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徐双敏《行政管理学》笔记和课后习题详解试读：
第一章 绪 论
1.1 复习笔记
一、行政与行政管理学
1．行政的含义（1）学者们的行政观
①基于“分权”学说的行政观
行政，就是指立法、行政、司法并立“三权”中的行政权或行政权的行使。
②基于“政治一行政二分法”的行政观
政治与行政是分离的，政治是国家意志和利益的表达过程，而行政则是国家意志和利益的执行过程。
③基于管理功能的行政观
行政是指所有公共部门和私人部门，也包括非政府组织的行政事务的管理和处理活动。（2）本书的行政观
行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家和社会事务，以及管理机关内部事务的活动。
2．行政管理的含义
行政管理是指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动。这一概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率。
3．行政管理的构成要素
①行政权力，是国家政治权力的重要组成部分，是行政管理活动赖以展开的强制性依据；
②行政职能，是政府的职责和任务，也是行政机关设置的依；
③行政组织，是各类行政机构的总称；
④行政体制，又称行政管理体制，是行政权力的外在形式，具体表现为行政机构内部的领导组合方式；
⑤行政管理方法，是实现管理目标的“工具”。
4．行政管理学的研究对象（1）行政管理学的主要研究内容
①行政管理主体研究（核心部分）——政府职能、行政组织、行政领导、人员，以及人的道德伦理。
②行政管理流程研究——行政决策、公共财政、行政执行、行政监督、行政法治。
③行政管理技术手段研究——行政计划、行政效率、机关管理、形象管理、危机管理、电子政务等。（2）行政管理学与其他学科的关系
①行政管理学与政治学的关系——行政管理由政治决定，但又与之分离；
②行政管理学与管理学的关系——工具理性相同，但价值理性不同；
③行政管理学与法学的关系——相互制约，但行政趋向于应用性。
行政管理学是一门应用学科，同时也是一门综合性很强的独立学科。
二、行政管理学的产生与发展
1．行政管理学的产生背景（1）时代背景
①19世纪末到20世纪初，世界资本主义从自由主义向垄断发展
②政府管理事务的增加，使政府机构急速扩大
③国家行政权力的集中，政府职能的扩张
④政府管理事务日趋复杂，现实呼唤行政管理科学理论的指导。
⑤英国文官制度为政府实行科学管理奠定了现实基础（2）理论基础
①政治学——行政学的母体。
启蒙运动思想家们充实与完善的古老的政治学说。其中，孟德斯鸠集前人分权思想之大成，第一次完整地提出了“三权分立”的思想：立法权力代表国家的一般意志，行政权力执行国家的意志，司法权则应该按照法律规定的方式行使。 “三权分立”直接促成了基于“分权”学说的行政观的形成。
②直接的理论借鉴——科学管理理论。
工业革命后相继出现了一些大型和超大型的工业组织和商业组织，这就为科学管理理论的产生提供了基本条件。泰勒提出“科学管理理论”即制定工作定额、标准化、能力与工作相适应、差别计件工资、计划职能与执行职能相分离等。科学管理理论的这些内容被运用于政府内部管理，就成为行政管理学的基本内容。（3）理论成果
①l887年美国学者威尔逊发表《行政学研究》，第一次提出并论述了行政学独立于政治学成为专门学科的必要性，被视为是行政学领域的开山之作。他不仅提出了行政学与政治学分离的必要，而且提出了行政学的目标、任务、研究方法及主要内容，所以完成了行政学的创立工作。
②1900年美国学者古德诺出版著作《政治与行政》，古德诺的突出贡献不在于提出了“政治与行政二分”的观点，而在于他澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的误解，同时强调了政治与行政必须以某种方式取得协调。古德诺还提出了政治与行政协调的方式。
2．行政管理学的形成与发展
行政学即行政管理学的产生和发展至今已有一个世纪了，在这一百种，行政管理学经过了创立、成长和现代化这样三个阶段的发展。（1）形成阶段（l887～1929）
这时期的行政管理学，深受政治与行政二分及科学管理思想的影响，所以研究是从政府机构的静态结构、固定程序入手，比较注重研究行政管理的原则、制度等过程管理的内容。具体体现在以下几方面：
①l887年美国学者威尔逊发表《行政学研究》，第一次提出并论述了行政学独立于政治学成为专门学科的必要性，被视为是行政学领域的开山之作。
②l900年美国学者古德诺出版著作《政治与行政》，古德诺的突出贡献不在于提出了“政治与行政二分”的观点，而在于他澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的误解，同时强调了政治与行政必须以某种方式取得协调。古德诺还提出了政治与行政协调的方式，
③1911年泰勒的《科学管理原理》发表，标志着科学管理理论的诞生，科学管理理论对管理的机制、原则和方法进行了全面而深入的研究。
④1916年法约尔的《工业管理与一般管理》发表，试图建立一个适用于一般管理的理论，认为“管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制”，并提出14个管理原则。
⑤德国的学者韦伯提出的官僚制理论。 “官僚制”则指特定的具备分工合理、层级节制、照章办事、非人格化管理、专业化等特征的行政模式。这种官僚制管理模式是大规模机构管理的最有效模式。
⑤1926年怀特的《行政学导论》的出版被后人公认为是行政学学科体系完整建立的标志。怀特的研究极大地丰富了行政学研究的内容，同时也使行政学真正成为一门独立、完整的学科（2）成长阶段（l930～1960）
1930年，国际行政科学学会的成立，标志着行政管理学的发展进入了一个重视行政过程中人的行为和心理因素的阶段。
②梅奥“霍桑实验”结果表明：工人是“社会人”而不是“经济人”；企业中存在着非正式组织；生产率主要取决于工人的工作态度以及他和周围人的关系。
③巴纳德被称为现代管理理论中社会系统学派的创始人。他的观点：组织是一个社会系统的观点；非正式组织的理论；领导行为的四个要素，即确定目标、运用手段、控制组织、进行协调；强调了个人素质的重要性，提出了对领导人进行选拔、培养、训练等一整套方案。
④西蒙提出“管理就是决策”的观点和有限理性决策理论，他主张在合理决策结构的基础上设计组织结构。（3）行政管理学的现代化阶段（l960至今）
20世纪60年代以来，政策科学（或称公共政策学、政策学)和新公共管理理论先后兴起，开始进入科学化阶段并且百家争鸣、百花齐放，最显著特点就是研究方法的多学科交叉、渗透。具体体现在以下几方面：
①政策科学的创始人是美国学者拉斯韦尔，他指出：“政策科学是用于解决社会问题、特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具。”20世纪60年代以后，林德布洛姆和德洛尔所推动的政策科学的发展特点是：政策科学方法论实现了多样化，改变了单一的行为主义方法论的研究局面；研究的重点有所转变；对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。
②新公共管理理论在20世纪70年代以后出现，并在21世纪之初基本形成，是西方新公共管理运动的直接产物，它的理论内涵也与新公共管理运动密切联系。
3．行政管理学在中国的传播和发展（1）行政管理学在中国的早期传播
中国古代关于国家管理的思想和学说非常丰富，但是却没有能够产生独立的行政管理学。对于西方的知识理论，行政管理学在中国还仅限于传播的层面，没有深入研究理论，更没有结合中国的行政管理实际取得独创性的研究成果。（2）行政管理学在中国的恢复
50年代后，国家取消了行政学专业。1978年底，中国走上了改革之路，恢复行政学。l988年中国行政管理学会经国务院批准正式成立。行政管理学科在中国的发展进入“快车道”。（3）行政管理学在中国的蓬勃发展
①行政管理学科建设方面，现在行政管理已经发展成为体系完整的学科；
②行政管理专门人才培养方面，现在已经建成多个层次的、比较完备的人才培养机制；
③行政管理学的学术队伍和理论研究方面，现在从事行政管理学理论研究的人员，主要是来自各高校、各研究院所、各党校、行政学院的学者专家，以及各级行政管理学会的会员。
④研究的内容方面，以理论为主。缺乏改革实践。
三、行政管理学的研究意义与方法
1．行政管理学的研究意义（1）研究行政管理学是国家行政机关科学工作、科学发展的需要（2）学习行政管理学是促进行政管理体制改革平稳有序推进的需要（3）学习行政管理学是提高行政管理人员素质的需要
2．行政管理学的研究方法（1）理论与实践结合的研究方法
①要从行政管理活动一般规律的层面入手
②要立足中国的实践，尤其是中国改革开放的实践（2）比较研究方法
①横向比较研究，不同国家的行政管理实践的比较研究
②纵向比较研究，对同一国家不同历史和社会条件下的行政管理实践比较研究。（3）综合研究方法（4）案例分析方法
1.2 课后习题详解
一、关键术语
1．行政
答：“行政”指的是一定的社会组织，在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等特定手段发生作用的活动的总称。理解要点有：（1）它属于国家的范围，即属于公务，不是其他社会组织和个人的任务。（2）也不是一切国家权力都是行政权利，只有行政机关或者政府的权力才是行政权力。它有别于议会的立法权和司法机关的检察权和审判权。（3）行政权属于“执行权”，它是按照法律规定的权限和程序去行使国家职能从而实施法律的行为。行政是行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。
2．行政管理学
答：行政管理学又称行政学，也称公共行政学或公共管理学。行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法对国家事务、社会事务和机关内部事务进行管理的活动及其一般规律的科学。其主要具有以下特征：（1）行政管理学是政治性和社会性的统一。行政管理学是研究国家行政管理现象及其规律的学科，具有鲜明的政治性。同时又揭示行政组织管理社会公共事务的规律，所以具有社会性。另一方面它为统治阶级服务，揭示的管理规律又为不同阶级、不同政治倾向的管理者所接受和共享。（2）行政管理学是理论性与应用性的统一。行政管理学的原则、原理有很强的理论性，同时又系统总结了国家行政管理的科学方法，有很强的实用性。（3）行政管理学是综合性和独立性的统一。行政管理学是一门综合性、交叉性的学科，它广泛运用政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、统计学、法学、财政学、系统学、信息学等学科的基本原理；但又具有独立的研究对象、内容，成为一门独立的学科。（4）行政管理学是规范性和变异性的统一。行政管理学揭示国家行政管理规律，诸多管理原则、程序、机制、方法、手段带有规范性。但是，决定行政管理科学化的因素是多元的，行政环境、行政主体和客体的变化是必然的，行政管理学必须不断适应这些变化，不断丰富和发展。
3．威尔逊
答：威尔逊是传统公共行政学说早期理论的奠基人，他最著名的公共行政学说就是政治与行政分开，以期实现政府的廉洁、高效。政治家负责制定政策，而行政人员负责执行并对政治家负责，以避免行政人员对政治家进行隐瞒、粉饰过错或者两者相勾结的可能。而且这种政治与行政分开的主张，在西方民主国家普遍实行的政党制度背景下是无法实践的，不论是政策的制定还是执行，都会有政党或政治的影子，一个纯正而绝不受到政治影响的行政是不存在的。
4．政治与行政二分
答：政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行。政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。因此行政对于效率的追求是可行的。行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。在价值上要保持中立。行政应该以追求效率为前提。
5．韦伯
答：韦伯是19世纪末20世纪初德国的著名管理学家，古典管理学派在德国的代表。被称为“组织理论之父”。他的主要著作有《新教的伦理》、《经济史》、《社会和经济组织的理论》等。韦伯思想主要可以从以下方面得以体现：
①韦伯在《政治作为一种职业》这篇论文中提出了对国家的定义：国家是一个“拥有合法使用暴力的垄断地位”的实体。
②韦伯提出了三种正式的政治支配权力和权威的形式：魅力型权威（家族和宗教）、传统型权威（宗主、父权、封建制度）、以及法理型权威（现代的法律和国家、官僚）。
③韦伯的官僚制中“官”是指领导者、官员，“僚”是指工作人员、幕僚，而“官僚制”则指特定的具备分工合理、层级节制、照章办事、非人格化管理、专业化等特征的行政模式。韦伯认为这种官僚制管理模式是大规模机构管理的最有效模式，这种管理模式适用于企业和政府等社会中所有庞大复杂的组织。韦伯暗示了社会会逐渐朝向一个理性合法的权威架构发展，并且利用官僚的架构制度。
④韦伯预示了不断理性化的结果将会陷入了一个以权力统治和理性为根基“铁笼子。
⑤韦伯在三种正当支配之外，曾经提出意大利的城市共和政治是一种非正当的支配，可见他的支配类型学仍有模糊之处。他对民主政治魅力型领袖与官僚铁笼之间互动的悲观，也对后世的民主理论，特别是熊彼得的精英政治学说，产生了极大的影响。韦伯对魏玛民主的看法似乎预见了纳粹的兴起。
6．官僚制
答：官僚制是权力依职能和职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系，亦称科层制，他是由德国社会学家马克斯·韦伯提出。官僚制是现代资本主义经济合理性的高度体现，充分发展的官僚制是一个实施组织管理的严密的职能系统，它把整个社会变成一架非人格化的庞大机器，使一切社会行动都建立在功能效率关系上，以官僚制保障社会组织最大限度地获取经济效益。现代社会中，组织管理的官僚制已经渗透到每一个社会生活领域中，体现了社会生活的理性化。韦伯认为这是现代社会不可避免的“命运”。一方面它使人们的行动逐渐淡化对价值理想和意识形态的追求，专注功能效率；另一方面无情地剥削了人的个性自由，使现代社会深深地卷入了以手段支配目的和取代目的的过程。
7．西蒙
答：赫伯特·西蒙是美国的管理学家和社会科学家。西蒙在管理学方面所研究的主要是生产者的行为，特别是当代公司中决策的组织基础和心理依据。其主要著作有：《经济学和行为科学中的决策理论》、《管理决策的新科学》、《自动化的形成》、《人们的解决问题》、《发现模型》、《思维模型》等。他倡导的决策理论，是以社会系统理论为基础，吸收古典管理理论、行为科学和计算机科学等的内容而发展起来的一门边缘学科。西蒙卓越的著述代表了一种重建行政科学的理论努力，他力图将自然科学的研究方法应用于公共行政领域，尝试过引入逻辑实证主义来重建一门更加有效率的行政科学，并为这一科学领域确立了一个实证主义的议程。西蒙希望这种行政科学具有可操作性，能够反映客观经验事实，能够说明组织中每个人做出了什么决策，以及他在做决策时受哪些因素影响。要言之，“决策”构成了西蒙行政思想的核心。
二、思考题
1．什么是行政?
答：“行政”指的是一定的社会组织 ，在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督 等特定手段发生作用的活动的总称。理解要点有：（1）它属于国家的范围，即属于公务，不是其他社会组织和个人的任务。（2）也不是一切国家权力都是行政权利，只有行政机关或者政府的权力才是行政权力。它有别于议会的立法权和司法机关的检察和审判权。（3）行政权属于“执行权”，它是按照法律规定的权限和程序去行使国家职能从而实施的法律的行为。行政是行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。
2．什么是行政管理学?
答：行政管理学又称行政学，也称公共行政学或公共管理学。行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法对国家事务、社会事务和机关内部事务进行管理的活动及其一般规律的科学。其主要具有以下特征：（1）行政管理学是政治性和社会性的统一。（2）行政管理学是理论性与应用性的统一。（3）行政管理学是综合性和独立性的统一。（4）行政管理学是规范性和变异性的统一。
3．如何理解行政管理学产生的时代背景?
答：行政管理学产生于l9世纪末20世纪初，有其深刻的时代背景和理论基础。（1）时代背景
①19世纪末到20世纪初，世界资本主义从自由主义向垄断发展
②政府管理事务的增加，使政府机构急速扩大
③国家行政权力的集中，政府职能的扩张
④政府管理事务日趋复杂，现实呼唤行政管理科学理论的指导。
⑤英国文官制度为政府实行科学管理奠定了现实基础（2）理论基础
①政治学——行政学的母体。
启蒙运动思想家们充实与完善的古老的政治学说。其中，孟德斯鸠集前人分权思想之大成，第一次完整地提出了“三权分立”的思想：立法权力代表国家的一般意志，行政权力执行国家的意志，司法权则应该按照法律规定的方式行使。 “三权分立”直接促成了基于“分权”学说的行政观的形成。
②直接的理论借鉴——科学管理理论。
工业革命后相继出现了一些大型和超大型的工业组织和商业组织，这就为科学管理理论的产生提供了基本条件。泰勒提出“科学管理理论”即制定工作定额、标准化、能力与工作相适应、差别计件工资、计划职能与执行职能相分离等。科学管理理论的这些内容被运用于政府内部管理，就成为行政管理学的基本内容。（3）理论成果
①l887年美国学者威尔逊发表《行政学研究》，第一次提出并论述了行政学独立于政治学成为专门学科的必要性，被视为是行政学领域的开山之作。他不仅提出了行政学与政治学分离的必要，而且提出了行政学的目标、任务、研究方法及主要内容，所以完成了行政学的创立工作。
②l900年美国学者古德诺出版著作《政治与行政》，古德诺的突出贡献不在于提出了“政治与行政二分”的观点，而在于他澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的误解，同时强调了政治与行政必须以某种方式取得协调。古德诺还提出了政治与行政协调的方式。
⑤1926年怀特的《行政学导论》的出版被后人公认为行政学学科体系完整建立的标志。怀特的研究极大地丰富了行政学研究的内容，同时也使行政学真正成为一门独立、完整的学科。
4．科学管理理论对行政管理学的产生有什么影响?
答：科学管理理论为行政管理学提供了直接的理论借鉴，具体可以从以下两方面内容看出：（1）科学管理理论以期建立一个适用于任何组织的一般管理。1911年泰勒的《科学管理原理》发表，标志着科学管理理论的诞生。科学管理理论对管理的机制、原则和方法进行了全面而深入的研究。所以科学管理理论虽然是在私人组织中试验成功的，但是韦伯将科学管理上升为理论以后，将应用范围定位在一般大型的组织上，弱化了公司组织间的价值区别，所以科学管理理论可以为行政行为给予一般指导。（2）科学管理理论被运用于政府内部管理，就成为行政管理学的基本内容。科学管理理论主要包括制定工作定额、标准化、能力与工作相适应、差别计件工资、计划职能与执行职能相分离等，其主要针对的是大型和超大型的工业组织和商业组织工作过程的科学化改进，反对沿用传统的以个人经验为主的管理方法。工业革命后迅速发达起来的欧美国家的政府面对自身规模的扩大与任务的增加，需要一种理论来进行自身方法的改造。
5．如何理解新公共管理理论与行政管理学的关系?
答：新公共管理理论与行政管理学两者之间相互联系，又相互分离，具体可从以下几方面来进行理解：（1）两者之间具有某种程度的一致性。它们的学科基础是一样的，研究的主要内容是一样的，就“管理”而言，主体和客体以及目的、原则、方法、基本保障等构成学科的基本要素，都只是扩大了外延，并没有“另起炉灶”。公共管理学不是与行政管理学完全不同的全新的学科。（2）新公共管理理论是行政管理学在新的历史环境中的新发展，扩展与丰富了原有的基础与范围，主要表现在以下方面：
①它的研究对象范围扩大了。它不仅研究政府组织，还注重研究非政府公共组织。
②研究的重心从政府内部转到政府外部，即从注重研究政府的机构、过程、人员等，转到注重研究政府的公共责任、政府管理的对象、管理绩效评价、公共管理的环境、战略管理等内容。
③研究所使用的理论和方法更综合、更具跨学科的特点。
④开拓了新的研究领域。新的研究理论在为行政管理学带来新理念、新方法的同时，也带来了新的研究内容。
⑤实证研究成为主要研究方法。
⑥它的另一个特点是具有现实性。
6．如何理解行政管理学在中国恢复和发展的历史条件?
答：（1）行政管理学在中国的早期传播
中国古代关于国家管理的思想和学说非常丰富，但是却没有能够产生独立的行政管理学。对于西方的知识理论，行政管理学在中国还仅限于传播的层面，没有深入研究理论，更没有结合中国的行政管理实际取得独创性的研究成果。（2）行政管理学在中国的恢复
50年代后，国家取消了行政学专业。1978年底，中国走上了改革之路，恢复行政学。l988年中国行政管理学会经国务院批准正式成立。行政管理学科在中国的发展进入“快车道”。（3）行政管理学在中国的蓬勃发展
①行政管理学科建设方面，现在行政管理已经发展成为体系完整的学科；
②行政管理专门人才培养方面，现在已经建成多个层次的、比较完备的人才培养机制；
③行政管理学的学术队伍和理论研究方面，现在从事行政管理学理论研究的人员，主要是来自各高校、各研究院所、各党校、行政学院的学者专家，以及各级行政管理学会的会员。
④研究的内容方面，以理论为主。缺乏改革实践。
7．研究行政管理学有什么意义?
答：行政管理学的研究意义有：（1）研究行政管理学是国家行政机关科学工作、科学发展的需要。
①行政管理活动事关民生、事关稳定、事关发展及预期的工作目标的实现。
②通过研究，学习、借鉴各国的相关经验，使行政管理也实现博采众长、科学发展。（2）学习行政管理学是促进行政管理体制改革平稳有序推进的需要。
①改革是理论发展最好的推动力；
②理论也是改革平稳有序推进的基本保证。（3）学习行政管理学是提高行政管理人员素质的需要
掌握行政管理的一般规律，可以提高自身素质，可以对行政管理机关的管理政策、措施理解和掌握得更及时、更准确，当然也就可以更从容地应对工作，取得更出色的工作业绩。
8．行政管理学需要怎样的研究方法?
答：行政管理学的研究方法包括：（1）理论与实践结合的研究方法
①要从行政管理活动一般规律的层面，注意将行政管理的基本知识、基本理论与国家行政机关活动的基本规律相结合；
②要立足中国的实践，尤其是中国改革开放的实践，结合中国当前改革的重点、难点，深入研究理论，发挥理论的指导作用，让理论服务于实践，同时也保持理论的活力。（2）比较研究方法
①横向比较研究。与不同国家的行政管理实践的比较研究；
②纵向比较研究。对同一国家不同历史和社会条件下的行政管理实践比较研究。（3）综合研究方法。综合研究就是综合运用各种学科的理论和方法进行研究。（4）案例分析方法。案例分析方法也是实证研究的方法，是从对现状进行分析或归纳基础上得出理性认识的研究方法。
第二章 政府职能
2.1 复习笔记
一、政府职能概述
1．政府职能的内涵
政府职能是行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。理解要点如下：（1）政府职能是国家职能的一部分，考察政府职能要立足于国家；（2）政府职能与公共政策、制度创新相联系。
2．政府职能的特点（1）政府职能的执行性与变通性（2）政府职能的政治性与社会性（3）政府职能的多样性与整体性（4）政府职能的动态性与相对稳定性
3．政府职能体系（1）政府的基本职能
①政治职能
维护政治统治是一个国家的首要任务，政治职能是政府职能的核心内容，包括：a．军事保卫职能；b．镇压与治安职能；c．民主建设职能。
②经济职能
经济职能是政府在国家经济行政管理中的职责和功能，市政府根据一定时期的发展需要，对经济生活进行管理的全部活动，目的在于维护特定的经济基础，促进经济繁荣。
③社会职能
又称社会服务职能，是指除了政治职能、经济职能之外政府所具有的管理社会生活领域中公共事务的职能。
三个职能紧密相连，是一个密切联系、不可分割的有机整体。（2）政府的运行职能
①决策职能
决策是根据客观实际资料，确定政府的目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法的工作。决策职能是政府管理过程的首要职能，它贯穿于政府管理过程的始终。
②组织职能
织是政府为了实现目标、计划而建立政府的组织体制，并对行政管理过程进行有效的指挥、沟通和协调，也是行政机关及其人员把确定的计划方案付诸实施的活动过程。组织职能是实现行政管理目标的依托，是行政组织形成有序系统并产生整体效应的基础。
③协调职能
协调就是设计和保持一种良好的行政环境，使身处其间的人们能够在组织内协调地开展行政工作，从而有效地完成行政目标。
④控制职能
控制是政府为了保证计划的实现而确立的职能，包括监督、检查和纠偏等方面的内容。控制职能主要体现在：
a．对活动中的数量、时间、质量等因素进行控制；
b．活动中的各种行为进行控制。
4．政府职能与政府能力（1）政府能力的含义
政府能力是政府为了完成法定的目标和任务，所拥有的维持本组织的稳定和发展，有效治理社会的能量和力量的总和。（2）政府能力的内容
①自我稳定能力。自我稳定能力是政府在与市场、社会的互动过程中通过持续的发展，为政府行为树立形象、巩固地位、赢得信誉和支持并适时自我更新的能力。
②资源（有实体、制度与精神）运作能力。政府一方面从公众社会直接提取实物资源，直接或间接地吸收制度资源和精神资源；另一方面向公众社会持续地提供高品质的实物资源、制度资源和精神资源，以促进整个社会的健康发展。
③具体能力，包括决策能力、组织能力、协调能力和控制能力等。（3）政府能力与政府职能的关系——政府能力的大小强弱决定了政府职能的实现程度。
5．政府职能的发展及趋势（1）政府职能的发展历程
①奴隶制和封建制社会时期——统治职能的极端强化，社会管理职能的相对微弱。
②自由资本主义时期——政府扮演“守夜人”角色，主要依靠市场。
③垄断资本主义时期——行政权力扩大，经济职能和社会职能都扩大和加强。（2）当代政府职能的主要发展趋势
①政府职能逐渐扩大；
②政治职能中的镇压职能相对减弱，而保持社会稳定的民主职能趋于加强；
③政府职能日益分化和专业化；
④政府的宏观调控、综合协调职能的强化与政府职能的社会化同步进行。
二、政府职能的实现
1．西方政府工具理论（1）含义
政府工具又称政府治理工具或政策工具，是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制。（2）政府工具选择的影响因素
资源、政治压力、法律、过去的教训（3）意义
政府工具对于政府职能的意义主要在于实现政府的职能，具体为：
①在理论意义上，有利于丰富和完善公共管理学学科体系；把握国内外公共管理研究领域的发展前沿，推动我国公共管理的理论在新世纪的全面发展。
②在实践意义上，推动我国政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新；推动我国行政体制改革和政府职能转变；最终提高政府管理的绩效及效率。
2．政府职能市场化（1）内涵理解
政府职能市场化是指通过政府与企业、市场之间的合作，利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制，调动社会资源参与政府公共服务的供给过程，从而实现政府以较少的资源与较低的成本提供数量更多、质量更高的公共服务的目的，理解的要点：
①在公共服务供给中引入竞争机制；
②明确区分“内部供应者”与“外部供应者”；
③政府的角色是公共服务的“购买者”。（2）具体运作方式
①政府业务合同出租；
②建立政府部门与私营企业的伙伴关系；
③使用者付费；
④补贴制度。
3．政府职能社会化（1）内涵理解
政府职能的社会化，是指政府改变传统的大包大揽的做法，将原来由政府包揽管辖的许多事务，通过社会转移或委托代理等方式，改由企业、社会团体、群众组织、社会中介组织来办理，以节约政府财政开支，提高政府工作效率。理解要点：
①政府职能实现方式的社会化；
②政府的经济职能、社会职能的社会化，不包括政治职能；
③政府职能社会化是一个渐进的、阶段性的过程；
④政府职能的社会化就是要运用市场机制的作用；
⑤政府职能社会化意味着政府权力的有限化。（2）原因
①政府职能的公共属性决定了政府职能能够实行社会化；
②因成本、效益问题，政府无力持久统包独揽社会公共事务；
③政府职能社会化是市场经济发展的客观要求。（3）具体运作方式
①委托：授权合作性委托、合作项目式委托、公共招标、其他委托方式（如制定税收政策、政府补贴、特许经营、股权投资以及发行有价证券）
②替代
③撤资：出售、转让、清算（4）意义
①政府职能社会化有利于政府机构精简；
②政府职能社会化有利于减轻政府压力，优化财政资源配置；
③政府职能社会化有利于构建激励与约束机制，促进政府及公务员管理能力的提高；
④政府职能社会化有利于推进社会民主化进程。
三、我国政府职能的转变
1．我国政府职能的发展和转变（1）发展历程
改革开放30年来，我国政府经过了一个从全能型政府向有限型政府、管治型政府向服务型政府的转变过程。
①全能型政府职能时期
全能型政府职能时期是指从建国到上世纪70年代末党的十一届三中全会召开以前。这段时期，我国经济上是单一的所有制和计划经济体制，与之相适应的是全能型政府职能体系。政府把所有的经济活动都纳入国家的刚性经济计划体系中实行集中管理，政企不分。
②改革及转变政府职能时期
改革及转变政府职能时期是指1978年底至2002年党的十六大召开。改革开放后，社会主义商品经济的发展，迫切要求政府退出微观经济管理领域，还商品经济以市场配置资源的空间。2002年党的十六大将政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。至此，政府职能已经基本转变到了以经济职能为中心方面，社会主义的市场经济体制也因此初步建立。
③建设服务型政府时期
2007年10月党的十七大报告明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的改革目标。这标志着我国的政府职能转变进入到了建设服务型政府的阶段。
2．我国政府职能转变概述（1）主要内容
①政府职能重心的转变——从政治职能转向经济、社会职能。
②政府职能方式的转变——从单一的行政方式，转变为行政的、经济的、法律的、市场和社会的等多种方式的结合。
③政府职能关系的转变——中央政府与地方政府之间的职能关系、上级政府与下级政府之间的职能关系、政府内部各部门间的关系、政府与企业的关系、政府与事业单位的关系、政府与社会的关系等职能关系的转变。（2）必要性
①政府职能转变是政府职能发展的普遍规律。
②政府职能转变是国家根本任务转变的必然要求。
③政府职能转变是适应经济全球化的迫切要求。
④政府职能转变是最终建立完善的社会主义市场经济体制的必然要求。
⑤政府职能转变是落实科学发展观的需要。（3）基本趋势
①按照市场经济规律履行好经济调节的职能；
②加大力度整顿和规范市场经济秩序；
③进一步加强政府社会管理职能；
④政府提供更多的公共服务。
2.2 课后习题详解
一、关键术语
1．政府职能
答：政府职能的是行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。政府职能是复杂的，考察政府职能可以有许多角度：（1）政府职能是国家职能的一部分，考察政府职能不能离开对国家作用的考察。行政目的表现为政府行政目标与政府行政动机的统一，行政目的引导政府职能，即为了实现行政目的而设定相应的政府职能。（2）政府职能与公共政策相联系。公共政策是政府履行其职能的主要形式，公共政策的有效性构成了政府履行职能的现实基础。因此，为了履行职能而必须正确地制定和有效地执行公共政策。（3）政府职能与制度创新相联系。人类社会的不断发展进步，促使人们不断进行行政改革以调整或改变行政关系，进而实现政府制度的不断创新，并通过创新不断实现社会整体发展进步。在此意义上，行政改革是政府制度创新的基本形式之一，而转变、修正、调整政府职能，增强政府公共政策和行政管理的有效性，是行政改革最经常的诉求对象。
2．政府职能社会化
答：政府职能的社会化，是指政府改变传统的大包大揽的做法，将原来由政府包揽管辖的许多事务，通过社会转移或委托代理等方式，改由企业、社会团体、群众组织、社会中介组织来办理，以节约政府财政开支，提高政府工作效率。（1）政府职能的社会化是指政府职能实现方式的社会化，即相对于政府包揽一切社会公共事务而言的，反映的是政府和企业、社会的关系，体现了三者在社会公共事务管理中的地位和作用。（2）政府职能的社会化主要是指政府的经济职能、社会职能的社会化。政府的政治职能是不可能社会化的。（3）政府职能社会化是一个渐进的、阶段性的过程。政府职能社会化归根到底是政府与社会、企业的互动，政府职能的社会化程度取决于社会和企业的发展水平，而社会和企业的发展是一个渐进的过程，并呈现出阶段性发展的特征。（4）政府职能的社会化就是要运用市场机制的作用，使政府的规模、能力和作用与社会的需要相适应，实现政府管理的现代化。（5）政府职能社会化意味着政府权力的有限化。政府权力的有限化，才能给社会和企业留出足够的空间，而社会和企业活动空间的扩大，又能够遏制政府权力的无限膨胀。
3．政府职能市场化
答：政府职能市场化是指通过政府与企业、市场之间的合作，利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制，调动社会资源参与政府公共服务的供给过程，从而实现政府以较少的资源与较低的成本提供数量更多、质量更高的公共服务的目的。它主要包括三个方面的内容：（1）政府的角色是公共服务的“购买者”而非“生产者”。政府职能市场化涉及一个重要的理念转变，即将政府由公共服务的“供应者”转变为“购买者”。对于许多服务，政府不必自己动手，可以转由专门的供应商来生产和提供这些服务；政府需要做的只是预先确定所需要的服务类别和应达到的质量标准，然后根据合同向供应商购买这些服务以满足使用者的需要。（2）明确区分“内部供应者”与“外部供应者”。即区分由政府自己的“内部供应者”负责生产和交付的服务，以及由包括非政府组织在内的市场“外部供应者”生产支付的服务。内部供应者的主要职能是提供具有纯公共物品特征的商品或服务。而对于另外许多公共服务，它们虽然具有公共性，但可以由市场提供，因而由独立于政府的外部供应商负责生产和提供就显得十分必要。（3）在公共服务供给中引入竞争机制。打破这种传统政府管理中的垄断格局的一种有效方法是，让私人企业和非政府组织参与公共服务供应，从而将市场竞争机制和竞争压力带入公共服务领域，有效革除垄断造成的种种弊端。
4．政府职能体系
答：政府的基本职能与运行职能一起，在纵向和横向上构成了政府职能体系，它们相互联系、相互交叉、相互作用，形成了一个互相渗透、有机统一的整体。我们应该以系统的观点来看政府职能体系，充分发挥各职能环节及有关职能部门的作用，以更有效地实施政府管理活动。（1）政府的基本职能包括政治职能、经济职能和社会职能。
①政治职能：维护政治统治是一个国家的首要任务，从而使政治职能成为政府职能的核心内容。政治职能包括军事保卫职能、镇压与治安职能、民主建设职能等。
②经济职能：政府在国家经济行政管理中的职责和功能，是政府根据一定时期社会经济发展的需要，对经济生活进行管理的全部活动，目的在于维护特定的经济基础，促进经济繁荣。
③社会职能也称社会服务职能：是指除了政治职能、经济职能之外政府所具有的管理社会生活领域中的公共事务的职能。（2）政府的运行职能具体包括政府的决策、组织、协调、控制四个方面的职能。
①决策是根据客观实际资料，确定政府的目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法的工作。
②组织是政府为了实现目标、计划而建立政府的组织体制，并对行政管理过程进行有效的指挥、沟通和协调，也是行政机关及其人员把确定的计划方案付诸实施的活动过程。
③协调就是设计和保持一种良好的行政环境，使身处其间的人们能够在组织内协调地开展行政工作，从而有效地完成行政目标。
④控制是政府为了保证计划的实现而确立的职能，包括监督、检查和纠偏等方面的内容。它是上级部门或行政领导者，通过对具体执行部门或人员的监督、检查、修正、纠偏等，力求使实际工作的结果与预期的结果相符合。
5．政府工具
答：（1）政府工具又称为政府治理工具或政策工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制。政府工具既是当代行政管理学理论研究的一个新的重要领域，又是当代行政管理实践的一个新的重大课题。如果说“政府职能”解决的是政府该做什么的问题，那么“政府工具”解决的就是政府如何做的问题。政府职能不等于政府职能的实现，政府具有职能也不等于政府必须亲历亲为去实现这些职能，如同所有权和使用权可以分离一样，政府职能的所有者和政府职能的实现者也是可以分离的。（2）政府工具对于政府职能的意义在于实现政府职能。政府职能不会自动实现，而且政府职能的实现形式不科学、不完善，也会严重影响政府职能的实现。具体说，政府工具有理论和实践两个方面的意义。
①从理论上说，可以全面了解政府工具的内涵、性质、类型和作用以及每种工具的潜力、优劣和应用范围等问题，形成关于政府工具的系统化知识，建立起作为公共管理学的一个分支学科的政府工具学。
②从实践意义上说，加强对政府工具的研究，概括、总结和提炼一系列在国内外公共管理中被证明是行之有效的政府工具，尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段，促进我国政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新，推动我国行政体制改革和政府职能转变，提高政府管理的绩效及效率。
6．政府职能转变
答：（1）政府职能的转变是指政府的基本任务和工作重点发生转变。一般而言，政府职能转变主要有以下几种情况：政府职能重心转变；政府职能方式转变；政府职能关系转变。（2）以我国政府政府为例，我国经过了一个从全能型政府向有限型政府、统治型政府向服务型政府的转变过程。我国政府职能转变的具体内容包括：
①职能重心从政治职能转向经济、社会职能；
②职能方式从单一的行政方式，转变为行政的、经济的、法律的、市场和社会的等多种方式的结合；
③政府职能关系从高度集权，政企不分、政事不分、政社不分，向下放权力，分清职能、理顺关系方面转变。
二、思考题
1．如何理解政府职能的含义?
答：政府职能的是行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。政府职能是复杂的，考察政府职能可以有许多角度：（1）政府职能是国家职能的一部分，考察政府职能不能离开对国家作用的考察。行政目的表现为政府行政目标与政府行政动机的统一，行政目的引导政府职能，即为了实现行政目的而设定相应的政府职能。（2）政府职能与公共政策相联系。公共政策是政府履行其职能的主要形式，公共政策的有效性构成了政府履行职能的现实基础。因此，为了履行职能而必须正确地制定和有效地执行公共政策。（3）政府职能与制度创新相联系。人类社会的不断发展进步，促使人们不断进行行政改革以调整或改变行政关系，进而实现政府制度的不断创新，并通过创新不断实现社会整体发展进步。在此意义上，行政改革是政府制度创新的基本形式之一，而转变、修正、调整政府职能，增强政府公共政策和行政管理的有效性，是行政改革最经常的诉求对象。
2．试论述政府职能体系的基本内容?
答：政府职能体系包括基本职能和运行职能两大类：（1）政府的基本职能
①政治职能，包括军事保卫职能、镇压与治安职能、民主建设职能等；
②经济职能，是政府在国家经济行政管理中的职责和功能，是政府根据一定时期社会经济发展的需要，对经济生活进行管理的全部活动，目的在于维护特定的经济基础，促进经济繁荣；
③社会职能，是指除了政治职能、经济职能之外政府所具有的管理社会生活领域中的公共事务的职能。政府的政治、经济、社会职能不是互相独立的，它们是一个密切联系、不可分割的有机整体。（2）政府的运行职能
①决策职能是根据客观实际资料，确定政府的目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法的工作；
②组织职能包括设置、调整和有效运转有关机构；选拔、调配、培训和考核工作人员；合理安排和有效利用已有的人员、资金、物材等；督促、检查和指导执行活动。
③协调职能的具体内容是，协调政府组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调各项政府管理之间的关系；协调政府组织与其他组织以及人民群众之间的关系。
④控制职能有两方面的内容：
a通过收集、加工、分析、研究计划执行和完成过程中的有关情报材料，对活动中的数量、时间、质量等因素加以控制；
b通过了解和掌握活动中的人事、组织、财务、物资和方法等情况，对活动中的各种行为进行控制。
3．简要说明政府能力与政府职能的关系?
答：政府能力和政府职能互为条件、相互依存、缺一不可，具体体现在：（1）政府能力对政府职能有重要影响。政府能力的大小强弱决定了政府职能的实现程度。一个政府只明白自己应该做什么、不应该做什么，并不代表一个政府实际上能做什么。只有当一个政府明白如何去做、通过什么方式去做，即具有某方面的能力时，才表明一个政府实际上能够做什么。这其实也表明了一个政府的职能实现程度。政府能力是政府职能得以实现的保障，如果政府能力欠缺，势必影响到政府职能的实现。（2）随着政府能力的增强，政府职能必将进一步的规范和合理。政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向。随着现代社会经济的发展、社会事务的成倍增加，为了满足社会的需要，政府总是通过进一步自我膨胀来提高其能力，这又造成政府规模的进一步非理性膨胀。政府职能范围的扩大，侵入到了社会的自组织领域，剥夺了本应由社会自治组织和公民个人进行管理的权利，从而造成政府能力的下降，影响到社会的发展。因此，现代国家普遍认识到压缩政治职能范围，同时提高政府能力的重要性。
4．政府职能市场化的含义与方式是什么?
答：（1）政府职能市场化的含义：
政府职能市场化是指通过政府与企业、市场之间的合作，利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制，调动社会资源参与政府公共服务的供给过程，从而实现政府以较少的资源与较低的成本提供数量更多、质量更高的公共服务的目的。其内涵主要从以下几个方面来进行把握：
①政府的角色是公共服务的“购买者”而非“生产者”；
②明确区分“内部供应者”与“外部供应者”；
③在公共服务供给中引入竞争机制。（2）政府职能市场化的方式有：
①政府业务合同出租；
②建立政府部门与私营企业的伙伴关系；
③使用者付费；
④补贴制度。
5．政府职能社会化的方式与利弊是什么?
答: （1）职能社会化的方式有：
①委托。具体委托方式有：授权合作性委托、合作项目式委托、公共招标、其他委托方式，如制定税收政策、政府补贴、特许经营、股权投资以及发行有价证券。
②替代，非政府组织通过独立自主、积极主动地开展活动，起到事实上替代政府一部分职能的效果。
③撤资，政府放弃某一企业或某一资产的所有权。撤资主要采取:出售、转让、清算（2）政府职能社会化的促进作用：
①政府职能社会化有利于政府机构精简；
②政府职能社会化有利于减轻政府压力，优化财政资源配置；
③政府职能社会化有利于构建激励与约束机制，促进政府及公务员管理能力的提高；
④政府职能社会化有利于推进社会民主化进程。（3）政府职能社会化的不利作用：
①公共责任的严重缺失。在公共服务市场化进程中，政府和投资者对公共产品的价值目标的追求是不尽一致的。作为政府部门不仅要求其有效率，而且更注重社会责任；而私营部门可能在计较投入产出率下，忽略社会责任及公共利益。
②社会资源闲置、亏损严重。从私营投入公共服务项目的实际运作情况来看，公共服务项目运作业绩令人堪忧。一些私立医院存在着设备闲置、经营亏损的情况。同时，由于业务不足，引进的高档次人才大量闲置，影响了人才队伍的稳定。
③公共服务市场化思路狭窄、形式单一。在推出公共服务项目市场化、社会化过程中，基本上是采取民营化这一形式，相当程度上是属于土地“一卖了之”的做法。
④引进项目监管不力，规划执行缺乏刚性。公共服务项目市场化中出现的问题常常与政府对项目监管与规划的执行有关。
⑤政府后续管理缺乏，内部机制不全。在公共服务市场化的过程中，政府只注重公共服务市场化的前期管理，包括规划、建设等，而对其建成后的实际运作，往往缺乏后续管理制度和措施，常常是在出现问题或投资者提出要求后，以政策性的文件代替规范化的管理，从而不能有效地建立起政府和投资者之间经常性的对话和协商机制，造成政府和私营部门信息不畅与不对称。
6．我国政府职能转变的主要内容及基本趋势是什么?
答：（1）我国政府职能转变主要内容有：
①政府职能重心的转变，即在政府职能体系中将政府职能重心从政治职能转向经济、社会职能。
②政府职能方式的转变，政府职能方式开始从单一的行政方式，转变为行政的、经济的、法律的、市场和社会的等多种方式的结合。
③政府职能关系的转变。（2）我国政府职能转变基本趋势：
①按照市场经济规律履行好经济调节的职能；
②加大力度整顿和规范市场经济秩序；
③进一步加强政府社会管理职能；
④政府提供更多的公共服务。
三、案例分析行政审批制度改革的新趋势
计划经济时代，政府对社会资源配置起决定性作用，政府管理包罗万象，“全能政府”、行政审批所产生的弊端愈来愈凸显：政府越位、缺位、错位现象突出；审批行为不规范，随意性很大，结果造成“权力寻租”，国家权力部门化，部门权力个人化；行政审批权无限延伸，审批项目五花八门。 随着构建社会主义和谐社会目标和科学发展观的提出，我国各级政府的执政理念和执政方式正悄然改变。从中央到地方，各级政府积极把职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，一场深刻的“自我革命”在各地展开。贵阳：741项行政审批事项可“一站式”办理
贵阳市政务服务中心于2008年1月初启用，这也意味着，当地市民从此可以“一站式”办理包括港澳通行证、职业技能鉴定等在内的741项行政审批事项。
在2008年1月3日召开的新闻发布会上，有关人士介绍说，根据运行需求，贵阳市政务服务中心设立常驻窗口、综合窗口、政府采购代理窗口、全程代理服务窗口、咨询服务窗口和投诉室、行政事业性收费处、商务中心等。目前，贵阳市政务服务中心已进驻69个部门和单位，可为公民、法人和其他组织办理行政审批服务事项741项，于2008年1月8日正式对外办公。湖南：部分特殊药品行政审批实行网上受理
从2007年12月21日起，湖南省内流通领域的部分特殊药品行政审批实施在线申报、网上审批。本省企业申请核发《麻黄素单方制剂购销凭证》、《麻醉药品、第一类精神药品运输证明》，省内药品批发企业申请从事麻醉药品和精神药品批发业务或从定点生产企业购进麻醉药品和第一类精神药品，将无需登门办理，只要开通省食品药品监督管理局电子政务系统的企业端口，然后将申报资料的电子文档通过互联网在线传递，再将部分纸质资料邮寄到该局政务受理中心即可。
据悉，2007年以来，湖南省食品药品监督管理局大力推进政务外网平台建设，发挥电子政务的便民、高效作用，现已实现了二类医疗器械注册、特殊药品审批等27项行政许可项目的网上受理和在线审批，且坚持审批事项实时上网公告，对涉及全部审批信息的23个数据库实行每日更新，并重新建立了药品、医疗器械广告网上公示、在线查询系统。
请思考：
1．以行政审批制度改革的新趋势为例，说明政府职能转变的主要内容。
答：我国政府职能转变主要内容有：（1）政府职能重心的转变
政府职能重心的转变，即在政府职能体系中将政府职能重心从政治职能转向经济、社会职能。1956年在我国完成社会主义的基本改造之后，党和国家的工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来，但由于受极“左”思潮的影响和对马克思主义关于社会主义个别结论理解的偏差，导致了我国在长达20多年的时间里，一直是重政治统治职能，轻经济和社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。l978年底，党的十一届三中全会明确提出了把党和国家的工作重点转移到经济建设上来。此后，各级人民政府紧紧围绕经济建设这个中心，实现了政府职能重心的根本转变，开创了我国行政管理的新局面。（2）政府职能方式的转变
改革开放以来，随着市场经济的发展，过去单一的政府职能方式，即主要依靠行政命令的方式，已经越来越不适合经济社会的发展。同时商品和市场的活动，也迫切要求法制的健全。正是在这样的背景下，政府职能方式开始发生转变，从单一的行政方式，转变为行政的、经济的、法律的、市场和社会的等多种方式的结合。行政方式主要是政府下达指令性计划，强制下属和社会各领域主体实行的方式。经济方式主要是政府按照客观经济规律的要求，灵活运用价格、财政、税收、信贷、工资等经济杠杆，调节和影响社会经济活动的方式。法律方式主要是制定和完善经济领域的法律，并严格实施，以此规范社会各种经济主体行为的管理方式。现在我们还明确了政府职能还有市场和社会的方式。这些方式各有所长，也各有所短，所以应该把它们结合起来灵活运用。（3）政府职能关系的转变
政府职能关系主要表现为：中央政府与地方政府之间的职能关系、上级政府与下级政府之间的职能关系、政府内部各部门间的关系、政府与企业的关系、政府与事业单位的关系、政府与社会的关系等。政府职能关系的转变，也就是上述这些职能关系的转变。计划经济时期，我国的政府职能关系总体表现为高度集权和职能泛化，即在中央与地方的职能关系方面，中央高度集权；上下级政府之间，权力高度向上集中；政府内部各部门间，则又存在职能分解过细，以及职能重复、交叉、错位的情况。在政府与国家经济、社会事务方面，政府职能泛化，表现为政企不分、政资不分、政事不分、政社不分。改革以来，政府职能关系转变在分清职能、理顺关系方面取得了明显的成绩。主要表现为权力下放，在一定程度上分清了不同管理主体之间的职能及权限。现在还明确了加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，是当前行政改革的重点。
2．行政审批项目的精简、“一站式办理”和网上受理，体现了我国政府职能转变的何种趋势？
答：我国政府职能转变的基本趋势有：（1）按照市场经济规律履行好经济调节的职能
政府对经济运行实施宏观调控，在现代市场经济中，是一项重要职能，同时又是重要特征。单纯依靠行政力量直接配置资源和完全听任市场配置资源，都有局限性，政府应该制定对经济运行实施宏观调控的制度安排，调节的程度和范围应由市场失灵的程度和范围来决定。一是制定全国经济发展战略，主要包括经济增长目标、结构优化目标、人民生活水平提高目标等；二是保证经济发展战略目标和计划目标的实现，主要运用经济手段和法律手段对经济运行实施有效调节；三是保证经济系统正常、高效运行，促进经济又好又快地发展。（2）加大力度整顿和规范市场经济秩序
由于我国社会主义市场经济体制建立的时间不长，所以，市场经济秩序方面还存在着很多问题。其中假冒伪劣商品屡打不绝、工程质量低劣等问题比较突出。这些都表明政府的市场监管力度不够，政府市场监管的职能还不到位。现在政府一方面加快建立健全的，规定市场基本经济关系的法规，如企业法、合同法、证券交易法、物权法等。另一方面加大力度规范行政行为，包括加强行政执法部门建设，实施行政许可法、公务员法等。（3）进一步加强政府社会管理职能
在现代社会中，随着民主政治的发展和公民素质的提高，政府社会管理职能要与充分发挥公民自我管理和社区自治有机结合起来。良好的社会管理不仅是构建和谐社会的基本要求，也是促进经济增长、社会全面发展的重要手段。（4）政府提供更多的公共服务
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