科学民主与规范高效的统一:民主集中制的决策与执行体制(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)


发布时间:2020-07-16 09:32:26

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作者:陈建波

出版社:国家行政学院出版社

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科学民主与规范高效的统一:民主集中制的决策与执行体制

科学民主与规范高效的统一:民主集中制的决策与执行体制试读:

前言

习近平同志指出:“各国国情不同,每个国家的政治制度都是独特的,都是由这个国家的人民决定的,都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有生命力、有效率,就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的。中国特色社会主义政治制度过去和现在一直生长在中国的社会土壤之中,未来要继续茁壮成长,也必须深深扎根于中国的社会土壤。”民主集中制是科学、合理、有效率的制度,是中国共产党的根本组织制度和领导制度,也是中国共产党最大的制度优势。

马克思、恩格斯在创建和领导无产阶级政党的过程中,初步确立了民主集中制的思想。1847年6月通过的《共产主义者同盟章程》规定:代表大会是全盟的立法机关,中央委员会是全盟的权力执行机关,中央委员会要向代表大会报告工作;代表大会代表、中央委员会委员以及各区部、支部的领导人均由民主选举产生,如果领导人不适宜,可以随时撤换。由于这时候的党可以公开活动,马克思、恩格斯十分强调民主的重要性。恩格斯晚年在评述共产主义者同盟时说,“组织本身是完全民主的,它的各委员会由选举产生并随时可以罢免,……一切都按这样的民主制度进行”。在越来越尖锐的革命斗争中,马克思、恩格斯认识到民主和集中对于无产阶级都具有十分重要的意义。在马克思、恩格斯的晚年,随着革命形势的变化,他们都开始注意到,对于无产阶级政党来说,光有民主制是不够的,必须有必要的集中,只有这样才有可能取得革命的最后胜利。历史把这个任务交给了列宁。列宁最早把民主集中制作为无产阶级政党的组织原则,并在实践中加以运用,使无产阶级政党第一次取得了执政地位。

中国共产党作为无产阶级政党,始终坚持民主集中制的组织原则。党的二大通过的《中国共产党加入第三国际决议案》明确宣布,中国共产党完全承认第三国际加入条件,其中第13条是“加入共产国际的党,应该是按照民主集中制的原则建立起来的”。这是在党的代表大会通过的文件中首次确认民主集中制这一原则。党的五大后召开的中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》,首次明确提出“党部的指导原则为民主集中制”。党的七大党章首次对民主集中制作了明确的定义:“民主集中制,即是在民主基础上的集中和集中指导下的民主”,同时,还对民主集中制基本原则做了四项概括,其中“党员个人服从所属党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,部分组织统一服从中央”,“四个服从”首次在党章中被完整地提出来了。在一定意义上说,没有中国共产党的民主集中制,就没有中国革命的胜利。

中国共产党取得执政地位后,党的八大通过的党章规定:“党是按照民主集中制组织起来的。民主集中制,就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”。但是,一个经过长期艰苦的革命斗争刚刚取得政权的党,一个受封建专制主义传统影响的党,要想始终科学地坚持民主集中制,是有困难的。随着“左”的错误的发展,民主集中制遭到了破坏,党的组织领导活动受到冲击,给党和人民的事业造成了极大损失。因此,即使一个有着光荣革命历史的无产阶级政党,如果背离了民主集中制的组织原则,党和人民的事业同样就会受到损害。

改革开放以来,我们党高度重视民主集中制建设。邓小平多次强调恢复和坚持民主集中制的重要性。1980年,中共中央发布《关于党内政治生活的若干准则》,重申“民主集中制是党的根本组织原则”。党的十二大通过的党章强调,从中央到基层的各级组织都必须严格遵守民主集中制和集体领导的原则。江泽民强调:“无产阶级政党的力量,不仅在于全党确定了马克思主义理论指导下的思想统一,而且还在于这种统一是由民主集中制原则确立的组织统一和行动统一来保证的。”胡锦涛在党的十七大报告中强调:要以健全民主集中制为重点加强党的制度建设。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》强调:必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合,以保障党员民主权利为根本,以加强党内基层民主建设为基础,切实推进党内民主,广泛凝聚全党意愿和主张,充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性,坚决维护党的集中统一。党的十八大强调:“要坚持民主集中制,健全党内民主制度体系,以党内民主带动人民民主。”习近平总书记指出:民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度,是科学的合理的有效率的制度,是我们党最大的制度优势。总之,民主集中制作为无产阶级政党的组织原则,是必须坚持的。当然,作为具体的制度,民主集中制也需要随着实践的发展而不断完善。

民主集中制与社会主义制度是联系在一起的,是社会主义制度优越性的集中体现。邓小平指出:“民主集中制是社会主义制度的一个不可分的组成部分。”没有民主集中制就不会有集中统一的行动,就不会有符合实际的、符合广大人民群众利益的路线方针政策,社会主义制度也很难坚持。社会主义制度是中国近代历史发展的必然结果,是中国人民的历史选择。近代中国的历史教训说明,不坚持民主集中制,国家就会出现混乱不堪的局面,人民就不会有安定的生活,国家就不会独立,就会处于被动挨打的地位。近代中国之所以被列强瓜分,很重要的原因,就是旧中国的社会组织凝聚不够,整个社会是“一盘散沙”,无法形成较大规模的有效的社会行动。冯友兰在《中国现代哲学史》中分析孙中山的民主思想时认为:“任何民主都不能没有集中。如果没有集中,那个社会就要四分五裂,不能存在了。问题是怎样集中,由谁来集中。”由谁来集中呢?历史选择了中国共产党。中国共产党领导中国人民建立了社会主义制度。

民主集中制是社会主义国家机关的组织原则。作为执政的无产阶级政党,要想保持自身执政地位,维持好社会政治秩序,维护好最广大人民群众的根本利益,就必须坚持用民主集中制原则来组织国家机关和开展活动。按照民主集中制原则建立和运作的人民代表大会制度,是实现我国社会主义民主的根本政治制度,它以制度的形式体现党和人民的意志。邓小平说过:“民主集中制也是我们的优越性。这种制度更利于团结人民,比西方的民主好得多。我们做某一项决定,可以立即实施。……我们有很多优越的东西,这是我们社会制度的优势,不能放弃。”意大利共产党领袖葛兰西认为:“衡量任何一个党的最好标准是它活动的性质:如果党是进步的,它就会‘民主地’(在民主集中制的意义上)执行这个职能。如果它是退步的,它就会‘官僚主义地’(在官僚主义的集中制的意义上)执行这个职能。”离开了民主集中制,党和国家领导机关就容易滑向官僚主义的深渊,成为少数人的代言人,成为维护少数人利益的工具。党和国家的性质也就会改变。

马克思主义执政党和社会主义国家如果离开了民主集中制,后果不堪设想。邓小平同志很早就指出:“民主集中制执行得不好,党是可以变质的,国家也是可以变质的,社会主义也是可以变质的。干部可以变质,个人也可以变质。”“民主集中制是党和国家的最根本的制度,也是我们传统的制度。坚持这个传统的制度,并且使它更加完善起来,是十分重要的事情,是关系我们党和国家命运的事情。”江泽民进一步指出:“什么时候正确贯彻了民主集中制和集体领导原则,党的路线和政策就较少出现偏差,即使出现了也易于纠正。”作为执政党的共产党如果放弃了民主集中制,后果就更加危险。1985年6月,戈尔巴乔夫当上苏联共产党的总书记后不久,就提出“民主化”“公开性”等。1988年6月,他在苏共第十九次全国代表会议上的政治报告中,提出了苏联要实行“无限制的民主”,建立一个“人道的、民主的社会主义”社会。在1990年苏共二月会议上戈尔巴乔夫又提出:“党的革新要求对党进行深入,包罗万象的民主化,重新认识民主集中制,重点放在民主化方面。”而同年的三中全会则明确提出:“要改革民主集中制原则。”苏共二十八大决议则公开申明:“苏共坚决否定在行政命令体制下形成的那种民主集中制、那种僵硬的集中制。”苏共失去执政地位,从根本上看,就是因为放弃了民主集中制。

与社会主义国家的民主集中制不同,资本主义国家的“三权分立”制度完全是维护资产阶级统治利益的。“三权分立”看起来是国家的立法权、行政权和司法权分别由不同的机关行使,三种权力形成了分工与制约的关系,但是,事实上“只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了。也像其他一切永久性的、神圣不可侵犯的原则一样,这个原则只是在它符合于现存的种种关系的时候才被采用。例如,在君主立宪政体中,立法权和行政权都交错在国王身上;其次,在议院里,立法权是和对行政权的监督交错在一起的等等”。“三权分立”具有很强的迷惑性,它好像既保证了民众的政治参与,又维护了社会秩序。但是,“资产阶级民主制具有实行普选权和政治竞争以及工人阶级能够施加各种压力的特征,在这种民主制的条件下,国务负责人员的关键问题是要能够不受来自下面的不适当的干扰,推动手头进行的工作,但同时又提供参与政治的充分机会,使这个制度的合法性不致发生严重的问题。中心的问题不是要把民众悉数排除在外;那样做将是危险的,最后还会自招失败。问题倒在于让民众在适当的和有意义的范围内参与政治;但同时要‘避免让民众享受’决策的权力,并严格限制市场对国务的处理所产生的影响。议会制度使这一目标有可能达到:因为它既尊崇民众参与的原则,又尊崇民众回避的原则”。从这一点上看,“三权分立”限制了人民群众参与国家管理的权利,把国家权力集中在少数人手里,这里就可以看出资本主义制度的本质。

马克思主义政党必须坚持民主集中制的组织原则。邓小平指出:“我坚信,世界上赞成马克思主义的人会多起来的,因为马克思主义是科学。它运用历史唯物主义揭示了人类社会发展的规律。封建社会代替奴隶社会,资本主义代替封建主义,社会主义经历一个长过程发展后必然代替资本主义。这是社会历史发展不可逆转的总趋势,但道路是曲折的。资本主义代替封建主义的几百年间,发生过多少次王朝复辟?所以,从一定意义上说,某种暂时复辟也是难以完全避免的规律性现象。一些国家出现严重曲折,社会主义好像被削弱了,但人民经受锻炼,从中吸收教训,将促使社会主义向着更加健康的方向发展。因此,不要惊慌失措,不要认为马克思主义就消失了,没用了,失败了。哪有这回事!”民主集中制是无产阶级政党的组织原则,是社会主义制度优越性的集中体现,也是运转高效、“决策—执行”有机统一的科学制度。中国特色社会主义道路一切成就的取得,都离不开民主集中制。展望未来,我们一定要坚持民主集中制,协调推进“四个全面”战略布局,为全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴中国梦而努力奋斗!第一章“宅兹中国”:从历代官制看传统时代的决策与执行“中国”一词最早见于西周初年的青铜器“何尊”的铭文:唯王初迁宅于成周,复禀武王礼,福自天。在四月丙戌,王诰宗小子于京室,曰:“昔在尔考公氏,克弼文王,肆文王受兹大命,唯武王既克大邑商,则廷告于天,曰:‘余其宅兹中国,自之乂民。’”这是周成王营建洛邑王城告祭于天,以此地作为天下的中心统治民众的铭文。那么,中国古人是通过什么样的“决策—执行”机制治理国家的呢?第一节上古至战国时代的官制与决策及执行

作为文明古国,中国早在上古时代,就建立了一种族邦联盟的社会结构。在这种社会结构下,中国先民们建立了一种朴素的民主决策制度。一、上古到夏商周时代的决策及执行制度

据《史记·五帝本纪》记载:

黄帝者,少典之子,姓公孙,名曰轩辕。生而神灵,弱而能言,幼而徇齐,长而敦敏,成而聪明。轩辕之时,神农氏世衰。诸侯相侵伐,暴虐百姓,而神农氏弗能征。於是轩辕乃习用干戈,以征不享,诸侯咸来宾从。而蚩尤最为暴,莫能伐。炎帝欲侵陵诸侯,诸侯咸归轩辕。轩辕乃修德振兵,治五气,蓺五种,抚万民,度四方,教熊罴貔貅貙虎,以与炎帝战於阪泉之野。三战,然後得其志。蚩尤作乱,不用帝命。於是黄帝乃徵师诸侯,与蚩尤战於涿鹿之野,遂禽杀蚩尤。而诸侯咸尊轩辕为天子,代神农氏,是为黄帝。天下有不顺者,黄帝从而征之,平者去之,披山通道,未尝宁居。东至于海,登丸山,及岱宗。西至于空桐,登鸡头。南至于江,登熊、湘。北逐荤粥,合符釜山,而邑于涿鹿之阿。迁徙往来无常处,以师兵为营卫。官名皆以云命,为云师。置左右大监,监于万国。万国和,而鬼神山川封禅与为多焉。获宝鼎,迎日推筴。举风后、力牧、常先、大鸿以治民。顺天地之纪,幽明之占,死生之说,存亡之难。时播百穀草木,淳化鸟兽虫蛾,旁罗日月星辰水波土石金玉,劳勤心力耳目,节用水火材物。有土德之瑞,故号黄帝。黄帝二十五子,其得姓者十四人。

可见,黄帝已经设立了官制来治理天下。在五帝时代,社会“内部存在着两个决策层次,一是跨地域的族邦首脑主盟者,二是以血缘为内聚的各加盟族之长。首脑主盟者通常出自族邦联盟中势力最强大的部落,处于社会分层网络的中心,各加盟族之长据其与主盟者血缘关系的远近亲疏,或出身氏族势力的强弱大小,或加盟时间的早晚先后等因素,而分处不同的等级”。这种民主制度带有明显的协商议政的特点。

约公元前21世纪,禹的儿子启代伯益为君,破坏了民主推选部落首领的“禅让”制度,开始实行王位世袭传子制度,建立起奴隶主统治的国家。夏的政治制度带有明显的部族奴隶制特色。夏后面的朝代是商。商是黄河下游的古老的夷人部落,帝喾高辛氏后裔。相传有娀氏女简狄与二女行浴,有玄鸟(燕子)飞过堕其卵,简狄取而吞食,因而怀孕生“契”,“契”就是商人始祖。于是,殷商奴隶主贵族创造了一种“至上神”的观念,称为“帝”或“上帝”,认为它是上天和人间的最高主宰,又是商王朝的宗祖神。老百姓应该服从商王的统治。西周时用“天”代替了“帝”或“上帝”,周王并被赋予了“天子”的称呼。周代的铜器“毛公鼎”铭文记载:“丕显文武,皇天宏厌厥德,配我有周,膺受天命”,这就是“君权神授”思想。国君是上天的代表,权力当然要集中到他的身上。

夏朝时即设“三公九卿”,据《礼记》载:“夏后氏官百,天子有三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。”“设四辅及三公,不必备,惟其人。言使能也。”商代“三公九卿”是“三公调阴阳,九卿通寒暑”。商王是最大的奴隶主贵族的族长,国家权力被奴隶主贵族垄断,政府官职由奴隶主贵族世代相袭。商王把宗庙祭祀列为国家大事,依据血缘的亲疏远近来分配统治权力,用族权来维护和加强王权,逐步建立起以国王为中心的比较完整的内外职官体制,初步形成了地方政权体制,逐步体现出按地区组织和管辖居民的国家特征。周以太师、太傅、太保为“三公”(也有说是司马、司空、司徒),以少师、少傅、少保、冢宰、司徒、宗伯、司马、司寇、司空为“九卿”。“三公九卿”构成了一个王国最核心的“决策—执行”机制。

在《尚书·洪范》中,我们可以看出一些商周时期民主决策的痕迹。《尚书·洪范》第七条“稽疑”说:

立时人作卜筮,三人占,则从二人之言。汝则有大疑,谋及乃心,谋及卿士,谋及庶人,谋及卜筮。汝则从,龟从,筮从,卿士从,庶民从,是之谓大同,身其康强,子孙其逢,吉。汝则从,龟从,筮从,卿士逆,庶民逆,吉。卿士从,龟从,筮从,汝则逆,庶民逆,吉。庶民从,龟从,筮从,汝则逆,卿士逆,吉。汝则从,龟从,筮逆,卿士逆,庶民逆,作内吉,作外凶。龟、筮共违于人,用静吉,用作凶。

这一段的意思是:周武王遇到国家大事,就任用人卜筮。三个人占卜,应听从两个人相同得判断。如果你遇到重大疑难问题,你自己先要多考虑,然后再同卿士商量,再同庶民商量,最后同卜筮官员商量。如果你自己同意,龟卜同意,占筮同意,卿士同意,庶民同意,这就叫做大同。你的身体会安康强壮,你的子孙会吉祥昌盛。如果你自己同意,龟卜同意,占筮同意,卿士不同意,庶民不同意,还是吉利。如果卿士同意,龟卜同意,占筮同意,而你自己不同意,庶民不同意,也吉利。如果庶民同意,龟卜同意,占筮同意,而你不同意,卿士不同意,也是吉利的。如果你同意,龟卜同意,占筮不同意,卿士不同意,庶民不同意,那么对内则吉利,对外就凶险。龟卜和占筮如果都于人的意见相反,那么宁静不动就吉利,有所举动就凶险。这里的“汝”就是“王”,“龟”就是“卜者”,“筮”是“占者”,“卿士”是指“贵族”,“庶民”就是“平民”,他们都有表决权。这说明在上古时代,中国的民主思想和制度已经初具规模。

西周的国王是“天子”,他既是内服百官的首脑,又是外服诸侯的共主。西周内服官有卿事寮和太史寮之分,为专管内服官的两大官署。卿事寮是卿士及下属百官的概括,其中最重要的是师、保、傅和尹。《大戴记·保傅篇》曰:“保,保其(指王)身体;傅,傅其德义;师,导之教训,此三公之职也。”三公地位很高,对周天子负有指导、辅佐、监护的责任。尹与三公地位相当。三公之下,主要的政务长官有“三事大夫”和“三有司”。三事大夫是指任人,也称常任,负责执行政务;准夫,也称准人,负责司法;牧,也称常伯,主管民事。三有司与三事大夫分权。有司徒,一称司土,管理土地、赋税;司空,一称司工,管理筑城、开沟、修路等工程;司马,管理军政。此外,还有司寇,掌管刑狱;大行人,负责天子与诸侯间朝觐、聘问等事。

太史寮包括史、卜、祝等官。史官除太史、内史等外,又有御史。太史为太史寮之长,掌历法、记事,同时参与机要,可对朝政提出谏议。内史,又称大史、作册内史、大内史等,负责代天子起草任命诸侯大夫的简策。御史又称柱下史,与商朝守藏史职务相当。卜、祝等负责宗教、祭祀等事务。乐正,负责音乐及教育国学贵族子弟。这些职务与卿士一样,大都是世袭的,称世官。另外,西周为王室服务的宫内官日渐增多。如太宰、虎贲、缀衣、趣马、膳夫、庶府、小臣、小尹、九御等。

在地方上,周王把王畿以外的地方分封给诸侯,诸侯的封地称“国”。诸侯在自己的封国内,又划出一部分土地封赐给卿大夫,卿大夫的领地称“采邑”。卿大夫又有自己的家臣,称士。国、邑也就成了西周地方行政区,诸侯、大夫是这两级组织的最高长官。诸侯对周王要承担镇守地方、出兵从征、缴纳贡赋、朝觐谒见等项义务。如果诸侯不履行义务,周王可以兴师问罪。二、春秋战国时代的官制与决策及执行制度

西周时期,周天子保持着天下共主的威权。平王东迁以后,周室开始衰微。周王只保有天下共主的名义,而无实际的控制能力。各诸侯国之间争夺霸主的局面出现了。(一)“将”“相”分职,以削弱“相”权,通过符节控制军权

春秋时期,国君之下地位最尊的是相(或称执政、当国、令尹等),它兼掌文武,既是全国的行政首脑,又是军事首脑,权力很大,被称为国君的“副贰”。由此出现国君时时大权旁落,例如鲁国的季孙氏凌驾于公室之上,掌握鲁国实权。晋国六卿轮流执政,最后国家被三家瓜分。齐国的田氏久居相位,姜姓的齐国被田氏所取代。战国时期,各国最高统治者为了强化王权,于是普遍开始实行“将”“相”分职的制度。“相”专管行政,主内事;“将”主军事,对外作战。典型的如赵国著名的廉颇和蔺相如,蔺相如辅助赵王治国,廉颇主军对外作战。文武分职,互相牵制,有利于国王把大权集中在自己手里。同时,国王还实行玺印制、考核制以控制官吏的任免权,并用所谓的“忠信”思想来约束臣下行为,以确保王国权力的正常运行。

为了保证军队执行自己的命令,国王们实行符节制以控制军权。春秋时就出现统率军队、指挥军队要有“节”作为凭信的做法。《左传》文公八年(公元前619年)宋国内乱,国君昭公被杀,大司马公子卬为昭公党羽,同时被杀,被杀时“司马握节以死”。战国时期,军“节”得到普遍推广,并逐步完善。例如,1973年,西安南郊杜城村附近一位农民犁地时发现的“秦杜虎符”,该“符”为左半符,虎作行走状,昂首,尾巴蜷曲。背面有槽,颈上有一小孔。虎符上有错金铭文9行40字:“兵甲之符。右才(在)君,左在杜。凡兴土被甲,用兵五十人以上,必会君符,乃敢行之。燔燧之事,虽母(毋)会符,行殴(也)。”意思是,50人以上的军事行动必须有存在国王处的右半来相会合,作为凭信验证后,才能调发,否则便不准调发。历史上有名的信陵君窃符救赵所窃的“符”,也是这种调军的符节。国王通过这种严密的“合符节”制度,把军权集中到手中,从而加强了中央集权。(二)完善职官体系,确保国家权力有效运行

春秋战国时期,各国相继从世卿世禄制过渡到官僚制,官僚制度是建立在“主卖官爵,臣卖智力”的人身依附和雇佣关系的基础上的,君主运用礼法、刑德、赏罚、爵禄和诛杀来控制群臣,以确保国家决策的执行。

战国时期,国王之下的百官只是执行国王的命令,即“丞相诸大臣皆受成事,倚办于上”。中央行政一级职官的首脑,文官称“相”,武官称“将”。秦武王二年(公元前309年)初设丞相,丞相名称由此始。“丞相”的意思是“掌丞天子,助理万机”。当时,在地方上有两个执行系统:一是郡、县系统,其中郡守是一郡之长,既治军又治民,有征发本郡兵役权。县的长官称令,主县中全面事务。其下有丞,主民事及诉讼案的审理;尉主军事和治安。其下有一批技术性小吏,如县司马、县令史、治狱等。县以下的行政组织有乡、亭、里,里的居民按什、伍编制起来。同县平级的有“道”,是设在少数民族聚居地区的行政机构。二是封君,是地方政权的一个补充形式。封君是国王把县或邑赏赐给有功的文武功臣或王室亲贵,他们在封邑内只收租税,没有行政、司法权,一般也不世袭。

另外,还有君主近身的事务性职官,例如卜、史之类,卜是主占卜问神,史是记录国君言行。大祝、宗祝是祭神的职官。师是教育君主及太子的,傅则多从生活上关照国王或太子。这类职官主要在君主身边服务,从事一些技术性的事务工作。(三)建立人事管理制度,选拔人才,确保执行决策的效率

春秋及以前,官吏选拔一般都注重门第、出身的世官制。战国时期选拔官吏的原则,是“食有劳而禄有功”,所谓“宰相必起于州部,猛将必发于率伍”,注意从下级中选拔有才能、有实际经验的人才,以充实官吏队伍。战国时东方各国大抵仍是沿用春秋时的卿、大夫、士三等。卿有上卿、亚卿、客卿之分。大夫有上大夫、中大夫,还有以其他一些名目相称的,如国大夫、长大夫、五大夫等,其爵皆为大夫级。秦国商鞅则制定了二十等军功爵制,也称为“军功爵制”,用来奖励军功,逐步建立了新的等级制度:(1)公士言有爵命,异于士卒,为国君列士,有爵之步卒;(2)上造言有成命于上,乘兵车(一说为步卒);(3)簪袅以组带饰马,御驷马者;(4)不更不豫更卒之事,主一车为车右;(5)大夫列位从大夫,主一车,属36人,在车左;(6)官大夫加官示尊,领车马;(7)公大夫加公示尊,领行伍兵;(8)公乘得乘公家之车;(9)五大夫有大夫之尊,可为官长、将率,有税邑300家;(10)左庶长为众列之长;(11)右庶长;(12)左更主领更卒,部其役使;(13)中更;(14)右更;(15)少上造主上造之士;(16)大上造有赐邑300家,赐税300家;(17)驷车庶长乘驷马之车而为众长;(18)大庶长更尊,为大将军。将庶人、更卒;(19)关内侯有侯号,无国邑而后京师;(20)列侯(其爵位上通于天子,有国邑)。为了保证赐爵制的顺利实行,秦国还设有管理爵制的专门机构——主爵中尉。后来,秦王朝把这一系列政治制度加以充实和完善,成为秦代的政治体系,影响深远。第二节秦汉时期的官制与决策及执行

秦汉时期(公元前221—220年)是我国封建社会初步发展时期,也是中国历史上第一个“大一统”时期。一、秦代的“三公”“九卿”制度与决策及执行(一)“三公”“九卿”制度

秦灭六国后,正式建立起中央集权制度。秦始皇为使军政大权独揽一手,不使之旁落,便确立并完善了以“三公”“九卿”机构为主的国家中枢及行政管理机构。“三公”是秦代中央中枢决策机构。“三公”府即指丞相府、太尉府和御史大夫府。其中,丞相府是中央最高中枢决策机构,其职能为:“掌丞天子,助理万机。”秦代丞相府内主官为丞相,其下设众多属僚佐政,如有侍中,为丞相史事。此外,还有尚书、舍人等属官。太尉府是中央最高军事机构。太尉府的职能为掌武事,“主五兵”;并兼掌用人、定爵等人事大权。秦太尉府内主官为“太尉”,其下亦有众多属官佐政。御史大夫府是中央最高监察机构,其职能为掌纠察百官,兼为皇帝的秘书机构,负责掌管图书秘籍,“受公卿奏事,举劾按章”。秦御史大夫府内的主官为御史大夫,其下设两丞,为主要属官:一为御史丞,一为御史中丞。此外,还有属僚侍御史等多人。

在这种制度下,丞相府统领百僚,协助皇帝处理日常政务,但无统兵之权;太尉府统兵,但无调兵权,调兵权力在皇帝手中;御史大夫府掌管监察百官,参与机要,对其他两府机构尤是丞相府有明显的监督掣肘作用。“三公”各府机构互不统属,互相制约,而皇帝通过“三公”机构便掌握了至高无上的权力,这体现了中国早期封建集权制的特点。“九卿”是秦代中央的行政执行管理机构。秦代的国家中央行政事务管理机构有十几个,其中最主要的有九个,史称“九卿”,它们分管着秦代中央政府各主要行政部门的事务性工作。(1)奉常,秦代国家中央宗教礼仪事务管理机构,职能为“掌宗庙礼仪”。(2)郎中令,职能为“掌宫殿掖各门户”,统领侍卫。(3)卫尉,职能是“掌宫门卫屯兵”。(4)太仆,职能是“掌舆马”。(5)廷尉,职能为“掌刑辟”。(6)典客,职能为“掌归义蛮夷”。(7)宗正,职能为“掌宗属”。(8)治粟内史,职能为“掌谷货”。(9)少府,职能是“掌山海池泽之税,以给供养”。“九卿”各机构都有很多人员负责处理日常事务,其中很多是直接为皇帝私人或者皇室服务的,直接服务国家事务的仅有“廷尉”“治粟内史”和“典客”等三个机构。负责皇帝私人事务的内廷机构与掌理国家行政事务的外廷机构还未能区分开来,这也体现了当时“朕即国家”的状态。除上述“九卿”诸机构外,秦代中央还设有其他一些行政机构。如有客卿,为秦中央接纳、安置外来“贤士”之机构。

在地方上,秦代全面废除了封邑制,推广置建了郡县两级制,将东至辽东,南至南海,北至九原(包括西部秦国故地)的广大疆域分为36郡。以后,又随着边境的开发和郡治的调整,增至46郡。秦代地方郡级机构仿中央机构模式,设立三主吏,即监御史、郡守和郡尉。属吏主要有郡丞、长史、郡卒史、主簿、牧师令、断狱都尉等。这样,上下垂直成系统,便于中央直接统辖,当然也限制了地方的自主权。郡以下地方机构为县,由郡统辖,每郡所辖县数不等。县级机构的主吏是“县令”(万户以上的县)或者“县长”(万户以下的县)。主要属官有县丞、县尉,统称为“长吏”;百石以下称斗食、佐史,是为“少吏”。地方县级机构之下,设置了基层组织——乡。“大率是十里一亭,有亭长;十亭一乡。”乡有三老、有秩、啬夫、游徼,分掌教化、听讼、收赋税和捕贼盗。亭为秦代最基层的地方治安组织。亭的组织内,有亭长,下设亭父、求盗等。秦亭的作用,一是接待往来之官吏,以做临时馆舍驿站;二是兼管为政府输送、采购粮物及传送文书等事;三是管地方治安,追捕盗贼。秦代除亭外,还有里、什、伍等组织。

这样,秦代就构建了中国第一套比较完备、比较系统的国家管理机构,并“成功地把一套国家官僚机器的制度传给了它的政治继承者”。这一有效的国家“决策—执行”体制对后世产生了极其深远的影响。(二)从焚书坑儒看秦朝的中央决策与执行

秦始皇统一六国之后,在政治结构上,废除了分封制,在全国范围内施行郡县制;在文化上,统一了文字,以小篆为标准的官用文字;在经济领域内,统一货币,统一度量衡。这些措施都是国家大一统的基本要素,使中央决策能够得到有效执行。

在统一之初,朝廷内部就是否分封诸子为王展开了一场争论。以丞相王绾为首的一批官吏,请求秦始皇将诸子分封于占领不久的燕、齐、楚故地为王。但廷尉李斯则反对分封制,他认为春秋战国诸侯之所以纷争,完全是西周分封制造成的恶果。只有废除分封制,才可免除祸乱。秦始皇采纳了李斯的意见,在全国确立了郡县制。始皇三十四年(公元前213年),博士齐人淳于越反对“郡县制”,要求根据古制分封子弟。丞相李斯加以驳斥,并主张禁止百姓以古非今,以私学诽谤朝政。秦始皇采纳李斯的建议,下令焚烧《秦记》以外的列国史记,对民间医药卜筮种树之书以及不属于博士馆的私藏《诗》《书》等也限期交出烧毁;有敢谈论《诗》《书》的处死,以古非今的灭族;禁止私学,想学法令的人要以官吏为师。此即为“焚书”。在焚书的第二年,方士卢生、侯生等替秦始皇求仙失败后,私下谈论秦始皇的为人、执政以及求仙等各个方面,之后携带求仙用的巨资出逃。秦始皇迁怒于方士,下令在京城搜查审讯,抓获460人并全部活埋。

通过“焚书坑儒”事件,我们可以看到,秦始皇建立有效的执行系统,使其决策得以迅速贯彻。一旦有人不能实现皇帝的意志,或者挑战皇帝的权威,皇帝就有权力处罚甚至处以极刑。这个体制执行起来无疑是有效的,但它是维护和体现皇帝本人意志和利益的,即使皇帝的决策会造成极端错误的后果,也会得到执行,这才会出现“焚书坑儒”一类的严重事件。二、汉代的官制与中央决策及执行机制

西汉官制基本沿袭秦朝但略有更异。“汉代中国行使权力的基本原则是不让人拥有过多的权力。官员与皇帝分享权力,官员与官员之间互相分享权力。”中央官最大的变化是内朝的形成,地方官最显著的特点是分封的王国与郡县并存。(一)西汉时期的官制

中央最高职位仍是三公。西汉丞相,又称相国。汉哀帝的时候改名“大司徒”。汉初丞相多是功臣出身,位望甚隆,朝中大政也多出于丞相。丞相之下有主计,负责郡国上计。上计是地方守、相向朝廷申报一年治状的一种制度。治状包括郡国一年租赋、刑狱、选举等情况。朝廷根据治状对地方官进行考核,有功者受奖,有过者受罚。相府属吏有长史、司直及诸曹掾属。长史是属吏的首领。司直负责纠察违法官吏。诸曹是按各种行政职能而分立的办事部门。有西曹、东曹、奏曹、议曹、仓曹等,分管官吏任免、郡国事务、章奏谋议、征集租谷等事。掾属是各曹的办事官,掾高于属。汉武帝以后,丞相权力下降,真正行使相权的是大将军大司马领尚书事。

太尉汉初不常设置,汉武帝时将其省革。大将军本是武官,负责领兵征战。武帝死后,外戚霍光以大司马大将军领尚书事。从此,大司马成为事实上的执政。到汉哀帝的时候,大司马更出大司徒之上。大司马带将军称号则有部曲。部曲是军事编制,即大将军营有五部,每部设一校尉;部下为曲,每曲设一军候。大司马领尚书事又开府置属吏。属吏有长史、司直、掾、史、功曹、议曹、门下吏、主簿、令史等。

御史大夫在汉初变化不大,汉成帝时更名大司空。管理政府的责任主要交给“丞相和御史大夫,决策事宜只能提交给这两名官员”。御史大夫之下仍设丞、中丞,职务与秦朝相同。御史中丞在汉朝又称中执法。自御史大夫改大司空后,御史中丞也一度改名御史长史,为兰台主官,而大司空就不再负有监察百官的责任。御史中丞领侍御史15人,负责宫内、殿中执法,举劾百官的非法和违失行为。又有皇帝委以特殊任务的御史,如派往军队的称监军御史,出巡治理重大刑狱的称绣衣御史或直指绣衣使者,皇帝斋戒时持书而侍的称治书御史。这类御史因事而设,不成定制。

内朝又称中朝。汉初随着丞相权力的发展,皇权与相权之间出现矛盾。汉武帝为了加强皇权,一方面削弱丞相权势,另一方面提高左右亲信臣僚的地位。这些人就是将军、侍中、中常侍、左右曹、诸吏、散骑等,而以地位极高的大司马大将军为主。他们日常在皇帝左右,直接替皇帝出谋划策,逐渐形成了一个宫内决策系统,称为“内朝”。内朝与丞相、御史大夫及九卿所构成的官僚体系“外朝”相对应。外朝则逐渐演变为执行系统。皇帝依靠内朝制约外朝,内朝则恃皇帝之重凌驾于外朝之上。由于上下文书由尚书掌管,所以武帝死后又以大将军大司马领尚书事。自此以后,大将军大司马成为掌握实权的内朝领袖,丞相虽然还有一定地位,但实际职权却削弱了。加官也是扩大内朝力量的一种手段。内朝官员,都可成为加官。加官中还有给事中。外朝官不分文武,不论职位高低,只要皇帝亲信,即可加侍中、给事中等官,从而得入禁中奏事,一身而兼内、外朝两种身份,成为执行皇帝命令的得力助手。

汉代地方组织分为两类,一类是郡县,一类是诸侯王国。汉初,郡之组织设守、尉,不置监御史。景帝时改守为太守,尉为都尉。太守是一郡之长,都尉佐助太守,管理武职甲卒。武帝时候,为了加强对郡(国)县的监察,又把全国分为13个监察区,叫十三州部。每州部包括若干郡国,设刺史一人。县级组织仍设令(大县)、长(小县)、丞、尉。少数民族地区仍设道,相当于县。县下的基层组织为乡、亭、里。乡置三老、有秩、啬夫、游徼;亭置亭长,为治安兼驿传组织;里置里魁。

与郡县并存的有诸侯王国。汉初在消灭异姓王的同时,汉高祖又分封自己的子弟为王。汉景帝平定七国之乱以后,规定诸侯王不再治国,改丞相为相。汉武帝时候,令诸侯推恩分封子弟为列侯,王国析为侯国,相当于郡。汉成帝又罢内史,令相治民如太守,中尉如郡都尉。到汉元帝时,相更在郡守之下。(二)东汉时期的官制

东汉官制最重要的变化在于尚书组织的变化,当时称作“政归台阁”。从地方官讲,最突出的是由郡(国)、县两级改为州、郡、县三级。

东汉中央官的基本构成仍然是三公九卿。但在新皇帝即位之后,则以太傅或太尉录尚书事,总揽政务。东汉设太傅,称上公,位在三公之上,负责辅导皇帝。由于当时朝政实权转移到尚书台,所以太傅录尚书事位高而任重。不过太傅一职并不常设。上公之下是三公。但是,东汉三公权力远不如西汉。东汉的三公成为徒有虚名的高官,真正拥有决策权和监督百官的执行权的是内朝。直到东汉末年,董卓废少帝,立献帝,自任相国;建安十三年(公元208年),曹操秉政,罢三公而置丞相,相权才骤然改变,成为王朝最高权力的实际操纵者,皇帝也在其控制之中。

东汉九卿及列卿没有什么太大的变化,只是尚书组织的地位更加强了,所以当时有“虽置三公,事归台阁”的说法。“台阁”,指宫内办事处,也就是内朝。皇帝虽也挑选太傅或太尉录尚书事,无异于自己直接指挥尚书台,所以政归台阁,实际上是皇权进一步得到了加强。东汉皇权进一步加强,还表现在监察系统官制的变化上。司空的前身是御史大夫,东汉司空已无监察之责。主持监察的是御史台长官御史中丞。御史中丞属官有治书侍御史二人,掌解释法律条文;侍御史15人,掌察举官吏违法,接受公卿、郡吏奏事。东汉御史中丞秩仅千石,但权力却超过了原来的御史大夫,在朝廷上仅次于尚书令。这是因为御史中丞不再隶属司空,改隶少府,事实上归皇帝直属,成为皇帝直接掌管的、监察百官的工具。

东汉地方分州部、郡国、县三级。京畿地区称司隶校尉部,掌纠察京师百官及所辖附近各郡,相当于州刺史,而且比刺史地位为高,权势也更为显赫。司隶部之外,分十二州,州设刺史。西汉时,州为监察区,刺史(西汉末年一度称州牧)是中央派出的巡视官,无行政权,开始无固定治所和衙门,秋冬出巡,年终回京奏事。东汉后期,刺史不仅有固定治所,而且属吏大量增加,事实上成为凌驾于郡国之上的地方行政长官。灵帝时候,再改刺史为州牧,由一批朝廷重臣出任,“州任之重,自此而始”,不少地方的州牧已演变为拥兵自重的割据势力。

东汉有郡国105个,除司隶部七郡之外,还有98个。其中列郡71个,王国27个。郡设太守。建武六年(公元30年),裁撤郡都尉,并其职于太守,故太守又称郡将。县的设置与西汉相同。(三)从两个案例看汉末三国时期的中央决策及执行

汉代的社会控制呈现出相对灵活的特征。“上面的行政控制与基层自我管理的行为标准结合了起来,正是这种法家和儒家的共生现象,才使中国具有得以生存下来的那种坚定性和灵活性的必要的结合。”我们可以看两个例子。

1.丞相权力与“挟天子以令诸侯”

汉献帝刘协,是东汉最后一任皇帝。公元189年,董卓废汉少帝刘辩,立刘协为皇帝。董卓被王允和吕布诛杀后,董卓部将李傕等攻入长安,再次挟持了他,后来逃出长安。公元195年,曹操战败吕布,平定兖州。7月,因李傕、郭汜火拼,汉献帝从长安东归,下诏让各路诸侯勤王。公元196年,曹操迎汉献帝。汉献帝封曹操为司隶校尉,录尚书事,后迁都许昌,汉献帝又封曹操为司空,行车骑将军事,百官总己以听。作为丞相的曹操,总揽军政大权,皇帝实际上在他的控制之中,达到“挟天子以令诸侯”的目的。公元220年,曹操病死,刘协被曹丕控制,随后被迫禅让于曹丕。曹丕称帝后,自然不能允许相权过大,于是又改相国为司徒。直到公元260年,魏国才又恢复丞相职位。不久,掌握实权的司马昭任相国,权倾朝野,人们怀疑其也将谋取皇位,所谓“司马昭之心路人皆知”。后汉的皇帝“或满足于起一种更消极的作用,或希望减轻他们行政职责的负担,而把权力委托给别人”,这在某种程度上也导致了“挟天子以令诸侯”的出现。当实际权力控制在大臣手中,皇帝成为傀儡,这对于封建皇权来说是一种不正常的状态。

2.从诸葛亮的《出师表》看决策及执行诸葛亮在《出师表》中对后主刘禅说:“宫中府中,俱为一体;陟罚臧否,不宜异同:若有作奸犯科及为忠善者,宜付有司论其刑赏,以昭陛下平明之理;不宜偏私,使内外异法也。侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允等,此皆良实,志虑忠纯,是以先帝简拔以遗陛下:愚以为宫中之事,事无大小,悉以咨之,然后施行,必能裨补阙漏,有所广益。将军向宠,性行淑均,晓畅军事,试用于昔日,先帝称之曰‘能’,是以众议举宠为督:愚以为营中之事,悉以咨之,必能使行阵和睦,优劣得所。亲贤臣,远小人,此先汉所以兴隆也;亲小人,远贤臣,此后汉所以倾颓也。先帝在时,每与臣论此事,未尝不叹息痛恨于桓、灵也。侍中、尚书、长史、参军,此悉贞良死节之臣,愿陛下亲之、信之,则汉室之隆,可计日而待也。”

诸葛亮在《出师表》中推荐“侍中、侍郎郭攸之、费祎、董允”等文臣,又推荐了武将中的“将军向宠”贤良,提出亲贤臣远小人的建议。实际上就是告诫刘禅,在做决策时一定要多听听贤良大臣的意见,要“亲贤臣”“远小人”“广开言路”,做到“宫中府中”赏罚一体,以此来保证国家决策的质量。第三节隋唐时期的官制与决策及执行

隋唐时期,对于封建时代来说,是中央决策与执行进一步规范集中的时期,对后世的宋元明清都产生了重要影响。一、隋朝的官制及决策体制(一)中央机构

隋朝中央机构主要由三师、三公、五省、三台、九寺、五监组成。三师,指太师、太傅、太保,既无职事又无僚属,只用以表示对大臣的尊崇。三公,指太尉、司徒、司空,虽可参议国政,但其位常缺。五省,隋文帝时指尚书省、门下省、内史省、秘书省、内侍省。尚书省是最高行政机构。名义上的长官是尚书令,但不轻授,实际上由左、右仆射分职治事。尚书省下设吏部、礼部、兵部、都官部(后改刑部)、度支部(后改民部)、工部。六部之长称尚书。每部又有四司,凡二十四司。其中,“吏部为任命六品以下一般官员的主要机构,吏部的尚书和侍郎因此是政府中很有权势之人。”内史省是中枢制令机构,长官是内史令。门下省的主要职能是审复内史省诏令。秘书省是管理经籍的机构。以上五省中,最重要的是尚书、内史、门下三省。三省长官都是宰相。至此,中央核心机构完成了从秦汉三公九卿制向三省六部制的过渡。特别是尚书省下六部二十四司的行政格局,更为唐以后各代相沿不改。

三台是御史台、谒者台和司隶台。御史台是监察机构,长官是御史大夫。谒者台长官为大夫,掌管受诏出使,慰抚劳问,同时持节察授,申奏冤案。司隶台长官也称大夫,主要职责是巡察京畿内外。刺史、从事,分别负责巡察京师以外全国郡县。隋文帝设十一寺,炀帝时改并为九寺。九寺是太常寺、光禄寺、卫尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鸿胪寺、司农寺、太府寺。分掌礼仪、膳食、禁卫、宗室、车马、刑辟、外蕃朝会、上林、太仓、府库、京市等事。五监是国子监、将作监、少府监、都水监、长秋监。分掌学校、营造、内府器物、河堤水运、内廷侍奉等事。晋武帝据此语立国子学,隶太常。北齐始独立为国子寺,隋初仍名寺、学,炀帝时改名国子监。设祭酒、司业等官。

东宫官属制拟中央官制。设太子太师、太子太傅、太子太保、太子少师、太子少傅、太子少保,简称太子三太三少,负责辅导太子。下统门下坊,拟门下省,设左庶子,领司经等局;典书坊,拟内史省,设右庶子;家令寺、率更令寺、仆寺,制拟中央诸寺诸监;十率府(指左右卫率、左右宗卫率、左右虞候开府、左右内率、左右监门率),制拟十六卫府。东宫官多由朝官兼领。(二)地方官制

隋初,地方分州、郡、县三级。开皇三年(公元583年)改为州、县两级。州设刺史,县设县令。大业三年(公元607年),又改州为郡。郡设太守。设刺史的时候,属官有长史、司马及诸曹属。设郡守的时候,属官有赞务(后改丞)、通守。刺史典兵,太守不典兵,别置都尉领兵。河南、京兆俱称尹,炀帝时加置内史,位次于尹。县令下有丞、尉、功曹、主簿。隋朝地方官制最重要的特点就是改变了秦汉以来地方官自聘僚佐的惯例,长官、佐官一律由中央任免,从而加强了中央对地方的控制。

此外,地方还有行台和总管府的设置。行台是中央尚书省在地方的派出机构,全称行台尚书省。设尚书令、左右仆射等。行台辖区广,事权重,以皇子或亲王任行台尚书令。后罢废。总管府,设总管,掌一州或数州军政事务,权任亦重。炀帝时候,废除总管府。隋朝虽然存在时间短,但是它的制度体系对唐代及以后的影响很大。二、唐朝的官制及决策体制

唐朝官制基本承袭隋制而又有所发展。(一)中央官制

唐朝中央机构由政事堂、台省、卿监、南北衙卫军及东宫官属几个部分组成。政事堂,唐初设于门下省,为宰相议事之所。唐朝宰相不同于秦汉,主要区别是宰相集体共同论执朝政,而不是以个人尊官独掌相权。唐初宰相由两类人构成,一类是三省长官,即门下侍中、中书令、尚书左右仆射,称为四辅;一类是他官加“参预朝政”“参知政事”“同中书门下三品”“同中书门下平章事”等衔者。他们都是“兼职宰相”,各有本署事务。所以,宰相通常是上午在政事堂议事,下午回本署办公。军国大政及五品以上官员的任免黜陟,均由政事堂会议商定,然后奏请皇帝批准。高宗时候,政事堂徙于中书省。尚书省长官无加衔的反而不是宰相。玄宗开元十一年(公元723年),改政事堂为“中书门下”,下设吏、枢机、兵、户、刑礼五房,分曹办事,从议事所变为办公处。

台省指尚书省、门下省、中书省和御史台。三省仍然是正式机构。尚书省是最高政务机构,负责执行经中书省起草、门下省审核、最后由皇帝批准的各项诏令。长官是尚书令,因唐太宗即位前曾任此职,此后臣下不敢居此职,遂以左右仆射为尚书省长官。尚书省有一个总机关,称尚书都省。都省中设尚书左丞和尚书右丞,分掌左右两司,左司管吏、户、礼三部,右司管兵、刑、工三部。吏、户、礼、兵、刑、工六部长官是尚书、侍郎。尚书在唐初位望甚隆,中唐以后成为高级官员的迁转之阶,侍郎真正掌握一部之实权。吏部掌管官员的选授、封爵、勋赏与考课。户部掌管户口贡赋、财政收支、钱谷出纳等事。礼部掌管礼仪、祠祭、宴享、朝聘等事。兵部掌管武官选授、地图、传驿、军器等事。刑部掌管刑法、徒隶、勾覆、关禁之政令。工部掌管工程、屯田、山泽、水利之事。中书省是由隋朝内史省改置,曾先后改名西台、凤阁、紫微省,后仍复名中书省。主要职掌是起草诏命,颁发制敕。长官是中书令。副长官是中书侍郎。具体负责起草诏敕的是中书舍人。门下省是对中书省起草的诏令、尚书省拟制的奏疏进行审议的机构,有封驳权。封是封还诏书使不下行,驳是驳正百司奏抄公文失误之处。长官为侍中,副长官为门下侍郎。具体执行封驳职事的是给事中。中书、门下两省关系最密。

御史台是最高监察机构。武则天时曾改为左、右肃政台,分察朝官和郡县。后又改为左、右御史台。睿宗时复旧。御史台台长为御史大夫,台副为御史中丞。大夫不常设,中丞往往是实际上的台长。唐玄宗时候,御史台体制开始完善,内部分为台、殿、察三院,各设侍御史、殿中侍御史、监察御史,合称三院御史。侍御史的职责是弹劾官员特别是职位较高官员的不法行为,办理皇帝亲自委命的案件,及御史台内部日常杂务。殿中侍御史的职责是纠察朝廷各种典礼活动中的仪制。监察御史负责巡按郡县,以纠察地方官吏的不法行为及受理地方重要刑案为职,军队出征则充任监军。三院御史共司监察,各有侧重。

卿监指九寺、五监及秘书省、殿中省、内侍省。九寺名称与隋朝相同。五监指国子监、少府监、将作监、都水监、军器监。九寺长官称卿,次官称少卿。五监中有两监长官称监。秘书省等省长官也称监。所以这类机构统称卿监。卿监负责承办具体事务,按其职能可分为五类。

第一类是与皇族及宫廷事务相关的机构。宗正寺,掌管皇族谱牒;殿中省,掌管天子乘舆、服御;内侍省,掌管后宫事务等。第二类是与礼仪教化相关的机构。太常寺,掌管礼乐祭祀等事;光禄寺,掌管朝廷宴会和祭祀供品;鸿胪寺,掌邦交典礼和凶丧礼仪;秘书省,掌图书经籍;国子监,主管学校教育。此外,与教化相关的还有门下省的弘文馆,中书省的集贤书院、史馆,东宫的崇文馆、司经局。第三类是与生产、贸易、库藏相关的机构。司农寺,掌管国家粮食储备;太府寺,掌管财政与市场物价;少府监,掌管皇家手工业生产。互市监掌对外贸易。都水监掌管水利建设等。第四类是与司法刑狱相关的机构。大理寺,掌管析狱详刑。唐朝以大理寺、御史台、刑部组成三司,审理重大案件。三司主官共同审讯称大三司,大理司直或评事、御史、刑部郎官共同审讯称小三司。第五类是与军需供应相关的机构。卫尉寺,掌管兵器和仪仗;太仆寺,掌管皇帝车马和国家马政;军器监掌军器制造等。

唐朝官制一个重要的特点,是在一般行政系统之外,另有使职差遣。所谓使职差遣,指临时派某官办某事,事毕则罢。实际上以他官行宰相职事的同平章事也具有这种性质。使职差遣的范围很广,大到军队、财政、监察、司法,小到造作、果树栽培,都有使职差遣。唐代前后置使职约190余种。其中一些使职差遣在唐中期以后的运行中,逐渐成为固定的职事官,成为官僚机构中重要的组成部分。中央重要的使职有翰林学士和宦官四贵。

翰林学士始设于唐玄宗开元年间(公元713—741年)。选朝官中有词艺学识者充任,不计官阶,也无官署,只是轮班在宫内学士院住宿,备皇帝咨询,代拟诏诰文书。本来撰拟诏令是中书舍人的职事,自设翰林学士后,中书舍人的事权便被分割。由于翰林学士经常在皇帝左右侍奉,参与谋划,极为尊荣,日后往往可以任宰相。宪宗时候,置学士承旨一人,为翰林之首,时称“内相”。宦官四贵指左右中尉和二枢密使。中尉原指左右神策军的监军,德宗时候改名,是北衙诸军的实际统帅。枢密使始设于代宗时候。宦官四贵分割了将相事权。穆宗后,皇帝的废立生杀几乎都有宦官四贵的参与。唐后期宦官专权,主要就是指四贵把持朝政,其中枢密使还有“枢相”之称。(二)地方官制

安史之乱前,唐朝地方分州(府)、县两级。州设剌吏,佐官有别驾、长史、司马,又有录事参军事,掌管各种文书的收发和审核。下设司功、司仓、司户、司兵、司法、司士六曹(有的州不全设),各曹有参军事,分管官吏考核、租赋征收、仓库保管、户口管理、兵甲器仗、刑狱审讯、建筑工程等事务。京师或陪都所在地称府,如京兆府、河南府、太原府,长官为牧,由亲王遥领,但实际主持府事的是府尹。府尹同刺史,亦有佐官及录事参军事、诸曹参军事。以后府的设置增多,则不再设牧。县设令,职责是导扬风化,躬听狱讼,劝课农桑、征收赋税、管理户籍。县令之下有丞、主簿、尉等,协助县令工作。又有司功佐、司仓佐、司户佐、司兵佐、司法佐、司士佐等(京县全置,一般县仅设司户佐、司法佐),分管各项具体事务。

唐朝为管理周边地区,又有都督府和都护府的设置。都督府初称总管府,武德七年(公元624年)改名。都督府设官与州(府)相仿,唯长官称都督。有大、中、下都督府之分。大都督府都督由亲王遥领,长史主持事务。通常都督总领所管诸州军事防务,同时兼任所在州刺史,安史之乱后废除。都护府与都督府不同,都督府主要任务是掌督所辖州的军事,都护府具有管理羁縻府州的职责。所谓羁縻府州,是指仿内地府州而设在少数民族地区的一种行政单位。唐朝先后设置有安西、北庭、蒙池、昆陵、单于、安北、安东、安南等八个都护府。

唐朝地方还有道的设置,前期为监察区,中央不时派出各种使节巡省。太宗时候分十道,玄宗时候增至十五道。安史之乱后,道逐渐凌驾于州(府)之上,又称方镇。唐后期为四十道。道设节度使或观察使(初称采访使)。节度、观察都是使职差遣。节度使下有文职也有武职。观察使府全是文职。方镇下的州称支州,设支州刺史,也带团练使、防御使一类使职头衔。唐朝中后期,中央对地方的控制力已经弱化了。三、通过谏官制度和安史之乱看唐朝时期的决策与执行(一)从唐太宗的纳谏看唐代中央决策

中国历史上,谏官制度始于春秋初年,齐桓公曾设大谏。到了秦朝,郎中令属下有谏大夫。自此以后,从汉到隋,都有谏大夫或谏议大夫的设置。谏官的职责是议论政事,对减少朝廷政策失误,约束皇帝私欲等方面有一定的作用。唐朝不仅在谏官的组织方面进一步完善,而且在实际运行中也很有特色,特别是唐太宗的时候,谏官职能发挥得比较充分。著名的谏官就是魏征。

唐太宗对魏征的劝谏十分在意,甚至对魏征本人也很忌惮。“魏征在朝廷起了清廉刚直的表率作用和限制皇权的作用。”据《资治通鉴》记载:

魏征状貌不逾中人,而有胆略,善回人主意,每犯颜苦谏。或逢上怒,征神色不移,上亦为之霁威。尝谒告上冢,还,言于上曰:“人言陛下欲幸南山,外皆严装已毕,而竟不行,何也?”上笑曰“:初实有此心,畏卿嗔,故中辍耳。”上尝得佳鹞,自臂之,望见征来,匿怀中,征奏事固久不已,鹞竟死怀中。

有一次,唐太宗问魏征说:“历史上的人君,为什么有的人明智,有的人昏庸?”魏征说:“多听听各方面的意见,就明智;只听单方面的话,就昏庸。”他还举了历史上尧、舜和秦二世、梁武帝、隋炀帝的例子,说:“治理天下的人君如果能够采纳下面的意见,那末下情就能上达,他的亲信要想蒙蔽也蒙蔽不了。”武德九年(公元626年),太宗决定把18岁以上未成丁的人简点为兵,命令已下。当时魏征是谏议大夫,皇帝的敕令要由他联署才能生效。他依据唐初“民年二十为兵”的规定,封还诏书,不肯签署。太宗大怒。魏征语重心长地劝说:竭泽而渔,不是不能捉到鳞鱼,但明年就没有鱼了;焚林打猎,不是不能捕到野兽,但明年就没有野物了。倘若把18岁以上的强壮男子都简点入军,今后国家的租赋杂役去向谁要呢?太宗幡然悔悟,收回敕命。魏征死后,太宗如丧考妣,恸哭长叹:“以铜为镜,可以正衣冠;以古为镜,可以知兴替;以人为镜,可以明得失……魏征殂逝,遂亡一镜矣。”他还令公卿大臣们把魏征遗表中的一段话写在朝笏上,作为座右铭,以魏征为榜样,做到“知而即谏”。

当然,谏官的谏议,皇帝也可以不采纳,因为皇帝的权力毕竟是至高无上的。皇帝的决策必须得到执行,除非他本人收回成命。(二)从“安史之乱”看唐代中央与地方关系

唐朝疆域辽阔,为了加强中央对边疆的控制、巩固边防和统理异族,唐玄宗于开元十年便于边地设十个兵镇,由九个节度使和一个经略使管理。此等每以数州为一镇的节度使不单管理军事,而且因兼领按察使、安抚使、支度使等职而兼管辖区内的行政、财政、人民户口、土地等大权,这就使得原来为一方之长的州刺史变为其部属。据《新唐书·志第四十·兵》言:“既有其土地,又有其人民,又有其甲兵,

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