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发布时间:2020-07-23 18:12:23

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作者:竺乾威

出版社:复旦大学出版社

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公共行政理论

公共行政理论试读:

前言

理论是行动的先导。西方公共行政学说和理论对于西方国家(尤其是美国)公共行政的发展所起的作用是有目共睹的。这一点从威尔逊的政治行政两分说对早期美国公共行政体制的影响,到泰罗的科学管理思想引发的包括美国以及其他西方国家政府在内的效率运动,再到布坎南的公共选择理论、诺斯的新制度经济理论以及奥斯本的政府再造理论对20世纪80年代以来西方国家的以“新公共管理”名义进行的行政改革的理论支撑,都可以得到充分的说明。

同样,这些学说和理论作为人类文明的成果,对于我国的公共行政学的研究以及我国公共管理的改革和发展产生的影响也是显而易见的,这首先是因为公共管理具有它的相同性的一面,也因为这些理论在某种程度上具有的普遍意义。一定意义上,这也显示了这些理论(尽管它首先产生于西方的土壤)对我们来说所具有的价值。

本书选择的一些理论家当然是各个时期具有代表性的人物,但细心的读者会发现,在这些人中,有的可能从更严格的意义上讲是企业管理理论家(如泰罗、法约尔、麦格雷戈等)和经济学家(如布坎南、诺斯)。这在一定程度上反映了公共行政理论尤其在今天所具有的学科交叉和渗透的特征。选择这些人,毫无疑问考虑的是其思想和理论对西方公共行政的发展所产生的重要影响。

本书中相当部分的篇幅在若干年前曾作为《西方行政学说史》出版过。当初的写作曾有未将一些重要的理论家写入的遗憾。本书在相当程度上弥补了当时的遗憾,在时间上也有机会反映一些西方公共行政理论的最新成果。

本书由我主编。各章的作者分别是竺乾威(第二、七、八、九、十二、二十四、二十五、二十六、二十七章),马国泉(第五、六、十一、十三、十四、十五、二十二章),唐兴霖(第三、十、十八、十九、二十章),朱春奎(第十六章),李春成(第十七章),李瑞昌(第二十一、二十三章)以及雷雨(第一、四章)。作为主编,我对各位作者(尤其是大洋彼岸的马国泉教授)的努力表示感谢,也对本书的编辑邬红伟表示感谢,他的催促促成了本书的面世。竺乾威2008年6月于复旦大学国际关系与公共事务学院

第一编 古典时期的公共行政理论

古典时期的时间跨度一般为19世纪末至20世纪30年代,这是现代行政学的开创和形成时期。事实上,就西方来说,有关行政的学说和思想源远流长。从古希腊亚里士多德的《政治学》,到文艺复兴时期马基雅维里的《君主论》,再到美国的《联邦党人》文集,都可以看到大量有关这方面的论述。但是,现代意义上的行政研究则是人类进入了资本主义时代后的产物。这首先是因为资本主义大生产带来了专业化的劳动,从而使得现代意义上的管理成为可能。其次是国家在促进资本主义经济发展中的作用增强,从而使得研究政府的作用、提高政府的工作效率成为一种实际而迫切的需要。因此当历史进入19世纪末时,威尔逊提出要建立一门前所未有的行政科学,便是一种非常可以理解的适时之举了。

古典时期出现了一大批有影响的公共行政和管理理论家。威尔逊首开行政研究之先河;泰罗的科学管理尽管发轫于对提高企业效率的研究,却同样深刻地影响了现代政府的运作;法约尔试图总结一般的管理原则;韦伯的官僚制理论勾画了现代行政组织的特征;古立克的七功能阐述对组织的功能作了精当的归纳。

这一时期的行政学说和理论研究的目标是经济与效率,研究所涉及的主要范围是组织、行为程序和行政原理。这一研究的特点主要表现为一种静态的研究,在方法论上采用的是规范方法。

第一章 威尔逊的现代行政学理论

第一节 生平与著作

伍德罗·威尔逊(Thomas Woodrow Wilson,1856—1924)于1856年12月28日出生在美国弗吉尼亚州的斯汤顿市。他的父亲是一位长老会的牧师,母亲是一位长老会牧师的女儿。当在教堂内聆听父亲向人们讲经布道的时候,小威尔逊注视的不仅仅是基督教的教义,而是他未来事业所要仿效的模式。幼年的基督教教育,对威尔逊日后的政治生涯影响深刻,尽管他不曾有志于将来成为一个受人尊敬的牧师,但他却把政治变成了一个传播心灵启迪的手段,变成了表达新教徒强烈“行善”愿望的手段。威尔逊为人十分坦率、诚恳,对自己要求却非常严格,几乎近于苛刻。因为,他内心有一种并非出自私心的宏愿,即希望有朝一日成为伟大的人物,以便能做出卓越的贡献。

1879年,威尔逊毕业于普林斯顿大学,此后他又在亚特兰大市从事律师业务。1886年,威尔逊获得约翰斯·霍布金斯大学博士学位,并开始了他的学术生涯。当年,他应科内尔大学不赖恩·莫尔学院的邀请作了关于“行政学研究”的报告,后经修改于1887年在《政治学季刊》发表。威尔逊在该篇文章中强调,政治学不仅应该研究国家性质、主权内容、政府机构等理论,还应注意研究法律实施与政策执行等问题,因而行政学应当从传统政治学中分离出来,成为一门独立的学科。在他看来,行政观念和实践合法化的最佳途径是必须符合科学的精神和理性的事务程序,因为它们将会使行政管理表现为一种对社会的服务,而不是国家所强加的一种事物。为此,威尔逊进而提出,行政学“将力求使政府不走弯路,使政府专心处理公务、减少闲杂事[1]务,加强和纯洁政府的组织机构,为政府的尽职尽责带来名誉”。文章还讨论了民主国家的特征与问题、政府权限的运用、首创精神的发挥、行政责任的保证,以及文官培养等问题。由于该文章观点鲜明,思想犀利,具有说服力,并适应当时美国行政改革的需要,威尔逊由此蜚声政治学界。“行政学研究”一文的发表,是行政学发展的一个起点,它标志着行政学作为一门正式学科的诞生。

1890年,威尔逊返回普林斯顿大学,任法学和政治学教授。1902—1910年,他担任普林斯顿大学校长,并卓有成效地对教学进行了一系列改革。威尔逊同19世纪与20世纪之交的绝大多数美国政治学家形成鲜明的对照,他坚持认为,现代自治应被理解为公民所取得的并在行事时所遵循的一套习惯和道德限制,而不是一套正规的宪法限制。出众的才华、坚韧的品格,以及德高望重的地位,为威尔逊赢得了广泛的支持。1913—1921年,威尔逊成功地当选为美国第32、33届总统,并在改革行政、扩大民主等方面都颇有建树。在其任期内,正值第一次世界大战,他先奉行中立政策,后在加强与协约国关系方面进行了卓有成效的活动。一战结束后,威尔逊积极筹办国际联盟,意图以此作为维护国际和平、建立美国霸主地位的机构。然而,事与愿违,他的外交政策并没有得到国会的支持。美国最终拒绝加入国际联盟的结果,使威尔逊处境甚为难堪,加之重病缠身,终于1924年2月3日去世。

就像其政治根基在南方一样,威尔逊遵循的思想传统是英国式的,他喜欢英国思想家的有意识的保守传统。威尔逊敬佩的政治家是保守党人和曼彻斯特经济学派的伯克、格拉德斯通和科布登,他敬佩的思想家是沃尔特、巴奇霍特和《民族》杂志社的从英国移居美国的E·L·戈登金。对于美国的民主传统,他喜欢其中与英国传统的大致相似之处。因此,在其部分受白哲特激发而作的第一部著作《国会政府:美国政治研究》中,他认为内阁政府代表着一种统一的政府结构,这种结构可用以克服基本独立的国会诸委员会和小组委员会这样一种体制所固有的统治分散现象。此外,在这种体制中,按宪法选出的伟大而高尚的政治家们,对公众的利益怀有积极主动的热情,以字斟句酌的辞藻对重大问题展开辩论。威尔逊将美国体制与内阁体制的政府进行广泛比较,最终得出了不赞同美国国会体制的结论。

威尔逊是一位信奉达尔文的进化论和斯宾塞的有机体学说的保守党人,他毫无保留地赞成发展的必要性,强调政治方面的成长就像有机体发育成长一样,是一个缓慢的过程,有其自然的不慌不忙的发展速度,并且认为现代国家就是从早期、更加原始的社会组织通过物竞天择演变而来的。因而,他在1889年出版的第二部著作《国家》中阐明了达尔文的社会变迁是一个逐渐进化过程的观点,认为在政治上试图推行任何激进的新东西都会有危险。他写道:“除非通过缓慢的发展过程,悉心适应而且对发展进行合适的修改,否则不会达到任何有意义的结果。”虽然按照20世纪的标准,他的这本书既没有使用行为主义的方法进行研究,也不是以直接观察外国制度为基础,但他的比较研究却是从德国行政法借鉴而来的,具有开创性的意义。在美国,威尔逊的《国家》是最早的关于比较政府的著作之一,对西方比较行政学的发展具有深远的影响。

部分受1898年对西班牙战争之后出现的爱国主义狂潮的激励,部分受西奥多·罗斯福总统留任期间生机勃勃景象的鼓舞,威尔逊将其注意力从国会和立法领导转移至行政和总统领导的实践。在其最后一部著作《美国的宪法政府》中,威尔逊认为,美国的立宪主义见之于国家实力的增长,而不是见之于对《宪法》的严格的法律解释。宪法的弹性表现在司法系统之中,后者能成为国家范围内各种商务力量增长的共鸣板。这一时期,他摒弃了总统制下的政府由于受到宪法体制和政党斗争的限制而变得毫无效率的观点,并且对强硬人物出任总统抱着积极乐观的态度。为此,威尔逊果断预言:总统,国家权力和统一的主要象征,将日益成为大众政治灵感的贮藏所。

威尔逊是行政学的奠基人,对现代行政学的发展起到了至关重要的作用。他关于政治与行政分离的观点的提出,开创了一个新的研究领域——行政学,并标志着行政学这门独立学科的正式产生。在行政学作为一门有别于历史学、伦理学和政治学的独立学科的发展中,威尔逊也做出了巨大的贡献。除此之外,他的著作还是沟通19世纪和20世纪行政学演变的桥梁。威尔逊对政治学、行政学,尤其是政府制度、民主理论和外交政策均有显著贡献。他的主要著作有:《国会政府:美国政治研究》(1885年)、《论国家的历史与实践的政治因素》(1889年)、《分裂与联合》(1893年)、《美国人民史》(1902年)、《美国的宪法政府》(1908年)和《新自由》(1913年)。[1]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。“行政学研究”的中文译文也可参见竺乾威主译的、由斯蒂尔曼主编的《公共行政学:概念与案例》一书,这本书由中国人民大学出版社2004年出版。

第二节 现代行政学理论

一、行政学研究的基本概念

1.行政学产生的背景

西方古代思想家对行政问题曾经有过不少论述和研究,但是他们对行政学的研究都没有形成一个严格的理论体系,而往往包含于伦理学、政治学之中。随着民族国家和中央集权体制的形成,行政活动趋向高效与合理化就成为一个迫切的问题,在此情况下,行政研究开始萌芽。“行政学”一词,最早由德国学者劳伦斯·冯·施塔因于1865年在其著作《行政学》一书中提出。施塔因认为19世纪应当是行政学的世纪,他想建立一门有关国家行政的真正的社会科学。不过,这时行政研究与法学、政治学、社会学都融合交汇在一起,没有成为一门独立的学科。因而,在19世纪上半叶以前,作为一门研究政府行政管理活动的学科,行政学并没有得到人们的重视。正如威尔逊指出的,“直到本世纪已经度过它的最初的青春时期,并且已经开始长出独具特色的系统知识之花的时候,才有人将行政机关作为政府科学的一个[1]分支系统地进行论述”。这是因为,其一,许多政治学者认为,行政管理并不是一种理论,而只是“实用性的细节”,只要政治理论上取得一致之后,行政仅仅由一般的管理人员就能够执行;其二,在此之前政府的职能相对简单,政治学研究几乎全部集中在政府结构上面,而结构问题就成了吸引人们思考的焦点。因此,行政管理的问题很少为人所重视,至少没有引起行政官员的注意。

19世纪晚期,资本主义已经进入上升阶段,随着经济和社会的快速发展,社会公共事务日益增多,政府的职能也不断扩大,逐渐变得更加复杂化和专门化。正如威尔逊所指出的,“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难,在数量上也同样大大增加。行政管理部门将[2]手伸向每一处地方以执行新的任务”。在这种情形下,将行政学发展成为一门独立学科的想法自然而然地应运而生。威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表了“行政学研究”一文,提出现实的发展要求行政研究应具有自己的资金、队伍、出版物和社会地位。因为现代的“政府如同一个身强力壮的小伙子一样,其机能已经得到发展、身材已经长大,但在动作方面却变得笨拙了。其精力和年龄的增长,都已和其所具有的生活技能不相适应。它得到了力量,却不具备相应的行为。因此,跟欧美诸国相比,虽然我们在机构发展的顺利和健康状况方面的优越性是很大的,但我们现在却面临着需要进行更加仔细的[3]行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”。威尔逊主张行政学应着重研究欧美国家体制的差别,建立政治中立、技术专业、工作高效的文官体制。为了达到这一目的,就必须对政府系统进行合理和科学的分析和研究。

19世纪末20世纪初,行政学的产生是与时代的要求分不开的,它是现代社会社会、经济和文化发展的产物。工业革命带来了社会化大生产和科学技术的进步,为行政学的产生奠定了物质基础;行政管理的实践为行政学的产生提供了有益的经验材料;政治学、法学、经济学的发展则为行政学的建立提供了必要的理论基础。随着国家经济和社会事务的发展以及政府职能的扩大,政府的行政管理工作迫切需要科学理论的指导,以加强和纯洁政府的组织机构,提高政府的工作效率。这就是威尔逊认为“这就是当前必须认真和系统地调整行政工作使之适合于仔细试验过的政策标准。我们正在产生一种前所未有的[4]行政科学”的根本原因。

2.政治与行政的两分

威尔逊“政治与行政两分法”的思想主要受益于德国政治学家布隆赤里。布隆赤里认为,政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动,而另一方面,行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此,政治属政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。对于这一观点,威尔逊极为赞同,他明确指出“行政管理的领域是一种事务性的领域,它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上,它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也[5]迥然不同”。从历史的角度来看,政治与行政的分离不仅是政治学研究的最新成果,而且在很大程度上体现了资本主义经济发展的必然要求。在威尔逊所处的时代,美国经济飞速发展,国际影响迅速扩大。与此同时,政府的机构和职能日益复杂,在数量上前所未有地增加,行政管理的范围也不断扩大。“而这一切,正如我所说过的那样,还[6]仅仅是正向政府机构敞开着许多大门中的一小部分。”在这种情况下,威尔逊认为行政与政治的分离已经是现代社会生活中不言而喻的事实。

行政学脱胎于政治学,但这两者研究的内容、观察的角度以及涉及的领域均有所不同。在威尔逊看来,政治学主要研究国家的性质、政府的“构成方式”、主权的本质和地位、政治权力、政治制度等有关国家的根本制度的基本理论;行政学则侧重于研究政府的具体行政管理过程,它主要运用政治学的基本原理研究政府组织、政府行为等行政现象,研究如何设置合理的组织体系、如何确定正确的组织目标和如何有效地达到目标。不难发现,与政治学关注社会价值、社会公正不同,行政学主要是具体化、技术性和应用性的研究。所以,“行政管理的问题并不是政治问题,虽然行政管理的任务是由政治加以确[7]定的,但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构”。正是在这个意义上,威尔逊才反复强调政治与行政的显著区别,并认为行政学已开始与政治学相分离,正在成长为一门独立的学科。

二、行政学研究的目标与方法

1.研究目标

19世纪末20世纪初,随着资本主义经济的飞速发展,政府的角色逐渐从资本主义初期消极的“守夜人”转变为积极的“管理者”,政府部门也不断趋向结构分散化、功能复杂化和管理集权化。与此相适应,行政学的根本任务就围绕怎样“促使政府管理变得合理化和高效率”而展开。正是基于这种变化,威尔逊在“行政学研究”一文中开门见山地指出:“行政学研究的目标在于了解:首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次,政府怎样才能够以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本来完成这些适当的工作。”[8]在此,威尔逊着重从行政学研究的起点和具体研究内容两个角度对行政学研究的目标作了明确的界定。简而言之,他认为行政学研究的目标主要在于两个方面:其一,如何合理界定政府的权限与职责;其二,如何构建一个廉价、高效、公正的政府。因此,在威尔逊看来,行政学研究与传统政治学研究在研究目标上已经开始有了根本的不同。

任何一个国家的政府,在从事行政管理活动前,首先要明确其权限、职责和管理范围,政府应该管些什么、不应该管些什么。威尔逊所强调的政府要进行“适当”管理,即是指凡公共事务均应当由政府加以管理,而不是由其他社会组织承担,只有如此,才充分体现出政府工作的适当性;相反,如果政府越俎代庖,统管包揽一切社会事务,或者对本应由政府承担的任务却又不进行管理,这些均为不“适当”。因此,行政学研究的首要目标是弄清楚政府能够“适当”并且成功地承担什么职能,行政学应该以行政职能作为其研究的起点;其次就是要研究政府如何进行管理,才能提高行政效率,成功地完成任务。这[9]些构成了行政学各个部分的具体研究内容。威尔逊特别强调,作为一门科学,行政学的研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容”,而应对行政管理的各个方面开展理论研究,使行政学的理论既有深度又有广度,形成“行政管理比较高深的理论”,最终“把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来,并使它们深深植根于稳[10]定的原理之上”。

2.主要方法

正确的研究方法是进行科学研究所必不可少的重要前提条件,行政学研究同样也不例外。在确定行政学研究的目标之后,威尔逊进一步指出行政学应当具有“最适合于这种研究的方法以及对于它最有用的观点”。在现代社会中,由于在与行政管理职能有关的各个方面,一切政府都具有很强的结构方面的相似性。因而,威尔逊认为,行政学研究应该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的行政管理规律进行研究。因为,只有通过纵向的历史研究和横向的比较研究,政府的行政管理工作才能既从过去的经验中汲取营养,同时又能够对自身制度的缺陷保持清醒的认识,从而使现代的政府成为有用和有效率的政府。在这里,他特别提到人们应该“免除这样一种忧虑,即我们有可能会盲目地引进某些与我们的原则不相符的东西……但是,如果有某种符合我们的要求,可以加以利用的外国的发明创造,我们为什么不加以利用呢?……只要我们能够从根本原则上认识其在环境条件方面的全部根本差别,我们就能够安全而且有益地引进他们的行政科

[11]学”。(1)历史研究法。历史研究法,亦称纵向研究法,它着重对以往的行政制度、行政思想、行政文化等进行研究。按照威尔逊的观点,一定的行政总是在一定的历史条件下发生的,不探讨其历史渊源、来龙去脉和条件制约,就不可能有效地说明一定的行政活动和行政关系。历史研究法的目的在于解决政府行政管理的现状及其演变趋向,但它并不是断章取义地分析行政管理的现状,而是系统地研究它们以往的发展及其变迁的原因。历史研究法曾经在政治学研究中扮演重要的角色,威尔逊认为它同样在目前行政学研究中占有重要地位,因为“我们在使用历史研究法时,似乎没有任何领域要比行政学这一领域[12]更为安全的了”。可见,采取历史的态度和方法是行政学研究的一个不可或缺的前提。(2)比较研究法。比较研究法是行政学研究中运用最为普遍,也是最为重要的方法。通过各国政府之间的横向比较,能够区别各国行政的类型和特征,鉴别优劣、取长补短。为此,威尔逊尤其强调比较研究的重要性,他说:“如果不对政府进行比较研究,我们就不能使自己从下面这种误解中解放出来,即认为在民主国家其行政管理跟[13]非民主国家的相比较,是建立在一个根本不同的基础之上的。”而且,采用比较研究法时需要在完全不同的制度与环境之间进行比较,而不能仅仅对自己进行比较,因为“如果采取拿我们自己跟自己比较的方式,我们就将永远无法了解我们自己的缺点和优点。我们对于自己制度的表现和程序是太习惯了,因而不能够发现它的真正意义”[14]。此外,威尔逊认为只要将研究行政学作为一种推行政治的手段,就能够避免在学习外国的制度时犯错误。为了更清楚地说明这一点,他进一步地类比道:“如果我看见一个行凶的家伙正在磨刀霍霍,我可以制止他磨刀而不禁止其用刀行凶的本来意向。因此,如果我遇到一位地道的君主把公共机构管理得井井有条,我可以学习他的管理方[15]法而丝毫不改变我的共和党立场。”

三、革新文官制度的思想

19世纪末期,美国国会通过的“彭德尔顿”法案对原有的政党分赃制进行改革,实行“功绩制”的文官制度。威尔逊对此十分关注,他说:“我们的理想模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度,它完全能够有理智有力量地展开活动,同时与公众的思想保持着密切的联系。这种方式就是选举和经常性的公开协商,[16]它可以彻底排除武断和阶级态度。”因此,威尔逊认为美国文官制度的改革势在必行,它是社会和经济发展的必然结果。在他看来,美国文官制度的改革需要从以下三个方面着手。

第一,公务人员要公开招聘、择优录取。美国旧式的选官制度是一种“政党分赃制”体制,执政党把官职当作“战利品”分配给本党成员,从而形成了一种“任人唯党、任人唯派、任人唯亲”的选官制度。威尔逊认为,“政党分赃制”忽略了被任用者的文化修养、专业水平、工作成绩等条件,使许多有真才实学的人得不到重用,其结果必然导致政府的行政管理工作政绩低劣、效率低下、官吏腐败。更为重要的是,在这一制度下,政府官员经常随着选举结果的变化或总统人选的更替而大规模地变动,从而使政府的工作无法保持连续性和稳定性。因此,威尔逊敏锐地指出,“为了建立民主制度,必须对文职机关的人员进行竞争性考试,这些人员已为接受技术知识方面的各种形式的考试做了充分的准备。一支在技术上受过训练的文官队伍不久[17]将成为不可缺少的因素”。

第二,提高政府官员的专业素质。建立一支训练有素、品德纯洁的文官队伍,对于政府行政管理的稳定性和高效率极其关键。威尔逊指出,为了使政府这部机器有效地运转,“我们就必须准备一批更好的官员以充当政府的‘工具’。如果我们要添置新的锅炉并且加大推动我们政府机器的炉火,我们就必须使旧的轮子、接头、阀门和皮带等,在新力量的推动下尽可能不发出嘎吱嘈杂的声音。无论哪里要补[18]充动力或需要进行调整,我们就必须安上新的运转部件”。在具体谈到政府官员的素质时,威尔逊强调政府官员应该具有良好的态度,即对于他们为之服务的政府政策具有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各个方面都没有官僚作风的污点。他说:“在任何情况下,我们都必须有一支受过充分训练的、以良好行为进行服务的官员队伍,这显然[19]是一种工作上的需要。”

第三,克服官僚主义作风。在威尔逊的著作中,官僚阶层是这样一个独特的、准结社性的团体:他们的感情与那种进步而且具有自由思想的人民相去甚远,他们心胸狭窄,充满着乖僻的文牍主义式的卑劣行为。官僚主义不仅使政府的工作效率低下,而且也极大地阻碍了民主制度的发展。因而,威尔逊特别指出,政府官员,尤其是行政领导应该带头克服官僚主义,他认为,“只有当一个国度的全部国家机关与人民、人民领袖以及普通僚属的共同政治生活隔离的时候,官僚主义才有可能生存。官僚主义者的动机、目标、政策和标准必然是官僚主义的。我们规定所有的部长都必须是真正为人民服务的,因而对于在真正为人民服务的部长领导下履行任务的官员,要想指出他们无[20]耻的独断专横的任何实质,看来是很困难的”。此外,威尔逊还认为,只有端正政府官员的工作态度,使他们所经常感兴趣的是用其才能做最大的努力,用他的良心作最认真的服务,使他们的工作不仅仅是替他的上级效劳,而同时是在为人民服务,这样才能有效地克服官僚主义,提高政府官员的工作质量。

四、公共舆论监督理论

随着资本主义经济的深入发展,现代政府部门的行政集权化趋势日益增强。行政权力的集中,可以使行政部门之间职权明确、责任分明,而且行政领导也容易承担责任、接受监督。但另一方面,随着政府职能和行政权力的不断扩大,对政府实施有效的监督就成为亟须解决的关键问题。威尔逊在其论著中指出,在现代的民主国家中,公共舆论监督已是政府行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理控制的重要保证。因此,在他看来,行政集权提高了政府的效率,而公众的舆论监督则在很大程度上防止了权力的滥用,最终使人民的自由和民主权利得到根本保证。概而言之,威尔逊的公共舆论监督理论主要包括以下三方面内容。

首先,公共舆论监督应具有社会权威性。在美国的政治结构中,行政部门受到来自立法、司法、政党、社会团体等各个方面的监督,其行政权力同样受到相应的制约。但威尔逊认为,在各种社会监督中,公共舆论的监督应当居于核心地位,具有最高的权威性。他说:“在行政管理活动中,群众舆论将起什么作用?准确的答案似乎是:公共[21]舆论将起权威性评判家的作用。”可见,在日趋复杂的现代社会中,报刊、广播等公共舆论对政府行为的监督不断增强,它们对政府制定和执行公共政策的活动也具有重大影响,西方国家因此称其为“第四权力机关”。

其次,公共舆论监督应具有相对独立性。由于政府部门行政职能的扩大,其行政权力已经渗透到社会的各个层面,公共舆论必然或多或少受到来自政府的影响。对于公共舆论,威尔逊同样保持着冷静的头脑和清醒的认识,他特别强调公共舆论既要学会又要习惯于按照自己的思想采取行动,并且应当处于超然的独立地位。为了保证公众舆论的公正性和权威性,威尔逊深刻地指出,“在我们这里,公共舆论[22]已经广泛觉醒并且特别注意无论如何都要按自己的方式行事”。如果公共舆论丧失独立地位和批评精神,那么其对政府的监督也就没有任何真正的意义。

最后,公共舆论监督应具有高度的有效性和适当性。公共舆论监督主要是对政策的制定和执行进行监督,而不是事无巨细、一应俱全。在这里,威尔逊正确地阐明,“当公众评论直接关注政府的日常琐事和政府对日常工作方法的选择时,它当然会像是一个笨拙讨厌的家伙,像是一个乡下人在操纵一部难以驾驭的机器。但是无论是在政治还是在行政方面,为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督,[23]公众的批评则是完全安全而且有益的,是完全不可缺少的”。因而,尽管公共舆论监督对于增强政府的责任感、防止官员腐败是必不可少的,但它却存在一定的限度,不能干涉到政府正常的运作。[1]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[2]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[3]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[4]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[5]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[6]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[7]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[8]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[9]丁煌:“威尔逊的行政学思想”,《政治学研究》1998年第3期。[10]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[11]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[12]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[13]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[14]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[15]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[16]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[17]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[18]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[19]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[20]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[21]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[22]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。[23]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。

第三节 分析与评价

在资本主义之前的社会中,社会生产力低下,政府管理活动的目标比较简单,仅仅限于维护政令这一类事情。与此相适应,政府管理组织或者机构也相对简单和弱小,并且经常跟那些为其他目标而设立的机构或组织没有完全区分开来。资本主义发展初期,国家奉行消极主义和放任主义政策,政府职能也十分有限,其任务主要是保护个人财产、维持社会秩序和保卫国家安全。到了19世纪末期,资本主义由自由竞争向垄断过渡。在这一阶段,为了适应资本主义社会发展的需要,政府开始转变过去那种消极、被动的角色,积极干预国家经济生活,从而使得国家政府职能不断增多、行政权力日益扩大、政府过程更加专门化和复杂化,从事行政活动的那些政府机构——被称为委员会、部、局、处等名目也开始变得庞大而复杂起来,并有了高度的分工。在这一情况下,原有的政府管理方法已经不能适应社会发展的要求,需要有一门理论来指导国家的行政管理活动,以使政府稳定、高效地履行其职能和完成其使命。

威尔逊敏锐地观察到了现代社会、经济以及政府活动的变化,认为行政学应当与政治学相分离是时代的要求,必须建立一门独立的行政科学以纯洁政府的机构、提高政府的工作效率,最终使政府管理合理化和科学化。为此,他指出,到19世纪为止,在对于政府事务的研究上,主要关心的不外是政治哲学、宪法调整和法律制定等事项,但是经济与社会生活的日趋复杂化和随之而来的政府规模与活动的扩大,使得工作重点不得不发生改变。因而,在行政学发展的历史上,威尔逊第一次明确提出建立一门研究政府系统活动的学科——行政科学,并初步勾勒了进行行政学研究的目标、任务和方法,从而在理论上将行政学与政治学加以区分。在威尔逊之后,许多学者开始关注并致力于行政学的研究,他们逐渐把行政学发展成为一门系统、完整、独立的理论体系。虽然威尔逊有关行政学研究的思想并不系统和完整,而且他提出的政治与行政两分的观点也存在着理论上的缺陷(政治与行政两分法后来受到保罗·阿普雷、赫伯特·西蒙,以及罗伯特·达尔等学者的抨击),但是他对于行政学的建立和发展却是功不可没的。威尔逊是行政学的开创者,他对于行政学的贡献主要在于以下几个方面。

第一,他最早主张建立一门独立的行政科学,开启了行政学的研究。在威尔逊之前,有些学者就曾经提出建立行政学的设想,但是他们基本上都囿于传统政治学的范围,而没有将行政学作为一门独立的学科加以研究。1887年,威尔逊在《政治学季刊》上发表的“行政学研究”一文,第一次提出应当把行政学当作一门独立的学科来研究,并对行政学研究的目标、范围和方法进行了明确的界定。他认为,虽然行政学曾经是政治学的一个组成部分,并且在研究内容和方法上也与政治学紧密相连,但是随着现代政府的机构和职能的不断复杂化,研究政府系统运作的行政科学逐渐从政治学的母体中分离,开始成长为一门独立的学科。同时,他也指出,行政学不应仅仅局限于纯粹事务性的经验研究,而是应该具有稳定的原则和规范的理论。威尔逊的这篇文章首开行政学理论研究之先河,他提出的现代行政学理论,标志着行政学的正式产生,他也由此被誉为“行政学的先驱”。因而,在回顾行政学发展史的时候,美国著名行政学家德怀特·沃尔多指出,“的确,在历史上找不出公共行政学的‘经历’正式开始的准确时间来。可是,当时还很年轻的威尔逊(1887)所写的一篇文章却经常被人们当作公共行政学象征性的起点。毫无疑问,这是一篇[1]无论在其洞察力、说服力和所产生的影响方面都很卓越的文章”。

第二,他提出的政治与行政分离的思想为现代文官制度奠定了理论基础。传统文官制度是建立在政治—行政一体学说的基础之上的,其显著特征表现为一种政党分赃的体制。在这一制度下,官职并非是一种专业的、稳定的职务,而只是作为执政党的“战利品”任意分配给本党党徒,政府的行政人员也经常随着执政党的变动而大规模地更替。“政党分赃制”一方面导致了任人唯亲、效率低下、官吏腐败的现象层出不穷;另一方面,由于政府官僚与政治家共进退,这必然经常使政府的工作陷于混乱和不稳定之中。基于此种情况,威尔逊认为,从理论上来讲,政治与行政应该相互分离,政治追求的目标在于民主,行政追求的目标在于效率;政治是经选举产生的政治家的活动,行政则是技术官僚们的管理工作。显而易见,他的政治与行政相分离的理论设计了这样一种理想的模式,即政治家参加选举、制定公共政策,而行政官僚只负责执行政策、在政治上保持中立。政治家根据选举的结果决定去留,行政官僚则成为一种终身性的职业。因而,威尔逊政治与行政两分的学说为建立现代文官制度奠定了坚实的理论基础,它不仅有力地批判了“政党分赃制”的种种弊端,而且成为行政学学术研究的巨大推动力(这种研究参考了企业中类似的科学管理活动)。

第三,他深刻揭示出公共舆论在监督现代政府管理方面的重要作用,并为公共舆论监督构建了一系列的运作原则。现代政府部门的行政集权化趋势,一方面明确了行政部门之间的职权与责任,从而大大提高政府的工作效率;但另一方面,它也必然使得对政府的监督成为必要。针对这一情况,威尔逊说:“这问题便是公共舆论与行政管理[2]之间的正常关系。”因为,随着政府职能和行政权力的不断扩大,对政府实施必要的监督就显得越来越迫切。公共舆论是一种独立的政治力量,虽然它不能控制政府的实际活动,但它对政府制定和执行公共政策都具有重大影响,从而对政府的所作所为施加限制。因而,威尔逊指出,公共舆论监督在有效地防止行政权力的滥用的同时,还在很大程度上保证了社会的公正与民主。在这里,他正确地阐明了,作为一种监督机制,公共舆论不但是有益的而且是必不可少的。在谈到公共舆论监督的原则时,他又特别强调,公共舆论在监督政府行政方面,既要具有社会权威性,又要保持必要的独立性和适当性。威尔逊关于公共舆论监督的思想,无论是在西方行政学领域还是在现实的政府活动中都产生了深远的影响。正如他所预料的那样,在日趋复杂的现代社会中,公共舆论监督政府行政的作用和功能日益增强,报刊、广播、电视等新闻媒体已经成为与立法、司法、行政机关并立的“第四权力机关”。[1]德怀特·沃尔多:“公共行政学”,载《社会科学国际百科全书》第13卷,1988年版,转引自R·G·斯蒂尔曼《公共行政学》,中国社会科学出版社1988年版。[2]威尔逊:“行政学研究”,转引自彭和平、竹立家等编译的《国外公共行政理论精选》,中共中央党校出版社1997年版。

思考题

1.简述现代行政学产生的历史背景。

2.试评议政治—行政两分法的合理性与不当之处。

3.威尔逊的《行政学研究》从哪些方面奠定了现代行政学理论的基础?

第二章 泰罗的科学管理理论

第一节 生平与著作

弗雷德里克·泰罗(Frederick Taylor)于1856年3月诞生在美国费城一个具有深厚的文化气息和宗教传统的家庭。他的父亲弗兰克信奉英国贵格教,母亲艾米莉是英国清教徒。弗兰克获得过普林斯顿大学的学士和硕士学位,是费城的执业律师,但他不怎么热衷于自己的专业,却对文学和历史大感兴趣。他不是孩子心目中的那种具有进取心的父亲,而泰罗的母亲显然对孩子产生了巨大的影响。艾米莉的性格反映了她的清教徒背景,这一背景确立了一种探询、不满和反抗的精神,一种追求新观点以及使新观点盛行的热情,它为“泰罗的一生做了不寻常的准备,使他具备了寻求真理的执著精神、观察核对事实的[1]强烈欲望以及清教徒式的根除浪费和懒散弊病的热忱”。

泰罗小时喜欢游戏和运动,赛艇、垒球、滑雪、平衡木等都是他喜欢的。他曾是美国青年板球俱乐部的成员和网球运动员。除了运动,他还喜欢音乐,在合唱团唱男高音,并小有名气。不过,泰罗的兴趣在机械发明上,甚至在玩的时候,也不忘记这种追求,例如他曾发明过一个调羹型的网球拍柄。

泰罗作为一个学生与其说很出色,不如说很勤奋,成绩通常也不错。16岁时他进入埃克塞特学院准备修法律。尽管在教堂里看闲书和有次考试作弊表明他具有一些反叛精神,他学习努力,成绩优良。不过,在埃克塞特的学业快结束时,他患了眼疾。父母认为这是长时期在煤油灯下苦读的结果。这样,尽管泰罗打算学法律并通过了哈佛的入学考试,他最终还是决定不去,转而去费城的一家水泵工厂当学徒,在那里一干就是四年。“学徒期间的生活十分艰苦,过着苦行僧般的生活。泰罗把他的成就归功于‘性格’。对泰罗来说,这就是控制自己和自己身心的能力……首先是做那些令人不愉快的事情的能力。他早期之所以对自我控制、对性格和对那些甚至令人讨厌和枯燥无味的工作表示关切,是因为这些事能培养人,而这些向人们解释了[2]他后来对纪律和追求最好的办法的关心。”

在水泵工厂干了几年之后,泰罗到米德维尔钢铁厂当了一名普通工人。这一选择被证明是幸运的。作为一名工人,他同其他工人打成一片,对工人有了较深的了解。泰罗在该厂得到了迅速的提升。在短短的六年时间里,他从一名普通工人逐步被提升为职员、机工、机工班长、车间工长、负责全厂设备修理和保养的总技师,并最后升为总工程师。在他进入管理层后,“他的外表和作风发生了极大的变化。他首先忠于管理层,然后对原有的积极性加刺激性的管理方法进行了[3]攻击。泰罗的监督风格本质上是专制的,以致与同事的关系极差”。对原有管理体制的批评导致了后来被称之为科学管理的两项重要的构成——工时(时间—动作)研究和计件工资制的产生。

在米德维尔钢铁厂,泰罗有空就研究机械。他知道自己在这方面未受过教育,便参加了新泽西州霍博卡的史蒂文斯技术学院业余学习班,不上课,只参加考试。1883年,他获得该学院的机械工程学位。他后来还雇用了一些出色的数学家来帮助他并教他统计的基本方法,以弥补他在数学和统计方面的缺陷。1886年,他加入了美国机械工程学会,这一学会后来成了他推广其科学管理法的公共讲台,泰罗后来担任了该学会的主席。

1890年他告别了在米德维尔的成功生涯,进入了他一生中或许是最困难的时期。1893年,他成了一名咨询工程师,在许多工厂介绍多种科学管理的内容。1895年,泰罗向美国机械工程师们提交了第一份主题为“按件计酬系统”的报告,虽然这一报告涉及一种新的工资刺激计划,但泰罗在报告中更为关心的是管理系统,而不是在管理系统中体现出来的这一计划。

1898年,泰罗在伯利恒钢铁公司谋到一个职位。在伯利恒钢铁公司,他建立了一个生产管理和功能监督系统,它融合了科学管理的许多基本思想。1910年离开伯利恒钢铁公司后,泰罗将全身精力都投向了推进科学管理。1911年,他发表了《科学管理的原理》,这本书奠定了他科学管理之父的地位。在随后的年代里,以“泰罗”名义出现的效率运动席卷美国大地。

列宁曾对泰罗制作过如下的评价:“资本主义在这方面的最新发明——泰罗制——也同资本主义其他一切进步的东西一样,有两个方面。一方面是资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段,另一方面是一系列的最丰富的科学成就,即按科学来分析人在劳动中的机械动作,省去多余的笨拙的动作,制定最精确的工作方法,实行最完善的计算和监督等。应该在俄国研究和传授泰罗制,有系统地试行这种制度并使之适应下来。苏维埃共和国在这方面无论如何要采用科学和技术上一[4]切宝贵的成就。”列宁号召苏维埃政权当前的任务是必须采取和试行计件工资制,采用泰罗制中许多合乎科学的进步的方法。

泰罗于1915年去世。他的坟墓位于一座仅能俯视费城钢铁厂的烟囱的小山上,墓碑上写着“科学管理之父弗雷德里克·泰罗”。[1]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1988年版。[2]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1988年版。[3]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。[4]《列宁选集》第三卷,人民出版社1973年版。

第二节 科学管理理论

泰罗认为其时代的一个基本的社会问题是无效。泰罗在《科学管理的原理》一书中开宗明义地指出写此书的目的:第一,通过一系列管理的例证,指出由于我们同事的几乎所有行为的低效能,使全国遭受到巨大的损害。第二,试图说服读者,补救低效能的办法在于系统化管理,不在于收罗某些独特的和非凡的人。第三,论证最佳的管理是一门实在的科学,其基础建立在明确规定的法律条例和原则上,并进一步表明,科学管理的根本原理适用于人的一切行为,包括组织行为。泰罗的科学管理研究最先起因于对工人中一个普遍现象的关注,即他所说的偷懒和磨洋工。在泰罗看来,造成这一现象的原因有三:第一,工人中的一种信念,即如果用最佳速度干活,那么他们对全行业来说做了件不公正的事,因为他们使一部分工人失业,即产量的提高会导致部分工人失业。第二,管理制度有缺陷,这一制度使得每个工人为了保护他的利益而磨洋工。第三,工作方法不行,各行各业几乎仍在沿用单凭经验行事的低效办法,使工人浪费了其大部分劳动。

泰罗认为首先该打消工人的这一信念,即“工人大量增加产量对工人不利”,并指出这一想法是错误的。他认为,只要对任何一个行业进行一下调查研究,就可得出相反的结论,而无论由于什么原因使工人的产量增加,从来都不会导致这个行业工人的减少。工人产量的增加并不会产生解雇工人的长期作用,相反会增加工人的就业机会。泰罗以1840年左右发生的英国曼彻斯特织布工人因动力织布机的出现,担心因此失业而打烂织布机、焚烧厂房为例,指出半个多世纪后,曼彻斯特织布工人每天生产的棉布长度比手工织布机增长了8—10倍,织布工人从5000人增加到265000人。泰罗进一步指出,由于机器导致大量生产,使得以前只有中产阶级才能享用的棉布衬衫和衣服成为各阶级的日常必需品,而这个伟大的成果主要是由被1840年织布工人顽强反对的大量增加产量所带来的。泰罗希望以此来打消工人中普遍流行的一种“增加产量就会失业”的心理,并指出这一心理是工人一方生产效率低下的原因。正如我们将在后面看到的,泰罗的分析未涉及资方和劳方的雇佣关系,以及某种程度的剥削与被剥削关系,这是他分析的一个缺陷所在。

但是,泰罗对管理方作了更为严厉的批评,认为管理层应当对问题的9/10负责。管理层既缺少构成每日工作的知识,也在管理实践上表现出工作无效。管理层应当负首要的责任,因为管理层对此的无视和工作无效鼓励了工人方面的有系统的偷懒。

如果说,解决偷懒现象是产生泰罗科学管理思想以及泰罗制的一个比较直接的原因的话,那么另一个更一般的原因在于19世纪最后数十年中美国工业出现的资金积累现象和技术的发展,“随着资金的积累和技术的发展,发展、组织、控制和管理利用这些大量的资金的拙劣方式便成为阻碍提高工业生产率的主要障碍。劳动高度专业化了,而标准化的生产方法和程序都没有制定,而且对工业的协调化、一体[1]化以及系统化也没有予以强调”。

泰罗在指出新的管理体制之前,首先对以往通行的传统模式作了批评。他把传统模式称为“积极性加刺激性”的管理,或任务管理。在这种管理体制下,工人发挥最大限度的积极性,作为回报,则从他们的雇主那里取得某些特殊的刺激。泰罗认为,传统的管理方式(采用一种监督的方法和刺激系统)因生产率提高而支付率较低导致无效,甚至在以往最好的管理实践下——有积极性的激励管理——泰罗也认为将过多的责任放到了工人一边,而将太少的责任赋予了资方一面。在传统的管理模式中,一个工人只是被简单地雇来,并被打发去干一些具体的工作,而管理层不对他们作任何指示和指导,结果常常导致无效率。工人通常凭个人经验干活,因为他们不可能知道怎样做才能最好地去完成分配给他们的任务。泰罗把这种积极性加刺激性的管理描述为一种“懒汉管理者哲学”,在这当中,管理层逃避了其进行工作分配这一首要责任。

为了纠正这些无效,泰罗提出一种方法,它体现在剧烈地改变管理层和工人的责任区分上,即管理层承担责任的大部分,并为科学地寻找最好的组织方法承担最主要的责任。

泰罗认为,有两种工人:头等工人和二等工人。头等工人指有能力并乐意有效地工作的工人。泰罗认为,在某种情况下,几乎每个人都是头等工人。相比之下,二等工人在体力上能胜任工作,但因懒而不干。泰罗对这类人毫无耐心和同情,正如他指出的,科学管理对于一个“能唱歌而不唱的鸟”没有任何顾及的余地。发现并培养头等工人,将其安置在适当的岗位上,全心全意向他们提供良好的工作条件,向他们介绍一些完成其工作的最好的方法——这是管理层的责任。

所有这些必须建立在科学管理的基础之上,泰罗的目标是通过寻找和合作,将知识系统化,并通过观察、比较和抽象来推断出一般的管理规律。这一科学努力集中在两个试验上——机器的控制和操作,以及人的行动的标准化,使人像机器那样可预测并有效。

虽然泰罗认为利用工人完成其任务的有关知识是可取和必要的,但他并不认为工人自己能确立一种管理的科学。相反,泰罗将确立一种所需的科学和计划的工作赋予了管理方。换言之,管理方在期望工人工作有效之前,必须首先使自己工作有效。一旦发现了一些适当的方法,工人只需照干就行了。虽然权威是通过科学规律的展示而非表达一种武断的规则得到执行的,但是,科学管理是通过强化方法的标准化、强化最好的执行方法以及强化管理层与工人的合作而得到贯彻的。[2]

泰罗在其著名的科学管理原则中总结了他的这一方法:(1)建立一种管理科学,对工人操作的每个动作进行科学研究,用以代替老的单凭经验办事的办法。(2)科学地挑选和培训工人。(3)将科学与工人结合起来,以保证一切工作都按照已确立起来的科学原则来办。(4)均分资方和工人之间的工作和职责。

这样,在科学管理下,科学将代替凭经验行事的方法;一致将代替不和;合作将代替个人至上;最大化产出将代替有限的产出,每个人都将其效率发挥到极致。

当然,在泰罗看来,“构成科学管理的不是任何一个因素,而是多种因素组成的整体。科学管理可以简单概括为它是科学,而不是单凭经验办事的办法;它提倡合作,而不是不和;它要求最大的产出,而不是受限制的产出。它培养每个人发挥他的最大效能和获得最多的[3]财富”。

泰罗将一生大部分时间贡献给了对这种管理科学的追求。在这一追求中,他在机器生产、组织环境以及组织成员方面有不少发现和发明,例如机械装置、成本会计技术、购买与储存方法、工具标准化、工具房的重新构造等。这里我们集中介绍同他的科学管理相关的三个研究,即:工时(即时间与动作)研究;工资刺激系统;职能性组织。

一、工时研究

泰罗给工时研究所下的定义是:“工时研究,顾名思义,就是对完成一件工作应该用的时间进行精心的研究……(而不是)对完成工作的实际时间进行研究,仅仅研究对一个工人完成一件规定任务的时间作出统计,这并不是工时研究。”这表明泰罗是“利用工时研究来分析问题而不仅仅是对问题作描述,即用资料来研究未来,而不是研[4]究过去”。正如前面指出的,泰罗认为,无效的基本原因是管理方无视完成一项工作所需的时间,这一无视在工人方面导致了他们的偷懒。与此相应,科学管理的首要任务是为工作确定一些恰当的标准,这些标准建立在对这些任务科学的调查之上。这样,这一企图不在于衡量一般工人的实际表现,而在于决定一个头等工人在运用了科学确定的技术后能干什么。

在这些调查研究中,首要的分析工具是时间—动作研究。这一研究中采用的一般程序旨在将一些物理活动进行分解,指出每一组就部分的动作而言是最佳的惯例,然后发现将这些部分重新组合成更复杂工作的最有效的方法。具体来说,时间—动作研究包括如下几个步骤:(1)向工人提供需要的工具,这些工具被恰当地安置好。(2)分析任务,并将其分解成一些最小单位。(3)发现并取消一些无用的动作。(4)用秒表记录一个有技术的工人的操作。这里的目标是发现每一基本动作的最快和最好的方法。这种研究是在一系列身体活动的“原则”的指导下进行的。例如,两手应当同时开始并完成其动作;除了休息,双手不应该闲着;手臂应以相反和对称的方向进行动作,并应同时进行。(5)以适当的序列组合任务的一些基本动作,最大限度地扩大对整个任务的操作。(6)描述任务操作的具体方法,记录并确定完成任务所需的时间。(7)准许所有不可避免的拖延。泰罗认为,实际的工作时间应加上20%—27%的允许的不可避免的拖延。(8)应该有时间让新雇员学习。(9)要有休息,以使工人消除疲劳。

这样,时间—动作研究是任务性质的。就完成任务所需的能力、速度和耐力而言,由于没有两个人会以同样的速度干活,因此,操作标准应该设定在头等工人和二等工人中间。随着工人逐渐熟悉系统,标准逐步提高。

一旦进行基本的时间—动作研究,在训练其他工人方面就使用包括有关程序的指示卡。这一指示卡的内容非常详尽,例如车床的操作包括183个步骤,所有这些都在具体指出的方式下完成。泰罗建议的程序是选择一个工人,使他在新的支付率的系统下工作。当其吸引力变得明显的时候,则希望其他工人到时自动加入。

虽然泰罗寻找到一种最好的干各种体力活的方法,但他从未声称时间—动作研究是一门科学。相反,他感到与人有关的“规律”比起与事有关的“规律”相对有更大的变量。事实上,在寻找最佳的同时,他对足够好已经是很满意了。这样,通过时间—动作研究建立起来的标准是有条件地被接受的。不过,这些标准不能改变,除非发现一种新的操作方法。随着生产率的提高,需要防止标准的改变。泰罗认为,这种改变会随着工人生产率的提高而促使工人的实际报酬降低,因而会抵消积极性。当然,窍门是首先确立正确的标准,然后坚持下去。

二、工资刺激系统

泰罗指出,任务和奖金构成了科学管理结构上的两个最重要的因[5]素。泰罗的刺激系统的一个显著特点是通过时间与动作的研究,事先确定工作表现的标准,这使得泰罗认为奖励的实际方法——不管是计时还是计件——相对就不那么重要。在泰罗看来,就工人而言,特殊的刺激,诸如较高的工资、较短的工作时间、较好的工作条件以及个人的奖励(建立在表现之上)使得具体的支付方法变得相对不怎么重要。

泰罗基本的刺激方法是,首先,给工人一个有明确指示的确定的任务,以及每一个工作因素确定的时间标准。当完成时,对于在规定时间内完成的给予超过一般的工资。如超过了规定时间,则给一般工资。正如我们看到的,泰罗感到以往刺激系统的失败主要在于从来就没有明确的完成动作所需时间的概念。这样,标准要么建立在实际的动作之上,要么随着生产率提高而提高标准,这样就鼓励了工人的偷懒。这一点也来自泰罗自身的经验。泰罗曾对工人采取过严厉的管理手段,通过降低工资率致使工人加重劳动而报酬不变。工人的反应是捣毁机器和造成机器故障。这一经历使他在今后制定了许多反对降低工资率的规定。事实上,这只是调节劳资关系的一种手段和方法。

泰罗反对收入分享计划。这一计划是,当在较短的时间内和以较少的代价完成工作时,所获得利润按确定的比率在资方和劳方之间分享。泰罗认为,这一计划在不确定客观的工作方面只是分享了一种共同的失败。在他看来,这些计划之所以不行,在于没有认识到每一个工人的个人贡献。此外,工作与奖励之间的脱节使得这一计划难以鼓励工人提高生产率。泰罗因而用差别工资制来取代“利益均沾”制度,将刺激建立在工作表现的事先确定的标准上,对每一个工人在个人基础上奖励,奖励当即(每日)兑现。

尽管泰罗认为具体的支付方式或制度相对不重要,但总的来说支持其在米德维尔钢铁厂时设计的差别工资制。在这一制度中,工人接到明确的任务,并有完成任务的确定时间。在泰罗看来,工作分配很难,以致只有头等工人在一个确定的时间里才能完成。如果工人没在确定的时间里完成任务,或工作得不称心,那么支付比率就低于通常一天的支付水平。这一基本比率由分析家根据劳动力市场相同的工作来确定。

如果在规定时间内完成,且质量好,那么就可得到基本支付的30%—100%的奖金(视工作不同)。如通常在车间工作,奖金是基本支付的30%;体力强度高的劳动,奖金是基本支付的50%—60%;需要特殊技术的工作,奖金是基本支付的70%—80%;既需体力又需技术的工作,奖金是基本支付的80%—100%。泰罗不同意给工人支付太多,因为他认为这只会导致工人道德低下,鼓励工人寻找机会干少些,而不鼓励节约。

这样,在泰罗的刺激系统中,成功得到高支付的奖励,而失败则受到物质损失的惩罚。不过,泰罗的刺激系统与其他人的刺激系统不同,因为它建立在预先知道什么构成了一天的工作这一基础上。有了这一认识,管理就有了头绪,因为不可能出乎意料地去面对来自未预见的生产力增长的高劳动成本;而工人也受到了制约,从而不会去偷懒,因为在没有发现新的干活方法之前,工作标准不作改变。

在泰罗的刺激系统中,还有一个高工资和低劳动成本概念。在他看来,高工资和低劳动成本是最好的管理制度的基础。所谓高工资和低劳动成本,指的是就企业的目的来说,①应该按照每个人的能力和体力给予最适宜的工作;②应该要求每个工人做出同工种头等工人所能做出的最大工作量;③当每个工人按第一流工人的最高速度工作时,应根据其所做工作的性质,在他那一级平均工资之外,另给30%[6]至一倍的工资。

泰罗特别指出,所谓高工资,指的是比同类工人的平均工资高的工资,并且仅仅给予比同类的普通工人做得更好的那些工人。泰罗决不主张用高工资工人去做一个受过普通训练的工人或低工资工人就能做好的工作。

三、职能性组织

泰罗设计的组织结构与以往的实践大不相同。以往军事型的组织大行其道,强调组织每一层级的指挥链,并最终在金字塔形的组织顶端有一个指挥。在这种类似军事型的工厂组织结构中,工长负有大量的职能责任——从招募、培训、监督到解雇其下属。工长是在合同基础上招募的,他只是完成任务,没有什么来自管理层的指示。

泰罗认为这一结构有两个缺陷:第一,它要求过多的来自最高层的技术专家;第二,对工长期望太多,其结果是有效地排斥了管理层对工人的直接控制。这样,泰罗提出将来自一般管理层的权威分权,并将来自工长的权力集中。权责的新的重点是规划部门,在这一过程中,泰罗将以前由工长干的任务作了划分,将一部分划分给“职能工长”。泰罗指出,职能工长要具备九种品质:教育、专门知识或技术知识、体力、机智、充沛的精力、毅力、调解力、判断力或常识、良好的健康状况。在他看来,具备其中三种品质的人随处可找,但具备五种品质的人就开始难找,至于兼有六、七、八种的几乎是求之不得了。这种状况使他考虑放弃军事型组织直线结构中只有一个头的体制,而采用一种职能制,其方法就是把计划工作和执行工作作一区分。在职能制下,原有制度中的一个人的职能被八个人取代。

泰罗以职能性组织这一分权方式在组织的权力结构中建立了一支技术专家和干部队伍。这一权力不是固定在组织的最高层,而是在规划部门。权力在知识基础上,而不仅仅在职位的基础上行使。规划部门专家相对摆脱来自上面的官僚的控制。组织的上层管理者局限在处理一些规划部门处理不了的事情上。最高管理者对于完成组织任务必需的所有步骤有一个一般了解,他们旨在评价其手下一些主要人员的德、才。高层人员的动作控制建立在“例外原则”上,即他们接到有关组织活动的简报,只关注正常动作之外的例外现象。

职能化也意味着在这一程度上的集中:一些以前由工长干的活被提升到规划部门,以便在工作设计和计划领域确立管理层的中心责任,并对工人实施直接的管理控制;规划部门被赋予了广泛的责任,包括进行时间—动作研究、维持恰当的存货水平、提供设备的维修、分析机器状况或工作的秩序、建立物资和设备的分类系统。尽管泰罗在这点上做得并不十分准确,但部门包括了一系列的办公室,如时间—动作办公室、支付办公室、信息办公室、雇佣办公室以及紧急订货办公室。

在泰罗的计划中,有几位职能工长被分配到规划部门:流程工长、指示卡工长、时间工长等。流程工长旨在观察工作的流向,研究具体的职位,决定从事这些职位最好的方法(所需的运作和运作秩序),说明要使用的工具。指示卡工长旨在研究由流程工长准备的图表和工作记录,为每一操作准备详尽的指示。时间工长负责支付和书面报告,检查时间卡以决定奖金的发放度,并将工作开支分配到适当的户头。

其他四位工长被分配到车间,对计划的执行负责。这些工长被称为组长、速度工长、检查工长和维修工长。组长确立任务,组织和安排所需机器,将指示卡发给工人,安排车间的工作秩序。速度工长注意机器的正常运转速度,使用恰当的工具,此外他还要保证工作以一种规定的方式进行,指导工人使用机器,万一失败,他有责任指出原因,并表明工作可以在规定时间里完成。检查工长旨在检查产品,保证其符合标准。维修工长对机器的调试、清洁和一般维修负责,保持维修和保养的记录。

泰罗认为,进行职能工长制变革的好处是:①能在较短时间内训练出一批工头,他们可以真正而充分地执行其职务责任,而在旧体制下,则需多年工夫才能训练出仅能履行其部分职务责任的人。看一下职能工长所负的责任,就知道现在他们每人只需要九种品质中的有限几种就能胜任工作了。②这一新体制无论对于工长还是对于工人,都完全适用于四项主要的管理原则。

泰罗喜欢的这些职能工长的监督风格是,“拿着糖果让工人来取,伴随着抽鞭子和偶尔的痛斥嘲笑。同工人肩并肩地工作,催促、教导、指导和帮助。尽管可采用暴力,但它只作为一种辅助行为,工[7]人只被希望去干叫他们干的事”。

应当注意到,泰罗设计的组织放弃了军事型的组织及其对命令的强调,使工人直接向八个工长负责。为了防止冲突,泰罗要求明确界定各位工长的责任,不至于互相干涉。更重要的是,泰罗认为,有效的指挥链需要在组织内得以保留,因为知识、一头制、组织的等级建立在每个人最大限度发挥的能力上,这里包括从工人走向管理岗位。泰罗支持并鼓励“脑力工人”相对于“体力工人”的高比率。

但是,泰罗的职能工长主张从未在实践中得到普遍推广,“其原因不是由于工人的混乱,或指挥统一遭到破坏,而是由于人们所知道的原因,即没能培养出利用参谋人员来处理各种车间问题的有多方面才能的管理人员。实质上,职能化是把总经理的权力交给低一级的专[8]业管理人员去承担的一种分权的尝试”。

虽然这三个部分——时间—动作研究、工资刺激制度以及职能性组织构成了泰罗科学管理的核心。但是,泰罗不同意只有这些以及其他的一些秩序和技术抓住了科学管理的精髓。在泰罗看来,科学管理不仅仅是一些在工人和管理层两方面“提高效率的权宜之计”。相反,随着科学取代凭经验办事、劳资双方的互相信任取代“猜疑的监视”,科学管理要求在工人和管理层两方面进行一场“思想革命”。正是出于对这一革命的追寻,泰罗开始了20世纪20年代初推广科学管理的运动。[1]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1988年版。[2]弗雷德里克·泰罗:《科学管理的原理》,中国社会科学出版社1984年版。[3]弗雷德里克·泰罗:《科学管理的原理》,中国社会科学出版社1984年版。[4]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1988年版。[5]弗雷德里克·泰罗:《科学管理的原理》,中国社会科学出版社1984年版。[6]弗雷德里克·泰罗:《科学管理的原理》,中国社会科学出版社1984年版。[7]弗雷德里克·泰罗:《科学管理的原理》,中国社会科学出版社1984年版。[8]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1988年版。

第三节 思想的传播

在泰罗早期的努力中,他的兴趣主要在技术上,目标是效率。1899年之前,他在对伯利恒钢铁公司管理者的一次讲话中甚至指出科学管理可以浓缩为一套肢体原则。1901年,泰罗突然改变了方向,从一个工程师、发明家变成了一个教育者和社会改革者。此时,泰罗将其注意力从科学管理的技术方面转向了它的社会结果,特别强调“劳工问题”。

在20世纪初,美国的劳工力量一直处于动荡之中,劳资双方高度敌对。泰罗认为,管理科学技术的运用(通过确定一天恰当的工作量,对工人提供公正的支付,使管理层得到较好的投资回报率)可以指出劳资双方冲突的起因。这样,注意力必须从泰罗所称的对“剩余”的分配转向增加剩余,从而使劳资双方都得益,即资方得到原想得到的(较低的劳动成本),而工人通过提高效率来得到他们想要的较高的工资。

在科学管理下,泰罗的组织概念是,在这样的组织中,和谐应当取代不和;合作应当取代冲突;应当强调劳资利益的一致性。正如他所说:“大多数人都相信雇主和雇员的根本利益必然是对立的,科学管理则恰恰相反。它的真正基础在于相信两者的利益是一致的。除非[1]雇员也一样富裕起来,雇主的富裕是不会长久的,反之亦然。”

泰罗确实指出了劳资之间的“亲密合作”是科学管理反映的思想革命的一个不可分割的组成部分。在泰罗看来,在科学管理中,劳资双方在思想上要发生的大革命就是双方不再把注意力放在盈余的分配上,不再把盈余的分配看作是最主要的事情。他们将注意力转向增加盈余的数量上,使如何分配盈余的争论变得不再必要。他们将会明白,当他们停止互相对抗,转为向一个方向并肩前进时,他们的共同努力所创造的盈余会大得惊人。他们会懂得,当他们用友谊合作、互相帮助来代替敌对情绪时,通过共同努力,就能创造出比过去大得多的盈余。完全可以做到既增加工人工资,也增加资方的利润。这就是构成[2]走上科学管理轨道第一步的伟大的思想革命。

虽然泰罗提倡工厂中劳资双方的合作,但是权力是不能由劳资共享的。泰罗的方法或许可以被较好地称之为一种“仁慈的家长式统

[3]治”,在这一统治中,等级制依然是组织内控制和协调的主要机制。不过,泰罗认为在科学管理下,资方也应像劳方一样受到严格的约束,权力是在委任(这一委任依据的是科学规律的恰当理由)基础上行使的,这些规律对握有等级权力的资方的约束是与工人一样的。这样,资方就成了科学事业的一个资深合伙人。在这一科学事业中,知识是最终的主宰,权威来自能力。泰罗认为,工人不怎么有能力,因而不能构建所需的管理科学。用他的话来说:“切割金属的工艺涉及一门重大的真正的科学。事实上这门科学十分复杂,以至如果得不到以此为专业的人们的协助,任何能够年复一年地操作一台机床的机器的人[4]也没法弄懂它,或照它的规律去干活。”

泰罗把科学管理下的组织看作是一种互利的交换体系。这一交换给组织带来的好处是以低劳动成本增加了产出。泰罗估计科学管理原理的应用会导致每个人、每台机器的产出翻倍,并指出那些已经采用了科学管理技术的公司将比以前更繁荣。给工人带来的好处有多种形式,最明显的是在科学管理下能获得更高的工资。虽然工人一般来说不能重新得到因增加生产力而得到的所有好处(由于新技术和执行的成本),但他会得到可观的高工资。间接的好处是,工人将从较低的消费价中受益。但是,在泰罗看来,带给工人的首要好处是看不见的,即培养了一种较好的品德。他认为科学管理下的训练有助于工人的智力和道德的提高。在科学管理下,工人会得到更多需要动脑筋的工作因而促成其智力的发展。此外,科学管理不仅会产生一个较好的工人,而且也会产生一个能过得更好、省钱和饮食有度的人。

科学管理盛行的时期,也正是美国社会改革运动盛行的时期。这一基本上由工程师参与的运动旨在用技术专长、等级制和纪律来解决劳工问题,泰罗的兴趣从关注机械效率转到了人与机器的互动。有人认为泰罗忽视人的因素,事实上泰罗本人就很有意义地提出过劳工问题。

泰罗的时代是美国多种改革运动风起云涌的时代。除了与科学管理有关的社会改革运动,泰罗对其他的一些运动不抱什么热情。例如泰罗称工业改善运动只是一种“半慈善援助”的集合,它只具有第二等的重要性。工业改善运动(即后来的人际关系运动的先驱)认为人的幸福是笔商业财富;工人的福利会产生勤奋工作和更大的生产力;人的自然的善会开花,如果在一个充满仁爱的环境中的话。为了获得人的较多的幸福,工业改善运动支持多种改革,如建立舒适的厕所、餐厅、幼儿园、运动场、夜校,提供安全训练以及免费讲演等。泰罗尽管没有完全贬低这种改革,但他的解决劳工问题的方法建立在一些相反的前提上。工业改善运动假设道德和福利会产生勤奋工作,泰罗则认为工作会产生道德和福利。前者认为较好的工作条件会带来人的“天性的善”,泰罗则认识人的天生的弱点只有通过等级控制做其正当的事才能得到控制。

泰罗对工会运动嗤之以鼻。虽然他认为工会在抵制糟糕的资方管理行为上发挥了一定的作用,但他感到工会已经过时。他指责工会采用了仇恨的策略,用他的话来说:“抵制、使用武力或威胁、对非成员进行压迫,所有这些都必须加以谴责。这种专横的行为是彻底的非[5]美国式的,它不会被美国人民接受。”泰罗希望通过“系统的个人化”来避免工会化倾向。在“系统的个人化”中,奖励的是个人而非职位,奖励的基础是对生产力的科学估计。不过,泰罗还是通过指出科学管理除非得到劳资双方的同意,否则不能执行,甚至指出不存在什么不能建立一个雇主雇员委员会来确定每日工作的理由,缓和了他的观点。

科学管理想达到的目标超越了对这一劳工问题的关心。泰罗协会主席哈罗·波森在表达其雄心时,希望我们会发现科学管理的哲学、原则和技术适用于整个国家甚至是整个世界的问题。波森甚至进一步断言:民主制度的生存或许取决于将生产力提高到一个足够的新程度,它将极大地消灭贫困,建立一种较强的经济安全感,并摧毁一种[6]追随伪领导沿着暴力道路走向极权世界的冲动。在泰罗看来,德的扩散是民主的精华,而品德需要采用科学管理的思想和技术的灌输。

在1901年离开伯利恒钢铁公司之后,泰罗退出了科学管理的技术工作,转而日益关注科学管理的推广。他的主要手段是出版物,他的讲台最初是美国机械工程师学会(他在19世纪80年代还在米德维尔钢铁厂时就加入了)。从1902年到1903年,泰罗写了《工厂管理》,这是一份有关科学管理进展的报告。在这份报告中,他的重点从效率转向了科学管理的社会含义方面。这份报告在1903年提交给学会后由学会出版。1906年,他提交了《切削金属的艺术》,尽管这份报告是技术性的,但阐明了他的一项最有意义的机械发明——高速工具钢,这是他25年研究的结晶。1909年,他完成了最著名、也最引起争议的著作——《科学管理的原理》。在这本书中他完成了一个转换,即对科学管理的社会含义的注重排斥了对技术部分的注重。他将书提交给学会出版,但学会差不多将此书搁置了一年之久,原因是考虑到当时对科学管理存在的一些争议以及泰罗对非技术层面的强调。这样,泰罗拿回了手稿,自费出版,并将它分发给美国机械工程师学会的成员。该文不久就被《美国杂志》系列连载,并由哈泼兄弟出版社于1911年出版。从另一方面讲,此书未获得美国机械工程师学会的出版许可,因而也将学会中两种人(一种人认为工程师就是技术专家,另一种人认为工程师还负有社会责任)的分裂限制在了学会内。这一分歧后来逐步扩大,并最终发展到泰罗拉出一拨人马来推广科学管理。

尽管书的出版给泰罗带来了一些声望,但科学管理运动获得广泛的公众的注意,则是在美国州际商务委员会于1911年举行的一次有关铁路运费的听证会。在听证会上,铁路方面要求提高运费,而进步运动的代表路易斯·布兰迪则认为如果铁路方面运作很有效,那么提高运费是不必要的。布兰迪对效率的关心使他与科学管理的解释者进行接触,并从中获得证词。有趣的是,看到听证会正在成为扩大科学管理声名的讲台,泰罗却不出场。相反,证词是从他的三位最著名的合作者(H·甘特、弗兰克·吉尔布雷斯和哈林顿·艾默森)处得到的。一旦泰罗了解了听证的意义,他马上就同布兰迪密切合作。州际委员会的听证推进了公众对科学管理的技术和哲学的了解。1912年,国会发起了一项调查,以确定政府部门是否禁止科学管理技术。泰罗参加了听证,面对了众议院调查委员会成员诸多常常是带敌意的问题。这一听证开始了长达5年之久的国会调查,并对科学管理技术进入联邦政府的理想性问题进行辩论,最终的结果是立法禁止进入。

1901年至1914年,泰罗参加了许多旨在推广科学管理的活动。他每年在哈佛大学工商管理学院作讲演,他还参加了将科学管理技术运用于联邦兵工厂的项目,并在家乡费城接待前来学习科学管理的人。

与此同时,科学管理实践通过商业和政府正在扩展。虽然到1910年泰罗承认没有一家工厂在整体上采用科学管理,但他估计有5万名工人在科学管理的一些形式下工作。政府方面,尤其是联邦的造船厂和兵工厂对采用科学管理表现了极大的热情。1906至1908年间,旧金山附近的梅亚岛船厂成为第一个实施“科学管理”的政府工厂。1908年,马萨诸塞州的水镇兵工厂以50%的材料节省和每人产量[7]翻一番的业绩而成为一个模范工厂。科学管理在20世纪初美国地方的进步运动中心也得到了支持,例如纽约市政研究局的一些人就是改革运动的带头人,他们不时邀请泰罗去其办公室,成为科学管理热心的鼓吹者。

科学管理也风行国外,《科学管理的原理》一书被译成法、德、荷兰、瑞典、俄、意、西、日等多种文字。在法国,乔治·克里蒙梭命令所有兵工厂都采用科学管理。正如前面指出的,列宁曾痛斥泰罗制是对工人血汗的榨取,但又指出苏维埃俄国要借鉴采用这一制度。

关于科学管理运动本身,促进科学管理学会(后来称之为泰罗协会)在1911年成立。泰罗等一帮人四处出击,不遗余力地宣传和推广科学管理。在这些人中,除了泰罗,甘特和吉尔布雷斯是值得一提的。甘特关注控制技术,他也坚持一种技术统治的社会哲学。在这一哲学中,他主张专长是知识而不是凭经验办事。他建议一种经济体制,这种体制将工业转变为一种由生产者、分配者和消费者组成的委员会管理的公共服务公司。1916年,他建立了一个新机器组织,旨在取得政治和经济权力,泰罗后来批评这离他的技术关怀相差太远。

作为科学管理的一个重要鼓吹者,吉尔布雷斯注重时间—动作研究,他确立了一套进行这方面研究的照相技术。他被说成是一个“天才的机匠,个性浮夸,一个具有进取心的、偶尔肆无忌惮的推进

[8]者”。吉尔布雷斯后来与泰罗分道扬镳,因为泰罗认为他太专注于时间—动作的研究而排斥了科学管理的其他因素。但是,吉尔布雷斯在推进科学管理方面功不可没。当1911年美国机械工程师学会的一些成员在发现泰罗的论文很难得到该组织的承认时,以吉尔布雷斯为首的一批人另外成立了一个组织,将其称为科学管理促进会,并在泰罗死后改名为泰罗协会。他还写了一本书,名为《科学管理入门》,用问答的方式对在科学管理上存在的一些疑惑进行解答。他的妻子莉连·吉尔布雷斯在推广科学管理中功绩卓著。她认为,成功的管理“在于人而不是工作”,而科学管理为人们提供了一种能最大限度地利用人的努力的方法。在她看来,历史上有过三种管理方式:传统方式,过渡方式,科学方式。传统管理是“驱赶式”或者叫“昆斯伯里侯爵式”的管理,这种管理采取单一的直线指挥,其特点是中央集权。“昆斯伯里侯爵”这个词是借用职业拳击中的用语,意指管理者与工人双方“根据比赛规则”展开体力和智力竞赛。过渡式管理指在传统和实行科学管理之间的过渡阶段中的各种形式的管理。科学管理描述了所有公司应努力实现的目标,它的同义词有“精确职能管理”、[9]“最终管理”以及“泰罗管理计划”。

科学管理运动在获得越来越多的公众注意的同时,对科学管理的批评和指责也日趋增多,劳工工会,尤其是冶金业工会在这方面一马当先,它反对在水镇兵工厂采用科学管理。工会的反对导致了前面提到的国会的质询,并立法禁止在联邦机构采用科学管理技术。甚至在长期是泰罗思想的一个讲台的美国机械工程师学会内部也出现了反对意见。

泰罗认为,全面推广他的制度需要2至5年的时间。科学管理不是一种一夜之间就能医好疾病的灵丹妙药。在试图实行科学管理时,需要勤奋精神和理解能力。他指出,科学管理迈出的每一步都是一个演变,而不是一种理论,在任何时候都是实践先于理论……在科学管[10]理中,任何东西都不是一成不变的。

在泰罗的著作出版后,随着科学管理的推广,1911年出现了一大批打着“效率至上”旗号的人。泰罗认为很多人甚至不明白什么是科学管理。在他看来,科学管理不是一种取得效率的措施,也不是一种新的工资制度,不是一种计件工资制度,不是一种分红制度,不是一种奖金制度,不是一种支付工人报酬的方式,不是时间研究,不是动作研究,也不是对工人动作的分析,不是印制大量的工作文件交给工人说“这是你的制度,你必须执行”,它不是工长分工制,也不是职能工长制,它也不是普通工人在提到科学管理时就会想到的各种措施。普通工人听到“科学管理”时就会想东想西,但科学管理并不是上述那些措施。泰罗不轻视成本会计制度、时间研究、职能工长制,也不轻视任何一种新的工资方法,也不轻视任何效率措施——如果它们明确是可以提高效率的措施。泰罗相信它们,但他强调指出,这些措施都不是科学管理,它们是科学管理的有用附件,因而也是其他管理制度有用的附件。科学管理的实质是在一切企业和机构中的工人们的一次完全的思想革命——也就是这些工人们对待他们的工作责任、对待他们的同事、对待他们的雇主的一次完全的思想革命。同时,也是管理方面的工长、厂长、雇主、董事会对他们的同事、他们的工人和对所有的同事工作问题责任上的一次完全的思想革命。没有工人与管理人员双方在思想上的一次完全的革命,科学管理就不会存在。[11]

这次伟大的思想革命就是科学管理的实质。

在1915年泰罗去世后,科学管理运动仍在继续,但却改变了形式。泰罗的追随者发生了分裂,最后与反对力量达成妥协。到20世纪20年代,工会与科学管理的鼓吹者达成妥协。在这一妥协中,工会接受了时间—动作研究。反过来,科学管理也接受了集体谈判。“科学管理运动的鼓吹者甚至将工业民主中的一些因素纳入其学说,工会成了‘人道的’科学管理的支持者。妥协的结果是较少争执,但也实质性地表示了对事业追求的鲜明性。到20年代,科学管理运动[12]从全面改革战略中退出,回到了最先对技术问题的关注。”

可以把泰罗的科学管理思想归纳为以下几点:(1)强调劳动方法的标准化,即将工人积累起来的知识和技艺经整理后归纳成原理和规则,建立科学的作业方式。确定时间以及工人一天必须完成的标准的工作量即是这方面的努力。(2)建立差别计件工资制度,对于不同的工作表现以不同的工资率支付。(3)科学地培训工人,改变凭经验选择作业方法和师傅带徒弟的方法。(4)管理职能的专业化,职能工长制则是这一专业化的体现。(5)劳资双方的合作,双方将注意力从对现有利益的分配转向把利益做大。[1]弗雷德里克·泰罗:《科学管理的原理》,中国社会科学出版社1984年版。[2]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1988年版。[3]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。[4]弗雷德里克·泰罗:《科学管理的原理》,中国社会科学出版社1984年版。[5]弗雷德里克·泰罗:《科学管理的原理》,中国社会科学出版社1984年版。[6]弗雷德里克·泰罗:《科学管理的原理》,中国社会科学出版社1984年版。[7]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。[8]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。[9]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1988年版。[10]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1988年版。[11]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1988年版。[12]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。

第四节 分析与评价

泰罗确立的科学管理对于理解和规定组织的管理做出了无可置疑的贡献。一种观点认为,或许最好把他形容成一个综合者,而非创造者,即泰罗的贡献与其说介绍了一些新的思想,不如说将现有思想整合到了一个前后一贯的系统中。在这一综合中,泰罗发展了工程师和工业改革者的看法。工程师的看法从机器延伸至人,工业改革者的看法则从人延伸到机器,正是人—机器的互动才是泰罗的关心重点所在。他提出的科学管理的技术取代了原先凭经验办事的方法,科学管[1]理是一种恰逢其时的运动,它的影响依然可见。还有一种观点认为,科学管理之父弗雷德里克·泰罗和他的同事是对管理思想进行综合整理的第一代人物。管理曾被描述为一个把组织的物质资源或技术力量同人力资源结合起来,以便实现组织的目标的过程。在泰罗之前,没有任何人曾像他那样把管理问题发展到如此程度的一种系统方法,并[2]同时把管理同哲学范畴结合在一起。尽管两种观点都把泰罗说成现有管理思想的综合者,但能综合到这一步实属难能可贵,科学管理的思想自此影响了管理的发展,我们至今仍然可以感受到这一思想的力量,而泰罗的名字是与科学管理联系在一起的。

泰罗的科学管理思想对公共行政管理的贡献也是巨大的。这表现在他传播了一种不仅仅局限于企业管理的理念:效率、科学管理、管理职能专业化、劳资双方的合作等。在相当程度上,泰罗确立的管理主义具有它的普遍性,以至于20世纪80年代开始的西方国家的政府改革运动还将泰罗的管理主义作为改革的理论基础之一。

但科学管理显然也有它的局限。首先,泰罗的科学管理建立在经济人的人性假设上。泰罗假设一般工人只是为了自身的利益而参与组织,其目的是为了钱,而对钱这一自我利益的追求相对不受情感和态度的影响。正是从这一人性假设以及由此引发的人与组织关系出发,泰罗认为通过适当地操纵物质刺激,就可以产生他们所期望产生的工人的行为。但泰罗的这一观点显然是不完整的。后来的研究表明,组织中的个人行为受到大量泰罗认为与生产力无关的变量(包括社会的和心理的因素)的影响。

其次,泰罗的科学管理只考虑组织内的因素,因而忽略了外在因素对组织的影响。泰罗的技术研究从未超越工厂的范围,例如他似乎并不关注工厂的财政方面,给人印象好像是不考虑代价地追求效率。

再次,泰罗的科学管理注重对效率标准的追求,忽略了为社会服务的道德观念。关于这一点,后来的奥利佛·谢尔登在阐释他的“管理哲学”时作过很好的说明。他认为,把科学管理的效率标准和为社会服务的道德观念结合起来,是每一个管理人员的责任。每一个管理人员必须采纳三项原则:“一、工业的改革,条件和方法将促进社会的福利。二、管理部门在把社会正义运用于工业实践活动中时要努力理解整个社会的最崇高的道德约束力。三、管理部门要采取主动行[3]动……来提高普遍的道德标准和社会正义观念。”

最后,泰罗的科学管理其本身有些内容的“科学性”也是有问题的。比如在基本支付比率和奖金多少方面,他是“按两个标准确定的,且都缺乏客观性。第一,基本工资很难足以使工人养活自己。第二,[4]基本工资不能与劳动力市场上干同等活的工人得到的工资比较”。此外,泰罗主张劳资双方的合作,但是他不能从阶级利益的角度去分析劳资双方产生冲突的根源,这也限制了他对某些问题的准确理解。

尽管如此,可以在某种程度上说,现代管理史的第一章是由泰罗及其同道者写就的。科学管理这一概念本身既反映了时代的一种要求,也不断昭示后来者以科学的思维、科学的手段和科学的方法从事管理。仅就这点而言,泰罗所做出的贡献是有目共睹的。[1]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。[2]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1988年版。[3]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1988年版。[4]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。

思考题

1.概述泰罗的科学管理思想。

2.泰罗的激励系统建立在理性经济人的假定上,你认为这一假定在今天还有意义吗?

3.泰罗最关注的是劳资双方的合作,即双方把注意力从盈余的分配转向盈余的扩大,并从这一扩大中获得好处,请就这一点谈谈你的看法。

第三章 法约尔的管理组织思想

第一节 生平与著作

亨利·法约尔(Henri Fayol)是20世纪初逐渐在欧洲发展起来的行政管理学派的代表。法约尔与泰罗在自身管理经历及经验上的不同,很大程度上决定了两者在管理思想上的差异。一言以蔽之,“泰罗注重基层人员的工作方式的改进,但法约尔却注重管理人员的管理方式[1]的研究”。

法约尔于1841年出生在法国的一个资产阶级家庭。1856—1860年先后就读于里昂公立中等学校和圣艾蒂安国立矿业学院,而后作为一个采矿工程师进入高芒特里—福尔尚布德采矿冶金公司并在那度过其整个职业生涯。在1888年法约尔被任命为总经理时,该公司正处于破产的边缘,经他按自己的管理思想改革整顿后,公司的危机得以解除。法约尔自己说的一段话清楚地肯定了其管理思想的运用在法国产业史上留下的光辉业绩,他说:“尽管矿井、工厂、财源、销路、董事会、职工同原来都是一样的,只是运用了新的管理方式,公[2]司才以同衰落时一样的步调复兴和发展。”1916年,法国矿业协会的年报公开发表了他的著作《工业管理与一般管理》。1918年,他在辞去矿业公司总经理的职位后,立即建立了“管理研究所”,不仅把他的管理理论应用于企业的经营,而且也为管理理论在军队组织和行政机构的广泛普及和应用进行了努力。

法约尔在管理方面的主要著作有:《工业管理和一般管理》(1916年)、《国家在管理上的无能——邮政与电讯》(1921年)、《公共精神的觉醒》(1927年)。在论文方面有:提交给矿冶会议的关于《管理》的论文(1900年)、“管理的一般原则”(1908年)、“高等技术学校中的管理教育”(1917年)、“管理职能在事业经营中的重要性”(1918年)、“国家的工业化”(1919年)、“邮电部门的管理改革”(1921年)以及“国家管理理论”(1923年)。《工业管理与一般管理》是法约尔最主要的代表作。全书集中阐述了法约尔的一般组织管理理论,即:管理的定义;组成企业人员才能的各方面能力的相对重要性;管理教育的必要性和可能性;管理的一般原则和计划、组织、指挥、协调、控制五项管理要素等。法约尔思考的管理问题及关注的焦点是整个组织,因而他的管理理论被有的学者称为“一般行政管理理论”,他本人被称为“一般行政管理理论[3]家”(general administrative theorist)。也有的学者称他的管理理论[4]为“普通的行政理论”,还有的学者认为法约尔“通过对管理过程[5]的研究创立了第一个有关行政管理的理论”。[1]张润书:《行政学》,台北三民书局1986年版。[2]占部都美:《现代管理论》,新华出版社1984年版。[3]斯蒂芬·P·罗宾斯:《管理学》(第四版),中国人民大学出版社1997年版。[4]D·R·普拉萨德等:《行政思想家评传》,广东高等教育出版社1988年版。[5]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1988年版。

第二节 管理组织思想

一、组织活动和管理职能理论

1.法约尔的组织活动和管理职能理论

法约尔对管理概念的界定是建立在他对企业组织经营活动进行分工的基础上的,从中也反映了一定的管理职能专业化思想。法约尔将企业组织的全部活动分为六种:技术职能、商业职能、财务职能、安全职能、会计职能和管理职能。其中,管理职能又分为计划、组织、指挥、协调和控制五种。(1)技术职能。这是全部经营活动中最基础的职能要求,包括生产、制造和加工技术。由于技术活动的数量、变化和重要性,以及各种产品(物质的、智力的和精神的)一般都出自于技术人员之手,这项职能要求更多的是针对大中型企业组织中的技术人员所提出的。(2)商业职能。在法约尔看来,懂得买和卖与懂得很好地生产同样重要,因而,包括购买、销售和交换在内的商业活动也成为决定工业企业是否繁荣的一个重要方面。商业能力除了策略和决策外,还包括对市场以及竞争者的力量的深刻了解,也包括一种长远的预测,和在大型企业中日益发展的承包合同的运用。并且,当某些产品从同一企业的一个部门转到另一个部门时,商业职能还必须注意使最高主管机构确定的价格(即“规定价格”)不要成为危险妄想的根源。(3)财务职能。财务活动的核心是筹集和最适当地利用资本。在工业企业的经营活动中,人员、厂房、设备、原材料、股票红利、修缮、准备金等都需要资本,为获得资本和最适当地利用可用的资金并避免轻率地承担义务,必须有完善的财务管理。对企业领导而言,成功的一个基本条件就是经常注意企业的财务状况。(4)安全职能。这项职能的任务是保护财产和人员,预防偷盗、火灾、水灾,消除罢工、行凶暴行,即消除所有可能危害企业发展,甚至危害企业生存的社会动乱。一般而言,安全职能是指保证企业安全、为企业人员提供所需要的精神安宁的一切措施。(5)会计职能。这是企业的视觉器官,它能使人随时了解企业处于什么状况并向何处发展,可以对企业的经济状况提供真实、清楚而又准确的信息。一个好的会计制度应简单明了,可以给人以企业状况的确切概念,从而成为领导的一个有力工具。(6)管理职能。在法约尔看来,上述五种职能都不负责制订企业总的经营计划,不负责建立社会组织、协调和调和各方面的力量和行动,而“管理”就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。其中,计划就是探索未来,制订行动计划;组织就是建立企业的物质和社会的双重结构;指挥就是使其人员发挥作用;协调就是连接、联合、调和所有的活动及力量;控制就是注意是否一切都按已制定的规章和下达的命令进行。由此可以理解,“管理”既不是一种独有的特权,也不是企业经理或企业领导人的个人责任,它同别的基本职能一样,是一种分配于领导人和整个组织成员之间的职能。法约尔还特别指出了“管理”概念与“领导”概念的区别。他认为,“领导”是寻求从企业拥有的所有资源中获得尽可能大的利益,引导企业达到它的目标,即保证包括“管理”在内的六项基本职能的顺利完成。他同时也承认,虽然“管理”活动需要由“领导”保证其进行,但由于其在上层领导人的作用中占有非常重要的位置,以致有时好像领导的这种作用就纯粹只是管理一样。图3-1 法约尔的管理职能分析

在其职能分析理论中,法约尔将管理看作是平行于一般技术专业等的另一种特殊专业,这在一定程度上是“管理职能专业化”思想的反映,但管理职能并非是只属于管理人员的职能,它是由从企业的最高领导到一般工人的各个成员分担的。从这一基本假设出发,法约尔讨论了组成企业人员才能的各方面能力的相对重要性,形成了有名的[1]“法约尔法则”。

2.法约尔法则和普及管理教育

法约尔通过两张表(表3-1、表3-2)分别对大型工业企业技术职能人员必要能力的相对重要性及各种规模工业企业领导人必要能力的相对重要性作了比较。

表3-1中这些人属于以下一系列等级:工人、工长、车间主任、分厂长、部门领导、经理。如果企业包括几个分开的大企业,那么等级系统还要再加上总经理;如果企业是一个国家企业,那么技术等级直至国家领导人(总统),中间还有一个部长。

表3-1表明任何一个人的每项基本能力在其全部价值中所占的比重。在任何情况下,全部价值都以100表示,这是指一个完美的人——无论是工人,还是一个部门的领导或是国家领导人。需要说明的是,这里不是把一个工人的价值同一个厂长、经理、国家领导人的价值作比较,在这些不同的价值中没有一个共同的衡量尺度。这里的a、b、c、d……以及表3-2的m、n、o、p……性质不同,重要性也不同,从一个等级到另一个等级其组成因素也在变化,以至于在一个下属人员的技术、管理和其他的能力与一个重要领导人同样性质的能力之间没有任何共同的东西。表3-1与表3-2只是力求表达构成一个人总价值[2]的各方面能力的相对重要性。从表3-1中可以得出以下结论:(1)工人的主要能力是技术能力。(2)随着人的地位在等级中提高,管理能力的相对重要性也增加,同时技术能力的重要性减少。在第三或第四等级时这两种能力相等。(3)经理的主要能力是管理能力,等级越升高,这种能力越起主导作用。(4)商业能力、财务能力、安全能力和会计能力在第五和第六等级的人中有其最大的相对重要性。随着人的地位升高,这些能力的相对重要性在每种人的评价中不断减少并趋向平衡。(5)从等级的第四或第五级开始,管理比率由于其他比率的减少而增加了,其他比率都接近于全部价值的1/10。

上述结论,是从研究技术职能人员的能力中得出,这些人员包括从企业的工人直到领导人。但这些人员中没有任何一个人是纯粹从事技术职能工作的,多少也要对其他职能广泛地做出贡献。具有普遍性意义的经验是:不管哪一种职能,下属人员的主要能力是具有某种职能特点的能力(在工业职能里是技术能力、在商业职能里是商业能力、在财务职能里是财务能力等等),而高级人员的主要能力是管理能力。[3]

从表3-2中可以得出以下结论:(1)小型工业企业领导人的主要能力是技术能力。(2)随着企业等级的上升,管理能力的相对重要性必然增加,同时技术能力的重要性相对减少。在中等企业里这两种能力相等。(3)大型企业领导人最重要的能力是管理能力。企业越大,管理能力越起主导作用。(4)商业和财务能力对于中小型企业领导人比对于技术职能的中下层工作人员起着重要得多的作用。(5)随着企业等级的上升,管理比率增大了,趋于平衡的其他大部分比率减少,接近于整个价值的1/10。

除了所有企业的领导人(甚至最小企业的领导人)需要具备商业和财务能力,而技术职能的下属人员不需要这些能力的区别之外,从表3-1和表3-2得出的结论其实是非常相似的。

鉴于技术职能必须有其他基本职能,尤其是管理职能的协助,才能保证企业顺利发展这一经验,法约尔认为,在技术职能长期以来已被置于其应有的地位的情况下,管理职能的重要性应该得到普遍的认识和重视。他甚至建议,把管理知识作为一门专业在学校里学习。在他看来,管理能力可以也应该像技术能力一样首先在学校里然后在车间里得到。在家庭和国家事务中,对管理能力的需要与事业的重要性必须相适应。对于个人来说,所处的地位越高,这种需要越大。因此,管理教育应该普及。当然,这种教育不是为了把所有学生都培养成好的管理者,如同技术教育不是为了把所有学生都培养成优秀的技术人员一样,对管理教育的普及只是希望它能起到像技术教育那样的作用。法约尔也认识到,在当时法国的职业学校里缺少管理教育的真正原因是缺乏有关的、从广泛的讨论中得出的被普遍承认的管理理论,他个人因此准备作一些这方面的尝试。

二、组织管理原则

法约尔指出,社会组织的健康和正常活动取决于某些条件,他用“原则”这个词来表述这种条件概念,因此,所有的加强社会组织或便利其发挥作用的管理规章和程序都属于原则。法约尔的14条管理原则是其一般管理理论的核心内容,这些原则是法约尔对自己长期从事管理实践的经验所作的理论概括。其具体内容如下。

1.劳动分工

劳动分工实际上是一种职能专业化思想。这种职能专业化的行为可以在动物界和人类社会得到共同的考证。在动物界,生物越是完善,越具有担负不同功能的高度分化的器官;在人类社会中,社会组织越是重要,职能和机构的关系就越是紧密。随着社会的发展,不断有新的机构产生,并代替原来处于原始状态、担负所有职能的单一机构。法约尔认为,劳动分工可以提高劳动的熟练程度和准确性,从而提高效率。因为,如果工人总是做同一部件、领导人经常处理同一些事务,则对自己的工作就会熟练、自信和准确,所以,劳动分工的目的是用同样的努力生产得更多更好。法约尔明确指出,劳动分工不只适用于技术工作,而且毫无例外地适用于所有涉及或多或少的一批人或要求几种类型的能力的工作,其结果是职能专业化和权力的分散。

2.权力与责任

法约尔认为,权力是指挥和要求别人服从的权利。对于一个出色的领导人来说,他集规定权力与个人权力于一身,前者是其所处职位、所属职能规定的权力(相当于我们今天所说的法定权力),后者则是由于其自身的智慧、博学、经验、精神道德、指挥才能、所做的工作等等决定的个人权力(相当于我们今天所说的领导人的非权力影响力)。权力的孪生兄弟是责任,“凡权力行使的地方,就有责任”,责[4]任“是权力的当然结果和必要补充”。因此,在执行权力时,出于整体利益的考虑,应该鼓励有益的行动而制止与其相反的行动,也即有必要规定和实行一定的奖励和惩罚措施。首先应规定责任范围,然后制定奖惩标准。法约尔高度肯定敢于承担责任是一种值得尊敬的品质,并且认为这也是一种在哪里都会受到赏识的勇气。但他同时也指出,在一般情况下,人们都会像追求权力那样害怕承担责任,而不敢负责会严重妨碍主观能动性的发挥,并使很多好品质受到破坏。对一个出色的领导人而言,他应该有承担责任的勇气,并使他周围的人也随之具有这种勇气。在此,法约尔强调了高尚的精神道德对领导者的重要性,认为这是制止一个重要领导人滥用权力和其他缺点的最有效保证。

3.纪律

在法约尔看来,纪律是一种“协定”、一种规范,在实质上表现为和企业及其下属人员之间的协定相一致的服从、勤勉、积极的举止以及尊敬的态度。无论这些协定曾经被自由讨论过还是没有被预先讨论过,无论是书面的还是默许的,无论是几方共同的愿望还是法律或惯例的结果,纪律的形式都由其决定。不同企业、不同地区、不同时间之间协定的多样化导致纪律也以各种不同的方式表现出来。但有一点必须肯定,那就是:为使企业顺利发展,纪律是绝对必要的,没有纪律,任何一个企业都不能兴旺繁荣。法约尔强调,领导人员在造就和执行纪律方面应该承担起相应的责任。一方面,制定协定应当清楚明了,并能尽量使劳资双方都感到满意;另一方面,对无纪律行为的相应惩罚也不能忽视。领导者应该根据个人情况和社会环境,机敏地选择指责、警告、罚款、停职、降级或开除等惩罚方式。

制定和维持纪律最有效的办法是:①有各级好的领导;②尽可能明确而又公平的协定;③合理执行惩罚。

4.统一指挥

这条原则强调命令的统一,即无论对哪件工作来说,一个下属人员只应接受一个领导人的命令。法约尔强调,在任何情况下,都不会有适应双重指挥的社会组织。如果两个领导人同时对同一个人或同一件事行使他们的权力,就会出现混乱;如果状况持续下去,混乱便会加剧,在这种情况下,结局只有两种:要么撤销其中一个领导人的职务,停止双重领导,使企业兴旺得到恢复;要么使整个企业继续日趋[5]衰败。产生双重指挥的原因大致有以下四点。(1)希望能被更好地了解,或为争取时间,或立刻制止一项不合适的行为,领导人C2不通过领导人C1就直接向下属人员C发命令。(2)希望在给两个同事、两个朋友、一个家庭的两个成员分配职权时避免直接的困难,经常导致从一开始在企业的领导中就出现双重指挥。这两个同事对同样的下属拥有同样的权利与职权,那么必然产生双重的指挥及其不良后果。(3)各部门界限不清也可能导致双重指挥:两个部门的领导人对同一方面的工作下命令,各自都认为这工作应属于自己管,这就形成了双重指挥。(4)各部门之间常有的联系、职务上固有的错综复杂、职权的不明确常常会产生二元性的弊害。如果一个谨慎的领导人不整顿一下,越权就会产生,这样就会打乱工作进展并带来损失。

在法约尔看来,在整个人类社会中,在工业、商业、军队、家庭、国家里,双重指挥经常是冲突的根源,这些冲突有时很严重,特别应该引起各级领导人的注意。

5.统一领导

就像人类自身和生物界的其他动物一个身体都只能有一个脑袋一样,对于力求达到同一目的的全部活动,只能有一个领导人和一项计划,这是统一行动、协调力量和共同努力的必要条件。需要注意的是,“统一领导”强调的是“一个领导人、一项计划”,而“统一指挥”强调的则是“一个下属人员只能听从一个领导人的命令”。在现实中,人们通过建立完善的组织来实现一个社会团体的统一领导;而统一指挥取决于人员如何发挥作用。统一指挥不能没有统一的领导而存在,但并不来源于它。

6.个人利益服从整体利益

即相对于其所属成员和部门而言,组织的整体目标具有至高无上的地位。法约尔认为,无知、贪婪、自私、懒惰、懦弱以及人类的一切冲动总是使人为了个人利益而忘掉整体利益,因此,管理原则中必须强调个人利益对整体利益的服从。在法约尔看来,在一个企业里,一个人或一些人的利益不能置于企业利益之上,一个家庭的利益应先于其一个成员的利益,国家利益应高于一个公民或一些公民的利益。处理个人利益与整体利益的成功办法是:①领导人的坚定性和好的榜样;②尽可能签订公平的协定;③认真的监督。

7.人员的报酬

人员的报酬是其服务的价格,应该合理,并尽量使企业同其所属人员(雇主与雇员)都满意。在法约尔看来,报酬率首先应取决于不受雇主的意愿和所属人员影响的一些情况,如生活费用的高低、可雇人员的多少、业务的一般状况、企业的经济地位等;然后再看人员的才能;最后再看采用的报酬方式。他认为,职工的报酬方式有按劳动日付酬、按工作任务付酬和计件付酬三种,其方法还包括奖金、分红、实物补助和精神奖励。付酬的方式取决于多种因素,而其目的只有一个,即改善所属人员的作用和命运,使其更有价值,提高各级人员的工作热情。因此,我们对报酬方式通常希望:①它能保证报酬公平;②它能奖励有益的努力和激发热情;③它不应导致超过合理限度的报酬。

8.集中

法约尔认为,像劳动分工一样,集中是一种必然的现象,它指在每个动物机体或社会组织中,感觉集中于大脑或领导部门,从大脑或领导部门发出命令,使组织的各部分产生运动。集中化管理作为一种制度,本身无所谓好坏,也不为领导人的主观随意性所任意取舍,实行集中的目的只是尽可能地使用所有人员的才能。如果领导人的才能、精力、智慧、经验、理解速度……允许他扩大活动范围,他则可以大大加强集中,把其助手的作用降低为只是普通执行人。相反,如果他愿意一方面保留全面领导的特权,一方面更多地采用协作者的经验、意见和建议,那么可以实行广泛的权力分散。由于领导人及其下属人员的绝对和相对重要性经常变化,权力集中与分散的措施本身也可以经常变化。所有提高下属作用的做法都是分散,降低这种作用的做法则是集中,实行集中化管理的最终目的是尽可能地使所有组织成员的才干都得到发挥和运用。

9.等级制度

等级制度即层级制度,就是从最高权力机构直至低层管理人员的领导系列。等级制度原则是法约尔管理理论的核心,这在下面内容中还有论述。

10.秩序

正如物品放置有秩序有规则:每件东西都有一个位置,每件东西都在它的位置上一样,社会秩序也强调每个人都有一个位置,每个人都在他的位置上。不仅如此,法约尔还指出,完善的秩序还要求位置适合于人,人也适合于他的位置。然而,这样的社会秩序必须以胜利完成两项最艰难的管理工作为前提,即良好的组织与良好的选拔工作。确定企业顺利发展所必设的岗位并选拔了在这些岗位上任职的人之后,使每个人都在他能发挥出自己最大能力的岗位上任职,这就是“最理想的”社会秩序。

11.公平

法约尔认为,为了鼓励所属人员能全心全意和无限忠诚地执行他的职责,应该以善意来对待他,公平就是由善意与公道产生的。但公平并不排斥刚毅,也不排斥严格。做事公平要求有理智、有经验,并有善良的性格。对企业领导来说,在对待下属人员时,应该特别注意他们希望公平、希望平等的这些愿望。为了给予这些要求以最大的满足,而同时又不忽视任何原则、不忘掉总体利益,企业领导应该经常把自己最大的能力发挥出来,努力使公平感深入各级人员。

12.人员的稳定

人员的稳定即有秩序地安排人员和补充人力资源。法约尔认为,一个人在一个职位上作出成绩需要一定的时间,应该保持职位的相对稳定性,鼓励组织成员在一定的职位上做出长期的贡献。尤其在大企业中,领导的入门过程一般比较长,因为他需要花许多时间来了解一个大企业里的人和事务,以便使自己处于能够决定行动计划、有自信力,并使别人信任自己的地位。所以人们往往发现,一个只有中等能力但长期留下来的领导比那些能力虽强但停留不长的领导更受欢迎。一般来说,繁荣的企业的领导人员是稳定的,而不稳定往往是组织不景气的原因与结果。当然,法约尔也认识到,人员的变动是不可避免的,年老、疾病、退休、死亡都会打乱组织的人员构成,因而人员的稳定原则也有一个尺度问题。

13.首创精神

法约尔认为,首创精神能激发组织成员的活力。对于组织来说,除了领导的首创精神外,其成员的首创精神更是一种力量的源泉,领导应尽可能地鼓励和发展这种精神。尤其在由于对权力与纪律的尊重而造成的局限中,更需要领导有足够的勇气,并极有分寸地激发和支持大家的首创精神,如果必要,领导即便牺牲一下自己的虚荣心去满足下属的虚荣心也是应该的。

14.人员的团结

法约尔认为,一个企业中,全体人员的和谐与团结是这个企业的巨大的力量。对企业领导而言,在为保持人员团结而使用的众多的方法中,要特别注意的一条原则是统一指挥,要特别注意避免的两方面危险是:①不要使自己的下属人员分裂——使敌人分裂以削弱其力量是聪明的,但使自己的队伍分裂对企业来说则是一个严重的错误。②不要滥用书面联系——法约尔认为,在处理业务问题或下达一道需要加以解释的命令时,一般用当面口述要比书面快,并且简单得多。一些冲突、误会也可以在交谈中得到解决,而在书面联系中却可能更激化。因此,在法约尔看来,对企业而言,凡是可以很容易地并很方便地进行口头联系的地方,就应该禁止一切书面联系。

需要说明的是,在法约尔的笔下,“原则”一词只是显示其管理理论的一些“灯塔”,而不是一个固定不变的、僵化的概念,正如他所说的那样,“在管理方面,没有什么死板和绝对的东西,这里全部是尺度问题……原则是灵活的,是可以适应于一切需要的,问题在于懂得使用它,这是一门很难掌握的艺术,它要求智慧、经验、判断和注意尺度。由机智和经验合成的掌握尺度的能力是一个管理者的主要[6]才能之一”。

三、组织论

前已述及,法约尔是把组织当作管理职能的一个要素加以研究的。管理职能的基础是社会体,而组织是社会体的一部分。组织对管理职能来说是起限制作用的。从这个意义上讲,组织论在法约尔的管理理论中占有非常重要的地位。

1.层级制度与跳板法则

这是法约尔在其“等级制度”管理原则中所作的表述。一个组织在一般情况下,其管理活动应沿着等级(层级)序列进行(自上而下的指挥监督与自下而上的请示汇报),这是“等级制度”原则的基本含义,但也有例外:在遇到一些需要快速办理的事情时,为提高办事效率,需要跳过原有的管理路径,在平行的两者之间建立直接联系的渠道,即建立跳板或天桥;若两者无法协调,再报告上级,由上级协调。这一情况称作管理过程中的跳板法则。法约尔“跳板”理论旨在保持命令统一的情况下,迅速而及时地解决一般事务,从而使组织最上层得以从繁杂的事务中摆脱出来,专注于一些重大问题。如图3-2所示。

2.线性组织理论

法约尔提出,一般的组织形态由组织人员的数目决定。管理层次的设置一般坚持“2—5”原则,如一个部门领导管理2—5个车间主任、一个车间主任管理2—5个工长、一个工长管理2—5个工人。图3-2 法约尔的“跳板”理论

3.参谋理论

在法约尔看来,理想的领导应该是这样的人:具有解决管理、技术、商业、财政和其他一切需要他解决的问题所必要的知识,有充沛的体力、精力和工作能力来应付领导所担负的联系、指挥与控制的职能。但这样的领导只能在小企业中找到,而在大企业中则没有,在特大企业中更没有。因为不可能有任何人的知识能够解决一个大企业经营过程中提出的所有问题,没有任何人能有一个大企业领导工作的各种职责所要求的精力与时间。因此,参谋部的设置势在必行。参谋部主要为领导处理四个方面的问题:①对领导的日常工作、通信、接待、案卷的准备与研究等给予多种帮助;②联系与控制;③预测未来,制订与协调各种计划;④研究改进工作的措施。[1]占部都美:《现代管理论》,新华出版社1984年版。[2]法约尔:《工业管理与一般管理》,中国社会科学出版社1982年版。[3]法约尔:《工业管理与一般管理》,中国社会科学出版社1982年版。[4]法约尔:《工业管理与一般管理》,中国社会科学出版社1982年版。[5]法约尔:《工业管理与一般管理》,中国社会科学出版社1982年版。[6]法约尔:《工业管理与一般管理》,中国社会科学出版社1982年版。

第三节 分析与评价

通过对法约尔与泰罗进行比较,可以看出法约尔管理组织理论有[1]如下特征:(1)法约尔试图给管理规定特有的概念范围,并把它作为管理理论的研究对象。他认为,管理是企业经营不可缺少的六种固有的职能之一。管理的定义是“计划、指挥、组织、协调、控制”,但这只是给定了一个要素范围而已,并没有给管理一个确定统一的概念。(2)在法约尔的理论中,组织与管理的概念是密切相关的。法约尔把组织看作是同计划、指挥、协调、控制并列的管理因素之一,实际上他的组织论研究的也是管理职能的基础——组织的结构这个侧面(包括外部形态和内在因素)。(3)法约尔的14条管理原则更像一种论述组织的有效形成和维持的理论。分工、权力和责任、统一指挥、统一命令、集中、纪律、秩序、创造性等与组织的形成因素有关系的占了大部分。他还把创造性、团结、保持员工的稳定等社会因素当作管理原则,这只有把法约尔的管理原则解释成是健全地形成和维持组织、促进组织发挥机能的准则才能予以理解。(4)法约尔的管理理论只是考察了组织的内在因素,没有考察组织同它的周围环境的关系,因此缺乏具体性。但也正因为如此,他的这种脱离环境的有关组织形成和维持的管理理论才成为既适用于企业组织,也适用于行政机构的一般性的管理理论。

法约尔管理组织理论的贡献是卓越的。美国学者克劳德·小乔治在仔细研究了法约尔的管理思想后指出,《工业管理与一般管理》一书对管理思想做出了卓越而重要的贡献。这主要表现在它提出了对管[2]理的发展极为重要的三项革命性内容。(1)管理是可以应用于各种形式团体活动的一套独立的知识——管理的普遍性。(2)能够应用于所有各种工作的第一个全面和综合的管理理论。(3)在学院和大学中开设管理课程的思想。

克劳德·小乔治还指出,虽然法约尔的思想是在19世纪末20世纪[3]初形成的,但其中一些思想却带有现代的味道,如分权化和集权化的问题只是一个比例问题——为某一具体公司找出最优比例;每一个职工有意或无意地把自己的某些事物放到他的工作中去了;他不只是像机器上的一个齿轮那样行事的;等级系列就是从最高层到最底层的管理者系列;为了建立秩序,必须为每一职工指定一个位置,而每一职工都应该在他指定的位置上;分裂敌人的力量是聪明的,而分裂自己的队伍是一种严重的错误。[1]占部都美:《现代管理论》,新华出版社1984年版。[2]克劳德·小乔治:《管理思想史》,商务印书馆1985年版。[3]克劳德·小乔治:《管理思想史》,商务印书馆1985年版。思考题

1.简述法约尔的14条管理原则。

2.法约尔的“跳板”理论在现实中可行吗?

3.谈谈对法约尔有关企业领导人的必要能力的相对重要性观点(见表3-1、表3-2)的认识。

第四章 韦伯的官僚制组织理论

第一节 生平与著作

马克斯·韦伯(Max Weber,1864—1920)出生于德国埃尔福特的一个富裕家庭,父亲是一位法学家兼市政议员,母亲是一位虔诚的基督教徒,一生笃信上帝并致力于宗教慈善事业。1869年,父亲老马克斯·韦伯把全家迁居至柏林,不久柏林就成为了德国的首都。在柏林,老马克斯·韦伯积极投身于政界,有着广泛的社会和政治联系,他们家经常成为学者、艺术家和政治名流的聚会场所,因而韦伯从小就受到德国重要思想家如狄尔泰、蒙森、施密特、苏贝尔的学术熏陶。优越的环境、聪颖的天资,再加上勤奋好学,使韦伯在中学时代就对文学、历史、哲学、经济等诸多领域发生了浓厚的兴趣,这为他日后从事广博的学术研究打下了良好的基础。

1882年,韦伯高中毕业后升入海德堡大学攻读法律和经济学。在海德堡,韦伯与所有传统的富家子弟一样,贪玩厌学、不思进取。1884—1885年韦伯又转至柏林大学和哥廷根大学就读,从此开始发奋读书,专注于学业。在此期间,他曾在斯特拉斯堡服兵役,担任下级军官职务,并参加了几次军事演习。严格的军事生活使韦伯深为了解德国军队的管理方法和组织制度,这对他以后的行政组织理论研究影响颇大。大学毕业以后,韦伯一直在柏林地方法院担任低级法律职务,同时着手准备博士论文。1889年,韦伯以“中世纪贸易公司史论”的论文获得博士学位。此后,他又以“罗马农业史对公法和私法的意义”的论文,正式获得大学讲师的资格。自1892年起,韦伯先后执教于柏林大学和弗莱堡大学。1896年,他又迁回海德堡。

在海德堡教学期间,韦伯经受了一次精神崩溃,他的学术研究也因此而中断。几年以后,他才重新恢复学术工作,而此后他的教学生活则是以一种离职休假的方式度过的。根据种种记载,韦伯的精神疾病起因于父亲的去世。老韦伯死前不久,曾经和儿子有过激烈的争吵。这场口角因小韦伯不可思议地命令自己的父亲离开家庭而闹到顶点,此后韦伯再也没有在父亲生前和他见上一面。在得悉老人暴卒的消息后,他受到了负疚和悔恨的折磨。此后,他实际上已变成了紧张症患[1]者。

由于精神疾病的困扰,韦伯无法专心致志于学术研究,1899年,他获得学校的批准开始了休养讲学的生活。韦伯先后游历了英格兰、苏格兰、比利时、意大利和美国。在美国期间,韦伯应邀在圣路易斯大学讲坛演讲,并远至俄克拉荷马和新奥尔良参观访问。美国是一个以城市为主、以有效的官僚制政党和议会实施统治的国家,北美新教徒在发展资本主义经济以及在美国社会经济组织中表现出来的进取精神,给韦伯留下了深刻的印象,并成为他日后写作《新教伦理与[2]资本主义精神》一书的素材。

在经历了几年的“精神崩溃”之后,韦伯从1903年开始以惊人的毅力和疯狂的速度投身于学术创作活动。尽管他的精神疾病不时轻度发作,但只要一干起工作来,他那巨大的创造活力便泉涌不止。1917年末至1919年初,韦伯多次在公开场合发表演讲,其中最为著名的是“作为职业的学术”和“作为职业的政治”两篇演讲。几乎与此同时,他又先后受聘于维也纳大学和慕尼黑大学,讲授社会学、社会经济通史等课程。由于身心长期处于紧张状态,以及清教徒式的勤勉忘我地工作,韦伯的身体健康受到严重损害。1920年6月14日,韦伯因患肺炎而猝然去世,时年56岁。

韦伯的思想深刻而独到,研究的范围也十分广泛,涉及社会学、经济学、政治学、行政学、历史学及宗教神学诸多领域,他的学术研究不同程度地推进了各个学科的发展。他的一生著述颇丰,并且在研究范围、文献资料和思想深度等方面,都令后人难以企及,其主要著作有:《新教伦理与资本主义精神》、《一般经济史》、《社会和经济组织的理论》、《经济与社会》、《政治论文集》、《社会学论文集》等。韦伯的理论对后世影响巨大,他提出的“理想的官僚制”理论是行政学发展史中重要的里程碑,为此韦伯被誉为“组织理论之父”。[1]弗兰克·帕金:《马克斯·韦伯》,刘东、谢维和译,四川人民出版社1987年版。[2]苏国勋:《理性化及其限制——韦伯思想引论》,上海人民出版社1988年版。

第二节 官僚制组织理论

一、理想的官僚制理论

官僚制理论居于韦伯现代化理论的核心,他认为行政管理体系向官僚科层制发展的程度,给现代化的政府提供了决定性的尺度。因为,官僚制本身就是作为传统类型对立面而规定的,它是传统行政体制的对照物,是世袭制向理性转换的过渡形象。对于韦伯来说,当代社会以及政府的突出特点是家长制或世袭制的行政管理体制转变为官僚科层制,传统权威转变为所谓“理性的”或“合法的”权威。这一趋势是社会、历史的发展过程的必然结果。

1.官僚制的概念“官僚制”(bureaucracy)一词是由法文bureau与希腊文kratos复合而成。bureau原意指带有书写折叠板的家具,后衍义为书桌,进而指放书桌的办公室、官邸、办公场所,kratos具有管理、治理、统治的含义。18世纪以来,bureaucracy一词从原来的“办公室”逐渐引申为训练有素的专业人员根据固定的规章、制度展开活动的一种理性而高效的行政管理体制。韦伯正是在这个意义上使用该术语的,在其众多著作中,bureaucracy表示一种有效的组织管理体制和方式。在深入研究和比较中西方社会的统治结构之后,韦伯认为:官僚制就是建立于法理型统治基础上的一种现代社会所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度、设科分层的组织制度和管理形式,是一种理性地设计出来的,以协调众多个体活动,从而有效地完成大规模管理工作,实现以组织目标为功能的合理等级制组织。

官僚制并非自古就有,它的形成有赖于西方资本主义制度的建立和发展。在韦伯看来,现代官僚制的发展必须具备一定的社会、历史和经济前提,它包括:货币经济的充分发展;行政管理任务量上的发展;行政管理质上的演变;官僚体制组织的技术优越性;行政管理手段的种类;社会差异的拉平等等。在所有这些条件中,韦伯尤其强调货币经济对于官僚制产生及发展的重要作用。他明确指出:“一定程度的货币经济的发展是纯粹官僚制管理的不变的和连续存在的先决条件……历史经验证明,没有货币经济的发展,官僚组织很难避免经历[1]实质的内在变化,准确地讲,它要变成另一种结构形式。”

通过比较中西方社会发展和组织结构,韦伯发现官僚制的行政管理只能发生在属于法理型统治的理性国家。虽然古代埃及的一些文献中有官僚制的某些精神气质,中国自秦汉以来建立的中央集权制统治的国家也具有某些官僚制的形式,但是这两者都不符合现代官僚制的特征。因为,就统治的组织结构而言,中国在秦汉时期开始从封建制向官僚制过渡,而训练有素的行政管理官员和理性的法律制度却一直付诸阙如,最终致使中国早期的官员制萌芽一直未能发展成为现代的官僚制。

2.官僚制的功能与特征“官僚制”一词不仅被韦伯用指政府部门,而且用指在所有当代生活领域、非自愿团体和私人事务以及政府中的一种“理性”行政统治类型。作为一种有地位的阶层,官僚组织的发展不仅能够对政治产生影响,而且对社会也能产生广泛的影响。正如在政治领域中官僚组织远非行政工具一样,在更广泛的场合,它对社会的文化和价值、对人们思想所追求的价值目标发挥着有意义的影响。韦伯提出的“官僚制”概念,主要是指在知识的基础上,以行政效率为目标的一种科学、理性的现代行政管理体制。概而言之,纯粹类型或理想类型的官僚行政机构主要包括以下基本特征:(1)等级制。在理想的官僚体系中,各种公职或职位按权力等级组织起来,行政部门从上到下形成一个金字塔式的等级结构。在此,上下级之间有着明确的职能和权限的区分,每一层级都要受其较高层级的领导、监督和管理,最高层级则要向组织本身负责。行政管理体系的等级制原则最大的优点在于:上令下行、层层授权、目标明确、管理科学。然而,“等级的服从并非等同于所有‘上级’机构有权干[2]脆把‘下级’机构的事务,统统兜揽在自己的身上,越俎代庖”。因为行政人员的职责是专业化的,上级不必处处干涉下级的事务;反之,下级也要在其职权范围之内独立行事,不能仅仅依赖和等待上级的指导。等级制的原则同样存在于国家的和教会的机构里,也存在于所有其他官僚体制的机构里,如大的政党组织和私人的大型企业。(2)专业分工。专业分工不仅是行政体系提高工作效率的必要前提,也是官僚等级制的一个显著特征。韦伯认为,“在行政管理中按照纯粹业务的观点,实行分工的原则,对各种具体工作进行分工,[3]最好把干部培养为专家,并在实际中不断进一步深入培训”。而且,只有在分工明确的情况下,行政人员完成任务才意味着解决事务“不看人办事”,而是根据可以预计的规则。显而易见,按照韦伯的观点,现代的官僚制无论是在任务层次还是管理层次都有一种高度的分工,整个行政管理工作首先被分成几个大的方面,进而又被分成若干小的方面。分工过程层层进行,直到个人的工作高度专业化,每个人只从事有限的任务为止。现代官僚制的技术优势主要体现在工作的专门化,分工和专业化使行政体系各个层级的职权与责任相互一致;另一方面,它又不断促进行政管理人员提高工作效率。(3)行政管理档案系统原则。韦伯指出,现代官僚组织的主体由行政人员、物资机构和档案机构三部分构成,其中广泛、严密的档案机构则在一定意义上已成为官僚制的重要标志。在组织化的官僚体制中,行政职务的执行都以正式的文件或案卷——档案保存着原始的文件和草案为基础,一切行政命令、决议和规章都必须运用书面的形式加以表述,而行政组织内部之间的沟通与合作也必须通过正式的文件进行。当正式的和成文的文件用毕,档案系统就对此进行必要的保存与管理,它们自然就成为日后决策的基础。一般而言,现代官僚组织都拥有极其详细和广泛的档案系统,这个特征使官僚组织能够独立于个人之外,个人也许来去不定,而档案系统则是组织不可缺少的存储器。(4)明确的程序、规章和制度。在现代官僚组织的实际运作中,明确的程序、规章和制度在很大程度上排除了个人的主观因素,从而使组织获得了理性、稳定性、连续性和可预测性。在行政部门之间发生水平的、垂直的和横向的联系时,就是程序、规章和制度在指导组织成员的行为,它们是组织运行理性化、科学化的根本保证。因为,组织的规章和制度本质上是非人格化的,不掺杂任何私人的偏见和感情,所以组织就摆脱了个人的狂想、幻想和怪想的影响。如果在一特定情况下,行政组织的各个部门在一段时间内应用同样的规章,那么整个行政组织在这段时间内就会产生高度一致性和连续性。只有当规章、制度不充分和不必要时,组织才对它们进行修正或废除。概而言之,程序、规章和制度起到了以下三个方面的基本作用:①组织不受个人主观意志的影响,避免上级对下级的正常工作活动进行不必要的、经常有害的干涉,反之亦然;②官僚组织的各个部门,在任何特定的时候具有行动的一致性、连续性及合理性;③在任何问题上,都要毫无例外地应用同一规章、制度,遵守同一程序,使组织始终能够独立于个人之外。(5)专业培训。训练有素、专业精深的行政官员是现代官僚制区别于传统家长制和世袭制的重要特征。随着资本主义社会专业分工的精细化与复杂化,政府部门的行政管理工作也日益变得专门化,这就需要对各种职位的行政人员进行专业培训。尽管行政人员受过某一领域的正规教育,并且具有所要求的专业知识,但他们可能并不真正具备处理错综复杂专业问题的能力。因此,官僚组织必须为他们提供系统、全面的专业培训,促使他们改进办事方法、提高工作效率,最终成为某一领域的专家。因此,“职务工作,至少是一切专门化的职务工作——这是现代职务工作的特点,一般是以深入的专业培训为前提的。这也同样愈来愈既适用于私人企业的现代的领导者和职员,[4]也适用于国家的官员”。韦伯认为,经过专业培训的官僚可以最大限度地发挥行政管理的效能,并使官僚同复杂的工业社会息息相关。(6)采用固定的薪金及按照资历、政绩晋升。行政官员是一个专职的阶层,其职务稳定,能够定期拿到货币报酬,一般是采用固定的薪金和退休金这种年老保障的形式,因而“官员的相对较大的生活供给保障,此外,在社会评价上也得到补偿,使得在不再有殖民的获[5]利机会的国家里,官吏成为渴望得到的热门工作”。另一方面,与官僚组织的等级制度相适应,官员的仕途生涯也由下面的、较不重要的、报酬较少的职位,逐渐向上升迁。一般的官员,如果不能在职务上得到晋升,那么至少在薪水的级别上有望按照资历正常晋升。官员的提升完全根据个人本身的资历、政绩,而不允许将等级、信仰或性别因素和个人政绩纠缠在一起。所以,正是由于职业的专职性、薪金和晋升的稳定性以及社会地位的相对独立性,才使得官员阶层能够摒弃个人情绪,安心地按照规章、制度办事,从而在根本上保障了整个官僚体制的理性和持续性。

3.官僚制的评价

官僚制是资本主义经济发展的产物,它是一种理想的行政管理体系的象征,并且经常意味着行政组织的理性化、稳定性和高效率,而不像这个词的现代用法中所包含的“行动缓慢、效率低下、不负责任、互相推诿”等官僚主义现象。因此,在这个意义上,韦伯深刻指出,“经验一般地总是表明,纯粹的官僚集权式行政组织——从纯技术观点来看是能够取得最大限度的效率的,从这个意义上来说,这种组织是对人进行绝对必要的控制的最最合理的手段。在精确性、稳定性、[6]严格的纪律性和可靠性等方面,它比任何其他形式都要优越”。

显然,韦伯在此强调的主要是官僚制的技术优越性,即作为技术工具的官僚组织所具有的“理性”。不过,官僚制也并非像韦伯描绘的那样完美,它常常与官僚主义密切相连,并且也具有官僚主义的负面作用。就技术层面而言,理想的官僚体制的优点主要体现在以下几个方面:(1)组织的严密性。理想的官僚体制是通过等级结构进行控制与管理的,等级结构体系则完全按照专业化的标准加以确定。法规、规章和制度对所有职位的责任和权限都有明确而详细的规定,整个官僚组织权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然。上下级之间职责明确、同级之间既相互分工又彼此配合,这在很大程度上保证了行政管理的高效率,避免组织之间、个人之间职责不清、互相推诿的现象。此外,所有的行政人员都隶属于统一的法律法规体系,遵照法规和规章进行职务活动,组织从而获得了高度的一致性。(2)管理的非人格化。在官僚组织的行政管理中,任何程序都必须以法律、制度为根本准则,占主导地位的是形式化的、非人格化的、普遍主义的理性精神。行政人员必须秉公办事,保持价值中立,排除爱、憎和一切纯粹个人的、从根本上说是非理性的、不可预计的感觉因素。因而,官僚制的这种非人格化秩序的建立,不仅在很大程度上克服了封建世袭制的个人专断、滥用权力等种种弊病,保证了管理体制的连续性和稳定性,更为重要的是,它体现着一种科学、高效、公正的管理模式,意味着行政管理开始由传统的“人治”转向现代的“法治”。(3)技术的高效率。官僚体制的组织广泛传播的决定性的原因,向来是由于它的纯技术的优势超过任何其他的形式。在官僚组织中,专业技术知识居于中心地位,任何规定都是详细具体的,并且具有很强的可操作性,体现了一种科学的管理方式,这种合理性决定了官僚体制具有精确、迅速、统一、协调、节约和高效率等优势。为此,韦伯指出,“精确、迅速、明确……统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力,在由训练有素的具体官员进行严格官僚体[7]制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳效果”。所以,官僚制的管理行为是以“理性”为其前提的,它对于社会的治理以及对经济的促进,从效率、功能上看远远胜过非理性的行动类型。(4)统治的知识化。官僚组织的行政管理意味着根据知识进行统治,这是它所固有的特别合理的基本性质。根据教育程度和专业资格录用官员,打破了传统的门第之见和经济特权,使得官僚组织能够广泛地招纳优秀人才,并且有助于职业专家和技术官僚人格类型的发展,从而确保个人在任用和晋升方面的平等权利。在韦伯看来,官僚体制中所有官吏的权力地位都来源于知识,而知识有两类:第一,通过专业训练得到的专业知识,广义上称作“技术”;第二,官场知识,它是关于为官实践的具体知识。统治的知识化是现代官僚制的重要特征,它从根本上保证了官僚组织的有效性和稳定性。

按韦伯的意见,官僚制的行政管理正在以其技术优势而得到蓬勃发展,正如资本主义的工业化发展一样,官僚制的“非人格化”扩大了个人的能力,增加了个人在逐渐复杂的社会中达到其目的的可能性。但是,韦伯在赞美现代官僚制的“理性”和“效率”的同时,也清醒地认识到它所具有的“非理性”和“低效率”的一面。因为,通过理性化,人们追求可控制的外部环境,增进自己的自由,但同时也就助长了束缚自己的力量。简言之,现代官僚制主要包括下述负面功能:

第一,官僚组织体系庞大、行动缓慢,容易造成组织效率低下。等级制是理想的官僚体制的重要特征,是用以保障官僚组织有序、高效的一项重要原则。按照这一原则,下级必须接受上级的指挥、控制和监督,更为重要的是,下级的加薪、晋升也完全由上级决定。上下级之间的这种节制与隶属的关系,难免造成下级人员对上级人员逢迎拍马、报喜不报忧,从而阻碍了上下级之间的沟通渠道。另一方面,由于上级人员对下级人员的能力和实际工作表现的了解不可能完全正确,所以也必然导致下级人员的不满情绪,从而影响官僚组织的内部团结和工作效率的提高。

第二,官僚制与官僚主义(bureaucratism)密切相连,它具有官僚主义的种种弊端。例如,分级审理原则的贯彻,必然会带来徒然增多的文件数量,可能会使文牍主义风气四处蔓延;职务活动在文件形式上的过分求全态度,其结果是用繁文缛节束缚行政人员的手脚,使处理公务的效率大大降低;法规明确规定了官员的权限和职责,又可能产生对管辖以外的事情漠不关心、互相推诿,以及本位主义和宗派主义的消极现象;严格按照规章制度处理公务,其极端做法是官员为确保自身的利益而墨守成规、不思进取,缺乏工作的主动性和创造性,整个官僚组织也逐渐由此变得僵化死板,失去应变能力。在这个意义上,可以说“官僚制”是孕育“官僚主义”的温床。

第三,现代官僚制同样具有“非理性”的一面,它不断使人的本质发生异化。虽然官僚制本身是一种有其力量和价值的社会机制,但是随着资本主义的深入发展,它逐渐扩张为一种独立的社会力量,使人沦为其附庸甚至工具。官僚制的形式合理性越增大,它的实质非理性成分就越多,越容易招致来自价值判断的更多批判。在官僚组织中,人的一切行动都要听命于官僚机器的某种命令,人的情感、内心精神需求、本能、愿望和创造力都要受到压抑,人逐渐失去自我和个性,变成“这架不停运转机器上的一个小小的齿轮,并按照机器指定的路线行动”。这时,人已经发生全面的“异化”,人的工具性与人的本性形成根本对立。

二、合法统治的三种理想类型

韦伯认为,任何社会组织都必须以某种形式的权力为其存在的基础。在他看来,“社会与其组成部分,更多的不是通过契约关系或者道德一致,而是通过权力的行使而被凝聚在一起。在那些和谐与秩序[8]占上风的地方,权力的威慑性运用从未彻底消失过”。可以说,人类社会行为的一切领域都无一例外地受到权力的影响,没有一定形式的权力,一切社会组织的活动都不可能正常地进行,从而也就无法达到它预期的目标。在这里,权力意味着统治者的命令影响着被统治者的行为,被统治者必须接受或屈从于统治者的命令,以统治者的命令作为自己的行为准则。然而,韦伯并不仅把统治定义为一种引起服从的命令结构,还把它理解为乐于给予的服从。因此,在韦伯看来,统治是一种“合法的权威”,或者说统治者的权力都以“正当的”形式被他的服从者所接受,从而为社会所公认,成为合法。就此意义而言,韦伯指出,人类社会存在以下三种纯粹形态的合法统治的类型。

1.传统型(traditional)统治

韦伯认为,“如果一种统治的合法性是建立在遗传下来的(历来就存在的)制度和统治权力的神圣的基础之上,并且也被相信是这样[9]的,那么这种统治就是传统型的”。例如西欧历史中的长老制,以及东西方都存在过的家长制、世袭制,都属于传统型统治形式。传统型的统治合法性基础源于自古流传下来的神圣传统,统治者是根据古代传下来的习惯与规则而确定的,被统治者对统治者的服从则源于传统赋予统治者的固有尊严。传统型统治的组织机构的最基本特征在于:统治者不是“上司”,而是个人的“主子”,他的行政下属不是现代意义上的“官员”,而主要是他个人的“仆从”;属下行政管理人员与统治者的关系也并非一个组织团体内事务上的职务责任,而是一种奴仆式的个人忠诚。

在组织机构上,传统型统治与法理型统治有某些类似之处,尤其是在其任务的职能划分和指挥等级上。但是,两者之间的区别则更为鲜明:一方面,传统型统治的行政管理还未将私人领域和官方领域截然两分。官吏们不但正式拥有自己的封地,而且还可以公开出卖他们的官职,或者将其传给后嗣。另一方面,在传统型统治的行政组织中,官吏们的行政管理或者技术才能并不重要,他们对于统治者的忠诚才被认为是高于一切的“第一要素”。

传统型统治最为普遍的形式是世袭制,而实际上这种统治只不过是族长式统治的一种扩展。世袭制的合法性基础同样也是臣民对其主子所怀有的“忠诚与忠贞”。世袭的统治者将他与臣民的关系培养得如同他与家人的关系一样。在理论上,他们对其侍从们具有绝对的命令权力,但在实践上,他们的权力同时又受到来自传统习俗和惯例的限制。韦伯指出,世袭统治者的行为是被他们对传统的神圣不可侵犯的天生崇敬所支配的。如果世袭统治者滥用他的权力,而又无视习惯,那么他便冒着触犯他形式上“忠诚”的臣民的众怒的危险。韦伯经常指出一点,即世袭的统治者很大程度上依赖于他的臣民的善意,臣民善意的丧失将宣告他的统治的末日。但是,只要下属能够从主子的政权中获得足够的利益,这种情况就很少发生。

就传统型统治的纯粹类型而言,法律和规则并不是通过立法程序制定而出,传统本身就直接决定了法律的内容。在这种统治结构中,权力的实施必须以被统治者习惯上服从的程度以及心理上承受的限度为限,否则就会引起反抗。但是,即使被统治者发生反抗,这种反抗也只是针对蔑视传统限制的统治者个人,而并非旨在取消或反对传统制度本身。因而,在此意义上,这种革命被形象地称为“传统主义革命”。

韦伯认为,同法理型统治相比,“传统型统治的行政管理班子缺乏:①按照事务规则确立的、固定的‘权限’;②固定的、合理的等级制度;③通过自由的契约并按规定任命官员和按规定晋升;④专业业务培训(作为准则);⑤(经常性的)固定薪金和(更为经常性[10]的)用货币支付的薪金”。

在社会历史中,传统型统治虽然表现为多种形式,但总体而言,它们在政治上对理性的经济行为起到严重的阻碍作用。这是因为,传统型统治的经济需要主要依靠实物捐赋和徭役的方式来满足。“在这种情况下,经济关系严格地受到传统约束,市场的发展受到阻碍,货币的使用基本上是一种实物和以消费为取向,资本主义的产生是不可[11]能的。”韦伯认为,传统型统治给合理经济的发展造成障碍的根本原因,不仅在于它的财政政策,而且首先是由于它的行政管理所具有的普遍特性,即:①传统主义对制定形式上合理的、持久可靠的、因此也是在经济影响上和可利用上可预计的章程造成困难;②典型地缺乏正式受到专业业务训练的官员班子;③统治者及其行政管理班子在实质上任意专断和纯粹个人喜好的领域很广,同时,可能的贪污受贿只不过是收取管理费用权利章法无度的变种而已;④整个家长制和世袭制固有的倾向,即倾向于以物质、以功利主义为取向的经济的调节。正是在此意义上,韦伯深刻指出:“自认为是一种合乎伦理道德的明确的生活准则的现代资本主义精神,必须与之斗争的最大敌对力量,[12]是对于新环境的那种态度和反应,我们称之为传统主义。”

2.个人魅力型(charismatic)统治

个人魅力即“克里斯玛”,在这里它用来表示统治者的人格特征:“他被认为天分过人,具有超自然的或者超人的,或者特别非凡的、任何其他人无法企及的力量或素质,或者被视为神灵差遣的,或者被[13]视为楷模,因此也被视为‘领袖’。”在比较原始的社会中,预言家、精通医术的或者精通法学的智者、狩猎的首领或者战争英雄、勇士都被称为个人魅力型人物。个人魅力型领袖的权力仅仅依赖于他能否使其追随者和信徒们确信他的盖世神力。他必须做出奇迹和英雄之举,并且不断地在其追随者们眼中证明自己受命于天。不像官僚制,他不能依靠职位的保障;更不同于世袭制,因为他不能躲在习惯的尊严里。他必须时刻准备着通过使人敬畏兴奋的举止,或者冒着丧失其信徒的信仰的危险去证明自己的才能。

个人魅力型统治的合法性基础在于:英雄人物所具有的吸引追随者和信徒们的神力,以及后者对于前者自愿的服从和虔诚的信仰。在此意义上,韦伯认为个人魅力型的合法性是唯一纯粹的合法性类型。信仰是英雄人物控制其追随者和信徒们的唯一方式,而信仰则是他们自愿给予他的。但是,当信徒们不再信奉他时,领袖的权力就会顷刻崩溃。与其他统治类型相比,只有个人魅力型的统治者必须依赖纯粹出于其信徒们的自愿服从;只要他们愿意,随时随地都可以自由地抛弃统治者的命令,而不需要任何正当的理由。因此,个人魅力制的合法性,完全依靠对于领袖的信仰,但这种信仰却不是依靠强制取得的。真正合法性的试金石在于:当统治者没有力量去惩罚反抗者的时候,他的属下是否还愿意服从他的命令。在其他统治形式下,对统治者命令的服从并非基于信仰,而是基于对不服从的后果的理性认识。

就组织结构而言,个人魅力型统治与其他两种类型也差异迥然。首先,领袖的合法性权威依靠的既不是传统的习俗与惯例,也不是官方的等级制度、领取俸禄的雇员、技术性的行政管理或者任何种类的程序性规范,而是领袖个人所具有的超凡魅力。其次,组织内的行政管理人员不是现代意义上的官员,他们不经过技术训练和资格甄选,也不由家族门阀关系决定,而是以其本人所具有的“克里斯玛”特质为标准。而且,行政管理人员的职务不是一种职业,它不按照常规的途径升迁,全凭领袖的直接指定。最后,上级与下级之间的关系是直接的,无需经过任何固定的机构或程序,在这里只有领袖对信徒的召唤,以及后者对前者的效忠奉献。一般事务或个别事情均由领袖直接干预,行政人员既无固定的职权范围,也无固定的薪金。

韦伯指出,个人魅力型统治具有以下几种基本特征:(1)魅力的适用是由被统治者承认决定的,这种承认是由实际的考验——原先总是由奇迹——保障的,自由的,产生于献身于默示、对英雄的崇拜和对领袖的信赖。(2)倘若实际考验不能维持长久,则表明“领袖”被他的上帝遗弃,或者英雄丧失其魅力,倘若他的领导没有带给被统治者以幸福安康,那么他的魅力型权威的机会就消失。(3)社区统治团体是一种感情的共同体。魅力型统治者的行政管理班子并非“官员”,也不是“家臣”或“奴仆”,它是按照魅力的品质选择的。(4)纯粹的魅力对经济尤其陌生。在它出现的地方,就创造出一种着重强调意义的天职,作为使命或者内在的本分。(5)在受传统束缚的时代,魅力是巨大的革命力量。因为,魅力是一种发自内心的改造,改造虽然产生于困顿或者热情,但是它却[14]改变着人们最重要的思想和行动的方向。

个人魅力型统治是一种前理性时代的社会现象。一方面,当社会出现某种危机时,“克里斯玛”就从外部造成影响,改变人们的生活境况从而使人们对原有的价值观念和信仰发生动摇,转而去接受一种新的信仰,这就为某些具有特殊能力的人取得权力造成机会。另一方面,信仰他的群众本身也有对这种人的需要,人们出于对摆脱面临困境的渴望和对美好前景的向往而对某些具有非凡能力的领袖人物表现[15]出盲目崇拜和迷信。个人魅力型的统治又是典型的人治,它不像传统主义和官僚政治,不能作为政治的稳定制度的基础。个人魅力制一经产生,它的衰落就开始了。韦伯指出,个人魅力的天赋在骚乱和普遍兴奋的时候是需要的,但是这种天赋根本不能与日常事务的管理相适应。

个人魅力型权威从根本上来说是一种最不稳固、“非常态的”统治形式,这不仅因为它缺少理性的、稳态的组织机构和它本质固有的反经济性,而且还由于个人魅力是一种天赋,它内在于非凡的、在生活中偶尔出现的个性之中,所以它不能被保存和传递。在个人魅力型统治的领袖死去以后,便出现了一系列从未能被适当解决的危机。随着后继者的任命,情况总是有所不同。因此,个人魅力制是一朵火花,它带着一线光明剧烈地烧了片刻,便猝然熄灭了。个人魅力型统治的结果是:权力要么转变为一种更为传统的类型,要么开始呈现官僚政治的特征。这些因素都促使产生于社会激烈动荡和变革过程中的个人魅力型统治向其他形式转化,这就是韦伯所称的“常规化”问题。

一般而言,个人魅力型统治的“常规化”有以下几种情形:一是把领袖地位从个人变成一种世俗社会职位,如酋长、教主、主席、总统,这样势必会造成将来继承这一职位的人自然地具有了“克里斯玛”领袖的合法权力,从而丧失“克里斯玛”一词原意所特指个人人格魅力的合法权力;二是以神意选择新领袖,如神谕、抽签、神启或其他神秘方法,使新领袖的合法性实际上来自选择技术的合法性,这也是一种与“克里斯玛”本意对立的、含有法制化意味的形式;三是领袖将权力传给子女或指定无血缘关系的继承人,实际上这是权力的世袭或禅让,这样必将造成“克里斯玛”型向传统型统治的转化;四是由信徒们荐贤举能,虽然这还不是真正意义上的选举,但风气一开,必然导致向现代民主选举方式的趋近,长此以往势必引起“克里斯[16]玛”人治形式的解体,逐渐演变为法制型统治。

3.法理型(legal-rational)统治

韦伯所说的法理型统治,指的是现代社会的统治形式。这种权力是以合理—合法性或已被提升为统治者的权力为依据的。如果说所有其他类型的统治权力都是归于个人——不论是族长、君主,还是救世主或革命领袖,而法理型统治的权力则归于非人格化的制度和法规。在此,无论领袖、官员或普通民众,都要受到法律的制约和束缚;领袖和官员的决策、命令及其自身都要服从这一非人格的法律秩序。被统治者服从的只是这一组织的非人格的法律,而不是服从统治者本人。现代社会就是一种以法律为基础进行治理的“法治”社会。

如果说个人魅力型统治是一种人格取向的权威,法理型统治则是一种制度取向的权威。法律或者制度一旦形成,社会中所有的组织成员就必须按照它所规范的既定秩序行动。整个社会行政管理的关键,在于如何将这些抽象的法规和制度运用于实际事例。在法理型统治类型中,组织成员对于上级的服从,主要是基于他在组织内所处的地位,而上级行使权力的范围同样也要受到其职位的严格限制。在此,一切社会行动都必须以法规和制度为根据,行使权力的人——官僚仅仅是法规的执行者,而不是法规的最终源泉。服从也只是对依据法律建立起来的等级制度所规定的职位的服从。

韦伯认为,法理型统治具有以下几个基本特征:(1)一种事务的持续的、受规则约束的运作。(2)这种运作是在一种权限之内,而权限意味着:①一种根据劳动效益分工实际划定的承担劳动效益义务的领域;②赋予大致为此所需要的命令的权力;③明确划定可能允许的强制手段和使用强制手段的前提条件。这样一种按章办事的运作应该叫作“机构”。(3)职务等级原则。也就是说,任何机构都有固定的监督和监察制度,下级机构都有权向上级机构投诉或提出异议。(4)议事的规则可能是:①技术性的规则;②准则。为了应用规则,要达到完全合理,就必须有专业培训。因此,在正常的情况下,只有证明接受专业培训者成绩合格,才有资格参加一个团体的行政管理班子,才允许被任命为“官员”。“官员”构成作为合理团体的典型的行政管理班子,不管这是政治的、僧侣统治的、经济的(尤其是资本主义的)还是其他的团体。(5)行政管理班子与行政管理物质资料和生产性物质资料完全分开的原则是适用的。同时存在着职务机关(企业)的财富(以及资本)与私人的财富(家庭预算)完全分开的原则,以及职务运作场所(办公室)与住所完全分开的原则。(6)不存在任职人员对职位的私人占有。在“职务”上有“权利”的地方都被赋予权利,职务的占有一般并不是为官员占为己有的目的效劳的,而是服务于保障在他的职务上纯粹事务的(“独立的”)、只受准则约束的工作。(7)行政管理档案制度原则,甚至在口头讨论实际上都是规则或规章的地方,也是适用的;档案和官员们的持续运作结合在一起,[17]就产生了办公机关作为任何现代团体行为的核心。

在韦伯看来,传统型的统治是按照流传已久的习惯行事,其领导人只是因袭以往的传统进行管理,并且也只是为了保持这种传统才进行管理。个人魅力型的统治则带有浓厚的神秘色彩,它依靠的是感情和信仰,而非理性和法规,因而这种统治具有很强的不稳定性。在法理型的统治中,一切权力都根源于法律和规章制度,行政管理人员必须严格按照既定的法规活动,不允许夹杂任何私人感情和偏见。居于行政管理职位的官员也都拥有行使权力的合法手段;每个管理人员拥有的权力都以其职务的需要加以划分,并且被规章明确限制在必要的范围之内。因此,法理型的统治在保持行政管理的连续性、稳定性的同时,也保证了一种慎重的社会公正以及管理的高效率,这决定了它必然成为现代社会行政管理体制的基础。

概而言之,法理型统治要求包括领袖、官员和公民在内的一切人都要忠实于法律,并只对法律负责。它把合法性建立在一切人与理性法律的关系之上,这是一种非人格化的法制关系。传统型统治与个人魅力型统治则把合法性建立在一般人对某个人的忠诚关系上,一般人和官员都须面对个人和只对个人负责,这是一种人格化的法制关系。法理型统治则扬弃了前两种类型的非理性,成为既稳定又合理的统治形式,它的合法性来自对理性法律的信仰。这种法律体系是通过形式上完全正确的程序制定出的,它是由公认为合法的权威所制定和强制实施的。因而,在韦伯的论述中,法理型统治是现代社会组织的主要表现形式,它比传统型统治和个人魅力型统治的社会组织具有理性意义上的合法性。

韦伯清楚地指出,在所有这些合法性统治的类型中间,没有任何必然发展的进化模式。人类社会并非穿越过一种传统型的、个人魅力型的和法理型的阶段系列。三种统治类型只是在历史的各个不同时期以不同的形式结合而产生。不过一旦官僚政治彻底扎下根,个人魅力对社会制度的作用就趋于变弱,这确实是事实。韦伯认为个人魅力是一种对所有既定秩序的强有力的破坏力量,它特别能缔造革命的历史力量。传统型的社会特别害怕个人魅力的冲击波。人们封闭在习惯与风俗的正统观念中,不知从什么地方产生的个人魅力的形象便能给旧的制度以巨大破坏。[1]马克斯·韦伯:《社会学论文集》,牛津大学出版社1947年英文版。[2]马克斯·韦伯:《经济与社会》下卷,商务印书馆1998年版。[3]马克斯·韦伯:《经济与社会》下卷,商务印书馆1998年版。[4]马克斯·韦伯:《经济与社会》下卷,商务印书馆1998年版。[5]马克斯·韦伯:《经济与社会》下卷,商务印书馆1998年版。[6]A·M·亨德森、塔尔科塔·帕森斯:《马克斯·韦伯:社会经济组织理论》,纽约弗里出版公司1947年版。[7]马克斯·韦伯:《经济与社会》下卷,商务印书馆1998年版。[8]弗兰克·帕金:《马克斯·韦伯》,刘东、谢维和译,四川人民出版社1987年版。[9]马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷,商务印书馆1998年版。[10]马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷,商务印书馆1998年版。[11]马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷,商务印书馆1998年版。[12]克斯·韦伯:《新教伦理与资本主义精神》,三联书店1987年版。[13]马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷,商务印书馆1998年版。[14]马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷,商务印书馆1998年版。[15]苏国勋:《理性化及其限制——韦伯思想引论》,上海人民出版社1988年版。[16]苏国勋:《理性化及其限制——韦伯思想引论》,上海人民出版社1988年版。[17]马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷,商务印书馆1998年版。

第三节 分析与评价

19世纪,德国的工业化进程是十分迅速的,但是在很大程度上却受到强大的封建容克政权的束缚。德国正处在以旧的、家族为基础的企业制度向资本主义企业制度迅速转变的十字路口上。韦伯敏锐地观察到,当时在德国的教会、国家机构、军队、政府、经济企业和其他各种团体中,大规模的组织都在飞速增长,而传统型的组织结构已经远远不能适应现代组织发展的需要。为此,这些大型组织迫切要求一种严密、稳定、有效、精确的管理组织,以促使资本主义社会的行政管理不断趋向“理性”和“高效”。韦伯提出的“理想的行政组织理论”适应了资本主义经济发展的要求,为西方资本主义社会描绘出一种高效率、合理性的管理体系,并且为行政管理从封建世袭制向资本主义官僚制的转变提供了理论上的依据。从历史的角度来看,韦伯的思想和理论反映了传统社会的瓦解和现代资本主义社会的全面兴起,反映了行政管理的现代化趋势。如果说亚当·斯密曾经发动一次抨击,摧毁了阻碍英国资本主义发展的重商主义政策,那么韦伯对旧传统以及在经济中使用政治控制(它们将被以知识和技术能力为基础进行的管理所取代)的抨击同样也前所未有地促进了资本主义的发展。这种强调规则而不是个人、强调能力而不是偏好的现代官僚组织,极大地推进了资本主义社会行政组织体系的发展,并使它作为任何一种大型组织的核心因素,在现代社会中起到极其重要的作用。韦伯的“理想的行政组织”理论对于西方行政学的发展影响深远,他的贡献主要在于以下三个方面。(1)构建起一整套现代行政管理体系的规则。韦伯的理想的行政组织理论系统地分析了现代行政体系的组织结构、运作方式和管理原则,全面阐述了作为资本主义社会的一切大型社会组织所应具有的基本特征。与传统的家长制和世袭制相比较,现代官僚制体现出更为优越的合理性、高效率和稳定性。在韦伯看来,理想的官僚制是由职位和部门形成的金字塔式的等级系列,每个职位、部门的权限和职责都是依据合理—合法的原则,按照它在组织中的地位加以确定,每个行政人员的公务活动都必须根据统一的法律和制度进行。行政人员专业化的职位和稳定的薪金则保证了组织的持续性和稳定性。显然,在现代西方行政学中,“官僚制化”被认为是带有普遍性的社会生活发展趋势,它已经成为研究现代行政体制、组织变迁和行政管理现代化的一个不可或缺的组成部分。毫无疑问,韦伯的思想在这些方面都保留着鲜明的痕迹。(2)强调了法理型权威在现代社会管理中的重要性。传统型统治的管理一切均按照惯例、习俗行事,但是缺乏效率;个人魅力型统治的管理带有浓厚的神秘色彩,它纯粹依靠信仰和感情而否定理性。韦伯认为,前两者的行政管理都是以个人的意志为中心,“因人而异”、“看人办事”,具有很强的随意性和不稳定性,因而都不符合现代行政管理的需要。理想的行政管理体系,即“官僚制”则是以法理型权威为基础,行政人员的公务行为必须按照理性原则进行,必须合理、合法,不允许带有任何偏见和私人感情,对所有人都平等看待,而不管他们的社会等级和个人身份。简言之,它要求人们服从的不是作为个人的管理者,而是作为一种非人格化的秩序和规范。在此,作为管理者的官僚只不过是这种秩序和规范的执行者。因此,法理型权威能够充分保持行政管理的持续性、稳定性和高效率,它越来越成为资本主义社会大规模组织管理不可或缺的基础。而且,在现代行政组织以及其他社会组织的管理中,韦伯的这一理论也显示出极其重要的价值和作用。(3)开启了研究组织理论(organization theory)的先河。所谓组织理论是指研究组织行为的理论,特别是研究大型正规组织,如政府机构、企业、工会和军队的行为,它是现代行政学的一个重要内容。韦伯提出的官僚制理论是组织理论的开端,直接影响了西方组织理论发展的方向和趋势,为此他被后人誉为“组织理论之父”。从组织理论的演变过程来看,官僚制理论属于传统组织理论阶段,它着重分析组织结构和组织管理的一般原则,研究内容涉及组织的目标、分工、协调、权力关系、责任、组织效率、授权等等。此后,组织理论又经历了行为科学组织理论和系统管理理论两个阶段,并开始从研究静态的组织结构和原则逐步转变为研究人和组织活动过程、组织系统的发展与平衡等问题。显而易见,这两个方面的内容都源于韦伯的组织理论思想,但论证的范围和方法在韦伯的基础上有了巨大的扩展,例如在研究现代大型组织的人际关系问题时,除传统的方法和理论外,还大量使用了现代心理学的有关理论和知识。

韦伯理想的行政组织理论不仅是行政学发展史上的一座里程碑,而且对于西方的政治学、社会学、经济学、组织行为学等学科也产生了巨大的影响。同法约尔一样,在20世纪四五十年代以前,欧美各国对韦伯的思想并没有给予足够的重视。然而,随着资本主义经济的深入发展,企业和各种社会组织规模的不断扩大,人们越加认识到韦伯提出的理想的行政组织的重要价值。如今,这种管理体制已经成为各种正式组织的一种典型的结构,发挥着有效的指导作用。他的那些精辟的理论观点,也对后来西方行政学理论的发展产生了广泛而深刻的影响。但是另一方面,正如有些西方学者后来批评的那样,韦伯的行政组织理论并非是纯粹的“理想”和“完美”,实际上它也存在固有的缺陷和不足。

首先,过分强调工具性的正式组织的功能,而忽略了非正式组织的影响力。韦伯的理想的行政组织理论主要是针对正式组织而言的,他认为任何偏离正式组织的现象都将降低组织的效率。但事实上,行政组织的既定目标是由组织成员共同努力实现的,成员彼此之间除了职务关系外,还保持着紧密的非正式交往,他们各自的观念、信心、忠诚都存在着互动的关系。如果处理得当,非正式组织的活动不但不会降低组织的效率,反而常常会弥补正式组织的缺陷与不足。正如切斯特·巴纳德在其《经理人员的职能》一书中指出的,“对于正式组织的运转来讲,非正式组织是必需的”。彼得·布劳也在《当代社会的行政组织体系》一书中指出:“非正式关系和非官方活动常常有助于有效的运转……这些非官方模式对运转的意义,不能事先从理论分析上[1]来确定,而只能在调查事实的基础上来确定。”随着社会经济的发展,非正式组织和非官方的活动在当代组织中起着越来越重要的作用,韦伯理想的行政组织理论完全忽视非正式组织的作用和影响,不能不说是这一理论的一大缺陷。

其次,理想行政组织的那些能够提高组织效率的因素,也可能阻碍组织效率的提高。韦伯所考察的理想的行政组织体系之所以能够实现高效率,主要由于以下两条原则:不受个人感情影响的理性原则和团结协作原则。但是,这两条原则本身也是互相矛盾的,因为如果行政人员相互之间只按照法规、制度往来,而没有情感和精神的交流,就很难团结起来。同样,专业分工固然能够提高工作效率,但专业人员只适合一定的工作环境,而一旦外部环境发生变化,这些专业人员就显得力不从心、无法适应,即所谓的“受过培训的无能”(trained incapacity)。行政组织的晋升制度也存在一定的问题,因为上级完全决定了下级的能否晋升,下级的仕途生涯完全在上级的掌握之中。但是,上级的看法不一定与下级的工作能力和成绩相符合,有时甚至会发生矛盾,这又会影响效率的提高。所以,彼得·布劳指出,韦伯的这种理论存在着某种缺陷,它所忽视的某些“机能失调”因素,在当代社会中的重要性却正在日益加强。

最后,过分崇尚法规、规章和制度,而忽视其执行者的主动性和创造性,必然会导致组织和个人的行为趋于僵化、缺乏适应性。与传统行政组织的“看人办事”相比,官僚组织实行的“非人格化”的理性原则具有历史的进步性。但是,严格按照规章制度办事并不简单地等于唯法规至上、不带任何情感因素。因为,行政组织的法规、制度毕竟最终要由行政人员来执行,而作为行为主体的个人具有其内心的需求、渴望,不可能完全像机器一样毫无感情。如果官僚组织的成员无视具体情况而机械地执行,就会使组织的目的与手段完全本末倒置,其结果只能是:组织中的个人不断丧失其主体性,成为官僚机器的工具和附庸,而本来为社会和个人服务的官僚组织反倒成为最终的目的。在这种情况下,组织成员只关心是否按照规章、制度执行,而不问是否符合组织的整体目的,他们也由此变得墨守成规、小心翼翼,失去了对工作的主动性和创造性,从而使得整个组织趋于保守和僵化。[1]孙耀君:《西方管理思想史》,山西人民出版社1987年版。思考题

1.简述理想型官僚组织的特征。

2.官僚组织的优点和负面功能表现在哪些方面?

3.简评韦伯的官僚制理论对西方行政学的影响。

第五章 古立克的行政组织理论

第一节 生平与著作

路德·古立克于1892年1月17日出生在日本的大阪,父母同为传教士,育有三个孩子,他排行老二。

1914年,古立克以优异的成绩取得政治学学士学位从奥北林大学毕业,他成了毕业生荣誉学会的一名会员。古立克一心一意想日后继承父亲的衣钵,加入传教布道的行列,所以他随即进入奥北林的神学研究院。一年后,他已是一位哲学硕士了,可是他越来越为人世的深奥莫测而烦恼苦闷。他开始认为,精神生活的实质并不在于宗教一些教条,而是源自一系列的根本价值。用他的话来说,这些价值指的是诚实、是个人尊严、是正义和人权、是创新和成就的机会。这些价值也包括对社会的责任、对崇高事业的无私奉献,以及在情感上对宇宙大同的深刻参与。正是这些思考,改变了他对人生道路的选择。他于是弃宗教而取政治,以为继承父母志向、献身人类进步的更好途径应该是社会工作和政府管理而不是传教布道。

1915年秋,古立克考取纽约哥伦比亚大学的奖学金,作为一名博士生踏进这所著名学府的大门,主修政治学和公共法律。名牌大学加上世界大都会为日趋成熟的他提供了许多新的机会,其中之一就是去纽约市政研究局属下的公务员培训学校上课,从而与之结下了不解之缘。

1917年,博士还没毕业,专长行政和预算的古立克已经走马上任,到马萨诸塞州的财政和预算程序联合特别委员会当秘书去了。在任期间的所见所闻为他的博士论文提供了不可多得的素材,那就是日后付梓问世的《马萨诸塞州的预算的演变》一书。

就读博士期间,古立克还曾投笔从戎,以上尉衔在军队服役一年,任职于总参谋部的统计局。退伍归来,他受命出任公务员培训学校校长,并兼任市政研究局理事会的干事。

几年之后,古立克完成学业,取得哥伦比亚大学的博士学位,随即获任市政研究局局长。此后研究局曾经两度改名,先是换了块国家公共行政学院的牌子,后来则干脆简称为公共行政学院。有古立克主持大局,又赋以新的使命,在之后的20年间,该学院发展迅速,在好几个州都开始了行政研究。古立克本人也名声大振,兼职越来越多。

进入20世纪30年代,古立克更是声望日隆。1931年,他受聘在哥伦比亚大学担任了长达11年之久的城市科学和行政学教授。两年后,他出任社会科学研究理事会属下公务员人事咨询委员会主席。在1935年至1937年间,他被委任为总统行政管理委员会委员。也就是在这期间,他和厄威克合作编辑出版了享誉学界的《行政科学论文集》。该书是美国行政科学发展过程中的一个重要标志。

第二次世界大战爆发,古立克转赴筹划战事的中心——首都华盛顿。他分别当过财政部和陆军部部长的顾问。他也在预算局工作过,负责在美洲各国事务办公室内筹组教育顾问委员会并担任主席。此外,他还是商业部人口调查顾问委员会的委员。

还在炮火连天的战争年代,古立克已经着眼于战后的计划和重建。他担任过国家资源计划委员会战后项目的协调员、国外救济与复兴行动办公室总部参谋,以及联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长。他也曾当了一年的白宫行政事务助理,介入战争赔偿的事务,并出使欧洲、前苏联、日本和菲律宾。他还曾出席了1945年的波兹坦会议和1946年在巴黎召开的外长会议。

战火才刚熄灭,古立克就返回纽约的公共行政学院,重操旧业。此外,在1950年至1953年间,他还担任了负责审查纽约市政府预算的项目执行主任。一年之后,他又被任命为纽约的第一任市府主管,在位两年。1959年,他又被委派到纽约市政府作业行动委员会任职。

1962年,古立克被选为公共行政学院的董事会主席。他也曾担任过纽约市宪章修订委员会委员,纽约市区域划分委员会的共同主席,市长专业、技术和管理人力委员会委员,模范城市宪章委员会主席,市长过渡委员会委员,全国娱乐和公园协会董事会成员等等。他还担任过许多外国和国际组织的顾问。1982年,已届九十高龄、深孚众望的他被授予公共行政学院的退休名誉主席的称号。

为表彰古立克服务公众的突出贡献,世人颁授给他一系列的奖状。其中最为显赫的有:全国城市联盟颁发的杰出公民奖、美国公共行政学会颁发的二十五周年表扬状暨德怀特·瓦尔道奖、国家行政学院颁发的杰出服务奖、地区计划学会颁发的国家计划奖,以及政府研究学会颁发的格鲁恩·伯戈奖。

第二节 行政组织理论

一、政府在社会中的作用

古立克对于自己缺乏一个理论家的天资才干从来不加半点掩饰。他曾经说过一段话,大意是:我既不精通历史,又不专长哲学,所以对于如何去全面、系统地解释世界,我无能为力。但是,我的兴趣和经验促使我致力于通过行政行为把思想付诸实践,把计划变成现实。话虽如此,贯穿在他的著作中的一个基本观念,即政府在社会中的作用,始终清晰可辨。古立克一再强调,作为一个社会动物的人,不但有勤劳灵巧的双手,有探索求知的欲望,还有善创造、能记忆的思维。正是这些特点一方面使人们向往社交,另一方面又造成了他们熟悉某[1]些知识和技能,偏爱某些趣味、艺术和情感的局限。

在古立克看来,政府实际上提供了一种手段,使往往自私自利、独断专行的人有可能和睦共处、携手合作。政府的活动之所以必需,其原因就在于私人的行为多半出自自身利益的考虑,又为市场上“看不见的手”所左右,其结果难免与社会的总体利益格格不入。政府的运作是为了实现最大限度的自由而对人们的行为加以控制。政府的行为是为了提供合作性的社区服务,也就是在相互合作的基础上可以更好、更经济、更令人满意地完成的活动。简言之,套用古立克的话来[2]说,政府应该体现出“人类对弱者合适得当的同情”。

应当指出的是,古立克虽然主张政府必须有所作为,却并不赞成任由政府单方面一意孤行、为所欲为。他曾经指出,“在一个多元化的社会,一个中央政府是不应当一意追求自认可以包含公众和私人活动的全国性的目标和计划的”。实际上,首先,应该让公众团体和私人企业成为合作的伙伴,致力于共同的目的。其次,任何计划的制订必须要有各个相关学科的参与,要听取各种专门利益团体的观点,还要注重“普通公众的意见”。再次,规划绝不能定下不容修正的绝对指标,要留有余地、允许不可避免的变动,使规划作为一份能够适应[3]变化的总体指南,而不是一张更改不得的蓝图。

按照古立克的看法,市场的失灵是政府必须采取行动的首要原因,而政府机构的日益膨胀则是多种因素所造成的。比如,热心公益的各界人士、执行公务的政府官僚、惯许诺言的政治家们尽管地位不同、利益各异,但是他们在对政府施加压力、意图增加政府预算这一点上则是不谋而合的。他还认为,对政府机构而言,并不存在着达尔文所谓的“适者生存”的情况。依古立克之见,生存之于适应,就好像赞美之于惯性,两者毫不相干。因此,要扩充政府活动,首先应就其对社会产生的后果进行仔细认真的研究,防止日后出现国家亦即政府独霸一方的局面。

为什么一定要限制国家的作用呢?原因是多方面的。未来的变化无常,这是其一。其二,所谓智者千虑,必有一失。领袖人物纵使才华盖世,其聪慧、阅历、知识乃至性格,都难免缺陷。此外,缺乏一定的行政技巧,一项全面的行动又必然牵涉到大量的变数,新的思想和新的计划的形成通常没有一个秩序井然的途径等等。上述因素都导致古立克认为国家不应当、也不可能将人类的全部活动揽于一身。

为了让政府认真恰当地执行它应尽的责任,许多方面的职能都应予以重作划分。例如,按照古立克的看法,无论公众还是立法部门都无法进行计划,而这对一个行之有效的政府是必不可少的。就公众而言,他们对计划过程的错综复杂往往束手无策,所以只能把计划的重担让给政府。至于立法部门,它缺乏责任感,不但作风拖拉,而且往往前后矛盾,更不宜担此重任。

古立克又认为,人们没有必要过分注重行政和立法部门之间的相互制衡关系,更多的注意力应该放到如何避免把政策的计划、执行和政策的采纳与否混为一谈。那么,他心目中的理想的政府又是何等模样呢?在他的笔下,理想政府的首席行政官应该主持计划,立法部门则对其提出的政策进行讨论,以决定是否接受,而广大公众则通过加入政党或压力集团来实施对整个体系的控制。

对联邦政府体系内的一系列职责,古立克亦要求重新界定。他认为,一方面,联邦国会的议员们制定了太多的不顾州和地方政府所需的政策。另一方面,州和地方政府有时也自行其是,对联邦政府、对全国性的问题置之不理。有什么良方妙药可以医治这一弊病呢?古立克的答案是没有。他觉得试图在联邦体制内把联邦、州和地方政府各自的职能分得一清二楚是不可能的。切实可行的方案是,将一系列的政府职能分成为属于联邦、州和地方性质的职能,然后再交给相应的各级政府执行。这样的职能分配比较灵活,可以通过各级政府之间的[4]协作及时调整修正。

实际上,虽然古立克一再强调联邦政府要发挥应有的主导作用,但是,他自己有关各级政府的相应职责的概念也在不断地演变。例如,在1929年至1940年的经济大萧条时期,他曾经力主赋予联邦政府更多的权力,全面控制整个企业界、运输界、银行界和税收部门,甚至连工资、工时、工作条件、价格、利润等方面也要实施基本控制。过后不久,他又一改初衷,声称考虑到地区不同,各有所需,相应的调整势在必行,责权应该相应地下放,以使有关的部门可以有的放矢、服务基层。

二、行政部门在政府中的作用

在古立克著书立说的那些年代,学界大部分时间都在探讨的重要主题是,有关政治和政策的考虑必须和行政事务截然分开。但他却反其道而行之,认为试图将政治、政策和行政一刀两断既不现实,也不可能,更不可取。其理由是行政涉及甚广,包括了一系列的内容,如制定政策,参与发展和采纳具体的项目,创建组织,人事准备,财政授权,行政监督、协调和控制活动,以及审查结果等等。显而易见,行政要介入政治和政策的过程是不可避免的。

值得一提的是,古立克给政治这个词赋予了双重的含义。粗俗地看,政治指的是通过对统治者的控制来达到牟取私利的目的。真正来说,政治则指的是统治者为了控制而采取的行动。两者的区别实际上在于行事人的动机而不在于行动的本身。所以,企图控制在行政过程中政治的粗俗一面就往往难免会妨碍行政过程中政治的真正的功能。另外,企图不让粗俗的政治介入行政也不现实。在一个制衡体制里禁止政治活动,其后果只能是一个软弱无能的政府,一个一事无成的、当然也犯不了错误的政府。

归纳起来,古立克的看法是:第一,所谓政治行政两分法的说法已经站不住脚;第二,应该探讨出一个新的学说,以使“专门家的才干能够在一个政治和业务责任并存的合适的体制内得到充分的发挥”[5]。

针对于此,古立克提出的公式是设法将政治、政策和行政三者兼而顾之。说具体一点,先把政治家、政治任命官、行政官、技术人员各方在政治和政策参与的作用和程度梳理清楚,力争各司其职。政治家总理全局,负责监督和调整专家、政府官僚和利益集团三者间的关系,目的是一碗水端平。政治任命官的作用类似中间人,负责在技术人员和公众之间互传信息,目的是防止后两者之间沟通不良。行政官既要忠实执行民选官员(即政治家们)的决定,又要向具体执行的部门解释政策并协调各执行部门间的行动。值得一提的是,作为一名行政官,他在政策问题上不作最后决定、不向公众宣传政策,因而在政策立场上也无所谓成败的问题。也就是说,他只是个执行者而已。至[6]于技术人员,他们的作用则局限在技术事务方面。

虽然这些不同角色被赋予不同的作用,大体上也表明了他们各自参与政策和政治活动的不同程度,古立克还是承认他们所有的行为实际上既包括执行上级指示的行动,也包括自行判断的任意裁决。正是这种任意裁决最容易使一位官员卷入政策性的考虑。不容置疑,民选官员作出的任意裁决最多,技术人员作出的任意裁决最少。然而,在现实生活中并不是一切的政策性的事务都是由最高层的领导决定,因此任意裁决在基层也就在所难免。所以,在谈到各类官员在参与政治方面的作用不同时,实质上讲的是参与的程度不同而已。一位成功的行政官不但要看得清、吃得透置身其中的政治行政系统,更要懂得在这个系统中应对自如。一位高效的行政官不但要目的清楚、政策明确,更要倚仗公众的支持。也就是说,行政官不能光靠学识技能,还要对公众愿望、政治势力、人世常识了如指掌;不但要逐步摸索出一套有计划的补救行动,更要采取步骤力争行动的主导权。这才是所谓的真正意义上的政治活动,才叫作把行政官投入政策过程。这才是古立克对他们的希望和建议。

三、科学和行政

对早期的公共行政学者而言,政策/政治和行政两分法曾经是他们企图建立一门公共行政学科的基础。他们认为,一旦行政摆脱了政策和政治的阴影,行政就可以被视为不受任何价值左右的一项努力,就可以对其进行科学的分析。

古立克虽然不承认政策/政治和行政两分法,却也希望能够运用科学的方法来处理行政事务。他觉得,“人类是通过科学和科学精神才把自己从习惯的完全禁锢中解放出来”。所以,同样的方法、同样的精神应该可以用于调查人类的行为。他相信,“想方设法在人类活动的各个领域里把经验和现象变成为可以衡量的单位是不可避免的”。在他看来,在公共行政这个领域里,所谓的科学方法也就是:用能力才干取代愚昧无知,用职业人士取代业余临时工,用专家取代万金油,用深入的分工取代肤浅的安排,用训练有素的主管取代无师自通的新手。

古立克一再强调,仅仅满足于收集唾手可得的两三个数据、若干事实、几条法规,或者只顾实际操作,或者解决一两个问题是绝对不够的,因为现代政府问题繁多,小的可以小到具体管理的细枝末节,大的又可以大到涉及整个社会的哲学原理。我们应该致力于用科学的方法去寻求解决这些问题的各种答案,而行政科学就体现了一个知识系统。尽管人类组织起来为着一个共同的目标而努力奋斗的情况会各不相同,但这个知识系统应该能帮助他们去了解各种情况下的各种关系、预测未来,并对可能会出现的后果产生影响。科学的探索会带动对现象的认真检查和分类,进而通过实验来检测假设,然后再将发现的真理运用于客观世界。其目的就是去挖掘“不可改变的行政法规”[7]和“原则”,将之升华,将之简化,以应用于行政事务。

对于为发展一门公共行政学科而面临的问题,古立克十分清楚。所有的社会科学的研究主题都往往闪烁不定,这是因为人类本身活力无穷,行事颇难预测。

对于科学专门知识的潜在危险,古立克也十分清楚。如他所说,我们今天正面对这样大批的专家,他们对越来越少的东西了解越来越多。正因为如此,他们很可能会自以为是、目中无人,即使在他们知之甚少或者一无所知的那些领域里,他们也会盛气凌人,摆出一副唯我独尊的架势。对这种危险,决不能掉以轻心,因为过不了一代人,政府计划就将被置于这些专家们的领导之下,计划的成败就将和这些专家们密切相关。

如何对付技术官僚给我们带来的危险呢?古立克以为,答案就是树立起一种专业作风,不但对工作认真负责、对自己要求严格,而且懂得他们自己并没有资格采取最终的行动。要知道,在一个民主的社会,只有平民大众才有资格对政府行为究竟孰是孰非作出最终的评判。当然,不能由此而妄下结论,以为专家用处不大、可有可无了。正确的看法是:无论是上对政治领导,还是下对平民百姓,专家和行政官都有义务与他们更好地互通信息,让他们进一步懂得什么样的条件才会有助于高效的行政。针对这一点,古立克说了下面这么一句话:“你如果想推动民主,你就不但要学会通过研究来发现事实,而且要[8]学会把领导人的讲话加以发挥、把老百姓的支持加以发扬。”

四、行政组织

对于美国早期行政改革运动的目标,古立克是认同的。但是,在实行改革的相应策略这一点上,他则和他们是各持己见的。改革运动想集中精力,解决滥用权力的问题,希望通过选举程序来进行改革。古立克则看法不同。他认为,给行政体制的基本结构和运行过程下一帖猛药,大刀阔斧地实施改革,才是真正所需。具体地说,各部职能要重新界定,分工要明确化、人员要专业化、活动要理性化,各个部门的结构和互相之间的关系也要一一规划清楚。为了达到这个目的,就要考虑民选官员适量减少、行政部门适当加强,同时,政府部门的行事作风还要向私人企业看齐。

在最后这一点上,值得稍微多花笔墨。政府部门和私人企业这两大管理系统尽管重点不一、目的各异,实际上两者都同属管理科学,两者都要涉及人员管理的问题,涉及如何有计划、按部就班地作出决策。他们也都协调各部门的工作,给他们下达指示,还要求他们对工作好坏负起责任。此外,无论是政府的行政官员还是私人公司的管理阶层,都要为调动雇员的积极性想方设法,充分利用现有的人力、物力和时间,以取得最佳的效果。更重要的是,他们也密切注视公众舆[9]论,以在一个不断变化的环境下求得生存,求得发展。

古立克一再强调,行政改革必须要由一整套新的原则来指导。他坚持认为,我们今天所需要的是一个能够提出、执行民主政策的行政部门。由此出发,他建议,行政改革的主导原则应当如下:(1)相关的工作应安排在同一单位。(2)精简部门,多余重叠的机构或予以取消,或予以合并。(3)各具体单位实现一元化领导,由有能力、懂技术、富经验、敢挑担的人掌舵。(4)有责有权,权责相当。(5)一把手要指定专人负责整个部门的工作鉴定。(6)整个部门的每项职能都要指派专人具体负责。(7)削减民选官员的人数。(8)各种理事会、委员会只有准立法、准司法的职能,不宜介入行政工作。(9)整个部门的所有行政工作必须置于一元化的行政首长领导之下。(10)行政首长必须有权任命、解雇和指挥属下部门主管。(11)行政首长必须有一套研究班子,负责总结汇报,以及探索[10]新的路子。

简言之,行政部门应该融合成一个整体,组建坚强、能干的行政领导班子,并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的首席行政官。

为了形成这个整体,理性的分工和有机的结合两者缺一不可。分工之所以必需是因为各人的天性、才干、技能各不相同,是因为一个人不能同时出现在两个地方,也不能同时做两件事情,而更主要的是因为人只能掌握有限的知识。结合之所以必需则是因为它可以将组织内部的分工造成的各种任务加以总体协调。从这一点上来看,有关组织的理论主要研究的就是如何把一个组织内部各项分配下去的工作放在协调的结构之中。

结合的要素之一是把组织内部类似的任务组合起来。古立克将行政管理人员应该如何具体安排工作归纳为四个途径,在英语中用四个P来表示,即目的(purpose)、过程(process)、人员(persons)和地点(place)。哪一种途径最好呢?一方面,古立克倾向于强调目的在进行协调努力时的重要性,但另一方面,他又指出,究竟选择哪一种途径还是要根据实际情况灵活掌握。组织发展处于什么阶段、技术发展有了什么新的变化、采用某种途径会有什么好处坏处等等,都可能会影响这个选择。

综上所述,古立克注意组织内部的分工和组合,并称之为“由下而上”的做法。这种做法强调了“同一性的原则”,但是它也有缺点,那就是忽视了控制和协调的必要性。为此,古立克又提出了一种“由上而下”的做法,其着眼点在控制和协调。实施这种做法,主要靠两[11]条:一是建立一个权威结构;二是突出组织的目的。

如何通过权威结构进行协调呢?第一,树立起一个单独的、全面的指挥权威。第二,保证每一件工作都有人监督。第三,确定由总体任务分配下来的各单位的具体任务。但是,在建立权威结构时,要注意到控制的有效范围是有一定限制的,很大程度上取决于监管人的知识、时间和精力。当然,如果工作性质单调重复,工作成果又容易计量,有效的控制范围也就可以扩大。

领导是通过权威进行协调的关键。古立克主张,一个领导,既要授之以权力,还要授之以使用权力所需的时间。古立克将行政管理人员的主要职责概括为如今广为流传的“八字方针”,由英语中的八个字母(POSDCORB)代表着行政管理人员应该执行的七项重要功能,即计划(planning)、组织(organizing)、人员配备(staffing)、指导(directing)、协调(coordinating)、汇报(reporting)、预算(budgeting)。这七个方面中,他又对计划这一项情有独钟,对之强调再三,其原因如下:第一,计划是将目的具体化的唯一途径;第二,执行计划,必须要依靠专家,他们既管计划,又管执行,从而确保了计划的妥善落实。

虽然古立克注意到权威结构和领导在协调活动中的重要性,但是他也意识到光是依靠层级结构并不一定会导致组织融合成一个整体。要真正做到融合成一个整体,一个组织一定要从思想上重视协调,愿意并且尽力朝着一个目标共同努力。所以,完成任务靠的是说服教育而不是强迫惩罚。古立克说过这么一句话:“解决问题的唯一方法是通过个别谈话,开诚布公,把所有的牌放上桌面,绝不能固执己见,[12]鲁莽行事。”

五、从原则到细节

如上所述,古立克一向注重行动,而不是光说不做。纵观他的一生,大部分时间都致力于将他提出的理想和原则应用到实际中去。在这里值得一书的是前面提过的公共行政学院。这个机构既是孕育古立克信念的摇篮,又是他赖以推行这些信念的场所。

公共行政学院的前身叫纽约市政研究局,设立于1906年。研究局当年的领导班子虽然主要关心的问题是经济和效率,不过,他们也同时注意如何教育民众,致力于建立一个负责的、对新问题能及时作出反应的政府。他们曾试图扩充政府职能,使民主由抽象空洞的概念化为生动具体、充满活力、看得见、摸得着的东西。所以说,早在20世纪初,市政研究局就已经不是单纯地追逐效率。除了探索提高行政效率的途径,它还提倡政府发挥正面的积极的作用,并在公民的启蒙上下工夫。

古立克把市政研究局称作为效率运动的“发电厂和思想库”,因为它主要研究行政原则及其应用,其目的在于:①使政府管理更加经济有效;②推行科学管理;③建设性地提高政府的透明度;④收集、分类、解析,并公布所有事实。基本点则落于两个方面:一是集中行政责任;二是注重计划、协调、预算和人事管理的实践。

市政研究局是怎样来达到上述各项目的的呢?靠的是两条:一是政府的调查报告;二是公务员培训学校。研究局的调查报告作成步骤如下:先将政府的行政活动分门别类,政府的每项主要职能都安排一个专人负责调查;再对有关每项职能的法规条款进行分析,对这个组织和有关单位的工作进行调查;然后列出建议,目的是为了使政府活动的综合化、标准化、明朗化,以及协调和控制等各个方面都可以得到改进。建议书出笼前后要注意两点:一是建议书出笼前要经该组织领导过目,讨论落实的可能;二是建议书出笼后要公之于众,以收到监督和教育的双重效果。

达到上述各项目的的第二个途径就是通过市政研究局的公务员培训学校。该学校创始于1911年,其办学宗旨是“为政府外的公众服务,以及在政府研究中培养男女同学的行政责任感”。整个课程为期一年,另有三个月的实习期。市政研究局的员工兼任学校的教师,市政府就变成学校的实验室。

古立克本人的主要兴趣在三个方面:公共财政、人事管理和大都会政府。当年还在公务员培训学校求学上课时,他已经以一介书生走马上任,到马萨诸塞州去当财政和预算程序联合特别委员会的秘书了。因为这段官场经历,他对公共财政的兴趣从此经久不衰,他对预算改革的许多想法也初具雏形。首先,古立克赞同在财政事务上,应该由行政部门而不是优柔寡断、作风拖拉的立法部门负主要责任。其次,他主张作预算要包括预算进程指标,以便日后检查。再次,各个州的财政责任都应该高度集中,除地产税和少量的地方税由下面的地方政府负责外,州政府应该全盘接管所有税收事项。

古立克的第二大兴趣是人事。他提倡在政府部门实行一种叫作“正面的职业终身制”,具体做法是:提拔新人,开诚布公,严格要求,[13]公正对待。换句话说,政府工作人员要从年轻人里面挑选,从基层见习干起,逐步熟悉业务。与此同时,把不称职、不胜任的人员果断淘汰。

实际上,之后不久,古立克提议的职业终身制就推广到政府内部所有的非政治性高级职务。这些职务总共分五大类,即非技能类、技能类、文书类、专门技术类,以及行政类。不论进入哪一类的部门,都要经过考试。考取后,还要经过试用预备期。对于一些临时性的短期任命,要严加控制,以免变成逃避考试的后门。正式录用以后,晋升提级要看工作表现。另外,在职时的薪水、退休后的福利都应当维持一定的水平,以保证为政府服务的吸引力,防止人才的流失。当然,还要采取相应的措施,以防政府员工被无理解雇。

可以想象,毕生和公共行政学院以及纽约市政府紧密相连的古立克,对一个大都会政府的各种问题必然特别关注。大都会政府怎么去管?他始终认为:一是要按照职能的各个方面把责任下放给各级政府;二是要依靠那些和具体问题直接打交道的最小的政府单位。

对大都会所包含的大小城市,古立克十分重视,因为它们为广大的群众提供了赞赏高层文化、自由接受教育、实行自我控制和适应社会变化的大好机会。当然,古立克对都市生活带来的问题并不避讳。交通阻塞、贫民聚居、流动人口,以及缺乏财政资源等等都是城市的通病。问题并非出自城市的大小,实际上也没有办法限制大都会政府的膨胀。他认为,大都会政府处理问题力不从心,其根源其实在于政治运作不良、管理机构不当、财政基础薄弱、人口比例失调、政治资源缺乏,以及领导头脑不清。

对如何解决大都会的管理问题,古立克列出了不少办法。例如,可以设置一些目的有限的机构,或者将零碎分散的活动上交给上一级的部门;也可以在地方一级设置多重目的的机构,或者通过政府内部部门间的合作来解决问题;还可以在州政府一级设置一个地方事务局等等。不管采用怎样的形式,大都会管理的基本要素如下:确定市界时要考虑灵活性和政治活力;地理环境、经济和社会状况要包含丰富的内容;与彼此有关的活动要共同策划;代表性政治机构的成员要选自全区各地;地方上一些社区团体从事某些地方职能的责任要予以保护;财政结构要健全。

总的来说,古立克认为,大都会问题的最终解决办法必须是各级政府共同行动。这个共同行动既包括联邦政府的参与和总统的领导,也要求每一级政府都认真地处理自己管辖范围内的事务。[1]《公共管理》1939年12月号。[2]古立克:《大都会问题和美国的想法》。[3]《公共政策》1963年12月号。[4]《州政府》1947年3月号。[5]《公共行政评论》1955年春季号。[6]公务员制人事咨询委员会:《改善政府人事》,纽约麦格罗希尔出版社1935年版。[7]美国《全国市政评论》1925年7月号。[8]《美国政治学评论》1937年4月号。[9]《公共行政评论》1955年春季号。[10]美国《全国市政评论》1925年7月号。[11]古立克:《行政科学文选》,纽约公共行政学院出版社1937年版。[12]《州政府》1947年3月号。[13]《公共管理》1935年11月号。

第三节 分析与评价

古立克对政府和行政的主要看法可以归纳如下:(1)当私人的行为已经不能为社会利益服务时,政府应该介入,并发挥正面的作用。但是,只要有可能,政府部门和私人企业就应该互相合作。(2)各级政府的行政系统应该提出并执行政策。立法系统则负责对前者的建议进行审查,以决定是通过还是否决。(3)在行政系统内,首席行政官应该有职有权。具体做法包括:实行有力的逐级控制,加强总部参谋助理的支援,巩固行政部门,并在州和地方一级削减民选官员的人数。(4)增进联邦、州和地方政府之间的合作。尤其重要的是,联邦政府对于在州和地方一级出现的问题中涉及全国的那些方面不能视而不见,而是要正视问题,发挥领导的作用。(5)行政人员介入政治和政策事务在所难免。行政理论应该予以修正,以有助于他们在执行各项行政职能时充分发挥专业知识。(6)要揭示行政的总原则就必须采用科学的方法。运用这些原则为的是使政府的各项作业效率更高、效果更好。(7)行政系统的组织要和政府的高层领导紧密结合,通过权力结构,提出同一的目的,合力协调各项活动。

正如许多学者所指出的,评价古立克的思想并不容易,其原因有二:一是他的不少观点或已改变、或已修正;二是他的思路似乎更多地为他对改革的满腔热忱所左右,而不是为系统研究的发现所引导。结果是,他的一些想法有时失之牵强附会、他的一些说法经常缺乏实验证明。在某些问题上,他的说辞更显得前后矛盾。尽管如此,他对公共行政的研究和实践所做的贡献仍然意义重大。他提出的一系列著名理论,他在学术和行政部门的杰出服务,他因之而被授予的无数奖状、荣誉称号,雄辩地证明了古立克被誉为“公共行政学的元老”,可谓当之无愧。思考题

1.古立克对政府在社会中的作用持什么观点?

2.行政的“七功能”说在今天还能成立吗?

3.如何评价古立克提出的行政改革的主导原则?

第二编 新古典时期的公共行政理论

新古典时期的时间跨度一般为20世纪30年代至六七十年代。著名的霍桑试验开启了这一时期,对人尤其是团体的人以及行为的研究成为这一时期研究的一个显著特征。这一时期也出现了许多有影响的理论和学说。福莱特的动态管理理论以及群体过程思想启发了不少后来的研究者;由梅奥主持的著名的霍桑实验开创了人际关系的研究,从而将管理的研究推向一个新的阶段;巴纳德的社会组织系统理论以及他的均衡理论更是将组织的研究推向一个崭新的高度;西蒙首开对行政决策的研究,极大地拓展了行政学研究的空间;里格斯的行政生态理论将系统理论运用于对行政的研究;麦格雷戈的人事管理理论以及著名的X、Y理论对管理界产生了持久的影响;林德布洛姆的渐进决策理论将组织行为的研究引向一个新的方向;威尔达夫斯基的行政预算理论揭示了组织行为的另一空间;沃尔多和凯登作为有影响的行政学家全面地阐述了对公共行政及其研究的一些看法。

与古典时期不同,这一时期的研究从对组织的静态描述转向了研究动态的组织过程,着重于研究人和组织的行为,同时系统理论被运用到行政现象的分析中,从而在相当程度上弥补了古典时期的研究的局限。在方法论上,这一时期的研究从规范方法转向了实证方法。

第六章 福莱特的动态管理理论

第一节 生平与著作

玛丽·福莱特(Mary Parker Follett)于1868年9月3日出生在美国马萨诸塞州的昆西市,祖籍是欧洲。她的双亲是英格兰—苏格兰—威尔士族的后裔,育有两个孩子,她是老大。她的父亲在当地的一家制鞋厂当机械工。母亲出身富裕,是腰缠万贯的银行家的女儿,可惜体弱多病。年幼的福莱特不得不早早就挑起了持家的重担,上要侍候长期卧病在床的母亲,下要照顾尚未懂事的弟弟。

1884年,福莱特还不足16岁,就从马萨诸塞州布雷恩特利市的什叶中学毕业。四年后,她重返校园,在一所后来才称作为拉德科立夫大学的学校里学了两年英语、政治经济学和历史。紧接着,到了1890年,她又远涉重洋,到英国的剑桥大学继续学业。在剑桥学习期间,她曾经写过一篇关于美国众议院的论文。她日后发表的处女作就是以这篇文章为基础的。可惜宁静的留学生涯未能维持多久,母亲病危的消息使她不得不骤然中断剑桥的学习,未及考试便返回北美。之后,她断断续续地在拉德科立夫大学修课,终于在1898年将届而立时获得文学士学位,以最优异成绩毕业。那时,她的处女作《众议院议长》已经问世两年了。

跨出拉德科立夫大学的校门后,福莱特靠着外公留下的一笔遗产,走上了投身社会工作的道路。初时,她服务于波士顿的一些社区中心,带头在公立学校开设了夜课,并主办了不少职业辅导课程。

1918年,福莱特出版了她的第二本著作《新国度》。她撰写该书的原意是回顾她在社区中心的工作。待她搁笔付印时,新作出人意料地演变为对美国政治理论和机构的大批判。凭借自己对政治学的了解,她提出了行政学中的一个新概念即群体动力。从此以后,群体动力就成了她整个学术生涯的研究重点。《创造性的经验》是福莱特的第三本著作,亦被视为她的成名作,于1924年问世。该书对《新国度》中提出的一些观点作了进一步的论述,但贯穿全书的中心思想则是群体动力。一年后,她的研究重点转为工业管理。她认为,那是在探讨人事关系方面一个非常重要且有广阔前景的领域。1929年,她再度远涉重洋,移居英国,一面继续她对工业环境的研究,一面则广为讲学。

福莱特蓝眼黑发,身材高大,谈吐文雅,谦逊有礼;她对名利、权力不感兴趣。她交游广阔,与人推心置腹,深得周围朋友的信任和尊重。尽管她从未下海经商,但在欧、美两地,不少的工业界巨头都和她结为至交。她博览群书,拉丁语、希腊文、德语、法语都有涉足。她兴趣广泛,喜欢音乐、绘画,热爱自然,好云游四方。终身未嫁的她于1933年在伦敦与世长辞,享年65岁。

福莱特早年热衷于哲学理想主义,对它的向往追求溢于笔下。后来,她对所谓的“新心理学”兴趣日浓,着意研究群体动力。她始终认为,光研究组织机构而不探讨人和人群是不够的,必须要对人们共同相处时的行为举动进行可观的研究。这样的研究应该以亲自参与观察和实验作为基础,对人事关系和社会状况进行实地考查。福莱特本人倾向于采取亲自参与观察的方法,因为她觉得不尝一下梨子,又怎么能知道它的滋味呢。

在福莱特看来,生活从未有过片刻的静止,可以让学者们对之细作测试。社会生活也不例外,也处于永恒的运动之中。而且,社会生活包含着错综复杂的相互关系以及五花八门的个人经验,只有置身其中,才可能观察它、了解它。正因为如此,福莱特运用她个人观察所得的知识,总结出一种研究社会生活和工业管理的新方法。可以说,她是一位走在时代前列的先驱者。整整半代人之后,这个领域的许多其他学者才跟上她的步伐,认同她的方法。

第二节 动态管理理论

一、群体过程

福莱特认为,个人是一种社会存在,只有在群体的经验中才能找到自我,才能得到自我实现的感觉。那么什么是群体呢?在她看来,群体并不是单纯的一群人或者一个组织成员的简单组合。群体是一个有凝聚力的整体,可以改变个人的思想和行为,促成群体的成员间的互相配合、和睦共处。由此类推,社会团结的潜力就在于群体过程,[1]在于调和分歧,在于综合出代表全体最佳利益的想法。

我们应该怎样去了解社会呢?按照福莱特的意见,要了解社会就得研究能导致团结的群体关系的变动。在这里既不存在独立于社会的个人,也不存在独立于个人的社会。换言之,个人和社会之间是一种互动的关系,是一种个人塑造社会同时又被社会所塑造的关系。用她的话来说,社会团结在个人和社会一起演变的过程中,是各种个人活动交织而成的综合产物。

什么是群体过程的核心?在福莱特看来,群体过程的核心就是创造。所以,她最关注的是群体如何才能创造出个人单枪匹马创造不出来的东西。她认为,群体过程受到两大原则的影响,即“互相渗透定律”和“整体学说”。所谓“互相渗透定律”,意即人与人之间的交往接触会造成分歧的综合,从而使他们之间的结合出现新的形式,这时群体的成员实际上就成为彼此相互影响的调整力。换句话说,这个互相渗透和综合分歧的过程将生出一个新的“整体”,一个已经脱胎换骨、与其组成部分完全不同的整体。而所谓“整体学说”则是指对一个整体的了解仅仅靠对其组成部分的分析是不行的,因为这个整体来自人与人之间的互相交往接触,有其本身的动力。而且,在这个互相交往接触的过程中,整体的利益已经变成是处于特定的社会关系下的个人利益。所以,整体的利益实际上来自互相渗透和综合思想、行动及感情的这么一个群体过程。值得一提的是,这个群体并没有预定的目的。只是由于群体内部人与人之间的互相交往接触,由于分歧的消弭和统一,由于群体过程产生了“同情”的感觉,使个人在群体的[2]利益中找到了自己的利益,于是才出现了群体的目的。

福莱特一再指出,不同的利益以及不同的利益之间的冲突在所难免。可以说,冲突作为尚未调和融合的分歧可能是病态的,然而分歧本身则无所谓是好是坏。而且,既然冲突不可避免,就应加以利用,正如小提琴利用琴弦的摩擦演奏出美妙动听的音乐一样。由此可见,当各不相同的人通过相互渗透、通过思想和行动的交织逐渐融汇成一个较大的整体时,社会的任务应该是变杂音成和谐、化冲突为团结。

福莱特认为,解决社会冲突主要有三个途径,即一方占据上风、互相妥协、整合。要占上风,必然或好言相劝,或以势压人,或者干脆双管齐下,胡萝卜和大棒一齐用上,结果是成者称王,败者为寇。走这条路子当然谈不上什么创造性,因为它既不推动思想的沟通又不促进活动的交流,恰恰相反,它却让落败的一方从此耿耿于怀,报仇心切。那么通过互相妥协来解决社会冲突结果又会怎样呢?福莱特认为,妥协是以“互惠放弃”的原则为基础的。实际上,以为“减”会变成“加”、“退”会变成“进”的这种假定未必存在。更糟糕的是,妥协往往是“短暂而徒劳”的,以之为基础建立起来的所谓伙伴[3]关系必然是不牢靠的,与寻求合作的人性是背道而驰的。

走第三条路,通过整合来解决社会冲突,才是福莱特一再推崇的办法。她曾经说过,当冲突的利益狭路相逢时,各方难免对峙,但是无需对抗。而在不同利益对峙的过程中,大家要致力寻求的是一种整合,一种各方都能够如愿以偿的整合,一种好比螺丝和螺帽一样的创造性的整合。要指出的是,实质上这种整合既不是纯粹的合作性的也不是纯粹的竞争性的,而是将竞争和合作综合起来,从而产生创造性的解决办法。当然,这种整合也不是一成不变、永久长存的。它是一种动态的平衡,而平衡一次又一次的破裂只是随之不断出现的新的整合前的瞬间片刻而已。

怎样才能达到整合呢?福莱特认为,达到整合的过程实际上是一个圆环形的反应过程。她以为不能把社会交往看成是一种单纯的因果关系,即一种刺激是因、反应是果的关系。实际上,社会交往是一种你来我往或者圆环形的关系,是一种个人和社会环境会互相影响的关系。所以,人实际上是对一种关系作出反应。她曾经说过这么一句话:[4]“我从不会对你作出反应,而是我加上你在对你加上我作出反应。”更复杂的是,社会上每一种情况都是许多不断变化的东西之间的关系,所以这种关系也必然在不断变化。由此可见,社会环境永远在不断的变化之中,社会的每一个成员都处于和其他成员相互依赖的关系之中。

所谓圆环形的反应包括思想和活动的相互渗透,并导致相互的结合。而这种结合则是通过我们各自从别人那里“唤出”某些东西即通过所谓的“唤起”过程来实现的。按福莱特的话来说,“唤起”就是指“为某些东西去除束缚,将之解放从而为实现某些能力和可能性铺平道路”。于是,“唤起”就有可能创造性地调节不同的利益并进而发现福莱特所谓的“正值”,即代表着对社会冲突作出创造性反应的价值。

有意思的是,福莱特强调说,这种包括唤起和结合的圆环形的反应过程是没有最终结果的,有的只是在过程中的某个片刻瞬间。所谓的进步实际上就是朝向不断完美的目标的不断迈进。相互间合作的能力大了,就意味着取得进步了。值得一提的是,具体的合作目标往往不是事先就有的,而是在环境不断演变的过程中,相互间的接触了解逐步产生出共同的意愿和目的。所谓整合,具体表现是达成共识,即来自经验的聚合。而整合的意义不在于某些价值已被大家所赞同,而是在于这些价值是大家共同创造的。因此,一方面集体意愿是通过整合而体现出来的,集体意愿所表达的共识着眼于比个人意愿更大的目的。另一方面,集体意愿又是基于每一个人的具体要求的。从这一点[5]上说,社会利益只是个人利益的综合和概括而已。

当然,福莱特也承认,并不是所有的争端都可以通过整合这种方式来解决。有些分歧确实是不可调和的。另外,还有些其他因素又是不利于走整合这条路子的。比方说,双方火气大,容易动则争执;喜欢一言堂,我说了算;当头头的惯于玩弄权术,或者缺乏达成整合的技巧,等等。尽管如此,福莱特还是认为达成整合的机会比人们想象的要大得多,大家都应该留意不要错过这些机会。为了实现成功的整合,可以考虑如下一些具体的做法:第一,要意识到这些机会的存在;第二,要把分歧放到桌面上来;第三,注意力要放到意义重大的而不是戏剧性的问题上;第四,把一些牵涉面较广的问题分细一点,个别处理解决;第五,鼓励不同的利益多多接触、多多交流。这样做的话,成功整合的把握就大得多。反过来,我们也要看到整合失败会有些什么后果:第一,个人的潜力得不到发挥;第二,这个社会单位的总体实力因而削减;第三,人事关系紧张,容易被人利用操纵。可以说,[6]于个人于集体,都有弊无利。

由此可见,在个人和集体这个问题上,福莱特并没有因强调调和整合而否定个人。恰恰相反,她始终以为,集体应该给个人的意愿以充分的表现。在她看来,个人是通过你来我往的活动创造出来的,所谓的个性实际上是一种在整体中找到自己位置的能力,而不是简单的与众不同。正是这种和周围的人相处的能力使个人具有价值,也正是这种和周围的人共处的行动使个人有机会为集体做出贡献。

显而易见,群体过程并没有因整体的出现而抹杀了个人。由于群体过程包括了个人的思想的相互交流和渗透,个人不会因此而感到压抑或者压制。可以说,随着群体过程而产生的是个性的综合和集体的控制,是群体的权利而不是个人的权利。一方面,个人应对这个群体而不是对自己或别人尽责;另一方面,这个群体则致力于为个人的真[7]正的长远利益服务。

除了认为整体的出现并没有抹杀个人以外,福莱特还指出,群体的概念也并不排斥自由的概念。所谓自由,在她看来,是社会性的,是“个性的和谐而自在的发挥”。因此,随着个人活动的范围扩展、意义的增大,自由就通过各种社会关系而逐步取得。从这个角度出发,当个人正在举棋不定时,这个个人可以说就是不自由的。而当个人在[8]由“互相渗透定律”和“整体学说”主导的群体的环境下创造新的机会时,这个个人可以说是自由的了。套用福莱特的话说,他们之所以自由是因为他们“通过伙伴关系赢得了他们自己的自由”。所以说,通过树立整体的权威并发挥每个成员的作用和贡献,群体过程实际上寻求的是群体所有成员的自由。

当然,“互相渗透定律”和“整体学说”也同样地并没有否定个人和自由。福莱特以为,争取通过圆环形的反应来实现整合并没有否定权力的现实和控制的存在。她曾经说过,权欲是先天的,权力的分配永远是不均的。通过圆环形的反应来实现结合则可以改造权力、增加权力,而不是取消权力。所谓改造权力就是变“踞人之上的权力”为“与人共享的权力”。所谓增加权力就是借助群体的力量,尽可能地满足更多的个人需求,从而使整体获得更多的权力。在这里,福莱特给权力下的定义是:权力即成事的能力。她认为权力的真正基础应该是通过圆环形反应而取得的各种经验的交织。故此,权力实际上是合作的产物,是互相推动而不是互相压制的。通过尽量防止势不两立的局面出现,她主张的结合就可以减少对“踞人之上的权力”的需要,增加实施“与人共享的权力”的可能。

福莱特称权力即成事的能力。她给控制下的是怎样的定义呢?她[9]认为控制即“针对某一特定目标的权力运用”,没有统一就没有控制。所以,能取得多大程度的控制实际上取决于人们的思想和具体行动能够在多大的程度上统一起来。实质上,圆环形过程中的互动就是控制,随着彼此间的互动逐步地形成新的环境,控制也就逐步地实现了。

二、国家和社会生活

由群体过程引申出去,福莱特进一步探讨了国家和社会生活。在她看来,国家是群体过程的逻辑延伸,是社会生活的最高表现。她认为,人之所以要加入某些群体为的是找寻表现自身各种属性的机会。这就是所谓的“多元化定律”,唯有国家才能将社会生活中五光十色、变化万千的属性表现出来。如果说,群体意愿是为达到某一较高目的的个人意愿的表现,那么,国家则是为达到更高目的的个人和群体意愿的表现。真正的国家应该能够鼓励为了共同的目标而联合起来的群体,而国家的主权则以群体过程和整合原则为基础。这样的国家必然不会置我们于不顾,也不会对我们管头管脚。这样的国家只会是能够表达我们意愿的国家,发扬个人才干的国家。正如福莱特所说的,[10]“我心灵的家就是国家”。

国家扮演什么样的角色呢?福莱特认为,国家的最高功能就是从道义上把形形色色的社会关系整理有序。但是,主导这些关系的法律条文又不能完全依靠一些一成不变的原则教条。福莱特因此提出,所谓的良心并不是私人拥有的,良心是在一定的社会条件下产生的。人类不是去遵循权利,而是去创造权利。由此类推,法律应该融会在社会过程之中。法律不应该成为保护某些利益的限制力量,而是应该成为把各种利益扩大和深入的正面的力量。

为了让国家发挥它的正面力量,福莱特还主张要实行全国性计划。她认为大规模的计划是必不可少的,进行这样的计划才是防止动乱的唯一途径。但是,计划就和法律一样,也应该是社会过程中不可分割的一部分。她认为,我们应该用协调而不是用强制来取代自由放任。不过,这种协调应该是在较低层次的各种控制的相互作用,而不是自上而下片面强加的国家控制。在实行全国性计划的过程中,国家应该扮演一种予人方便的角色,帮助在工业界领袖之间建立自愿而直接的联系,以促成工业活动的自我协调。

怎样才能实现“真正的国家”呢?有趣的是,福莱特固然崇尚民主,但她对现存的所谓“投票箱民主”却信心不足,对当时提出的改革建议也不寄厚望。她觉得,民主其实是追逐个人主义的产物,所谓的民主实际上是为某些特殊利益所主宰的。政党独霸加上政商联姻的结果是,在少数服从多数的招牌下,个人参与和地方利益都受到排斥。

很明显,福莱特不承认“投票箱民主”是真正的民主。她认为,“投票箱民主”一靠持众聚势,二由几个人说了算,实际上只是把用权武断理性化罢了。在她看来,这种所谓的民主的悲剧在于,我们并没有把握到公众舆论的脉搏,却自以为是、洋洋得意。其实,各种不同意见之间根本就没有过真正的接触,所以也无法共同努力,创造出一个集体的意愿。应该说,真正的民主需要的是共同的行动,而不是[11]口头上的赞同,更不是勉为其难的赞同。

福莱特觉得,我们还未曾尝试过“真正的民主”,以建立真正的国家。将现行的代议机构修补一下,依靠政党组织,搞少数服从多数,持众聚势,只会和实现真正的民主这个目的背道而驰。民主不应该只是记录民意,它的更重要的任务应该是创造出一个团结一致的局面。为了达到这个目标,就应该去揭示主导人与人之间的交往的新原则,就应该学会一起共事,为实现集体的意愿而创造性地工作。可以看到,福莱特关于真正的民主的概念包含着两大要素:一是大众的实质参与;二是联邦制的政治结构。

在参与这一点上,福莱特认为,大众的实质参与必须要取代口头赞同,以实现一种新型的创造性的人与人之间的关系,一种积极向上、认真负责的公民意识。在这样的环境下,民主才会从人们日常的具体活动中吸取能量,并通过彼此的思想交流和渗透激发出创造力。而实质参与和互相合作则更有助于集体意愿的形成,并体现于日常生活的具体活动中。这里要指出的是,福莱特强调的是通过群体过程而产生的集体思维的能力,是鼓励创造性和互相结合的能力,而不是降格为随波逐流的庸俗平凡。

实现真正的民主光有实质参与还不够,还要有一个联邦制的政治结构,实质的参与只有在这样的结构中才能够孕育出真正有效的代议政制。在福莱特看来,小群体是民主的核心,当每一个人正在努力地争取成为社会整体的一部分时,“民主之魂就在群体中诞生”。可以说,在通向更完全的整体的道路上,许多的小群体的存在是一个关键[12]的阶段。

福莱特认为,在形形色色、大大小小的群体之中,最基本的社会群体是邻里群体。正是这些邻里群体使人们能够经常互相接触,促成他们间的相识,进而增进彼此间的日趋了解。比起其他一些自由选择组成的群体,邻里群体为人与人之间的接触提供的方式和机会就要多得多了。正因为如此,可以说邻里群体是身负重任:要培养良好的公民意识;要鼓励建设性的人与人之间的关系;要提倡创造性的态度;而更重要的是为更广泛的代议制度添砖加瓦。

当然,代议制度的形成靠的是日积月累,决不能一蹴而就。从最基层的邻里群体选出立法代表开始,逐级向上发展到区、市、州,最后是全国性的政府。而选举产生的这些各级的立法代表则不应该满脑子想的就是千方百计争取选上,他们应该把更多的精力放到如何和其他立法代表齐心协力、取得共识、达成协议。要达到这一目的,就应该允许立法代表们自己对是非曲直作出判断,而不是作传声筒,把自己选区的民意下情上达而已。但是,这些立法代表又不是无拘无束、可以任意行事的自由人,他们有义务向自己选区的选民汇报代议机构的活动。

不过,福莱特也承认,这种代议制度有问题。譬如,即使在同一个群体中也会存在不同的意见,选一个人出来能够代表所有其他人实际上是几乎不可能的。但是,更重要的是,有一个联邦制的结构就有可能使各种各样的思想有表达的机会,也就有可能为各种分歧的调和整合提供了一个合适的场所。

除了实质的参与和联邦制之外,福莱特还认为,对于能否实现真正的民主,领导也有着重要的作用。一个领导人应该学会为自己所领导的群体找到能使这个群体团结起来的解决方案,应该学会去表达这个群体的意愿,而不是一味追求去控制这个群体。一个领导人还应该学会对公众舆论的走向有所准备,以便为建设性的变化创造条件。概括起来,一个领导人应该学会发挥群体的能量,把各种力量团结起来,为的是达到预定的目标,并致力于创造新的目标。

实际上,在福莱特眼中,不但领导重要,专家的作用也不可低估。但是,她觉得,真正的民主不应该是老百姓听任专家的摆布。她认为,让专家们说了算是一种有害的倾向。制定政策需要精确的信息,但是,我们应该看到即使是学者专家,他们的看法和建议还是难免有缺陷。这是因为:第一,专家们不可能拥有什么先知的事实,可以之为基础去构筑政策。第二,即使有了事实,专家们也不能就事论事,光看表面现象就拟定建议草案。要取得准确全面的信息资料本来就不容易,何况即使这些信息资料到了手,还有一个分析是否中肯的问题。事实不是静止不动的,随着环境的变化,对事实的评价也会变化。专家们对摆在面前的各种事实还可以作出取舍,结果是,不同的人会着重不同的事实。此外,专家们的任务远不是收集信息而已,他们要将信息加以浓缩、分析。于是,个人的喜好偏见就不可避免地会造成污染,事实不再是原本的事实了。

正是基于上面所说的这些原因,福莱特指出,我们不能盲从专家们的建议和主张,还应该对照参考其他人的看法。真正的民主应该一头有专家学者提供意见,一头有广大选民积极参与,是个下面由大众[13]控制、上面由中央负责的政府。

三、群体过程和工业组织

尽管福莱特早年注重研究人事关系和群体过程,她后期的大部分著作的重点还是研究工业组织。她相信,有关人类行为如互动、激发、结合等的基本原则应该适用于企业界或是任何其他的群体环境,她对企业界一些组织的分析就是以这些基本概念为基础的。为什么她对工业组织情有独钟,特别注重对这些组织的研究呢?实际上是因为:第一,她和几位著名企业家关系良好,使她有机会解析他们的企业组织。第二,她觉得,企业环境可以为她想做的分析提供一些有趣的原始素材。她对那几位企业家解决问题时所采取的注重行动的务实态度很感兴趣。第三,更重要的是,在她看来,企业组织是一种执行重大社会功能的社会性机构。在提供就业的同时,企业实际上也为人们提供了发挥才干的机会,提供了把各种活动交织在一起从而创造出“精神价值”的场所。所以,企业不只是牟取利润而已,它有着更广泛的社会目的,那就是开辟新的人事关系。在企业里,可以把技术知识和对人类的合作性行为的科学调查结合起来,以揭示出有组织的活动的基本原则。福莱特相信,正是这种有组织的活动使我们去伪存真、去平庸存高尚,使我们通过对有组织的活动的认识,找到一些潜在的办法,去解决世界上的疑难问题。

在福莱特看来,组织的首要任务就是协调各种努力,把聚集的一群人变为一个工作单位。如何才能完成协调呢?最好的办法是让负责有关活动的部门和个人直接接触。与此同时,在组织内部要实施纵向和横向的沟通和权威。此外,要使协调成为一个连续不断的流程,既包括计划又包括执行,而每一个部门的行动都要从企业大局出发,顾全整个企业的大局。

福莱特认为,只有协调恰当才能有控制有权威,而不是靠控制靠权威才能实现协调。前面已经提过,她把权力看作是成事的能力。至于控制,她认为就是“为达到某一特定目的而使用的权力”。换句话[14]说,权力是一种能力,而控制则是权力的使用,是一种过程。

福莱特注意到控制有两个方面。第一,控制意味着多种控制的组合,而不是上面强加下来的控制。第二,控制更多的是“事实的控制”而不是“人的控制”。也就是说,控制应该以环境的要求为基础,而不是取决于长官意志、个人喜好。

在一个组织内实施权威时,这些特点就显露出来了。福莱特把组织描述为各种功能的交织,而权威就在将各种意见统一起来的协调过程中产生。由此可见,一个组织的权威既非“至高无上”也不是由上级授予的。实际上,权威是多元的,自下而上积累起来的。权威之所以成为权威,倚仗的是它可以起到的作用而不是它所占据的职位。因此,权威只是各种活动交错而成的产物,权威只能隶属有知识有经验的人,隶属有能力应用这些知识和经验的人。

福莱特说过,是“最终权威的假象”蒙蔽了我们的眼睛。要知道权威只是个过程,并非决定的最后时刻。实际上拥有权威的是那些有知识有能力的人,而不是占有高位的人。权威意味着在作出决定之前必不可少的一连串的相互关联的活动。当然,不能就此断言说没有最终权威。因为福莱特承认,有些问题只能在一个组织的最高层那里才得到解决。但是,我们要明白,权威并不只是由上而下的。它实际上是一种双向的互相影响的关系,是以圆环形的反应为基础的。权威的最终主人是知识和能力。

福莱特认为,如果滥用权威,其结果只能是丧失权威。可以说,滥用权威有百弊而无一利:对当权者而言,少了向下级、向一般员工学习的机会;对组织而言,摩擦日趋频繁;对组织成员而言,必然会使工作的自豪感低落、个人的责任心下降。结果是,非但尝不到对下属用权的大好滋味,而且组织内部大小集团丛生。更有甚者,受福莱特称之为“情况定律”的影响,一般成员的权力由无到有、由小到大。

所谓“情况定律”指的是当周围的变化和反应互相交织、不断出现时,针对这种情况必然出现的敏感能力。这时候,有没有权威已经不取决于个人的意旨,而是取决于工作情况的客观要求。由此可见,指示源于工作,而不是工作源于指示。指示有效与否既不在于上级的职位高低,也不在于下属同不同意。指示有效与否,主要在于周围情况的要求,实际上就是圆环形反应的结果。

当然,滥用权威也不是不可避免的。有不少方法都能够防止这种局面的出现。比如,让组织的全体成员清楚地理解组织的各项目标;下达每一项指示时尽可能附带说明原因;下达指示时避免令人不快;懂得工作活动的基本原则;决定采用哪些原则时与下属有商有量;对有助于落实指示的态度予以鼓励;提供适当的刺激或奖励等等。

除了探讨权威和控制外,福莱特还谈到如何才能建立有效的领导。她认为,以前的一些关于领导的理论是以个人权力为基础的。按照那些理论,一个个性强、会用权、会按照自己的意志制约别人的人就是一个好的领导。福莱特对此并不赞同。她把领导分成三类,即职位领导、个人领导和功能领导。她认为,光有职位却发挥不了作用或者说执行不了功能,这样的领导必然是低效甚至无效的。有了职位还必须懂得执行和职位相应的功能才行。至于个人领导,她觉得可能只不过是靠着软硬兼施以凌驾于人的尝试而已。当然,这并不等于说福莱特忽视了个人属性的作用,她只不过认为不应过分强调个人属性。

按照福莱特的观点,有效的领导靠的不是职位或者个性,而是在组织内部发挥作用、创造团结的能力。她以为领导应该有三大功能:协调、决定目标,以及预测。要做好协调就要:①教育、培训下属,使大家各尽所能;②使大家都有机会参与;③把各人的贡献综合统一起来。第二项功能决定目标也是必不可少的,因为只有这样大家才会感到是在齐心协力,向着一个共同的目标前进。至于第三项功能预测,它不但意味着要对长远目标了解,还意味着要为达到这一长远目标尽早创造条件。怎样才能执行好上述三大功能,成为一个有效的领导呢?福莱特的建议是:第一,要吃透本职工作;第二,要学会把握全局;第三,要懂得创权、用权;第四,要能够高瞻远瞩;第五,要有点冒[15]险精神。

虽然高层领导的作用十分重要,但福莱特相信,人类的未来将越来越取决于遍布中下层的各级领导的水平。实际上,在每个组织的内部,各个部门各个层次都是需要领导的,所以,每个人都应该对如何去领导自己那部分的工作的挑战做好准备。这种可以称之为领导权扩散的现象并不就等于说责任也相应地扩散。实际上,权力集中和权力下放是可以同时进行的。一方面,高层领导继续对全局负责;另一方面,每一个人则对自己的本职工作负责。这样,上面的领导既没有放弃自己的责任也没有免除其他人的责任。

一般人往往都把当领导的看作老板,但福莱特则对此不以为然。在她看来,以老板自居,高高在上、指手画脚、为所欲为的人绝不是一个好的领导。一个有效的领导一定懂得给下属当参谋、出主意,让他们知道怎样来负起自己应尽的责任。可以说,领导和被领导的关系是双向互动、有来有往的。一方面是领导带领下属;另一方面则是被领导的主动参与,或提供参考建议、或指出决定的错误之处,从而发挥监督领导的作用。

除了领导和被领导之间的关系,每一个组织内部也存在着行政官员和专家之间的关系,福莱特对后者特别注意。她意识到,专业化已是大势所趋,越来越多的决定必将出自专家之手。行使权威越来越意味着管人的点头称是,而不是被管的点头称是。一个矛盾的局面由此而生:一方面,行政官员不能够舍弃自己的责任;另一方面,他们还没有掌握作出有效决定所必需的专门知识。福莱特的应付办法是不理会这种矛盾局面。具体的做法是,把专家和行政官的知识两相结合起来。专家不应坚持己见,而是要以圆环形反应和整合的方式参与决策的过程。

福莱特的大部分著作都强调通过参与促成圆环形反应,进而鼓励各种分歧的整合。但是,有趣的是,在工人是否应该参与一个组织的管理这个问题上,她却有所保留。尽管她也赞成工人和管理层携手合作、参与管理,但是她又觉得这种参与只能是有限的。工人的参与不一定就等于实现工业民主。例如,她就不赞成让工人自己来选举管理他们的人。她以为,有关管理方面的各种问题,除去工人们对之比较熟悉的外,没有必要逐一征求他们的看法。至于有些问题,既然他们对其知之甚少,或者一无所知,福莱特觉得,请他们投票来参与决策实在是多此一举。

如何实现工人的参与呢?福莱特以为可以赋予他们所谓的“功能权力”。也就是说,工人应该有一定程度的和他的本职功能相关的控制权。工人和管理层要携手合作,前者可以协助后者,但不是意在瓜分后者的权力。合作的目的是共同开创新的权力。

如果要实现上述这种参与,使其行之有效,管理部门和劳工阶层双方都要对群体过程有所了解。值得提醒的是,工人参与的并不仅仅是集体谈判的过程。对福莱特而言,集体谈判只是个权宜之计,其目的既不是给劳工阶层一点直接的控制权,也无意营造出互相合作的态度,以实现圆环形反应、唤出和整合。她所说的工人参与不只是为了防止出现麻烦,因为实际上工人的参与只会使管理多了一重牵制。这种参与不只是为了互通信息,因为要齐心协力共同奋斗,不但要互通信息还要综合统一信息。参与不只是为了取得另一方的赞同,因为真正的目的是合作而不是赞同。参与也不只是为了承认劳工的权利,因为参与的着眼点是工作而不是权利。当然,工人的参与更不是方便管理部门推卸责任,那只能使问题无休止地拖延下去。

按照福莱特的看法,通过了解各种利益、互相依赖的关系、互相渗透的活动、不同意见的整合、工人的参与,会有利于提高集体的责任心。认识到了管理部门和工人之间存在的这种互助互惠的责任,彼此经验的融会贯通才是一个组织的唯一合法的“老板”。[1]福莱特:《创造性的经验》,纽约朗曼和翠绿出版公司1924年版。[2]福莱特:《新国家:群体组织,建立受人欢迎的政府的途径》,纽约朗曼和翠绿出版公司1918年版。[3]福莱特:《创造性的经验》,纽约朗曼和翠绿出版公司1924年版。[4]福莱特:《创造性的经验》,纽约朗曼和翠绿出版公司1924年版。[5]福莱特:《新国家:群体组织,建立受人欢迎的政府的途径》,纽约朗曼和翠绿出版公司1918年版。[6]埃里奥特福克斯、俄维克:《充满活力的行政》,纽约皮特曼出版公司1973年版。[7]福莱特:《新国家:群体组织,建立受人欢迎的政府的途径》,纽约朗曼和翠绿出版公司1918年版。[8]福莱特:《新国家:群体组织,建立受人欢迎的政府的途径》,纽约朗曼和翠绿出版公司1918年版。[9]埃里奥特福克斯、俄维克:《充满活力的行政》,纽约皮特曼出版公司1973年版。[10]福莱特:《新国家:群体组织,建立受人欢迎的政府的途径》,纽约朗曼和翠绿出版公司1918年版。[11]福莱特:《新国家:群体组织,建立受人欢迎的政府的途径》,纽约朗曼和翠绿出版公司1918年版。[12]福莱特:《新国家:群体组织,建立受人欢迎的政府的途径》,纽约朗曼和翠绿出版公司1918年版。[13]福莱特:《新国家:群体组织,建立受人欢迎的政府的途径》,纽约朗曼和翠绿出版公司1918年版。[14]埃里奥特福克斯、俄维克:《充满活动的行政》,纽约皮特曼出版公司1973年版。[15]俄维克:《自由和协调:企业组织讲座》,伦敦管理出版物基金会1949年版。

第三节 分析与评价

有学者认为,福莱特的著作既发表过迟但又问世过早。说它过迟的原因是因为泰罗的“科学管理”的思想在福莱特之前已经为多数人所接受;说它过早则因为有关“科学管理”的一些问题在当时还并不明显。可以说有相当长的一段时间福莱特的观点并不特别引人注目。

泰罗提出的“科学管理”的思想,其核心是相信通过收集数据就可以找到完成某一任务的最佳途径。泰罗以为,事实是永恒的,不因时间而变化;今天的事实就是昨天的事实,明天的事实也是如此。福莱特无法接受这种对世界的静止的看法。她坚持认为:第一,事实不是静止不变的;第二,事实本身并没有价值,但是它们可以被附加以价值。如她所说:“事实的价值取决于它在整个世界进程中的位置,并受着多种关系的约束。”“要理解任何事实,我们就必须要考虑到整个的环境,包括与之相关的感情、信念、思想,等等。”简言之,世界在不断地运动着、演变着。

正是这种动态的基本思想指导着福莱特对人与人之间的关系进行分析。所以,她认为人与人之间的关系是“你加上我”和“我加上你”之间的反应。每一次见面交往的过程,都是彼此经历或多或少的变化的过程。

福莱特并不是一个多产的学者,但是她独特的见解使她不愧为一个出色的学者。归纳起来,她的思想的要点如下:(1)群体是社会过程的核心,也是每一个人力图发挥才干、实现理想的手段。(2)国家是群体过程在最高层次上的延伸,是社会生活的最高表现。真正的国家只有在民主中实现,只有依靠邻里群体,通过大众的充分参与,在一个联邦制的结构中实现。(3)所谓组织就是其活动有明确结构的群体。(4)组织的首要目的是协调其活动以达到功能上的统一。(5)一个组织要达到功能上的统一,其相关的活动、各种各样的思想就要经过圆环形的反应、唤出和整合,以互相接触、交流、渗透。没有该组织全体成员各尽所能、积极参与,这个目标是达不到的。(6)在这样的环境下,组织的控制和权威靠的是知识和“情况定律”,而不是职位。(7)一个组织的领导的主要功能是为参与提供机会,并引导各个人努力为达到共同的目标而奋斗。

福莱特学说的主要问题是她的溢于言表的理想主义。她始终相信:我们可以既信奉集体主义又信奉自由和个人主义,既有圆环形反应又有权力和控制,既是贵族统治又是民主,既保持行政官的控制又主张专业知识至上,既强调中央集权又鼓励权力下放。在她的眼里,结合是解决冲突的好办法,可以让大家各取所需。可以说,实际上她想构筑起的不是一个理想的世界而是一个可能的世界。我们要考虑的不单是她的构想符不符合人们的愿望,我们更要考虑的是她的构想在多大程度上能够变成现实。

贯穿福莱特学说的是她的两点假设:一是态度可以改变,二是利益可以调和。这两点都大有商讨的余地。很明显,她对社会、对组织的分析只是局部的、未经测试的。尽管如此,是她唤起了人们对整合的重要性的注意,让人们意识到使用整合这种方法可能有助于解决社会冲突。更重要的是,她的思想预示着日后组织行为学的新发展。可以说,福莱特是一个走在时代前面的人,她对理解组织生活所做的实际和潜在的贡献都还有待世人去充分认识和体会。

有相当长一段时间,公共行政学学界把层级结构看成是行政管理的关键。福莱特之后,对这一理论提出挑战的大部分著作都是以她的贡献为基础而写成的。著名的诺贝尔奖获得者赫伯特·赛门关于行政行为的论述就是与福莱特一脉相承的。1927年至1932年间进行的霍桑实验对她的看法进行了检验,使之在有关组织理论的论著中占上一席之地。人际关系学派的许多杰出的理论家如爱尔顿·梅奥、切斯特·巴纳德等,都给她以高度的评价,公认她为第一位把人与人之间的沟通、把集体决策看作分析各种组织的关键的学者。

正是福莱特,果断地和传统的静态/原则论决裂,把行政学和心理学有机地结合在一起,大力提倡研究组织内部人与人之间的互动,从而把行政学推向了更关注人而不是光强调物的新阶段。福莱特本人并没有太多的行政实践的经验,也称不上是一位系统的思想家,然而她长期致力于研究有关人的心理、领导艺术、积极性的调动、权力,以及权威等问题,极大地影响了公共行政学的理论和实践的发展。

此外,值得深思的是,为什么福莱特学说的不少观点在当时并没有在学界引起太多的注意,而类似的看法却在她身后造成很大的影响。我们不应该忘记,福莱特埋首写作的年代还是男尊女卑大行其道的年代,像她这样的女性思想家很难得到社会的认同和器重,更何况她不信传统、蔑视权威、敢于创新,在前无古人的学术探索中走出自己的道路。正因为如此,福莱特无愧为公共行政学说史上一位伟大的思想家。思考题

1.如何理解福莱特的国家观?

2.简述福莱特通过整合解决社会冲突的观点。

3.如何认识福莱特的动态管理理论中领导与专家作用的关系?

第七章 梅奥的社会人管理理论

第一节 生平与著作

爱尔顿·梅奥(Elton Mayo)于1880年12月出生在澳大利亚的阿德莱德,是七个孩子中的老二,也是长子。他的父亲是位工程师,其家族在工程和法律领域里有不凡的表现。

梅奥的早年教育是在家里接受的。他12岁时进入了皇后学院,14岁在圣·彼得学院求学,在学院里他表现出众,并于1895年获威士特敏斯特奖金。1897年梅奥进入阿德莱德大学学习医学,但不久就对死板枯燥的医学教育感到厌烦。父母送他至英国的医学院,但他始终对医学提不起兴趣,不久便离开了学校。在以后的岁月中,他躁动不安地寻找自己有兴趣的职业。在1905年回到澳大利亚后,他曾在新闻业小试锋芒,也在学院里教过书,做过印刷公司的合伙人,但他对这一切还是很不满意。1907年他再度进入阿德莱德大学学习哲学和心理学。由于此次目标已定,他获得了一个专业的学士学位和一个专业的硕士学位,并于1911年毕业。毕业后,他起先在阿德莱德大学,然后在昆士兰大学教逻辑、伦理和心理学。

在以后的岁月中,他对社会与个人问题的关系发生了兴趣,并在第一次世界大战中对一些士兵进行心理治疗。这段时期的经历和思想对他后来的工作产生了极为重要的影响。1919年他出版了其第一本书《民主与社会自由》,并在昆士兰获得一个哲学教席。

1922年,梅奥移居美国。因有机会继续其社会和工业问题的研究,他在宾夕法尼亚大学的沃顿商学院做研究,并得到洛克菲勒基金的资助研究工业问题。在宾夕法尼亚大学时,他研究了费城的纺织工厂,并在《人事》杂志和《哈泼斯》杂志上发表了一系列文章,在后一杂志发表的文章引起了哈佛商学院院长沃伦斯·当汉姆的注意。1926年,他及洛克菲勒基金都转到了哈佛门下。在那里,他被聘为工业研究副教授和工业研究系主任。他的研究集中于工业的心理、社会和组织方面,作为哈佛疲劳实验室的生理研究的补充。

1927年,当他在纽约全国工业会议委员会发言时,他很偶然地碰到了乔治·潘诺克,一位西方电器公司霍桑工厂的工程师。后者在听了梅奥的发言后,邀请他来工厂探讨一些工厂工程师进行的照明试验的一些令人困惑的结果。这一访问便产生了历时五载闻名于世的霍[1]桑实验,“这是管理历史中一次至关重要的航行的开端”。梅奥在20世纪30年代的大部分精力都用于处理那次研究,并发表有关著作。1933年,他发表了《工业文明的人的问题》,其中包括了对霍桑研究的最初报告,以及对其含义的极具广度的解释。

20世纪40年代初,他参与了南加州飞机制造业的员工缺勤和流动率的研究。1945年,他发表了最著名的也许是最有争议的著作《工业文明的社会问题》。在这本书中,梅奥试图综合分析他的主要实证调查的发现,并对现代工业社会提出批评。1947年,他在哈佛作了两场演讲,这些后来发表在《工业文明的政治问题》中。同年,他从哈佛退休,回到英国,一直到1949年去世。

梅奥早期主要关注一般的社会、政治和哲学问题,中期从事一些科学调查,晚期又回到他早年关注的问题。“梅奥的天才在于激发研究小组的智力,并对小组的活动加以整合。与其说他是一个具有系统[2]理论的思想家,不如说他是一个撒播可以培育的种子的播种者。”不过,与梅奥名字相连的霍桑实验在管理思想的发展史上具有一种里程碑式的意义,这一实验标志着一个新的人际关系学派的创立,把对管理的研究推向了一个新的高度,就这一点而言,梅奥的贡献将一直为人称道。[1]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1992年版。[2]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。

第二节 社会人管理理论

一、社会、工业与人

梅奥认为现代社会深受传统社会的社会惯例的瓦解之苦,这一瓦解始于16世纪,当时教会丧失了其权威。自那时起,“真正的文明”一直在逐步地沦落为一些仅仅是变化和过眼烟云的文化。在梅奥看来,其时代的社会正在经历一种解体的状况。在传统社会,人们知道他们的位置和他们的未来存在着一种社会团结,围绕着家庭和血缘关系建立起来的家族制度使人们在工作和社会中保持一致。现代社会,尤其是工厂制度和工业化过程及其特殊的逻辑和日益增长的科学技术变化的速度摧毁了传统社会中形成的一种团结感和合作精神。教会失去了它的权威,工作根据大生产的指令进行组织,其结果是职业与社会功能分离,伦理的多样性和地理上的流动性切断了个人的族系。在现代社会的动荡环境中,甚至家庭都是孤独和无足轻重的。

在梅奥看来,这一解体,究其原因,有以下几个方面。第一,工业化过程导致的劳动分工使得社会和物质的流动性日益增加,以及大规模的组织日益增长。在这种大规模组织中,人际关系的交流方式从一种个人之间的、友谊性的基础,转变为一种非个人之间的性质,结果造成一种没有规范的、没有根基的生活方式。在这种生活方式中,个人之间的同一性和社区联系消失了。这种社会反常状态导致在个人生活和社区生活中的社会解体,并造成了一种个人无能为力和幻想破灭的普遍感受,用以应付工业变动的社会发明赶不上技术发明。正是[1]这种“社会差距”造成了广泛的无力感和随之而生的社会解体。

第二,社会解体问题因大卫·李嘉图的经济理论而加剧。在梅奥看来,罪魁祸首是自由放任的经济学和李嘉图建立在“群氓假设”基础上的对社会的这一解释:①自然的社会由一群无组织的个人所组成;②每一个人都按着能达到自我保存和实现自我利益的方式来行[2]事;③每一个人都尽力按逻辑进行思考,为达到一定的目标而努力。梅奥企图通过下述论点来驳斥这种群氓假设:①重要的是同其他人协作,而不是一群无组织的乌合之众互相进行竞争;②所有的人都为保卫自己在团体中的地位而不是为自己的个人利益而行动;③重述霍桑实验的发现,思维受感情的指导较受逻辑的指导更多,即霍桑研究发[3]现团体协作和团体感情超过了讲求效率的逻辑。

第三,追求个人利益中的竞争也因政治体制加剧,该体制通过玩弄人们的恐惧而加剧了社会的冲突。建立在19世纪个人主义概念之上的经济理论认为社会是一些由享乐主义利益激励的毫无关系的个人的集合,社会只是争夺有限资源的乌合之众的集合。工人只是生产的成本,经济逻辑使人产生了一种孤独感和失败感,所有这些导致了较低层次的与经济逻辑相对的社会规划。

第四,技术指向型社会的进展过于强调工程技术,并从工艺技术方面来解释工作的意义,以致衡量工作成绩的标准是以讲求效率的经济逻辑为基础的,个人的社会需求被放到了次要地位。对效率逻辑的强调窒息了个人获得团体认可的愿望和获得社会满足的愿望,以及通过公共生活达到社会目标的愿望。管理者的一个错误在于,他们认为[4]工业问题的答案在于技术效率,而事实上它是一个社会和人群问题。

第五,政治作为一种解决社会解体问题的替代,已经成了问题的一部分。政治在使社会分裂敌对的阵营方面的成功使得团结的行动变得不可能,并阻止社会维持其团结的努力。自相矛盾的是,这一问题在民主制国家表现得最明显。梅奥认为,政党是建立起来教育公众从而产生一种公共舆论的形式,而事实上它们成了一种赢得选举的工具。这导致政治功能丧失基础,并产生走向集体的平庸。政党制度在社会基础中产生了裂痕,并加剧了社会的解体。

梅奥认为,社会解体导致人际关系的变化,也导致了个人的解体,因为社会解体剥夺了个人的传统的社会理解和支持感。梅奥认为,在现代社会,社会已屈从于逻辑,但发展起来的逻辑对于推动有效的社会关系一直是不够的。此外,当个人面对一个逻辑不能解决的问题以及不存在社会准则和传统的问题时,可能的反应就是非理性的。当社会状况的特点是竞争时,求诸于非理性是很可能的。

作为社会和个人解体的状况的一个结果,梅奥认为,现代社会中人处在一种社会反常状态和无计划生活中,他们的社会功能感被剥夺了。在这种反常状态中,个人易于受幻想和无目的思想的影响,它决定了个人对生活的态度。在梅奥看来,幻想通常表明了一种关注,在幻想与关注之间迅速转移的能力是有训练的头脑的一种成就,但幻想也会导致可能成为不可控制的悲观主义或忧郁占支配地位,也可能产生奇怪的思想和行为。梅奥认为没有一个人完全摆脱了幻想的非理性。一般个人的精神状况表明了一种轻度的、以孤独和悲观为特征的狂郁症,寻找乐趣避免这种情绪只是一种逃避,个人在“人造美、乱七八[5]糟的冒险或麻醉性幻想”中寻找安慰。反过来,这种不被认识的幻想长期伴随而来的结果,导致强迫并摆脱不了“过分思考”的环境,并将其不幸归于有敌意的环境,这种状况使其不能对现有条件,尤其是社会状况作出反应。

梅奥认为,在社会解体和个人烦扰之间存在着一种互动。这样,社会的不良反应与精神性疾病之间的问题是不能分开的。一方面,社会学已经展示了社会和个人解体之间走向烦扰的关系。从社会学观点来看,对这些疾病的关注是由家庭与社区有缺陷的关系造成的。这样,社会学家认为精神疾病与其说是一种个人现象,不如说是一种社会现象,它来自家庭单位的过度孤独。

另一方面,心理学家认为,幻想这类疾病可能是由个人有缺陷的社会条件产生的。梅奥认为,未成年者的脑袋不断重复着最初的态度和信念。他们感到无力和恐惧,就像原始人一样,便求助于迷信和禁忌形式的“魔力”来减少这种软弱无力、恐惧和无知。随着孩提时代的恐惧演变成成年人的烦扰,它会重现和支配一个成年人的生活。这样,心理学的看法认为,社会敌意和幻想行为可能首先不是社会的疾病,而是个人的疾病,社会疾病可能加剧个人的疾病。但梅奥认为,如果问题完全来自社会目的的攻击,那么努力是没有用的。

不管来源如何,幻想通过注入非理性的动机和类行为中的妄想将人和社会状况复杂化了。非理性的动机不是固有的或天生的,而是有缺陷的社会学习的产物。由妄想产生的非理性使得决策的负担可能成为罪恶的负担。在梅奥看来,生活中产生的非理性会使生活变得丑恶,这种生活不会给人带来任何东西。

梅奥认为,促成社会解体的科技的进步在工业中表现得最明显,冲突和阶级意识也在工业背景中表现得最明显。梅奥认为工业组织是一个基本的社会单位,个人的意义首先来自使工人产生一种其工作是社会必需的行业或专业想法。但在现代社会,梅奥认为,职业已与社会功能分离,社会冲突已渗透于工业的各种关系之中。

有人将这种痛苦归咎于争端的两方:资方和劳方。在资方一面,对组织的技术和经济方面的清楚理解是同组织的人的方面的大致猜想联系在一起的。工作是这样组织起来的,以至它倾向于失去而非得到利益,因为高度系统化程序的加强摧毁了工作和工匠的传统。梅奥认为现代社会的“蠢行”在于它无视这一事实——机器车间是“压迫[6]的强有力的代理人”,是“人类精力的滥用”。在劳方一面,对变化的工业环境的反应是团结起来,而这只能加剧冲突的程度。梅奥认为工会是通过阻止变革来保留人的价值的一种反应性企图。

由于社会解体在工业背景中很明显,工业背景同样进一步将个人解体的条件复杂化了。机器生产是单调的、一成不变的,无需太多的注意力,其结果,工作很可能在一种情绪分散和出神的状况下进行,人员的毛病可能阻止了工作的进行。

梅奥注意到这一问题经常被诊断为一种疲劳,但研究表明,生理学意义上的疲劳看来不是问题,它与“燃料储备”的减少无关,它在肌肉筋疲力尽之前已产生了。在脑力疲劳出现(伴随注意力不集中或悲观反应或幻想)之后,工作依旧进行,这一问题在无需技术的工作和未受教育的工人方面表现得最明显。

梅奥认为,对这些疲劳导致的无能的一个选择是取得一种稳定的[7]均衡状况,没有这样的均衡,工人就不能继续有效地工作。这样,战略问题是发现干预个人均衡状况的来源。这一干预也许是某种任务和工人智力的一种功能,不过,工作场所的工人的气质和社会因素至少同样重要。个人对一种混合的状况作出反应,虽然不同的人可能对同一状况作出不同的反应。

在梅奥看来,工作的社会背景特别重要。他认为,在孤独中完成的工作是单调的。相反,得到兴趣、尊严的工作成为社会功能的一个基本部分。这样,工作便是一种得以在社会环境中最好完成的技能操练。此外,梅奥认为,工作场所中人与人之间的关系比技术逻辑性以及人的直接的物质利益更重要。逻辑性和物质刺激可行,但只有在一种获得支持的社会组织中才能变得有效。如果社会环境不支持,人际的状况就会产生“干预”,这一干预将导致个人的均衡转移并使工作受到损害。

梅奥认为,单调的工作、不充分的社会条件以及人的解体一起产生了工业中的不满。幻想来自对工业状况的不完美的适应,它使个人不满、躁动、不快乐,鼓励了悲观性思考,由这种思考产生的非理性就像梅奥在一战时诊断的受炮弹呼啸惊吓的受害人表现出来的无限性一样。个人受到了幻想的支配,害怕发现问题因而摆脱恐惧。其结果是生产受害者个人成为政客号召和娱乐促销者的牺牲品,而这点只能使情况恶化。

因此,梅奥认为,当巴纳德提出任何组织必须是“有效力”(指实现组织的目标而言)和“有效率”(指满足个人动机而言)时,他实际上是提出了现代社会普遍适用的准则。也就是说,任何集团的社会组织必须能在两个方面满足其成员的愿望。一是他们的物质要求,二是在完成多种社会职能中实现积极的合作和协调,两者缺一不可。没有组织就没有合作,因为任何工业组织既是一种工作方式,也是一种生活方式。作为一种工作方式,它必须是有“效力”的、运用自如的;作为一种生活方式,它必须是有“效率”的、使人满意的。但遗憾的是,现代工业文明尽管在物质和技术方面取得了巨大的成就,但[8]作为协作制度,它却是完全失败的。

可以把梅奥的观点归纳如下:(1)文明已经从一个有固定习俗、一种工业的社会功能感以及可接受的人际互动关系惯例的社会转向了一个以分裂性和科技变革为特征的社会。(2)这些变革产生了一种社会解体的状况,在这种状况中,对变革的逻辑反应没有发展,而非理性的反应却被用来取代以往的传统。(3)社会解体问题因强调一种经济理论和政治制度而加剧。前者鼓吹争夺个人利益中的竞争,后者则怂恿国家的恐惧和迷信,这样,社会便沦为阶级斗争的场所,个人中存在着一种社会反常状态感。(4)社会的不适在个人的行为上表现出来,这些行为是无法控制的幻想和非理性的妄想,它阻碍了对变动社会状况的恰当适应。(5)这些问题在工业界尤其显著,因为在工业界,技术变革剥夺了它的社会意义。一种无法控制的幻想和妄想导致了紧张的人际关[9]系、劳动骚乱以及最低的工作效率。

那么,如何来解决这些不适?如果从梅奥认为不是解决的办法着手或许更有意义。

梅奥认为,社会主义不是解决的方式,因为所有社会主义者建立的东西都是回到一种放任自流理论家提供给我们的“罪恶政权”。此外,社会主义产生阶级意识并培养这样一种信念:社会由一些其利益自然对立的阶级所组成。梅奥认为这一看法在科学上是站不住脚的,在政治上是危险的。他认为,这一问题不是每个人的财产的所有制问题,而是财产的社会使用问题。如果财产受到没收,所有对此使用负[10]有个人的责任都会消失。

工会也不是解决之道。它确立了这样的信念——雇主和雇员之间没有利益上的和谐一致,这“肯定是一种臆想”。在梅奥看来,对工会化的恰当反应应当是预期其发展,并使其成为不必要。

工业民主也不是解决之道,因为雇主和雇员都认识到什么是错的。工人的民主只会把一些权力置于最不可能知道要干什么的人的手中,置于最无技术的工人的手中。

公众姑息(如经修正的刺激计划、假日调整、新的人事制度等)也可能无效。这些补救只是一些满足特定环境的特定回答,没有提出一些潜在的问题。梅奥的确认为增加工资的要求只不过是一种躁动的症状,而不是原因。

有所改善的家庭生活或较好地使用闲暇也不是社会问题的解决之道。一种幸福的家庭生活是不够的,家庭之外的社会纪律是需要的,如果个人打算确立一种适应社会状况以及在这种状况中运作能力的话。闲暇时间可以用来建立一种新的稳定的人际关系,但在“玫瑰园”里寻找一些补偿并不能抹杀工作中的失败感。梅奥认为恰当地使用闲暇应该从属于为社区实际所做的工作。

梅奥认为,解决社会和个人的解体问题在于国家的有限作用,在于回到控制“边缘”组织、建立行政管理精英、获取科学知识以及确立一种适合社会需要的教育过程。梅奥认为,国家是社会的一种附属功能,其首要责任是维持社区内自由的增长,因而国家不能通过记录社会的成就、抵制现有的社会关系、禁止任何对现有道德的违反来正[11]当地做多于反映社会成长的事。国家只不过是一种认识社会变革的权宜手段而已,它不能在创造变革方面打头阵。

民主政府的问题是(假设所有权力都来自国家)它很可能变成专制的政府。民主制政府必须认识到,增长是社会生活的一个特征,而不是国家的特征,政治不应通过承担社会的指导而超越自己的道德功能。民主包括两个阶段:来自上面的关键性控制和来自下面的自发的合作的控制。在紧急状况中,中央控制是必要的,而在紧急状况过后,控制必须转移到边缘组织,如在工作中的非正式组织。梅奥认为,正是这一转移,区分了民主政府和专制政府。中央控制的继续阻止了政治以外的社会活动,这些活动对社会的成长来说极为重要。

梅奥认为,边缘性组织要运作得当,就必须扩大人性的知识,必须建立一支信息灵通的管理精英队伍,以及引进教育系统。在梅奥看来,社会深受无知之苦,并死于无知。现代社会的一个具体无知是其[12]对人性的无知。现代社会的任务是用理智的理解来取代中世纪整合的宗教情感,驱除流行的社会无用感和毫无希望感。这种理解只能来自对建立在直接观察之上的人的状况的科学分析,所以我们必须最初确立梅奥所称的“相识的知识”,它来自直接的经历,而非依赖于反应性和抽象思考的“一知半解”。只有这样,我们才能确立科学追寻中恰当的技术、试验和逻辑。更重要的是,必须较好地理解工业状况,工业研究不仅要考虑生理的因素,而且也要考虑工业的心理和社会的因素。

从广义上说,有效的民主政府的第二个要求是建立一支信息灵通的管理精英队伍。梅奥认为,民主国家将过多的注意力投向了卢梭,而不太注意马基雅维里。卢梭太依赖于这一“善良的希望”,即对一般福利有害的愿望会在一般的讨论中被删除。马基雅维里认识到,行政管理者必须给自己确立这样一个任务——理解人的动机、培育理想的社会运动并制止不理想的运动。梅奥认为,文明的衰亡,原因在于管理问题,尤其是民主国家没有认识到管理知识和技能的重要性。在道德问题上,每个人都应得到同等的评判。不过,科学问题必须由有技术的调查者而不是“集体的平庸”来确定最广泛的知识和最卓越的技术。确立一支信息灵通的管理精英队伍的关键性舞台在工业界,工业必须受行政者的指导,他们知道人的因素的重要性,能通过创造一些防止幻想出现的条件学习某些使工人适应新的工业系统的方式。

有效的民主发展的最后一个要求是改善教育系统。梅奥认为,教育的首要责任是通过理解把人从恐惧中解放出来。教育是冒险的前奏,应当点亮年轻人的想象之火。梅奥认为,40岁左右有病态的人在教导年轻人方面说得太多。年轻人蔑视“枯燥的妥协”,而这种精神是文明和道德的本质。

教育的首要关注应是控制幻想性思考,并将教育的内容注入学生的幻想中。这将取消危险的幻想,并既表明正确地处理幻想,也表明幻想关注之间的恰当关系。梅奥认为人能消除来自工业的怪癖,但通过较好的教育则能更好地消除会从工业中的人中产生的怪癖。

梅奥认识到我们不可能再回到传统社会的简单状况,技术的发展需要确立对有效的民主政府来说至关重要的较好的标准。然而,工业社会中取得合作不能指望机遇。国家能够发挥一种作用,但这只是一种必要的、有限的作用,因为强制在自发的合作方面从未成功过。梅奥主张一种“适应性社会”,其特征是来自下面的有处理社会关系沟通技术的人的控制。适应性社会应当建立在一种自愿合作态度的基础上,应当摆脱非理性和幻想。通往适应性社会的道路是新的知识以及来自科学调查的力量,有了这种知识,就有了人的自由,就有了工业躁动不安的终结,以及世界和平的可能性。

梅奥的这一信念——社会不仅只是一些个人的堆积、他的这一认定——人的状况的知识对于文明来说至关重要,以及他的坚持直接观察作为取得这一知识的第一步,所有这些导致了他进行一系列实[13]证研究,以开始在工业环境中积累“相识的知识”的过程。

二、实证研究

正如前面指出的,梅奥认为,现代社会的解体在某种程度上因传统经济理论而加剧。这一传统经济理论基于一种“经济人”的假设,即人类被描述为一群自私自利、为争夺稀缺资源和生存机会而互相残杀的游牧部落民。梅奥认为这一理论假设是虚妄和谬误的,但要提出新的假设来取代“经济人”的假设,就必须对实际生活中的人际关系的复杂性进行研究,因为在他看来,只有这种实证研究,才能产生合乎逻辑的治疗方案。

1.费城纺织厂调查

梅奥的第一次实证研究是在费城纺织厂进行的。按照他的说法,这次调查“彻底否定了认为只有私利才是激励和推动人工作的全部动[14]力的假设”。

1923年,当梅奥在宾夕法尼亚大学时,他被要求承担一项该州纺织厂纺纱部门的工人流动率和道德的研究。该部门当时流动率高达250%,工人士气低下,以前有关的各种刺激既改善不了流动状况,也提高不了士气。

在梅奥看来,公司本身组织得很好,具有开明和人道的管理部门;公司总裁声誉卓著;纺纱部门的条件也不比其他部门来得差,只是工作重复,需要不停地保持警觉。梅奥发现该部门的工人被一种单调和令人厌恶的感觉所占据。梅奥决定测试一下休息时间对工作态度和表现的影响,并采用一种将对工作环境的直接观察与旨在使工人说出有关其工作态度的面谈结合起来的研究程序。

休息时间段建议的采纳立刻产生了有利的结果,该部门的工人流动率下降,生产力上升,工人感到较少疲劳,忧郁症的症状消失。不久,随着生产任务的加重和休息时段的放弃,生产力又开始下降,厌恶的念头又出现。这样,休息时间段重新恢复,而这次它们是根据生产的程度而不是通常的规划“得到的”,在这一时段,生产能力上升,但未达到以往试验阶段的水平。受这些结果的刺激,公司总裁命令重新确立通常计划的休息时间段,这导致生产能力增长10%。最终采取的办法是休息时间段由部门的工作小组选择,由小组自己决定选择的办法,这样做的结果再次导致士气提高,疲劳消除,流动率下降,没有缺勤。

梅奥将发现总结如下:①纺织产生姿势上的疲劳,易产生厌恶的念头。②休息间隔通过恢复正常的循环、减少姿势上的疲劳以及打消厌恶念头,减缓了这些条件的影响,增加了生产力。③当休息时间段正常,工人获得放松的指示后,休息时段就较有效。④纺织厂外工人[15]的生活随着工人对其家庭更感兴趣、更有节制而得以改善。

梅奥以他对工作环境较为广泛的看法更一般地解释了这些发现。梅奥认为纺纱部门工人的态度是极端重要的;流动问题不是对工作条件的一个有机反应的结果,而是工人对所干工作的一种感情回答。此外,单调本身不是问题,在导致一种非正常的孤独的社会条件下完成的重复性工作才是问题,每日单独和重复的工作加剧了厌恶和偏执的考虑。梅奥认为这是事关生产有效性的最重要的因素,这样,躁动(在这里最明显的是流动率和缺勤率)是打破工人和其工作平衡的症状。

梅奥认为制度性的休息的结果就像消除身体的疲劳一样,是精神上打断幻想的结果。不过,梅奥对工作效率的增加的解释超越了休息本身。他认为已经进行了一系列变革,这些变革加在一起改变了部门中的气氛,使它变得更具“社会性”,并给予工作更多的尊严。社会的相互关系改善了,工人欢迎具有对训练有素的面试者自由表达自己想法的机会。试验本身表现了管理方对工人的兴趣,总裁通过让工人控制休息段,使得工人们得以开始聚在一起商量、互相协调,不仅在组织内,而且跨组织进行交流,这就在一定程度上解除了先前的“孤[16]独感”,并将“孤独感的集合”改造成了社会团体。

2.霍桑实验

梅奥接下来的实证研究就是大名鼎鼎的霍桑实验。霍桑是西方电器公司在芝加哥附近的一家工厂的名字,这一试验从1927年至1932年,历时五载。这一试验因其“社会人”的假设、对非正式组织的揭示以及促使人际关系学派的形成而载入史册。

在梅奥及其同仁进行该试验之前,西方电器公司的一些工程师已经做了一系列有关照明度对工人效率的影响的试验。在最初的这些试验中,三个部门的作业面对不同的光亮度,其结果是不一致的。在第一个部门,增强光亮度与效率没什么关系。在第二个部门,没什么变化。在第三个部门,光亮度增强,产出提高,但光亮度减低时,产出没有下降。接下来的试验无助于解决这些不一致。第二次试验让试验组和控制组面对不同的光亮度。在试验组,正如所期望的那样,结果是产出增加。然而在控制组(在那里,光亮度保持不变),产出也是增加。第三次试验用人造光对照明度进行较大的控制。在这一状况中,只有在光亮减弱到工人抱怨他们几乎看不见时,产出才受到影响。而当时照明度减低到月亮光度时,工人仍然维持了其生产力水平。这种非正式的试验加剧了在试验上出现的混乱。

面对这种混乱的结果,公司领导层就寻求梅奥及其在哈佛的同仁的建议。哈佛小组认为,人的反应战胜了光亮度试验的目的。工人是对试验本身作反应,而不对光亮度作反应,猜测管理层只关心试验的含义是一个决定性因素。这一反应后来成了著名的“霍桑效应”。

梅奥一开始很少参与霍桑研究,事实上他并未直接参与霍桑研究的资料搜集工作。梅奥在后期的研究中显示了他的重要性,因为那时出现了对结果的解释问题。从那时起,他经常访问工厂,帮助培训访谈者,参与结果的解释。

哈佛小组最先的兴趣是疲劳和单调对工作表现产生的影响。相反地,研究者决定对休息间隔段(一个工作日、工作周等不同的长度)的效果做一测试。由于认为照明研究深受不充分的试验控制之苦,于是就选择一个小组,并将它与工厂的其他部分隔离开来。考虑到对单调和疲劳的研究兴趣,于是决定选择一种重复性的任务——电话继电器的装配。在其经验和合作态度的基础上,选择了两位女性,然后允许她们选择其他三位参与者。操作者被告知试验的性质,并被具体告知试验的目的不是提高生产力,而是希望他们以正常的速度进行工作。然后派一人到这一测试组,其责任是在测试组维持一种友好的气氛、记录谈话内容和团体关系。此外,还收集诸如输出的数量和质量、暂停的理由、每晚睡觉的时间、操作者的身体状况、室内外温度以及相应的湿度。最后,对所有的操作者在隔离和个人的基础上进行定期的访谈。

不管研究者怎样想建立一种严格的试验控制,怎样精心排列收集到的数据,测试组中的一些变化还是未受到控制。这些变化在最后解释试验结果时显得很突出。更重要的是,支付制度、监督作风以及社会环境在测试组里发生了变化。测试组里的刺激建立在团体的生产力上,这样,奖励更多地与个人在测试组里的表现紧密相连,而不是与通常工厂中较大的团队工作相连。当观察者接手一些监督功能,并对维持一种友好的气氛负责时,测试组里的监督方法也不同。最后,随着操作者成为一个小组成员,并被允许比他们先前状况更自由地交谈时,社会环境发生了变化。

整个霍桑研究分五个阶段。第一阶段,当操作者们在他们原有部门时就建立了生产力记录。第二阶段,工人进入测试组,并熟悉新的环境,不做其他变化。第三阶段,介绍一种建立在测试本身生产力基础上的刺激。第四、五阶段着重试验,在第四阶段确定各种不同长度和频度的休息时段,在第五阶段确定工作日、工作周的长度。在后来成为这一研究最大特征的一种样式中,对继电器装配线测试组的研究产生了一些意想不到的结果,即它提出的问题要比回答的问题来得多。在休息间隔的试验中,产出一般得到了增加,不论休息时间的长短和频度。但测试组里的闲聊却成了一个问题,这导致了来自监工的惩戒(通过要求她们大声叫出难点使她们更注意其工作),以及操作中的两位工人因闲聊而回到一般的部门。结果,只有当工作日的长度减少一小时,产出才变糟。特别有趣的是这样一个阶段,在这一阶段中,测试小组显然回到了原来的工作状况,产出的确减少,但没有跌落到它原有的水平。

研究小组考虑了在继电器装配线测试组里生产率增长的几种解释。这一增长可归于工作材料和方法的改进、疲劳和单调的减少、小组的刺激计划、经改变的监督方法和测试组里改变的社会状况。由于相对无足轻重,改进过的工作材料和方法被排除了。对疲劳减少的想法进行了更仔细的检查,但没有发现什么。这一结论首先来自这一发现——当条件回到原来状态时,生产没有回落到试验前的水平。此外,生理测试表明,操作员在其本身能力之内干得很好,产出没有遵循假设的“疲劳曲线”表明的状况。单调性假设也不成立,但有些不确定。其输出也未遵循“单调曲线”,但人们感到在产出标准中,单调并未得到完全的反映。

这样,生产力得以提高的可能性剩下的就是激励体制、监督方法和改变的社会环境。为了衡量激励体制的可能的效应,进行了两个试验。一个(第二个继电器装配线测试组)是只改变刺激的方法,即支付按小组产出进行;另一个(包括把云母片分离成更薄的细长片)与第一个继电器装配线测试组相似。除了小组刺激计划,人们相信,两组的比较可以估计刺激与其他工作条件对产出的相对影响。

在第二测试组,监工选了5名妇女,其报酬分别由部门的剩余部分支出,结果是产出增加了12.6%。试验一停止,产出就下降。这样,结果看来证实了刺激假设。但研究者认为,两个测试组的竞争也促进了生产力的增长。

云母组的试验除了刺激系统,旨在复制第一个测试组的条件。研究者小组选择了两个操作员,由他们选择余下的三个参与者。就像在第一个继电器装配线测试组里的情况一样,休息间隔、工作日、工作周的长短不同。当工人进入测试组时,结果稍有下降;当引入休息间隔时,产量略有提高,过后就稍有下降;试验最后阶段便是比较稳定的产出。这样,生产力并未表现出与休息间隔段相一致的关系。只有在最初引入了休息间隔之后,生产力才增加。研究人员并不泄气,他们开始说明这些看上去反常的结果。引入休息间隔后产出的减少归于对可能裁员的焦虑,这形成了“干预性分神”。此外,研究作出结论,云母组试验只是一个不旨在增进团体团结的刺激系统的“一些个人的故事”。

在这些发现的基础上,所作的结论是,刺激并不是对观察到的生产力的增长的唯一解释。同操纵工作条件而非刺激有关的云母组试验的消极证据受到了怀疑,因为它未满足试验要求。在第二测试组里的刺激与生产力关系的积极发现归于各测试之间的竞争,而非刺激系统本身。最后,有人发现,虽然第二测试组的生产力得到了增长,但不像第一测试组增长到30%之多。这进一步加强了这一结论——一些其他的东西而非刺激涉及了第一测试组生产力的增长。此外,研究小组感到,不管刺激会有什么样的效应,这一效应取决于其他的一些社会因素。

这样,通过排除法,经改变的监督方法和改变过的社会状况的结合成了第一测试组内产出增长的首要因素。新的监督方法虽然同样严格,但是具有一种不同的性质。抱有同情心的倾听代替了发号施令和个人批评。操作员感到他们的新的监督者对其福利状况有一种个人的兴趣,会同他们磋商一些可能的改革,不强制他们去取得更多的产量,同时允许在组内进行社交性对话。这些监督特征的改变,以及将工作团体与小组刺激计划分开,产生了一种新的社会状况。在这一状况中,一些个体工作者成了一个团队的一部分,并与其同事有一种志同道合的感觉。这样,一种社会团结感产生了,并鼓舞了士气,改善了自信与友谊的关系,提高了工作效率。在梅奥看来,这意味着支持性的社会结构加强了工人“内在性情的平衡”,使他们达到了一种“高度抵[17]制各种不同的外在环境”的精神状态。工人确立了一种高度的稳定的工作有效性,并相对不受工作条件(如休息间隔等)的变化的影响。

考虑到继电器测试组的监督风格和社会条件的重要性,研究的下一个阶段开始更直接地关注这些因素。这一阶段包括了一种访谈项目,访谈的人数最终达到霍桑工厂4万名员工中的2.1万人,访谈最先旨在通过收集有关工作条件的数据以及工人对监督的反应来改进监督方法,这一打算不久就屈从于访谈本身一些未意料到的结果。

在访谈中可以发现,访谈中表达的对物理状况的评价与情境没什么关系,很难评价对人或公司政策的批评,访谈者很难使回答者回答一些他们要检查的问题。这样,访谈格式改成允许回答者对他们选择的题目作评论。在这一修改后的格式中,人们不久便得知访谈者暴露了更多有关个性而非客观工作状况的问题。他们所作的评论只有在工人的期望和感情的背景下才能得以理解,这一发现导致了强调事件的感情意义。此外,人们发现访谈对有关题目具有一种导泻作用,因而具有一种可观的治疗价值。自由表达自己的机会帮助工人减少了个人的无用感,并学习与人相处,确立一种与管理层更好合作的愿望。

访谈本来是为了研究工人在群体环境中的感受,接下来发展成研究经理人员与工作群体间的关系,而这正是大工业面临的根本性问题。

梅奥认为访谈在以下几个方面是引人注意的。第一,访谈有助于工人解除不必要的心理负担和调整自己对个人问题的态度和情绪。第二,访谈有助于工人们与同事和监工相处得更融洽、更和谐。第三,访谈增进了工人们作为群体与经理人员更好地合作的愿望和能力。研究人员某种程度上代表了厂方,因为他们来自工作群体,研究人员帮助工人与周围的人合作共事,这有助于形成工人对工作群体和对工厂的双重归属感。第四,与职工交谈是培养和训练管理人员的重要方法,它有助于上情下达和下情上达。管理人员首先必须善于帮助和启发他人表达出自己的思想和情感,而不只是高谈阔论,教训别人,以自我为中心。这种经验是当前的学校教育无法提供的。作为管理者,倾听别人意见比展露自己的知识重要得多,这是成熟、判断力和智慧的标志。第五,与职工交谈是获得信息的重要源泉,对于经理人员具有巨大的客观价值。经理人员有三重任务:将科学和技术应用于物质资料的生产;使生产经营活动系统化;组织协作。一些经理人员完全忽视了第三个方面的任务,这种忽视和由此造成的盲目行动以及其他种种[18]意想不到的困难必然会影响组织的有效性。

研究的最后一个阶段旨在扩展和证实访谈计划中的观察。在这一阶段,从社会学观点来观察电话的组合电路操作员,并研究一种车间状况。研究挑选了14名男子——9位绕线工、3位焊工和2位监工,告诉他们试验的目的,并告诉他们产量记录在开始试验前就已保留。然后工人进入一个做了分隔的房间。一个观察者作为“无动于衷的旁观者”行动,寻找一个非正式团体的事实,旨在理解这种组织成员的功能。此外,外部的访谈者加入组内调查个人的态度。小组在付酬上被认为是一个相对独立的单位,刺激系统旨在将个人收入同小组产出联系起来。

在这一试验中,结果证实了研究小组的期待。小组产量维持在一个不变的水平上,组内每个人的产量被限制在根据小组对一天合理工作理解的水平之内。一般来说,随着小组采用自己的工作标准,并通过诸如骂人(告密者等)、打击违反者等社交性惩处来执行这些标准,非正式小组中的社会关系日益阻碍了对组织利益的追求。

研究者因而得出结论,非正式小组就管理层的企图制造恐惧,小组行使保护其成员免遭外来干预和内部不检点影响的功能。在这一过程中,社会性考虑压倒了逻辑和经济考虑。刺激计划的结构、逻辑和经济考虑本来应当导致产量的增加,然而,由于小组规范一致先于个人私利的考虑,以及小组规范决定了操作者是否被小组接受,个人表现因而成了小组状况的一种功能而不是能力。在梅奥看来,组合电路组的非正式小组是——在剥夺工作的社会意义上——在小组无法控制的环境中反对迅速变革的一种手段。这样,小组的保护比在组织目标服务中的自发合作来得更重要。

3.南加州飞机制造业调查

梅奥进行直接观察的最后历程是研究缺勤和流动率,此项研究在二战期间的南加州飞机制造业进行。梅奥及其同仁采用了一种更广阔的社会看法,他们首先检查社区环境,以寻找高缺勤率和流动率的可能原因。他们的结论是,这一地区不停的人员流动特征在那时不是一个基本的问题。征兵带走了一些以前形成一个团队的工人,不过,其他地方也有相似的事发生。梅奥认为,这种外在力量只有当资方未充分注意到其组织中一些具有凝聚力的小组的发展时,才会产生一种较大的影响。

这样,就像霍桑的例子一样,人们发现缺勤率和流动率是形成工作“团队”的一种功能。当团队创立了一种与公司政策和目标“积极合作”的条件时,缺勤率和流动率就低。此外,团队形成被发现主要是取决于工作小组内正式的和非正式的监督和领导的质量。成功的监督者是那些在处理人际关系上受过训练的人,是那些有助手关注惯例和技术问题的人,这些监督者因而得以从琐事中摆脱出来关注人的问题,使工人参与决定有关的工作条件。研究发现非正式领导也是很重要的。在一个成功的工作中心,工作通常由一个小组长承担,工头很少光顾。这位组长是一个大学毕业生并有工业方面的经历,他通过给工人以技术、人际和社会的帮助促进其工作。

这些发现在访谈一些偶尔上班、偶尔不上班的工人时得到了印证。这些“不规则”的特点是一种人员无组织和不满的状况,很多人因其工作从未成为其整个生活中的一个不可分离的部分而不上班。这一状况可追溯到一些不关心人、不耐烦的监督者。其结果是,这些人通常是一些互不相关的个人,而不是一个有凝聚力的小组或团体中的一员。

梅奥认为这一结果与他先前的调查相一致。在他看来,合群的愿望是根深蒂固的,非正式的社交团体将不可避免地存在,唯一的问题是团体的态度是抱以敌意还是友善。社交团体的成员发展不应凭偶然。相反,管理层应当对需要一种有意义的社交团体经历抱有敏感,并创造一种条件,在这一条件下,这一需要可以与取得组织目标有效性相称的方式完成。

梅奥的实证研究使他得以注重组织内社交团体个人的工作态度的作用,这些非正式的组织既可能促进组织的目标,也可能损害组织的目标。

正如前面指出的,梅奥认为管理有三个持久的问题:科学技术技能的运用;运作的有效安排;团队工作的组织或可持续的合作。他指责管理方太注重前两个因素,而不注重后一个因素,尤其是管理方没有察觉到非正式组织的重要性。而梅奥认为这是对一种基本的人的需要的反应。没有一种支持性的社会环境,工人就会专注于个人的事情以及行为中的非理性,这将导致一种激怒感和无用感,导致产生忠于公司还是忠于非正式组织之间的冲突的可能性。

相应地,管理方必须承担这样一种责任:建立有助于确立一种合作性团队精神的环境。只专注于技术逻辑和经济逻辑是不够的,技术变革必须以认识社会变革及其后果为条件;经济刺激有助于提高工作效率,但也只有在一种健康的社会状况中才可能实现。总之,管理方必须以更富人情的方式去关注人与社会的感情和态度。心理治疗的技术有助于人们摆脱其幻想性关系,不过,这些技术必须加上改善组织中的社会气氛这一有意识的努力。这一努力的一个主要因素是监督者,他能够在建立良性的人际关系和提高团队士气方面发挥一种重要作用。[1]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1992年版。[2]梅奥:《工业文明的社会问题》,哈佛大学出版社1945年版。[3]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1992年版。[4]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1992年版。[5]梅奥:“蠢行”,载于《哈泼斯》杂志1925年7月号151期。[6]梅奥:“蠢行”,载于《哈泼斯》杂志1925年7月号151期。[7]梅奥:《工业文明的人的问题》,纽约维享出版社1960年版。[8]孙耀君等:《西方管理学名著提要》,江西人民出版社1997年版。[9]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。[10]梅奥:《自由与民主:社会逻辑概论》,麦克米伦出版公司1919年版。[11]梅奥:《自由与民主:社会逻辑概论》,麦克米伦出版公司1919年版。[12]梅奥:“文明——危险的冒险”,载于《哈泼斯》杂志1924年10月号149期。[13]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。[14]孙耀君等:《西方管理学名著提要》,江西人民出版社1997年版。[15]梅奥:“产业工人的不适”,载于《沃塞姆演讲:工业关系》,哈佛大学出版社1929年版。[16]梅奥:《工业文明的社会问题》,哈佛大学出版社1954年版。[17]梅奥:《工业文明的人的问题》,纽约维享出版社1960年版。[18]孙耀君等:《西方管理学名著提要》,江西人民出版社1997年版。

第三节 分析与评价

人们常常把梅奥与其同时代的一些从事管理研究的著名人物相比。丹尼尔·雷恩就把其与泰罗相比,认为两人分别代表了解决工业问题的两种主要方法。他感到惊异的是两人在目标方面的高度相似性。两人都看到了工人和管理当局之间的冲突,并把更多的责任归于管理当局;两人都追求工人同管理当局之间的和谐或利益相关,泰罗是通过一种精神革命,而梅奥是通过人群协作。但是,雷恩感到两人达到这些目标的手段却大不相同。泰罗所注意的中心是个别的工人,而梅奥则把注意的中心放在作为团体成员的工人身上。泰罗对人际关系不大注意,而梅奥则很关心。泰罗认为物质工作环境是影响生产率提高的一个主要因素,而梅奥主义者则认为社会环境才是主要的。泰罗认为,只要有机会,人们就会追求最大的经济报酬;而梅奥主义者则把[1]金钱的诱惑放在次要地位,而强调团体成员的地位。在这里,我们事实上已经可看到管理思想所发生的一个重大变化,这与两者在开创性的管理学派中所占据的重要位置是相吻合的。

对梅奥的哲学价值观和方法论以及霍桑实验的批评主要在以下几个方面:(1)梅奥出于工作场所中的各种利益的自然和谐的假设,不遗余力地去追求自发的合作,而没有认识到社会冲突的不可避免性。批评认为,劳资双方从根本上是冲突的,因而自发的合作和目标的一致是不可能的。这样,工业研究应指向确立一些适应冲突而非漠视冲突的手段。这里的一个中心是工会的作用,梅奥几乎不提工会和集体谈判。(2)在梅奥看到冲突的地方,他把它归之为工人的感情态度,而非客观的工作和社会条件。例如,在组合电路的试验中,他强调团体的感情和状况是产量受限的决定因素,而不是对产生很多问题(如工资上的争论、严加控制)的管理方的敌视。批评认为,把团体对产量的限制作为捍卫经济利益至少是不可信的,工业冲突可能是来自社会经济结构中的价值冲突的产物。(3)霍桑实验的特征在于“大错和不完整”。批评认为研究者误解了有关资料,没能建立一些代表更大人群的样本团体,并将其结论建立在仅仅对五个操作者的不可靠的数据之上。

当然,更多的是对梅奥尤其是对霍桑实验的肯定。布雷恩·福莱认为,梅奥的思想对组织研究产生了无可置疑的影响。“梅奥的著作代表了组织研究中心的一个重要转向。他对工人的态度和感情的关心,赋予社交性团体在决定个人行为中的重要性,他对建立在直接观察之上的‘相识的知识’的研究,所有这些都拓展了后来的研究者的想[2]象。”

应当说,第一种批评意见是有其道理的。梅奥同泰罗一样,没有更进一步从阶级关系的层面对工业问题作更深入的分析,这使他的某些看法受到了局限。

当然,霍桑研究(梅奥的名字是与它相关的)的贡献是巨大的。首先,它以扎实的调查和分析指明了人的“社会人”特征,这在对人的假设上具有里程碑式的意义。其次,社会系统观点的提出开拓了对组织研究的视野。霍桑研究指出企业中除了正式组织之外,还存在着非正式组织。企业管理层把组织看成是一个社会系统,就能够来着手处理正式组织所要求的“效率的逻辑”和非正式组织所要求的“感情[3]的逻辑”之间的冲突。最后,提出了一种新型的领导能力,这种能力表现在通过提高职工的满意度、激励职工的“士气”,从而达到提高劳动生产率的目的。这一能力包含三个主要内容:掌握科技知识、系统化的指挥能力,以及组织社会合作和协调的本领。梅奥认为,在他的时代和不久的将来,第三点即组织社会合作和协调是最重要的,这涉及了管理的核心部分,也表明了梅奥的远见。[1]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1992年版。[2]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。[3]丹尼尔·雷恩:《管理思想的演变》,中国社会科学出版社1992年版。思考题

1.梅奥的“社会人”假设的内容是什么?

2.霍桑实验的结论有哪些?

3.“社会人”管理与“经济人”管理之间有何区别?

第八章 巴纳德的社会系统组织理论

第一节 生平与著作

切斯特·巴纳德(Chester I.Barnard)是新古典时期的一位重要的组织理论家。他在组织理论上所做的一系列独创性的工作至今被认为是组织理论的典范,这些独创性的工作主要体现在他的一本闻名遐迩[1]的著作——《经理人员的职能》中。

巴纳德于1886年11月出生在美国马萨诸塞州的马尔登,自幼家境较为贫寒。他的父亲是位机工,家庭环境尚有一些书卷气。巴纳德没接受过什么正式的宗教训练,但其家庭与公理会教派有一种松散的联系,因而家庭常常进行一些哲学讨论。巴纳德对新英格兰灌输的“思想独立、务实、尊重个人以及勤奋”的思想非常入迷,这些特征在巴纳德后来的职业生涯和著作中也反映了出来。

巴纳德天生近视,平衡感不好,这使他孩提时代的体育活动受到了限制。然而,这也从另一方面造就了一个求知欲旺盛、博览群书的读者和一位有成就的钢琴演奏家。巴纳德性情孤傲,由于家庭贫寒,他在完成语法学校的学业后被迫参加了工作。在等待进入蒙特哈蒙预校时,他在学校的农场里干活。后来,他在哈佛时通过指挥一个舞蹈交响乐团、打印论文稿来维持自己的生活。在哈佛,巴纳德主修经济学,并完成三年的学业。由于他缺少科学方面的训练以及化学不过关,因而未获得学士学位。尽管如此,由于他后来在组织理论方面的造诣和杰出贡献,他最终还是得到了一些著名的大学如布朗大学、普林斯顿大学、宾夕法尼亚大学、路特格斯大学的荣誉博士学位。

1909年,巴纳德离开哈佛,开始了在贝尔电话公司漫长的职业生涯。这一历程后来被证明是非常卓越的。巴纳德起先在统计部门工作,将有关德、法、意文资料译成英语来研究外国的汇率制度,不久就成了这方面的专家。1922年,他搬到宾夕法尼亚,不久就成了宾夕法尼亚电话公司副总裁和总经理的助理。四年后,他被提升为副总裁。1928年,当他41岁时,他成了新泽西贝尔电话公司的总裁。1948年,他离开贝尔公司,担任了洛克菲勒基金会主席一职,一直到1952年达到其强制退休年龄为止。后来,他还出任过全国科学基金主席。巴纳德于1961年去世。

在从事主要职业的同时,巴纳德在公共服务方面的记录也令人印象深刻。20世纪30年代,他曾出任新泽西紧急救助基金的主任。二战期间,巴纳德是联合服务组织主席、国家战争基金主任、海军人力调查委员会成员。他曾是财政部长助理、联邦科学研究与发展办公室主任的顾问、原子能委员会成员。此外,他还是新泽西单身汉协会的创建者,参加各种青年的活动;曾是国家经济研究局的局长、美国艺术与科学协进会成员、美国哲学学会以及世界事务研究所的成员。

巴纳德是一个有些超然、矜持寡言、庄严高尚、令人敬畏的人。他认为服务(它需要“持之以恒”和“坚持原则”)比受人欢迎更重要。虽然他接受了几个荣誉学位,但他拒绝了一些其他的学位,认为它们空有其名。总之,人们的印象是,“这是一个有着得体举止、对[2]工作有强烈献身精神的孤傲冷漠的人”。

作为一个在数种领域里的实践者,巴纳德留下的著作不多。巴纳德从20世纪20年代开始写作,一共发表了37篇文章和《经理人员的职能》一书。正是这本书使他名声大振,在书中他对理解组织所做的重要贡献奠定了他在组织研究中的极高地位。

这本后来变得如此重要的书在产生时却带有某些讽刺意味。巴纳德起先并未打算写此书,书的手稿来自他在哈佛的罗维尔学院的8次演讲。此书的出版是因为哈佛出版社打算出一套丛书,而不是对他的演讲感到满意。在哈佛出版社要求之下,他进行了编纂工作,将手稿修改了16遍,最后声称“本书没有一个字不是经过精雕细琢的”。

巴纳德否认对《经理人员的职能》一书的热情和概念具有智力上的原创,并指出其不直接来自广泛的阅读,也不旨在将一些个人观察拼凑起来,他说他对梅奥及其霍桑实验一无所知。不管巴纳德的思想来源是什么,《经理人员的职能》的影响是无可争议的。用肯尼思·安德鲁斯的话来说:“他的伟大来自他的抽象思考的能力,来自他把理论应用于职业经验的本领,来自他对实践的敏感性和经验。在同时应用理论和实践这两种能力并发展这两者的综合能力方面,我认为没有人能够超过他。由于这些原因,《经理人员的职能》一书从它出版以来一直是专业经理人员写出的有关组织和管理的最能启发人的思想的[3]著作。”

虽然书名是《经理人员的职能》,但内容远远要丰富得多。巴纳德旨在把国家理论与组织理论结合起来,阐述一种超越其经济范围的人类行为的理论。相应地,巴纳德从最基本地观察人类行为的本质出发,从社会中组织的产生和性质(它们提供了管理者在组织中的作用和功能的背景)出发开始了他卓越的论述。[1]也译成《经理的职能》或《执行者的职能》。本书与之有关的引文引自中国社会科学出版社1997年版的《经理人员的职能》。[2]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[3]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。

第二节 社会系统组织理论

一、组织的静态分析

巴纳德在其著作出版后把自己的主要贡献归结为“结构性”概念和“动态性”概念,实际上也就是从静态和动态两个方面对组织作了富有创见和启迪意义的理解。巴纳德认为他的主要的结构性概念有:个人、协作体系、正式组织、非正式组织和复合性正式组织。实际上这也是《经理人员的职能》一书的第二篇的内容。

1.个人

巴纳德首先是从观察最基本的人的行为的本质出发来论述组织的。在他看来,“如果不以人的行为的心理上的某些假设为依据,就不可能构建起协作体系或组织的理论,也不可能对组织、经理人员或[1]参加组织的其他人的行为作出有意义的说明”。由于组织是由人构成的,巴纳德首先从社会属性和自然属性对人作了一个区分。他认为,作为特定的协作体系的参加者的人,若纯粹把他们的职能方面作为协作的方面来看,只要他们的努力是协作性的,他们的努力就被非个人化,或被社会化。其次,作为外在于任何一个特定组织的人,将被看作是物的、生物的、社会的一种独特的个人化,具有有限的选择能力。这两者总是出现在协作体系中。在这里,人的社会属性已经开始表现了马克斯·韦伯曾阐述过的非人格特征。这一点我们将在组织的特征中再作介绍。

而作为自然属性的人,他无论在物理学上还是在生物学上都是受到限制的,他只有有限度的自由意志。“当生物的能力被看作是限制因素,而通过协作可以克服这些限制时,限制因素就成为协作本身。”[2]产生协作的原因,除了自然属性方面(当人们要求达到超越其自身能力之外的目的,就需要打破其生物学上的限制,比如,个人干不了的事,两个人一起干,协作就产生了,组织也随之产生)之外,人类的社会属性,即在共同体生活中形成的各种关系也是产生协作行为的一个原因。此外,在巴纳德看来,人群中的被动结合不会长久,因为他们被迫去做一些事情,因而从事有目的的活动的需要也导致了协作活动并去达到参与者的一些共同的目的。在巴纳德看来,组织就其实质来说,就是一种合作性的努力。

巴纳德对人具有自由意志的描述形成了他的个人与组织之间关系的概念。虽然巴纳德假设人有选择的力量,但这一力量是有限的。“个人具有有限的选择能力,同时又是整个情景的各种因素的结果,并强烈地受到这些因素的限制。他有动机和目的要实现。实现的方法是在整个情景中选择一个或一组特定的因素并使之改变,从而改变整个情景。从实现目的的观点来看,这些因素是限制因素,是需要加以[3]解决的战略目标。”的确,在选择上的限制使选择成为可能,因为个人如果碰到大量可供选择的东西的话,他可能会被压垮。因而选择过程部分是一个缩小选择范围的过程,物理、生物和社会因素强化了选择上的限制。例如,一些选择可能被排除,因为它们在物质上是不可能的,有些因心理条件而不可能。在组织环境中,一个主要的限制因素是组织目的的定义。它有助于指出有关的一些限制,这些限制对选择来说是必需的,因为它们指出了选择得以进行的范围。然而,一种不能减少的最低程度的自由意志依然存在,这一特点使人的行为不仅仅只是一种有条件的反应。

组织旨在影响个人的行为,其手段要么是缩小在选择上的限制,要么是扩大选择的机会。在第一种情况下,个人被认为是一种被操纵的客体。在第二种情况下,个人是一种要被说服的主体。不管在哪种情况下,个人的反应不完全是事先决定的。相反,个人具有一种选择领域,这一领域既给了个人自由度,也赋予了他行动的责任的衡量度。正如我们看到的,两种局限是巴纳德的组织以及人在组织中的作用这一公式的不可缺少的组成部分。

2.协作体系

在对人性的这些假设基础上,巴纳德开始追寻组织中协作活动发展的源头。在巴纳德看来,协作就是一种克服由物理环境或人的生物特征所强加的一些限制的手段。这些局限可以通过协作克服。总之,协作来自目的和局限的存在,要克服的局限和战略要素在本质上是物理的和生物的。

一旦决定协作,限制性因素便是社会关系。在巴纳德看来,当个人参加了一个协作系统以后,他就处于一种同其他参加者接触的位置。这种接触必然产生个人之间的相互作用,因而它们是社会性的。这种社会性产生的影响在于,协作迫使个人的动机发生原来不会有的变化。这些变化如果朝着不利于协作体系的方向发展,它们就成为协作体系的障碍或限制。

那么,怎么使这一协作朝着有利于体系的方向发展呢?首先,我们必须看到协作体系中不但存在着个人之间的相互作用,而且还存在着人同集体之间的相互作用。后者意味着集体是作为一个单位同个人发生相互作用的。集体在这里代表着社会行为的一个体系,作为一个整体同集体的每一个人相互作用。其次,作为一个协作体系,它会有自己的目的和目标。这一目的本身就是协作的产物,并成为识别协作体系所采取的行动的要素,是协作的一个标志。因此,清楚地识别协作性努力的目的同个人的目的之间的区别是很重要的,因为在大多数[4]情况下,协作的目的显然不是个人目的。

只有当一个协作体系的目的实现时,这种协作才是有效的,也就是使协作朝着有利于体系的方向发展。那么怎么实现?在巴纳德看来,首先,在实现协作的目的方面应该是有效的,但这还不够,在满足个人动机上应该是有效力的。协作效力是个人效力的组合物,因为协作正是为了满足个人的动机而组成的。参加者的动机的总和就是协作体系的总动机,这个总动机是各个人动机的复合物,其中每一个人的动机在性质上可能不相同。协作行为的效力就是这些动机满足的程度。决定这种效力的唯一因素是个人,因为动机是个人的。如果一个人认为他对协作体系做出贡献的行为是(或将是)无效力的,他就会停止(或暂时停止)做出贡献。如果他们的贡献是协作体系不可缺少的,那么他个人的无效力就成为协作体系的无效力。由于协作体系不能再继续下去,因而对全体成员都是无效力的。所以,协作体系的效力取决于边际贡献的效力,或者说取决于边际贡献者。

这表明,协作努力的有效性与协作体系目的的实现有关,而效力则与个人动机的满足有关,协作体系的效力是体系成员个人的效力的总和。一个协作体系的效力就是它为成员个人提供满足以维持体系的能力,这种能力也可以称为体系的存在及对个人提供的满足进行平衡的能力。这种效力和平衡可以通过两种方式达到:或是改变成员的个人动机,或是把生产成果分配给个人。这种成果包括物和社会两方面,因为有的成员需要物质利益方面的满足,而有的成员需要社会利益方面的满足,大部分成员则以不同的比例需要这两个方面的满足。

如果每个成员所得到的只是他投入的,协作体系对他来讲没有刺激,也就是说,没有净满足。他得到的必须使他在满足方面获得利益,这意味着对他的贡献以另一种形式予以回报。因此,对个人来说,效力就是满足的交换。这样,协作过程包含着满足的交换过程。当然,这指的是协作过程的分配一面,它还有生产一面。协作的效力一方面取决于它获得和生产些什么,另一方面取决于它如何分配它的资源和如何改变其成员的动机。总之,人的目的以及局限(尤其是物理的和生物的局限)产生了协作的需要,而协作的持续取决于协作的有效性和协作的效力。有效性的衡量是共同的目的的实现;效力的衡量是诱发足够的个人参加协作的意愿。因此,协作的持续取决于两个互相联系、互相依存的过程:①同整个协作体系和环境的关系有关的过程;②同满足需要的成果的创新和分配有关的过程。

巴纳德注意到,成功的协作不是一种正常状况,几乎没有什么协作性的努力能经受住时间的劫掠。在任何一个时间段上,只有社会上的一小部分人乐意参与一种特定的协作事业。在这里,巴纳德已经开始涉及他著名的均衡理论。这一点在论述组织刺激系统时就显得更为明晰了。

3.正式组织

巴纳德认为,构成组织的要素有三个。首先是协作的意愿。巴纳德再次强调构成组织的应该是人的服务、行动、行为和影响,而不是人。这表明,人们贡献努力的意愿是协作体系所不可缺少的。

这种协作的意愿意味着自我克制,意味着对自己个人行动控制权的放弃,以及个人行为非个人化。因此,首先必须有个人行为贡献于非个人的组织行为、个人放弃其行动的控制权的意愿,才能把人们的行动协调起来。

就个人意愿而言,巴纳德认为,首先,个人意愿的强度存在着极大的差异。他认为,现代社会中的绝大多数人对任何一个组织或是漠不关心、或是积极反对。其次,任何个人的贡献意愿的强度会发生变化,这是断续的和变动的。从这里得出的一个结论是,在任何一个正式的协作体系中,可能的贡献者的贡献意愿总量是不稳定的。因此,协作意愿首先是组织提供的诱因与个人努力相比较的净结果,其次是同其他机会提供的实际可以得到的净满足相比较的结果。从逻辑上说,需要决定的问题首先是进行协作是否比独立行动对个人更有利。如果更有利,那么要考虑的问题是目前的协作机会比其他协作机会所提供的利益更大还是更小。因此,组织依存于个人的动机和满足个人的诱因。

构成组织的第二个要素是目的。只有具有协作的目的,协作意愿才能发展起来。一个目的如果不被将要参加组织的人们所接受,是不会激起协作行为的。因此,目的的被接受同协作意愿是同时发生的。参加组织的每一个人都可以被看成具有双重人格:组织人格和个人人格。严格地说,一个组织目的对于人来说并没有直接的意义,对他有意义的是组织同他的关系:组织加给他的负担和给予他的利益。组织的共同目的是外在的、非个人的、客观的,而个人动机则是内在的、个人的、主观的。这两者是有矛盾的。只是在极特殊的条件下,组织目的才能成为或可能成为唯一的或主要的个人动机。

构成组织的第三个要素是信息交流。实现共同目的的可能性和存在着愿意为这个共同目的做贡献的人们是协作努力体系的两极,而使这些可能性成为动态过程的是信息交流,因为共同目的必须为人们共同了解,而要了解就必须通过某些信息交流形式。因此,信息交流技术是任何一个组织的重要方面。如果没有恰当的信息交流技术,就不可能采用某些目的作为组织的基础。信息交流技术使得组织采取某种形式并获得内部的经济性。

总之,在巴纳德看来,组织的存在取决于协作系统平衡的维持。这种平衡开始时是组织内部的,是各种要素之间的比例,但最终和基本的是协作系统同整个外界环境的平衡。这种平衡有两个条件:一是组织的有效性,它涉及同外界环境的关系;二是组织的效力,它涉及组织同成员个人之间的交换。

4.非正式组织

从组织的发展来看,在形成正式组织后,接下来的一个发展阶段是非正式组织。这一概念的提出是巴纳德对组织理论研究的一大贡献。同有意识地形成的正式组织不同,非正式组织是由无意识的社会过程产生的。巴纳德将非正式组织描述为暂时的、无结构形式的、涉及那些没有任何具体联系而发生的互动。用他的话来说,可以把它“看作[5]是一种没有固定形态的、密度经常变化的集合体”。在巴纳德看来,非正式组织会产生两种重要的后果:①它使人们形成一定的态度、理解、风格、习惯习俗;②为正式组织的产生创造条件。因为要使得共同目的能被接受、信息交流成为可能、协作意愿的精神状态得以达到,都必须有一个事先接触和预备性的相互作用的过程,而非正式组织提供了这个条件。

巴纳德认为,非正式组织存在于正式组织之中,它在正式组织中起着三种作用:①信息交流;②通过调节人们的贡献意愿和稳定客观的权威来维持正式组织的凝聚力;③维持人们的个人人格、自尊心和独立的选择,而这是正式组织运作所必需的。

非正式组织的存在使得它与正式组织构成了一种互动关系,这两者的关系表现为:①非正式组织使得一些正式组织非成立不可,如不成立,非正式组织也无法继续发展下去。非正式组织的态度、习惯、风俗影响着正式组织,并且部分地通过正式组织表现出来。正式组织由于非正式组织而具有活力并受其调节。这首先表明非正式组织对于正式组织所具有的重要作用。②正式组织由非正式组织产生,正式组织为任何一个大的非正式组织或社会组织所必需,但在正式组织产生之后,它们创造出非正式组织并且需要非正式组织。对绝大多数组织来讲,“了解组织的诀窍”是了解其非正式结构的人物、事情和缘由。阅读美国的宪法、法庭的判决、法令或行政法规并不能精确地确定美国政府是如何进行工作的。“看不见的政府”这句话虽然常用于贬义,但却表达了对非正式组织的认识。巴纳德在这里表明了正式组织和非正式组织两者之间的依存关系和相辅相成关系。

巴纳德倾向于从正面肯定非正式组织的作用,尤其是它的凝聚力作用。在他看来,正式组织是社会的明确的构造材料,它们是使人们的社会结合具有足够的一贯性、以便持续下去的支柱。没有这些支柱,社会就会分裂为敌对的集团,随着正式组织在范围上的扩大(例如,当正式的政府组织扩展时,宗教的、军队的、经济的和其他正式组织也会相应扩展),以及一个大规模社会结构的出现,就容许和要求社会凝聚力的扩大,而非正式结构的态度、习惯和习俗将对这一凝聚力[6]的形成和扩大起重要作用。

不过,后来的研究表明,非正式组织在促进正式组织目标的过程中具有双重性。巴纳德在这里显然忽略了非正式组织对正式组织来说所具有的消极一面。

5.复合性正式组织

组织发展的最后一个阶段是复合性正式组织。巴纳德认为,这一组织来自简单的正式组织(它的大小受到了沟通上的局限的限制)增长需要创造新的单位,但总的目标是作为复合性组织中统一的因素起作用的。沟通上的限制形成了复合性组织的结构(通过要求亚单位专业化和相对自主)。在复合性正式组织中,协调的需要和沟通的需要要求单一的指挥功能作为沟通中心指挥所有相对自主的单位的活动。这样,尽管相对自主,组织的亚单位必须在更大的组织强加的限制范围内行动。

复合性正式组织的特征包括以下四个方面:系统性;非人格化;[7]专业化;含有非正式组织。

作为系统,复合性正式组织具有一些显著的特征。首先它们具有亚系统,而它们本身又是更大的社会系统中的一个部分,系统和亚系统之间是互相依赖的。其次,作为一个系统的组织,它们也是动态的,因为环境在发生变化,新的目标在出现。最后,在巴纳德的分析中很关键的一点是,作为一个系统的组织不只是部分的简单综合,主要原因在于,系统与其组成部分的区别使巴纳德将作为整体的协作系统的目标与系统中人的“动机”作一区别。这一区别的重要性在于巴纳德认为组织中的每一个参与者必须接受的刺激(奖励)要多于对组织做出的贡献。由于个人的贡献是组织引诱的来源,因此,只有额外的东西通过本身的运作产生出来,每个人才能得到比他贡献多的东西。这一额外的东西就是组织内协作性活动的结果。

复合性正式组织的第二个特征在于组织活动是非人格化的。正如巴纳德指出的,每一个特定的人对组织的意义是有限的,这反过来导致巴纳德根据力量或活动而非人来界定组织。巴纳德承认,在组织之外,一个人是一个独特的个体。然而,在加入了一个协作系统后,一个人的努力在这一意义上——个人的活动必须由系统的需要而非个人的动机所确定——是非人格化的。尽管这样人成了代理人,但他们的行为不是个人的。相反,组织活动是受一种所需的组织个性指导的,个人动机是由组织的奖励分配来满足的。

复合性正式组织的第三个特征是专业化。这一专业化的基础与古立克的类似。古立克列举了目的、过程、客户(资源)和地点(地理)是组织专业化的基础。巴纳德加上了时间和人,并指出,专业化的这些基础是互相依赖的。人的专业化,或他所称的“社团的专业化”是其强调组织行为中的社会因素的最重要的附加。巴纳德认为,专业化的单位应当包括社交上相适宜的人,以建立合作和减少冲突。

然而,巴纳德感到目标是专业化的首要方面。目标上的专业化包括组织整体目标逐渐分化为更详细的目标,并成为实现组织最终目标的手段。当将这些目标分配给亚系统并成为亚系统的目标时,这些目标便成了组织专业的一种基础。巴纳德认为,亚组织中每一个人认识到这一目标是很重要的。不过,组织中的每一个人不必知道组织的整体目标,只需对组织最终目标有种信念就行了。

复合性正式组织的第四个特征是非正式组织的存在。巴纳德认为,非正式组织永远存在于正式组织中,并把它们描述为没有任何具体的联合目标而发生互动的一个“个体密度领域”。在巴纳德看来,非正式组织不能只是被看作一种不可避免的罪恶。恰恰相反,巴纳德认为,如果不存在非正式组织,那么它们也会被创造出来,因为它们履行着一些组织功能。它们有助于沟通,保持非正式组织内的凝聚力,并在正式组织这样一种非人格化的环境中建立一种人际感情。此外,非正式组织创造和维持了一种“监督权威”的神话(即认为权威来自组织最高层)。巴纳德在这里并不是说等级制权威是不真实的,他只是在这一意义上使用“神话”——作为非正式组织过程建立的一种信念来解释公开的行动。

归纳起来,有关个人的实质、复合性正式组织的产生及其特征,巴纳德作了如下的说明:(1)人从本质上讲是受生物性制约的,同时具有一种无法减少的、最低的自由意志。(2)目的的存在和个人局限的状况导致协作活动。(3)在进行协作活动时,要克服的战略或限制因素在本质上是社会性的。(4)为了生存,协作系统必须有效率地完成其目的,有意义地满足个人的动机。(5)协作最初可能是非正式的。不过,考虑到个人的积极的、有目的的本质,正式组织很可能兴起。在这组织中,协作活动是有意识的、有目的的,而不是自发的。(6)复合性正式组织来自简单的正式组织,简单组织构成了复杂的正式组织相对自主的组成部分。(7)复合性正式组织的特点是其系统特征、非人格化的活动、[8]专业化以及非正式组织的存在。

可以把复合性组织再作如下归纳:①它包括了一种组织与其成员之间自由的契约安排。②刺激系统有助于满足个人的动机,将个人努力结合起来,以完成组织目标。③由于组织构成了一种自由的契约关系(组织成员如发现条款得不到履行便可退出),因此,权威存在于上司和下属的关系之中,权威的行使只有在下属的同意下才能进行。④无论就权威的行使,还是就传递组织的目标而言,沟通在组织中扮演着一种重要作用。⑤与个人相对应,组织的决策过程的特点必然是逻辑性的。此外,决策是一种专业性活动,其首要责任是作为沟通中心的管理者。⑥管理者组织是组织发展的一种自然的副产品,他们有责任提供一种沟通系统以取得个人的努力,并界定组织的目标。⑦组织的领导要求采用一种控制管理者行为的个人道德准则,以及要求创[9]造一种作为整个组织行为标准的组织道德准则。

二、组织的动态分析

巴纳德对组织的动态分析涉及了以下的内容:刺激—回报的动态平衡、权威以及沟通和决策过程。

巴纳德指出了三种基本的组织活动:作为组织的参与者乐于合作、确立和界定组织目标以及沟通。组织中的激励系统具有一种引诱人们乐于协作的功能,其结果是组织权威。目标被分成两个因素:一个是巴纳德所称的“协作方面”,它与整个组织的利益有关;一个是“主观方面”,它涉及个人动机。相应地,目标的主观方面与刺激系统有关,而协作方面则与组织决策有关。沟通是组织活动的第三个至关重要的因素,无论对于传达组织的目标还是行使权威都是重要的。随着这些关系的确立,乐意协作是在刺激和权威下进行的;确立和界定目标是在决策(客观方面)和刺激(主观方面)下进行的;而沟通则是在权威和执行者功能下进行的。

1.刺激系统

巴纳德将组织看作是一个组织与其成员交换的系统。构成组织力量的人的努力和贡献是由诱因引起的,自我保存和自我满足的利己动机是支配的力量。整个来讲,组织只有满足这些动机才能存在,除非它能改变这些动机。巴纳德在这里涉及了其著名的均衡理论,即在组[10]织提供的诱因和个人为之做出贡献之间维持一种均衡。

在巴纳德看来,任何个人参加组织的决定都包含着一种直接的代价:失去对个人行动的控制。正如巴纳德指出的,协作基于的一种道德理想需要个人乐意将自己的直接利益从属于个人的最终利益和一般利益。这样,乐意协作包括了一种个人的成本—效益分析(它取决于个人的目的、愿望和动机)。加入组织是组织在比较支付得起的活动后提供的纯引诱(引诱减去成本)的一种功能。每个人都会对引诱和成本进行评估,这种评估建立在个人保护和个人满足的“自私”的动机之上。此外,巴纳德认为,这些评估很少是一种逻辑思考。在作了参加组织的决定后,个人的乐于协作是根据不断地对新的引诱和贡献的平衡而转移的。当所有的人感到能从组织中获得比他们的贡献更多的诱惑时,组织才处于一种均衡之中。正如巴纳德所说,为了维持组织经济的平衡,组织要支配和交换足够数量的各种效用,以便用来支配和交换作为其构成要素的人们的服务。由于每一个贡献者都要求他的交换有剩余,即纯诱因,所以组织只有通过交换、变形和创造,在它自己的经济中获得效用的剩余,才能继续存在下去。如果它操作的结果出现了亏损,它就越来越不能支配组织的活动,而组织是由活[11]动构成的。

刺激与个人动机有关,因而与个人的效率和有效性、与组织的效率有关。当行为使行为的动机得到满足时,个人就是有效率的。当完成了一个具体的向往的目的时,个人行为就是有效的。在两种情况下,行为是根据个人的目的和动机来进行评价的,组织的效率也是根据个人动机来界定的。当组织中个人的动机得到满足时,组织就获得效率。效率是组织提供充分的引诱(以维持系统)的能力的一种功能。比较之下,组织有效性与个人动机无关,它是组织目标完成的程度,因而[12]与个人动机无直接联系。这一组织有效性的界定的依据是巴纳德的一个观点——组织活动是非人格化的,因而这些活动从个人身上移开了。

巴纳德认为引诱或刺激的范围很广。他首先把诱因分成特殊的和一般的两类。前者是特定地给予某个人的,而后者是非个人的、不能特定地给予某个人的。特殊的诱因包括:物质诱因;个人的非物质机会;良好的物质条件;理想方面的思考。一般的诱因包括:社会上的吸引力;适合于自己习惯的方法和态度的条件;扩大参与的机会;思想感情交流的条件。巴纳德注意到非物质诱因的重要性。在他看来,当最低限度的需要得到满足之后,如果没有其他诱因的帮助,物质诱因的力量是极为有限的。因此,在维持生活的最低物质报酬以外的、对个人的非物质的诱因,在获得协作努力方面具有极大的重要性。比如,显示优越、威信、个人权力、获得支配地位的机会,在所有组织的发展中,都比物质报酬要重要得多。

巴纳德把刺激也分成两类:客观刺激(他称之为“刺激方法”)和主观刺激(他称之为“说服的方法”)。一般的客观刺激包括团体的吸引力(即避免在民族、肤色、阶级之上的个人反常)、使工作条件适应习惯的方法和态度、扩大的参与的机会(一种较多地参与事件的参与感、使命感),以及一种团结感、社会整合、志同道合感。

巴纳德注意到不同的个人很可能被不同的刺激所激励。这样,组织不能永远提供所有的客观刺激,一般也不能提供足够的刺激程度。一个可能的组织反应是增长(它使组织扩大刺激的广度和深度),巴纳德将这种增长可得刺激的愿望称为增长的首位原因。[13]

另一反应是说服。巴纳德认为,当一个组织不能为人们的贡献提供恰当的引诱时,它就必须做工作,以便使人们改变其欲望,认为提供给他们的引诱是恰当的。否则,组织就不能存在下去。这一说服是广义的,包含三种形式:形成一种强制状态;引诱合理化;动机灌输。

组织的强制手段既用于排除人们对组织的贡献,也用于获得人们对组织的贡献。对不理想的人排除是维持组织效力的一个必要手段,这也是一种杀鸡骇猴的说服方法,使未受到排除的人愿意为组织做贡献。

相比之下,引诱合理化是一种重要得多的方法,它有两个层次:①一般合理化,即把整个社会组织合理化;②特殊合理化,即试图说服个人或集团,他们应该为特定组织提供服务,因为这符合他们的利益。

最重要的说服方式是动机的灌输。它的正式方式是对年轻人的教育和对成人的宣传。此外,除了教育和宣传这种正式方式外,还有一些非正式或间接的方式,如模仿、竞赛、习惯、态度等,这些也对个人动机起调节作用。

刺激系统的另一方面(巴纳德特别列出以引起注意)是地位系统[14]。巴纳德认为,等级制——荣誉和特权随着地位提高而显赫——是组织中一种重要的非物质刺激因素。巴纳德将地位定义为“对个人在组织中的权利、特权、责任、义务的说明,以及对控制其行为的限[15]制和禁令的说服所界定的一个个人的状况”。巴纳德将地位系统看作是因人们在能力上的不同、工作的难度、工作的重要性,以及保护人的完整性的需要而造成的。地位可能有两种:一是功能性地位,它建立在工作能力上;二是梯状型功能,它建立在组织的职位上。

巴纳德认识到地位系统的分裂倾向,认识到它可能导致对个人的歪曲性评价,例如,由于不愿剥夺一个人的现有地位而限制精英的流动、夸大管理事务对于领导的重要性、提高地位的象征性功能,以及限制组织的适应性。但是,巴纳德强调地位对于组织活动所具有的积极性。地位系统不仅是组织的一种刺激形式,它也能鼓励一种责任感,并且也可以通过确立它们是真正的(受组织批准的)、有权威的(来自一种恰当的资源)、有智力的,从而有助于组织的沟通。

2.权威

如果刺激为乐意协作提供了基础,那么权威则是它的表达。正是在权威概念上,巴纳德或许做出了最大的贡献。正如前面指出的,巴纳德给权威的定义是“权威是正式组织中信息交流(命令)的一种性质,通过它的被接受,组织的贡献者或成员支配自己所贡献的行为,即支配或决定什么是要对组织做的事,什么不是对组织要做的事”[16]。换言之,权威在于一种上司和下级的关系中,而不在于职位。只有当权威被接受,它才是有效的,而不是仅仅在于发布命令。“按权威的定义来说,一个命令是否权威取决于接受命令的人,而不是权威[17]者或发布命令的人。”这一对权威的解释直接来自他将组织视为一种交换系统的看法。由于持续的参与取决于对引诱和所需贡献的平衡,参与者可以选择拒绝服从组织的权威,他们可威胁离开组织,或实际上离开组织。正如巴纳德指出的,纯引诱的存在是接受任何命令的唯一理由。

巴纳德指出了四种有效行使组织权威的条件,所有这些都强调下属在权威关系中的作用以及有效的沟通的重要性。即:①下属必须理解命令;②命令必须同组织目标相一致;③下属相信命令与其个人利益相符;④具有执行命令的能力。考虑到对下属看法的强调,沟通在权威的行使中扮演着一种关键的作用。

巴纳德声称,在权威的行使中,接受是一种重要的行动。接受因纯引诱而异。他开列的有效执行权威的条件中强调行使权威的主观性,强调权威不能被接受的可能性。巴纳德注意到一些打算行使的权威常常无效,在某些条件下不服从可能是一种道德责任。所有这些表明,下属对组织命令的反应不是事先决定的。相反,巴纳德指出,下属的反应可能有三种形式:不考虑命令的好处就接受;考虑了以后才接受;拒绝。

第一种反应描述了巴纳德所称的“无关心区”,它对组织尤其重要。这一区域包括不考虑好处而接受,构成了一个命令自动得到执行的区域,即下属在这种状况下并不停下来检查一下命令是否满足表明有效行使权威的条件。相反,落入该区域的命令包括了个人与组织有默契的行动,会得到毫不犹豫的执行。而“无关心区”的大小取决于诱因超过负担或牺牲的程度(后者决定着个人同组织结合的程度)。因此,那些只是勉强被诱导去贡献的人能接受命令的范围是很有限的。巴纳德认为,对绝大多数贡献者来说,在任何时候维持所在的无关心区以内的命令的权威,有着积极的个人利益。这种利益主要通过非正式组织的职能来维持,其形式有舆论、团体态度等。巴纳德认为,较大的“无关心区”对于(就下属来说)促进组织的顺利运作是必要的。

虽然巴纳德强调权威的主观方面,承认在某些状况下不执行命令的可能性,但他并不否认权威的客观方面的重要性。他承认组织权威通常来说是有效的客观权威,或建立在职位或能力之上的权威在组织中都是重要的。当职位权威加上能力权威时,它能成为一种非常有效的力量。

组织权威通常有效,这有几个原因:①组织通过有意地操纵刺激、运用说服技术,能扩大“无关心区”的范围以及接受的范围(因而相应缩小抗拒的范围)。②命令在预期的责任范围内,这些命令很可能在个人的“无关心区”内,被看作是一种“契约性义务”。③除非命令符合巴纳德指出的四个条件,否则不下命令。④非正式组织倾向于支持行使组织权威。由于权威对于组织的生存来说是必要的,巴纳德认为所有成员在保持组织权威方面都有一种利害关系。这样,非正式组织的影响很可能维持和稳定个人的“无关心区”。此外,非组织态度确定了这一信念:权威自上而下。

3.决策

决策是组织不可分割的一个功能,无论是作为一种组织的目标借此与组织环境联系起来的手段,还是一种组织目标借以转化为行动的手段。巴纳德将决策定义为一些个人的行动……它是精心计划、计算、[18]深思熟虑的产物……包括了手段到目的的排列。

在巴纳德看来,有两大类决定:个人决定和组织决定。个人决定是有关是否参与组织的决定,这一点在刺激系统已有涉及。巴纳德认为,个人决定在组织之外作出,不能授权,因为它们本质上是主观的。此外,个人决定不可能是逻辑思考的。

相比之下,组织决定是由组织目的而非个人考虑控制的决定,因而巴纳德认为组织决定可以而且应当授权。组织决定最好在沟通的中心由专长于组织决策的管理者作出。这一方面保证了所需信息被带到决策现场,另一方面也保证了组织决策得到恰当的协调。与个人决策相比,组织决策是逻辑思考的结果。这不意味着组织决策一定是对的,事实的前提和推理可能是错的。但巴纳德认为,筛选、分析和选择的逻辑过程是需要的。的确,巴纳德认为处心积虑地将手段适应目标是正式组织的本质所在。

组织决策有两个因素:组织目标(或“道德”因素)和“随机应变”因素,它包括发现什么状况对组织目标而言是有意义的。巴纳德[19]认为,道德因素或组织的因素在决策上是既定的,因而组织目标是决策“环境”的一部分,它也包括物质世界、社会世界、外在事物和力量,以及当时的状况。组织决策倾向于将组织的目标适应于决策环境的其他方面,以使决策者在与决策环境有关或无关的因素中进行鉴别。

决策环境相关的因素包括战略因素和补充因素,对这些因素的鉴别构成了组织决策的随机应变因素。战略因素(或限制性因素)是这样的环境条件,即如果改变或没有改变,这些条件将允许组织完成其目的。补充因素是这样的环境条件,即必须为操纵战略因素以完成组织目的而维持不变的条件。决策行动需要选择一种或数种战略因素的行动,一旦认出了战略因素,一旦选择了对付它的行动,组织目的就被缩小到了一个更专业的程度,就创造出一种搜索寻找的战略因素,就开始了一个新的决策过程。这一过程会一直继续,直到识别所有的战略因素并作出对付它们的决定。这样,决策的随机应变因素包括了建立手段—目的链。在这一链中,随着专业程度的提高,选择完成目的的手段和目标得到了界定和重新界定。

在巴纳德看来,组织中的决策过程必然是专业化的。组织高层所作的决定或多或少与组织的目的有关,低层的则与完成这些目的的手段有关。此外,在组织中建立专长于决策的管理者沟通中心,其结果是,组织中大多数个人的努力受决定的指引。这一决定在巴纳德看来是由组织管理者作出的,他们是非人格化行动的(即其决定由组织目标控制)结果。虽然组织的决策过程是有逻辑的,但它并不一定是组织内所有个人的逻辑过程的产物。组织中许多个人的行动是习惯性的,是对组织设计的重复性反应。

虽然巴纳德强调组织决策的逻辑特征,但他也认识到“非逻辑过程”的必要性,尤其是管理者决策的“非逻辑过程”的必要性。逻辑过程包括可以用语言或其他象征表达“有意识的思考”或推理。相比之下,非逻辑过程则不行,它只是通过判断作出决定或采取行动。

组织决策中采用的过程取决于三个因素:决策的目标、决策所需的速度、决策者所得信息的质量。巴纳德认为,如果决策过程的目标是查明真相,那么过程本身必须是逻辑性的。如果目的是决定一个行动,可能会有许多难以确定的因素加入其中,因而过程不可能完全是有逻辑的。如果过程的目的是说服,这一过程需要理性化,但最终是非理性的。第二个确定决策过程的因素是决策所需的速度。如果时间很短,逻辑性过程就不能被采用。最后,决策使用的过程是决策可得的信息质量的一个功能,精确的信息需要使用的逻辑过程。在相反的限制性事例中,不确定性使用非逻辑性过程成为必要。这样,组织的决策(就其涉及选择行动或说服而言)必须在一个短时间内进行,它建立在不准确的信息基础上,它需要不同程度的非逻辑过程。

从技术角度讲,巴纳德对决策产生的领域和决策艺术也作了精当的描述。在他看来,决策通常产生于三个领域:①来自上级的有权威的命令;②下级关于作决定的请求;③管理人员本身主动提出。在这三者中,巴纳德认为管理人员自己主动提出决策的时机对他的能力是一种最主要的考验。他必须依靠自己的才能和主动性来了解情况,并依据组织信息交流、系统的性质来决定是否需要改正某些事。

此外,就决策艺术而言,巴纳德认为,应该对目前不适应的事不作决策、时机不成熟时不作决策、对不能有效地实行的事不作决策、[20]对应该由别人决定的事不作决策。他解释道,对目前不适应的事不作决策是非常明智的,而提出问题可能是非常敏锐的;不在时机不成熟时作决策可以避免受到确定看法的束缚或避免形成偏见;对不能有效地实行的事不作决策是为了防止影响权威;不对应该由别人决定的事作决策是为了保持士气,使别人能提高能力、明确责任、保持权威。

三、管理者的功能

在讨论了复合性正式组织的产生及其基本特征和动力,并由此确定了讨论的基础之后,巴纳德转向了他首要的题目——组织中管理者的功能。巴纳德指出了管理者的基本功能是行使这一过程:处理协作系统环境与组织参与者满足这两者之间的关系。使协作系统适应环境变化和新的目的需要一种管理者组织的发展。在复杂的组织中,沟通的必要性要求在组织中有一种管理功能存在,满意的产生和分配包括动机教诲、建立刺激来取得组织目标并改变个人行为。管理者占据了沟通的中心,并维持组织的运作。

具体地说,巴纳德指出了三种管理者功能:提供一种信息交流体[21]系;促成必要的个人努力;提出和确定组织目标。为了执行管理决定,他们必须进行恰当的沟通。巴纳德指出了组织内有效沟通的几种要求:①必须明确知道沟通的渠道;②需要一种确定的、正式的、面向每一个人的沟通渠道;③沟通线路必须尽可能的短,以防拖延;④整条沟通线常被用来回避冲突的沟通;⑤作为沟通中心的人必须有充分的能力;⑥组织运作时,沟通线不应当被打断;⑦每一沟通应通过恰当地指出沟通的发出者来证实发挥重要作用的职位。更重要的是,在组织内要建立一种非正式的管理人员组织,这一组织的建立既避开了正式命令对日常运作的必要性,也通过非正式接触扩大了可能得到[22]的沟通手段。

促成必要的个人努力需要通过使用宣传和说服的技术将人带入组织之中,然后引出他们的贡献,后一过程包括维持道德和引诱系统,以及监督、控制、检查、教育并提供适当的培训。

目标的形成和定义(尽管首先是管理者的职能)是一种共同具有的责任。所有的目标首先在管理层次建立。但在巴纳德看来,形成目标的过程是一个互动的过程,在这一过程中,沟通上下进行,指挥链报告困难和成就。在这一意义上,组织目标与其说是一种正式的声明,不如说是一种聚集的行动。一般来说,长远的决定由上层下授,而界定和行动的责任则在组织基层(在管理决定的限制之内)。

为了充分地行使这些职能,管理者必须有全局和组织环境感。巴纳德认为,这是艺术而非科学、是美学而非逻辑。在管理者承担的全局性责任中,管理者必须关注组织的效率和有效性。在组织层次方面,有效性在整合技术中是首位的,这样组织才能取得其目标。组织效率与其说是技术的,不如说是人的。管理者必须处理组织中的四种状况:物质经济、组织外的社会关系、组织内的社会关系、个人经济。这些加起来便是组织经济。组织经济不能仅仅以财政声明来表达,因为它忽略了对组织来说极端重要的个人本质和社会考虑。对组织经济状况的唯一声明是组织本身的成败。维持组织经济是管理人员的责任,因为只有他才对完成任务具有必要的看法。

1.领导

在巴纳德看来,一个管理者不一定是个领导者。前者在于职位,后者在于功能。巴纳德将领导定义为“一些通过建立信任来激发协作性的个人决定的人的权力”,或“个人行为的质量,以此指导人们及[23]其组织的活动”。由于巴纳德坚持认为,以领导形式出现的管理者的能力是人类协作中最一般的战略因素,因此,组织的一大任务是确保那些在管理职位上的人是真正的领导者。

巴纳德列举了领导者的五大特征:有活力、坚忍、有决断力、说服力和责任性,以及智力。在这当中,巴纳德特别注意责任性和智力[24]。智力是很有意思的,因为巴纳德有目的地将它放到第五位。巴纳德显然对知识分子评价不高,他认为他们倾向于不负责任(即三心二意、不守时、犹豫不决、无说服力)。简言之,他们一般会阻碍对领导来说必不可少的特征的发展。巴纳德因而认为,领导者更多是找到的,而不是训练出来的。至于领导者的教育,应当是一般的、旨在教导人如何进一步教育自己。教育也应当传递一种对人类关系的理解、一种对非逻辑行为的评价,以及对作为整个有机系统组成部分的正式组织的一种评价。

与正式教育相对照,责任性对领导来说是至关重要的。巴纳德认为,责任性来自现有的道德准则。他把道德定义为人的一种内在的、普遍而稳定的力量或习性,它会禁止、控制或修正同这种习性不一致的当前的具体愿望、冲动或兴趣,而加强同这种习性一致的具体愿望、[25]冲动或兴趣。组织存续时间的长短取决于领导的质量,而领导质量的基础是组织的道德性,道德性的高低决定着领导的质量,即使在最低级的、最不道德的组织中也必须有高度的责任感。但是,如果同责任感有关的道德性是低下的,那么组织就是短命的,领导就不能长期维持下去,其影响力很快就会消失,不能产生后续者。但道德本身不意味着责任性。当道德准则事实上控制了人的行为后,责任就会产生,因而一个人有道德但无责任性是可能的,虽然没有道德便不可能是有责任性的。

巴纳德认为组织创立了它自身的道德秩序。一种个人对组织行为的准则来自组织的道德秩序,是组织个性的一个方面。当组织的道德准则控制一个人的行为时,组织责任性的条件就产生了。巴纳德注意到个人和组织道德准则有时会冲突,更常见的是组织本身的准则也会冲突。此外,道德的复杂性加上高度潜在的内部冲突,在一种高度物质化的活动和社交活动中是很可能的。

2.管理者的责任

巴纳德认为,管理者必然是非常活跃的。其结果是,面对一种复杂性的状况,他必须有一种高度的责任能力。此外,他必须具备一种创造道德标准、解决道德准则之间冲突的本能。相应地,巴纳德将管理者的责任界定为一种建立理想的能力,这一能力使这些理想制约人们的意志,使其去完成超越眼前目标和时代的目标。这取决于管理者建立在一种组织道德准则(它指引个人追求组织目标)上的能力,因而确立组织的道德准则、评判道德冲突是管理者的主要功能。一种内在的组织道德感会抵消组织中个人利益产生的离心力。道德和责任状况不能用来取代组织的其他因素,恰恰相反,道德和组织行为中的责任对这些其他因素的有效性来说是必要的。正如巴纳德指出的,“领导的质量、其持久的影响力、其有关组织的持久性、它产生的协作力,[26]所有这些都表达了道德向往的高度、道德基础的广度”。

管理者的责任主要是形成组织目标,而下属只要求相信存在着一种共同目标,而不拥有对这一目标的“智力理解”。冲突被看作是短期的,个人被归于一种自由意志的衡量,个人很少有理性,因而要用说服的方法来鼓励成员评价组织提供的引诱,必要的话,也要使用强制。虽然可以拒绝组织的命令,但组织会尽可能扩大无关心区,从而保证命令得到执行。非正式组织(不是作为一种必要的恶)可以支持等级权威的行使。

总之,虽然巴纳德认为管理者不能以一种专制的方式进行管理,但他并不认为管理者不能管理。虽然组织是个交换系统,但这是一种不对称的交换,在这当中,等级上司具有一种居首位的职位。然而,等级在上下关系中只提供一种相对的、而非绝对的优势。巴纳德在这里不是否认等级权威的存在和理想性,而是关注等级权威运作的有效的前提条件,这一条件需要得到被管理者的同意。

虽然管理需要一种同意的因素,但巴纳德不认为因此在组织中需要采用民主的程序,用他的话来说就是“教条主义地认为民主或民主[27]方法与(或不与)这里讨论的原则相符是站不住脚的……”[1]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[2]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[3]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[4]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[5]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[6]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[7]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[8]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。[9]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。[10]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[11]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[12]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[13]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[14]巴纳德:“地位系统的功能和病理学”,载于《组织与管理》,哈佛大学出版社1962年版。[15]巴纳德:“地位系统的功能和病理学”,载于《组织与管理》,哈佛大学出版社1962年版。[16]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[17]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[18]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[19]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[20]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[21]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[22]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。[23]巴纳德:“领导的实质”,载于《组织与管理》,哈佛大学出版社1962年版。[24]巴纳德:“领导的实质”,载于《组织与管理》,哈佛大学出版社1962年版。[25]巴纳德:“领导的实质”,载于《组织与管理》,哈佛大学出版社1962年版。[26]巴纳德:“领导的实质”,载于《组织与管理》,哈佛大学出版社1962年版。[27]巴纳德:“领导的实质”,载于《组织与管理》,哈佛大学出版社1962年版。

第三节 分析与评价

巴纳德的组织理论的贡献是巨大的。他的代表作《经理人员的职能》作为管理学的经典著作,在今天仍然发挥着重要的影响,但他的著作也是引起一些争议的来源。争议之一是组织中管理的作用;之二是他被指责抛弃了传统管理的优点,并有亲资方之嫌。肯尼思·安德鲁斯在对巴纳德的组织理论大为称道的同时,也指出了他的《经理人员的职能》的几个缺点。一是表述的抽象性,举例稀少和平淡无味以及文体的晦涩难懂。二是他很少分析高层管理机构,如经理人集团、董事会、董事长等。三是在组织目标的处理方面,他的确把目标作为中心,但没有注意到一个变动的社会中组织目标的选择问题,也没有注意到组织确定目标或目标的过程。四是尽管他把人的问题引入组织理论,但似乎他对“抽象”的个人而不是活生生的、成长着的人更感兴趣。他完全没有讲到个人的发展成长、个人需求的成熟、个人归属意志的弱化或强化。但肯尼思·安德鲁斯强调,这些缺点不能否定这样一个结论:巴纳德的书对于老读者来说仍然是重要的,并且继续在[1]吸引着新的读者。

巴纳德希望《经理人员的职能》一书有助于建立他所期望的组织科学。这本书是他多年来对在各种组织的实际中观察到的事情和别人的经验作一粗略解释的一种假设框架,当然他也补充了一些社会科学方面的知识。他很谦虚地说这不是科学家或学者的著作,而是对这些[2]问题有兴趣的实务研究者的著作。

不管他以什么身份写作,巴纳德在好多方面对组织理论的发展还是做出了独特性的贡献。这些包括他用社会系统观点对组织的考察;他的通过引诱或刺激在组织中维持组织和人之间的均衡,即内部平衡和外部调节的思想;他的权威来自接受的思想;他的效力—效率两分法企图把经常发生冲突的组织目标和努力的经济需求同个人的目标和满足的需求结合起来的思想;他对正式组织的富有洞察力的分析以及对非正式组织的引入;他对经理人员责任的明晰阐述。所有这些,直到今天,用肯尼思·安德鲁斯的话来说,“仍然具有权威性,因为他的智慧来自领悟力同经验的结合,来自系统思考的习惯同经常表现出来的责任心和通过协作获得成果的必要的结合”,“它继续提供重要[3]的但不容易得到的洞察力”。

正如布雷恩·福莱所说:“巴纳德不旨在解决人和组织关系中的一种显而易见的自相矛盾。相反,他在寻求个人需要和组织需要的平衡[4]中接受一种不可避免的紧张和冲突。”我们也用他在《经理人员的职能》一书的结尾作为本文的结尾,这一结尾表明了巴纳德的一种哲学,也是他写作此书的一个动因所在:

自由和不自由;支配和被支配;选择和被选择;诱因的提供和无法拒绝诱因;来源和不能否认这个来源;独立和从属培育着人们的个性,又使人们失去个性;提出目的,又被迫改变目的;为了作决策而探求各种制约条件,寻求特定事物,但又同整体保持联系;寻找领导者,但又否认其领导;期望支配现世,却被未知所支配——这就是本书所讲的人在社会中的故事。“这样一个故事的结束,要求表明信念。我的信念是,具有自由意志的人的协作的力量,能够使人自由地协作。他们只有选择在一起工作,才能获得个人的充分发展。只有每个人承担起选择的责任,他们才能进入亲密的结合,并提出比个人行为和协作行为更高的目的。我认为,协作的扩展和个人的发展是相互依存的,它们之间的恰当比例或平衡是实现人们幸福的必要条件。由于这对整个社会和个人来说都是主观的,我认为这种比例无法由科学来确定。这是一个哲学和宗[5]教的问题。”[1]巴纳德:“领导的实质”,载于《组织与管理》,哈佛大学出版社1962年版。[2]巴纳德:“领导的实质”,载于《组织与管理》,哈佛大学出版社1962年版。[3]巴纳德:“领导的实质”,载于《组织与管理》,哈佛大学出版社1962年版。[4]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。[5]巴纳德:《经理人员的职能》,中国社会科学出版社1997年版。思考题

1.正式组织与非正式组织的关系如何?

2.简述巴纳德的刺激—回报动态平衡理论。

3.激励组织成员实现组织目标的手段有哪些?

第九章 西蒙的行政决策理论

第一节 生平与著作

赫伯特·西蒙(Herbert Simon)于1916年6月出生在美国威斯康星州的密尔沃基,1936年和1943年分别获芝加哥大学学士和博士学位。他也获得耶鲁大学、蔡斯技术学院、瑞典隆德大学、加拿大麦吉尔大学以及荷兰经济学院的荣誉学位。1936年他作为国际城市经济协会的吉米伦斯·里得勒的助手开始其职业生涯。1939年,他成为加州伯克利大学公共行政局的行政测量研究主任。1942年,他在伊里诺斯技术学院谋得一职,并在1946—1949年任政治与社会系主任。1949年,他转至地处匹兹堡的卡内基—梅隆大学任行政学和心理学教授,此后长期在那里工作,曾任工业管理系主任、工业管理学院助理院长以及计算机和心理学梅隆教席教授。

西蒙也从事了大量的公共工作。他曾在美国的预算局、人口统计局以及经济合作管理局工作。此外,他还是美国总统科学顾问委员会的成员、科学研究委员会理事、全国研究委员会行为科学处主任,同时也担任各类政府和商业组织的顾问。

西蒙一生曾获得多种荣誉。他曾获得美国心理学会的杰出科学贡献奖、计算机学会的教学奖。1978年他荣获至高的诺贝尔经济学奖,该奖表彰他对经济决策研究所做的贡献。

西蒙学术生涯的特点是其领域的宽广。他对人的研究兴趣早在高中时就已产生,并受到了他的一位曾在威斯康星大学研究经济的叔叔[1]的鼓励。西蒙指出他的第一本著作《管理行为》中包含的思想有许多来自制度学派的经济学理论。他的兴趣似乎涵盖了整个社会科学,这一广度只需看一下他的专业便可得知。他首先取得政治学博士学位,主攻公共行政,并长期在学校教授工业管理。他又是计算机和心理学教授,其著作获诺贝尔经济学奖。他的论文几乎在社会科学的各个领域(除了人类学)中出现。他是政治学、经济学、心理学、社会学、计算机科学、管理学和哲学等一系列学会的会员。总之,说他是“社[2]会科学家”则名至实归。

不过,在他的兴趣中有一个共同的主题——关注人的决策,这一主题反映在他所有的主要著作中。《管理行为》作为确立决策的一些目标的理论,重点在于为组织理论学说分析和构建一种共同的运作语言;与康纳德·史密斯伯格和维克多·汤普逊合著的《公共行政》旨在综合有关公共行政的多种观点,但强调组织的决策制定;与詹姆斯·马奇合著的《组织》阐述了《管理行为》提出的理论框架。在他的论文集《人的各种模式》中,西蒙将其决策理论中的一些基本因素格式化。《管理决策的新科学》旨在探讨计算机对组织决策的影响。

20世纪90年代初,西蒙在自传中写道,他一生的研究,是对梦[3]寐以求的“决策真理”的追求。[1]也译成《行政行为》。本书与之有关的引文都来自《管理行为》这一译本。[2]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。[3]西蒙:《我的生活模式》,纽约基本图书公司1991年版。

第二节 反思行政学

作为一名新古典时期的研究者,西蒙也旨在构筑一种行政科学,他在以下几个方面表明了自己与古典的前辈作者不同的看法。

首先是他对决策的强调,并把决策前提作为其分析的单位。西蒙认为,选择的逻辑和心理是行政的核心,因为他认为行政或管理就是决策。但是,决策是如此广泛,以至于在西蒙看来不能成为行政学的分析单位,因为它们不是一些一致的事件(即每一决策可能在不同的时间由不同的人作出),它包括一个选择行动之前的改变、发掘和分析的过程。因此,西蒙把决策前提而不是决策作为其分析单位,因为决策前提提供了决策过程的基础,而决策本身就是来自这些前提的结论,以计算机形式作一类比,前提是由转入数据和指令程序代表的,而决策则是将程序用于转入的产物。西蒙认为,通过检验决策的前提,发现这些前提的来源,追寻沟通的途径,就对决策作了最好的分析。

其次,用“事实—价值”两分法取代行政学中传统的“政治—行政”两分法。自威尔逊以来,古典时期对行政学的诉求建立在结构或制度的分离上,即区分政策功能和行政功能。古德诺的“政治是政策的制定,行政是政策的执行”就是这一观点的经典表述。政策事项和目标由政务官员决定,而行政决定则限于对“公法的系统而全面的执行”,或限于选择一些手段来达到这些目标。威尔逊认为通过限制行政活动(选择手段而非目标),就为构筑一个以经验为基础的行政学确立了一个价值中立的领域。这一行政学的目标是使政府事务的运作更有效。

西蒙无论在描述性方面还是在规范性方面都不同意“政治—行政”两分法。从描述性角度讲,西蒙认为威尔逊界定的政策功能和行政功能实际上政务官员和行政官员都在履行。政务官常常涉及手段的选择,而行政者也不可分离地卷入政策功能(无论在政策提议还是在[1]执行政策中行使自由裁量权)。这样,“政治—行政”两分法没能确立一个构建行政学所需的价值中立领域,因为行政者卷入了政策功能和价值考虑。

西蒙也从规范角度拒绝两分法。尽管他承认两分法可能是一个适应于威尔逊时期的规范观点,但他认为政治机构和它们提出的规范性、实践性问题自那时以来已经发生了变化,出现了等级控制的增长。此外政府运作已经扩大,因而极大地限制了政务官的能力和对官僚的控制。西蒙因而认为,试图建立对官僚的严密的、外在的和等级的控制已不现实。将行政者与政策功能区分是不理想的,相反,必须去发现一些行政者在政策过程中使用技术知识的方法。在西蒙看来,“立法机关出于政治原因常常避免制定明确、具体的政策,而是把这些政策制定工作推给管理机构去做。其次,管理者可能根本不像这里描绘的那样,是一个中立而顺从的人。他可能(而且往往)有他自己的一套明确的个人价值观,希望他的管理组织按他的意图行事,他可能会抵制立法机关独揽政策制定的做法,他还可能在执行政策的过程中故[2]意破坏立法机关的决定”。

在对“政治—行政”两分法的批评的基础上,西蒙提出了他的“事实—价值”两分法。他认为他的两分法为行政学提供了较好的基础,也为行政学提供了较恰当的标准。西蒙将决策前提分成两大类:价值前提和事实前提。价值前提是有关应当做什么的道德说明,因而可能有好坏之分,但无真假之分。相比之下,事实前提是有关对可观察的世界的陈述,因而可以决定事实前提是真是假。决策的事实前提可在一些选择其结果之间的关系中找到,如果所作的选择产生了预期[3]的结果,那么事实前提便是真的,反之就是假的。

西蒙认为,有关行政过程的一些看法只有在能估计其真假这点上才是科学的。因此,行政学必须建立在行政决策的事实基础上,它与价值前提无关。这样,西蒙用一个价值区别(“事实—价值”两分法)替代了他认为从描述角度来说是无效的制度性区别(“政治—行政”两分法),并为行政学的发展界定了一个价值中立的领域,同时也带来了行政学研究方法的一个重大转折。

用“事实—价值”两分法取代“政治—行政”两分法也表明了对行政行为的一种不同标准。“政治—行政”两分法要求行政者一方在政策上保持中立,要求确立等级控制,以保证行政者对政策指示和其政治上司作出反应。西蒙认为,公共行政者不是、也不应是对政策保持中立的。相反,行政者在进入决策的价值前提方面应该是可以预测的,因为招募、社会化和专业认定的过程是可测的。西蒙认为,可预测性优于中立性,因为一群价值中立的专业人员可能是所有人中最腐败的一部分。此外,由于对官僚的控制是通过控制其决策前提得以实现的,由于进入任何决定的前提是如此复杂以至不可能控制很多,政务官的外在控制就不能成为行政责任的唯一保证。相反,内在化的专业标准必须指导行政行为。

虽然外在控制非常有限,但它仍然是需要的。事实与价值不能完全分开,行政者的价值前提可能与政务官的不同。因此,程序性的设计应当将充满价值的决定让政务官去作,而使行政者对价值负责。更重要的是,决策的自动化可以有助于指出价值前提,通过使这些前提更明确,提供既容易又可能的检讨和评价。

最后,西蒙在确立行政学时采用的程序也不同于古典时期的学者。在西蒙看来,行政学应该建立在系统的、经验的分析而非偶尔的观察之上,其实质应是归纳的,而非演绎的,是具有来自经验事实的积累产生的“原理”和“原则”,而非直觉,至少在起点上它应该是描述性而非规定性的。

西蒙认为可以建立“纯”科学和“实用”科学两种行政学。纯科学旨在描述人在组织中的行为方式,实用科学旨在确立决策者如何行为的观点,有助于行政者决策。不过,行政决策只能部分建立在科学知识之上,因为行政学只能处理取得价值过程中的有效性,而非选择价值本身。

西蒙认为行政学可适用于公私组织。他认为两种组织的相同点要多于相异点,而存在的差异与其说是种类的不同,不如说是程度的不同,公共组织不同于私人组织,在于其更多的文牍主义。它们面对国会的监视,在解释组织福利和一般的关系中很少有自由裁量权,它们[4]更多地被看作无效和腐败。不过,西蒙认为,两类组织中的人的行为有一些根本的相同处。行政学的发现适用于两种背景。在强调两者相同性方面,他赞同古典学者,尽管他在主张行政技术方面与其不同。

总之,西蒙的目标是建立一门强调决策,以决策前提作为分析单位,以这些前提的事实部分构成科学领域的行政学。他的努力旨在确立一种导致他重新定义作为决策者的人的模式,以及在组织环境中人[5]和组织的互动。[1]西蒙:《管理行为》,北京经济学院出版社1988年版。[2]西蒙:《管理行为》,北京经济学院出版社1988年版。[3]西蒙:《管理行为》,北京经济学院出版社1988年版。[4]西蒙·史密斯伯格、汤普逊:《公共行政学》,纽约诺夫出版公司1950年版。[5]布雷恩·福莱:《通晓公共行政》,切特汉姆·豪斯出版社1989年版。

第三节 行政决策理论

一、满意人模式

西蒙对决策的分析首先建立在他提出的一种新的决策人的模式上,他把这一模式称为“满意人”模式,即决策者由于受知识和分析能力的限制,因而总是接受一些就其向往的程度来说只是满意或充分的选择。在西蒙之前,存在着好几种有关作为决策者的人的选择模式的假设。例如心理人模式强调决策中的情感考虑;社会人模式强调选择以及理性的作用;而著名的经济人模式则与情感相反,强调认识和分析的过程,体现了有关决策行为的价值最大化的一些假设。西蒙的满意人模式不同于心理人模式,它强调决策的认知和分析的因素;也不同于社会人模式,它的决策不完全由社会角色决定;当然也不同于经济人模式,因为满意人模式认为人的认知和分析能力是有限的。

尽管西蒙承认一种成熟的科学必须调节人的行为的情感因素和认知因素,但他主要关心的是认知因素。因此,他首先把满意人与经济人作了一个区别。

西蒙认为,经济学关注人的理性,以及将这一理性运用于稀缺资源的分配。正是在这一背景下,经济人被看作是能有效地对付不确定问题的价值的最大化者。经济人模式(也即决策的理性模式)建立在以下假设之上:(1)决策者知道所有同决策有关的具体问题的目标。(2)所有有关问题的信息都是可以得到的。(3)决策者能辨别所有的选择。(4)决策者能有意义地评估这些选择,即确定选择的结果并加以衡量和比较。[1](5)所作的选择能最大限度地扩大决策者指出的价值。

考虑到这一系列假设,经济人采用了一种相对简单的决策程序:①将所有的选择作一排列;②确定每一选择将产生的结果;③对每一结果作一比较评价;④选择一个能产生最好结果的方案。

西蒙并不否认经济人模式的重要性,认为这是一个恰当的规范决策模式,对理性提供了一个准确的定义。不过,西蒙批评这一模式是对实际决策行为的一种不充分的描述,它建立在一种非常受限制的理性的观点之上。

在西蒙看来,经济人模式对决策的基本描述,其缺点之一在于否认了决策过程所有阶段具有的一种不确定性,因而没能有效地对付这一不确定性。西蒙认为,实际的决策过程充满了不确定性,决策者对目标、可能的选择、选择的结果等很可能是不确定的。经济人模式忽略了这些目标、选择和结果的不确定性。它只涉及了选择和结果之间的关系方面,但并不成功,因为它未提供在不确定条件下作一选择的一般可接受的标准。西蒙认为,这一模式的描述的不全面限制了它的规定性的能力。经济人模式不能充分地说明行为,其结果便不能有效地预测决策的结果。相比之下,他认为满意人模式(也即有限理性模式,见第十二章)是对决策行为的一个较好描述,因而具备更好的预测能力。

满意人模式代表了西蒙的这一努力——在更广的理性背景下提供一种恰当的人类决策的模式。他认为,决策者在意图上是理性的,[2]但又是满意即可的,因为人“缺乏寻求最优的才智”。在决策中,满意人并不检查所有可能的选择,他忽略真实世界中大多数复杂的相互间关系,通过相对简单的凭经验办事或启发式论据就作决定了。简言之,满意人简化决策过程并在感到满意时即作出决定,因为他是在“有限理性”的范围中行动的。在西蒙看来,人受到了以下几个方面的限制:①个人在超出感知限度的技能、习性和反应能力方面是受到限制的,他的决策过程会受到思维过程的速度、基本运算速度等的制约;②个人在影响其决策的价值和目标有关概念上也受到了限制;③[3]个人在与其工作有关的知识面上也是受到限制的。

那么,是否可以认为这样的一个决策程序是理性的呢?西蒙的回答是肯定的,原因在于它依赖于人如何定义理性。西蒙给理性作了一个相当广泛的定义,并给理性的定义加上了两项要求,即恰当的行动事实上是经过选择的。此外,决策程序具有有效性以及局限性。相应地,西蒙将理性定义为“用评价行为后果的某个价值体系去选择令人[4]满意的备选择行为方案”。此外,西蒙又将理性区分为客观理性和主观理性、有意识的理性和深思熟虑的理性,以及个人理性和组织理性。在他看来,客观理性是在一特定环境中将特定的价值最大化的正确行为;主观理性是将相对于决策者实际知识的价值达到最大化。有意识的理性是对手段和目的的有意识调整,但这一调整在本质上也可能是无意识的;深思熟虑的理性是对目的和手段的有意识的调整,但这一调整在本质上也可能是非常深思熟虑的。组织理性旨在完成组织[5]目标;而个人理性则旨在达成个人目标。简言之,西蒙描述的一个理性连续体一端是以知识的不完整为基础,非意识和非深思熟虑地调节手段以适应目的,另一端则相反。当然,大多数的行为介于中间。此外,选择方案的价值系统要么是组织的、要么是个人的。

这一扩大的理性定义与西蒙的这一声称——所有的人类行为都有一种理性组成部分相符;也与他的这一看法——在分析和评价人类行为时不要受经济人概念的局限相符。他把理性扩展到心理分析理[6]论,这一理论根据个人履行的功能来解释行为。

二、个人决策过程

西蒙的很多著作关注解释满意人进行决策的方法。在最广义的概括层次上,决策者可被定义为一种人造系统,即一种通过目标和目的[7]适应环境的人工系统。更具体地说,西蒙认为决策者是一种信息处理系统,认为作为从事决策的信息处理的人中存在着广泛的相似性。

作为一个信息处理系统,决策者受到其能力的限制。他按先后次序处理一些可供的选择,即决策者只能在一段时间里处理少数几个符号,这些符号存在于有限的接触以及能力的记忆结构中。作为一个结果,决策者被迫在一段时间内处理一个或几个可供的选择,而非同时处理所有的选择。问题解决活动包括决策者与决策环境的互动,决策者的行为是由他内心状况(来自决策环境)以及内心状况与决策环境的互动决定的。内心状况是其以前储存的信息的一种功能。不过,任何具体的决策活动只包括记忆中一小部分的信息。这样,决策便是一个唤起记忆中的部分信息的过程的产物。因此,决策行为要么通过改变当前行为(唤起)受到了影响,要么通过改变记忆中的信息(学[8]习)受到了影响。总之,作为一个信息处理系统的决策者是一个只能在一段时间做少数几件事、只能获取记忆中储存的小部分信息的问题解决者。

个人决策的第一个基本因素是来自决策环境的刺激。西蒙区分了两种刺激:重复性刺激和首次刺激。重复性刺激产生惯例的或习惯性的反应;首次刺激产生问题解决反应并产生可能是例行的也可能是创造性的寻找活动,如果必要的话,创造性寻找活动会一直进行下去,直到发现一种解决方法或直到一些例行的反应可加以适用。

考虑到决策者的有限能力,他不可能认识到,或不可能对所有来自决策环境的刺激作出反应。相反,有选择地注意一些刺激是可能的。环境刺激不仅会影响从记忆中获取什么信息,而且来自记忆的信息也将影响感觉到的环境刺激。

个人决策的第二个基本因素是记忆。储存在记忆中的信息包括适用于决策偏爱的行动过程(价值或目标)的标准。记忆包括两部分:短期记忆和长期记忆。短期记忆的特征是一种有限的能力和相对迅速的接近;长期记忆具有一种事实上无限的能力,但将信息从短期记忆转至长期记忆则需要相对较长的时间。

西蒙注意到,对决策者运用恰当的决策战略的最严重的制约是有限的短期记忆能力以及长期记忆储存信息所需的时间。考虑到这一难度,只有储存于长期记忆中的一小部分信息在任何时间的问题解决中发挥了一种积极的作用。不过,长期记忆的一个因素会激活一些在以前学习基础上的其他因素,增加信息量,在习惯性的反应中,刺激以及与记忆中一些因素的连接也许会受到来自决策者的意识的压抑。

个人决策的第三个基本因素是习惯。习惯是同样重要的机制,它有助于保存有用的行为模式。由于习惯能把一定情境的重复性方面从自觉思考的范围里抽出来,因此它能节省脑力资源。有了习惯,注意力才能转向需要制定决策的新的方面。在西蒙看来,无论个人行为还是组织行为,其习惯均含有积极意义,因为习惯一旦养成,就会在一[9]定刺激下引发习惯行为,而无需任何深思熟虑。

个人决策接下来的便是对问题的分析,这一过程在西蒙看来是在“问题的空间领域”里开始的。问题空间是决策者对决策环境的主观和简化的陈述。当个人从决策环境中提取信息并利用这一信息来寻找问题的解决方法时,空间决定了可能被用来解决问题的方案和战略,以及问题解决活动的有效性。

在界定了问题空间后,决策者开始扫描这一空间,以搜索有用的、可供选择的解决方法。有几种简化搜索活动的方法:①只是在界定的问题领域内进行。②是定型的而非随机的,由经验决定的定型表明应走哪条路,搜索中的选择通过试错经历是可能的,更重要的是,通过学习以往的经验进行。③搜索本质上是有秩序的,而非同时进行的。西蒙这里指的是所有选择并不是一下子都考虑的,相反,只是一个一个加以检查、接受和拒绝的。只有当一个特定的选择被拒绝时,决策者才会走向另一个选择。④决策者会试图使问题变为一个早已解决的问题,以将新问题与旧问题联系起来。⑤搜索是受到限制的,顺序受到简化,它不能超越进行搜索可得的资源总量所限制的范围。

在问题领域搜索时,决策者可能采用任何这样一个新的战略:只要有一个标准的反应(惯例),搜索就很少或不存在,决策者只需简单地使用惯例即可。如惯例不能适用,搜索就会被标准化,并建立在记忆中储存的计算相关行动的形式和规则上,西蒙称之为“形式推动”的搜索。如果两者都不能适用,搜索会采用以下两种中的一种:刺激推动的搜索,它使用看得见的排队来决定先后行动;或目标推动的搜索,它采用一个目标和亚目标结构来决定先后的行动。形式推动、刺激推动和目标推动中的启发式搜索通过发现当前状况与理想状况之间的差异,以及发现与这一差异相关的运作者并使他去消除这一差异[10]而展开。

个人决策的最后一步是选择。决策者会根据每一相关层面理想的运作水平来选择第一个方案。在对一些方案进行运筹中,决策者会根据某一特征的存在或不存在来检查一个特定的方案的结果,并在对每一相关特征至少满意的基础上对方案进行比较。这样,决策者既简化了选择问题,也处理了潜在的结果的非可比性。

满意选择的发现通常决定了选择中的搜索和结果。当满意选择的发现来得容易时,这一规则会发生例外。在这种情况下,需要提高理想层次,搜索会继续下去。如果没有发现,或额外的搜索代价太大(即大于潜在的收益),那么决策者就会降低其期望并接纳早已发现的一些方案。

三、组织环境中的决策

在指出了个人的决策过程后,有必要考虑组织环境中的决策,特别是组织对个人决策的影响。西蒙指出正式组织是这样的一些组织,在其中,角色是详细的、相对稳定的和严格界定的。组织成员的行动是计划好的,其影响过程是具体的。作为一种决策环境,西蒙认为“组织行为乃是众多决策过程所构成的一个错综复杂的网络,其中所有决策过程都旨在对操作者(即从事组织的具体‘体力’工作的人)[11]的行为产生影响”。组织产生了对具体决策关注的刺激,为这些决策提供了前提,保持了对组织成员行动和再行动的稳定的期待。组织也产生个人的特性、习惯,为那些处在负责岗位上的人提供权力。总之,正如西蒙所言,组织拿走了个人决策的一些自主性,并代之以组织的决策过程。

不过,个人行为要求通过组织提供的选择环境有一种“更广泛的理性内容”。在这方面,西蒙同意马克斯·韦伯的这一看法——组织可以通过像专业分工之类的机制(它使专家的知识进入组织的决策,限制了所需的关注重点)克服人的计算上的局限。用西蒙的话来说:[12]“理性的个体是,而且必须是组织的和制度化的个人。”当组织将个人置于一种使个人决策适应组织目标,并提供个人正确决策的信息的心理环境时,个人行为就需要有更多内容的理性。

尽管西蒙在这方面与古典时期的作者一致,但不同的是他对组织、对个人决策实施控制的程度的估计。西蒙认为古典学者对人类有机体的特征未给予充分的注意,它忽略了一个人同时扮演的数种角色,以及无力对付这些不同角色的合作。其结果,古典模式没有认识到,一些对个人在组织中的决策的影响是受组织控制的,个人的行为只有在个体或组织反对(潜在的和实际的)强制的限制下才能被操纵。

相应地,西蒙的目标是构建一个能完全说明人性以及人与组织关系的组织模式。他提出了他认为对任何组织理论来说是两个中心的考虑:①为什么人会加入、留在或离开组织(参加的决定);②人在组织中的行为(产出的决定)。

在指出人为何参加组织时,西蒙采用了巴纳德的基本框架。在这一框架中,组织被看作是一个包含引诱—贡献的交换系统。只要个人感到他的净所得超过他的贡献,他就会参加组织并继续留在组织内。当他感到两者平衡时,组织就处于一种均衡状态。对于组织参加者来说,关键问题在于组织目标是否与他的个人目标充分接近,其接[13]近程度是否足以使他作出参加这个组织的选择。

西蒙将这一感受到的引诱—贡献的功利性称作是引诱—贡献功利量表。这一量表上的职位是一个有两种考虑的功能:感觉到的在组织内流动(提升)的理想性,以及难易程度。前者取决于个人对其参加组织的满意程度,反过来,这一满意程度是由大量的个人、社会和经济考虑决定的。后者是参加组织的选择可得性的一种功能,以及参加者对这些选择的认识。

参加者与组织之间的“契约”关系因参加者而异。对大部分人来说,契约是一种“买卖合同”的形式。在这一合同中,进行一些具体的考虑(引诱—贡献)的交易。在受雇者看来,契约是“雇佣合同”,表明受雇者同意接受组织的权威而不是与组织做交易。西蒙认为雇主乐意按雇佣合同支付额外的补偿,因为它很可能确定不同职位的具体的任务要求。雇员乐意进入,因为他毫不关心要做的具体任务。在西蒙看来,这种合同安排的结果是雇员事实上签了一张给雇主在组织内行为的“空白支票”。

这一雇佣合同的实质对组织和雇员来说具有重要意义。从组织来看,雇员乐意出售其服务,因而成为行使这些服务的一个中立的工具,这意味着个人动机的重要性的减弱或取消。雇员会把一些与个人价值无关的标准作为进行组织决策的基础。从雇员来看,接受合同条件因将注意力集中于组织决策的标准,从而减弱了对其决策能力的认知要求。组织标准便决定了这个要寻找的方案,以及在决策状况中选择的方案。简言之,决策环境被简化了。

这对西蒙的组织理论产生了一些重要影响。通过指出雇佣合同,西蒙忽略了个人价值和雇员在组织中的行为的感情成分,只注意个人行为的认知方面。应当注意到,西蒙并不否认个人价值和动机的重要性。相反,他把这些考虑归入“有限度的决定”,即影响加入组织的决定的决定,而不是使个人同意加入的决定的决定。西蒙承认这是一种过分简化的观点,但这是在解释其理论中发挥重要作用的分析性简化。

与雇佣合同相一致,西蒙区分了动机和目标,以及个人目标与组[14]织目标的关系。动机是一些将个人引向选择目标的力量,个人动机是同加入组织有关的。目标是动机的结果,是决策的价值前提。组织中个人的目标是根据组织的角色,而非个人动机选择的。由于个人目标在一个互相依存的组织中作为对他人行为的制约而行动,西蒙把组织目标界定为“被广泛分享的限制性因素”,或(并不必然等同于)一些界定个人在组织较高层次的个人角色的限制性标准。这样,个人动机决定了加入组织的决定,但组织角色决定了组织目标的选择,以及实现这一目标的行为的选择。

在西蒙看来,一旦个人决定加入组织,他就产生了一种组织特性。这样,个人通常对组织权威采取一种听从态度,而对有关要做的事都“毫不在乎”。这样,组织的一个战略任务就是将对权威的遵从转化为对组织指示的遵从,这就提出了雇员的动机与顺从两个相互有关的问题。

西蒙认为,只要加入组织的决定是“引诱—贡献”功利量表的[15]一种功能,那么,在组织中产生的动机就是满意量表的一种功能。这两个量表是互相关联的,因为引诱—贡献的较高的净值是与较高的满意度联系在一起的。两者的不同在于,功利量表是一种运动的愿望和运动自在感的功效,而满意量表仅涉及运动本身。换言之,功利量表包括机会成本考虑,而满意量表并没有这方面的考虑。这意味着,两者虽然在功能上相连,但量表中的起点不同。如果感到可得到的就业选择和就业的可能性要好于个人当前的职位,一个满意的雇员就会离开组织。反之,如不能得到,一个不满意的雇员就会留在组织内。

虽然认为满意量表上一个人的位置与生产的决定有关,但西蒙并不认为在满意和生产率之间有一种直接的因果关系。西蒙倒转了这一因果关系,认为生产的动机来自一种当前或预期的不满的状况以及这样一种看法——在个人生产力和新的满意状况之间有一种直接的联系。这样,雇员以更高的生产力来达到一种更满意的状况,他生产力不高,原因只在于他已经比较满意。不过,组织必须安排刺激,这样雇员可以感到在努力和报酬之间的联系。

涉及顺从时,西蒙从巴纳德的权威概念开始。他同意巴纳德的这一观点——权威存在于上下关系中,而不在职位中。权威关系中的重要行为是接受指示,而不是颁布指示,但西蒙对巴纳德的权威概念作了一个重要的修正。巴纳德的观点是,当下级要么在不检查指示的好处的情况下接受一项指示,要么在检查后接受这一指示并认为指示恰当时,权威便得到了执行。在前一状况下,指示落入了下属的“无关心区”;在后一状况下,指示落入了这一区域之外,但在“接受区域”之内。西蒙将权威定义为一种以指示或命令形式出现并指导另一人的权力。与巴纳德相反,他认为,只有当下属具有服从这一至关重

试读结束[说明:试读内容隐藏了图片]

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