限等问题作了新的规定，使公众能够更加快捷地获取政府的电子信息。[14]斯蒂格莉茨：《自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用》，《环球法律评论》，2002年第3期，第266页。[15]孙国东：《英国信息公开法》，http：//column.bokee.com/46497.html，2004-9-30。[16]宋华琳：《英国政府信息公开立法的演进以及对我国的启示》，http：//www.cddc.net/shownews.asp？newsid﹦3696，2002-10-23。[17]徐剑梅：《英国〈信息自由法〉正式生效》，http：//news.tom.com/1003/20050102-1715641.html，2005-1-2。[18]宋华琳：《英国政府信息公开立法的演进以及对我国的启示》，http：//www.cddc.net/shownews.asp？newsid﹦3696，2002-10-23。[19]杜钢建、刘杰：《日本情报公开法的制定与实施》，《国家行政学院学报》，2000年第2期，第94页。[20]日本《宪法》第九十四条规定，地方公共团体可以在法律范围内制定条例。[21]吴微：《日本信息公开法的制定及其特色》，《行政法学研究》，2000年第3期，第97页。[22][日]情报公开法研究会：《情报公开制度的要点》，东京行政社，1997年，第149页。[23]朱芒：《开放型政府的法律理念和实践（上）——日本的信息公开制度》，《环球法律评论》，2002年第3期。[24]李步云：《政府信息公开制度》，湖南大学出版社，2002年，第331—362页。[25]韩国《宪法》第二十一条规定了表达自由。[26]孙国东：《国外政府信息公开立法概览》，http：//column.bokee.com/46495.html，2004-9-30。[27]刘恒、张勇：《政府信息公开立法问题探析》，《中山大学学报》（社会科学版），2002年第6期，第124页。[28]该条例在制定的过程中遇到来自市政府方面的阻力，引发了相关的诉讼，韩国最高法院认定该条例合宪，并最终得以正式施行。[29]周汉华：《外国政府信息公开制度比较》，中国法制出版社，2003年，第238-240页。[30]同上书，第366页。

四、民主化程度越高，知情权的范围越大

自20世纪以来，全球民主化进程加快，越来越多的国家走上了民主发展的道路。国家的民主化程度越高，公民享有的政治权利就越多，而行使政治权利的基础是公民有权充分获知公共信息。如果公民不知道公共信息，任何政治权利都无法真正行使。因此，保障知情权成为一国民主政治程度的标志，公民知悉政府信息的范围有不断扩大的趋势。

首先，多数建立知情权制度的国家都认可了“以公开为原则、不公开为例外”的基本原则。这一原则，充分扩大了政府信息公开的范围。公众行使知情权的范围，几乎涉及所有的公共事务，而且仍有不断扩大的趋势。也就是说，在所有公共事务中，公众不知情的内容越来越少，不让公众知情的政府事务范围受到极大的限制。其次，权利主体范围扩大。申请政府公开信息的请求权人，不再限于与该信息有直接利害关系的主体，有些国家规定，任何人不需要任何理由都可以申请政府信息公开。再次，知情权的义务主体不断增加。信息公开的义务人逐渐从单纯的行政机关，扩大至所有的国家机关，甚至包括立法机关、司法机关以及行使一定行政职能的社会团体。从各国或地区的立法例来看，信息公开立法的调整范围从小到大，依次可以分为四个层次：一是只适用于政府行政机关（如美国、日本）；二是适用于立法、行政与司法等所有的国家机关（如欧盟）；三是除了所有的国家机关以外，还适用于行使公共权力的其他组织（如新西兰）；四是除了国家机关和行使公共权力的其他组织以外，还适用于一般的企业[1][2]或者私法团体（如南非）。最后，政府的自由裁量权受到限制。世界主要国家在信息公开法中，都以列举的方式，明确限定了不公开信息的范围，改变了过去由政府机关自由决定是否公开、公开什么的做法，政府机关的信息公开裁量权被限制在非常有限的范围之内。并且，“不公开”并非“绝对不公开”或者“不得公开”，而是“可以不公开”，因为信息公开法不是保密法，其不公开的规定仅仅是在权衡公共利益与其他利益基础上，允许免除行政机关的公开义务。而且，[3]不公开的决定最终还须接受司法机关的最终审查。

美国人有持续追求自由的历史，一贯强调自由和个人发展，因此美国对知情权的重视和保护成为世界的典范。日本虽无自由的土壤，但“二战”以后，他们主动接受西方比较文明的宪政文化，自由、民主思想也在日本国民的头脑中扎了根，所以日本的知情权制度虽然起步晚，但发展较快。法国本是自由的诞生地，但资产阶级革命胜利后，立场的变化导致了姿态的变化。掌握政权的资产阶级很快习惯了以前的统治模式，他们由人权的追求者，转变为现状的维护者，由思想自由的呼唤者，转变为旧思想的看守者，自由精神日渐衰弱。这也是法国知情权制度仍不发达的根本原因。[1]李步云：《信息公开制度研究》，湖南大学出版社，2002年。[2]刘莘、吕艳滨：《政府信息公开研究》，http：//www.sd-law.gov.cn/sdlaw/site/detail.jsp？id﹦6216，2006-11-9。[3]同上。

五、各国普遍建立电子政府

各国为便于公众行使知情权，普遍建立了电子政府。“电子化政府是指政府有效地利用现代信息的通讯技术，通过不同的信息服务设施（如电话、网络、公用电脑站等），在其更方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和民众提供自动化的信息及其他服务，从而建立一个有回应力、有效率、负责任的、具有更高服务品[1]质的政府。”“电子化政府”最重要的表现形式是“政府上网”，政府公务活动网络化。建立政府电子网站，公开政府信息，可以使政府信息集中、统一管理、随时更新维护、长期保存、方便查询及利用、扩大公开范围，是推进政府信息公开的有效形式之一。

电子政府由美国首先提出并创建，美国“第一政府网站”（www.firstgov.gov）是联邦政府服务网站，2000年6月开始筹建，目前已经成为全球功能最强大的超级政府网站，它整合了联邦政府的所有服务项目，同时与各州政府和市县政府的门户网站都有链接。“第一政府网站”所要达到的一个首要目标，就是要让客户只须点击3下[2]即可找到自己所需要的各类政府信息与服务。美国电子政府的目标是：以信息高速公路的建设为基础，建立连接政府各机关部门内部现有的和正在建设的网络，并充分利用国家互联网、电子邮件、数码电[3]视等技术，形成一个广泛连接的“虚拟政府”。截至2000年9月，93%的美国政府部门已经建立自己的网站，83%的政府部门在网上发布文件，72%的政府部门在网上提供有关工作日程安排方面的消息，66%的政府网站提供直接面向个人的服务，64%的网站建立了反馈机制，58%的政府网站安装了搜索引擎，37%的政府网站提供软件下载服务，2/3的美国网民访问过政府网站，71%的网民认为政府网站相[4]当出色。目前，美国联邦一级和州一级的政府机构已经全部上网，几乎所有县市一级政府也都建立了自己的站点。这些网络有非常丰富[5]的政府信息和便捷的服务窗口。联合国2003年11月发布“联合国全球电子政府调查”，在所调查的191个会员国中，只有18个国家完全没有上网（大部分是非洲国家）；173个国家建立了自己的政府网站，排在前面的国家依次是美国、瑞典、澳大利亚、丹麦、英国、加[6]拿大、挪威、瑞士、德国、芬兰。

韩国建设电子政府方面的经验也给了我们深刻的启示。韩国的政府网络采购系统，不仅大大方便公众知情权的行使，而且从提高效率、节约资金、实现公平交易、杜绝腐败等方面，都收到了显著的效果。2002年9月，韩国政府规定各种政府采购行为必须通过“国家卖场”网站进行，所有的招标、投标和交易过程都被记录下来，并在网上公开，从源头上切断了公务员与销售商见面的机会；交易的透明化，也杜绝了暗箱操作的可能。在启动“国家卖场”网络交易系统之前，韩国主流媒体关于政府采购腐败事件的报道平均每两天一条，而2004年政府采购实现全部交易网络公开化以来，未发现因腐败问题而受到惩处的事件。截至2006年6月底，网络采购为韩国政府节约了191.5亿美元的经费，各种供应商也从网络供货中减少销售环节，从而节约了营销成本。此外，韩国OPEN系统（On-Line procedures Enhancement for Civil Applications公众申请的在线程式优化）作为电子政府建设的一部分，也大大方便了公众知情权的行使。借助这一系统，公众可以随时通过互联网了解政府对其申请的处理进展，认识政府从政策制定到处理公众申请的整个行政程序，从而在整体上提高了行政的透明化、公开化程度，基本上封堵了程序腐败和权力寻租的漏洞。联合国认为，该系统为构建行政公开制度做出了巨大贡献。该系统的特点是：第一，信息公开的部门多。行政机关、国会、中央选举委员会、地方公共团体、政府投资的机关等职能部门，都参与该系统的公开活动。第二，行政过程完全公开。在韩国汉城，任何公民要求查阅政府或区政府文件，或要求公开相关业务信息，都可通过OPEN系统查看相关文件或了解政府部门的办理过程。申请人只要输入相关信息，系统就会提示预定处理日期。每一处理阶段，都会显示系长、科长、局长裁决的确切时间（具体至分钟），逾期处理的申请，系统会自动标明逾期的时间；正在处理的申请，系统会自动显示文件正在处理中。第三，行政活动透明、高效。公众如果对行政事项处理有疑问，有关部门会随时解答，及时向公众提供所需的信息；公众可随时从系统知悉有关事项。

OPEN系统于1999年4月15日正式投入运行，最初主要应用在易滋生腐败的26个政府部门，现已全面应用到54个领域，其中住房领域7项，交通运输11项，建筑工程6项，文化与旅游7项，城市规划3项，环境、卫生与福利、行政管理、消防系统、工业与经济等领域，共20项。在随后的13个月里，公众反响热烈，每天的平均访问量高达2500人，在汉城的1000多万人口里，使用过该系统的人数超过200万。2000年曾对1245个使用该系统的人进行抽样调查，84.3%的人认[7]为，该系统有助于提高行政透明度，72.3%的人对系统十分满意。

信息化、网络化是时代的主要特征，电子政府造就开放政府，只有开放政府才能使公众的知情权得以实现。“开放政府是一个崭新的‘电子民主’时代的重要组成部分。它不仅需要改善政府的开放性和透明度，而且正如我们知道的那样，也能赋予代议制民主新的意义和活力。开放政府中电子技术的深入发展，能使公共讨论和参与更为广泛、更为容易和更加多样，而且为公众收集多样化的信息提供了新的[8]媒体和机会。”电子政府跨时间、跨空间的特点，节约了信息公开成本，也降低了社会办事成本，有效地满足了公众知情权，提高了社会总体效益。

电子政府建设的意义和实质在于信息公开。实践表明，如果没有信息公开，无论有多么好的初衷，无论有多么好的基础设施，建设电子政府无异于缘木求鱼。[1]张成福：《电子化政府：发展及其前景》，《中国人民大学学报》，2000年第3期，第4页。[2]杨海龙：《中外电子政务建设的比较研究——国外篇》，http：//yanghailong1980.bokee.com/5562688.html，2006-8-22。[3]刘照瑞：《中国公共管理》，中共中央党校出版社，2004年，第206页。[4]同上书，第207页。[5]于新恒：《中国电子政务发展缓慢的原因》，http：//www.harbin.china.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/599830.htm，2006-9-6。[6]同上。[7]郭震旦：《电子政务的关键是信息公开》，http：//www.yesky.com/Column Area/217034829294731264/20030612/1707250.shtml，2006-12-7。[8]Dunleavy,p.，and S.Weir.1998.How to fresh en up democracy.New Statesman（London）.Dec18，1998.PP.71-72.

本章小结

通过对知情权的历史考察与制度性分析，我们可以发现，知情权的意识源于民主的进步，知情权作为一种正式的权利，源于人们对“二战”的反思；知情权得到进一步张扬，缘于现代信息科学的进步。知情权概念虽然源于西方，但如今，知情权的理念和文化，已经成为一种全球现象；知情权救济，成为人们用来表达正义诉求的理性途径。

其一，知情权成为可独立主张的权利，经过了权利细化和政治民主化的充分发展过程。知情权的产生与国家的政治自由、民主自由、信息公开联系在一起，它从人们为争取新闻出版自由的斗争中形成，并在表达自由中确立其宪法地位。

其二，知情权的法律实践不断发展，经历了知情权理念的萌芽、知情权概念的提出、知情权运动的国际化的发展、知情权法律制度的形成的不同历程，最终使知情权制度的确立在各国日益普遍化与现实化。

其三，知情权制度在各国的确立都经历了一个复杂的过程。知情权的核心是政府信息的公开，主要表现为对国家权力的制约。国家机关总想更多地占有信息而不想让公众知道，所以知情权立法不能由国家权力机关推动，而必然是由下而上的，由民间组织和团体的力量推动，先在地方立法再经国家立法完成。随着市民社会的发展，社会力量日益强大，权利和社会力量对国家权力制约的作用越来越大，成为知情权立法的强大动力。

其四，知情权的外延不断扩大，遍及公法和私法领域。知情权产生于公法领域，而不是私法领域中的人的生活需要。私权领域的知情权是公权领域知情权的拓展，但不是知情权的本来意义和核心价值。

其五，知情权符合人权本质，显示了人权对于人的全面发展的意义，已为世界大多数国家的宪法或法律所确认。

总之，知情权的产生、演进和发展，经历了漫长的历史过程，以致权利的内容不断丰富，种类逐渐增多。在这个过程中，知情权起初以一般权利的形态存在，甚至仅仅以自然权利或道德权利的形态存在，当知情权观念和类型发展到一定历史阶段之后，就必然要求以法律形式予以确认和保障。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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