中国村庄规划理论与实践(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：沈体雁,温锋华

出版社：社会科学文献出版社

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中国村庄规划理论与实践试读：

前言

中共十八大报告提出，要“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”，从国家层面明确了新型城乡关系、城乡一体化建设的方向。因此，未来城乡关系的构建，将改变过去“重城轻乡”的发展思路，强调城乡互动协调发展，从城市维度向城乡维度转变，重视乡村地区的发展，乡村地区的发展开始进入国家最高决策层面。

当前，我国广大乡村地区面临一个全新的发展形势。总体上看，中国乡村已经进入了加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入了加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。新的形势下，住房和城乡建设部提出要以村庄规划为引领，充分考虑工业化、城镇化加速发展的大背景、大趋势，站在统筹城乡发展的高度，统筹谋划、科学部署、扎实推进社会主义新农村建设。

社会主义新农村建设是当前建设美丽中国的重大历史任务，是解决三农问题、统筹城乡发展的重要举措。村庄是农村发展的基本单位，也是农村最小一级的行政单位，做好村庄规划编制是社会主义新农村建设的基础与前提。

本书正是为适应当前农村发展的新形势、新任务、新要求而编写的。全书坚持理论与实践相结合的原则，首先对村庄规划的有关理论进行系统梳理和总结，将我国村庄规划划分为村庄发展战略规划、村庄布点规划、村庄建设规划和村庄专项规划四个层面，并对每一项规划的规划内容、要求和技术路线进行总结，最后落实到广东、河南、河北等省的具体案例实践，让读者通俗易懂地了解我国村庄规划的体系和技术规范，一方面可以丰富我国的村庄规划理论体系，增强规划建设与管理的理论指导，另一方面又将案例实践进行理论总结，进一步提升我国村庄规划的编制水平。

全书由五篇组成，第一篇村庄规划的理论研究，对村庄规划研究的相关理论进行综述；第二篇研究村庄发展战略规划；第三篇从村庄布点规划的要求、内容出发，研究村庄布点规划；第四篇从村庄建设规划的任务、目标与内容等方面入手，分析村庄建设规划；第五篇对村庄发展专项规划做分项解读。在本书编写过程中，得到了北京北达城乡规划设计研究院、广州市科城规划勘测技术有限公司、广州市国土资源与规划委员会等单位提供的案例支持。本书的编写过程中还得到了很多同仁的大力支持，彭暖龙、赵文睿以及研究生黄道涵、朱静文、王翠等人为本书的成稿做出了巨大贡献，在此一并致谢！

本书的写作参考了大量同行的学术研究、媒体及专业网站的各类文献资料，在向所有本书借鉴及引用的文献成果的作者表达敬意与谢意的同时，也对有些可能被忽略或遗漏的参考文献的作者表达歉意。

尽管作者在编写过程中非常认真和努力，对书稿和文字均进行了多次修改与完善，但鉴于作者的水平和能力，本书难免有粗浅疏漏之处，还请各位读者批评指正。温锋华2017年1月第一篇村庄规划的理论研究

村庄规划是建设社会主义新农村的先导，是解决“三农”问题的重要举措之一。建设社会主义新农村的村庄规划应是一个综合性、整体性、实施性的规划。我国关于村庄规划的研究一般多见于建设部门的村庄建设规划研究，很少将其作为一个独立的综合体来研究；地理界的研究多倾向于农村经济研究，对于村庄规划研究略显不足；农村工程规划设计偏向于农田工程的规划设计，对于村庄规划研究不够重视。因此，长期以来村庄规划研究相对比较滞后。科学的村庄规划编制已成为我国社会经济发展事业中必须高度重视的问题。

村庄规划的理论是村庄规划的基本规律。我国关于村庄规划的理论与实践研究视角主要包括村庄规划编制体系（李王鸣、王勇，2012）、技术模式与方法（葛丹东、华晨，2009）、规划实践与管理（王冠贤、朱倩琼，2012；周锐波等，2011）、规划功能布局（刘韶军，2000）、村民公众参与（许世光、魏建平等，2012）、乡村旅游与景观建设（陈劲、陈征帆等，2009；潘宜、程望杰，2010）等。这些研究对于丰富村庄规划理论，增强规划建设与管理的可操作性都有着重要的借鉴意义。

村庄是人类社会重要的组成部分，村庄规划理论基础来自科学的发展观；规划过程的指导理论来自系统平衡的控制；规划内容的参考理论来自经济发展阶段论。近年来我国“村庄规划”理论与实践渊源主要包括两个方面：一是在《中华人民共和国城乡规划法》中，村庄规划作为法定规划，是城乡规划体系的重要组成部分；二是2005年公布的“十一五”规划中提出将其作为建设社会主义新农村的重点任务。2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步将村庄规划正式纳入各级政府的工作范畴，提出要支持编制村庄规划和开展村庄治理试点。“十二五”规划更是将“强农惠民，加快社会主义新农村建设”作为重要发展方向。第一章村庄规划总论

美丽中国、全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，而村庄规划是社会主义新农村建设的核心内容之一，是立足于现实条件缩小城乡差距、促进农村全面发展、提高人民生活水平的必由之路。村庄是乡村居民生活和生产的聚居点。村庄规划是做好乡村地区各项建设工作的基础，是各项建设管理工作的基本依据，对改变乡村落后面貌，加强乡村地区生产设施和生活服务设施、社会公益事业和基础设施等建设，推进社会主义新农村建设具有重大意义。

村庄规划是对村庄的性质定位、人口和用地规模、产业布局与发展、公共管理与公共服务设施、道路交通设施、公用工程设施等进行科学规划，是指导村庄土地利用、规划管理、建设实施的重要法定依

[1]据。第一节 村庄规划的概念及相关标准（一）村庄定义

村庄是能够承载乡村居民从事农业（包括耕作业和林牧副渔业）生产、生活及相关社会活动的聚集区。在我国不同地区，村庄又被称为屯、寨、里、庄、嘎查等，从地理空间来看，村庄又可被称为乡村居民点。

村庄的形成是一个长期的综合性的过程，其表现形式为农村聚落，故村庄又被认为是农村聚落的统称，或称为村落。聚落是人类生存、生产、生活和社会交往的中心，包括房屋、道路、广场公园、池塘、菜地等要素。按照不同聚落的功能差异，可分为城市聚落与农村聚落，农村聚落是指除了城市聚落以外的所有位于乡村地区的乡村居民点。由此可见，村庄、乡村居民点、乡村聚落是同一事物的不同表述，虽然它们在称谓上有所区别，但是其实际内涵是一致的，即乡村居民生产、生活和社会活动的场所。因此，对村庄的理解，不应局限于空间的点或历史的聚落，还应综合考虑村庄的功能、空间布局、风土文化、经济发展、社会变迁等多方面因素。

乡村与村庄既存在区别也存在联系。乡村是相对于城市而言的概[2]念，是村庄与集镇的统称，村庄是指以农耕业为主的非城市人类活动区，而集镇是介于村庄和城市之间、以工商业生产活动为主的聚落区。因此，乡村概念的外延比村庄概念的外延要广，一方面，包括村庄和集镇的居住聚落空间；另一方面，还包括广大的非居住空间，如农田、草原、森林等空间。

从规划实践来说，村庄规划的对象是农村居民的生产生活聚居点。（二）村庄的分类

根据不同的划分标准可以将村庄划分为不同的类型。如按照村庄的人口规模、等级体系、发展方向、主导职能、发展动力等。1.村庄人口规模标准

根据《村镇规划标准》（GB 50188—93），按照村庄的人口规模，可以将村庄分为大型村庄、中型村庄和小型村庄（见表1-1）。在各地实践中，也常将村庄分为小型村庄、中型村庄、大型村庄和特大型村庄。表1-1 村庄的人口规模分类

其中，中心村是指具有一定人口规模或具备吸纳一定人口规模能力、拥有较为齐全的公共设施，能支撑、带动其周边村庄发展的基层规划单元。基层村是指与中心村相对应，只配备简单的公共服务设施、人口规模较小、发展潜力较弱的农村居民点。2.村庄等级体系标准

按照村庄在管理体系中所处的地位，可将其分为自然村和行政村。

自然村是指村民在长期生活中处于某处自然环境中，自然形成的，包括一个或多个家族的村民聚落点，是村民日常生产生活和社会交往的重要场所。自然村与行政村相对应，自然村的管理单元一般称为村民小组。

行政村是一个行政管辖的概念，是指村委会所在地的村庄。行政村的数量即居委会的数量，一个行政村可包含若干个自然村，而一个自然村也可以有若干个行政村，即所有的村庄都可以称为自然村，而只有按照《村民委员会组织法》设置了村委会的村庄才可称为行政村。3.其他划分标准

除了基于村庄特性的划分标准还有其他若干种划分标准，如《广州市村庄规划编制指引》结合该市村庄的发展现状和行政管理的需要，将村庄分为城中村、城边村、远郊村和搬迁村四类。表1-2 广州市按不同村庄划分标准的村庄类型（三）村庄规划的特点

本书所称的“村庄规划”是指以行政村为基本规划单元，在一定的时期内，为实现村庄经济社会发展的特定目标，基于法律的规定，采取经济技术手段，对村庄土地利用、空间布局等各项未来建设活动的统筹布局与具体安排。

在我国的村庄规划发展历程中，村庄规划原本依附于城市规划，但是其与城市规划具有较大的差异。随着《城乡规划法》的颁布实施，我国村庄规划的理论不断完善，村庄规划的特点主要包括规划目的和规划过程的特殊性两个方面。一方面，村庄规划的产生背景是城乡的差异化发展，故其首要目标是统筹城乡布局，实现城乡一体化发展。其次，村庄的分散化布局导致其难以高效率地集聚和使用基础设施与公共服务设施，故村庄规划还注重引导与集聚，以实现公共设施的有效性。最后，在规划过程中还注重与自然环境的协调一致，与历史发展相吻合，突出村庄特色，留住乡愁。另一方面，村庄规划中过程的特殊性主要体现在村庄规划是村民自治的一个过程，在规划中要充分反映村民的公众参与。《城乡规划法》规定要“发挥村民自治组织的作用，引导村民进行合理建设，改善农村生产、生活条件”；《村庄与集镇规划建设管理条例》也规定，村庄规划的成果应先获得村民代表的审议通过，并在村域范围内公示30天，故村民在村庄规划与建设中具有重要的作用。（四）村庄规划的任务

为了实现城乡一体化的发展目标，村庄规划的任务是优化村庄发展目标与平衡村庄未来开展的各项建设。对村庄发展目标的优化，首先是指区域村庄的发展战略规划，未来建设需要注重村庄的发展特色，基于村庄的发展实际，提出合理的发展目标和政策建议；其次是指优化村庄的布点布局，明确村庄的用地范围与规模、合理布局基础设施和公共服务设施；再次是优化村庄的建设规划，树立集约发展的理念，通过调整产业结构、有效整理村庄土地资源，实现村庄的高效率发展；最后是相关专项规划，包括基础设施和公共服务设施等向村庄的倾斜及一体化发展，按照不同的村庄类型、不同的配置标准，在一定的期限内合理布局相应的基础设施；平衡各方利益，城镇与村庄的发展利益、中心村与基层村的发展利益、迁并村庄的利益等，均需要在村庄规划中通过合理、统筹布局来逐步实现，以最大限度减小利益冲突，实现村庄的稳定。总体上，村庄规划体系包括区域村庄发展战略、村庄布点优化、村庄建设规划以及相关专项规划等部分（见图1-1）。图1-1 村庄规划任务体系第二节 村庄规划的意义（一）村庄规划是贯彻中央支持“三农”决议的政策要求

2004年以来，中央连续多年发布以“三农”为主题的中央一号文件，2006年的中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》正式提出将村庄规划纳入各级政府的工作范畴，明确要求安排专项资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点，向农民免费提供经济安全适用、节地节能节材的住宅设计图样。引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理。在此历史背景下，村庄规划建设包含着丰富的政策意义，涉及村庄未来发展的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设等方方面面，它不仅是自上而下贯彻中央和各级政府对农政策的最终落脚点，同时也是把基层建设经验自下而上反馈给上级政策制定者的有效路径。因此，村庄规划是中央解决“三农”问题的一项有效政策，该政策在实践中不断得到优化调整，在持续的实践和理论探索中，村庄规划水平不断得到提升。（二）村庄规划是建设社会主义新农村的内在要求

在我国的规划实践中，以往的规划大多是针对城市地区进行的，村庄的形态和内容往往被默认为是应当如此，无须做出太大改动。事实上，乡村社会天然形成的格局并不一定是最优状态，它是农村居民经过长期的互动而逐渐固定下来的稳定形态，或者是沿袭传统的历史产物。当外部世界相对发生变化，尤其是在当下这个快速变迁的时代，村庄系统如果完全依靠内部调整来完成对环境的适应，其结果必然会发生步伐迟滞，以致乡村发展与时代断裂和脱节。因此，需要高度重视村庄规划在社会主义新农村建设过程中的地位和作用，村庄规划是做好乡村地区各项建设工作的基础，是各项建设管理工作的基本依据，对改变乡村落后面貌，加强乡村地区生产设施和生活服务设施、社会公益事业和基础设施等各项建设具有重大意义，是推进社会主义新农村建设的内在要求。（三）村庄规划是破除城乡二元格局的历史要求

我国历史上形成的城乡二元结构一直是各地社会经济发展过程中存在的突出矛盾，随着新型城镇化建设的推进，城乡一体化进程必然要求破除这种长期固化的城乡隔离状态。城市和乡村的角色定位应该从过去乡村支援城市的单向关系转变成城乡之间平等交流、协同发展的互补关系。因此，消除城乡二元结构既是社会主义初级阶段的基本目标，也是推动城乡关系上升到一个新台阶的历史要求。从村庄规划入手，引导乡村建设特色化、农业发展现代化以及农民生活小康化，有助于打破城乡对立格局，逐步缩小城乡差距。现阶段，有效加大对乡村社会的支持与投入，合理规划乡村基础设施、优化医疗卫生和文化教育等方面的配置，将有利于实现城乡公共服务均等化，提高城乡整合度，加快城乡融合的步伐。（四）村庄规划是促进乡村经济发展的现实要求

改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，但是随着社会财富总量的增加，不同群体和不同阶层之间的收入差距越来越大。社会分化的日益严重，衍生出区域和城乡之间严重的不平等现象，加剧了弱势群体的生存压力，制约落后地区（包括乡村）的发展能力，也潜在地威胁着社会的和谐稳定。对于广大乡村地区，通过村庄规划，一方面可以把乡村经济从传统的粗放型升级转型到规模化、集约化生产，提高粮食产量及其稳定性，建立可持续的高效农业和循环经济；另一方面也可以加快转变农业经营方式，推动农业产业化，引导农产品深加工，延长产业链，提高附加值，增加农民收入。因此，对村庄农业生产进行合理规划，不仅是维护我国粮食安全的重要保障，也是促进乡村经济发展的时代要求。只有坚持以经济建设为中心，不断创新农业生产和经营模式，才能建设好社会主义新农村，从而实现全面建设小康社会的宏伟目标。第三节 我国村庄规划的发展历程

我国的村庄规划是逐步从村庄建设中脱离出来的，最早的村庄建设可追溯至20世纪初的乡村改造运动，当时并没有明确地提出村庄[3]规划的概念，但村庄规划的行为体现在村庄建设中。比如，为了践行通过教育搞好乡村建设的理念，乡村的改造以学校为中心，将商店、医院、武术会、石印厂等统筹布局于学校周边。新中国成立后，通过落实建设社会主义新农村的任务，开始了全面的村庄建设运动，逐步开展了村庄规划工作。我国系统的村庄规划运动始于20世纪50年代，改革开放后，村庄规划被提上议程，并逐步规范化。

基于我国社会主义建设的背景和村庄规划建设的侧重点，可以将我国的村庄规划分为3个阶段，共9个时期。即我国村庄规划探索阶段，包括“一五”时期、“人民公社”时期、“文革”时期；我国村庄规划起步阶段，包括村庄住房建设规划时期和村庄与集镇综合规划时期；我国村庄规划快速发展阶段，包括中心村规划试点时期、城乡统筹规划时期、新农村规划时期、美丽乡村规划时期。（一）我国村庄规划探索阶段（1953～1978年）

改革开放前，我国村庄规划逐步从传统的村庄建设中独立出来，作为村镇规划的内容之一，但是由于村庄规划普遍缺乏统筹安排，当时的规划效果并不理想。此阶段为尽快建成工业强国，规划与建设的重点与重心均为城市，所以村庄规划的作用较弱，且围绕着城市发展不断进行调整，并未形成具有代表性的成果。直到20世纪70年代末期，在“农业学大寨”战略的引领下，村庄规划和建设才真正步入正轨，并为下阶段社会主义新农村建设打下了基础，但是此阶段的村庄规划缺乏相应的法律规范和标准，呈现自发、分散的特点。1.“一五”时期（1953～1957年）

我国的乡村地区在新中国成立后大致经历了土地改革、村民互助小组、农业合作社等建设运动，尤其是第一个五年计划，促进了我国乡村地区的快速发展和乡村生产力的提高，极大地激发了农民的建设热情，展现出了村庄建设的好局面。但是此阶段以运动、口号式的村庄建设为主，村庄规划并未得到重视，而村庄的建设与当地的文化和风俗习惯相关，表现形式主要为新建房屋和修缮基础设施。另外，由于建设水利设施的需要，我国开始出现库区移民，但是当时并未能对移民村的发展与建设展开相应的村庄规划即开始实施搬迁建设，导致移民村未后发展普遍受到局限。2.“人民公社”时期（1958～1964年）

由于当时特殊的历史背景，我国依旧运动式地推进社会主义建设事业。村庄的建设也先后经历了“大跃进”和三年经济困难时期，并开始出现了系统的村庄规划；1958年掀起了“大跃进”和“人民公社化”运动，一方面，在“赶英超美”的口号下，开始了“村村点火、处处冒烟”的大炼钢铁运动，而土法炼钢的土高炉成为村庄的时代标志，也是当时村镇规划的重要内容之一。另一方面，在人民公社化运动中，掀起了一个大规模村镇规划编制热潮，但是由于遇上三年经济困难时期以及受当时“快速规划”思想的影响，同时缺乏相应的规划理论指导，此时的规划成效有限、流于形式，而村庄规划仍然依附于村镇规划。另外，由于受到“生活集体化”思想的指导，部分地区出现了撤区并乡现象，村庄建设中也出现了供村民集体活动的场所，村民的居住布局也受到一定程度的影响。3.“农业学大寨”时期（1965～1978年）

在“大跃进”和“人民公社化”运动后，我国的村庄规划在建设规划部门的指导下，进入了一段相对平稳发展时期。随后又开始经历“文化大革命”运动，在该运动中，我国的村庄发展逐步放缓，经济和技术力量被不断削弱，严重阻碍了村庄规划的正常发展。1964年底，周恩来总理在《政府工作报告》中表扬了大寨县农业生产所取得的巨大成就，随后全国开展了轰轰烈烈的“农业学大寨”运动，全国各地均以大寨县为样本，开展了村庄规划和建设活动，如农田基本建设、兴修水利、土地平整等，为将来的村庄发展格局打下了基础。（二）我国村庄规划起步阶段（1979～1995年）

改革开放后，我国经济与社会发展进入了全新的历史阶段。村庄规划紧跟改革开放步伐，在实践中不断展开探索并逐步形成独立的村庄规划和规范体系。此阶段的村庄规划内容主要基于实际建设的需要，还未能从宏观的层面对村庄规划进行统筹。在经济建设大潮中，由于缺乏对村庄的统筹规划，逐渐加剧了城乡发展两极分化，“三农”问题日益凸显。此时的村庄规划主要服务于乡村经济发展和国家政策落地，我国系统的村庄规划也实现了从无到有的突破，并在法律法规上得到了确认。1.村庄住房建设规划时期（1979～1986年）

党的十一届三中全会之后，全国各地乡村展现出了充足的活力，尤其是鼓励农民自主建房的政策出台之后，村庄建设达到了一个历史高潮，但同时也出现了众多无序建房、占用耕地等现象。为了规范并指导社会主义新农村建设，当时的国家建委、国家农委、农业部、建材部和国家建工总局等部门于1979年在山东青岛召开了第一次全国农村房屋建设工作会议，会上形成了村庄建设须规划先行的共识，并[4]提出要在总体规划的指导下做好居民点规划的要求，由此村庄规划的实践与理论体系逐步形成。随着家庭联产承包责任制的实施，乡村的经济活力得到了释放，农村掀起了住房建设的热潮，为应对农村住房建设日趋膨胀的需求，1982年国家基本建设委员会、国家农委印发了《村镇规划原则》、《村镇建房用地管理条例》（后被《土地管理法》替代），并制定了“先粗后细”的工作方法。至此村庄规划通过前期的探索与经验总结，已经初现雏形。但是由于当时的城乡二元结[5]构和城市本位思想的影响，村庄规划工作的重要性并未得以体现，村庄规划集中于指导农村居民的住房建设，即只为解决当时的具体问题，未能从指导未来发展的角度对村庄、村镇、城乡的布局做出统筹安排。2.村庄与集镇综合规划时期（1987～1995年）

20世纪80年代后期，随着乡镇企业的飞速发展，我国小城镇进入了快速发展阶段。中央提出了以小集镇带动村庄发展的策略，出台了有关农村小集镇发展的政策，提出构建以“县城—中心集镇—一[6]般集镇”的小集镇发展网络。村庄规划逐步从村庄住房规划转向村庄的综合规划，以适应小城镇的带动效应。国家先后出台了有关村镇规划和建设的相关文件（见表1-3），为村庄规划提供了必要的政策法律依据，至此村庄规划开始走向正式化与规范化。此阶段的村庄规划逐步从前期村庄规划的住房管理转向综合管理，但是由于此阶段的发展重点为小城镇，村庄的发展并未获得足够重视，且村庄规划需服从于集镇发展的需要，导致了城乡发展的进步两极分化、村庄规划内容空洞并延续了城市规划的思维。表1-3 村镇规划建设法规文件表1-3 村镇规划建设法规文件-续表（三）我国村庄规划快速发展阶段（1996～2015年）

由于城乡发展两极分化日益严重，村庄的发展逐步得到各级政府的高度重视，村庄规划的作用开始凸显，尤其是自然村的散落布局，难以满足城镇化进一步发展的需要，从而开始出现以中心村规划为核心的探索工作。此阶段的村庄规划在实践和理论两个层面均得到显著提升，随着2008年《城乡规划法》的出台，村庄规划正式得到了法律层面的认可。基于不同时期的规划重点，可将此阶段分为四个时期。1.中心村规划试点时期（1996～2000年）

我国中心村规划的探索始于20世纪90年代中期，由于村庄的散落布局难以满足城镇化发展的需要，为了集约利用土地、进一步加快实现城乡一体化，上海市开始试点中心村规划建设，并要求1998～[7]2000年基本建成21个试点中心村的规划框架。此阶段学者们结合实际情况开始对中心村展开探索，并明确提出中心村规划应包含中心村[8][9]的数量、布点、规模、归并方向等内容。广州市在1997～1998年先后出台《广州市中心村规划编制技术规定》和《广州市中心村规划编制和审批暂行规定》，选择全市280个村作为中心村，参照城市规划的管理体系，分为现状调查研究与分析、中心村村域规划、中心村建设用地规划和中心村近期建设规划四个部分（葛丹东、华晨，2009）。中心村规划试点是我国村庄规划的重要组成部分，也是加快城乡一体化、顺应城镇化需要、解决城乡发展两极分化的有益探索。2.城乡统筹规划时期（2001～2005年）

进入21世纪后，此前重点发展小城镇，忽视乡村地区的发展战略，导致城乡发展两极分化的后果，开始阻碍我国经济的快速发展。2003年，中央提出了以城乡统筹为首的“五个统筹”的科学发展观，并且做出“两个趋势”的论断，即工业化初期的农业支持工业趋势和工业化达到一定程度后的工业反哺农业趋势。为了实现统筹发展，更好地实现城市对乡村的带动作用，应将村庄规划纳入城市总体规划中，摒弃“就城市论城市，就乡村论乡村”的规划制定与实施模式（唐凯，2007），而城市规划界开始注重乡村规划，城乡一体化规划[10]开始进入主题。村庄规划开始得到重视，明确了村庄规划应基于县域总体规划、土地利用总体规划和农业区划，并需要与相应的专项规划协调；村庄规划的内容应包含村庄总体规划和建设规划，但是其仍缺乏法理上的支撑，在实际工作中，仍处于较低的地位，业界有关出台城乡规划法的呼声渐高。3.新农村规划时期（2006～2011年）

2005年底，中央提出了按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村，并于“十一五”规划中提出了开展村庄规划的明确要求。随后，建设部出台了《关于村庄整治的指导意见》，为村庄规划和新农村的初期建设提供了指导性依据。2008年《城乡规划法》的出台，为村庄规划的制定与实施提供了法律支持。此阶段，作为城乡统筹时期的延续，以新农村建设为突破口，以加快促进乡村经济发展、改善乡村环境、缩小城乡差距为目标，村庄规划迎来了快速发展的好时期，尤其是省直管县政策和“三规合一”的试点，进一步提升了村庄规划的地位。4.美丽乡村规划时期（2012年至今）

美丽乡村作为社会主义新农村建设的目标之一，最早由浙江省安吉市提出，并于2013年在全国获得广泛的推广。2013年住房和城乡建设部公布了全国第一批村庄规划示范名单（见表1-4），拟通过示范效应带动村庄规划的提升。2014年，农业部召开了中国最美休闲乡村和中国美丽田园推介会，进一步推动了美丽乡村的规划与建设。美丽乡村，顾名思义应注重村庄的自然生态环境，重点发展绿色环保产业；同时，关注村庄的历史文化，充分挖掘和有效保护；另外，还需要对村庄的未来发展进行准确定位，充分发挥规划的力量实现村庄的可持续发展。村庄的规划已经从最初的村庄住房规划和城乡统筹规划，转移到注重村庄内在的生态环境保护。2015年，住房和城乡建设部出台《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，提出要在五年内实现村庄规划的“全覆盖”。表1-4 全国第一批村庄规划示范名单表1-4 全国第一批村庄规划示范名单-续表第四节 村庄规划的理念与依据（一）村庄规划理念1.人本：以人为本

村庄自治是我国乡村发展过程中的重要特征之一，村庄规划必须坚持“以人为本”的理念，“以人为本”是指在村庄规划过程中需要充分尊重村民的意愿，以有效发挥村民在村庄规划中的作用。《城乡规划法》、《村庄与集镇规划建设管理条例》均规定了村民在村庄规划中的作用，《国家新型城镇化规划》更明确提出，新型城镇化是“人”的城镇化，“以人为本”的城镇化将更加尊重村民的意愿。在规划过程中具体体现为对村民的走访调查、驻村体验、村民代表参与规划成果审阅、村庄规划方案以方便村民生产生活为重要目标；另外，“以人为本”的理念还体现在以“政府为主、市场为辅”的执行策略中，政府作为公共服务的供给者有能力建设和布局相关的基础设施和公共服务设施，而市场的行为则能够提高设施供给的效率与效果。2.可持续：可持续发展“可持续发展”的理念是指通过村庄规划能够实现村庄未来的平稳持续发展，实现村庄发展与环境保护的协调、近期建设与远期发展的协调，实现经济效益、社会效益和生态效益的协调，以达到既满足眼前发展需要又不侵害子孙未来发展的目标。3.公服：基本公共服务均等化

我国城乡之间的差距，核心在于基本公共服务的供给不平衡。基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，基本公共服务均等是人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况出发，基本公共服务均等化的内容主要包括：一是基本民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等；二是公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等；三是公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等；四是公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。4.文化：留住乡愁“留住乡愁”理念是指村庄的发展需要体现村庄特色，故村庄规划需要更多地融入地方元素，突出村庄特色，实现“一村一品”而非“千村一面”，因地制宜地制定村庄发展策略，体现城乡之间的不同发展理念。“留住乡愁”还指村庄的发展不应以牺牲环境为代价，村庄的发展要加强对居住环境的整治、对生态环境的保护。（二）村庄规划的依据1.法律法规类

法律法规类依据可分为国家层面和区域层面（见表1-5），涉及国家法律法规和地方政策法规等内容。表1-5 法律法规表1-5 法律法规-续表2.技术标准类

标准类依据包括：《村镇规划标准》（GB 50188—2007）、《村庄规划用地分类指南（2014）》；其他标准还包括：基础设施设置标准、村庄建设用地标准、土地开发整理标准等。

规划类依据包括：国家、省、市（县）编制的城镇体系、土地、交通等规划；经济与社会发展规划；城乡发展总体规划；土地利用总体规划；生态环境保护规划；历史文物古迹保护规划等上位规划。3.各类政策与意见

政策类依据是指各级政府在一段时期内对村庄、城镇的发展建设做出的重要指示或出台的相关文件。比如关于新农村建设的指导意见，十八届三中、四中、五中、六中全会的决定，《建设部关于村庄整治工作的指导意见》，美丽乡村行动计划等。第五节 村庄规划的基本要素

根据《中华人民共和国城乡规划法》，村庄规划应当从乡村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和乡村特色。村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。

根据《村庄和集镇规划建设管理条例》，村庄规划分为村庄总体规划和村庄建设规划。村庄总体规划的主要内容包括：乡级行政区域的村庄布点，村庄的位置、性质、规模和发展方向，村庄的交通、供水、供电、邮电、商业、绿化等生产和生活服务设施的配置。村庄建设规划应当在村庄总体规划指导下，具体安排村庄的各项建设。村庄建设规划的主要内容，可以根据本地区经济发展水平，参照集镇建设规划的编制内容，主要对住宅和供水、供电、道路、绿化、环境卫生以及生产配套设施做出具体安排。（一）村庄的产业发展

村庄的产业是指布局于村庄内部或村庄产业园中的产业，可分为主导产业和辅助产业。主导产业是指已经具有一定发展规模、发展潜力或发展特色的产业，是村庄未来发展的重点与特色产业，是未来村庄内生发展的重要推动力；辅助产业是指与主导产业形成互补或围绕主导产业而配套的产业，其发展与主导产业的发展密切相关。明确村庄的产业特征，有利于在村庄未来的发展中明确资金投入的时间、重点和金额，提高资金的利用效率。（二）村庄的空间布局

村庄的空间布局主要指农村居民点的空间布局，包括村庄发展潜力评价、中心村的选择、村庄空间布局方案的确定等。村庄的空间布局是优化村庄未来发展空间的重要举措，村庄空间布局的重点在于评价村庄的发展潜力、把握村庄的未来发展动力。（三）村庄的景观风貌

传统的村庄景观风貌是在村庄自然形成过程中，经过长期的自然、人为选择的结果，充分展现了人与自然的有机融合。无论是庭前屋后、祠堂，还是桥头、村口、路边均体现了村庄的自然景观特征。故在进行村庄景观风貌规划过程中，“一草一木、一砖一瓦”均应体现本村的文化特性；在景观打造过程中，要注重就地取材，实现与周围环境的有机融合。（四）村庄的基础设施

村庄的基础设施包括村庄的道路、桥梁、供排水设施、电力设施、通信设施等。在布局和建设村庄基础设施时，需要基于合理的村庄未来发展预测，提高基础设施的供给和使用效率，应尽量将完善的基础设施布局于中心村。（五）村庄的公共服务

村庄的公共服务设施包括村庄的老年活动中心、学校、健身设施、诊所和卫生室等。村庄的公共服务设施应尽量布局于交通便利的区域，方便村民使用，且需要不断完善以扩大其辐射范围，还需要定期维护。（六）村庄的文化建设

村庄的文化建设是指村庄的历史文化建设和村庄的精神文明建设，包括物质文明、精神文明、生态文明，它们是村庄未来发展与建设的重要内容。当前村庄所处的经济发展水平较低，较少开展村庄的文化建设，但是随着村庄经济发展水平的提高，村庄文化建设的重要性将会逐步凸显。在编制村庄规划过程中，需要明确村庄文化与村庄经济发展是密切相关的，各个文明之间相辅相成而又相互制约，因此需要在村庄发展过程中对此项内容进行统筹安排。

[1] 朱孟珏、周家军、邓神志：《村庄规划与相关规划衔接的主要问题及对策——以从化市村庄规划为例》，《城市规划学刊》2014年第1期。

[2] 金其铭：《中国农村聚落地理》，江苏科学技术出版社，1989，第3页。

[3] 安国辉、张二东、安蕴梅：《村庄规划与管理》，中国农业出版社，2009，第42页。

[4] 王立权：《全国农村房屋建设工作会议在青岛召开》，《农业工程》1980年第1期。

[5] 葛丹东：《中国村庄规划的体系与模式——当今新农村建设的战略与技术》，东南大学出版社，2010，第57页。

[6] 杨蒿：《以中心集镇为建设重点》，《小城镇建设》1988年第2期。

[7] 中心村规划调研组：《关于上海市中心村若干重要问题的研究》，《上海城市规划》1995年第5期。

[8] 张长兔、沈国平、夏丽萍：《上海郊区中心村规划建设的研究（上、下）》，《上海建设科技》1999年第4期。

[9] 余国杨、黎汝飞：《中心村规划——广州农村可持续发展战略》，《广州师范学院学报》（社会科学版）1996年第4期。

[10] 葛丹东：《中国村庄规划的体系与模式——当今新农村建设的战略与技术》，东南大学出版社，2010，第57页。第二章村庄规划相关理论综述第一节 城乡规划理论

城乡规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及社会、经济、文化生活等领域。制定好城乡规划，要按照现代化建设的总体要求，立足当前，面向未来，统筹兼顾，综合布局。要处理好局部与整体、近期与长远、需要与可能、经济建设与社会发展、城乡建设与环境保护、进行现代化建设与保护历史遗产等一系列关系。为处理好上述各种关系，学界开展了不同视角的理论研究。（一）城乡统筹理论1.城乡统筹的概念

城乡统筹规划是指加强城乡规划管理，改善生活环境，进一步加快新农村建设，改善城乡的空间布局，开拓发展空间，节约使用土地，加快基础设施建设，公共服务设施建设向农村转移，实现资源优化配置，促进城乡集约化发展，为城乡建设提供可预见的方向，形成一个城乡一体、定位清晰、衔接协调的高标准规划体系，真正促进城乡一体又好又快发展。2.城乡统筹的内涵

城乡统筹，其内涵是要坚持以人为本，使乡村居民和城市居民同步过上全面小康的幸福生活，最终目标是要使乡村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有平等的权利、均等化的公共服务、同质化的生活条件。3.城乡统筹的意义

城乡统筹是以城市和乡村一体发展思维为指导，以打破历史和制度设计形成的城乡二元结构为出发点，着眼乡村建设，以最终实现城乡差距最小化、城市和乡村共同富裕文明为目的的一项系统工程。简言之，就是要让更多的乡村劳动力、乡村居民进入城市，让更多的资金、技术、人才流向乡村。具体讲，城乡统筹必须抓好几项具有战略意义的大事。

1）城市和工商企业要吸纳更多农民就业。农民向非农产业和城镇转移是现代化、工业化的必然趋势，农民进城务工增加了农民收入，促进了城市经济发展，因此必须落实“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，善待农民工，为农民进城务工创造有利条件，做好服务和管理工作，让城市尽可能多地吸纳农村劳动力。

2）大力提高城镇化水平，让更多农村居民变市民。城镇化发展滞后于经济发展，大量富余劳动力滞留在农村，是“三农”问题突出的重要原因，必须加快改革户籍制度，从国情出发，坚持大中小城市和小城镇协调发展方针，走中国特色的城镇化道路，随着经济社会发展不断提高城镇化水平。应该把转移农村人口作为当前城镇化的首要目标来考虑。要重视发展小城镇，加快小城镇建设步伐。

3）财政投入要向乡村地区倾斜，加大对农业的支持和保护力度。加强对农业的支持和保护，关键是要增加投入。要进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，增加对农业的投入，逐步形成国家支农资金稳定增长的机制。要加大农业基础设施建设力度；增加对农业科技推广、农业职业教育和农民技术培训的投入；扩大退耕还林规模，加强草原生态保护和建设，实现可持续发展；加大扶贫开发力度；加强农村教育、科技、文化和卫生事业建设，促进农村社会发展；结合农村税费改革，探索对农业和农民实行补贴的各种有效办法，逐步建立对种粮农民生产直接补贴的机制。

城乡统筹，是经济发展战略的重大转变，也是解决“三农”问题新的希望，真正落实要靠长期努力，但只要坚持不懈，确立的战略目标就能逐步实现。4.城乡统筹的必要性

乡村和城市是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的，乡村发展离不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开乡村的促进和支持，因此，只有统筹城乡经济社会发展，充分发挥城市对乡村的带动作用和乡村对城市的促进作用，才能实现城乡经济社会一体化发展。但是，中央强调要城乡统筹，还有更为具体、更加直接的原因，这就是，长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出，局限于“三农”内部，“三农”问题无法解决，解决“三农”问题，必须跳出乡村，推行城乡统筹。（二）城乡一体化理论1.城乡一体化的概念

城乡一体化是中国现代化和城市化发展的一个新阶段，城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展方面的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

城乡一体化是随着生产力的发展促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、互为资源、互为市场、互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态、空间、政策（制度）上协调发展的过程。

城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。2.城乡一体化的目标

城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平发展到一定程度的必然选择。根据发达国家的城市化发展经验，当城市化水平低于30%时，城市文明基本上固定在城市里，乡村远离城市文明；当城市化水平超过30%时，城市文明开始向乡村渗透和传播，城市文明普及率呈加速增长趋势；当城市化水平达到50%时，城市文明普及率可能达到70%左右；当城市化水平超过70%时，城市文明普及率将接近或达到100%。建设社会主义新农村，必然要求工业反哺农业、工业为农业农村提供发展资金，只有工业化、城镇化发展了，才能为农民转移就业提供条件，才能为反哺农业、带动乡村发展提供经济基础。因此我们仍然必须强调工业化的快速推进，走“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化道路，推进城乡一体化与新农村建设相辅相成、协同共生。在未来相当长的时期内，新农村建设与城乡一体化发展将是长期并存的任务。3.城乡一体化的意义

在我国乡村人口比重大，城市化高速发展的时代背景下，城乡一体化的战略意义将更加突出。

1）实现城乡一体化是城乡二元结构转换的需要。尽管我国城乡面貌都发生了很大的变化，但典型的二元结构仍然存在，要从传统的乡土社会向现代社会过渡，就必须打破传统的二元结构束缚。随着二元结构的转换，城乡间的要素流动和商品交换构成了城乡间最重要的联系机制。因此，就必须以城乡一体化战略作为城市-乡村协调发展的指导思想。

2）城乡复合系统发展的需要。城市离不开乡村，乡村也离不开城市，城市和乡村本为“一家”，只是随着社会分工及生产力发展的需要，才逐渐从空间上分离，并由此产生了社会、经济、环境等方面一系列的差别。历史上的城乡关系经历了混沌—对立—隔离的过程。随着社会经济的进一步发展，发展的重心将逐渐由城市转向城市-乡村地域，城乡系统也将趋向统一融合。生态学家马世骏曾强调，对城乡这样的社会经济自然复合系统，不应将各亚系统分别对待，必须重视整体综合。在城乡系统中，各子系统的发展是相互依赖的，都要求其他系统的配合与支持。因此，要建设现代化的城市和乡村，就必须以城乡一体化为指导思想和战略目标，采取积极有效措施，保证城乡间的顺利贯通。

3）农村剩余劳动力转移的需要。人口与就业问题，特别是乡村剩余劳动力的安置问题，是我国城市化和乡村发展要解决的核心问题。我国目前有2亿多乡村剩余劳动力，这既是乡村经济发展的巨大潜力和财富，又是城乡进一步发展所必须面对和解决的重大问题。乡村剩余劳动力不可能全部涌入城市，也不可能全部滞留乡村。要保持城乡这一复杂巨系统的高效率运转，就必须强调和重视系统内部各子系统及外部系统间要素的自由、合理流动。正所谓“流水不腐，户枢

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