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作者：282091:鄢一龙$${0}

出版社：中国人民大学出版社

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目标治理——看得见的五年规划之手试读：

序言 解读中国发展奇迹的奥秘

什么是奇迹？托马斯·达奇将奇迹定义为：“一个引起惊叹不已的事实，因为其原因深藏不露。”由此可知，奇迹不仅是令世人惊叹的事实，更是让人捉摸不定、深藏不露的原因。因此解读奇迹的核心是找到破解奇迹发生的一把钥匙，从而才能打开这把“锁”。这就是学术研究的实质和任务。

中国已经创造出人类历史上最伟大的经济发展奇迹。可以说，中国崛起不但是世界上最为令人瞩目的事件，也是世界上最难以解释的发展“奇迹”之一，对于这一奇迹的解释也成为世界上最令人兴奋又最有争议的学术前沿、学术竞争、学术挑战之一。

1978—2011年，中国GDP年平均增长率达到9.9％，33年间增加了22.5倍，即便不算上改革开放之前的三十年同样较快的经济增长，中国经济增长的速度与规模也是创世界纪录的，创造了人类历史上空前的经济发展奇迹。同时，中国也创造了空前的人类发展的奇迹，1980年我国的人类发展指标（HDI）为0.456，为低人类发展水平，到2010年中国的人类发展指数为0.703，刚刚进入高人类发展水平组“门槛”，也是世界同期提高幅度最大（提高了0.247）的国家。可以说，中国在短短的几十年时间里实现了发达国家需要花一百年至二百年时间才能达到的成就，但是所受益的总人口大大超过了美国（3.1亿人）、欧盟（5.0亿人）、日本（1.27亿人）的总和（9.37亿人）。

中国经济发展奇迹已经得到全世界的认同，但是对于发生奇迹背后的那些深藏不露的原因却众说纷纭，不同学者从不同角度有形形色色的解释，其中，中国独特的经济体制无疑是一个重要的解释变量。诺斯认为“有效率的经济组织是经济增长的关键”。从长期看，中国创造世界纪录的经济发展绩效的源泉也在于中国创新了独一无二的高效率的经济体制，即社会主义市场经济体制。

众所周知，任何经济体制都有优势和劣势，既没有最好的，也没有最理想的，只有最适应的，即适合本国国情、发展阶段和政治文化背景。可以认为，无论是理论还是实践，中国选择社会主义市场经济体制是最适宜中国国情、发展阶段和中国政治文化背景的，其中很重要的是学习、借鉴和吸收了世界各种比较成熟的通行的市场经济体制的优势，同时也十分注意了解、汲取和避免各种市场经济体制的劣势，不仅超越了传统社会主义的计划经济体制，更超越了资本主义的自由市场经济体制，也显示了中国经济体制所特有的开放性、包容性、适应性、创新性。

中国社会主义经济体制最为独特之处，就在于从一开始设计就是有效地结合了看不见的市场之手和看得见的规划之手的作用。中国之所以成为少数成功实现经济改革的计划经济国家和少数成功实现经济追赶的后发现代化国家，是因为中国领导人在经济改革过程中，采取了务实主义与创新主义，摸着石头过河与顶层设计，既打破了长期以来对计划至上、全能政府的迷信，又克服了“不假思索地对自由市场的崇拜”，自觉探索、自主创新了一个中国自己的体制，走出了一条中国自己的道路。

对中国领导者而言，计划和市场都不是经济目的，诚如邓小平所言，“计划和市场都是经济手段”，它们都是实现“富民强国”目的的手段。这是“两只手”的基本思路：既运用五年计划这只“看得见的手”，提供公共服务，促进社会进步，也运用市场机制这只“看不见的手”，提供良好投资环境，促进经济增长。一个经济体如同一个人，两只手比只有一只手好；两只手各得其所，在经济领域，政府从过度干预（越位）到有限干预（定位）；在公共服务领域，政府从缺少干预（缺位）到适度干预（归位）；不仅需要两只手，而且两只手都要硬，建设充满活力的市场和建设具备强大国家能力的有效政府；两只手并不一定是相互排斥、相互对立的，它们是可以相互促进、相互补充的，政府的作用是补充市场、调节市场，而不是排斥市场、替代市场；“看得见的手”是服务之手，对市场友好，为市场服务；“看得见的手”还是“透明之手”，使市场主体真正能够“看得见”。“两只手”的确有不同的机制，有不同的功能，有不同的作用。市场之手旨在促进经济繁荣，规划之手旨在促进社会和谐；市场之手专用于提供私人产品，规划之手更多地用于提供公共产品；这“两只手”是相辅相成、相互补充的，共同推动中国的发展不断迈上新的台阶。形象地讲，一个人有“两只手”总是比只有“一只手”要好，一个经济体制也是如此。

中国作为一个巨国，不但应充分发挥“两只手”的作用，还应充分发挥中央和地方两个积极性，最大程度降低信息不对称性、权力不对称性，使中央地方目标一致、激励相容，既充分发挥高度的自主性，又保证高度的统一性。五年规划之手通过行政管理、经济激励、调整规则、项目动员等方式影响企业的行为，一旦目标制定，就成为大势所趋的潮流，成为全社会为之共同奋斗的目标。五年规划之手还是充满智慧之手，前瞻性地、战略性地不断调整、不断适应，使得中国的规划日益切合实际，日益适应经济社会变迁。充分发挥“两只手”的作用，充分结合中央和地方两个积极性，使得治理成本最小化，治理收益最大化，既能发挥地方的创造性，又能够“集中力量办大事”，使得治理绩效不但大大高于计划经济时期，同样也大大高于成熟市场经济的西方国家，这是中国经济发展奇迹的重要来源。

五年计划编制与评估是一个不断认识、分析、设计和发展中国的政策循环。从2005年以来，我作为国家发展规划专家委员会委员，先后参与评估和设计了多项发展规划，清华大学国情研究中心受国家有关部门委托，由我主持承担了多项国家规划重大课题研究。我所率领的研究团队，本着“急国家之所急、想国家之所想”的理念，高效率、高水平、高质量地完成了这些委托咨询研究，不仅赢得了“客户”的高度评价和充分信赖，最重要的是，我们的研究成果在这些规划设计中得到了充分的体现，发出了“清华声音”，让我们成为了更加专业化、知识化、职业化的国家决策思想库的一部分。

作为清华大学的教授，我一直是将国情研究与教书育人紧密结合起来。我的教书育人理念是“以学生为本”，而“以学生为本”的实质是“以能力为本”，而能力是综合能力，包括学习能力、研究能力、创新能力、表达能力。我还主张他们上好“两所大学”（指“学术大学”和“社会大学”），写好“两类文章”（指“学术论文”和“国情报告”），走上“两个前沿”（指“理论前沿”和“实践前沿”），打下“两个基础”（指“学术基础”和“咨询基础”）。正是基于这样的理念，我充分利用参与设计国家发展规划的机会，将之作为学生们实践、实战、实干的最好机会，让他们得到锻炼、提高和进步。

诚如毛泽东所言：“一切真知都是从直接经验发源的。”鄢一龙作为我指导的博士生，在学期间就担任了清华大学国情研究中心发展规划项目主任，参与了国家“十五”计划后期评估、国家“十一五”规划中期评估、国家“十二五”规划总体思路和目标设计、国家教育发展“十二五”规划总体思路和目标设计、国家防灾减灾“十二五”规划总体思路和目标设计、国家主体功能区规划目标和开发强度研究等研究，作为这些课题的具体协调人、业务骨干和主要执笔人之一出色地完成了课题任务，并和我合作出版了《中国：走向2015》（浙江人民出版社，2010年2月出版）一书，受到国家有关部门的好评，为国家重大战略决策做出了直接的知识贡献。博士毕业之后，他还作为我的博士后，和我合作出版了《2030中国：迈向共同富裕》（中国人民大学出版社，2011年10月出版），《集思广益型决策——五年规划的出台》（中国人民大学出版社，即将出版）等，并通过激烈竞争获得了中国社会科学基金资助开展《中国政府执行力——国家五年规划目标实现机制研究》，他还负责具体协调《国家发展规划方法论》一书的研究和写作。与此同时，他通过不断参与、不断研究、不断写作，迅速成长为一名优秀的国情研究人员、崭露头角的青年学者、发展规划领域的专家，本书就是最好的证明。

本书源于中国发展规划的实践历史和前沿，又高于中国规划的实践，反过来又可以指导中国发展规划实践。本书的初稿是他的博士论文，2010年12月答辩时，就受到了答辩委员会的高度肯定，认为该选题具有重要的理论价值和实践意义，是一项探索性和创新性的成果，论文在激烈的竞争中脱颖而出，被评为清华大学优秀博士论文一等奖。随后的两年多时间里，他又进一步研究、反复修改，“欲穷千里目，更上一层楼”，不论是思想性、实证性、可读性都上了一个大台阶，堪称精心之作、精品之作、上乘之作。

真正的创新从来不是“拾（洋）人牙慧”，言必称希腊，而是需要既站在知识伟人的肩膀上，又站在实践伟人的肩膀上。本书发人所未发，提出了“目标治理”的概念，并认为整体知识是提供公共产品不可或缺的，而目标治理是产生和运用整体知识更为有效的体制。这对于绵延了数十年的关于计划存在性问题的大论争——国家是否需要计划？为什么需要计划？计划什么？——提供了一个新的回答，这也是中国实践给出的答案。因此，它是基于中国伟大实践借鉴西方理论而产生的重要理论创新和理论探索，既超越了传统计划经济的认识，也突破了西方新自由主义经济学家对计划的认识。

本书系统地论证了经济社会运行不但需要看不见的市场之手，也需要看得见的五年规划之手，不但需要自发治理，也需要目标治理，是我们理解中国发展奇迹的一把钥匙。本书的不同角度的实证有力支撑了作者的观点，关于中央地方目标匹配性计算、计划绩效定量评价等的思想都属首创。中国五年计划数十年大变迁、大转型的跌宕起伏的伟大历史轨迹，在作者笔下条分缕析、本末毕现，既体现了清晰的理论洞察，又寄寓了深沉的历史感慨。

创新从来都是有风险的，更需要初生牛犊不怕虎的可贵勇气。本书也还有许多不尽成熟、不够严谨之处，也会受到很多批评，还留待作者未来的研究加以完善，也留待实践加以进一步检验。

中国正处于历史上最伟大的民族复兴时代，中国的伟大实践为学术研究提供了巨大的舞台，也为学术创新提供了空前的机遇和挑战。我希望他未来在国情研究、发展规划研究上能够一如既往地专心、专业、专长，也希望他在“知识为民、知识报国”，“思想创造、学术创新”的道路上做得更多、走得更远、登得更高。胡鞍钢2013年1月于清华大学

第一章 导论：五年规划的中国“例外”

20世纪，占世界总人口三分之一的国家采用了五年计划体制，这项前所未有的伟大的人类试验，改变了世界政治经济版图。如同人类历史舞台上所有壮观的剧目一样，五年计划制度的大转型、大变迁引起了人类理智无穷的探索兴致。国家是否需要计划？国家需要什么样的计划？

国家计划的存在性问题引发了绵延数十年的世界范围的大论争，随着20世纪90年代计划经济体制的大瓦解，国家为何需要计划？世界各国纷纷抛弃了国家计划，这个问题似乎已经盖棺定论。然而，中国等少数“例外”的国家，并没有废除五年计划制度，而是通过不断转型，使其焕发出新的活力，不但重新占据了公共政策的中心舞台，同时吸引了世界羡慕和惊异的目光，许多人重新认识到五年计划不但不是中国的体制弊端，反而是西方世界需要认真加以对待的中国制度优势。

中国的独特经验再次激活了对国家计划存在性问题的思考，赋予了它现实的意义，它不只是一个人类伟大制度试验的历史评价问题，而是关系中国乃至世界的重大制度选择问题。

一、发展计划的兴衰

与现代化建设的巨大热情相结合，五年计划曾经是大多数后发国家信奉的新型“宗教”。不但社会主义国家普遍实行计划经济，新独立的发展中国家，乃至许多发达资本主义国家也纷纷实行经济计划。

苏联五年计划的巨大成功为其他社会主义国家树立了榜样， 20世纪30年代西方国家陷入了历史上最严重的经济危机，与此同时，苏联却通过第一、第二个五年计划的实施从一个农业国一跃成为新兴的工业化强国，建立了独立、完整的工业体系。苏联所取得的巨大的成功，也使得发展计划被许多发展中国家视为通往工业化道路的灵丹妙药。

社会主义国家普遍通过实行计划化，对社会经济活动进行直接的全面控制。五年计划不但成为东西方两大阵营之间发展竞争的工具，也成为体制优越性竞争和较量的焦点。东德的第一个五年计划的序言中写到，西德和美国达成的舒曼计划以及其他政策是将德国人民引向一条“通向死亡和毁灭国家的道路”，而东德制定的五年计划是一个“使经济、科学、技术与文化的各方面都取得繁荣和进步的计划”，给“西德人民指出了摆脱他们所处的危急局势的道路，为全德国的发展树立了榜样”。计划体制被视为社会主义的基本特征和优越性的重要体现，波兰的著名经济学家奥斯卡·兰格认为：“经济发展计划，是社会主义的一个重要特点。它表明社会主义经济不是以自发方式发展的，而是受有组织的社会的自觉意志指导和指挥的。”保加利亚诗人保·拉伊诺夫曾对五年计划发出如下热情的歌颂：没有力量能阻挡我们，/我们透过困难看到了目标。/……/将来我们手握风镐，满身尘土/推着手车奔赴千万人的庆功会，青年人会指着我们说：“立正，/敬礼！/五年计划的战士走过来了！

与此同时，大部分的亚洲和非洲的新独立国家都将计划看成推动本国工业化的救世主。对这些国家而言，“国家计划就和国歌和国旗一样成为主权和现代的象征”。发展计划不但是进行公共投资，指导和控制私人经济活动的手段，也是与国际组织和发展银行进行经济援助谈判的依据。大部分非洲国家从殖民统治下解放出来以后都选择了发展计划，尤为典型的是加纳（第七个五年计划1963/1964—1969/1970）、赞比亚（第一个发展计划1965—1969年）、津巴布韦（国家转轨发展计划1982/1983—1984/1985）、肯尼亚（第五个发展计划1984—1988年）、尼日利亚（第三个发展计划1975—1980年），以及扎伊尔（五年发展计划1986—1990年）。

即便是发达资本主义国家，随着国家干预主义兴起，许多国家也通过计划化来对经济活动进行积极的、间接的引导。法国、德国实行了有计划调控的市场经济，北欧采用了计划市场模式，瑞典设有专门的计划委员会。其中以法国最典型，第二次世界大战一结束，法国就成立了计划总署，从1946年制定第一个计划（1947—1953年）起，先后实施了11个中期计划（4～5年），法国在长期的计划实践中，形成了独特的二元调节理论，指导性计划成为计划的主要形式，上下级政府之间、政府与企业之间的计划合同成为计划执行的最重要的形式。

东亚的日本、韩国和中国台湾等所谓“发展型国家（地区）”，也都曾将发展计划作为促进经济高速增长的有效工具。例如，日本从1956年实施第一个指导性经济计划至今，先后实施了14个经济计划，日本通产省在1974年曾以“计划诱致性市场经济”来描述日本的经济模式。经济计划在日本1960年代到1990年代经济的高速增长的过程中扮演了重要的角色。

世界性的发展计划狂热并没有持续多久，20世纪60年代以后，发展计划就开始出现危机，并出现了去计划化的浪潮，并最终导致世界范围的计划体制的瓦解。

非洲发展中国家的发展计划的表现令人失望。由于缺乏清晰的目标和有效的实施手段，大部分发展中国家的发展计划都无果而终。1969年Seer发表里程碑式的论文——《计划的危机》——批判伪计划（pseudo-planning）的泛滥，非洲等发展规划的失败，并不完全是规划本身的原因，而是由于外部援助的无法兑现、国内财政困难、政治动荡等，使得美好的规划远远只能停留在纸面上，而无力转化为行动，更别说实现了，计划的美妙和现实的残酷形成了绝妙的讽刺。好吧，既然你们想要有奇迹出现，虽然奇迹我是造不了，但是我可以造计划。看哪，那厚厚的十八卷本档案就是你们玫瑰色的未来，虽然随着日夜流逝，它的纸边已经开始起毛，但是卷宗中的图表依然散发出无比的光辉。

联合国非洲经济委员会1966年的报告宣称：“发展规划对西部非洲整体发展几乎没有什么影响，它最好被视做政府或者小数专家团体表达愿景的工具。”1966年，Waterson对非洲的发展计划进行总结，认为发展计划是失败远远大于成功。到20世纪70年代，1972年，Healey宣布发展中国家将发展计划作为唯一救世主的幻想已经令人失望地破灭了。

资本主义国家的间接计划也不尽如人意。法国的计划从20世纪70年代中期开始出现危机，第一次危机发生在1973—1975年，导致计划范围缩小；第二次危机发生在1986年，计划本身存在的必要性受到质疑；第三次危机发生在1993年，中断了计划的实施，随后法国不久抛弃了发展计划。日本、韩国、中国台湾等东亚国家和地区也因为发展计划对产业发展的扭曲性干预而备受诟病，先后抛弃了指导性计划。

采用计划经济的社会主义国家，在1950年代中期以后，资本投资的收益率开始进入平台期，接着迅速下降，社会指标开始出现恶化，人民生活水平提高缓慢。局部的改革和调整并不能彻底解决问题，最后在20世纪90年代初以计划经济解体而告终。

二、中国“例外”

从古希腊开始，西方历史上的国家例外论屡见不鲜，罗马、大不列颠、俄国、美国等国家当其中心感达到顶峰时，都曾宣称它们的民族和国家是上帝的特殊选民，负有和其他国家民族不同的特殊的伟大使命。

中国的例外论不同于西方文明中一再出现的例外论，中国无意输出自身的模式，无意成为世界的救世主。中国例外论是对于掩盖在“普适模式”表面下的西方中心论的反抗，世界上并不存在抽象的普适性，有的只是不同具体对象之间的共通性。对于社会科学而言，所谓普遍适用的规律恐怕也是子虚乌有的，由于社会现象的复杂性和作为研究对象的人对于“规律”的反作用，离自然科学越远的学科，离那种“放之四海而皆准”的普适规律也越远。比共通性更重要的是独特性，每个国家可以也应该走出一条有自身特色的道路。这种对自身独特性的坚持对于一个国家的成功至关重要，如同邓小平所总结的：“中国的经验第一条就是自力更生为主。我们很多东西是靠自己搞出来的。”

我们说到中国例外论的时候，是指两个“例外”：一是中国走了一条不同于大多数国家所谓“普适模式”的独特道路；二是这种独特性构成了占据主导地位的西方话语体系的“普适理论”的例外事件。

中国的五年计划是舶来品，它是20世纪中叶全球国家工业化大潮流的产物，并随着20世纪末世界政治经济格局的剧变发生了巨大的转变。与此同时，中国的五年计划又是世界计划史的“例外”，与世界大多数发展计划大起大落的历史轨迹不同，中国走出了一条独特的五年计划之路。

新中国选择计划经济有其历史必然性。在社会主义革命还没有在一个国家胜利以前，马克思就设想过社会主义经济将是有计划按比例地发展的，苏联又提供了成功的范例。中华民国建立不久，孙中山先生就希望能将经济发展计划作为实现民族振兴和国家富强的手段，但是在一个四分五裂、任人宰割的旧中国，孙中山先生的宏伟蓝图是难以付诸实践的。这一时期，在中国共产党统治下的陕甘宁边区，以及最早解放的东北地区，经济计划都被作为了经济建设的重要工具（见专栏1—1）。专栏1—1 民国时期的经济发展计划近代中国的计划思想肇始于孙中山先生，他早在1922年就用英文出版了一本专著The International Development of China（后译为《实业计划》），对中国的资源开发、交通运输、重工业建设进行了全面的规划，呼吁与动员国际资本投资中国，并按照社会主义的计划形式（socialistic scheme）来建设中国。蒋介石也主张：“使人民的经济自由与国家的经济计划融合为一体。”民国时期成立的资源委员会（NRC）编制了多个发展计划，例如1936年和1945年两次制定了“重工业五年建设计划”。虽然这些计划并没有真正实施，更谈不上有什么真正的长期绩效，不过民国时期的经济发展计划为1949年之后中国大陆和台湾的发展计划提供了历史的遗产及历史记忆。中国共产党在革命时期的边区和根据地的经济中就开始初步采用计划经济模式。1937年，早在边区政府筹建之时，西北办事处就成立了特区经济建设计划起草委员会，并于1937年6月9日公布了陕甘宁边区《经济建设实施计划》（1937年7月—1938年12月），1946年明确将“有计划地发展工矿各种实业”写入了《陕甘宁边区宪法原则》。1946年5月陕甘宁边区三届参议会第一次大会通过了陕甘宁边区三年建设计划方案（1946—1948年），它已经是一个全面发展计划的雏形，包括了农业、工业、贸易、文教建设。东北地区也在全国解放之前实行了经济计划，1948年东北全境解放，1949年1月，东北人民政府成立了由陈云、李富春领导的经济计划委员会，并着手编制了国民经济计划，这是一个以恢复为主、以重工业为重点的发展国民经济建设的年度计划。东北地区的计划编制，为中国的五年计划编制积累了初步的经验，而陈云、李富春成为后来全国五年计划编制的核心人物。

新中国成立之后，1953年开始转入大规模国民经济建设，模仿苏联实行五年计划体制是顺理成章的，它是共产党人选择经济建设的社会主义前途的重要象征，是追求中国富强之梦的重要途径。1955年12月毛泽东说：我们实行这么一种制度（指社会主义制度），这么一种计划（指第一个五年计划），是可以一年一年走向更富更强的，一年一年可以看到更富更强些。而这个富，是共同的富，这个强，是共同的强……这种共同富裕，是有把握的，不是什么今天不晓得明天的事。

与此同时，中国的领导人并不迷信苏联的计划体制，并没有把苏联的经验奉为金科玉律，而是抱着借鉴的态度，合则用，不合则不用，同时不断探索更加切合中国实际、更加符合客观规律的体制建设道路。

毛泽东承认“有计划、按比例”是社会主义经济的基本发展规律，但是他所言的“计划”也与斯大林的“计划”有很大的不同，他主张两种机制并举，动态调整，对照抄苏联的计划体制很不满意，创意性地主张“计划第一，价格第二”，“价值法则是一个伟大的学校”。1959年庐山会议前期，他就提出要改变苏联以钢为纲的计划制定模式，从中国农业国的实际出发，按照农、轻、重的次序来安排国民经济计划。1964年6月在制定“三五”计划的中央工作会议上，毛泽东更是提出号召：要改变计划方法。这是一个革命。学上了苏联的方法以后，成了习惯势力，似乎很难改变，这里，他已经注意苏联计划方法具有路径依赖和自我锁定的特征。

毛泽东时代中国实行的并非纯而又纯的标准式的计划经济，而是“大计划、小自由，大计划、小市场”的体制。对于占据国民经济主要部分的农业，并没有实行严格的计划控制，而是实行间接计划。中国是社会主义阵营中没有奉行高度集中的苏联式中央计划体制的少数国家之一。当时波兰的著名经济学家奥斯卡·兰格指出：中国是一个例外，它并没有像其他社会主义国家一样制定事无巨细的计划。经过数次下放权力，打破中央集权，到20世纪70年代，中国实际上成为相当分权的计划经济体制。

毛泽东虽然对计划工作不满意，但是终其一生，没能根本上突破计划至上思想的禁锢，而将计划工作存在的问题归结为计划工作的现实还没能实现国民经济有计划、按比例发展的可能性，而这是由于计划没能完全反映客观规律的要求，没能认真研究、充分掌握、熟练运用客观规律。

改革开放以后，中国采取了一种摸着石头过河的策略，逐步取消与调整了五年计划不合理的部分，保留其合理的部分，在倒掉脏水的同时，成功地留住了婴儿。中国适应性地、前瞻性地对五年计划进行了调整：从经济指令计划转型为发展战略规划，由经济计划转向全面发展规划，由微观干预领域转向宏观调控领域，由经济指标为主转向公共服务指标为主。“十一五”开始，中国正式将五年计划更名为五年规划，这是中国第一次使用“规划”而不再是“计划”。“十一五”规划被评价为具有全面性和综合性，恰当地处理了政府与市场的关系，是中国迈向市场经济的又一关键步骤。

从国际比较的角度看，中国计划转型道路是非常特殊的。中国并没有像大多数转向市场经济的国家那样彻底抛弃原有的计划体制，中国不但没有出现西方学者所预言的不可逆转的五年体制的大崩溃，而且也没有像古巴、朝鲜一样继续奉行僵化的计划体制，而是通过自我调整，使得五年计划持续活跃在发展政策舞台的中心，成为政府实施宏观调控的三大基础手段之一。

这也使得中国成为转型最成功的少数国家之一。在1992年世界银行提到的28个转轨国家中，中国和越南是最成功的国家，同时，也是保留了五年计划的国家。中国和越南在转型过程中，既推进了快速的社会变革，也保持了快速的社会财富增长和人类发展水平的持续提高。反过来讲，1990年以来苏联和东欧那些放弃计划手段的国家，不仅没有出现经济学家所预期的高增长，反而出现了负增长，其下降程度远高于20世纪30年代的主要资本主义国家的“大萧条”。例如俄罗斯2006年人均GDP才超过其1990年的水平，HDI至今还低于1990年的水平（见图1—1）。这也表明，渐进主义和务实主义的制度变革，能够在实现成功的制度转型的同时，避免出现大割裂、大崩溃，才是成本最小、收益最大的改革方式。图1—1 转轨国家HDI变化情况（1990—2007年）资料来源：系作者根据联合国计划开发署的HDItrends（1980—2007）中的数据整理。可获得数据的转型国家有20个，其中第一组别为停滞上升型，包括5个国家：波兰、捷克共和国、斯洛文尼亚、匈牙利、克罗地亚；第二组别为下降恢复型，包括12个国家：立陶宛、拉脱维亚、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、罗马尼亚、白俄罗斯、亚美尼亚、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、摩尔多瓦。

即便与少数不是废除而是改造五年计划体制的国家相比，中国的转型也是最成功的。一个有意思的参照是印度。印度与中国不仅基本国情条件相似，而且差不多在同一个的时间、同一个起跑线上发动了现代化。印度与中国一样，同样将五年计划作为推动发展、追求现代化目标的重要手段。在尼赫鲁执政期间（1947—1964年），印度确立了“民主社会主义”发展路线，即在政治上实行议会民主制，在经济上采取与中国相似的计划经济体制，优先发展重工业化和公营成分，实施内向型的发展战略。印度从1951年起实行五年计划，中间除了有短暂的中断（1990—1992年）以外，到目前为止已经实施了11个五年计划，目前正处于“十二五”计划（2012—2017年）期间。

从计划绩效比较来看，印度11个五年计划的计划增长率平均为5.7％，实际是5.2％，印度有6个五年计划没有实现计划的经济增长目标，占全部计划数的一半以上；中国的11个五年计划的计划增长率平均为10.8％，实际增长率是8.1％。中国只有3个计划没有实现目标，中国最主要的挫折是“二五”计划，剔除这个时期以后，中国的表现更是大大好于印度。

20世纪90年代以后，印度开始向市场经济转轨，印度的五年计划也开始转型，力图使五年计划的关注的焦点“从提高产品和服务的产量和人均GDP转向提高人类福利（human wellbeing）……它不但包括提高人民生活质量，也包括健康、预期寿命、识字率和环境可持续性等指标”。

然而，印度的五年计划转型并不太成功，并没有从根本上脱离计划经济时期制定计划的方式，总体上还是经济计划，推动经济高增长是五年计划的核心目标，经济建设是五年计划的主要内容，并围绕这一个核心对农业、工业、第三产业、投资，以及其他部门进行详细的安排。印度连续三个五年计划，都将追求高增长作为最核心的目标。“十五”计划以来的主线都是要追求高增长，“十五”计划追求8％的高增长率，“十一五”计划更是将GDP增长率目标锁定为10％，而“十二五”计划最优先的选项也是考虑如何进一步挖掘增长潜力，实现更高的增长，规划经济增长速度要达到8％～8.5％。这与印度领导人赶超中国、建设经济强国的抱负是分不开的。印度裔的经济学家阿马蒂亚·森就将这种在减贫、教育、健康等领域大幅落后的情况下的以经济速度为中心的做法痛斥为愚蠢的聚焦。这也表明印度的五年计划并没有完成从以经济增长为中心向以公共服务为中心的转型。

印度从20世纪90年代开始改革，虽然改革后的三个五年计划，经济增长率有所提高，但是计划增长率提高得更多，三个五年计划的指标都没有实现。中国改革后的六个五年计划全部超额实现了计划目标，平均计划增长率为6.9％，而实际平均增长率为9.9％，中国的五年计划从经济计划转向提供公共产品计划的同时，反而促进了经济的增长（见表1—1）。表1—1 中、印11个五年计划经济增长率目标与实际完成情况比较注：*括号内为剔除“二五”的五年计划平均值。印度1979—1980年度，1990—1992年度没有五年计划，中国1963—1965年没有五年计划。中国的GDP增长率，“一五”—“五五”为工农业总产值增长率，“六五”为社会总产值增长率。资料来源：Planning Commission，Government of India，India’s Five Year Plans Complete Documents，24， 30，New Delhi，2003；World Bank，WDI，http://devdata.worldbank.org/data-query/；中国历次五年计划；《中国统计年鉴》（历年）。

三、话语的回归

科学研究从来就有两个不同的方法论传统，一个是自上而下的研究路径（top-down），即从先验理论形成的推论出发，再对推论进行实证的方法；另一个是自下而上的研究路径（ground-up），这是一种经验主义的传统，即从经验出发，从中概括出解释，再将这一解释进一步放到经验现象中加以检验，从而进一步提炼解释的研究范式。16世纪英国哲学家培根是后者最早的倡导者之一，他有一个形象的比喻：我们先要采集葡萄，然后榨出葡萄汁去酿酒。

波普尔科学发现的理论提出之后，自上而下的研究方法大行其道，经验主义的研究路径似乎已经失去了正当性。波普尔说这种方法是培根归纳法的残余，并嘲笑说培根期望科学之酒从一堆葡萄中流出，只是科学方法的神话。事实上，培根提出的“真正的归纳法”并不等同于波普尔所批判的从单称叙述到全称叙述的归纳。培根的酿葡萄酒比喻并非指赤手做工：我所举以祝福人类的杯酒则是从无数葡萄滤出的，那些葡萄都是当熟到恰好的时候一簇簇被摘下来，聚在一起，在压榨器中将汁挤出，最后还在大桶中加以纯净和净化。

这实在是观察世界、采集资料、去粗存精、抽象概念、精炼认识的经验研究全过程的最为生动的比喻。培根力图破除的恰恰是那样一种迷信：“把世界做成人类思想的奴隶，而人类思想又成为文字的奴隶。”如同科学之酒是从象征着人类丰富实践的“无数葡萄”中滤出的，科学研究是自下而上，从具体实践上升到较低原理，再上升到更高原理的过程，而不是相反，更为重要的是培根强调这一归纳法不仅可用于发现原理，也可用于形成概∙∙∙念∙。这一点对于中国恰恰有重要的现实意义。

时至今日，培根这些话犹足以振聋发聩。当代中国研究面临的一个最大的方法论困境岂不正是理论世界和现实世界的巨大分裂？我们是要让中国独特的实践成为西方思想的奴隶，进而成为西方话语的奴隶，还是尊重实践，还它以本来面目，基于实践重新构筑一套话语体系？波普尔说得没错，观念是我们把握自然的唯一的仪器。问题在于，有时候，现有观念的仪器不但不能使得我们更清晰地看待世界，反而极大地扭曲了真实的世界。王绍光明确反对所谓套用西方理论来研究中国实践的接轨策略，他援引赫希曼的“寻找理论范式反倒阻碍理解”的分析，指出：“一些西方理论实际上是有色眼镜，透过它们看中国，只会遮蔽我们的认知。”黄宗智更是进一步指出了在中国的研究中运用西方理论可能落入的四个陷阱：“不加批判地运用，意识形态的运用，西方中心主义和文化主义。”

是时候重新让思想回到中国的大地，回到培根的传统，实际上这也是毛泽东在《实践论》和《人的正确思想从哪里来》中倡导的传统。重新去构筑反映真实世界的概念体系，促进理论自觉，重塑体制自信。“从认识方法上，有意识地努力从经验研究出发到理论，然后再返回到经验发现，而不是从相反的路径着手。”这也正是本书所遵循的研究路径。

与研究路径相一致，本书的结构是一个金字塔形结构，金字塔的尖顶就是本书的核心概念——目标治理，支撑这一尖顶的是个两层结构的建筑，中间一层是理论建构，宽大的底座则是不同角度的实证研究。

第二章回顾了绵延近半个世纪的国家计划的大论争，这场大论战似乎以反计划化阵营的全面胜利而终结：计划经济体制虽然能够运转，但是它确实比市场经济体制效率低下，它的根本弊端在于对竞争机制的抑制，不论是从知识运用的角度来说，还是从激励机制、适应性效率来说，都是如此。

然而，从更深一层意义来看，马克思当年对资本主义体系“盲目性”的批判——这是他提出计划体制的出发点——不但没有过时，反而以一种更为深刻的方式表现出来。

第三章是目标治理的理论建构，这一概念源于哈耶克，但是又恰恰是他的理论的对立物。目标治理是指通过有意识地运用整体知识，制定国家规划，引导资源配置，从而推动目标实现的公共事务治理方式。国家需要目标治理，是由于公共产品具有和私人产品不同的知识属性——整体知识，这一知识不是给定的，也不能通过分散的知识合成。国家面临着和厂商一样的问题，并不是一开始就知道生产什么、生产多少，而是要根据对变动的环境的认识和有限的资源约束来确定，这就是为什么国家需要像企业一样制定“计划”的原因，它需要像企业一样制定特定时间段的（公共）产品的类型和数量的目标，并推动目标的实现。

由此可见，世界上并没有最好的治理模式，而只有更适宜的治理模式，治理模式与知识属性的匹配性是决定其相对效率的关键。对于作为微观经济活动的私人产品生产，依靠的是分散的、特定情境的知识，更适宜的治理模式是分散治理；对于公共产品的生产，依靠的是集中的、整体状况的知识，更适宜的治理模式是目标治理。

新中国建立以后的近三十年间，中国实行的是计划经济体制，经济活动依赖的是分散的知识，在这一领域运用目标统制，可以说是治理体制的错置，第五章的实证结果表明，这一时期的五年计划体制总体上是低效的，在“一五”计划短暂的成功之后，就陷入了“一收就死，一放就乱”的低效率循环上，分散知识的集中运用的结果是经济运行的信息紊乱。

与此同时，我们本章也提醒读者注意中国的独特性，中国并没有建立所谓苏联式的高度集中统一的计划体制，而是实行了一套相对松散、相对分权的体制。这反映了中国第一代领导人的务实主义精神，并为后来的体制转型创造了有利的条件。

第六章刻画了改革开放以来的五年计划体制的转型，经过长达几十年的改造，五年规划体制已经脱胎换骨，获得新生，转变成目标治理体制，“规划森林，让树木自由生长”，五年规划已经成为提供公共产品、运用整体知识的强大政策工具。在市场经济条件下，规划之手发挥着重要的作用，市场经济造就了繁荣，五年规划将这种繁荣引向了正确的方向。

看得见的五年计划之手推动着中国不断迈步向上、阔步向前，新中国的建设社会主义现代化伟大国家的梦想，先是写在党代会的报告上，接着绘制在五年的规划蓝图中，并最终写在中国960万平方公里的土地上，转化成为全体人民共同建设、共同分享的现实。第四章描述了中国如何通过目标治理体制推动发展、不断迈上新的台阶。

从世界范围看来，中国的这种将观念转化为实践、将理想转化为行动、将目标转化为现实的能力是异乎寻常的，是强大的目标治理能力的体现，也是强大的国家能力的核心。

那么，国家目标如何转化为地方的行动呢？第七章讨论了中央与地方目标治理。中国已然不是通过简单的行政指令让地方服从中央的意志，而是发展出混合了授权和集权的目标治理体制，使中央地方目标相互匹配、激励相容，调动了中央和地方两个积极性，实现了国家规划的统一性和地方自主性的有机统一。

国家目标又如何转化为全社会特别是全体企业的共同奋斗目标呢？第八章总结了四个目标治理机制：目标管理、选择性软预算约束、规则调整、项目动员。国家目标一旦提出，就成为引导企业发展的巨大时代潮流，顺之者水涨而船高，成为时代的弄潮儿，逆之者如逆水行舟，不进则退。

面对着一个充满风险和不确定性的世界，适应性问题一直是体制生存的核心。一个具有高度适应能力的体制，不但需要自发的适应性，更需要自觉的适应性。“实践、认识、再实践、再认识”，目标治理不但改造着客观世界，也改造着大脑中的主观世界，并使得我们的客观世界变得更加符合我们的期待，我们的主观认识和主观建构更加适应客观世界。这就是中国五年计划体制适应性的方法论，第九章对此进行了实证分析。

如同诺斯所言：“制度在社会中具有更加基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本因素。”第九章也对五年计划的绩效进行了定量评价，发现它的历史轨迹是波动中上升，这是根据实践反馈自我调适的学习曲线，也是目标治理成功转型的学习曲线。

中国数十年的五年计划历史，是人类前所未有的伟大实践，它在历史长河中的跌宕起伏与世界的潮流息息相关，同时又显得如此独一无二，不同寻常。它的大变迁、大转型与重新崛起的壮观演出已经超越了人类理论知识的范围。它所具有的崇高的美感吸引着我们不懈地去探索它、认识它、解读它，这也将改变我们对自我与世界的认识。

第二章 大论争：国家计划之手

计划一词，我国古已有之，与计画通用，指对行动的预先谋划与安排，古人计事必用手指画，使其事易见，故称计画。民国时期，作为英文plan一词的中译，也是计划和计画混用。plan一词最早起源于拉丁文的planum，指平台、平原，plan这个词出现于17世纪末，一开始是作为透视画的一个术语，指绘画中的平面画法，逐步引申为对行动的安排和设计。

由此可见，计划一事无他，而是人类理智发达的产物，是人类对事物发展的预见能力和筹划能力的直接体现。这种能力借助动作、绘制图画以及后世的文字、画出图表实现了外在化。

人类为万物之灵长，凡事预为计划，是人类之所以有别于动物的根本属性。个人需要计划，企业和政府组织，甚至一个城市也需要计划，这些都不成其为问题，但是对于国家，这个远比自然人具有更庞大的身躯、更长久的寿命的“利维坦”，这一“人造的人”是否需要计划，却是一个引发了绵延近一个世纪激烈争论的大问题，至今仍然悬而未决。

事实上，对于古典作家来说，一个治理良好的国家当然需要计划。在柏拉图看来，一个国家具有智慧，是指它拥有“考虑整个国家大事，改进它对内对外关系”的治国知识，并应用这种知识对国家进行良好的筹划。这也是发展计划兴起时便被许多人广泛接受的原因，当时人们普遍相信“通过计算一些可预见的结果，能够建立起一个更加美好的世界”。

但是，当苏联等国家推行对国民经济进行广泛控制的五年计划这样一种无所不包的综合发展计划（comprehensive development planning）的时候，西方知识界对这个新生的庞然大物的忧虑加深了，许多人开始宣称对国家进行全面的计划控制既不可行，也无意义，是愚蠢的自负，同样还令人心生恐惧，最好还是回到自发的、自由的、古老的市场秩序，号召世界从计划化这种虚妄的新文明退回到达尔文生存竞争的自由丛林。

整个20世纪，围绕着是否支持国家计划展开了大论争，改变了世界政治经济版图，在小小寰球上划出了一条清晰的界限，保守估计，到1987年大约占世界总人口34.4％、面积30.7％的国家属于计划阵营，而剩下部分则是对国家计划完全或者部分免疫的“自由世界”。同样，这一绵延半个世纪的大论争也在知识阶层划分出了一道清晰的鸿沟，许多经济学、政治学的杰出学者都卷入了这一争论中，他们坚定地捍卫一方，激烈地抨击另一方。

一、“先知马克思”

许诺“人间天堂”的是乌托邦社会主义者，对他们而言，某种程度的“有计划”似乎是理想社会的合理成分。1516年，托马斯·莫尔笔下的乌托邦社会中，一切道路、城镇都被规划得井井有条，所有乌托邦人都参加劳动，一天劳动的时间被合理地安排。

法国大革命期间，被称做“真正能动的共产主义政党”的奠基人巴贝夫在人类的历史上第一次提出了计划经济的设想：未来的共产主义社会是一个“一切都按计划进行”的社会，社会需要预先计算出来，经过严密的审查，做出妥帖的安排，然后生产，而所有劳动者都按工种分为小组进行生产，没有人能够偷懒，而所有的社会福利都被均等地分配。

与他的先行者不同，马克思并不满足于当一个空洞的幻想家，他将巴贝夫的共产主义体系称为一种相当粗糙和肤浅的东西。马克思是一个资本主义体系的深刻批判者，对于马克思来说，资本主义体系以分散的方式——或者说是以一种“无政府”的方式——组织已经社会化的大生产，这使得生产过程的经济规律以一种盲目的、自发的方式起作用，这造成了资本主义经济体系的比例关系经常性的失调，并间歇性地爆发经济危机。

这一盲目性根植于资本主义的基本生产方式之中，恩格斯在《社会主义从空想到科学的发展》中描述了资本主义自我毁灭的历史逻辑：资本主义社会的根本矛盾是社会的生产和资本主义占有之间的矛盾，而这一矛盾又表现为两大对立。一是无产阶级和资产阶级的对立；二是个别工厂中生产的有组织性和整个社会中生产的无政府状态的对立，即单个企业的日益加强的组织性恰恰是资本主义生产方式用来加剧社会生产中的无政府状态的工具，并与后者形成尖锐的对立。他还做出了如下令人印象深刻的预言：这两个深刻的对立使得资本主义生产方式就如同受到引力作用的行星，沿着不断缩小的螺旋轨道运动，将最终由于同中心相撞而告终。

正是在对资本主义体系经济活动的盲目性进行深刻批判的基础上，马克思使得人类经济社会从自发性向计划性演进不再是如乌托邦社会主义者那样从头脑中发明出来，而是通过头脑从生产的现成物质事实中发现出来。因此，“只有在生产受到社会实际的预定的控制的地方，社会才会在用来生产某种物品的社会劳动时间的数量和要由这种物品来满足的社会需要的规模之间，建立起联系”。

在马克思和恩格斯看来，这将导致社会生产内部的无政府状态将为有计划的自觉的组织所代替，由自发的无计划的生产方式向有组织的有计划的生产方式演进是一个历史发展的必然趋势，是和人类从受盲目的异己的力量统治到自然界自觉的真正的主人相一致的历史进程，是人类从必然王国进入自由王国的飞跃。

马克思虽然没有具体设想计划经济的运行模式，但是他确实是将计划作为治疗资本主义体系致命伤的一剂良药，推荐给未来社会主义社会的建设者。他这样评价巴黎公社的共产主义实验：联合起来的合作社按照统一的计划调节全国生产，从而控制全国生产，结束无时不在的无政府状态和周期性的动荡这样一些资本主义生产难以逃脱的劫难。

马克思和恩格斯揭示了一个深刻的真理：将地球上的人类联系起来的大生产，当采取分散的生产方式进行的时候，它具有对于整体利益的“盲目性”，不论我们用什么样的理论来解释现代世界的“差不多每隔十年就要出轨一次”的经济危机或者说商业周期，都离不开盲目性带来的影响。同时，他们更是先知般地预言了计划性将成为人类社会演进的方向。

但是，他们并没有对计划经济的运行进行深入论证，也没有设想实行计划经济可能遇到的困难。马克思和恩格斯并没有意识到，这种对于整体的“盲目”和对于个体的“精明”，恰恰是经济体系运行的关键，而只见森林不见树木，恰恰可能导致经济体系运作的失灵。

市场经济是协调自由竞争的有效机制，但是对于马克思和恩格斯来说，只有消除这一动物界的生存竞争，才能使得人类第一次成为自然界的自觉的和真正的主人。恩格斯明确主张：新的社会制度将消灭竞争，而代之以联合。具体来说，就是剥夺相互竞争的经营权，而代之以“为了共同利益、按照共同的计划、在社会全体成员的参加下”的整个社会的共同经营。“由社会全体成员组成的共同联合体来共同地和有计划地利用生产力；把生产发展到能够满足所有人的需要的规模”。

联合机制能否像竞争机制一样有效运转？这一机制下个体持续努力的动力是什么？个体之间依靠什么机制来实现相互协调？联合机制能否比竞争机制创造更多的社会财富？“由社会全体成员组成的共同联合体来共同地和有计划地利用生产力；把生产发展到能够满足所有人的需要的规模”这一美好的理想能否实现？这些问题，“先知马克思”并没有回答，只好留待后人去探索，留待历史去检验。

二、乌拉！“斯大林模式”！

列宁作为马克思主义者，计划是他社会主义蓝图的重要组成部分。十月革命胜利不久，他就提出：“没有一个使千百万人在产品的生产和分配中最严格遵守统一标准的有计划的国家组织，社会主义就无从设想。”“建成社会主义就是建成集中的经济，由中央统一领导的经济”。

在列宁领导下，1920年2月，全俄中央执行委员会会议通过了为期十年的电气化计划的决议，提出：苏维埃俄国初次有可能着手进行更有计划的经济建设，用科学方法制定并彻底实行国家整个国民经济计划。对此，列宁高度赞扬，他认为通过电气委员会负责人员、学者、工程师、农艺师和统计学家等数百个优秀专家对国民经济各部门细致的研究和计算，会使得计划建立在科学的基础上。事实上，这正是伟大导师恩格斯说的人类从受盲目的经济规律支配到自觉的应用这一规律的勇敢一跃。

但是，这一“科学”计划的推进并不理想，只完成了一小部分，现实生活和所有人都在嘲笑我们的计划，一年多之后，列宁就感觉到出了问题，但他并不认为计划体制有什么问题，主要错误在于计划只做最好的打算，因而陷入了官僚主义的空想。

高度的计划控制和余粮收集制等对旧社会经济制度的彻底摧毁性措施，看起来并不可行。1921年，列宁改而推行新经济政策，“不摧毁旧的社会经济结构——商业、小经济、小企业、资本主义，而是活跃商业、小企业、资本主义，审慎地逐渐地掌握它们，或者说，做到有可能只在使它们活跃起来的范围内对它们实行国家调节”。这是一种对于旧经济制度的改良措施，同样也是对于高度计划控制的修正，或者说是一种机会主义的退却。

1925年12月，苏联召开“十四大”，通过了社会主义工业化的总方针，开始实施第一个五年计划，要把苏联从农业国变为工业国，发展重工业。斯大林宣布新经济政策进入第二阶段，即直接工业化阶段，这也标志着苏联重新采取了通过集中资源强制发动国家工业化的大进攻、大推进的战略，并随之把“斯大林模式”推向了顶峰。

社会主义经济建设的“斯大林模式”是在生产资料公有制基础上的计划经济模式，大体有以下几个要点：一是社会主义的基本经济规律是“有计划、按比例”；二是根据这一经济规律，在社会主义公有制的基础上，实行高度集中的计划经济体制，通过官僚体系对经济活动进行有目的的协调，并对资源进行自觉的配置；三是苏联的公有制还有全民所有、集体农庄两种经济成分，所以商品经济没有完全废除，但是主要限制在消费资料领域；四是价值规律被限制在很有限的范围内起作用，主要是在消费资料领域的商品交换，以及计划经济中的成本效益核算。

观念统治着人类的历史。在马克思那里只是一个对人类自觉应用经济规律的设想，到斯大林这里已经变成活生生的现实，变成了一个终将改变人类政治、经济版图的伟大实验。“斯大林模式”存在几个有意思的理论问题：第一，人类的一切制度都是建构的产物，上帝说要有光，这世界便有了光，那么光的运行是一种客观规律，还是上帝的意愿呢？同样，“有计划、按比例”毋宁是如斯大林所说的社会主义的客观规律，还不如说是人类试图自觉安排经济活动的结果。第二，掩盖在市场混乱秩序表面下的是每一个参与者锱铢必较的理性，把市场这个经济理性人的神经系统取消后，我们如何获得深入每一个经济细胞的那种分散的理性呢？第三，恩格斯所说的统治劳动者的异己力量从前门赶出去，又被从后门请了进来，这种异己力量就是国家官僚机器层层传达的计划指令，它的统治比资本家的对生产资料的占有更为强大和令人生畏。

巨大的成功总是能够掩盖一切怀疑，就如同一场大雪可以遮蔽整个大地的所有丑陋一样。苏联的“一五”计划、“二五”计划取得了巨大的成功，短短十年间苏联由一个落后的农业国一跃成为新兴的工业化强国，这一空前辉煌的成就和欧美陷入空前大萧条的悲惨状况形成的巨大的反差，更是加深了人们西方犹如日暮西山而东方的苏联则如同一轮喷薄欲出的朝日的印象。

这是一个“斯大林”模式高歌猛进的时代，计划体制显示了其快速动员和集中资源、快速推进工业化的社会主义优势，计划经济就如同一根点石成金的魔棒一样，它指到哪里，哪里就出现了空前快速的增长，就出现了蓬勃的工业建设和经济发展。苏联的巨大成功鼓舞了整个世界，社会主义国家普遍采取五年计划，许多发展中国家也采用计划经济，甚至西方的阵营中也掀起了一波不小的计划化浪潮，许多国家自称民主计划化国家。

三、“社会主义计算”可能吗？

最早对“斯大林模式”逻辑上的可能性提出严肃的质疑的是奥地利学派的一位著名人物冯·米塞斯教授，他宣称自己发现了一个没有任何东西能够撼动的证明：社会主义制度下不可能有经济核算。他认为由市场决定的产品和服务的价格，为企业提供了进行经济核算的基础，而社会主义由于没有市场经济，就不存在着这一基础，因此，社会主义企业不可能有经济核算。

他对恩格斯提出的以社会劳动价值作为计划核算的依据的观点提出了批评，认为其存在两个无法克服的缺陷：一是没有计算产品中自然资料的价格，两件包含相同社会劳动时间的产品，在市场价值中，一件产品完全可能由于其中包含的自然资料多而更昂贵，而在社会主义体制中将其视为等价物就会造成价格扭曲；二是无法计算不同劳动质量之间的价值区别，虽然马克思提出了简单劳动和复杂劳动的区别，但是不同类型之间劳动价值之比无法定量衡量。

正如多位卷入这一论争的经济学家所承认的那样，意大利经济学家巴内罗（E.Barone）——他是帕累托的信徒——1908年的一篇文章《集体主义国家中的生产部》，已经解决了米塞斯提出的社会主义计算逻辑可能性的问题。熊彼特对巴内罗提出的社会主义蓝图有一个非常清晰和详尽的论述，很好地回应了米塞斯的质疑。

这一社会主义蓝图一定程度上是对市场经济的模拟，不但不同企业之间，而且计划当局和企业之间也存在着等价的交换，而商品的“价格”由中央局规定，中央局确定价格时并非通过计算社会劳动时间，而是根据供求关系，根据市场出清来制定价格，在这种“广义价格”的约束条件下，企业同样会按照边际收益为零的均衡点来生产。

对于这一辩护，计划经济的反对者放弃了米塞斯的立场，不再坚持计划经济在原则上不可行，进而批评计划实际上难以实行，面对着门类众多的产品，以及不断变动的供求关系，中央局如何能够确定合理的价格？因为“需要在几百万个预计数据基础上列出几百万个方程，而统计数据又需根据更多百万个个别计算。到解出方程的时候，它们所根据的信息又会已经过时，需要重新计算它们”。

兰格等人从市场均衡理论的基础出发，证明了社会主义计算实际上是完全可以操作的。他们提出了一个市场社会主义方案——这经常被称为兰格—勒纳—泰勒定理，即由政府占有生产资料，但是和市场经济一样由价格对资源进行配置，以实现资源的最优配置。价格由中央计划局决定，用一种类似自由市场试错的方法，通过逐步试验改正的方法，就有可能确定供需均衡的物价。兰格在生前的最后一篇论文《计算机和市场》中进一步提出，随着现代计算机的出现，他30年前论文中提出的反复试错求解均衡物价的方式现在变得更为简单了，如果让他重写论文的话，他对哈耶克和罗宾斯的回答将是：“这有什么难处？让我们把联立方程放进一架电子计算机，我们将在一秒钟内得到它们的解。”

这场争论的胜利者似乎属于计划化阵营，1936年年底，兰格确信已经赢得了这场辩论，他在文章中提议，“米塞斯教授的像应当在社会主义国家的中央计划局的大厅里占一个光荣的位置”，以表彰他作为“伟大的魔鬼辩护士”提出的有力的挑战，促进了社会主义计划的完善。而将米塞斯的观点以一种更精细的方式推进一大步的哈耶克教授和罗宾斯教授，也值得有个荣誉像，或者至少立一座纪念碑。

然而很快，哈耶克就将这个问题的争论引到了一个更为深刻的方向，提出了一个计划化阵营一直没能有力回应的知识应用的问题。1936年11月，哈耶克在伦敦经济学俱乐部发表就职演讲。演讲内容1937年2月份以“经济学与知识”为题发表。20世纪70年代，他自己对此评价说：这确实是我用新的眼光观察事物的起点……直到那一刻之前，我说的话都是老生常谈。是1937年在伦敦俱乐部的演讲——我的就职演讲，即“经济学与知识”，使我踏上了自己的思考之路。有时我私下里说，我在社会科学中有一个发现……这个发现就是利用分散知识的方法。

事实上，当马克思讨论“盲目性”、“自发性”时已经提示了对于经济运行的关键因素——知识；我们现在已经无从考证哈耶克是否受到了他终身与之作战的知识前辈的启发，但是把问题聚焦于“知识的运用”确实是一个天才的洞见，也是一个伟大的哈耶克转折，不仅仅对于他自己是如此，从而关于社会主义计划的论战被引入一个真正核心的问题。

哈耶克认为，经济系统赖以有效运行的偏好、价格衡量、技术、资源供给等各种“本地知识”、情境知识（Knowledge of the Circumstance）分散性地存在于各种经济机构中，这种知识“从未以集中的或完整的形式存在，只是以不全面而且时常矛盾的形式为各自独立的个人所掌握”。

中央计划必须通过某种方式来自下而上地收集这种分散的信息，但这种方式收集上来的信息往往又是不充分的和扭曲的，收集和处理数量如此庞大的信息，再以这些信息为基础进行协调，是中央计划体制无法有效承担的，随着经济规模的加大，信息变得越来越复杂，信息的收集、加工与传播的机制越来越难以有效运转。

因此，中央计划必然会面临一个信息失灵问题，换言之，信息的分散性决定了不可能通过一种集中决策的方式来处理信息。由于经济系统运行所依赖的信息是分散的，因此计划体制是无效的，而市场经济则在产生和应用分散信息上具有先天的优势。

计划经济国家的发展历程表明，哈耶克等人的批评是一语中的的。信息问题引发的紊乱和僵化一直是计划经济体制难以克服的致命伤，这一体系的局部改革是无济于事的，只有通过转向市场的自发调节，这一问题才得到了彻底解决。经济体系的“社会主义计算”确实是不可能的，这不是由于计算能力的原因，而是由于计算所赖以发生的基础数据并不是以一种可以集中处理的方式存在的。

四、“玩资本主义游戏”

计划经济体制还面临着一个关键性的问题，即激励不足。市场经济成功的另一个奥秘在于，竞争本身提供了强大的激励机制，“鱼翔浅底，鹰击长空，万类霜天竞自由”，各自为战的生存竞争极大地激发了人们的创造潜力和工作热情。

计划体制是通过官僚系统的指令运转的，计划体制下的企业大多数情况下只是被动地执行计划指令。不同于市场的经济激励，计划体制的激励主要是一种官僚系统的行政激励，科尔奈将所有动机列了个清单，并将这些动机总结为都与这样一个事实相关：“下级依赖上级，对于下级来说，最重要的就是得到上级领导赞许的目光。”

无疑，计划体制提供激励。问题在于与市场体制相比，这一激励既不够“严厉”，也不够“精明”，这使得计划体制虽然能够运转，但是经济绩效远低于市场经济。计划体制下虽然上级对下级也进行奖惩，但是相比于市场经济中优胜劣汰的残酷生存法则，这种激励要温和得多，充满了温情的“父爱主义”。与此同时，虽然上级能够对下级进行绩效上的考核，但是绩效信息一定意义上也是“分散信息”，上级并不能充分掌握，同时考核也不会集中于绩效，这使得计划体制无法像价格机制一样锱铢必较，及时地对企业行为进行激励。

天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。市场激励背后是深刻的自利的人性动机，“一个使用自己劳动来为自己生产商品的人，具有强烈的激励去努力、高效的工作”，而“一个使用自己的财产来进行冒险的人，会受到激励去最好地使用它”。

计划经济体制是和生产资料的公有制联系在一起的，这使得其无法具有私人占有的那种强大的经济激励。兰格、勒纳、泰勒等人提出了“市场社会主义”改良方案，由于缺乏私人产权的保护，市场的价格是和生产资料的私人占有联系在一起的，两者不可能分开。

弗里德曼进一步总结：在市场机制条件下，价格机制除了提供了信号功能之外，也同时提供了激励功能。价格体系的真正美妙（我是非常慎重地使用“美妙”一词的）之处，正在于依信息行事的激励是与价格所传递的信息联系在一起的。

而在“市场社会主义”方案中，信息通过指令性经济自上而下传递，这些信息却并不提供依信息行事的任何激励。生产者实际上并不会像资本主义体制一样，追求利润最大化，在边际成本和价格相等的均衡点进行生产。市场机制这种计划体制所没有的“美妙之处”，使得任何计划体制内的运用价值法则的尝试都不过是徒有其表的“玩资本主义游戏”。出于对于资本主义优越性的得意之情，弗里德曼也像当年兰格提议社会主义要给米塞斯等人塑像一样，提议市场经济国家要对兰格等人对市场机制运行法则的发现所做的贡献表示感谢。

五、适应性效率问题

适应性问题是一个经济社会发展的核心问题。诺斯认为，面对非各态历经的世界中普遍存在的不确定性时，适应性效率问题就成为制度评价的核心，适应性良好的制度需要能够处理随着时间的推移不断出现的新问题，灵活地尝试各种选择，消除制度失灵。

计划体制被认为是缺乏适应性效率的体制。在微观层面上，它被认为不利于企业开展创新活动。资本主义体制的适应性来源是“最大限度地利用散布在社会成员之中的知识，而且最大限度地发挥人们发现和开发新事物的能力”，而在经典社会主义计划体制下，高效率和技术发展不能为企业带来任何优势，创新活动都要经过官方批准与支持，直接的官僚协调非常僵化，阻碍了企业的创新。由于计划体制在应用分散性知识方面处于劣势，同时不能提供有效的激励，压抑了企业的创新，从而陷入了体制僵化。

最为关键的是，在计划体制下，企业的创新动力不足。市场机制下企业的竞争主要是“新商品、新技术、新供应来源、新组织形式”的竞争，这种竞争比简单的成本竞争有大得多的效率，犹如大炮轰炸和徒手攻击般不可同日而语。计划体制下的“软预算约束”，意味着对旧商品、旧技术、旧的组织形式、旧商业模式的保护，这抑制了不断摧毁旧结构、不断产生新结构的创造性毁灭过程，抑制了企业的创新过程。

同时，在宏观层面上计划体制也被认为是僵化的。诺斯将苏联体制作为适应性效率的反例进行了剖析，由于整个社会成为一个刻板的整体，这种制度结构在面对非各态历经的世界中普遍存在的不确定性时，无法灵活地尝试各种选择，以处理不断出现的新问题，这使得这个社会无法推行根本性的变革，而一旦开始实质性变革时，整体的治理秩序也迅速宣告解体。

六、言之过早的“历史终结”

回顾20世纪30年代以来社会主义计划大论战的历史，哈耶克等人是在西方市场经济体系遭受严重危机时，对计划经济体系提出批评的。随着20世纪90年代计划经济的全面解体，哈耶克亲眼目睹了自己理论预言的实现。计划经济国家的发展历程表明，哈耶克等人对计划经济的批评是正确的，计划经济体制虽然能够运转，但是它确实比市场经济体制效率低下，计划经济的高绩效水平由于信息问题、激励问题、适应性问题是难以为继的，特别是随着经济规模的扩大，计划经济体制的这种内在的局限性也日益突出。

随着20世纪八九十年代的计划经济大解体，对于许多人而言，似乎这场绵延近半个世纪的大争论已经最终以资本主义阵营的胜利而尘埃落定。1996年世界银行发布了年度报告《从计划到市场》，对计划经济做出了历史总结式的评价，计划经济虽然取得了相当大的成就，但是“这种制度远不像它表面上看起来那么稳定，其原因是计划方式内在的低效率是无处不在的”，而且“随着时间的推移，计划方式的深层次低效率日益凸显出来”。

部分是总结了学者们的批评，世界银行的报告认为计划方式存在四大弊端：（1）计划制定者无法得到足够的信息，以替代在市场经济中由价格所传递的信息。（2）随着往来关系成为一个重要的因素，计划基本上成为一种个人化的讨价还价的过程。（3）计划体制已经被证明对工业不利，对农业更不利。（4）对个人积极性的压制要求实行一套严密的控制措施。最初，这些控制是建立在政治信仰以及为之献身的起先锋作用的党的基础上的，但这种方式随后往往演变成个人崇拜以及精英阶层滥用其社会地位。

即便是斯蒂格利茨这样“左翼”的经济学者也认为，国家计划已经是昨日黄花了，他认为计划只能集中在一个非常“局部”的水平，因为只有在这个水平上那些对生产能力和潜在需求有详细了解的人们才会以一种在全国性的计划框架内不可能产生的方式相互影响。

那么，是否这个问题的辩论真的以反计划化阵营的胜利而尘埃落定？这是否是资本主义体系“历史总结论”的又一个重要方面的胜利？

这种断言恐怕还言之过早。事实上，反计划化阵营的这种胜利，不过是如康德所说的那样，双方已经经历了无数的各有胜负，而最后的胜利，只不过是由于宣布胜利的一方独占了战场，而敌人则被禁止参与这场战役。随着，计划体制世界范围的瓦解，计划化阵营的“战士们”已经失去了己方的绝大部分阵地。

但是，随着中国计划体制出人意料的涅槃重生并取得举世瞩目的成就，新的阵地又重新开辟了。“中国例外”的经验实际上已经对这一场大论争的结论提出了新的智力挑战。如果真如新自由主义者断言的那样，计划体制根本就是虚妄的自负，那么我们如何理解计划在中国所表现出的活力呢？

从理论论争来看，这一大论争涉及的一些重大问题也并没有得到根本性的解决。最为根本的一点，马克思提出的对资本主义体系“盲目性”的批判仍然没有得到解决，经济社会的运行真的就如新自由主义者设想的那样，经济社会理想的协调秩序是“自发秩序”，人类的命运真的是操纵在自发的看不见的力量手中吗？人类的整体自觉性真的不能存在于国家层面吗？

与自发秩序和自觉秩序相关的三个方面的问题，也仍然不能说已经得到了解决。经济社会运行中除了分散知识之外，还有大量的不依赖于分散个体经验的知识。如何有效地产生和运用呢？除了个体利益动机之外，人类还有其他激励驱动，如何发挥呢？经济社会的适应性除了来自自发的分散的创新之外，还有其他的来源吗？

如同人类的历史不会终结一样，人类的探索也永无止境，真理的认识是一个“二律背反”相互推动的过程，从历史的长河来看，围绕着计划化大论争的双方阵营并没有绝对的输赢。如同尼采所指出的那样，敌手往往比朋友更值得尊敬，因为我们从他们那里学到的更多。又如同彼此所挖苦的那样，其实大论争双方阵营的主将都有资格在人类知识的殿堂里占据一个或大或小的不朽的位置。

第三章 目标治理

一、西蒙的火星人

诺贝尔经济学奖获得者西蒙（Simon）在一篇比较市场和组织的文章里讲述了一个有趣的故事：一个火星人登陆地球，它（为了避免性别问题而用第三人称）带了一个能够透视社会结构的望远镜，在这个神奇的望远镜下，覆盖大地表面的是一团团绿色的块状物，内部各部门的轮廓隐约可见，这些就是我们地球上的数不尽的各类组织；而这些组织由表示市场交易的无数的红色线条相互连接。听到地球人将他们的经济制度按照红色线条称为“市场经济”，火星人大感惊讶：“为什么不按那些绿色的块状物，称呼地球的经济制度为组织经济（organization economic）呢？”

火星人着陆的地方大概是西方的某个国家，我们可以继续邀请西蒙的火星人开始更为有趣的全新的地球探索之旅。

如果它接着来到欧亚大陆东面中国大地的上空，用它的望远镜来扫描的话，可能会看到一幅相当不同的图景，绿色的块状除了被杂乱无章的红色线条连接之外，还有一些更细的绿色的射线将它们汇聚起来，形成很有规则的图案。每个地方的绿线都指向一个区域中心，连接成一个组团；而大量的组团又通过绿色的射线指向上一级的中心，这样逐级汇聚形成31个巨大的组团，最后都指向北方的一个中心点，对，那个点叫北京。

比较两种风格的图案后，这位天外来客会做何评价呢？它可是有高度的艺术鉴赏力的，它也许会说：“这是一个比我之前看到的更好的作品，因为它结合了自由和秩序，而这些特征正是我们称为智慧的那种东西。”

当然，这个火星人到地球来不只是为了观光，它还担负着对地球治理模式进行科学考察的任务，它决定做一个实验来比较这两种模式的效率。

它在地球上建造了两个完全一样的透明的太空舱，这样它就可以很方便地观察实验进程，分别命名为子虚号、乌有号，每个太空舱都有10000个居民，这些居民都是它使用火星材料制造的有理性计算能力的生命体，他们无须为生存发愁，太空舱的四周陆地是宽阔的平原，平原上有一种取之不尽、食之不竭的天然食品吗哪供他们任意享用；中央是一座富裕山，山上长满了无花果树，大量宽大、柔软的树叶会提供舒适美丽的服装。但他们并不像在乐园中的生活那样无忧无虑，他们需要处理大量棘手的公共事务：●他们必须控制空气中二氧化碳的数量，否则在未来某一时期，透明的太空舱会变成真正的“温室”，水源会枯竭，变得不适宜居住。●他们必须应对富裕山顶湖泊不定期的决口带来的洪水泛滥。●他们必须清理富裕山定时、定量喷发的火山灰。●他们必须处理经济社会活动的大量污染物。

很明显，西蒙的火星人是想让它的创造物面临复杂的、充满不确定性的公共事务的考验。然后，就如同摩西颁布律法一样，火星人为两个太空舱的居民制定了不同的实验规则。

子虚号的实验规则是：●制定法律规定居民的行为准则和劳动义务。●居民订立契约，交换他们的劳动时间。●契约必须被执行。

乌有号的实验规则是：●政治共同体做出处理公共事务的决策和计划。●按照计划对居民的劳动做出分配。●居民服从政治共同体关于公共事务的指令。

颁布完这些规则之后，火星人开始观察实验的进程，实验总共进行了3“刹那”。子虚号的景象看起来总体很不乐观，太空舱的环境恶化了，居民们经常争吵不休。火山灰的清理活动进行得很好，由于火山灰产生的数量和时间都是固定的，可以很容易通过制定法律来实现清理的目标，而居民的交易促进了效率的提高；经济社会污染物控制工作也得到了推进，但是进展很缓慢，主要是随着污染物的增加，对原有的立法规则的修订遇到了很大的阻力；至于控制洪水泛滥的工作，没有得到任何推进，因为协调一项巨大的工程实在是太难了，即便是几场小规模的洪水已经造成了一定的伤亡，还是没有让子虚号的居民形成建坝的共识；对于削减二氧化碳的事情，更是没有丝毫进展，整个太空舱陷入了激烈的争论中，许多人认为为了“N刹那”才会发生的危机，牺牲当前的闲暇实在是不值得。

乌有号的情况看起来好多了，整个太空舱治理得井井有条，呈现出一派欣欣向荣的景象。他们有目标、有计划、有步骤地推进了公共问题的解决。在1刹那的时候他们形成了一种清除火山灰问题的工作机制，对经济社会的污染物排放量进行了削减；在2刹那的时候，他们在继续推进前述工作的同时，通过修建一座巨型的水坝一劳永逸地解决了洪水的威胁，并着手削减和吸收二氧化碳的工作；在3刹那的时候，他们已经建成了经济社会活动的循环机制，实现了污染物的零排放，他们新种植了大量无花果树来吸收二氧化碳，他们开始提取火山灰中的营养物，来培育无花果树，他们还建造了更复杂的水利工程来灌溉平原上的吗哪。通过连续3个刹那的努力，乌有号的居民过上了更富足、更多闲暇的生活。

火星人在向火星总部提交的科学考察报告中写道：“我对地球的治理模式进行了观察，并对不同的治理模式处理公共事务的能力进行了科学实验，第一模式我称为自发治理模式，第二种我称为目标治理模式，实验结果表明，目标治理在公共事务治理上显然比自发治理更为有效。”

它还在报告中做出如下评论：“在自发治理模式下，社会陷入了一种‘整体知识困境’，每个个体都是十分聪明的，但是作为一个集体却是愚蠢的；既缺乏根据社会整体状况提出共同目标和共同计划的能力，更没有将共同目标转化为现实的能力。与此不同，目标治理模式下，整个社会却能够像一个智慧体一样做出明智的决策，并采取恰当的、有效的反应。”

好吧，让我们结束这个冗长的火星人的寓言，转入更为“严肃”的理论探讨。

二、公共产品的知识属性

对于公共事务性质的研究已经形成了许多具有很大影响力的范式，例如，庇古的外部性理论、科斯对社会成本的讨论、哈丁的公地悲剧理论、奥尔森的集体行动逻辑以及奥斯特洛姆夫妇对公益性产品的定义。

令人惊异是，这些杰出的作者讨论公共产品的性质时，关注的焦点都是谁来提供、如何提供，而对于提供什么样的公共产品、提供多少公共产品、何时提供，他们似乎都假定这些问题不需要深究。对于企业而言，面对着变动的市场环境，生产什么、生产多少，这是企业需要时刻关注的问题，但是对于国家所要提供的公共产品，这些问题的答案似乎是预先给定、恒定不变的，不需要特定的治理模式来处理这些问题。

在真实世界中，国家相对于市场的角色不是静态的，也不是事后弥补的。国家需要提供的公共产品的性质和数量都不是预先界定好的，国家面临着和厂商一样的问题，并不是一开始就知道生产什么、生产多少，而是要根据对变动的环境的认识和有限的资源约束来确定。公共事务的决策者事实上面临着三个需要回答的知识性问题：（1）提供何种公共产品？（2）提供公共产品的数量。（3）提供公共产品的优先次序。

这三个问题的答案并不是给定的，而越是在一个长期的、整体的框架来看，对这些问题的回答就越发重要。这就是为什么国家需要向企业一样作“计划”的原因，它需要向企业一样制定特定时间段的（公共）产品的类型和数量的目标，并实现这一目标。

为了让这一点更容易理解，我们可以举污染物排放为例。根据现有的理论，我们知道可以通过损害者补偿、界定产权、政府干预等方式来解决这一问题。这些方案有个共同点，即都是基于法律规则的交易，公共利益被看成契约的一方，而政府被看成契约执行的监督者。问题在于：我们并不知道与其他目标（例如经济增长）相冲突时，是否要控制污染；其次，我们并不知道要将污染控制到何种程度；最后，我们也不知道多大程度将有限的政府资源用于治理污染而不是做其他的事情。

天下没有免费的午餐。治理污染本身也有其机会成本以及实施成本，对于绝对贫困阶段，解决温饱才是急务，而一定程度的污染则是可以被容忍的；而对于经济社会发展到一定阶段后而言，在预期时间达到预期的污染物排放量的减少数量具有重大的意义。同时，不同种类公共产品的优先次序也是未知的，张五常讲过一个有趣的故事：1993年，他陪同诺贝尔奖得主弗里德曼访问四川，弗里德曼教四川省省长如何进行改革，说要斩掉老鼠的尾巴，不要一寸一寸地斩，为了减少痛苦，要一次过地把整条尾巴斩掉。省长回应：“教授呀，我们这只老鼠有那么多条尾巴，不知要先斩哪条才对。”弗里德曼不能回答。

这个故事恰恰反映了“理想家”和实践者之间的巨大差别。不但改革是如此，公共事务的治理也是如此，就如同不知道先斩哪条尾巴一样，千头万绪的公共事务的优先次序也无法通过法律预先规定，而是需要不断地加以权衡，不断地加以调整。对于冲突的公共目标、不断变动的公共事务的状况，有限的公共资源，通过法律及其实施的方式进行治理，显然是捉襟见肘的。对于相关情势的变化，我们如何能够及时修订法律？又如何能够使得社会群体形成一致反应，使得我们能够高效率、灵活地应对公共事务治理面临的不确定性呢？

前面提出的关于公共产品的“种类、数量、优先次序”三个问题，都必须从一个长远的时间框架和全局的空间框架才能加以回答，这是由于公共利益本身就是整体利益和长远利益。这种关于经济社会整体状况和长远状况的知识，我们称之为整体知识。只要对现实世界有一定的了解，就不会否认这一知识对于经济社会的有效运行是不可或缺的。我们可以列举几种整体知识的类型：●经济社会发展情况的描述性知识。●经济社会发展存在问题的诊断性知识。●经济社会发展面临的机遇和挑战的分析性知识。●经济社会发展的未来趋势的预测性知识。

这些知识对于公共利益至关重要，无疑，人类关于这些方面的知识虽然并不完善，但是是大量存在的。整体知识和哈耶克所说的分散的知识不同，它不依赖于分散个体独特的情势，而是需要对整体的研究和对全局的把握。如哈耶克所说，私人产品的生产依赖于分散知识，但是他没有意识到的是：公共产品的提供依赖于整体知识，只有拥有这些整体知识我们才能回答“提供什么、提供多少、何时提供”的公共产品知识性问题。

分散知识和整体知识对于经济社会的有效运行是不可或缺的，否认其中任何一方面都像只见树木不见森林，或者只见森林不见树木一样荒唐。哈耶克所说的分散知识，一定程度上具有后来波兰尼提出的“隐性知识”（implicit knowledge）的特征，它难以脱离特定企业所面临的具体情境而存在，它是随着具体供求关系瞬息万变的知识，即便是可以编码，也不具备普遍的意义。相反，应用于公共产品提供的整体知识，则是可以编码的显性知识，它是一种全局性、长期性和相对稳定的知识，这也使得其可以作为中央计划的基据（datum）。详见表3—1。表3-1 两种类型知识的不同特征资料来源：系作者设计。

因此，基于整体知识的公共产品提供的决策就变成了哈耶克所说的工程师问题，即“努力从给定的资源或手段中获取最大的成果”的问题。社会工程之所以是必须也是可能的，原因在于我们所要进行的社会工程并不是私人产品的生产，而是提供公共产品，而这种产品决策所依靠的基据，并不是分散的知识，而是整体的知识。这正是中国每天所发生的事实。中国共产党和中国政府充当的恰恰是所谓的“社会工程师”的角色，通过有目标地协调各种资源配置，以实现国家利益和全体人民净福利的最大化。中央文献研究室主任冷溶说得很准确：就像是个数学公式一样，必须要得出特定的结果，那么这个结果就是人民的利益，而这个公式就是党的行为举动。我们在党内必须要找到恰当的变量，以便于这个公式最后能得出人民满意的结果。

三、目标治理

1967年，哈耶克提出了目标统制（teleocracy）的概念，用以表示和资本主义自发秩序不同的、对立的政治经济秩序。目标统制指“teloi”（目标）与“taxis”（安排或组织）相对应的治理，它是指人类通过有意识的设计，通过集体支配现有资源，以及集体协作来实现社会共同目标。20世纪90年代，威廉姆森也提出了经济制度的有目的的治理模式，作为和自发的治理相对的治理模式。他们所提出的概念都有所指向，哈耶克的目标统制意指一国的计划经济的秩序，而威廉姆森的概念则意指企业等组织的治理模式。

他们并没有讨论通过国家目标形成宏观指导和调控框架引导国家发展的治理模式。我们将目标治理定义为通过有意识地运用整体知识，制定国家规划，引导资源配置，以推动目标实现的公共事务治理方式。这一定义包括以下几个内涵：

第一，它是一种国家的治理方式（governance）。它不同于计划经济的行政指令，并不是简单的自上而下的行政管理，而是中央、地方、企业、公民等多元主体共同参与，通过行政方式、社会网络、市场机制等渠道共同作用的公共事务的治理。

第二，它是运用整体知识提供公共产品的治理模式。整体知识就是提供公共产品所依赖的知识，而目标治理体制就是能够有效地产生并运用整体知识的体制。西方社会也存在整体知识，西方缺乏的是有效运用整体知识并更多地产生整体知识的治理体制。同时，目标治理体制是应用于公共事务的处理而不是私人产品的提供。

第三，它是集中的计划引导的治理模式。整体知识也决定了决策应该以集中的方式进行，当然这并不是指其他主体不能参与决策，而是说需要对公共事务做出集中的安排和计划，制定相应的目标。

第四，通过集中的计划引导资源配置来推动目标的实现。集中的计划成为引导资源配置的重要手段。它通过直接指令和间接引导的方式，协调各分散主体的行为，并引导相关资源配置，以推动国家目标的实现。

正如关于计划之手的大论争所揭示的，经济社会治理的关键因素有三个：知识运用方式、激励机制和适应性效率，这也是决定不同治理模式的关键变量，其中知识运用方式又起着更基础的作用。

目标治理的运行依靠的是整体知识。不但决策的基础数据是整体知识，而且不同主体之间的协调也是通过整体知识进行的，通过整体知识自上而下的传递，分散的主体在全局中的角色和作用也得到了界定。相反，自发治理的分散主体的决策依靠的是分散存在的知识，而自发的协调机制也并不是给定的，而是分散主体的无数决策暂时均衡的结果。因此，目标治理是看得见的手，是由于在知识运用上它是可以认知和可以计算的；自发治理是看不见的手，是由于在知识运用上它是以一种“盲目的平均数”的方式起作用的。

如同自发治理的激励机制是和知识的运用方式密不可分的一样，价格机制在起到知识上的协调作用的同时也起到了激励作用。目标治理的激励机制也是基于整体知识起作用的，国家目标形成了分散主体的确定性的环境，它本身就起到引导作用，目标的分解、评估和考核，就是基于整体知识的分解和评价，而相应的激励机制是以评价为基础的，政治、行政、经济和法律手段的激励都是围绕着能在多大程度上促进国家目标的实现而进行的。

如果说自发治理的适应性来源于利用分散知识和分散主体的创新，那么目标治理的适应性则来源于利用整体知识的自觉的调适，即通过识别内外部环境的变化，调整自身的目标和策略以实现调适。威廉姆森将这种适应性称为适应性C，用以指组织内部有意识、有目的地设计和协调从而产生的适应性。不但对于一个组织来说是如此，整个经济社会共同体也需要有目的的适应。

总之，看得见的目标治理之手和看不见的自发治理之手，作用方式恰恰相反。目标治理模式，是由中央决策者集中处理信息，集中决策，通过层级行政体制实现激励制度安排的，它的适应性也是通过决策者的主动调适来实现的。自发治理模式，是依靠分散的决策者处理信息，通过价格机制来提供协调，这一治理模式的适应性来源于自发的适应。混合运用这两种治理手段的，我们称为混合治理，现实世界的治理模式更多地表现出两种治理模式的混合。不能简单地下结论说自发治理优于目标治理，或者说目标治理优于自发治理，对于不同情境而言，自发治理和目标治理在知识应用、激励功能和适应性效率上是各有优劣、各有所长的，如果二者能够因地制宜，取长补短，相互补充，是可以实现经济社会更高效率的运行的。这两种治理模式的比较参见表3—2。表3-2 目标治理与自发治理比较

四、治理成本最小的路径

新自由主义者对目标统制的信息不对称、激励不相容、适应性不足的批判无疑是正确的，同时也被世界许多国家的实践所证实了。与此同时，对有目标的治理的过度抨击、全盘否定，却又使得新自由主义的理论陷入了空想与偏执的泥潭。

到20世纪90年代，西蒙已经感叹：如果说在20世纪40年代对有目的性的价值的估计过度了，那么今天的情况就恰好相反。许多新制度经济学者主张对等地来看待这两种治理方式。诺斯明确反对哈耶克自发秩序的观点，指出：“整个政治/经济体系的结构都是人类创造的，它们都不是自发地或者‘自然地’发挥作用的”。同时，科斯、威廉姆森、阿尔钦等制度经济学家主张要对等地探究自发治理与有目的的治理，对企业、市场、混合模式等治理机制进行静态比较，并尝试在各种治理模式之间构建沟通的桥梁。

当然，他们对有目的的治理的探究都局限于组织内部，他们试图沟通“市场的神奇力量”（哈耶克）与企业“内部组织的神奇力量”（巴纳德）。正如罗伯逊比喻的那样，企业成为“在自发协调的大海中的自觉力量的小岛，它们如同凝结在一桶黄油牛奶中的一块块黄油”。

然而，正如同大海不但需要岛屿也需要海岸一样，牛奶不但凝结有黄油，也需要木桶来装它。我们不但要讨论“自发协调的大海”中的自觉力量，也要考察它的边界的自觉力量。我们需要通过比较不同治理模式的效率来沟通神奇的市场力量和神奇的国家力量。

如何衡量不同治理模式的治理成本？新制度经济学认为，不同的治理形式可以看成不同的契约机制。我们以交易费用（trans-actioncost）来衡量治理成本，交易费用越低的模式治理成本也越低，同时效率也越高。对于不同的治理模式来说，知识的属性是影响治理成本的关键因素。

诺斯对交易费用有一个简明的概括。他将交易成本分为两类：一类是信息成本（衡量成本），即对包含在物品、劳务以及代理人的不同表现中的各种有价值的物质进行衡量的成本；另一类是实施成本，即监管（policing）和实施契约的成本。这些衡量和实施的成本是社会、政治与经济制度的来源。

整体知识是一个相对的概念，古典经济学假设企业是分散的原子，而整体知识可以看成这些分散原子组成的物质的知识，我们可以假定存在知识整体性的序列，如果物质的原子数增加，知识的整体性就上升。整体性最低的知识就是分散知识，其次是介于分散知识和整体知识之间的混合知识，整体性最高的就是整体知识。

对于自发治理来说，随着知识整体性的上升，治理成本也上升。这是由于整体知识的运用是需要集体共识和集体行动，这通过分散决策和分散主体的协调是很难达到的。随着知识的整体性的上升，合约所涉及的交易方相互依赖性增强，由于预期不一致性，要获取协调的反应是困难的（March and Simon，1958），合约的执行和监督的成本也相应增加。对于这一点休谟很早就谈道：两个邻居也许会同意排尽他们共同占有的一块草坪上的水，因为他们都容易知道彼此的想法，而且双方都必定会意识到，未完成他那部分的工作，直接的后果就是全盘计划的放弃。但是，如果要一千个人都同意任何那样的行为，那就非常困难，甚至是不可能的；要他们一致同意如此复杂的计划就相当地困难，而要他们去执行这样的计划就更为困难，因为每一个人都在寻求使自己免于麻烦和花销的借口，而将全部责任都推到别人身上。

与此相反，随着知识整体性上升，目标治理成本下降。对于目标治理而言，由于是自上而下的协调，随着知识整体性的提高，中央决策者的信息不对称性下降，同时，在合约履行的委托代理关系中，代理者和委托者的目标函数总体激励相容，同时，对于激励不相容的部分，委托方可以进行强制实施，因此大大降低了履行合约的成本，同时委托方相对代理方占有信息优势，监督合约执行的成本下降。

我们将混合模式作为介于目标治理和自发治理之间的中间治理模式。静态比较来看，如图3—1所示，当治理对象所需的信息为分散性知识时，自发治理的治理成本最低，目标治理的治理成本最高，混合治理的治理成本介于两者中间；当知识的整体性处于中等程度之时，混合治理的治理成本最低；当知识整体性进一步上升，目标治理的治理成本最低，自发治理的成本最高，混合治理的成本居中。

因此，治理成本最小的方式是，当治理对象相关知识为分散性知识时，采用自发治理；当知识的整体性处于中等程度之时，采用混合治理治理；当治理对象相关知识为整体性知识时，采用目标治理形式，从而在三种不同的情形下都采用最适宜的治理模式。

附录Ⅰ.Ⅰ对三种模式的静态比较效率进行了数学推导，得出了相同的结论。在给定条件下，自发性治理的治理成本为7.2，混合治理的治理成本为9.36，目标治理的治理成本为11.28，比较而言，三个单一模式，自发治理称得上最不差的制度选择。治理成本最小的路径是随着知识整体性上升，分别采取自发治理、混合治理、目标治理，它的治理成本为2.64，大大小于其他单一静态模式的治理成本，而这才是最适宜的也是最好的制度选择。

我们可以通过几个例子说明这一点。对于一个烤面包店今天应该生产多少面包，以便能够恰好供应，这种决策可以说是纯粹依赖该面包店才清楚的分散知识，只有自发治理才是治理成本最小的，如果我们每天都在面包店快打烊的时候去的话，会看到这种奇妙的均衡，每天卖完最后一个面包的时间正负误差都是非常小的。如果通过中央计划者下达指令的方式对生产进行安排的话，那么就会产生巨大的交易成本，要么许多顾客买不到面包，要么面包过剩而坏掉，通常来说，为了避免浪费，计划者会选择供给不足，这就是面包生产的短缺经济。图3—1 不同治理模式的治理成本比较

对于一个跨国的电子企业是否到某个国家投资的决策，这总体上是依靠企业自身对于能否盈利的分散知识做出的决策，同时也依赖一个国家未来的市场规模、经济增长、宏观经济政策等整体知识。换言之，这一决策依赖的知识的整体性比前一决策上升了，仅仅依靠自发治理，治理成本会上升，企业将面对外部巨大的不确定性，从而可能会停止投资；而采取混合治理的方式，即在企业自主决策的同时，通过国家规划对企业进行信息引导，就可以大大降低企业所面临的长期的外部不确定性，从而可以降低治理成本。缺乏长期规划会给企业带来巨大不确定性，这正是美国公司面临的一个问题。纽约大学教授李淯说：这种长期的迷茫状态导致了无穷无尽的混乱，也浪费了公司高管的时间。他们不希望把时间花在不断满足新标准上，而希望参与到长期规划中去。

第三个例子是关于一个国家发展风电行业的决策。风电既具有私人产品的特征，又具有公共产品的特征。这一产业的快速发展有助于提高清洁能源的比例、减缓能源危机、应对气候变化。因此风电发展的决策除了依靠企业对市场信息的判断之外，更大程度上依赖于整体信息。这比前面一个例子中知识的整体性有进一步的上升，目标治理比例更高的混合治理才能达到治理成本最小化，中央计划者除了进行信息引导之外，还要制定相应的产业政策促进风电产业发展。

第四个例子是关于给国家贫困人口提供基本公共服务的决策。这是一个完全依赖整体知识的纯公共物品提供的决策。目标治理是治理成本最小的方式，国家根据国民的贫困状况、政府的财政能力、社会减贫的条件等整体知识做出关于基本公共服务种类和数量的决策，并推动目标的实现。与自发治理、混合治理相比，目标治理的信息成本和实施成本都是最小的。

因此，不论是自发治理、目标治理，还是混合治理，没有任何一种治理模式是普遍适用的最好的模式，而是随着情境不同（信息、产品、适应性特征的不同），各有优劣，互有长短，应尝试根据不同情境，采用最适宜的模式，从而不断地趋于治理成本最小的模式。

由于整体知识对于经济社会的运行是必不可少的，因此需要和它相匹配的治理模式——目标治理。这就是国家计划何以必要以及国家计划计划什么这两个问题的答案。

五、含义

如果我们从形而上学的空中下降到经验研究的地面，那么前文所构造的一整套关于目标治理的理论含义是什么？对于本书特定的研究对象中国五年计划体制的变迁而言，如果我们的理论推导是正确的，在特定的政治经济条件下，我们会观察到什么样的结果？这样我们可以将我们推导出的抽象观点和已有的知识体系联系起来，并更好地去理解它的现实意义，并检验这一概念的正确性。

治理模式要和知识属性相匹配才能实现治理成本最小化，最适宜的方式是私人产品生产采取自发治理，混合产品生产采取混合治理，公共产品的生产采取目标治理。因此，计划经济时期，将目标治理运用于分散知识领域，用于私人产品的生产，这就使得治理成本高昂，而经济社会的绩效低于市场经济国家。改革开放以来，经济体制转型不是简单地抛弃目标治理，彻底转向自发治理，而是私人产品领域让位于自发治理，公共产品领域运用目标治理，这可以说是最好的治理成本最小化的选择。含义1：计划之手和市场之手，各得其所，相互补充，要好过单一的市场之手或者是单一的计划之手。

五年计划体制中，中央和地方的关系从来都是一对重要的关系。如何处理好这对关系，也存在着合理运用整体知识（全国知识）和分散知识（地方知识）的问题。中央和地方是目标治理的委托代理关系，集权的方式将产生严重的信息不对称，分权的方式由于地方政府存在机会主义行为的激励从而将使得全国性的公共物品出现供给不足的问题，最好的方式是在实施广泛分权的同时，对地方的行为给予政治引导和必要的行政指令干预。含义2：全国统一性与地方积极性相结合，比只有全国统一性或者只有地方积极性，能够取得更高的绩效。

不同于自发治理，目标治理在知识运用上是可以认知、可以评价的，因此对于治理方式也是可以自我调适的。目标治理的适应性是自觉的适应性，这意味着学习过程是规划和实施的循环，有意识地通过规划来改造现实世界，同时又通过实践的反馈改造主观世界；规划和实际之间的差距就是主观和客观的差距，通过持续的规划循环，主观越来越符合客观，客观也越来越接近主观的预期，五年计划绩效水平的变迁就是这一学习过程的学习曲线。含义3：自觉的适应性是主观世界和客观世界双向调适的过程，二者的差距会不断缩小，这也就表现为五年计划的绩效水平在波折中上升。

与自发治理相对应的是经济社会发展的“自然趋势”，追逐私利的个体，如同受看不见的手驱使，促进了整个社会福利水平的提高，目标治理如同看得见的手，促进、约束和引导了自然趋势，使得发展沿着全体人民共同利益、长远利益的方向前进，使得发展更为协调、更加可持续，也促进了发展不断地迈上新的台阶。含义4：目标治理干预了发展的“自然趋势”，中国的发展可以看做“自然趋势”和目标治理推动叠加的结果。

自发治理的根本问题是公共物品的集体行动困境。目标治理是根据整体知识，制定共同行动的规划，而规划一旦制定就转化为集体行动，并推动共同目标的实现。正是具有实现目标的特定机制，关系经济社会整体和长远发展的整体知识才能得到有效而充分的运用。我们可以说，目标治理是一种比自发治理更能有效地产生和运用整体知识的治理体制。含义5：目标治理的核心是将目标转化为现实的能力，这意味着国家具有特定的机制动员分散的主体共同努力实现国家目标。

第四章 以目标治理推动发展

1992年邓小平指出：“我国的经济发展，总要力争隔几年上一个台阶。”“从我们自己这些年的经验来看，经济发展隔几年上一个台阶，是能够办得到的。”这就是中国社会主义现代化建设的方法论，即每个五年计划就迈上一个新台阶。

五年计划作为重要的发展工具，规定了中国各个时期的发展目标、发展任务和发展战略，并在国家政治经济生活中被高度强调，它的制定和实施，是中国的发展不断由蓝图变为现实，不断再描绘新蓝图，不断再创造新奇迹的过程。五年计划不但是创造经济奇迹、保持宏观稳定的重要手段，也是促进社会发展、促进中国不断转型的重要手段。

1953年以来，我国已经先后实施了十一个五年计划，历次五年计划都是中国追求社会主义现代化长远目标的一个具体战略步骤，同时又有不同的战略侧重。这也体现了中国独特的政治优势：既能够保持长远战略目标的长期稳定，也能够对战略步骤和具体战术进行灵活的阶段性调整，持续推动中国的发展不断迈上新的台阶，积累下来就成为中国经济社会巨变，并成为中国“发展奇迹”的重要来源。

一、作为发展方法论的五年规划

中国犹如一艘航行在茫茫海洋上的巨轮，这艘巨轮正是通过不断制定新的战略目标，并不断推动战略目标的实现，一步一步地驶向美好的彼岸的。

中国的领导人高瞻远瞩地制定了中国的“四个现代化”、“三步走”、“新三步走”等宏伟战略目标，它们指引着新中国迈向波澜壮阔的现代化新长征。“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”，这一伟大的长征大体可以划分为四个大的战略步骤，每个战略步骤又大体由4～5个五年计划分步实现。第一步是20世纪70年代末建成独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，共经历5个五年计划和1个调整时期；第二步是在20世纪末进入小康社会，共经历4个五年计划；第三步是到2020年之前实现全面建成小康社会的目标，共经历4个五年规划；第四步是到2050年之前实现全面现代化，实现中华民族的伟大复兴，大体还要5～6个五年规划，很有可能提前实现。

中国共产党作为中国的执政党，每个历史阶段都要制定带领全国人民共同奋斗的纲领性文件，最重要的是两大纲领，一是每五年制定的党代会报告，二是每五年制定的五年规划，前者是政治总纲领，也是后者的依据，后者是经济总纲领，也是前者的重要补充。同时中国还制定专项中长期规划、地区五年计划、年度计划等，共同构成了中国目标治理的蓝图，推动中国不断向前发展，不断迈上新的发展台阶（参见图4—1）。图4—1 中国“目标治理”的蓝图体系资料来源：系作者设计。

五年规划是未来五年国家发展的宏伟蓝图，也是一篇大战略文章，它既有骨头也有血肉，既具有高度的思想性和战略性，更具有可以操作、可以落地的“干货”。

五年规划总体上包括主题、主线、规划目标、重大任务、政策与项目等部分。主题就是规划的主旋律，是灵魂与题眼；如果说主题是“远处着眼”，那么主线则是“近处着手”，是解决全局问题的突破口，是需要攻坚的堡垒；目标则是愿景，是可以衡量、可以预见的彼岸；任务是途径，是解决过河的桥与船的问题；政策与项目则是规划的“落地”，是实施的抓手。

发展目标是五年规划的根本属性，五年规划之所以既不是法律法规，也不同于具体的政策，是由于它有目标。发展目标也是五年规划最突出的特征，正如房维中所说：“五年计划最重要的是量化指标，路线方针党代会已经确定，而计划、规划的作用就是通过具体指标来落实这一路线方针。”

因此，中国的发展不是盲目的，而是自觉的，不是自发的，而是有目的的，不是无序的，而是有规划的，它是两种趋势的结合，一是市场驱动下的自发趋势，二是规划战略引导，是客观趋势值和规划引导值的叠加。

客观趋势值是在市场激励下社会主体自发行为的结果，反映了该指标与发展阶段之间的相互影响关系，即随着人均收入或人均国内生产总值增长趋势而发生的变化趋势，它与政府政策变量无关。

规划引导值是政府通过合理配置公共资源和有效运用公共力量来影响指标的实际发展趋势，推动其加快发展（发展型指标），或者限制其发展趋势（控制型指标），它反映了政府规划这只看得见的手的作用。规划引导值的确定一方面要充分体现政治意愿的强烈程度，另一方面也要以政府对公共资源（财力、物力、人力）的汲取能力、动员能力和配置能力为基础。

中国既有充满活力与创新力的市场驱动的“看不见之手”的优势，也有长远发展战略与国家发展规划导向的“看得见之手”的优势，两者的有机结合又进一步加速了发展速度，同时，也正确地引导了中国的发展方向。

二、新长征：四个现代化

五年计划是实现国家富强梦想的最有力的武器。这是1954年9月毛泽东在第一届全国人大一次会议上向全世界发出的豪迈的中国宣言。

毛泽东是伟大的军事家，这深刻地决定了他的领导风格。新中国成立以后，他就像指挥大战役一样领导经济建设。毛泽东的军事思想在新中国经济建设的新战场上也有精彩的运用，主要有以下几条。

第一条，有目标、有步骤、有计划地推进经济建设。就如同革命战争的胜利是通过长期的战略布局，通过一场一场大战打出来的，毛泽东将新中国成立以来的各项工作比做一个接一个的革命，并说：我们的革命和打仗一样，在打了一个胜战之后，马上就要提出新任务。这样就可以使干部群众经常保持饱满的革命热情，减少骄傲情绪，想骄傲也没有骄傲的时间。

第二条，牢牢把握事关全局的战略问题。什么是战略呢？毛泽东指出：“战略问题是研究战争全局的规律的东西”。什么是全局呢？“凡属带有要照顾各方面和各阶段的性质的，都是战争的全局。”经济建设也是如此，要关照好全局和各阶段的关系，否则就会一招不慎，全盘皆输，党代会和五年规划就是要解决全局性和战略性问题，战略决策的成功就是最大的成功。

第三条，集中兵力打歼灭战。毛泽东说：集中兵力看来容易，实行颇难。原因在于指导者缺乏战略头脑，容易为复杂环境所迷惑。这表明集中兵力的要点在于把握战略重点，一招占先，全盘皆活，这实际上是一个有限资源如何实现最优投放的问题，经济建设强调集中力量办大事，找准突破口，五年计划就是最重要的战略工具。

第四条，战略的持久和战役的速胜。毛泽东一再告诫革命战争不要犯急性病，不要计日程功、灭此朝食，而要有长期艰苦斗争的思想准备，经济建设更是如此。1958年，他说大约要花一百年时间，中国才能建成伟大的社会主义国家，赶上世界上最发达的资本主义国家，如此远大的战略眼光和一代接一代的长期不懈追求是世界其他国家难以想象的。

与此同时，毛泽东又要求在战役和战斗上面争取速决，经济建设的战役和战斗也是如此，“一万年太久，只争朝夕”。

新中国成立以来，毛泽东等国家第一代国家领导人提出了建设四个现代化的宏伟战略目标，并提出了两步走的伟大构想。1964年12月，周恩来在三届人大一次会议上根据毛泽东的建议，正式提出了这一目标：从第三个五年计划开始，第一步用15年时间（指到1980年），建成独立的比较完整的工业体系和国民经济体系；第二步到20世纪末把我国建成为具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义的现代化强国。

到改革开放之前，我国大体处于两步走构想的第一步。这一战略步骤的实施，经历了若干大的“战役”。新中国成立之初，中国在经济战线上取得了国民经济恢复和“一五计划”两大战役的胜利；在接连大捷面前，中国发动了“大跃进”的大进攻，结果遭遇惨败；三年调整时期是个战略撤退，稳住了阵脚；“文化大革命”时期的“三五”、“四五”计划总体比较稳健；“文化大革命”结束后的“五五”计划又是一个进攻的计划。（一）开局大捷：总路线灯塔照耀下的“一五计划”

1953年6月15日，毛泽东在中央政治局会议上说：党在过渡时期的总路线和总任务，是要在十年到十五年或者更多的一些时间内，基本完成国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。这条总路线是照耀我们各项工作的灯塔，不要脱离这条总路线，脱离了就要发生“左倾”或“右倾”的错误。1955年5月，他进一步指出：“发展国民经济的第一个五年计划是实现党的总路线的一个重大的步骤。”

党在过渡时期的总路线被概括为“一体两翼”：社会主义工业化是主体，农业、手工业的社会主义改造，资本主义工商业的社会主义改造是两翼。这是一条社会主义建设和社会主义改造并举的总路线。这也是“一五”计划同时发动进攻的两条战线，两个战场都取得了辉煌的胜利。“一五”计划是一个重工业优先的发展蓝图，重点任务是集中力量进行以苏联帮助我国设计的156个建设单位为中心的工业建设。“一五”期间，工业化（重工业化）战略顺利推进，改变了解放初以农业为主、工业以轻工业为主的结构，初步建立起了我国的社会主义工业化的初步基础。“一五”计划也是计划经济时期发展最好的一个时期，经济高速增长的同时没有出现大的起落，经济增长质量较高。经济建设的其他方面和社会建设各项目标也顺利实现，它是计划经济时期完成情况最好的一个五年计划，完成率高达到84.4％，大部分指标都超额完成，完成百分数均值达到136％。

社会主义改造更是大获全胜，进展速度远超事先最乐观的估计。短短数年间，中国的生产关系发生了数千年没有过的空前剧烈的变革。到“一五”计划结束的1957年，中国已经从解放前的一个半殖民地、半封建的国家转变为一个社会主义经济占据绝对主导地位的国家，社会主义经济（国营、合作社、公私合营）的比重达到97.2％，个体经济的比重约为2.8％，资本主义经济只占1‰以下。97.5％的农户参加了农业生产合作社，90％的手工业参加了合作化组织。

在形势一派大好的背后，“一五”计划也浮现了若干隐忧，通过国家计划大推进的工业化模式的弊端已经初现端倪。虽然不断强调农业基础地位的重要性，但是农业仍然明显滞后于工业增长，开始出现了农业一条腿短的现象，农村购买力增长严重滞后。社会主义改造过急过快，偏离了计划目标，私营企业转变为公私合营指标完成数为原计划的2倍，农户加入初级以上合作社指标完成数为原计划的3倍。（二）“二五”：“大跃进”后的“大跃退”

经济建设的高歌猛进使得毛泽东等国家领导人对形势的判断更加乐观起来，开始相信可以更快速地实现更加宏伟的目标。

1957年11月毛泽东出席在莫斯科举行的各国共产党、工人党代表会议，在社会主义各国形成的赶超浪潮中，受赫鲁晓夫的直接影响，毛泽东提出中国可以用15年左右的时间在钢铁等主要工业产品产量方面赶上和超过英国。回国以后，他就发动了“大跃进”，赶超的目标不断提前，提出10年或更多一点的时间超过英国，并进而提出了用20年或更多一点的时间赶超美国的目标。到1958年5月的中共八大二次会议，赶超英国和美国的时间分别缩短至7年和8～10年。“鼓足干劲，力争上游，多快好省”成为指引中国前进的新的大跃进的总路线，“多、快、好、省”中“快”是中心环节，“速度”是总路线的灵魂，是建设的根本方针。这表明，1953年以来形成的比较稳健的工业化和社会主义建设的方针被抛弃，中国转而采取大进攻战略，转而采取疾风骤雨式的工业化策略。

大体花三个五年计划才能完成社会主义过渡阶段的想法，已经成为过时的保守的旧战略。1958年8月中共中央通过了当时国家计委重新拟定的《关于第二个五年计划的意见》，认为再经过一个五年计划，我国社会经济面貌就将发生根本性的变化，到1962年中国将提前建成为一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的伟大的社会主义国家，并创造向共产主义过渡的条件。“二五”计划提出了天方夜谭的高指标，冒进指数达到354.6％，基本建设投资规模是“一五”时期的7.8倍，工业总产值增长速度是“一五”时期的4.9倍，农业总产值增长速度是“一五”时期的6.7倍。

实践证明，这一切不过是不切实际的空想，“二五”计划的实施全面失败，成为历史上绩效最差的一个五年计划。虽然1959年初中国政府就宣布要提前三年完成“二五”计划，但是大起之后开始大落，到1962年计划期末，《关于第二个五年计划的意见》规定的“二五”计划指标一个都没有完成，完成百分数均值只有21％，有一半左右的指标完成百分数不足10％，其中完成比较好的只有两个指标：工业产值占总产值的比重完成了87％，新增职工数完成了74％。“二五”时期也是中国发展遇到重大挫折的时期，工业总产值从704亿元（1957年）“大跃进”到1637亿元（1960年），随后又“大跃退”到920亿元（1962年），经济增长大起大落，波动系数为-2914％，国民经济主要比例关系失调，人民生活遇到了很大困难，居民消费弹性系数为-5％，出现了“大饥荒”，大量人口因饥饿、营养不良而非正常死亡，其后不得不转为战略撤退，进入为期三年的经济调整时期。（三）“三五”：备战备荒为人民

经过大跃进的折腾，人民缺吃少穿的情况很严重，“三五”计划原先设想是集中力量解决人民的吃、穿、用的问题，安排好6亿多人民的生活，真正为人民谋福利。周恩来总理将其概括为一副对联，上联是“先抓吃穿用”，下联是“实现农轻重”，横批是“综合平衡”。这一方针也得到了毛泽东的认可。

随着国际风云变幻，周边战争形势趋紧，毛泽东对形势的判断发生了重大改变，决定要搞一个以国防建设为中心的备战计划，再次强调农业、国防是拳头，基础工业是屁股，“要拳头有劲，屁股就要坐稳”。

1965年6月16日，毛泽东听取余秋里“‘三五’初步设想”的汇报时提了三点要求：第一是老百姓，不能丧失民心；第二是打仗；第三是灾荒。计划要考虑这三个因素。周恩来后来将毛泽东的这一思想概括为备战备荒为人民。

1965年9月制定的“三五”计划提出的指导方针是立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，加快“三线”建设。“三五”计划实施的头一年，一年前还急如星火抓备战、为三线建设而睡不好觉的毛泽东就转移了注意力，转而发动了史无前例的“文化大革命”。“文化大革命”对计划执行造成了很大的冲击，当时的国家计委和各省市区计划部门一度陷入瘫痪，1968年连年度计划都没有。

虽然受到严重干扰和冲击，但是由于“三五”计划汲取了“二五”计划的教训，指标定得比较稳妥，最后完成情况还算差强人意，完成率为46.9％。工业、农业主要生产指标都顺利实现，工业总产值完成了121％，农业总产值完成了102％。

与此同时，社会类指标完成得很不理想，10个社会类指标只完成了2个，中等专业在校生数、高等学校在校生数分别只完成1.9％、5.5％。由于受到“文化大革命”的冲击，还造成了很多基本建设投资项目停工，基本建设投资指标只完成了95％。“三五”时期经济虽然实现了7.9％的高增长，但是经济增长依然大起大落，1967年、1968年连续两年负增长，波动系数为157.5％，就业增长和人民消费水平提高得也相对缓慢。（四）“四五”：以阶级斗争为纲，狠抓备战“四五”计划延续了“三五”计划备战的思路，而且调门更高，指导方针是“以阶级斗争为纲，狠抓备战，促进国民经济新飞跃”。“四五”计划又重新提出了初步建成我国独立的、比较完善的工业体系和国民经济体系的战略目标。

从总体上看，“四五”计划并非一个冒进的计划，但是，部分指标确实过高，特别是整个计划盘子过大，安排的基本建设投资为“三五”计划的1.7倍，财政收入为“三五”计划的1.6倍，这也使得不得不在1973年连续进行了两次调整。

由于受到“文化大革命”的冲击，“四五”计划完成情况较差，完成率只有34.6％，基本完成率只有53.8％，工农业总产值只完成了91％，工业总产值只完成了80.5％，许多工业生产指标没能完成。“四五”期间保持了5.9％的GDP增长率，但是这一期间政治运动和事件接连发生，对计划实施造成了严重的干扰，政治上的折腾（例如，1974年的批林批孔运动）加上经济上的折腾（例如，1971年的经济过热），造成经济三起两落，增长波动系数为46.4％。计划对国民经济的控制作用极大地削弱，同时由于要求各地自成体系、各自为战，建设规模过大，积累过高，经济增长主要依靠高投资拉动，全要素生产率贡献率只有2.1％。（五）“五五”：基本建成独立完整的工业体系

1977年修订的“五五”计划被作为“十年规划”（1976—1985年）的一部分，要求走毛主席指引的建设社会主义的道路，它设想1976年到1985年是在20世纪内全面实现农业、工业、国防和科学技术现代化目标的关键十年，而在“五五”期间则要实现周总理报告中提出的第一步战略目标，重点打好农业和燃料、动力、原材料工业这几个大仗，为“六五”大上做准备。“五五”计划突出的缺陷是高指标，是继“大跃进”、大冒进的“二五”计划之后，又一个“洋跃进”、小冒进的计划，要求石油产量达到2.5亿吨，新建和续建120个大型项目，冒进指数达到105％。“五五”计划完成情况也很差，完成率只有31.3％，工业总产值只完成了计划的92％。“五五”时期经济增长率达到6.6％，但是依然波动较大，波动系数达到74.3％，经济增长质量有所提高，全要素生产率贡献达到了34.0％。

1977年至1978年间社会总产值、工农业总产值、国民收入连续两年大幅度增长，主要工农业产品的产量恢复或者超过了历史最好水平，但是“五五”计划体现的洋跃进思想明显使得年度计划工作出现了冒进倾向，使国民经济发展重新受挫，十一届三中全会以后提出了“调整、改革、整顿、提高”方针，开始对计划的高指标进行调整。

回顾计划经济时期的五个五年计划，虽然出现了“二五”的大折腾，以及随后的“有计划、无控制”，但是通过五年计划推动工业化、现代化战略目标实现的大方向没有改变，除“二五”外，每个五年计划中国发展也都迈上了或大或小的台阶，积五个五年计划，中国面貌有了很大的改变，从新中国成立之初的“一穷二白”到“建成独立的比较完整的工业体系和国民经济体系”，基本上如期实现了第一代领导人1964年所设想的现代化建设的第一步战略目标。

三、新概念：小康社会

1978年10月26日，邓小平访问日本期间，乘新干线“光-81号”超特快列车从东京到京都进行访问，在火车上日本记者问他对新干线的观感，他回答说：就感觉到快，有催人跑的意思，我们现在正适合坐这样的车。

此时的邓小平放眼全球，深感中国不进则退，再不加快发展就要被开除地球球籍。在他提出的小康社会、翻两番等新概念、新目标指引下，中国列车也驶上了新的快车道。

1987年，党的十三大正式提出基本实现现代化的“三步走”战略，并将“小康水平”列为“三步走”战略的第二步目标。十三大报告指出，十一届三中全会以后，我国经济建设的战略部署大体上分三步走：第一步，实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题。第二步，到20世纪末，使国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平。第三步，到21世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。

小康社会的两步走目标是通过四个五年计划实现的，同时也是计划赶不上变化，两步走战略的实现比原定目标大大提前了，“七五”期间提前三年实现第一步战略目标，到“八五”结束的1995年又提前五年实现第二步走战略目标。（一）“六五”：探索经济建设新路子

制定“六五”计划期间，国家领导人设想“20世纪末实现小康社会目标”分两个战略步骤：前十年主要是打好基础、积蓄力量、创造条件，后十年开创一个新的振兴时期。实现这一部署，是一项十分艰巨、极其光荣的历史任务。

前十年的两个五年计划中，“六五”又是一个打基础的计划，主要任务是取得实现财政经济状况根本好转的决定性胜利，并且为第七个五年计划期间的国民经济和社会发展奠定更好的基础。

因此，“六五”计划（1981—1985年）的主要任务不是大发展，而是探索社会主义现代化经济建设新路子的五年计划，以为长远发展奠定基础。主要战略着眼点是通过继续贯彻执行调整、改革、整顿、提高的方针，解决过去遗留下来的阻碍经济发展的各种问题，使国民经济走上稳步发展的健康轨道。

1980年12月，当时的国务院总理赵紫阳在中央工作会议上专门阐述了对探索国民经济建设新路子的看法：长时期以来，我们走的是一条重基建轻生产、高积累低效率的道路，热衷于大搞基本建设……这几乎成了一种顽症，使我们付出了极大的代价。这条路子，是靠紧缩人民消费、保持过高的积累率来维持的。……我们应当寻找一条新的路子，不是靠多上基本建设，多铺新摊子，大量增加能源和原材料的消耗，而是主要靠发挥现有企业的作用，进行合理的技术改造，降低消耗，提高质量，提高效率，来扩大社会生产。这条路子，速度可能不那么高，但是经济效益会好，社会财富会增加得多，人民得到的实惠也会多。

从这一基调出发，“六五”计划总体上是个保守的计划。“六五”计划大约留了25％的余地，大大高于各个五年计划平均值（为10％）。特别是工业、农业产值计划增长率只要求增长4％，执行中争取5％，这明显滞后于20年翻两番年均增长7％的目标。

实际执行结果大大超过计划预期，几乎所有指标都基本完成，完成率达到了84.8％，大部分指标都超额完成，各指标平均完成了178％，工业总产值实际增长率为10.8％，而农业总产值更是实现了“一五”以来前所未有的11.7％的高增长。这也使得中国的发展出现了继“一五”之后的又一个黄金时期。

六五”计划的成功使得中国国民经济建设开始摆脱计划经济时期长期形成的传统模式，走上了一条更加注重效益、更加协调、更加可持续、人民得到更多实惠的新路；初步摆脱了经济增长的大起大落，转向更为稳定的增长；初步改变了长期以来重积累、轻消费的倾向，二者协调性增强；由片面发展重工业初步转向产业结构更协调的增长；由数量扩张初步转向质量提高；从人民生活改变缓慢的模式初步转向人民生活快速提高的模式；从相对封闭的经济体转向初步开放的经济体。1986年3月，国务院总理赵紫阳将“六五”计划取得巨大成就的根本原因归结为三个具有深远历史意义的战略转变：在经济发展战略上，从片面追求工业特别是重工业产值产量的增长，开始转向以提高经济效益为中心，注重农轻重协调发展，注重经济、科技、教育、文化、社会的全面发展。在经济体制上，从管得过多、统得过死的僵化体制，开始转向适应在公有制基础上有计划发展商品经济要求的、充满生机和活力的新体制。在对外经济关系上，从封闭半封闭开始转向积极利用国际交换的开放型经济。“六五”计划的成功是一个具有决定性意义的伟大转折。它标志着中华人民共和国经过三十多年艰辛探索，几经曲折，终于开始找到一条比较适合的、比较可能成功的发展国民经济的道路。（二）“七五”：改革闯关“七五”计划（1986—1990年）是一个以经济体制改革为主旋律的五年计划，要求遵循对内搞活经济、对外实行开放的总方针，继续推进经济发展战略和经济管理体制由旧模式向新模式的转变，并将“坚持把改革放在首位，使改革和建设互相适应，互相促进”作为第一条指导方针，提出了三项任务：一是经济体制改革，基本上奠定有中国特色的新型社会主义经济体制的基础；二是发展经济；三是改善人民生活。

总体上看，“七五”计划实现了计划提出的战略目标，主要是：第一，经济发展较快，大部分生产指标超额完成。第二，经济体制改革进一步深化，为各类企业创造平等的竞争环境，促进了不同所有制企业的发展；政府直接干预经济的范围缩小。第三，对外开放进一步扩大，国民经济向开放型转变。第四，产业结构调整取得明显成效。“七五”计划的实施也出现了很大的偏差。一是计划完成不平衡，部分指标大幅度超额完成，部分指标大大滞后，这在一定程度上反映了国民经济和社会发展的失衡。二是部分基础设施建设指标没有完成。例如新增铁路通车里程只完成了78％，电气化铁路只完成了70％，沿海港口吞吐能力只完成了85％。三是三大任务之一的人民生活指标没能完成。

尤其是出现了严重的通货膨胀。“七五”期间继续推行1984年开始的经济过热政策，1988年价格改革过程中，急于求成，冒着风险进行“价格闯关”，这进一步抬高了居民的通胀预期，导致了比较严重的通货膨胀，1989年、1990年居民消费价格指数上涨达到了18.8％、18.0％，这对人民的生活、社会的稳定造成很大的影响，一度形成抢购风，并成为20世纪80年代末严重政治风波的导火索之一。“七五”计划可以说是一个部分失败的五年计划，产生了严重的经济和政治后果。虽然没有像“二五”计划大失败那么严重，但是历史却其相似之处：“二五”是新中国成立后第二个五年计划，“七五”则是改革开放后的第二个五年计划；两者都是在前一个五年计划取得巨大成功的背景下制定的，领导人对前进的道路都充满空前的信心；“二五”出现了发展的大跃进，“七五”则出现了激进的改革；“二五”是计划经济时期最差的五年计划，而“七五”则成为改革开放以后最差的五年计划。历史惊人地相似只是偶然的吗？这值得后人深思。（三）“八五”：跃上新台阶，提前翻两番

经过“六五”、“七五”两个五年计划，中国提前实现了国民生产总值比1980年翻一番的第一步战略目标。通过制定《国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划》，中央对第二步战略目标的实现进行了具体部署，提出之后十年国内生产总值平均增长6％左右即可以顺利实现国民生产总值比1980年翻两番的目标。“八五”计划的基调是治理整顿，强调要着眼于控制总量、调整结构、提高效益、完善和深化改革，以经济效益为中心，努力保持国民经济持续、稳定、协调发展。“八五”计划是一个稳健有余的计划，也反映了力求平稳的发展思路。

对此，邓小平综观全局，放眼全球，有着更为深邃的思考。1990年3月，他和中央负责同志谈话时说：“翻两番能不能实现，是个大问题。使我们真正睡不着觉的，恐怕长期是这个问题，至少十年。”“我们现在的算法究竟准不准确，可不可靠？年增百分之六的速度是不是真正能实现第二个翻番？”

1991年8月，他重提毛泽东当年波浪式前进的观点，力促经济加快发展，跳上新的台阶：可能我们经济发展规律还是波浪式前进。过几年有一个飞跃，跳一个台阶，跳了以后，发现问题及时调整一下，再前进。总结经验，稳这个字是需要的，但并不能解决一切问题……我们不抓住机会使经济上一个台阶，别人会跳得比我们快得多，我们就落在后面了……机会难得呀！

经过长期的思考，1992年1月至2月间，邓小平到南方视察，发表了重要讲话，推动中国的改革开放和现代化建设进入了一个崭新的、更加活跃的时期。1992年10月党的十四大按照邓小平“思想更解放一点，改革开放的胆子更大一点，建设的步子更快一点，千万不可丧失时机”的要求，做出了加快改革开放、加快发展的决定。1993年3月中共十四届二中全会通过了调整“八五”计划指标的建议，提高了经济增长、农业、交通运输等方面的指标。“八五”计划实施情况良好，改革开放和现代化建设出现了生机勃勃的景象，中国发展又进入了一个新的黄金时期，提前五年实现了翻两番的现代化第二步战略目标。一是完成情况最好。“八五”计划是历次五年计划中完成情况最好的，完成率达到了92.6％。二是经济增长速度最快，提前五年实现了翻两番的现代化第二步战略目标。三是经济增长摆脱了大起大落，经济增长质量比较高。四是信息基础设施建设迅猛增长，大大超出计划要求。

国民经济和社会发展确实是抓住了机遇，跃上了一个新的台阶，但是也付出了很大的代价。首先是出现了严重的投资过热、经济过热，并形成了新中国成立以来最严重的通货膨胀，五年间居民消费价格指数年均涨幅达到了12.9％，1994年最高时达到了24.1％。其次是计划指导方针中途转向，造成计划严重偏离原先目标，成为改革开放后偏离度最大的计划，也打乱了原定部署，造成计划失控。“八五”是一个喜忧参半、喜大于忧的五年计划。首先，从当时特定的历史条件来看，确实是需要抢抓机遇，加快推进改革开放和现代化建设，但是波浪式推进战略也造成了经济过热，背离了经济运行规律，并不能作为经济运行的长效机制。其次，在当时的特定历史条件下，确实需要邓小平同志利用其崇高的个人威信，重新校正中国航船的历史方位，但是长期的决策成功还是要靠决策的民主化、科学化、制度化，而不是使得个人的影响超越于集体决策、党代会正式决议。这才能使得中国发展不折腾，更加健康，更加可持续。（四）“九五”：推进两个根本性转变，全面完成第二步战略部署“九五”计划在前几个五年计划成就的基础上，提出了全面完成现代化建设第二步战略部署的宏伟目标。要求2000年实现人均国内生产总值比1980年翻两番；基本消除贫困现象，人民生活达到小康水平。

为保证这一宏伟目标的实现，“九五”计划还提出了要推进两个具有全局意义的根本性转变：一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义场经济体制转变；二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。“九五”计划完成得相当理想，大部分指标都如期完成了。“九五”计划提出的两个战略性转变总体上得到了实现：第一是社会主义市场经济体制初步建立。国有企业改革目标基本实现，成功应对和妥善处理了下岗失业洪水的挑战，市场在资源配置中的基础性作用明显增强。

第二是经济发展方式初步转变。产业结构显著改善，1995—2000年服务业增加值占比由32.9％提高到39.0％；经济增长的需求结构显著改善，资本形成率由40.3％下降到35.3％；资源、环境瓶颈约束减弱，经济保持平稳快速增长的同时，能源消费量增长率只为1.1％，而二氧化碳排放量、二氧化硫排放量、化学需氧量排放量出现了负增长（见表4—1）。“九五”时期的发展也存在一些问题，突出表现为地区差距、城乡差距、收入差距进一步拉大。省级人均GDP相对差异系数由61.8％扩大为71.8％，城乡收入比由2.3倍扩大为2.5倍，基尼系数由0.38扩大为0.42。表4-1 经济增长方式若干指标比较（“九五”、“十五”、“十一五”）资料来源：作者根据国家统计局数据计算。

到2000年，全面完成现代化建设第二步战略部署的宏伟目标如期超额实现。2000年国民生产总值为1980年的6.5倍，国内生产总值为1980年的5倍，超额完成翻两番的目标，中国实现了从经济弱国到经济大国的跨越；贫困人口数从1978年的2.5亿人减少到3200万人，创造了人类历史上最大规模的减贫奇迹；城乡恩格尔系数由1978年的57.5％、67.7％下降到39.4％、49.1％，人民生活从极度贫困进入总体小康。

20世纪80年代中国提出了小康社会目标，1982年邓小平说：“尽管这个目标人家看起来微不足道，但我们自己仍然称之为宏伟目标。”到2000年，这一“微不足道”的宏伟目标已经成为触手可及的伟大现实，而且远远超过了当年的梦想。这一宏伟蓝图的实现是“社会主义制度的伟大胜利，是中华民族发展史上一个新的里程碑”。

四、新世纪：迈向全面小康

1997年党的十五大报告就提出了21世纪中国实现现代化的新三步走构想，2002年党的十六大报告进一步明确了这一构想：到2010年，使经济总量、综合国力和人民生活再上一个大台阶，为后十年的更大发展打好基础；到2020年，GDP力争比2000年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会；到21世纪中叶基本实现现代化，把我国建成富强民主文明的社会主义国家。

中国领导人综观全局，做出了如下重要判断：21世纪的头20年是必须紧紧抓住并且可以大有作为的战略机遇期，是实现现代化建设第三步战略目标必经的承上启下的发展阶段，是实现祖国富强、人民富裕和民族复兴的关键时期。

新的世纪，新的征程，中国航船开始驶向更加美好的彼岸，东方巨人开始迈向更加光明的未来。（一）“十五”：“新五化”全面加速

全面建设小康社会目标实现需要全面、协调的发展思路，这也成为“十五”计划的基本方针：坚持把发展作为主题；坚持把结构调整作为主线；坚持将改革开放、科技进步作为发展的动力；坚持把提高人民生活水平作为根本的出发点；坚持经济与社会的协调发展。

21世纪的开局，中国又进入一个较快发展的阶段，“十五”计划实施情况总体良好。国民经济持续平稳快速增长。经济增长率达到9.8％，波动系数仅15.6％，保持了物价水平稳定，居民消费价格指数年均只上涨1.4％。“十五”时期发展的突出特点就是工业化、城镇化、国际化、信息化以及基础设施现代化全面加速。工业化加速，第一产业比重快速下降；国际化加速，加入世界贸易组织之后，我国对外贸易飞速增长；信息化加速发展，电话普及率和互联网普及率快速提升；城镇化加速发展，城镇化率快速提高；各类基础设施建设增长速度大大加快，特别是交通基础设施快速发展，网络规模迅速扩大。“十五”的主要问题是“提高经济增长质量和效益”的设想没有能够实现，出现了经济增长模式的递转。“九五”已经初步转变的经济增长方式又重新转向了高消耗、重污染、低就业的模式。特别是2003年以来，投资驱动和投资效益递减成为主要特征，资本形成率由2000年的35.3％上升到2005年的41.6％。

这也反映在“十五”计划实施的四个偏差上：第一是产业结构调整偏离了原定目标，第三产业发展滞后；第二是就业结构调整没有达到预期；第三是能源需求增长过快，供需矛盾更加尖锐，煤炭生产和消费超常规增长，能源结构不合理的问题更加突出；第四是主要污染物排放先下降后上升，没能实现计划目标。“十五”计划出现的经济增长方式逆转问题，令我们认识到：首先，发展方式的转变是中国现代化建设过程中的持久战，很难毕其功于一役，“九五”的成功使得我们低估了其艰巨性，从而造成了“十五”的逆转；其次，经济体制改革过程中，不能弱化发展计划等宏观手段的作用，“十五”出现的问题固然有经济发展阶段的原因，而过度市场化造成的计划弱化和计划失控也是重要原因。（二）“十一五”：初步纳入科学发展轨道“十一五”规划（2006—2010年）是党的十六大提出2020年全面建设小康社会目标后的第一个五年规划，是科学发展观提出后制定的第一个五年规划，要求全面贯彻落实科学发展观。“十一五”规划的发展思路成为中国从加快发展向科学发展转变的重要标志，其指导原则和政策举措的主要着力点在于转变经济发展方式。“十一五”规划实施情况相当理想。第一是“十一五”规划的主要目标基本全面完成。“十一五”规划的各项目标实施进展顺利，到2010年年底，22个主要发展指标完成了19个，未能完成的指标只有服务业增加值比重、服务业就业比重、R&D投入占GDP比重3个指标，完成率达到86.4％，是完成情况最好的五年规划（计划）之一。

第二是主要目标顺利实现，这包括：经济增长目标提前完成；城乡居民收入水平增长提前实现目标；基本公共服务明显加强；自主创新能力明显增强；可持续发展能力进一步增强。

第三是发展方式初步转变，初步纳入科学发展轨道。政府职能由经济增长型向公共服务型转变。能源利用效率显著提高，主要污染物减排取得重要进展，环境状况初步改善，地区差距明显缩小，安全生产形势大为好转。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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