部分国家和地区社会管理经验与启示(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：李培林

出版社：研究出版社

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部分国家和地区社会管理经验与启示试读：

总序

由于人们对“社会”的理解有大有小，因此对于社会管理的理解也有宽有窄。很多时候，人们所谈论的社会管理并不在一个层面上，所指也并非同一个对象。在政府部门，一般把社会管理理解为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大政府职能之一。虽然社会管理本是政府职能的重要组成部分，但是广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。

社会管理理念先后经历了控制思想、社会规管思想和社会管理论的演变过程。随着经济发展和社会转型，当前的中国正处于社会转型的震荡期，社会发展同时进入利益矛盾“凸显期”和突发事件“频发期”。整个社会结构、社会组织形式、社会价值理念等发生深刻变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式已不能适应新的现实要求。如何形成具有中国特色的社会管理理论，创新社会管理体制，构建与发展社会主义市场经济相适应的社会管理新格局，从而实现社会和谐稳定，既是政府面临的重大挑战，也是民众关心的现实问题。

在我们这样一个处于快速发展时期的发展中大国，发生一些社会矛盾和问题是难以避免的。必须从源头上主动解决问题、减少矛盾，把社会管理的关口前移，不断增强工作的前瞻性、主动性、有效性。许多社会矛盾是在改革发展过程中产生的，也要靠改革发展去解决。一个社会诸多问题的出现是不以人的意志为转移的，是社会发展与社会管理不同步导致的一种客观存在。2005年，国家领导人第一次提出“社会管理”的概念和要求。2011年，中央党校主办“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”，一致强调：在我们这样一个有13亿多人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。针对当前社会管理中的突出问题，要加强和创新社会管理，扎扎实实提高社会管理科学化水平。这是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护广大人民最根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。

社会管理就是创造存在。社会管理既可以创造体现社会发展进步、公正合理、文明理性的存在，也可以使社会表现为非合理非理性、矛盾积累冲突对抗的存在。创造怎样的存在，取决于社会管理者们集体的价值认同取向和行为规范。新时期的社会管理，其第一要义和首要前提应是立足公平正义、维护群众的合法权益。提高人民普遍的生活满意度和幸福感。这是社会管理的应有之义，也是良好社会管理的最高追求。

理论的创建在于它的前瞻性，以指导实践为目的。社会管理的理论来源于实际又高于实际，理论不能只是对实际的描述，还应研究社会管理的发展规律和理想状态，从而制定一个标准，这种标准和实际之间通常有差距，过大的差距之中就隐藏着问题，找出问题、采取措施、加以解决就意味着社会管理水平和执政能力的提高。

社会管理理论的意义就在于，首先使社会管理者、特别是负有领导责任的社会管理者们能够具备明确的社会管理意识。进而在这一前提下，选择符合时代性要求的社会管理目的、符合合理性和科学性的社会管理理念，才能普遍性地加强和创新社会管理的有效措施、公共政策、运作模式等，从而能够形成合理的、科学的社会管理体制。

由于社会管理涉及社会的方方面面，容易被误认为太“泛”、太“杂”。其实社会管理最主要的特征就是综合性和系统性。若是只重视各领域的管理规律，不重视社会总体的规律与现状，则难以从社会整体的角度系统而深入地促进各领域、各地区协调的发展。

基于此，针对当前“社会管理”的新热点，编写了“新时期社会管理系列”丛书。这套丛书共有五个单册，主要介绍社会管理的一般理论、探索加强和创新社会管理理论与实践、透析中国目前基层社会管理的现状、综合中国当前的一些经典案例与启示、借鉴境外国家和地区行之有效的管理制度和公共政策。《社会管理

概述

总结推广我国社会管理成功经验，借鉴国外社会管理有益成果，是推动中国特色社会主义社会管理体系自我完善和发展的有效路径，同时也是当前所有参与社会管理的管理者必修之课。

本套丛书试图将社会管理一般理论规律与实际问题相结合，视野力图涵盖社会管理上上下下。以供广大党员干部学习交流，但由于编写水平有限，难免有疏漏、谬误之处，还冀各界贤达匡扶指正！编者概述

第一节　发达国家社会管理综述

20世纪后半期以来，在新技术革命的推动下，经济全球化迅速发展，“信息革命”日趋成熟并广泛渗入到国民经济和社会生活的各个领域，美国、德国等西方国家在社会管理方面进行了改革和梳理，其所具有的组织社会、化解社会矛盾、促进社会公平、实现社会稳定的实际功能，以及促使政府和社会运行更有效率的趋势引起我们的关注与思考。社会管理的变化发展与一个国家的经济发展阶段和特定的历史条件状况密切相关，西方国家社会管理的发展演变与资本主义市场经济的建立和发展是相伴随的，它们从强化政府的社会管理和公共服务职责、转变传统的政府管理模式、优化财政结构、完善公民参与机制等方面皆形成了自己的特色。

社会管理是美国政府的主要职能，美国联邦政府在社会保障、社会保险、医疗卫生、退伍军人安置等社会发展项目领域的投入巨大，总计占整个政府开支的一半以上，许多家庭接受福利救助，大量政府资金用于中低收入阶层的食品、衣物、住宅、保险和福利。美国政府为了解决社会问题、化解社会矛盾和满足社会需求，在税收、医疗卫生、教育就业、居住条件、救济保障、社会服务、劳资关系等各方面，改革创新政府社会管理制度机制，广泛依赖非政府组织，如非营利社会服务与救济机构、慈善基金会、志愿者组织、教会、传媒等，来共同处理劳资、种族、贫富等社会公共问题。

美国社会管理的一个特点是注重非营利组织和私人在社会管理当中的重要作用。在许多其他国家由政府提供的服务，在美国却由非营利组织和私人提供。根据美国法律，其非营利组织包括150多种类型，覆盖的领域有：文化、艺术、娱乐、教育、研究、卫生、医院、托老院、托儿所以及其他卫生机构；社会服务、残疾人救济、难民救济、环境保护和动物保护；经济、社会和社区发展；住宅、就业和就业培训；公民倡导组织；法律服务、慈善、宗教组织、专业或行业组织，等等。在美国，非营利组织及其服务在全部社会服务中的比例相当高，几乎占所有社会服务的一半，甚至更高。美国的社会发展支出占公共支出的比重巨大，广开社会发展资金来源。美国政府所有福利项目几乎占去了其政府财政开支的一半。对于帮助政府提供服务的非营利组织，政府也直接或间接支持这些非政府的服务机构提供各类社会服务。

随着社会的发展，社会问题日益复杂，社会需求不断增大，政府无力顾及由于快速而多元的移民所造成的众多社会问题和公共事务，仅靠政府的力量不能满足公众日益增长的公共产品和公共服务需求。因此，美国非政府组织在社会管理中发挥了重要作用，并得到了政府的认可和鼓励。美国政府采取多种措施大力支持非政府组织的发展，鼓励非政府组织参与社会管理和公共事务，主要方式包括：建立健全促进非政府组织发展的法律法规体系，通过免税或减税支持非政府组织开展公共事务，通过政府资金直接补贴非政府组织，通过对使用非政府组织提供服务的个人补贴、税收返还等对非政府组织提供间接支持。

在美国，政府与非政府组织在管理社会公共事务中建立了良好的合作关系，政府依赖于非政府组织去执行卫生、教育和福利服务等人类服务项目，政府很大一部分的卫生、教育、福利服务基金都是通过非政府组织来执行落实。在许多其他国家由政府提供的服务，在美国却由非营利组织和私人提供，美国非政府组织经营着大部分的社会部门，非政府组织所提供的社会公共服务在全部公共服务中的比例相当高，渗入到社会生活的方方面面。

在英国，政府社会管理各部门分别设立社会政策制定机构和政策执行机构，并将社会管理政策的具体执行交由私营部门和非政府组织来承担，政府主要扮演社会管理的“掌舵”角色。这种社会管理决策与执行分离的措施大大减轻了政府高级官员和政府社会管理机构的负担，使其能够拥有更多的精力从事社会管理方针政策的制定和公共服务项目的规划。同时，引入私营部门的顾客理念，将公众作为购买公共产品和公共服务的顾客来看待，出台公共服务承诺，以为顾客提供物美价廉和丰富多样的公共产品和公共服务为目标，不断改进社会管理的理念和方式，从而树立顾客导向的社会管理理念。

英国政府提出建立“小政府、大社会”政策，改变传统的公共部门对社会的集权管理方式，通过市场化和社会化大幅压缩政府所承担的社会管理职能，推动公共服务和公共产品的提供职能向民间的转移。20世纪90年代以来，英国实施了“私人筹资主动行动”，政府部门负责制订社会管理的政策和计划，并购买私营部门提供的公共产品和公共服务，1997年英国首相布莱尔在财政部设置了私人筹资主动行动专门机构。在社会管理过程中引入招投标等市场化的竞争机制，私营部门可以通过竞争招标，承担公共服务项目的规划设计、资金筹集、建设运营等政府职能。如将住房、医疗、养老等福利项目市场化，将其交由私营部门经营管理，政府只负责制定规则和实施监管。同时，放松管制，减少对市场准入的限制，打破国家对公共事业垄断的局面，引入市场机制促进竞争。这样进一步促进了公共部门与私人部门在社会管理过程中的合作，筹集了公共服务资金，有效缓解了政府公共支出的财政压力，同时对政府提高公共服务的质量和效能有很大的作用。

英国政府运用绩效管理技术改革政府社会管理的预算制度，通过精简合并政府社会管理机构，裁减政府社会管理工作人员，实现政府社会管理机构内部资源的合理分配，降低政府社会管理机构的经常性开支。提高政府财政公共支出的有效性，加强公共事业项目的投资规划，建立项目评估和审议机制，加强对预算执行的监督，实行绩效预算制度，包括支出控制预算、选择性方案评估以及支出转移规制等，推动了英国政府预算制度实现从投入预算向产出预算的转变。1999年布莱尔政府出台《政府现代化白皮书》，2003年实施“全面绩效评估”（CPA）考核政府绩效，并建立了问责机制，加强对业务主管机关的问责，确保公共服务提供的高效率和高质量。

而法国发挥国家的再分配职能，缩小贫富差距，保证经济增长的动力机制和社会公正的平衡机制同时发挥作用。法国、德国等充分发挥市场竞争的动力作用提高经济效益。同时，注意发挥国家职能，通过宏观调控制度、财产转移支付、社会保障制度、税收制度等手段，对国民收入分配制度进行了重大调整，基本做到了初次分配注重效益、二次分配兼顾平等。

瑞典也设立专门职位和部门监督政府工作及解决民众与政府之间的争端。瑞典、丹麦等国设立了议会监督官，对行政管理机关及其官员渎职行为进行调查、监督和纠正，并对民众与行政机关的争议进行调解和仲裁。

在芬兰，国家通过立法确保公民对政府事务的知情权和监督权，加大公务员立法力度。芬兰《政府活动公开法》规定，政府记录必须公开，除法律另有规定外，公众有权获得任何政府文件。

新加坡政府通过培植共同价值观以提高社会凝聚力。

瑞典、芬兰、德国、法国等北欧、西欧国家是现代社会保障制度的发源地，已形成了覆盖广、层次高、功能多的社会保障体系，基本覆盖了全体社会成员。如社会保障制度比较完备的德国，其社会福利开支已占GDP的32.6%（2003年），人均福利开支达8416欧元，覆盖了90%的居民。

第二节　新兴经济体大国社会管理综述

俄罗斯于20世纪90年代初启动的制度转型，彻底改变了原苏联高度集权的全能主义国家治理模式，并促使政府、市场与社会各自内部的制度结构以及三者之间的耦合关系发生了剧烈重构。全能主义国家治理模式虽然一度对其社会经济发展有过积极作用，但随着社会经济发展的深入推进其固有的弊端凸现出来。当全能主义国家治理模式解体之后，现代国家治理模式的构建就提上议事日程。虽然俄罗斯的国家治理模式进行了长时间的边际性调整，但只有到普京执政以后，俄罗斯的国家治理模式的重大调整才取得显著成效。

俄罗斯社会管理模式呈演进式，大致可以划分为四个阶段：第一阶段从1917年至1951年，这是全能主义国家治理模式形成阶段，它以超强国家和不存在市场和公民社会为特征。第二阶段从1952年至1992年，这是对国家治理模式进行边际性调整的阶段，虽然试图引入商品货币关系，建立公民社会，但效果很差。第三阶段则是叶利钦对国家治理模式进行根本性的摧毁阶段，这一阶段虽然摧毁了全能主义的国家治理模式，但却扭曲了现代社会管理模式。第四阶段是从1999年年底至今，在这一阶段，按照现代社会管理模式的要求重新调整国家、市场与公民的关系，逐步建立起符合俄罗斯国情的社会管理模式。

作为传统“金砖四国”（巴西、俄罗斯、印度和中国）的一个重要成员国——俄罗斯从具体国情出发，把握不同历史阶段社会发展的主要矛盾和主要问题。俄罗斯政府强调要把“市场经济+民主原则+俄罗斯现实”作为俄罗斯的发展道路。注重一手抓经济发展、改善民生；一手解决突出的社会问题，加强国家对政治、经济、社会领域的调控，以建设“公民社会”为目标，采取综合措施，竭力弥合社会裂痕。

现今俄罗斯的社会福利政策包括：

1.免费教育

即便是在经济最困难的时候，俄罗斯也没有停止实施义务教育制度，正所谓“再穷不能穷教育”。在俄罗斯，孩子上学，一律免费，连教科书，都由学校无偿提供。非但如此，所有学校，每天都免费向学生供应一顿丰盛的早餐或午餐。

2.全民公费医疗

在俄罗斯，民众人人享有免费医疗，不管工人、农民、还是无业者，只要是俄罗斯公民，就一律享有公费医疗。

3.居民住房不收费

俄罗斯的住房改革，是把公有住宅转给私人，政府规定，人均18平方米以下的部分无偿转给个人，18平方米以上部分只收很少的钱。比如，自来水、热水（每天24小时供应）、供暖，从来不收费，索性连水表都省了，以致于俄罗斯公民根本不知“水表”为何物。仅对天然气和电，有极低收费，然而，这种收费，对居民来说，根本就算不上开支。综合全部社会福利，包括对住宅和物业管理的补贴，2003年，俄罗斯社会福利政策耗资2.8万亿卢布，相当于政府全部预算的68%。

巴西是拉美第一经济大国。巴西的行政区划共分26个州和一个联邦区（巴西利亚联邦区），州下设市。巴西的城市化水平大大高于中国，81%的人口居住在城市。

巴西实行政治民主。在20世纪80年代初结束了军人政治后，逐渐形成了一整套规范和约束社会各派政治力量的较成熟的游戏规则，使各界各派的社会呼声均能得到较充分表达，在很大程度上平息了社会的不满。其次，调整经济社会发展战略布局和分配政策，向可持续发展和公平分配方向努力。比如，加大基础教育投资，改善中小学教育质量；推行著名的微型贷款计划，可使数百万过去无法取得银行贷款的人能以低息获得300美元以下的贷款；实施“零饥饿”和家庭补助金等社会救济计划，经长期调查摸底后开始施行，目前已有近千万人受益。如在圣保罗等大城市设有一元钱可得一顿丰富正餐的福利餐厅，任何人只要愿排队均可获得。再次，不断完善社会保障体系和劳工法。在巴西，农民也可获得每月不低于100美元的退休金。此外，巴西有世界上最维护劳工利益的劳工法，使雇主一般不会因劳工纠纷诉诸法庭。

另外，巴西还借助社会“第三部门”，努力促进社会发展。所谓“第三部门”是指除政府企业以外的非政府组织、行会组织、私人基金会组织、非营利协会和其他法人机构。主要从事谋求社会环境协调发展和动员社会维护公民权益等事业。

巴西还把社区和谐作为社会和谐的基础，十分重视引导发挥宗教、非政府组织在和谐社区建设中的作用。20世纪90年代，巴西“争取道德运动”和其他非政府组织致力于创造就业机会和安置无地农民。

巴西重视激发社会良知、爱国精神和民族自豪感。提倡净化社会空气，在某种意义上抵消了金钱至上观念造成的社会恶习。2004年以来，有关媒体组织了“巴西之精华就是巴西人”的大型宣传活动，旨在动员巴西全社会、企业界、媒体和公共机构提高巴西人的民族自尊心和责任感。无论是军人还是文人，都在利用足球和本民族的足球狂热来缓和社会矛盾、维护社会稳定、改善执政形象，激发爱国热情和提高民族凝聚力。

印度实际上是一个社会形态较为复杂的社会。由于实施了宪政和联邦制度，印度各个邦都有自己的执政党。这些执政党的执政理念千差万别，但就印度的主要部分来看，民主思潮还是占据了上风。但印度又很奇怪，从建国一直到20世纪90年代初，这个国家一直都是实施计划经济制度，经典社会主义的成分反而更多。印度存在社会转轨问题，也都存在贫富差距拉大、社会群体冲突等威胁社会治理的问题。

印度的土地是私有制，但同时宪法又规定：“一切公民均享受在印度领土内自由迁徙，在任何地方居住和定居的权利。”这样就理解了为什么在孟买这样的大都市，富人区和贫民窟可以比邻而居。富人区的建筑是在私有土地上，他人不能自由侵占，而印度的公有土地只要你是印度公民，就可以搭个棚子居住，居住达到一定年份，你就拥有了随之而来的选举权、医疗权、教育权，等等。

印度之所以较少出现群体性事件，保稳定具有四方面原因：第一是印度政府为公民提供了免费教育、免费医疗和自由居住权，这使得印度人不论贫穷与否都具有最起码的生活底线；第二是印度的宗教功能强大，人们大多认为现实生活是前世种下的因，因此虽然有种姓问题，但人们恪守传统，在各自的种姓内部寻找尊严，相安无事；第三是圣雄甘地的非暴力思想影响深远，人们一般用对话而不是暴力来进行意志和利益诉求；第四是印度的选举制度使得社会泄愤渠道较多，由于政党较多，人们不论如何都能在议会中找到代言人，这样就有了意见的表达平台和舒缓机制。这几大方面综合起来，使得印度在物质、精神、政治等多个方面对社会情绪有一个较好的传导和疏解渠道，因此，印度的保稳定就具有了较好的社会基础。

印度人口约为世界的14%，但是其贫困人口就占了世界总贫困人口的37.6%，应该说，贫困一直是困扰这个国家的大问题。因此，如何缓解贫困状况、发展经济就成为印度政府的一项重要任务。从20世纪五六十年代至今，印度的贫困人口情况也是历届印度政府最为关注的问题。许多反贫困的政策和措施得以制定、实施、执行，这些政策和措施涉及农业、医疗卫生、教育等方面，在不同的时期有着不同的指导思想和侧重点。

印度的养老体系仍处于不断探索中，与之前提到的几个工业化程度较高的发达国家相比，尚未达到成熟阶段。而且作为发展中的大国，其社会保障制度的发展进程在政策选择和实施方面还面临着诸多问题。

第三节　东亚及东南亚发达国家和地区社会管理综述

日本是亚洲经济社会最发达的国家，其社会管理制度西方化的起步较早，经过上百年的不断发展，日本的社会管理制度、社会保障制度和社会工作制度，都走在了亚洲其他国家的前列，在世界上也处于先进行列。

日本第二次世界大战后建立了“强政府”管理机制，推动了日本经济的高速发展，同时带动了社会各项事业的发展完善。20世纪90年代日本经济泡沫破灭后，经济陷入长期萧条状态，政府财政日益不堪重负，迫使日本政府不得不对政府的职能和体制进行改革。“日本政府提出把政府职能由官向民转移，即将原有的能够社会承担的事务，交给企业、地方完成。对国有企业实行简政放权，引入民间企业进行竞争，政府的有关部门只承担法规的管理和监督的工作”。通过公共事务和社会事业的民营化改革，减轻了政府的财政负担，同时也进一步提高了社会管理的绩效。

2002年日本实施了行政体制改革，将职能相近、行业相近等关系密切的政府机构重组为一个大部，实行综合管理。新的中央各省厅由新设、合并、划归、更名等方式产生，现在的日本中央政府机构设置由1府10省组成，分别是内阁府、总务省、文部科学省、厚生劳动省、财务省、经济产业省、环境省、法务省、外务省、农林水产省和国土交通省。社会管理职能主要设在厚生劳动省和文部科学省，其中厚生劳动省由厚生省和劳动省合并而成，负责日本全国的医疗卫生、社会保险、食品安全监督、就业以及劳动生产安全保障等，“主管国家有关公共卫生和社会福利等政策制定，负责劳动就业，管理工会组织的行政事务和协调劳资关系，制定劳动法规、劳动标准和对妇女儿童的劳动保护及社会保障等事务”。全国的初等和高等教育管理职能由文部科学省来承担。

日本2002年的行政体制改革对社会管理产生了很大的影响，整合了政府社会管理职能，进一步理顺了各种社会管理职能之间的关系，重新组合设立了大的社会管理机构，对社会事务进行综合管理，提高了社会管理的质量和效率。2004年日本政府又创立了独立法人制度，用来管理那些已无必要由政府部门直接管理、但又不能完全交由民间机构实施的公共事务和社会事业。这种独立法人属于半官方组织，隶属于中央政府行政省厅，运作经费列入国家财政预算，但拥有承担公共事务和社会事业的公共组织独立法人资格，“在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权”。行政法人实行首长负责制，主管省厅不干预行政法人的日常业务，只负责审查评估行政法人的发展战略和运营效果。日本现在的行政法人主要由中央政府各部门下属的研究所、档案馆、青少年之家等直属机构和国家所有的美术馆、博物馆转变而来，成为自主管理的公共组织。

由于日本是个灾害频发的国家，应急管理成为日本政府社会管理最重要的内容之一。经过很长时间的发展，日本政府应急管理体系非常完善。日本高度重视灾害防范的立法工作，不断完善应急法律法规体系，在1947年就出台了《灾害救助法》，在此基础上于1961年又出台了《灾害基本对策法》，成为日本防灾应急体系根本大法，要求从中央到地方都必须制订相应层次的防灾计划，以有效应对各种突发灾害事件。为了统筹指挥灾害应急管理工作，日本建立了“以首相为最高指挥官，由内阁官方来负责总体协调、联络，并通过安全保障会议、阁僚会议或内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合的高度严密、科学高效的组织体系”。

同时，日本政府每年投入大量的灾害防范专项科技研究经费，大力支持应急科学技术研究工作，日本的防灾科学技术研究所、东京大学地震研究所、京都大学防灾研究所在一般灾害共同事项的研究、地震灾害对策研究、雪灾对策研究、火灾对策研究、危险物灾害对策研究等方面都具有国际一流水平，开设有“危机管理”专业，专门培养高层次的防灾救灾、应急管理等方面的人才，为减少各种灾害带来的损失作出了重要贡献。另外日本政府还十分重视应急通信系统的建设，除了已有的比较完善的气象防灾信息、流域信息系统、道路灾害信息系统以及覆盖全国的“中央灾害管理无线广播通讯系统”等以外，政府与政府、政府与公民、政府与企业的应急电子政务系统也已开始应用，在应急管理中发挥出不可替代的作用。

新加坡的政治之所以能够保持长期的稳定，是因为政府与人民行动党（新加坡执政党）竭力听取民众的心声，然后再反映到政策上面。政府组织市民评议委员会、社区中心的运营委员会和居民委员会等社会基层组织，这些基层组织把政府与国民紧紧地连在一起。

当代新加坡公共行政制度的两大组成部分是：行政机构和许多从定机构。在1983年1月1日，新加坡行政机构属下分设15个部门，公务员对人口的比例为：全国每1000人口中便有50名公共雇员。

新加坡国会通过了经全民讨论的《共同价值观白皮书》，提出了“国家至上、社会为先；家庭为根、社会为本；社会关怀、尊重个人；协商共识、避免冲突；种族和谐、宗教宽容”的五大共同价值观，得到了所有宗教和种族的认同，并把它提升为新加坡的国家意识。

新加坡拥有完善的社会保障体系。新加坡根据“取之于民、用之于民”的自助原则，建立了以中央公积金为核心的社会保障体系。经过多年发展，目前中央公积金局会员达300万，占总人口的85%，成为新加坡社会保障体系的基石和民众生活的安全网。

新加坡政府同时注意发挥税收杠杆的调节作用，为社会和经济发展服务。新加坡是城市国家，税收管理层次少，所以效率很高，在税收征管方面十分严格，并有一整套科学化、现代化的管理方法。有完备的电子计算机税收管理系统，应交的税收，收税人可以通过电脑直接划拨，因而税收成本很低，只有0.95%（澳大利亚1.07%，日本1.13%，英国为1.76%）。对漏交税款的，一方面采取了严厉的罚款措施，一方面不断修改、完善税法，减少漏税的可能性。

中央公积金制度是新加坡整个社会保障体系的基础。这一制度在协助国家应付日渐复杂的社会挑战的同时，根据人们不断变化的需求，灵活改进，最终形成了以中央公积金制度为基础，以各种保险计划为补充的多层次、多功能国家社会福利保障体系，对新加坡的经济发展起到了极为关键的作用。

新加坡的社会管理较严格。为维护公共卫生和秩序，对违法者处以很高的罚款，如在公交车上吸烟、喝饮料会被罚款2000新元。新加坡还保留古代的鞭刑和绞刑。如对在建筑物上乱涂鸦者和外国人逾期不回国者，都可以处以数月的监禁和鞭刑。但是，仅有严刑峻法也不能产生现代文明和秩序。

新加坡之所以环境优美、秩序良好、管理高效，有以下几个重要因素：一是有一套优秀的公务员制度和精英治理；二是政府决策的公开和公众参与；三是有良好的公民教育。如果没有这些基本因素，光靠严刑峻法，虽可建立良好的秩序，但不可能使社会充满活力；虽可使人民惧怕法律，但不可能使人民依赖尊重政府；虽可使政府很有力量，但不可能使管理有高水平和富有效率。

新加坡城市规划设计的完美和公共交通的便利是少见的。人们说新加坡是个购物天堂，它有很多遍及全市、分布合理的商业中心。在这里，几乎所有大型的商业中心都与交通枢纽连在一起，而交通枢纽如公共汽车总站又都与某个地铁口连接。一流的城市道路交通和商业设计，反映了新加坡城市管理者的水平。

香港曾被英国统治长达百年之久，1997年回归祖国后，成为我国首个特别行政区，采取港人治港、高度自治的管理方式。香港政府社会管理制度既有西方发达国家的显著特点，又有很强的香港本地特色。鉴于香港特殊历史背景、社会环境和地理位置，使我们借鉴香港的社会管理制度具有了更大的可行性。

香港现行的政府部门由三司十二局构成，三司分别是政务司、财政司和律政司，其中社会管理职能放在政务司，政务司下设行政署、公务员事务局、政治及内地事务局、教育局、环境局、食物及卫生局、民政事务局、劳工及福利局、保安局、运输及房屋局等部门，其中教育局、环境局、食物及卫生局、民政事务局、劳工及福利局、保安局、运输及房屋局是从事社会管理的主要部门。

社会管理是香港政府最重要的职能之一，社会保障和社会服务费用是香港政府最主要的财政支出，其金额随香港经济的发展不断增长。香港社会文明程度很高，社会管理制度机制比较先进，其社会管理机制一个显著特点就是实行决策权与执行权相分离，打破政府对社会管理权的垄断，推动社会管理机构多元化，大力培育非政府组织，积极引进市场力量和社会力量参与社会公共事业的管理，将部分政府社会管理职能转移给私营部门和非政府组织来承担。同时将私营部门的管理技术和管理方法引入到公共社会管理部门，提高政府部门的社会管理效率和公共服务质量。

香港政府部门的许多社会管理职能是通过受政府资助的半官方机构来执行的，比如房屋委员会、生产力促进局、香港旅游协会、消费者委员会、大学及理工教育补助委员会、考试委员会等。这些半官方机构不在政府机构序列，工作人员也非公职人员，但在很大程度上都是执行政府的政策方针，承担着大量的政府社会管理职能，提供着各种各样的公共产品和公共服务。这样既可以减少政府开支，降低社会管理成本，又可以给社会和市场力量比较充分的自由，减少政府对社会管理资源的垄断控制，避免政府错误干预社会，防止腐败现象的滋生。

香港社会管理职能的另外一个重点是应急危机管理，解决与市民生活密切相关的各种突发事件。一是政府非常重视平时对市民的危机教育，通过开展全民的危机教育、储备应对突发事件的物质设备、实施应对灾难的培训演习等危机应急活动，大力提高全民危机意识和应对危机能力条件，使应急管理成为全民的事业，使得市民在发生危机事件的情况下能够做到主动配合政府及进行自我救助。二是政府设计了完善的应急管理预案，详细列举处理不同紧急情况的对策、方案和行动安排，并不断在训练中加以修改、完善。三是政府设定了三级制紧急应变系统，根据不同的危机类别，启动不同的应急管理程序。四是政府设立了高效的应急处理机构，包括决策机构、执行机构、咨询机构、协调机构，应急管理最高决策机构是行政长官保安事务委员会，政府各部门及有关公共机构根据它的号令在全港展开处置行动。五是专业化的应急管理队伍。

总的来看，香港政府社会管理职能坚持社会本位原则，在社会管理的过程中扮演着社会主导下的辅助角色，政府职能的设置倾向于简约，政府职能的发挥方式力求与社会相一致，维护社会运行的既有方向和基本秩序。

第一章　发达国家和地区社会管理制度

第一节　美国社会管理制度

美国是目前世界上经济社会发展水平最高的国家之一，其社会管理制度走在了世界前列。美国的社会管理制度是美国整个政治制度的一部分，其民主共和政体和联邦制的国家结构，对社会管理制度具有极其重要的指导作用。美国总统是由公民直接选举产生，因此每一届总统都将社会管理作为施政的主要内容，每一级政府都将社会管理作为政府的主要职能，推动了美国政府社会管理、社会保障和社会工作制度等社会管理制度的不断发展。

一、美国社会管理的“三只手”

社会管理，顾名思义，就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。这既是弥补“市场失灵”的必然要求，也是协调各种矛盾与冲突的必要前提。社会管理主要是以行政强制为基础，以法律为保障，对社会关系进行调整和约束，政府在其中起主导作用。美国国土辽阔、人口众多、国情复杂、历史不长，但其发展成就举世瞩目，其社会管治方法也引人关注。在美国社会管理文化当中最富有特色、最成功的是注重发挥好三个方面的重要作用，即政府的公共管理作用、宗教信仰的教育引导作用和非营利组织的协调服务作用。把这三方面的作用概括为“三只手”，即政府之手、上帝之手和民众之手。

1.政府之手

政府之手，主要是指通过建立健全较为完备的社会保障制度，并充分运用财政支出的倾斜手段，从经济基础层面有效调和社会矛盾。美国的社会保障制度始建于20世纪30年代，是罗斯福总统实施“新政”的重要组成部分。1935年，美国国会通过了《社会保障法》。经过半个多世纪的发展完善，美国已建立起一套从出生到死亡的较为完备的社会保障体系。美国的社会保障制度内容广泛，包括社会保险、社会福利、社会救济三个部分。其保障来源也由三部分组成，即联邦政府实施的社会保障、州和地方政府实施的社会保障、团体和私人组织实施的员工保障计划。这其中，社会保险是最重要的，它包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险。美国的社会保障制度的实施，使得美国基本上做到了人人有饭吃、有衣穿、有房住、有病治。在实施过程中，美国的这一制度在不断地改革和完善。20世纪70年代以来，政府通过政策调整和改革，使这一制度出现了新一轮的变化，体现了和罗斯福新政不大相同的政策模式。它虽然承继了新政加强联邦政府对经济事务干预和实行福利保障社会化的基本精神，但着重注意的是要纠正新政以来的改革弊端，并在新的条件下，吸收了胡佛强调发挥州和地方作用，限制联邦政府在福利等方面干预过度的做法。从改革的内容看，税收政策以减税为主，偶尔局部增税；货币政策和以前的膨胀货币不同，以紧缩货币、控制膨胀为主；财政政策以控制财政赤字，争取相对平衡预算为主；社会保障政策和60年代的扩大社会福利规模和开支不同，以控制社会福利规模和纠正社会福利保障的弊端，强调州和地方发挥作用为主；经济管理体制政策以放松管制、鼓励民营化为主；工资、物价和生产增长的协调受到了更多的重视；更加重视能源政策、环境保护政策和高科技发展政策。在社会福利政策上，从扩大到相对收缩，从以失业、老年为重点到着力解决医疗保险和医疗补助，以及以低收入年轻母亲和抚养未成年子女为重点的家庭福利，从单纯性救济到工作福利。

与此同时，自20世纪70年代越战结束以后，美国各级政府进行社会管理的一个突出特点，就是通过比较合理的公共服务项目支出，实现社会资源和财富的有效调节，缓和社会矛盾。其财政预算支出结构最明显的特征是老年保障、医疗保障、教育、低收入补贴、公共福利等服务型项目，以及消防和治安等社会管理项目占很大的比重。如2004年美国联邦政府的财政支出共22922亿美元，其中45%用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务，而用于行政公务的费用只占总支出的10%。纽约州的情况也大致如此，纽约州的地方政府包括57个县，62个市，932个市镇，554个村庄，701个学区和871个消防区。2004年纽约的县、市（不包括纽约市）、市镇、村庄、学区以及消防区等共支出590亿美元。其中大部分支出用在公立学校校区上（占整个支出的48%，即290亿美元）。县是美国公共医疗补助和收入补助系统的地方政府承担者，其支出占了整个支出的31%，超过了180亿美元。这种财政支出结构，为解决民众的生存、安全、教育和医疗等基本生活需求提供了保障，从一定程度上调和了社会各阶层的矛盾，保证了整个社会的相对稳定。

2.上帝之手

上帝之手，主要是指通过发挥宗教中的积极因素作用，营造有利的宗教道德土壤，从思想文化层面有效地稳定民众思想。美国是宗教大国，宗教的影响无处不在。维吉尼亚大学宗教系教授彼得奥克斯博士认为，在美国，宗教的最大贡献是教育公众并塑造公众道德感，使他们成为有道德的公民。宗教就像人的精神家园，人在宗教中获得深刻精神体验，被崇高、大于自己的存在感动。资料显示，在今天的美国，每10个人中就有9个人自称相信上帝，有8个人认为宗教对他们的生活非常重要，有7个人属于某个宗教组织，有大约6个人每天祈祷，有一半以上的人认为上帝是美国民主的道德引导力量，有4个人每周去教堂，一半以上的成年人参加过宗教组织的慈善服务活动或做过志愿者，大多数美国人的婚礼在教堂举行；全国有30多万座教学寺庙遍布城市乡镇；85%以上的私立中小学校的学生就读于教会学校；全国有1200多家宗教广播电台播放宗教节目，宗教报刊达到5000多种；在美国的钞票上赫然印着“我们信仰上帝”，国歌里也有“上帝保佑美国”的歌词等，可以讲，美国人生活的各个方面都和宗教有着密切的关系。从精神世界角度看，上帝是美国民族的精神食粮；从道德标准角度看，上帝是美国民族的价值尺度；从理性追求角度看，上帝是美国自由主义的保护神；从哲学伦理角度看，上帝是美国实用主义的精神基础；从国家体制角度看，上帝是美国政治制度的道德屏障；从民族关系和对外关系角度看，上帝是美国民族主义的力量源泉。造就和支撑美国文明的精神力量就是上帝。

上帝是美国文明大厦的精神支柱，是美国民族不可动摇的信仰。美国政府推崇宗教信仰自由，宗教在美国根深蒂固、影响广泛，形成了广泛而强大的宗教道德基础。正是这一宗教文化因素，美国才得以在来自世界各地各种背景的移民及其后裔组成的复杂社会里，形成自己的价值观和凝聚力。特别是从宗教信仰中孕育出的民众诚信、向善和保持道德底线的思想，对美国的社会管理带来了极其重要的影响，这是审视美国不能忽视的重要方面。美国社会中最大的群众性组合是以宗教团体形式出现的各种各样的教会，教会真正掌握的重要资源是其看不见但却无法估量的社会资本。正是依靠巨大的社会资本，宗教得以对美国社会的各个方面发挥影响。尽管美国是一个政教分离的国家，但美国政府充分有效地利用宗教来管理社会，成为美国社会管理的一个突出特点。

3.民众之手

民众之手，主要是指通过发挥众多的非营利组织的协调和桥梁作用，提供政府做不到、做不好的服务，从民众自治层面提升社会管治水平。美国社会管理的另外一个突出特点是，在许多国家由政府提供的服务，在美国却由非营利组织和私人提供。非营利组织，也叫第三部门，其特点是独立于政府之外、非营利、自律、志愿性等。有关资料显示，美国的非营利组织有140多万个，包括150多种类型，覆盖众多领域。非营利组织的功能十分广泛，主要包括：技术创新和制度创新、支持特定群体或特定地区的利益、提供宪法禁止政府从事的服务、监督政府与市场、充当政府与商业部门的中间人、支援国外项目、满足社会多元化需要等。在美国社会管理过程中，主要是通过政府赠款、合同分包等方式将很多公共服务项目交由非营利组织运作；非营利组织还承担着一些公共管理的职能，从而使政府摆脱了因直接提供公共服务而形成的大量具体事务的重负。

同时，非营利组织可使公民广泛的参与社会经济事务，一定程度上可以代表民众的意愿和利益，促使政府倾听民众对有关问题的意见、建议，帮助政府提高效率，促使政府官员对人民负责。美国民众相信，非营利组织可以提供政府提供不了的服务。非营利组织提供的服务得到了广大民众的欢迎和信赖，非营利组织在全部社会服务中的比例相当高。政府可以提供资金、调动部队求援、提供必要的物资，但它不能提供更具体的服务，诸如遭受灾害人群的心理康复、社会关系重建等，而非营利组织可以做到，非营利组织可以通过各种服务，包括志愿服务，在人们之间建立起相互信任的网络，形成社区组织和社会关系。因此，拥有数量众多、种类齐全、网络发达、服务到位的非营利组织，是美国得以成功发展的至关重要因素之一，是美国社会管理又一只无形的有力之手。

二、美国的社会保障制度

在20世纪30年代，美国社会出现经济大危机并引发社会动荡。1932年11月罗斯福当选为美国总统，为缓和矛盾，罗斯福采取了一些措施，成立了联邦紧急救济署，国会向联邦紧急救济署拨款5亿美元，由各州实施救济。1935年美国政府制定和颁布了《社会保险法》，奠定了现代美国社会保障制度的格局和基础，美国开始实行由政府主导的社会保障制度，逐渐建立起一个由中央政府管理的社会保障体系，从此美国社会保障制度得以在全国范围内建立起来。美国社会保障制度成为影响美国经济和社会发展的重要因素，发挥了美国社会生产力发展保护器、稳定美国社会需要安全阀和美国各阶层及利益集团调整关系调节器的作用。

美国的社会保障制度主要由社会保险和社会福利两部分组成，涵盖就业和失业、老年福利、健康医疗、教育福利、住房福利，以及妇女儿童、伤残人员、退伍军人安置、社会环境和少数族裔，影响着美国经济、政治、社会生活等各个方面。目前美国社会保险和福利支出占GDP的7%左右，有近4800万的美国人享受着社会保障福利，有2/3的美国老年人收入的一半来自社会保障，其中有20%的美国退休人员将社会保障福利作为唯一的收入来源。

美国的社会保障由政府管理的社会保险机构，主要是美国社会保障署、劳工部、人类健康与社会服务部负责；半官方性质的保险机构，如蓝十字、蓝盾，以及商业保险公司等很多不同的部门来分别管理。美国社会保险制度主要包括养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、工伤事故保险等几大体系。养老保险体系分为国家强制性保险、私营企业养老金计划、个人储蓄性保险三个层次，是美国社会保险的主体，属强制性保险，其资金支出约占社会保险支出的80%；医疗保险在国家层面没有一体化的医疗保险体系，主要方式有两种：

一是雇主为他们的雇员及其被供养人提供的医疗保险，称为私营医疗保险计划；二是政府为老年人、残疾人和一些穷人提供的医疗保险和医疗救助计划；失业保险由国会通过立法授权各州政府建立失业保险制度，美国社会保障法鼓励各州建立失业保险制度，由各州政府进行管理失业保险事业，通过社会保险工薪税来筹集资金；工伤事故保险主要为因工受伤或患有职业病暂时不能工作的职工提供医疗和收入损失补偿，以及为因工受伤造成残疾的职工、因工死亡职工的遗属按月发放津贴，该项费用完全由雇主承担，补偿方式一般分为现金赔偿和医疗费补助两个方面。

美国政府提供的社会福利项目主要包括住房保障、教育保障和公共援助三个方面。住房保障，一是扩大房屋抵押贷款担保，人们买房时支付一小部分现款，其余部分以房屋为抵押向银行或储蓄放款协会贷款支付；二是提供低租金的公共住房，公共住房的租金不到一般住房租金的一半；三是提供低利率建房贷款，该项计划鼓励私人投资中低收入家庭公寓住宅的修建。教育保障，一是美国各州实行义务教育，各州都创办了收费较低的公立州立大学，各大学均设有奖学金和助学金制度，联邦政府对全国的在校大学生提供贷款项目和各种补助、奖学金和各种工作机会等帮助项目；二是积极发展针对成年人、在职者、失业者等的各种职业教育、培训和工作鼓励计划。美国政府相继设立了技能培训、创造工作机会、工作服务和职业恢复四大援助项目。技能培训项目包括脱产和在职培训，参加者主要为贫困的中学生、失业者和技术过时的工人。创造工作机会项目即美国人通常所说的公共服务就业项目或工作经历项目。工作服务项目主要是帮助能够参加就业的穷人寻找工作机会和各种培训项目，其服务对象中有数以百万计的穷人。职业恢复项目是指为包括穷人在内的身心有障碍的人提供各种再就业服务。

公共援助包括对没有投保的65岁以上的老人、残疾人补助的伤残福利金、对抚养未成年子女家庭的补助、对两年没找到工作的失业者提供的失业救济金、对低收入家庭发放的食品券补贴、为保护和增进孕妇及儿童的健康提供健康服务、对过于拥挤的家庭发放的住房补贴等。形成一整套分类式的公共援助制度，这是美国政府向低收入者提供的社会救济性质的救助措施，公共援助的资金来源是政府的财政拨款，由政府统一管理。

美国社会保障制度的建立是以经济危机和社会危机为背景，在凯恩斯主义的指导下建立起来的。凯恩斯主义从扩大再生产的角度出发，主张通过扩张性财政政策大幅提高社会福利水平，用举债方法扩大政府支出，承担公共事业投资，承担社会福利责任，对生活在贫困线以下的人实行社会救济。“在凯恩斯理论基础上建立的美国社会保障制度被称为保障型社会保障制度，在该制度模式中，政府、企业和个人都是责任主体，在不同的保障项目中扮演不同的角色，如在社会保险中，企业和个人是主要缴税人或缴费人，政府充当最后责任人；在社会救济、社会福利中，政府是最主要的责任人。”美国这种政府主导的社会保障在维护社会经济持续稳定发展，调节美国经济社会的运行状况，提高经济社会资源优化配置等方面发挥了重要作用。

三、美国的社会工作制度

社会工作在美国已经有一百多年的历史，刚开始是从事解决失业、贫困、疾病等社会问题的志愿活动，之后演变为特殊救济部门的一种有报酬的工作，继而美国的大学纷纷建立社会工作专业，培训社会服务机构的在职工作人员，到20世纪50年代美国社会工作的两大专业协会——美国社会工作者协会（NASW）和美国社会工作教育委员会（CSWE）的成立，标志着美国社会工作成为一项职业。目前美国的社会工作已经发展成为一项比较成熟的正式职业，作为传递社会福利和社会服务的载体，贯彻政府的相关社会政策，顺应社会的需求解决社会突出问题，为有需要的社会公众特别是弱势群体提供专业服务，帮助人们解决所遇到的各种问题，改善人们的生活状况。随着社会工作专业教育和实践的深入推进，社会工作逐渐被社会所普遍接受和认同，获得了广为人知、受人尊敬的社会地位，为美国社会的稳定发展作出了重要贡献。按照美国联邦政府统计，截至2005年底，全美共有社会工作者56.2万人，在社会福利和社会服务等公共事务领域开展了大量的社会工作，成为美国社会管理的一支重要力量。

1.美国社会工作的管理组织

美国社会工作者管理制度是法律强制和行业自律两种制度相结合的产物，社会工作者的入门资格和方式是由国家法律制度来管理的，社会工作的职业资格水平和服务质量则是通过行业协会的规章来保障和实现的。社工行业组织是美国社会工作管理的主要载体，主要有社会工作执业监管、社会工作培训教育、社会工作者自治、社会工作服务领域自律四类社工行业组织。（1）社会工作执业监管。美国社会工作执业主要有执照方式、授证方式和注册方式，以执照方式为主，即社会工作者必须有政府机关颁发的执照，拥有社工专业执照才能从事法定的社会专业服务。目前，美国各州均设有不同的社工执照认证机构，美国全国性社工执照认证组织是“社会工作理事会联合会”（ASWB），开展统一的执照考试，颁发四类社工执照：本科社工执照、硕士社工执照、高级综合社工执照和临床社工执照。（2）社会工作培训教育。承担美国社会工作者人才培养的机构是美国社会工作教育委员会（CSWE），该机构是1952年由美国社工学院协会（AASSW）和美国社会行政学院协会（NASSA）合并而成，主要负责制定社工专业教育课程标准，以及评估全美各大学或学院中的社会工作本科和研究生教育项目。目前拥有七百多个本科和研究生教育的项目会员以及大量由社工专业教育者、学生、管理人员和实务人员组成的个人会员。在每年的3月份主办年会，讨论相关的社工专业教育问题，为各大学社工院、系提供信息交流平台。出版社工教育的相关书籍，负责编辑和发行《社会工作教育杂志》。（3）社会工作者自治。美国的社会工作者自治组织主要是美国社会工作者协会，1955年在美国社会工作者协会、美国精神健康社会工作者协会、美国小组工作者协会、美国社区组织研究协会、美国医疗社会工作者协会、全美学校社会工作者协会、社会工作研究社七个相关专业机构的基础上合并整合成立，是目前世界上最大的社会工作专业机构。美国社会工作者协会的主要职责是督促会员提高专业素养、制定并实施专业实务的标准、动议社会政策、保护注册会员利益和巩固会员的专业地位，定期主持召开专业会议，提供继续教育机会，编辑和出版专业书籍、杂志和主要专业参考书等。（4）社工服务专业领域自律。美国社工服务专业领域自律组织主要是成立于1971年的美国临床社会工作联合会（CSWF）和成立于1994年的美国社会工作与研究协会（SSWR）。美国临床社会工作联合会（CSWF）主要职责是为其会员提供及时的专业信息，召开专业会议，组织专业培训等。会员的最低专业学历为硕士，专业兴趣为临床社会工作（如精神健康社会工作、咨询社会工作等），大多就业于社会服务机构或私人注册的服务项目。美国社会工作与研究协会（SSWR）的宗旨是服务社会工作研究，通过研究提高社会福利，是专门为有研究兴趣的社会工作者（包括实务工作者、教师和学生）服务的机构。

2.美国社会工作者的管理制度

美国社会工作者管理制度主要是指对社会工作者的入门资质、职业等级、职业领域、执业标准等方面进行判断、认定和反馈时所共同遵守的行为准则，是在美国社会工作专业化和职业化发展过程中逐步建立完善起来的。美国社会工作者管理制度主要包括两大类：一类是美国各州政府通过立法而建立的社会工作者最低（入门）执业资格制度，涵盖执业资质、执业范围、执业水平等方面的相关规定。社会工作者必须在所在地通过考试或其他相应的方式，获得证照或者完成注册登记手续，方可开展相应的社会工作，以此来保证社会工作者提供的服务能够达到一定水准，从而保障服务对象的利益。

另一类美国社会工作协会制定的更加严格的社会工作者从业资格，为部分社会工作从业人员和特定服务领域提供更加规范和完善的专业服务。美国社会工作者的发展是自下而上进行的，美国社会工作者协会在管理制度的制定和实施中占主导地位，美国社会工作者协会对社会工作的规范对进入社会工作行业的人员而言更具有职业设计的意味，也制约着个人的职业生涯。比如，1960年美国社会工作者协会颁布实施的社会工作者证书制度（ACSW）是美国社会工作行业协会的第一个行业规范。

美国社会工作者管理制度的主要内容包括：一是社会工作者入门资格，主要采取证照注册的形式，所有社会工作的从业人员都要具备相应的学历、专业水平和实务工作经验，并通过资格认证、笔试、面试、资深同行推荐等方式获取照证或者注册取得专业认可。二是社会工作者的从业领域，主要包括儿童福利、老人照顾、精神健康、家庭婚姻、学校、医院、司法及社会倡导。三是社会工作者资格体系层次，初级社会工作员，包括社会福利服务助理和社会福利服务技术员，他们只需要是社工或其他相关文科学士教育背景即可；硕士社会工作者，需要完成社工硕士学习，并具实务经验，获得所在州的执业许可；临床社会工作者，需要完成硕士学习，具备比硕士社工更多的实务经验，且实务领域更加明确，通常是直接临床服务领域，并通过州级临床社工考试；通过资格审查、专业考试、获得全美社会工作者协会的专项证书的持证社会工作者。

四、美国社会管理制度的借鉴与启示

美国是世界上经济社会最发达的国家之一，社会管理理念先进，社会管理组织健全，社会保障体系完善，社会工作项目众多，整个社会管理制度都走在了世界的前列，为其经济社会的健康发展起到重要的保障作用。

同时，美国作为世界上经济最发达、综合国力最强的现代化国家，在经济发展和社会管理等方面积累了许多成功的经验。在美国社会管理文化当中最富有特色、最成功的经验是注重发挥政府的公共管理作用、宗教信仰的教育引导作用和非营利组织的协调服务作用。这三方面的作用为我国社会管理的加强与创新提供了若干有益的启示：推进社会保障制度的逐步建立，加快建设服务型政府的步伐，强化社会管理与社会公共服务；全面贯彻我国宗教政策，充分发挥宗教在建设和谐社会中的积极作用；大力培育和有效管理非营利组织，提升社会自治能力。美国的立体管理优势和特点值得我们认真研究与借鉴。

1.增强我国政府的社会管理职能

社会管理是美国各级政府的主要职能，美国政府对社会管理的关注和投入是超乎寻常的，这与其政治制度和经济社会发展程度具有很大的关系。而我国长期以来过度重视经济的发展，在一定程度上忽略了社会管理，对社会公共事业的管理和投入都不足，造成经济社会发展的不协调，社会问题和社会矛盾繁多复杂，反过来也制约了经济的发展。社会建设与人民幸福安康息息相关，党的十七大也指出要着重推进以改善民生为重点的社会建设，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。这就要求我们借鉴美国政府的社会管理制度，将社会管理作为我国政府最主要的职能之一，把社会管理摆在党和政府工作更加突出的位置，实现经济社会的协调发展，努力构建社会主义和谐社会。

2.建立健全我国的社会保障制度

美国拥有政府主导的健全完善的社会保障体系，社会保障的范围非常广泛，社会保障的项目众多，社会保障机制很健全，构成了整个国家经济社会发展的安全网。我国处在并将长期处在社会主义初级阶段，这就决定了我们在很长一段时间内都不具备美国那样足以支撑庞大社会保障体系的雄厚经济实力。但是随着我国改革开放的深入推进和经济社会的迅速发展，初步具备了提供基本社会保障的实力，加之社会矛盾和社会问题的日益纷繁复杂，这就为我们加快健全完善我国社会保障制度的进度提供了基础和要求。

需要我们借鉴美国的社会保障制度，加快建立健全城乡一体化的全方位的社会保障体系，增加政府社会保障的财政投入，扩大社会保障范围，进一步明确各级政府及相关部门的社会保障公共服务职责，完善社会保障负担模式，提高社会保障水平，充分发挥社会保障维护社会稳定和促进经济发展的双重功能，在教育、就业、医疗、卫生、住房、养老等各方面提供完善的社会保障。必须正视的是我国广大农村社会保障建设刚刚起步，占我国人口绝大多数的农民还缺乏最基本的社会保障制度，因此要“加快建立适合农民工特点的社会保障制度，特别是在全国范围建立农村最低生活保障制度，重点推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作”。

3.加快推动我国的社会工作制度建设

美国的社会工作已有上百年历史，社会工作者管理组织和管理制度都比较健全，社会工作的对象范围也非常大，涵盖社会生活的方方面面，社会工作从培训教育、入行认证、工作管理等环节形成了完整的体系，目前已经发展成一项成熟的正式职业，向美国民众提供各种各样的专业服务，在美国的社会管理中发挥了非常大的作用，为美国社会的健康发展作出了重要贡献。我国的社会工作处在刚刚起步的阶段，社会工作的教育培训缺乏，社会工作者的数量还很少，社会工作作为一种职业尚未被社会各界所认同，政府的社会工作仍处在探索阶段。随着我国社会的快速发展，十分需要大量的社会工作者参与提供专业性的社会公共服务。为此，我们需要借鉴美国的社会工作制度，加快发展管理社会工作的非政府行业组织，通过非政府社会工作组织来建立和执行社会工作的入行资格认证和社会工作行业的自治。积极探索在高等院校或职业院校中设立社会工作专业，加大对社会工作人才培养力度。大力宣传社会工作的重要性，促进全社会对社会工作的尊重和认可，提高社会工作者的地位和待遇，吸引更多的人从事社会工作。推动我国社会工作的专业化和职业化建设，积极引导和鼓励支持社会工作者参与社会管理工作，发挥社会工作者在构建社会主义和谐社会中的重要作用。

4.引发我国社会管理思考的美国“三只手”（1）推进社会保障制度的建立，加快建设服务型政府，强化社会管理与公共服务。加强和创新社会管理，其中一个重要的方面就是要加快建设服务型政府的步伐，进一步完善政府公共服务职能，提升政府公共服务的能力。政府公共服务能力，就是政府领导制定和实施公共服务规划与公共服务政策、提高公共服务水平、扩大公共服务的覆盖面、以公共服务的质量与数量服务于经济增长的本领。借鉴美国“政府之手”的管理经验，当前建设服务型政府、完善政府公共服务职能要抓好三个关键环节。

一是进一步完善社会保障体系。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系和社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度，这是维护人民群众根本利益、保持社会利益均衡的根本措施。我们必须从国家长治久安的高度来认识建立健全社会保障制度的重要性和紧迫性，从国情出发来健全社会保障制度。

我国正在走向市场化、工业化、现代化，人口多、底子薄，国民经济总体水平仍然很低，同时，我国作为一个发展中国家，已经提前步入人口老龄化阶段，因此，社会保障的待遇水平应与国民经济发展和国家财力状况相适应。要针对我国生产力发展水平不高、呈现“二元”经济结构的实际，人口众多、老龄化集中到来的实际，社会保障资金积累不足、财政支撑能力有限的实际，结构调整与体制转换交融、工业化、城市化并进，各种社会矛盾交织的实际，加快完善养老保险、失业保险、医疗保险和城镇最低生活保障制度，特别要突出抓好这样几件事：第一，加快社会保障制度立法；第二，遏制退休低龄化趋势；第三，多渠道筹集社会保障资金；第四，建立社会保障支出的合理增长机制；第五，妥善解决当前的难点问题。当前，要进一步完善城镇职工基本养老保险和基本医疗、失业、工伤、生育保障制度；逐步提高基本养老保险社会统筹层次，增强统筹调剂能力；切实解决进城务工人员社会保障问题；积极发展社会福利事业，完善社会救助体系等。

二是发挥政府收入分配调节功能，构建和谐的收入分配格局，促进社会公平。政府应利用财政、税收、福利等杠杆，对收入再分配进行科学调控，努力扩大中等收入者的比重，逐步提高低收入者水平，调节过高收入，逐步构筑稳定合理的社会结构。

三是要优化公共财政支出的结构，使相当的财力用于社会事业。要改变国家包揽过多的分配状况，适当收缩财政支出范围；要进一步强化社会公共性开支，加大对科技、教育、卫生、社会保障和环境保护等社会事业的投入，使财政在社会保障事业、福利等方面的支出比重逐步向发达国家靠拢。只有这样，才能从经济层面上有效协调各阶层的关系，促进社会公平，维护社会稳定。（2）全面贯彻我国宗教政策，充分发挥宗教在社会管理中的正面作用。认真研究和挖掘宗教在建设和谐社会中的优势和作用，是落实党中央提出的“发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”历史新要求的需要，也是我们树立世界眼光，与时俱进地提升社会管理水平的需要。我国宗教与美国宗教的情况具有很大的不同，宗教政策也各有特色。我们要从中国的国情出发，继续坚持党的宗教政策不动摇，并进一步探索积极引导宗教与社会主义社会相适应的途径和方法，使我国宗教在强化社会管理、建设和谐社会中发挥更大的作用。一是要利用宗教打击邪教，维护社会稳定。当今社会一些邪教组织打着宗教的旗号，混淆视听，欺骗群众，对社会危害极大。要充分发挥宗教界人士的作用，对邪教进行针锋相对的揭露和批判，提高人们群众的辨别能力，切实维护社会稳定。二是要进一步挖掘宗教教义中的积极内容和理念，并使之对广大信教群众产生积极影响。如佛教界倡导人间佛教，发扬“庄严国土、利乐有情”的优良传统；道教界倡导“慈爱和同、济世度人”；伊斯兰教界强调“两世吉庆”、“爱国是信仰的一部分”；天主教界开展民主办教，强调“爱国是天主的诫命”；基督教界开展“神学思想建设”，倡导建设“伦理性、服务型宗教”等等，都是积极向上的有益教义。三是要充分发挥宗教界广泛联系信教群众的优势，有引导地组织开展慈善助乐、扶贫救灾、捐资办学等活动，为建设和谐社会做好工作。（3）大力培育和有效管理非营利组织，提升社会自治能力。在美国，很大一部分公共服务都是由非政府组织来提供的，大量的社会管理任务是由非政府组织来承担的。非政府组织已发展成为美国政府社会管理的重要依靠力量，渗入到美国社会生活的方方面面，在社会管理、社会保障、社会工作每一个环节都有非政府组织的影子，从事着大量政府无力承担的社会工作，提供了大量政府提供不了的公共产品和公共服务。我国政府发展经济的任务繁重，加之财力有限，这就更需要我们借鉴美国的经验，大力发挥非政府组织在参与社会管理和社会保障、提供公共服务和公共产品等社会管理过程中的作用。因此，要加快制订促进非政府组织发展的制度政策，在非政府组织登记成立和开展活动等方面提供便利，为非政府组织的快速健康发展提供法律保障。加大对非政府组织的支持力度，减免非政府组织的税费，增加对非政府组织的补贴，将部分公共服务项目通过招标的形式委托给非政府组织来承担。积极鼓励并大力支持非政府组织参与社区建设、社会管理、社会保障、社会工作、社会治安、社会矛盾化解等社会管理的各方面工作。

歌德曾经说过，“最好的政府就是教会我们如何自治的政府”。建立政府功能和社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的社会管理网络，是一个国家和地区提升社会管治水平的必然要求。

由于各种原因，目前我国非营利组织的规模还比较小，远远没有适应经济和社会发展的要求。为此，一方面政府应该给予积极支持，为其创造有利的制度环境；另一方面，民间组织也要提升自己的公信力和运作能力。

具体来说，一是要对民间组织实施分类管理。可以根据民间组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的税收政策，鼓励从事社会服务的民间组织发展，对于有一定政治企图、可能会影响社会稳定的政治类组织制定相应的法律予以限制。二是要促进经济类、服务型的民间组织“管办分离”，淡化行政色彩，催生一大批非营利组织，使之成为政府管理社会、服务社会的重要补充力量。其中，要特别注意进一步研究和推动行业组织、社会中介组织发挥好提供服务、反映诉求、规范行为的作用。三是要有针对性地提升慈善公益组织的公信力。慈善公益组织具有较强的社会动员力和影响力，对民众的积极引导作用比较明显。要进一步强化慈善公益组织的民间性、公益性、非营利性和志愿精神；增强组织的透明度；制订行业伦理价值观和原则。只有这样，才能获得民众广泛持久的支持，从而更好地发挥社会管理功能。四是要提升民间组织的管理和运作能力。

各类民间组织要善于利用和开发各种资源，提高组织能力、项目开发能力和管理能力，才能更好地为社会提供公共服务。

第二节　英国社会管理制度

英国是西方老牌的发达资本主义国家，具有明显的福利国家特点，社会保障和社会工作体系都非常健全。同时，作为“新公共管理”运动的发源地之一，其社会管理具有鲜明的新公共管理特点，即借鉴私营部门的管理理念和管理技术方法来改革政府的社会管理方式，将市场竞争机制引入社会管理，优化政府的社会管理职能，建立以顾客为导向的社会管理模式，从而能够提供更好质量和更高效率的公共服务和公共产品。

一、英国的社会保障制度

作为西方典型的福利国家，英国的社会保障制度历史悠久，最早可追溯到1601年伊丽莎白的《济贫法》，最初以救济贫民为主要内容。第二次世界大战之后，政府颁布了许多有关社会保障制度的法律文件，调整了社会保障的内容及形式，广泛介入贫困、疾病、失业等重要社会问题。英国政府颁布历史上著名的《贝弗里奇报告书》，确立了从“摇篮到坟墓”的社会保障体系，宣称建成世界上首个福利国家。政府把社会保障作为社会管理的重要方式，将巨额的财政经费投入社会保障。20世纪70年代以后，福利国家制度逐渐使英国财政不堪重负，撒切尔政府和布莱尔政府对福利国家制度进行了改革调整，逐步发展为现行的社会保障制度。

1.英国社会保障制度的主要内容

英国社会保障制度的主要内容按照其性质可以分为社会保险、社会救助、专项津贴和国民保健服务四个子系统，这四大子系统构成英国社会保障制度的主体框架。新增加的一些社会保障项目，如个人社会服务，基本也都是围绕社会保险、社会救助、专项津贴和国民保健服务这四个子系统进行的补充和完善。（1）社会保险制度。社会保险是英国社会保障体系中最重要的组成部分，由养老保险、失业保险和疾病保险三大块组成，支付项目包括退休金、失业保险金、疾病补贴、工伤津贴等。社会保险项目的支付金额在整个社会保障支付中占据很大比重，其中退休金是主要项目，设立个人账户进行管理，支付金额与个人缴费水平挂钩，配偶拥有继承权。失业保险金和疾病补贴的支付金额与实际需要程度相联系。英国社会保险基金来源由雇员缴费、雇主缴费和政府财政补贴三部分构成，主要资金来源是国民保险捐，享受社会保险的前提是要缴纳社会保险费，英国每个劳动者包括雇佣劳动者和自谋职业者都要向社会保障部门缴纳社会保险费，在居民因失业、退休、病残等使收入蒙受损失时用社会保险给予补贴。另外英国财政贡献了很大一部分社会保险基金，占社会保险全部资金的11.5%。（2）社会救助制度。英国是世界上最早建立社会救助制度的国家，其传统的社会救济可以追溯到中世纪时期的《济贫法》颁布，经过几百年的发展，目前已经建立了体系完善、保障水平较高的社会救助制度，对世界各国的社会救助制度发展影响深远。英国政府对收入水平低，无法维持生活的家庭给予最低生活保障补助，受益人无须支付费用，但需要通过严格的资格审查。社会救助主要项目有：基本收入维持、负所得税、住房补助和社会基金。其中社会基金包括社会关怀补助，用于产妇慰问金、丧葬慰问金和冬季慰问金，以及免收利息的预算贷款和危机贷款，且无须贷款人还款，贷款本金从借款人以后可能得到的各项给付和津贴中扣除。（3）专项津贴制度。专项津贴是社会保险和社会救助的重要补充，主要有：儿童津贴、住房津贴、家庭津贴、残疾人津贴、疾病照顾津贴、工伤津贴、法定产妇津贴和法定疾病津贴等多个项目。只要符合获得专项津贴所规定的标准和条件，社会各阶层都可获得政府提供的专项津贴，不受收入水平和缴纳保险费用的限制。（4）国民保健服务。国民保健服务是由国家经办、中央政府直接控制的医疗服务体系。除个别项目外，向全体公民提供近乎免费的医疗服务和药品，连技术最精湛、最有名的外科医生手术费用也免费。由于这种近乎不需要有任何特殊条件的医疗服务，造成政府财政负担过重和病人排队候诊名单过长等问题，英国政府目前对医疗保障服务进行了调整，大力推行“社区社会保护计划”。逐步把一部分公共服务委托给民间机构，或者由地区义务活动和家庭亲属去承担，实施这一计划的主要目的是以求达到在抑制公共支出的同时，提供尽可能好的医疗保障服务。

另外，个人社会服务也是英国社会保障体系的重要组成部分。个人社会服务是政府有关部门和社会志愿者对具有特殊困难的居民提供的各种福利设施和各类服务。这类人群包括被抛弃儿童、老人、精神失常者等有特殊需要的人，通过为他们提供养老院、康复中心等，使其能得到社会福利的关心，解决其基本生存问题。

2.英国社会保障制度的特点

英国社会保障制度起步较早，经过四百多年的发展完善，目前已非常成熟，具有保障管理统一、保障体系全面完整、社会保障制度健全等特点。（1）社会保障管理体制的统一化。英国实行的是自上而下、整齐统一的垂直社会保障管理体制，从中央政府到地方政府都建立有社会保障的工作机构，在全国范围内对社会保障进行统一的管理。英国的社会保障制度强调国家主导和国家责任，采取的是集中统一的管理模式，进行统一规划和统一实施，有利于协调运作，防止政出多门，降低管理成本，在一些重要的社会保障领域，如社会保险和社会救助，社会保障主管部门既是社会保障政策的制定者，又是社会保障政策的执行者和监督者。

在国民卫生服务方面政府的主导地位更为明显，政府直接用财政经费来办医院和雇佣医务人员，给全体公民提供医疗卫生服务。鉴于这种社会保障管理模式导致政府开支过大，给国家带来沉重的财政负担，英国政府进行了一定程度的调整和改革，通过引进私营部门和非政府组织来承担一部分社会保障职能，但总的来看，国家在社会保障中依然处于主导地位。

英国政府担负社会保障功能的主管部门主要是社会保障部及卫生部和教育就业部。其中社会保障部下设五个执行机构，管理国民保险福利、非缴纳性福利、与收入相连的福利以及战争年金等待遇政策和标准的制定；各种福利资金的筹集和预算；全国社会保障情况的信息收集、预测分析等。社会保障部在各区、郡、县市下设社会福利办事处，管理行政区域内国民保险金的缴纳、各种福利金的发放及必须进行收入调查津贴的支付。卫生部通过国民健康服务机构管理医疗保健服务，其服务机构包括14个区域性卫生局及众多的地方卫生机构。教育就业部负责就业指导、职业训练和职业介绍政策的制定。（2）社会保障范围的全民化。英国社会保障项目多种多样，体系完整覆盖面广，涉及人民生活的方方面面。主要有社会保险、社会救助和种类繁多的专项津贴，以及作为社会保障重要组成部分的国民保健计划和个人社会服务计划。其中社会救助属国家的无条件帮助，直接与受益人的收入水平相联系，无须交纳费用，完全体现了国家对低收入阶层的关爱，也是人权保障的具体内容；除此之外，还有诸如贫困家庭子女就学午餐，儿童、青少年和老年人免费或低价乘坐公共交通工具等。英国社会保障与社会福利制度紧密联系，与教育、医疗和收入分配制度密切相关。在西方发达国家中，英国社会保障范围的全面性和保障对象的全民性非常突出，可以说英国社会保障是名副其实的“从摇篮到坟墓”的福利国家制度。（3）社会保障制度的法制化。英国的社会保障制度起源于1601年颁布的《济贫法》，这也是世界上第一部具有社会保障性质的济贫法。它以法律的形式规定了救济贫民的社会福利措施，标志着英国社会保障制度的萌芽。第二次世界大战以后又以贝弗里奇社会保障计划为蓝本，颁布了《国民保险部组织法（1944年）》、《国民救济法（1945年）》、《家属津贴法（1945年）》、《国民保险法（1946年）》、《工业伤害法（1946年）》等一系列社会保障法案，形成了福利国家的基本框架。1965年通过的《社会保障法》对1946年保障法的内容做了大量补充和修改，现代英国社会保障以国家《社会保障法》为准绳，各类社会保障项目由国家以法律形式确定下来，任何部门须严格执行法律，以确保国民保障权利的实现。

二、英国的社会工作制度

英国社会工作作为一个重要的社会服务出现在第二次世界大战以后，在1945年至1975年间迅速发展壮大，发展的高峰期是20世纪70年代，英国政府出台的《地方政府社会服务法》规定在地方政府中组建各种社会服务机构，由中央政府和地方税收共同支持建立，提供住房、教育、休闲服务、图书服务以及个人社会服务等涉及范围非常广的多种社会服务。

1.英国社会工作的基本特点

英国的社会服务工作具有很强政府主导特点和公益性，由政府财政支撑的政府部门来聘用社会工作者向公众提供社会服务，受政府的管理和指导。地方政府设立特定的社会工作小组，聘请社会工作者担任专家成员，向儿童、老年人以及广泛流行的心理精神病患者提供专业化的服务。

英国90%以上的社会工作者被地方政府的公共服务部门聘用，其余的社会工作者绝大部分被志愿者组织聘用。随着社会工作者薪水的不断提高，一部分社会工作者的薪资基本与学校教师处于同等水平，而且优秀的专业社会工作者能够获得提升进入行政部门的机会，社会工作成为一个受到尊重认可且具有发展前景的职业。英国社会工作者协会是社会工作的专业组织，作为社会工作者的代言人，受到了政府与媒体的广泛咨询，具有一定的社会影响力，但规模较小，成员不多。

2.英国社会工作的主要领域

英国的社会工作涉及的领域非常广泛，基本上涵盖了社会生活的各个领域，主要领域是儿童社会服务、教育服务、司法服务、社区服务、养老服务等。（1）儿童社会服务工作。社会工作旨在帮助照顾儿童、保护儿童、促进儿童与其父母的合作关系，培养发展儿童的兴趣爱好等，其中最重要的一项是保护儿童，社会工作者及其经费都集中在对儿童的保护责任方面，预防危害的发生及开发新的服务。国家规定社会工作者在提供儿童服务的过程中，不能惩罚儿童和虐待儿童，在护理儿童的过程中要考虑他们的意愿和情感，保护儿童的身心健康。（2）教育社会服务工作。主要是向学生提供诸如服装和金融资助一类的福利服务，使贫困家庭能够送子女上学，并帮助解决影响学生精神方面的问题。社会工作者仅仅在学校内部开展工作，大部分学校都设有一种独立的乡村田园式的教育服务帮助体系，这种社会工作者主要是由一些具备专业知识的老师担任，其中有一部分社会工作者在经过受训后成为教育社会服务方面的专家顾问，能够提供很多富有创新性和针对性的个人教育帮助。（3）司法社会服务工作。主要是指由管理缓刑工作的官员向法院提供的一般性司法社会服务，特别是提供离婚和婚姻纠纷方面的司法帮助。司法社会服务由缓刑管理机构来承担，比如向法庭提出预审报告，向行政长官和法官提供一些社会信息，促进犯人正确认识自己的犯罪行为防止再犯，帮助犯人在监禁前免予等候受审，以及帮助无固定生活方式的犯人建立新的生活方式等。同时缓刑管理机构还向犯人提供一些社会福利服务，比如为刑满释放的人恢复名誉。

3.英国社会工作的教育制度

英国是社会工作教育的发源地，始于1893年英格兰济贫院和慈善组织会社合作开设为期两年的“慈善训练”，成为社会工作专业教育的雏形，开创了世界上社会工作人才培养的先河。此后英国政府高度重视社会工作教育，不断探索社会工作人才培养的方式和社会工作学科专业的设置内容。“建立了社会工作研究导向的人才培养体系和社会工作实务导向的资格教育体系，并以1970年社会工作教育训练中央委员会主管英国社会工作教育为起点”形成了英国社会工作资格教育体系，走在了世界的前列。

1970年至1995年为英国社会工作初步职业化阶段，社会工作教育与社会工作职业资格相联系，向受过社会工作教育并通过考试的社会工作者颁发社会服务证书和社会工作资格证书。1995年至今英国的社会工作教育实现了高度的职业化，社会工作教育与社会工作职业资格融为一体，社会工作文凭取代社会服务证书和社会工作资格证书，所有的社会工作从业人员都必须持有社会工作职业资格证书。

英国社会工作人才培养体系分为社会工作实务导向人才和社会工作研究人才两个层次。实务导向的社会工作资格教育体系又分为本科层次和硕士层次，本科层次课程由学校与社会工作机构共同提供，实习占全部课时的50%，在毕业时可得到政府颁发的职业资格证书，取得从事社会工作的资格。硕士层次是实务导向的社会工作资格教育体系中较高的培养层次，社会工作专业的学生取得学士学位后，可以继续申请接受社会工作硕士研究生教育，毕业后将被授予社会工作硕士学位，从而具备最高层次的社会工作职业资格。实务导向的社会工作人才培养方式包括社会专业知识教育、社会工作实习和毕业论文三个部分。英国社会工作研究导向的人才培养体系目的在于塑造社会工作相关领域的学术研究型人才，涵盖硕士和博士两个培养环节，为社会工作的发展提供理论支持与智力源泉。

三、英国社会管理制度的借鉴与启示

英国的社会管理方式、社会保障制度和社会工作制度经过很长时间的发展完善，目前都已比较成熟，为我国社会管理制度的改革提供了很好的启示与借鉴。

1.提高社会管理的效率和公共服务的质量

借鉴英国的社会管理模式，在很大程度上就是按照“新公共管理”导向来改革政府的社会管理制度。引入顾客导向理念，提高社会管理的服务意识，按照公众的需求来提供公共服务和公共产品，采取以人为本的社会管理方式方法，建立服务型社会管理模式。通过市场化、社会化实现政府与市场、企业、社会来共同管理社会，将社会管理和公共服务从完全由政府部门承担转变为由政府、企业和非政府组织共同承担。在社会管理和公共服务领域，引入市场竞争机制，打破政府对社会管理和公共服务职能的垄断局面，缩小政府直接进行社会管理和提供公共服务的范围，增加企业和非政府组织参与社会管理和提供公共服务的渠道和机会。逐步放开电视、通讯、金融、电力、石油、市政、环卫、医疗卫生、教育就业等公用事业的经营权，通过市场化和社会化的运作，引入私营企业的资金、技术和管理方法，以及非政府组织的力量，从而降低政府社会管理的成本，提高政府社会管理的效率和公共服务的质量，满足公众不断增长的公共服务需求。

2.建立健全政府主导的社会保障体系

较之于英国健全完整的社会保障体系和制度，我国的社会保障制度改革还有很长的路要走。借鉴英国社会保障制度的经验，要求我国发挥政府在提供社会保障中的主导地位，坚持教育、医疗、就业、公共交通、住房等公共事业的公益性质，向社会保障领域提供更多的财政支持；建立健全由中央政府统一领导的社会保障管理体制机制，加强对全国范围内社会保障事业的统筹管理和监督力度；根据社会的发展和社会形势的变化，针对新出现的社会问题，不断增加社会保险、社会救助和专项津贴的种类和项目，尤其是要加大针对低收入阶层的就业、教育、医疗、住房、养老等方面的救助力度；加快社会保险、社会救助、社会福利等各方面的立法进度，逐步完善我国的社会保障各项规章制度，努力实现社会保障制度的法制化，为全民的社会福利提供法律制度保障。同时，要吸取英国社会保障制度导致政府财政不堪重负的教训。由于我国还处在社会主义初级阶段，政府财政收入有限，加之国家人口基数庞大，尚没有足够的财力给全民提供全方位的社会保障，因此目前还不能推行国家福利制度，应根据我国的实际情况适度发展社会保障，将有限的财力投向社会保障的重点领域，尤其是中低收入阶层的医疗、卫生、教育、就业、养老、住房等方面，特别加快发展广大农村的社会保障事业，有重点分步骤地完善我国的社会保障制度。

3.加快建设职业化的社会工作制度

英国的社会工作起步较早，服务领域广泛，具有明显的政府主导性和社会公益性，尤其是社会工作人才培养制度和教育体系非常完善。借鉴英国的社会工作制度经验，一是要发挥政府在管理发展社会工作方面的主导地位，政府可以通过财政支持等方式设立专门的社会服务工作组织，向社会提供司法、教育、儿童照顾、老人护理、精神心理疾病治疗等多方面专业性社会服务工作。二是加快建设社会工作人才培养体系和职业资格认证体系，在高等院校建立实务导向型和研究导向型的社会工作人才培养层次，整合高校、政府、企事业单位、非政府组织等各种资源参与社会工作人才的培养，为社会工作发展完善提供充足的人力资源。

第三节　日本社会管理制度

一、日本的社会保障制度

日本的社会保障制度起步很早，1868年明治维新时期就开始学习德国等西方国家建立社会救助和社会保险等社会保障制度。第二次世界大战后得到高速发展，1950年日本政府社会保障制度审议会发布《关于社会保障制度的劝告》，逐步开始建立现代意义上全方位、多层次的社会保障体系。后来不断仿效英美等发达国家社会保障制度，经过数十年的发展完善，日本基本建成了综合性的社会保障制度体系。20世纪90年代，日本出现了经济危机，庞大的社会保障经费使政府财政不堪重负，日本开始改革社会保障体系，树立“全民社保、全民支持”的新理念，倡导社会保障事业的社会化，实行了重视家庭功能的社保政策，减少政府的财政负担，塑造政府、企业和民众的共同参与的社会保障模式。

日本的社会保障管理体制采取的是一种集中和分散相结合的模式，把具有共性的社会保障项目集中起来，由厚生劳动省进行统一管理，大藏省和文部省分管部分专项性强的社会保障事业。这种集中与分散相结合的社会保障管理模式既有利于实现社会保障的社会化、规模化、一体化，又有利于提高社会保障的管理效率，降低社会保障的管理成本。但是，日本社会保障制度分割现象仍较为明显，存在保险费和给付标准参差不齐、保险资金分散、难以形成稳定的财源基础的问题，从而削弱了社会保障的统筹功能。另外，日本企业尤其是大企业实行不成文的终身雇佣制，企业“办社会”的现象也比较明显。

现在日本的社会保障制度由《国民年金法》、《厚生年金法》、《国民健康保险法》、《雇佣保险法》、《生活保护法》、《公务员等互助会法》、《船员保险法》、《私立学校教职员共济组合法》等一系列法律规范组成，构筑了规模庞大、较为完备的框架体系，种类繁多，结构复杂，体系健全，主要包括多种形式的社会保险、社会救济、社会福利、公共医疗卫生等体系，对保障日本经济社会的稳定发展发挥了非常重要的作用。

日本的社会保障体系以社会保险为主体，包括养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、工伤事故保险制度、护理保险制度等。日本养老保险制度结构复杂，包括国民基础养老保险、互助养老保险和适格退休年金三个层次，前两个层次具有强制性，由政府部门运营，是公共养老保险，适格退休年金包括国民年金基金、厚生年金基金、新企业年金，可以自由参保和退保。医疗保险制度由职业健康保险、地域健康保险和老人保健制度三大部分构成，老人保健制度由政府向年龄在70岁以上的老人提供医疗费。工伤保险包括一般灾害补偿、公务员灾害补偿和船员灾害补偿，保费由雇主按工资总额的一定比例缴纳。护理保险制度是将原来作为一种社会福利的、主要面向低收入阶层的老人公共护理服务转变成一种社会保险制度，提供居家护理服务和保健设施护理服务。

日本的社会救济制度主要是对不能取得维持最低生活水准的人的生活保护制度，包括生活、教育、住宅、医疗、护理、分娩、就业、丧葬等多项社会保护项目，用于满足衣食等日常生活需求，来保障国民的最低生活水平。公共医疗卫生剃度主要县向国民提供健康诊断、卫生检查以及下水道和垃圾处理等免费服务，预防和治疗传染病、精神病和毒品等公共卫生问题。另外，日本还有军人优抚制度和战争受害者救援制度、保障性住宅政策等社会保障制度。

二、日本的社会工作制度

日本的社会工作较之于英美等国家起步较晚，社会工作还不够发达，但是发展进步较快，已经初步建立了具有日本特点的社会工作制度体系。在社会工作人才培养方面，日本政府也高度重视，目前基本形成了专业化的社会工作教育体系。

1.日本社会工作制度概况

日本的社会工作与社会福利制度紧密相连，在向公众提供社会救助的同时提供配套的社会服务，经济上的救济援助与专业性指导相结合，帮助被救助对象实现自助自立，这种社会救助与社会工作相结合的制度使日本社会福利制度能够有效处理很大一部分交叉重叠的社会问题，比如有困难的病人出院后，不仅生活费用有保障，还会得到各种社会服务。日本社会工作开展有针对老年人、残疾人、需要白天护理照顾的儿童以及居民的群体性活动，由于日本是个典型的老龄国家，日本专门设定一些形式固定的社会服务集体活动，鼓励老年人积极参与，使更多的老年人能够得到专业化的社会服务。

日本社会工作的专业化程度很高，面向有问题的个人或家庭提供个案社会服务，福利部、儿童指导中心以及医院等公共部门都提供有个案社会工作服务。提供专业性社会服务的社会工作者与受益者进行充分沟通，共同探讨寻求解决问题的方式方法，定期探访受救助人员，并提供专业化的咨询与指导。社会工作的个案管理在日本备受关注，主要工作集中于服务协作方面，解决一些社会服务缺乏连续性的问题，以及帮助那些不能利用社会服务的人得到有效的连续性服务。日本全国社会福利委员会（非官方的行业组织）1991年推荐广泛应用社会工作个案管理制度，建立包括老年人、残疾人、儿童等各类群体的社会服务网络。

社区社会工作是日本社会工作的重要组成部分，其职能是分析预测社区社会服务的需求，协助建立非官方组织，强化地方社区服务的功能，促进社区成员之间的相互支持和相互帮助，向公众提供更为全面的社会福利服务。健康护理照顾是日本一项非常重要的社会服务工作，日本全国有800多个健康护理中心，是日本健康和卫生领域最重要的公共服务部门，里面有大量的社会工作者，帮助处理母亲健康、儿童健康、环境卫生等多方面的问题，同时协助精神病院护理精神病人，发挥着极其重要的作用。日本另外一项重要的社会工作是家庭法院社会工作，一些具有社会福利研究、教育学、社会学和心理学等专业知识的专家担任家庭法院的法庭人员，通过提供跟踪支持和资助服务，帮助个人和家庭执行法院的裁定，以及帮助儿童改掉恶习，进行司法善后工作。

2.日本的社会工作教育制度

日本的社会工作专业教育起步相对较早，日本中央慈善联盟1924年就在全国范围内开办社会工作培训课程，随后日本各种地方性的社会培训项目迅速发展，围绕社会福利事业、社区服务、财富分配、工人运动等主题设置培训课程，由大学教授或政府高层官员进行授课，参加培训的人绝大多数都是大学毕业生。1946年，日本又正式成立了社会工作学校，1958年发展成四年制的正规日本社会工作大学，1989年开始授予硕士学位，1994年开始授予博士学位。

日本社会工作大学拥有大学本科部和研究生部两个教学机构，以及一个社会工作研究所。大学本科下设福利计划学科和福利援助学科两个部门，前者学习如何制定社会福利的方针政策，后者学习社会工作实务知识，特别是学习照顾老人和孩子的专业实务知识，学生以女性为多。社会工作大学本科毕业的学生可申请参加全国社会工作人员资格水平考试，获得社会工作资格证书。研究生部的课程包括硕士学位课程和博士学位课程两部分，可以招收在职的社会工作人员，培养社会工作的专业研究人才。社会工作研究所从事发达国家和发展中国家的社会福利事业专项研究，举办一些国内、国家社会工作的研讨会和专题讲座。

随着社会对社会工作人才需求的不断增加，不仅要为公共机构培训社会工作人员，而且需要为非政府组织培训社会工作者，日本各种类型规模的社会工作大学、学院如雨后春笋纷纷成立，有的还通过广播、电视和网络进行远程授课，开展社会工作的远程培训。培训幼儿园教师的专门学校和专业化的医疗护理及健康护理学院也开设了专门的社会工作培训教育。截止到1998年3月，日本社会工作学校联盟已拥有104名成员，在国家卫生福利部门的大力支持下，日本各种社会工作大学和学院培养了一大批专职从事社会工作的人才，每年差不多有5000人从各种社会工作培训学校毕业，绝大部分从事专业化的社会服务工作。

三、日本社会管理制度的借鉴与启示

日本的社会管理制度具有明显的欧美痕迹，同时又结合自身的实际情况对欧美的社会管理制度进行消化吸收和再创新，其社会管理制度、社会保障制度和社会工作制度为我国建立健全社会管理制度提供了很好的学习对象。

1.建立综合性的社会管理体制

日本政府一方面效仿英美等国家，按照新公共管理的导向，将一部分政府社会管理职能转移给企业和社会，引进市场竞争机制来提高社会服务的质量和效率，减轻政府的财政负担；另一方面对政府社会管理体制进行改革，整合政府社会管理职能，设立大的社会管理综合部门，来统一管理各种社会公共事务。这样既减轻了政府社会管理负担，降低了政府社会管理成本，又有利于统一高效地管理社会公共事务。日本这种社会管理模式值得我国借鉴。目前我国政府承担的社会管理和公共服务任务很多很重，消耗了政府很大一部分人力、物力和财力，而且政府社会管理部门众多，政出多门，协调不畅，效率低下。应效仿日本将一些政府不该管、管不好的社会治理职能尽量向企业和社会转移，同时对政府各部门的社会管理职能进行合并，探索建立社会管理的大部制，对全国范围的社会公共事务进行统一高效的综合管理，提高我国政府社会管理的质量和效率。特别是要效仿日本建立高效的社会应急管理机制，加强灾害防范的立法工作，制订周密的灾害应急计划，加快建设灾害的预警机制和指挥系统，培养应急管理人才，大力提高我国政府的社会应急管理水平。

2.加快建立和完善多层次的社会保障体系

日本的社会保障制度比较注重法制化建设，实行集中与分散相结合的社会保障管理体制，通过建立多层次、多元化的社会保障制度，实现了以“全民皆年金、皆医疗”为代表的社会保障体系，同时日本注重家庭在社会保障中的重要作用，具有一定的东方特色，对中国建立完善社会保障制度有很大的借鉴意义。学习日本的经验，就要求我国加紧社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等社会保障制度各方面的立法工作，推动社会保障的法制化建设；推行集中与分散相结合的社会保障管理体制，对政府各部门的社会保障职能进行整合，建立大的社会保障部门，提高社会保障效率和质量，降低社会保障的管理成本；建立健全全方位、多层次的养老、失业、医疗、教育、住房等社会保障体系，扩大社会保障的覆盖面，提高政府财政对社会保障事业的支持力度；适度推进社会保障的社会化，鼓励企业和非政府组织参与社会保障事业，提倡家庭发挥社会保障的重要作用，塑造政府、企业、社会和个人共同参与的社会保障制度。

3.建立与社会福利相配套的社会工作制度

日本的社会工作制度虽然没有英美等国的社会工作制度发达，但日本的社会制度也有一些鲜明的特点，比如日本的社会工作制度与社会救助制度紧密结合，在给予受益者经济资助的同时也给予一定的专业化社会服务，使受益人能够更好地摆脱困境。日本社会工作中的个案管理制度也很有特色，有利于针对受益人提供连续性的社会救助和社会服务。另外，日本还建立专门的社会工作大学，用于培养专业性的社会工作人才。日本这些社会工作的经验，对中国处在起步阶段的社会工作来说具有很大的借鉴价值，可以考虑积极设计推出与社会福利相配套的专业化社会服务项目，如儿童护理、孤寡老年人护理、精神健康护理、残疾人护理等项目，加快建设与社会福利制度相配套的社会工作制度。同时研究制定社会工作的个案管理制度和政策，建立社会工作个案管理信息系统，使社会工作更有连续性和针对性。另外随着中国社会的不断发展，对社会工作专业人才的需求越来越大，可以仿效日本成立专门的社会工作学校，培养一大批社会工作实务人才和研究人才。

第四节　香港社会管理制度

一、香港的社会保障制度

社会保障制度建设是香港政府社会管理最重要的内容之一，从20世纪70年代开始，香港结合自身实际情况进行探索和完善，逐步建立起了一套具有香港特色高效、科学的社会保障体制。有别于大多数西方发达国家以社会保险为核心的社会保障制度，香港建立了以社会救助为核心、以政府供款的综合援助金为主体、以公屋制和雇主责任制为重要组成部分的社会保障制度，在保障香港社会的繁荣稳定和市民安居乐业等方面发挥了重要作用。它的基本原则是由香港政府为社会上遭受不幸的人士提供适当的经济和物质援助。它的整体目标是协助社会上需要经济或物质援助的个人和家庭，应付基本和特殊的生活需要。

香港承担社会保障职责的政府机构是成立于1958年的社会福利署，在20世纪70年代以前社会福利署主要负责社会保障的协调和组织工作，所需经费物资主要依赖于国际社会的援助和社会各界的捐助，以进行实物救济为主，主要是向老弱伤残者和贫困家庭派发食品和衣物等实物。20世纪70年代以后，香港政府大力加强社会保障力度，全面推行公共援助计划，社会救助形式由发放食物转变为支付现金，社会福利署的职能也得到不断强化。它采取全面分区化的行政制度，把香港分为四个大区，每个区下设若干社会福利署办事机构，全面负责该地区居民社会保障的管理工作，具体负责居民社会救济申请的受理、调查、批准和拨款。为方便居民，社会福利署公布了整套的工作程序，并制作了宣传册、录像、录音带，还设置了热线电话讲解社会保障的申请资格和手续，让前来办理社会保障事务的人更了解其工作程序。除了给贫困群众以现金援助外，社会福利署还针对老人、伤残人、青年人、儿童、妇女、有犯罪倾向的人士和新移民等群体提供相应的社会服务，把被救助者当做“顾客”来服务。与此同时，香港的社会保障服务项目不断增加，形成包括公共援助金、公共福利金、暴力执法伤亡赔偿、交通事故赔偿、紧急救助、公共房屋、公共医疗等内容在内的一揽子社会保障计划。

1.综合社会保障援助计划

综合社会保障援助是政府对社会上经济困难的个人和家庭提供的现金补助，以帮助他们应付衣、食、住、行的需要，满足基本生活需求。综合社会保障援助在香港的社会保障费用中占主要部分，有三个类别：根据老人、小孩、残疾人、失业者等不同人士的不同情况而定的有差别的“标准援助金”；向生活困难者支付的“特别津贴”，比如房租、交通费、子女学费、书本费、午餐费等；补贴长期领取援助人士的“长期个案补助金”，申请人必须在港居住一年以上，收入与资产符合政府规定标准，且经社会福利署认定不适合工作。

2.公共福利金计划和紧急救助

公共福利金是为严重伤残及高龄人士设立的专项津贴，包括普通伤残津贴、高额伤残津贴、普通高龄津贴和高额高龄津贴。普通伤残津贴的申请者须经医生根据其伤残程度进行评估，证明其百分之百失去谋生能力。高额伤残津贴金额为普通伤残津贴的两倍，适用于需要他人不间断照顾的严重伤残人士。普通高龄津贴针对年龄在65～69岁在港居住五年以上财产不超过政府规定限额的市民。高额老龄津贴针对年龄70岁以上老人。在公共福利金之外还提供紧急救助，救助对象为天灾或其他不幸事故的灾民，及因楼房成为危房被迫撤离家园的人士，救助方式主要是提供热饭、干粮、毛毯及其他必需的救灾物资，以及提供紧急救援金，用于伤亡补助、搬迁、家具、修葺房屋、恢复农渔业生产等项目。

3.暴力及执法伤亡赔偿计划和交通意外事故赔偿计划

暴力及执法伤亡赔偿金由暴力及伤亡赔偿委员会和执法伤亡赔偿委员会管理，社会福利署负责赔偿金评算及支付赔款的具体工作。该计划的实施对象包括因暴力罪行而受伤、残废或死亡的受害者及其遗属，因执法人员因公使用武器以致意外受伤、残废或死亡的受害者及其家属，协助警务人员或任何人员逮捕或设法逮捕罪犯或嫌疑犯而受伤或致残和致死的人员或家属。交通意外事故赔偿的对象是交通事故受害者，经医生诊断证明需休息三天以上病假的交通事故受害者，均可在交通事故发生的6个月之内向社会福利署交通意外援助组提出申请交通意外事故赔偿。

4.公屋计划

由房屋署向低收入阶层提供带补贴性的低价公屋，买不起高价商品房的市民可以向政府申请公屋。政府修建了大量公共房屋，租金只等于私人楼宇租金的四分之一或五分之一，用于安置居住条件特别恶劣的居民，为大批低收入居民改善了居住条件，而经济上并没有增加负担。此计划惠及了大批普通百姓，让香港大多数低收入人群实现了“居者有其屋”的梦想，因而许多人认为政府的公屋政策是一种最大的社会福利政策。公屋政策是香港政府最重要的社会政策。从财政收支的角度看，政府对公屋虽及不上教育，但以影响的人数而言，公屋却凌驾其他社会服务之上。同时，香港政府通过所属的公立医院建立辅助医疗制度，为中下层收入者提供十分低廉的医疗服务。与私立医院相比，公立医院的收费相当低，例如，公立医院病床每天的收费仅为43港元，是一种远远低于成本的象征性收费。

虽然香港的社会保障体系还不十分完备，但它以社会救济为核心，在重点领域的社会保障强度很大，明显具有突出重点的特色，基本上为社会成员提供了生活安全网，保证了市民的住房、医疗、教育等基本生活需求，在维护社会稳定方面发挥着极其重要的作用，符合香港的历史和现实状况，具有典型的香港特色。并且，这种社会保障制度体现了物质保障与服务保障相结合的原则，具有高质量和快捷性的特点以及尊重被救助者的精神。

二、香港的社会工作制度

经过几十年的发展完善，香港逐步建立起了一套以政府为主导、以非政府的社会工作机构为主体、由社会志愿者广泛参与的社会工作运行和发展机制，提供着各种旨在提高市民福利水平和解决社会问题的社会服务，成为与社会救助性保障体系并重的另一个重要社会支柱。香港社会工作的服务领域相当广泛，面向社会各个阶层和社会生活的各个方面，特别是社会的各类弱势群体，并且根据香港社会的实际情况，已经形成了一套具有香港特色的服务模式、服务内容和服务方法。目前香港的社会工作已经成为广受尊敬和认可的社会职业，对促进香港经济繁荣和社会进步发挥了非常重要的保障作用。

1.香港社会工作的发展过程

第二次世界大战以后，由于长期受战争的影响，香港社会出现犯罪、疾病、失业、住房等各种社会问题，催生大量的社会工作需求。在此背景下，1946年香港成立了从事难民社会福利服务的难民及福利会。1947年香港华民政务司署设立了负责香港贫困救灾事务的社会局（现香港社会福利署的前身）。与此同年，香港正式建立专业社会工作者组织——社会工作人员协会。社会工作人员协会的建立大大促进了香港社会工作的发展。当时香港许多宗教团体、志愿者团体和其他社会团体在社会局和社会工作人员协会的推动和协调下，开展了多方面的社会福利服务。1950年，香港大学首次开办两年制的社会工作课程，培养香港本地的专业社会工作者，成为实现社会工作职业化与专业化的重要条件和标志。1962年，香港政府成立了社会工作训练咨询委员会，专门负责社会工作人员训练的政策设计和专业协调。

随着经济社会的不断发展变化，新的社会问题和社会矛盾不断出现，犯罪问题、住房问题、家庭和青少年教育问题等社会问题更加突出，社会公众对提高社会工作服务水准的要求日益强烈。在香港公众和社会工作界的推动下，香港政府1965年发表了名为《香港社会福利工作之目标与政策》的社会福利白皮书，1972年正式宣布实行社会工作专业化，规定凡从事社会福利服务的社会工作人员必须接受社会工作专业训练，助理社会工作主任以上职级的社会工作岗位，只准聘用有社会工作学位的人士担任。随后香港政府陆续制定了青少年社会工作、老年社会工作和康复社会工作的目标及实施办法，来推动青年、老人、残疾人等多元化专业社会工作的发展。1997年香港回归祖国后，又实施了一系列新的社会工作政策，推行专业社会工作者注册制度，使社会工作的专业化程度有了更大的发展，社会工作成为解决各种社会问题的主要方式。在家庭和儿童社会工作方面，规定任何“不合适人士”不得作为幼儿托管人；在青少年社会工作方面建立少年成长辅助计划和青少年流动工作队，在中学实行“一校一社工”制度；在康复社会工作方面大力改善为残疾人提供的住宿服务、残疾人工作技能训练和社区康复工作；在老人社会工作方面建设老人综合服务中心、老人日间护理中心和老人活动中心，组建由专业人员组成的老人服务队，从而在多个方面进一步完善了社会工作体系，基本实现了社会工作的职业化和专业化。

2.香港社会工作的类别

目前，香港社会工作服务的领域几乎涵盖整个社会的各个角落，根据服务的对象不同主要可以分为家庭和儿童社会工作、青少年社会工作、老年社会工作、康复社会工作等多个类别。（1）家庭和儿童社会工作。一是开展家庭生活教育和家务指导服务，帮助居民树立正确的家庭理念，为出现危机的家庭提供辅导和支持服务，促进家人互相关怀，维系和巩固家庭；二是为受到不良行为侵害的儿童提供住宿、寄养家庭和学校，保障儿童权利及培养儿童成才。（2）青少年社会工作。香港政府设立了青年事务办事处，专门负责统筹、组织、辅导各项青少年服务工作和推行香港青年实践计划等任务。香港每2～3万人口就设立一个由政府资助的专业社会工作机构承办的青少年中心，为青少年成长发展提供指导，为身处不利环境的青少年提供各种社会工作服务，发展青少年的潜能，培养青少年的公民责任感，引导青少年服务和贡献社会。（3）老年社会工作。香港是典型的老龄社会，关怀老人在香港已被公认为是社会的重要责任，安老服务是香港一项主要的社会工作。目前，香港每2万人左右的社区设立有一个老人社会服务机构，包括老人综合服务中心、老人活动中心、日间护理中心等，在政府的资助下，利用各类社区资源，提供多元化老年社会服务工作，协助那些未能在家庭中获得照顾的长者安享晚年，为体弱多病又没有亲友照顾的老人提供家居服务。（4）康复社会工作。主要是针对残疾人和残疾儿童提供的福利服务，包括残疾儿童的特殊教育、收养和寄托服务，弱智残疾人生活技能和简单的职前训练，以及有劳动能力残疾人的就业辅导、职业训练，安排无劳动能力的残疾人进入庇护工场工作，从而帮助残疾人士恢复体能和智能，自立自强，融入社会。

3.香港的社会工作者及其培训教育

香港在社会管理理领域实现社会福利服务社会化最大的成果之一，就是建立了一支高素质专业化的社会工作者队伍，这些社会工作者非常敬业，深入到社会的各个角落，为处在逆境中的群众排忧解难，提供优质的社会福利服务，成为香港普遍受人尊敬的一个职业群体。

香港政府1997年颁布《社会工作者注册条例》，1998年成立了社会工作者注册局，所有的社会工作者都要进行注册登记并获得认证，任何不是名列注册记录册的人士无权使用“社会工作者”的名衔或其他相关描述的称谓。香港注册的社会工作者根据任职条件的不同分为三个级别：社会工作主任，分助理社会工作主任、社会工作主任、高级社会工作主任、总社会工作主任及首席社会工作主任五个档次，入职条件是具有认可主修社会工作的大学学位，从低到高依次晋升；社会工作助理，入职条件要具有认可的社会工作文凭，可晋升为高级社会工作助理和总社会工作助理；社会福利工作员，不必有社会工作训练，香港中学会考五科合格即可，可以晋升为高级福利工作员。

香港高素质专业化的社会工作者得益于其完善的社会工作教育培训体系，1950年香港大学文学院经济系就开设了类似社会工作课程，现在香港各个大学都提供有不同程度的社会工作训练课程，培养社会工作一线工作者及社会工作行政人员，主要有高级文凭课程、社工学士学位课程、社工硕士博士学位课程三大类别。高级文凭课程注重社会工作实务，社工学士学位课程注重社工实务和反思能力的训练，其课程内容包括社会科学、社会工作实务环境、社会工作实践知识、社会工作实践技巧、社会工作研究的知识与技巧，同时注重培养社工专业态度和整合理论与实践的能力，目标是培养具有实干精神、德才兼备的社会工作者。硕士、博士学位课程主要培养社会工作的研究和教学人才。

4.香港社会工作制度的特点

香港的社会工作制度是借鉴英国社会工作制度发展起来的，在与香港本地实际情况结合的过程中，逐步形成了具有香港特色的社会工作制度。首先，香港的社会工作是由政府主导的，由社会福利署等行政机关领导管理社会工作，颁布实行各项社会工作的法规、条例、规章，规范政府、社会工作机构和社会公众在社会福利事业中的权利义务关系，推行专业社会工作者注册制度，确定社会工作者的法律地位，调整各项社会工作服务质量的考核评估指标体系以及考核评估办法。其次，香港的社会工作主要是由非政府社会工作机构具体承担的，政府将大量的社会工作交由非政府机构执行，并为承担具体社会服务项目的非政府社会工作机构提供必要的服务设施和大量的财政资助，同时对确定承担社会服务工作和接受政府财政资助的非政府社会工作机构进行日常指导和年度考核评估审计。总的来看，香港社会工作制度形成了以政府为主导、以非政府机构为主体的制度机制，大大促进了香港社会工作的发展和完善。

三、香港社会管理制度的借鉴与启示

香港的社会管理制度有一定英国社会管理制度的痕迹，但在很大程度上结合了香港的实际情况进行了探索创新，具有明显的香港特色。社会管理职能是香港政府最重要职能之一，大量财政经费投向了社会管理领域，积极引进非政府组织参与管理社会公共事务，社会工作机制比较健全，这一点与英国等西方福利国家非常相似。同时香港政府又结合自身的实际情况，创新社会管理机制和社会保障制度，值得我们学习和借鉴。

1.提高政府社会管理能力

香港的政治地位特殊，社会情况复杂，社会管理难度很大。由于香港政府采取了适合本地情况的社会管理方式，使社会整体稳定，井然有序。香港的社会情况与我国内地城市社会情况在一定程度上具有相似性，这为我们借鉴香港的社会管理方式提供了更大的可行性和可操作性。香港的社会管理模式启示我们，要加强政府的社会管理职能，不断提高社会事业经费支出在整个国家财政支出中的比重，将更多的财政经费投向社会管理领域。要积极引进半官方组织和非政府组织参与社会公共事务的管理，参与提供各种社会公共产品和公共服务，协助政府处理各种社会问题。要完善社会应急管理机制，建设统一指挥、协调有序的应急管理机构，建设高素质、专业化的应急管理队伍，加强对人民群众进行危机教育和应对危机情况的演练，提高政府和社会的应急能力。

2.建设富有中国特色的新型社会保障制度

香港的社会保障制度启示我们社会保障制度建设要从自身实际出发，根据自身特点探索具有本地特色的社会保障模式，不能一味照搬照抄西方发达国家“从摇篮到坟墓”的福利模式，否则会造成政府财政不堪重负，影响经济发展，最终也会给社会保障带来危害。要高度重视社会救济在社会保障体系中的重要作用，建立健全暴力执法伤亡补偿制度、交通意外事故赔偿制度和紧急救助制度。要把社会福利主要提供给那些最需要援助的低收入阶层和困难群体，大力健全城乡相结合的医疗保障制度，加快建设保障性经济适用房和廉租房，加大对老年人的照顾力度，增加支持困难家庭学生扶持经费，使生活困难者病有所医、住有所居、老有所养、学有所教。同时鼓励生活困难的社会成员自力更生、自立自强，提倡家庭社会保障，发挥家庭在养老、抚幼、助残等方面的重要作用，并给予指导和资助，防止社会成员产生过度依赖国家和社会的思想。

3.建立以政府为主导、以非政府组织为主体的社会工作制度机制

香港社会工作的管理和服务体制是非常有效和成功的，对我国发展社会工作，优化社会管理具有多方面的借鉴意义。在社会转型时期，社会结构深刻变动，社会利益深刻调整，社会新问题、新矛盾层出不穷，如心理精神问题、家庭矛盾问题、青少年教育问题、老人赡养问题、残疾人护理问题等，对专业化的社会服务工作的需求日益增加。我国内地这些问题与香港地区有很大的相似性，要求我们要借鉴香港地区社会工作经验来发展内地的社会工作，以更好地解决纷繁复杂的社会问题。政府要在我国社会工作的发展中起到主导作用，高度重视发展社会工作在社会管理中的重要意义，建立健全管理社会工作的组织机构，出台促进社会工作发展的法律和政策，研究制定社会工作发展的规划，建立政府和非政府的社会工作机构，增加对各种社会工作机构的财政经费支持，开展社会工作专业教育，培养社会工作专业人才，保障社会工作者的地位和待遇，积极推动社会工作的职业化和专业化建设。大力培育和发展非政府的专业社会工作机构，在政府的领导和支持下，依靠社会力量发展社会工作事业，推动社会工作的社会化，建立一支专业化、职业化的社会工作者队伍，从而形成一个有中国特色的社会工作专业体制。

第二章　发达国家政府改革的战略与策略

20世纪70年代末80年代初，为迎接全球化、信息化和知识时代的来临以及摆脱财政困境，提高国际竞争力和政府效率，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。英国首开先河，随后有美国的“企业化政府”改革运动、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、希腊的“1983～1995年行政现代化计划”、葡萄牙的“公共选择计划”、澳大利亚的“财政管理改进计划”等等，40多个国家纷纷推出了政府改革的措施。“新公共管理运动”兴起至今，尽管各国在改革的发展阶段和具体措施上尚存在一些差异，但他们在改革的价值取向上却都不同程度地体现了对传统公共行政模式的质疑和对市场力量的信奉，如减少政府职能，尽可能将现有的公共服务部门“私有化”，或改由市场指导的私营机构提供；将原来由政府监督的一些公用事业“非管制化”，开放市场；对于那些仍需政府提供的服务和产品，也通过“准市场机制”，如“使用者付费”等原则，来调整供求关系，达到对资源的有效配置。公共管理领域这一全新价值取向的确立表明：“新公共管理运动”的兴起绝不仅仅是一种政府管理形式上的变革或管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的一场全面深刻的变革。尽管目前要对这一运动及其所形成的“新公共管理”的模式做出全面的评价为时尚早，而且人们的评价也褒贬不一，但是，它对当代西方政府管理实践所产生的深刻影响，以及对发展中国家及转轨国家的示范作用却是不争的事实。就当代中国政府而言，以市场化为基础的政府转型是一个长期的过程，如何使政府的公共政策体现绝大多数人的意志，尤其是保障弱势群体的利益，从而实现有效的社会整合，这是目前中国政府转型的目标所在。国外尤其是发达市场经济国家的社会管理以及政府改革实践的经验教训，对中国的政府转型具有一定的借鉴意义。

第一节　走向“新社会管理”

发达国家政府改革的动因是复杂的，它既是对传统公共行政模式的反思，也是应付政府自身困境的必然选择。

一、发达国家政府改革的背景

1.政府规模过大与财政危机

随着经济迅速发展及社会事务复杂性提高，20世纪30年代之后凯恩斯主义盛行，经济与社会管制加大，“福利国家”大行其道，导致政府职能不断大规模扩张。然而，这不仅带来了政府机构的膨胀、僵化和行动迟缓，滋生大量的官僚主义和公共资源浪费，而且还严重限制、削弱了市场活力，加重了社会公众的赋税负担，降低了社会资源配置的整体效率。在现实中，无论减少公共服务还是增加税收，都会引起人们的强烈不满。特别是20世纪70年代的石油危机在西方造成了普遍的经济衰退，人民收入水准下降，不愿意再为大政府的积极社会政策履行缴税义务。当时的社会中到处弥漫着对政府的不信任情绪和指责的声音。著名学者胡斯归纳总结了三个方面的抨击：一是政府的规模太大以致消耗了过多的稀有资源；二是政府活动的范围太广，使自身陷入了过多的活动而且许多活动的提供皆有其替代方式可以运用；三是政府通过官僚体制提供服务的结果必然导致平庸和无效率。因此，如何不降低公共服务质量，同时有效利用政府资源、削减政府开支，成为推动各国政府改革的直接动因。

2.传统官僚科层制的管理危机

官僚科层制作为20世纪各国政府机构的主要组织形式，这种组织形式是以“官僚制”为基础的，其特点为：（1）官僚制。（2）最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。（3）官僚服务。（4）在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。（5）公共利益被假定为公务员个人的唯一动机，为公众服务是无私的付出。（6）职业化官僚制。（7）行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。它具有法制化、中立化、职业化、公开录用、功绩制、文官常任制等特征，在政府运行中发挥了重要历史作用。然而这种适应工业时代需要、注重规则与分工理性的传统组织模式，在信息时代遇到了来自内部组织管理和外部政策管理的适应性危机。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为：“工业时代发展起来的政府机构，是迟缓、中央集权的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿，浪费严重，效率低下……在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转。”而其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层理论也无法回答和解决政府所面对的日益严重的内部问题。与此同时，新社会管理运动却在公共部门获得了极大的成功，这促使许多国家开始构建一种灵活的、以市场为基础的新社会管理模式。这场变革并不是一种改革事务或管理方式的微小调整，而是政府职能与定位、政府与公民社会或政府与第三部门关系的一种深刻变化。新社会管理理念的推行意味着公共部门中新范式的出现。正因如此，“重塑政府”或“打破官僚制”，成为20世纪后期政府改革的最响亮口号。

3.公众对政府的信任危机

在信息化与全球化时代，社会结构急剧转型，社会一致性解体，各种公共问题日益复杂、恶化。面对如此多的问题，政府变得越来越无能为力，公众对政府效能非常失望，甚至有人在1973年的《哈佛商业评论》上发表了《真正的生产力危机在政府》的专文。如何提高政府公共政策质量、减少官员腐败、转变政府行为方式、改进公共服务的品质，以恢复社会对政府的信任、增加政府行为的合法性，成为各国政府改革的迫切任务。

二、新社会管理的内容

各国政府改革的起因、性质、策略以及规模、程度等各有所不同，但它们都趋向于一个共同议程，即“新社会管理”，又称为“管理主义”、“以市场为基础的公共行政、企业型行政”。走向一种“新社会管理”的实践模式，已成为当代各国政府改革的基本趋势。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出“企业化政府”，并将其概括为十大基本内容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨，（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；（7）有事业心的政府：有收益而不浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。

根据国内外学者的论述和概括，新社会管理的基本内容可以归纳为以下几点：

1.政府职能的优化

在很大程度上，政府面临的困境是职能扩张的结果。因此，政府再造首先解决了应该管什么、不应该管什么的问题，改革的侧重点是政府职能的减少。

首先是非国有化，即公有企业和公用事业的产权转移或私有化。当代非国有化不仅范围广、规模大、形式灵活多样，而且具有超越意识形态的特征。非国有化减少了政府管理职能和责任；减少了政府雇员人数；改变了过去对政府投资的依赖；出售企业增加财政收入，减少了政府的财政赤字。其次是放松规制。包括放松社会规制、市场管制、产业保护等，重点是放松对市场的管制，“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号。再次是财政紧缩。这是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，主要涉及政府的社会服务职能。具体措施包括：把公共项目进行优先排序，分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平；逐步实行公共服务使用者付费制度，节约公共开支。

2.公共服务社会化

政府再造运动改变了所有公共事务由政府一手承担的现状，从而实现了在维持公共服务水平的前提下削减政府机构、人员、财政支出。

首先是公共服务市场化。政府把一些工作任务推向市场，私营企业通过竞标与政府主管部门签订合同，约定成果标准与报酬，即所谓的政府工作合同外包。另外，原来由政府包揽的公共事业如教育、社会保险、经济型住宅建设、医疗服务等领域，开始吸引私营部门的参与，弥补政府财力不足。其次是公共服务社区化。具体措施如鼓励各社区建立公益事业如养老院、残疾人福利中心等；政府机构如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等以改进社会服务或控制犯罪活动。再次是发挥非营利组织作用。

3.创新内部管理体制

其最显著特征是公共行政中的管理主义倾向，打破政府组织的传统官僚科层体制，引进私营部门的管理理论、原则、方法、技术来“重塑”政府。

首先是组织结构改革。现代信息管理系统在各级政府之间、部门内部上下级之间实现分权与权力下放，从而使不同部门的层级结构趋于多样化，中间管理层次减少，幕僚机构的权力受到限制并被削弱，上下级权责关系及控制方式也相应改变。其次是人事制度改革。西方公务员制度在经历一场“静静的革命”之后，一些重要的传统原则被动摇。比较激进的如新西兰改革，把政府内部的中下层组织转变为具有独立性质的单位，实行经理负责制，经理被赋予机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权。随着上述重大变化，人们的注意力转到了人力资源开发、公共部门劳工关系、公务员激励机制等方面。再次是引入绩效管理机制。为了提高政府服务质量，政府再造运动强调政府活动的顾客取向。具体措施如：公共服务小规模化，打破传统划片服务的办法，从而给公民提供“用脚投票”即自由选择服务机构的机会；在公共服务机构之间引进市场竞争机制，期望用公民对公共服务的选择权来形成对公共机构的压力；推行公民参与管理，并借用“市场检验”方法，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度等。

三、发达国家政府改革的历程

学者们将当代西方国家兴起的以追求经济、效率和效益为目标的管理改革运动划分为两个历史阶段：

第一阶段：私有化时期（20世纪70年代末至90年代初）。

私有化就是政府在公共事务管理中引入竞争机制，利用私人部门以及第三部门来执行公共项目或提供公共服务。政府通过公共服务民营化或市场化来引入竞争机制，达到消解、化解社会政治经济矛盾，提高公共产品供给效率和效能的目的。在这一时期的主要任务就是政府改变其原来的积极角色，使政府与社会的关系向古典模式回归，通过公共服务的私有化或市场化来化解社会政治经济矛盾，避免政府成为各种批评的靶心。私有化在一定程度上有效遏制了官僚制的扩张，但这一运动并未能达到改革者的最终目的。在政府仍是社会管理的最重要主体的情况下，如不从根本上改变政府的运作方式，私有化最终还是不能解决问题。

第二阶段：政府再造时期（20世纪90年代至今）。

政府再造主要是对政府进行“去官僚化”，这也是打造有效政府的必然选择。这场政府重塑或再造运动主要有以下战略和战术：（1）给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性。把服务提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出去，给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性，并通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责。（2）以结果为取向来再造政府。这样做是要使公共组织的运行设计原则转为结果取向，使工作的运行定向于取得成果而不是只求符合程序规范，从而使每个人都能对结果负责并为更好地实现结果努力。林登认为，根据不同情况，围绕结果进行组织有三种方法：第一，围绕顾客进行组织，即按照接受公共服务的顾客的需要设计工作流程，一切都是为了向顾客提供即时的优质服务，而不是坚持所谓的顺序工作方法，如“一站式服务”。第二，围绕产品进行组织。当客户难以确认或主要向客户提供的是有形商品时，围绕生产出客户满意的产品进行组织将会是一种好方法。为了实现此目的，要改变组织中部门分立的状况，使设计、生产、销售、市场反馈等各个阶段并举，协同工作，而不是按顺序操作，这样才能对顾客需求作出及时回应。第三，围绕过程进行组织。如果不存在确定的、需要专门服务的顾客，也没有有形的产品，那么围绕结果进行组织就意味着根据过程本身进行运作。（3）充分运用现代管理技术。即强调运用管理主义方法，如战略管理、全面质量管理、后果管理和信息技术等。战略管理的方法日趋成熟，它包括战略的选择与实施。战略实施过程中的控制以及战略管理结果的评价。战略管理是对管理者的自主性、灵活性、能动性的最高要求。

全面质量管理概念是20世纪80年代后期兴起的，它是对私人部门传统的生产率观念的替代，据美国行政学家科恩和布兰德的理解，全面是指把追求质量应用于工作的各个方面，包括从界定顾客需要到积极主动地评估顾客满意与否；质量则意味着满足、超过顾客的期望值；管理指发展及保持组织力量，以便不断提高质量。后果管理的基本思路是为管理部门设定标杆——以一个最强大的竞争对手、业界龙头为标准，不断衡量产品、服务和实践的过程。奥斯本认为，政府中的后果管理有三种途径：一种是企业化管理，这种方法使公共服务提供组织像商业组织那样运作，其收入不是取自政府拨款，而是直接在市场竞争中靠向顾客出售产品和服务来换取。另一种是有序竞争，即当公共组织不能在市场上向顾客收取费用时，要求其为竞争取得合同而提出最优的绩效指标。当两种方法都不适合时，可以采取第三种途径——绩效管理。这种途径是利用绩效测量、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织。当然，这三种途径并不是互相排斥的，特别是绩效管理对前两种方法都起作用。（4）公务员制度改革。社会管理的弹性化改革还涉及公共部门人事制度改革，其中影响最大的是挑战公务员终身雇佣制。人事领域广泛运用的短期合同旨在增强公务人员的危机感和敬业精神，增强公共部门与私人部门管理者的互换交流。破除公务员的终身雇佣制推动了人事制度的全面改革。各国在人事录用、报酬、职位分类、培训等方面都放松了管制，增加了人事管理的灵活性，增强了社会管理的活力。

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