政府与企业——比较视角下的美国政治经济体制(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)


发布时间:2020-07-24 14:50:32

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作者:(美)理查德·雷恩

出版社:复旦大学出版社

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政府与企业——比较视角下的美国政治经济体制

政府与企业——比较视角下的美国政治经济体制试读:

译丛序

复旦版公共管理译丛在某种程度上是复旦版MPA系列教材的延伸,这是我们计划的复旦版公共管理系列丛书的一部分。

本系列译丛首批共有8本,它们是盖依·彼得斯的《美国的公共政策——承诺与执行》,小威廉·T·格姆雷和斯蒂芬·J·巴拉的《官僚机构与民主——责任与绩效》,理查德·D·宾厄姆和克莱尔·L·菲尔宾格的《项目与政策评估——方法与应用》,理查德·雷恩的《政府与企业——比较视角下的美国政治经济体制》,菲利普·库珀的《合同制治理——公共管理者面临的挑战与机遇》,科尼利厄斯·M·克温的《规则制定——政府部门如何制定法规与政策》,查尔斯·T·葛德塞尔的《为官僚制正名——一场公共行政的辩论》,以及多丽斯·A·格拉伯的《沟通的力量——公共组织信息管理》。

西方公共管理的著作已有不少在我国翻译出版。本译丛选择的首批书籍大致可以分三类。一是偏重理论方面的,想介绍一些重要问题上的不同观点。比如在对官僚制的批评铺天盖地席卷而来之时,《为官僚制正名》为我们展示了一种针锋相对的观点。二是偏重操作和技术方面的,比如《沟通的力量》、《项目与政策评估》、《规则制定》。正如我们所知,公共管理是一门实践性很强的学科。三是涉及政府改革和治理的,比如《合同制治理》、《政府与企业》。此外,重量级学者盖依·彼得斯的《美国的公共政策》无疑为我们理解美国的公共政策提供了非常有价值的资料和观点。当然,对本译丛8本书的选择并不表明我们都赞同作者的观点,我们只是想给读者提供一些对于公共管理教学、研究和实践可能有参考价值的东西。

翻译通常被认为是件费力不讨好的事。但事实上,谁都知道自近代以来西方思想对中国社会发展的影响之深,无论是哪一方面。因为在现代化的进程中,中国在很多方面只是个后来者。今天,当我们以开放的心态面对这个世界的时候,吸取前人的智慧,分享人类社会的文明成果,从而推进自身的发展和进步,构成了我们一个合乎逻辑的选择。以公共管理这一学科而言,西方学者的贡献对于推进这一学科在中国的发展和进步所起的作用是有目共睹的。今天,我们还在相当程度上受惠于他们的贡献,感受着他们的智慧给我们的启迪。因此,将他们的一些优秀的成果介绍到国内,其意义是不言而喻的。正是在这个意义上,我们应该对译者表示感谢,他们的努力应该是中国公共管理学科发展史上的重要一章。

本译丛首批书籍的翻译由我组织。在整个过程中,得到了美国加州大学(洛杉矶校区)马国泉教授的一如既往的支持。参加本书翻译的是我院的一些年轻教师和博士硕士研究生。这些才华横溢的年轻人在翻译过程中体现出来的对两种文字的理解和把握以及他们本身具有的专业素质已经达到了相当的水准。此外,我们的一些博士生和硕士生也在迅速成长。相信不用很久,他们在翻译方面就可以独当一面。译界后继有人,这也是令人非常高兴的。在这里,作为组织者,我要对马国泉教授和本译丛的译者表示感谢。同时还要感谢邬红伟编辑,他的敬业和尽责促成了本译丛首批书籍的出版。竺乾威于复旦大学国际关系与公共事务学院2007年6月8日

序言

政府与经济之间并没有确定不移的联结模式。一个国家的政治与经济安排并不是由不可抗拒的力量作用的结果,而是由无数的社会决策累积而成。而这些社会决策又反映了人们对如下事实的理解:如何在以最佳手段实现物质福利的同时,又能捍卫其他的政治与社会目标。本人认为,一国经济的成功,主要依赖于明智的政治判断;分析美国政经体制的最佳途径,就是去考察它的政府和企业,以及这两套制度之间复杂而微妙的关系。

时下,一些教授政治学和经济学课程的导师们,正面临一个十分尴尬的处境。在这个异常喧嚣的年代里,他们要对那些尤其动荡的制度群之下的行为进行评定。但是,那些在不久以前还被认为是能够反映出美国经验本质的理论和概念性公式,似乎在一夜之间突然变得不合时宜了。六七年前,教授们还在振振有词地解释,为什么美国经济已经进入了萧条时期;现在,他们又必须要解释,为什么美国经济似乎又猛然间达到了前所未有的高度。本书将从三个方面对这一主题进行研究:考察那些塑造着政府与企业关系的环境因素;研究政治舞台上的公司活动;评估那些影响着企业活动的公共政策。尽管本书的内容覆盖了政治和政策的各个方面,但是,作者做了一些简明扼要的归纳,因此,它也可以用来作为某些核心课程的教材。教授们可以根据自己的偏好而重点强调某些方面。

本书所做的跨国比较,证实了经济活动国际化的范围在不断扩大。跨国比较也能够帮助学生们超越美国实践与政策的限制,为更大范围内的深入讨论提供一个基本的框架。本书使用了当代的事件来表达令人激动的政府与经济之间的关系。为了引导学生获得及时更新的信息,并深入分析那些仍处于争议之中的问题,本书还在每一章的末尾列出一些网址。其他的补充资料则可以在下面这个出版机构的网址上查到:www.chathamhouse.com/lehne。

本书在相当大的程度上得益于过去几年在罗格斯(Rutgers)大学选修政府与企业课程的学生们。他们迫使我不断回头思考一些问题,并重新考虑这些问题的答案,而以前我是不太喜欢这样做的。当然,这种思考的结果是极有建设性的。他们还促使我不要太掉书袋,以使本书更便于那些没有学习过政治科学和经济学的读者所阅读。

在过去几年中,我还邀请了大量就职于政府和企业部门的官员来与学生座谈,以分享他们的洞察力和经验。他们是:John Degnan, Richard T.Dewling, James DiEleuterio, Dale J.Florio, Thomas H.Kean州长,Steve Forbes, Bob Franks, Mark Grier, Alfred Griffith, Thomas H.Kean州长,Jane Kenny, Jaynee LaVcchia, Francis L.Lawrence, Gualberto Medina, Stewart Pollock, John P.Sheridan, Baron Hans-Heinrich Freiherr von Stackelberg, Herbert H.Tate, Richard T.Thigpen, Robert Torricelli参议员,以及Christine Todd Whitman州长。我非常感谢他们的慷慨相助,因为从他们的分析中我获益颇丰。在本书中,我引用了不少学者的著作,如果没有他们所取得的这些前期成果,本书将不可能写成。我出于我自己的目的而使用了他们的研究结论,但是,我相信我在引用的过程中并没有因滥用而破坏这些著作的完整性。

在查塔姆出版社(Chatham House Publishers)的Edward Artinian早逝之前,我曾经与他讨论过这一研究计划,我非常感谢Ted Bolen和Bob Gormley,是他们继承了Artinian的工作。我从得克萨斯农业与机械学院(A&M)的James Anderson和数名匿名评审人的富有洞察力的评论之中受益颇多,正是他们给我以勇气,促使我尽力比较成功地避免了我通常爱犯的错误,尽管这种成功还只能说是局部性的。我还要感谢Katharine Miller和Ernest D’Angelo,是他们将我的手稿制作成为出版物。

本书还倾注了Raymond H.Bateman和John R.Mullen的精力,他们两位中断了正常的工作,在扩大本书的影响方面发挥了重要作用。他们曾经向成千上万的罗格斯大学的学生证明,政府与企业关系是一个应该高度关注的主题,值得引起公民、政府官员、商界领导人和学者的严肃思考。鉴于美国社会已经变得更加复杂,全球环境也更具有挑战性,本书将致力于促使他们持续关注这一主题,以更为充分地理解那些将会保证我们取得政治和经济成就的条件。

导论 一个永恒的主题的新视点

美国和全球的政府与企业关系都在出现了非凡的变化。第二次世界大战之后,政治发展、经济趋势和新近浮现出的价值,已经挑战过那些曾经塑造过世界经济的政府体制。一系列的制度安排虽然曾经引导美国经济取得非凡成就,但是,这一系列制度如何或者能否适应一个新的全球经济的现实,却仍然不能肯定。

关于政府经济职能的争论一直在持续而激烈地进行。这些争论不但见诸于学术报告厅,而且也出现在市民的日常生活、公司和政府机构的日常工作之中。在这些争论之中所暗含的一些识见,实际上也是社会问题解决过程中的某种演练。其目标是设计出一套政府制度,以使其能够尊重这个国家的政治选择,有效促进经济福利,并不断丰富国民的文化生活。

对有关政府与产业的关系进行新思考的迹象似乎在不时地显现。一度支撑着政府企业政策的各种学说一次又一次地经受着反复的推敲:贸易体制的重塑、反托拉斯学说的再次界定、政府管制的改革、政府产业政策的修订。

政策分析家们主张,政府与企业之间的传统关系已经不能适应全球经济的竞争性需求。他们坚持认为,在不远的将来,美国如果要捍卫它的政治价值和经济地位,就必须要重新思考政府与企业的职责。

研究企业管理的学者们则声称,在商界与社会之间已经基本上形成了一种新的“社会契约”。我们再也不能只用经济术语来评价企业组织,因为企业组织现在要负责帮助社会实现一系列范围广泛的社会目标。

经济学家们得出的结论是,跨国公司、产品多样化的企业比过去的公司更加自负。技术与组织的革新已经提高了公司的自主性,使得他们能够挫败政府对公司行为进行控制的企图,并且改变了商界与国家之间的传统纽带。

最后,政治学家们则对德国、日本和东南亚国家在1960年代和1970年代所设计的政策印象深刻,在他们那里,正是这一系列有效的政策,提高了这些国家的政治地位和经济福利。然而,1990年代所出现的经济问题又意味着,这些国家在企业体制上所存在的缺陷,先前并没有被充分认识到。在美国,1960年代和1970年代则是一个政府积极干预而经济处于停滞的阶段。但是,美国经济在1990年代的奇迹般复苏,似乎又与政府的政策毫不相干。出于从这些事件中充分吸取教训的愿望,驱使着政治科学家们去重新考察政府的企业政策,再度思考经济与国家之间的联结模式。

现在应该是盘点当代的政府与企业关系的时候了。本书并没有将政府看成是实现国家目标的障碍,而是将其视为实现这些目标的工具。然而,在这里也必须承认,这个工具在某些环境中的使用效果要好于其他环境。政府的制度安排和公司的结构永远是各式各样的,这些制度所产生出的社会后果也千变万化。在经济与政治体制的创设方面,并不存在随手可得的手册。在设计一个国家的企业体制方面,没有万灵药方,也没有最终的胜利者。

政府与企业之间的联结模式形成于一个国家对某些具体问题所做的回应,并依照其自身传统和拥有的资源而运作。本书集中关注的是美国的政府企业关系,同时还将美国的行为和制度与英国、德国和日本进行比较。之所以要将英国纳入分析框架之中,是因为它是这个世界上的第一个工业化国家;之所以还要同时考察美国、日本和德国,是因为这三个国家在世界经济舞台上居于领先地位。这些国家反映了资本主义的各种模式,他们走过的是不同的发展道路,展现了不同的政府与政治安排。在这个日渐显现的、以知识为基础的国际化经济舞台上,他们在构造政府与企业的合作关系上都有着独特的品质。

在本书的分析过程中,除了会涉及上述四个国家的行为与制度外,有时还会提到未成形的欧盟的结构与实践。欧盟是由15个欧洲国家所组成的政府组织。经过四十多年的发展之后,欧盟的制度已经逐渐获得了政府权威,这些制度最终还可能会取代单个国家而成为西欧的基本政府结构。然而,欧洲一体化的道路并不平坦。欧洲的传统仍然还处于阐释过程之中,欧盟制度的影响也因政策领域的差异而大小不等。在考察欧盟的政策与实践产生出重大影响的那些领域之时,本书还将在整个欧洲与各个民族国家这两个层次上进行比较。在其他一些场合,相关的分析则主要围绕着对德国、英国、日本和美国的考察而展开。

上述的各个国家都曾经在一段时期内成为世界经济舞台上的明星。每个国家都曾经创造出被其他国家当作模型而加以仿效的企业体制,每个国家都曾经实现过让世界上的大多数国家都望尘莫及的高度繁荣。然而,正如托马斯·麦克罗(Thomas McCraw)所言,在上述[1]四个国家的历史上,也都有过一段不那么光彩的插曲。英国曾在它的帝国范围内残酷地对待某些民族;日本曾经在二战之前和二战期间以残暴的手段对付占领地的人民;美国曾经允许奴役非洲裔美国人;纳粹时期的德国也组织过对本国公民和被它控制的其他人群的大规模屠杀。在考察当代的国家与经济关系时,麦克罗提醒我们,这些事件发生在资本主义国家之内。尽管这并不是资本主义的直接后果,但是,上述国家毕竟没有能够阻止这些悲剧的发生。

本书的计划

本书要考察当代的政府与企业关系,并思考这些联结模式在未来的发展途径。作者在书中要探测政府与企业关系的发生环境,商界影响政府所采用的基本策略,以及将企业与国家联成一体的公共政策。

本书的第一部分要考察政府与企业关系形成的背景。政府与企业关系的历史,为我们今天所看到的实践提供了基础。在美国历史的初期,政府在促进经济发展方面到底扮演了何种角色?在过去数十年中,政府与企业的性质是如何发生变化的,这些变化产生出了什么影响?这个国家的形成时期的政治遗产具有什么特征,在我们设计未来的政府与企业关系时,从先前的事件中可以吸取什么教训?与其他国家相比,美国的工业发展有什么特征?我们在第1章中将处理这些问题。

国家要通过政府制度的设计来保卫其政治、经济和社会目标。有多少个国家,就可能有多少种政府与企业关系的创设方式。第2章首先要考察学者们用来揭示企业与国家关系的分析模型,接下来则要探讨美国政府在各个时期的经济职能。为了充分体现出设计政府与企业关系的任务是多么重要,第2章同时还列举了有关德国、英国和日本的政经体制的各种观点。

政府企业关系也折射出了一个国家的民意和利益代表机制。第3章就要集中关注这一舆论环境。1990年代的美国人是以何种方式在信任或怀疑他们的企业体制?他们做出判断的基础是什么?舆论环境在最近几十年中发生了哪些变化,这些变化又通过何种途径影响到了工会和公民群体的行动?媒体又是如何影响企业与国家间关系的?

美国的联邦政府由一大堆制度组成,每一套制度都有其自身的激励和动力机制。第4章详细考察了政府的主要制度及其运作机制,并将其与德国、日本和英国的政府制度进行比较。作者在这一章中还评估了这样一种主张,即这几个国家的政府都比美国政府更能有效管理他们的政府与企业关系。与此同时,本章还考察了欧盟的政府制度。

在对政府与产业关系的建立产生影响的环境方面,最近几十年来最为深远的变化或许就是美国经济的国际化。今天,几乎所有的美国大公司都在积极开拓海外市场,但是,他们也从来没有像今天那样迫切地需要保护国内的市场份额,以对抗国际竞争者。据说,全球经济的成长,已经降低了美国政府推行计划和追求政策目标的能力。第5章将要评估正在显现的全球市场,探索跨国公司的特征和战略,并考察资本主义的各种形态。

无论在市场领域还是政治舞台上,公司的身影都非常活跃。本书的第二部分将要考察公司卷入政治的状况,并探索他们影响公共政策的基本策略。现代公司拥有独特的法律和组织安排,第6章将要一一考察公司的这些特征。雇主、工人、经理和机构性投资者在引导公司运作方面到底扮演了什么角色?美国的公司领导所拥有的独特的管理风格,是否损害了美国公司在国际市场上的竞争力?与其他国家相比,美国的公司到底有什么独特之处?在国内外公共事务项目的管理活动中,美国的公司采取了什么措施来设计它的管理体制?

在民主体制下,企业与政府之间的关系非常难以处理。公司的地位依赖于一种与大众统治的社会风气相冲突的价值。第7章考察了商界作为一个政治行动者的法律地位,并回顾了关于商界应该在政治生活中扮演何种角色的有关争论。这一章还分析了美国商会的活动,并将美国的商会与其他国家的商会做了比较。产业集团在德国、日本和英国扮演了什么角色,为什么有些分析家认为这些集团的活动要比他们的美国同伴更为成功?

在最近几十年中,政府对企业的影响已经变得更为全面和深入,企业影响政府决策的方式也走向了多元化。影响政府的决策已经成了一个新兴的产业,这些影响活动集中于官员、选战和政党行为上。第8章将要分析企业游说国会的成果及其在选举政治中的实践。本章评估了企业的活动较为活跃的环境因素,企业利益集团所使用的策略和战略,以及捍卫生产者地位的优势与障碍。

产业界也试图塑造公共政策,其主要方式是影响执行机构的政策行动和法院关于政策问题的判决。相对于企业寻求与立法机关和行政首脑建立联系而言,产业界直接指向执行机关和司法机关的活动,无论是在数量还是在重要性方面都要大于前者。第9章将要考察美国的产业界与立法和行政机关的关系,并将其与其他国家的企业与执行机构的关系进行比较。

第10章将通过详细考察政党在不同国家中的角色差异,以评估企业参与政治的状况。本章将通过集结前面几章中的相关发现,并评论一些新近的研究成果,来研究企业在政治活动中得益和失足的原因。这一章还要评估企业影响政府决策和政治过程的实际影响,并在比较的视角下鉴定四个国家的政治之中的企业权力。

本书的第三部分将通过考察政府与企业关系在六个政策领域内的发展,来证明政府与企业关系的重要性。作为一套生产和分配系统的经济不但影响着生产和消费活动,而且还影响着社区和政府的活动。第11章将要回顾美国政府管理经济政策的历史,并深入探索实际上承担着这一职能的政府制度。这一章还要考察经济环境变迁所引出的挑战,并总结新自由主义时代有关政府行为的各种争论。

在不同的背景下,管制行为的内涵会表现出差异性,但是,管制无疑又是政府引导企业行为的最重要的手段之一。第12章将会讨论管制行为的各种模式,评估管制政策产生原因及其制定和执行过程。管制与解制之间的竞争是过去二十年中政府企业政策的一个重要特征。我将通过对电信部门相关发展的一项调查,来说明有关这一论战的特征,并列举出不同国家的各种管制行为的基本风格。

经济学家保罗·克鲁格曼(Paul Krugman)近来认为,让政治学[2]者理解国际贸易的基本原理,其在现在的重要性要大大超过以前。第13章列出了主张自由贸易政策的基本理由和保护主义的主要诉求。这一章还总结了国际贸易体制在过去几十年中的变化,以及这种变化对传统理论和政策所产生的影响。近年来出现了一些新的制度结构和贸易集团,这一章将通过对这些政策发展的各个方面进行评估之后,得出一些基本的结论。

在政府与企业的诸多关系中,全球经济的成长和新技术的动力,再次将反托拉斯问题提升到了一个非常关键的位置。第14章首先要解释美国反托拉斯传统的起源、特征和演进,接下来则要通过对计算机产业的具体考察,来分析目前的反托拉斯问题。鉴于其他国家的反托拉斯的方法建基于其他的目标和假设,因此,这一章还要将美国的反托拉斯方法和这些国家进行比较。

美国政府卷入产业政策程度要远远大于通常的看法。运用政府权威来推进设立特定产业基金的例子,大量地存在于铁路、住房、计算机、健康保护、航空业和无以数计的基础产业之中。第15章考察了美国和其他几个国家产业政策的历史,并思考了这种政策在国内和竞争日益激烈的全球经济中的实际作用。

企业活动并不存在于社会真空之中。他们是更为广泛的社会的一个部分,会受到一个国家的一般性政策的影响。第16章考察了企业与社会政策的相互关系。企业对于社会政策产生了何种影响?国家是如何在决定是由企业还是由政府来负责某些社会项目?在接下来的几十年中,产业与社会政策的关系模式将会怎样发展?

美国的政府与企业关系所激发出的争论要远远大于任何一个其他国家。美国企业的地位反映出了美国人的这样一种判断,即半独立的企业组织为社会所提供的福利要大于受到政府严密控制的公司。然而,这一政策判断即反映出了过去的事件、当前的制度发展、全球趋势和社会期望之间的复杂组合。实际上,并不是社会上的每个人都同意当前有关产业界与政府保持平衡的判断,这一判断也很可能不会永久地存在下去。

在价值发生变化和某些事件出现之后,有关政府与企业关系的判断会不断地被重新评估。本书的目的是,为澄清政治与经济的关系而提出一套分析的框架。本书的目的在更大程度上是为了澄清问题并展开一定的分析,而不是去发展某些理论。当读者通过对本书的阅读而开始得出一些自己的结论,并为将来的政府与企业关系的塑造作出贡献之时,他们将会充分地认识到本书的目的。而解决社会问题的相关尝试,也将会因此而得到不断的推进。[1] Thomas K.McCraw,“Introduction,”in Creating Modern Capitalism:How Entrepreneurs, Companies, and Countries Triumphed in Three Industrial Revolutions, ed.Thomas K.McCraw(Cambridge, Mass.:Harvard University Press,1997),7.[2]Paul Krugman, Pop Internationalism(Cambridge, Mass.:MIT Press,1996),117.

第一部分 政府与企业关系的环境

第1章 政府与企业的起源

在美国历史发展的每个时期,政府都一直是经济活动的重要影响因素。美国拥有一些其他国家所缺乏的自然资源、根深蒂固的企业家传统和一个大规模的国内市场。相对于其他工业化国家而言,这是美国的优势所在。然而,真正将美国与其他国家区别开来的独特因素,却是美国的政府能力。美国政府在初创阶段所拥有的公共政策组合能力,帮助了经济的成长和工业的发展。

有时,美国的公共政策史被描述成是一部政府应对经济变迁的编

①年史。新的制造技术的引进、交通的改善和通讯的革新,所有这些都在挑战由既定利益所捍卫的现状。新旧力量之间的竞争不但改变了这个国家的经济实践,而且还转变了这个国家的社会与政治生活。

只要我们回顾这个国家的经济发展史,政府与企业关系的重要性就会更加清楚地显现出来。对先前的政府活动进行评估,将有助于我们对当代政府活动的有关建议做出判断。对企业组织变迁内容的知晓,将有助于我们对当代全球范围内的公司革新进行评价。对美国法律理论演进过程的理解,将有助于澄清美国和其他国家在当前所作的法律选择。

尽管研究历史有助于增长见识,但是,我们在此过程中还必须要详细审查相关的争论。当我们讨论今天的经济和政治生活时,我们使用的术语和概念虽然已经存在了一个世纪,但是它们的内涵实际上已经发生了非常大的变化。鉴于在经济、政治、企业和法律活动中居于核心地位的制度已经经历了一代又一代的改革,因此,当我们要阐明当代事件的重要性时,也必须要先去了解这些制度在先前所发生的变化。

本章将考察政府的职能、工业组织的性质,以及法律理论发展的三个阶段:1860年以前的殖民地时期;内战至1930年代的大萧条时②期;20世纪中后期的萧条时期至2000年。由于每个国家的工业化过程都有自己的特点,因此,本章还将考察英国、德国和日本的工业化过程。通过总结美国过去和其他国家的关键性特征,我们将能理解将来在政府与企业之间设计出建构性关系的挑战何在。

1860年之前的殖民地时代:企业的法律基础

美国革命之后,先前的殖民地就面临着创造出一套经济体系的任务,而且这一经济体系要能够独立于大英帝国而存在。在建立他们的政治经济制度的过程中,美国的国父们非常强调两个独特的知识传统:与亚当·斯密相连的市场导向的传统和由亚历山大·汉密尔顿所倡导的积极政府的传统。

政府职能

一个非常大的历史巧合是,独立宣言和亚当·斯密的《国富论》于1776年同年面世。斯密相信:政府的知识和经验从来就不足以成功地管理一个国家的经济。斯密认为,由于国家缺乏这些品质,国家不对经济市场横加干预就是最明智的政策。这一分析传统强调市场自由运作的优势,高度赞扬市场所容纳的分散性决策。然而,斯密的观点在他的时代并没有成为主流的观念。他极力反对在当时盛行的政府应该支配一国经济生活的主张。当殖民地的领袖们围绕着政府结构和经济而展开争论之时,他们接受了斯密的建议,但是,他们同时又吸纳了重商主义者们所推崇的积极政府的传统。③

重商主义是当时指导着英国的北美殖民政策的基本经济理论。在重商主义的理论体系中,财富被看成是一种从邻居和殖民地获得的金银财宝的积累。在这种政策的指导下,为提升本国的财富、团结和国家权力,政府就应该控制经济活动的各个方面。

英国在殖民时代所奉行的贸易管制政策,其目的就是要使宗主国获得更多的利益。英国限制殖民地制造业的发展,严格地将殖民地限定为原材料生产者,而且还规定殖民贸易只能在大英帝国的舰船和港口上进行。但是,实际上,直到1750年之前,殖民地在英国的重商主义体制下获得的利益都要大于其所承受的负担。他们在英国市场上获得了所需的物品,其货物运输也受到了英国舰队的保护,而且还从英国得到了帮助其经济发展的资本。殖民地经济的成长和英国在1760年代所施加的更加严密的限制,是引发美国革命的两个重要因素。

美国历史初期的两项规划,为重商主义学说的影响奠定了基础。重商主义在当时的核心信条,就是要通过扩大政府的职能来促进经济的发展。亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)于1791年所著的《关于鼓励和保护制造业的报告》,就主张全国性政府应该通过经济资助和关税保护来援助羽翼初生的工业。四分之一世纪之后,亨利·克雷(Henry Clay)和约翰·卡尔霍恩(John Calhoun)设计了一套名之为“美国体制”的计划。这一计划的核心内容是,通过关税保护和联邦资助的公共工程项目的结合,来促进经济的发展。虽然这两项计划都是针对联邦政府而提出的,但是,大量的促进新兴产业发展的关税立法却是由国会制定的,而且,大多数其他建议实际上也很快被一④些州政府所采纳。

在这些年中,州和市政府常常通过持有私人公司的股份而修建收⑤费公路、桥梁和运河。巴尔的摩(Baltimore)市政府就为巴尔的摩俄亥俄铁路的修建而注入了资金,同时也持有私人公司的股份。宾夕法尼亚州政府持有宾夕法尼亚银行三分之一的股份;从字面意义就可以看出,宾夕法尼亚铁路就是宾州政府的铁路。当公司经营失利之时,政府持有私人公司股份的做法常常会遭到极大的反对,因为州政府不得不因此而拨款偿付公司的债务。直到1837年的恐慌发生之后,政府持股的做法才开始逐步减少。⑥

在这些年中,州和地方政府资助了一些特殊的产业,对出口、⑦产品质量、度量衡和农业收成进行了管制。这些项目的存在表明,积极政府和有限政府的传统在美国历史的初期是同时共存的。

企业组织

在这些年中,大多数的美国人都在商海中游弋——此时的他们都是创业的企业家而非领薪的雇员。美利坚合众国还处于农业时代,迟至1850年,2亿3千万美国人中有2亿人居住在乡村。大多数的美国人都是农场主,其中绝大多数人都拥有自己劳作的农场。即使那些从⑧事产品加工的人们,也是在家庭或小作坊中进行手工劳作。

尽管在前工业时代已经取得了实质性的经济成长,但是,公司的性质却几乎没有发生什么变化。大多数的企业家也只有单机操作的业⑨务,一般都由雇主自己或50人以下的雇工操作。在1840年以前,经济发展的主要动力都来自于跨越大西洋的贸易以及因此而受惠的东海岸城市。1840年之后,随着美国市场的成长、国内贸易规模的扩大和单位产品成本的下降,开始将资本家们的注意力从国际贸易引向国内市场。美国的西部从这一转向中受益不少,新州的人口也因此而剧[10]增。

法律理论

相较于这一时期政治或经济领域内的相关发展而言,法律的发展或许造成了更为持久的影响。美国的法律强调个体自由,限制政府活动。与其他国家相比,这个国家的法律体制为企业扩张提供了更多的支持。为了适应一个新国家的发展,美国的法律体制拥有某种其他国[11]家所不可比拟的革新精神与活力。

法律在三个方面所取得的明确进展,对经济发展产生了实质性的影响:对产权的界定、作为企业实体的公司的出现、以政府强制力保证契约条款的执行。

经济成长需要稳定的企业关系,但是,像大多数的战争一样,美国革命导致社会的联结极为松散。在1780年代,政治骚乱、对社会[12]解体的担忧和对财产安全的担心到处弥漫于美国社会之中。

正是出于这种担忧,各州采用了一些新的条例来维持通货的价值,保证公共债务的支付,保护私有财产。这些活动也推进了起草美国宪法和权利法案的观念。美国宪法修正案第五条写道:“未经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产;非有恰当补助,不得将私有财产充作公用。”这些宪法条款所提供的保障,降低了企业家的风险,鼓励着企业家们为促进经济的进一步发展而实施某些方案。

今天,有关财产权的讨论或许会被解读为是在保护特权、损害民主。在18世纪,人们观察财产的方式与今天有所不同。虽然人们在今天常常会认为财产权限制了政治和社会权利,但是,在18世纪,财产权却是政治权利的基础。在那个时代,财产的观念与工作场所相连。财产提供了人们维持生计所必需的食物和营养,如果政府剥夺了人们的财产,就会威胁到人们的生计。当拥有财产是一项政府不可废[13]除的权利之时,人民就能够享受到政治的自由并促进国家的发展。

这一时代的第二项法律革新是,作为一种企业组织形式的公司的出现。一个公司就是一个法律实体,它能够拥有自己的财产、经营业务、起诉其他的公司或者被其他公司起诉。在殖民地时代和国家形成初期,公司主要是按照州议会授予的特许状来运作。除公司之外,慈[14]善组织、教会和教育机构等公益组织也可以获得这种公司特许状。

随着经济的演进,一些私人性集团开始提供新的物品和服务。这些物品和服务改善了人们的生活质量。即使雇主们试图从中营利,他们的私人商号也可以获得公司特许状,因为他们的产品使公众受益,如银行服务、纺织品和玻璃等。直到内战爆发之前,公司特许状还在[15]列举这些商号的活动范围,并鉴定其所提供的公共利益。

在这一时期,美国的经济组织比其他国家更为流行公司制的组织

[16]形式。有些历史学家认为,公司制的流行导源于它的“民主品质”而不是经济特征。公司组织将经济和法律的稳定性推广到了所有的公民,而不是将其特权限制在受政府庇护的少数人身上。公司制的民主[17]品质在19世纪中期所制定的普通公司法中得到了确认。

第三个重要的法律革新是政府以强制力保证契约义务的执行。经济关系的稳定是美国宪法的大量条款所追求的目标。宪法第1条第10款的规定是:“任何州……都不得通过……损害契约义务的法律。”

首席大法官约翰·马歇尔(John Marshall)是契约义务的坚定维

[18]护者。他坚持认为,州政府与私人一样,必须要遵守契约条款。达特矛斯学院诉伍德沃德(Dartmouth College v.Woodward)在名义上[19]是一宗涉及学院记录和印章控制权的案件。达特矛斯学院是1719年根据英王乔治三世的殖民地特许状而建立的。1816年,一群试图接管学院资产的持不同政见者说服了新罕布什尔州(New Hampshire)的议会,以扩大理事会成员的方式对该院进行控制。新罕布什尔州的最高法院也赞成议会的法令,但是,约翰·马歇尔在为联邦最高法院所写的判决书中称,特许状就是一份契约,州议会的法令也不能改变契约条款。这一决定强化了契约的神圣性,并保护了公司免受立法机关的干预。

如果说这一决定强调了履行契约义务的重要性,那么,1837年的查尔斯河桥诉瓦伦桥(Charles River Bridge v.Warren Bridge)一案则强化了这样一个信条:在对契约的内容进行评估时,不得忽视社区[20]的福利。在这一案例中,一个授权建造并管理一座收费大桥的公司,试图让一项随后由马萨诸塞州通过的法律无效,因为这一法律授权去建造另一座对该公司构成竞争的大桥。即使在一些人认为新法违背了原有契约的情况下,联邦最高法院仍然支持这一法律,并且裁定,任何经立法机关授予的特许状,都不得利用所获得的权力来损害公共福利。在这一决定中,最高法院坚持认为,契约必须被理解为,私人的经济运营必须要符合社区的利益标准。

这一时期的法律理论为这个国家的发展奠定了基础。有些评论人士强调了这些法律理论的政治方面,而另外一些人则突出了这些法律理论的经济动机。事实上,在18世纪,二者之间的区别并不像今天这样明显。宪法虽然对财产权利予以特别保护,但是,18世纪的财产性质又使得这种保护带有很强的平民主义的色彩。虽然允许公司成为重要的企业实体,但是,公司本来就是一种带有公共服务性质的组织。法院保护契约关系的完整性,而这一决定也促使政府要尊重通过协议而达成的契约条款。在上述的每一种情况下,由民主价值所塑造的法律理论,构成了政府与企业关系的基础。

作为一篇经济性的文献,宪法为企业活动提供了基本的框架。除了保护财产并为契约执行提供基础外,宪法还授权联邦政府征税、发行通货、借款、管制贸易和保护知识产权。宪法的这些条款都有助于这个国家的经济繁荣。然而,与此同时,宪法也在奴隶制、种族、性别和印第安人的地位等方面留下了一些悬而未决的问题,这些问题也在随后对这个国家造成了重大的伤害。

现代工业的成长:1860—1929

在内战至1929年的股市崩溃期间,美国经历了它的工业革命。美国从一个由稀疏的移民所构成的农业社会,转变成了一个在世界的工业和制造业上居领先地位的国家。杰斐逊的支持者们(Jeffersonian)所想象的农业式的、个人主义式的美国景象逐渐消退,取而代之的是由工厂体制、完成边疆开拓、强盗式资本家、大城市和劳资冲突等画面所构成的新美国。经济活动性质的变化,破坏了传统的文化和政治关系,重塑了人们的日常生活,并且,在社会条件剧烈变化的背景下,不断地考验着这个国家的制度性管理能力。

企业组织[21]

美国的工业化进程比英国晚启动50年,但是比日本早50年。由于交通的改进、能源的利用率和农业生产率的提高,美国经济成长的步伐在内战期间明显加速。然而,比单纯的增长更重要的是,美国的经济结构也发生了变化。

在这几十年中,生产技术取得了革命性的进展,工厂体制也得以

[22]发展。由电力驱动、机器制造、持续运作并可交互使用的零配件成[23]为一种流行的时尚,美国的经济以其高容量和低成本而闻名天下。正当此时的美国公司大大受益于国内市场之时,贸易壁垒的设置又使[24]得其他国家的公司很难将产品卖到美国来。大规模生产的新技术在逐渐淘汰着个体加工的工匠。到1900年时,这个国家60%的工人都受雇于工业部门。此时,工人们所面临的典型问题是,他们失去了独立[25]性,而且还受到了非常严厉的管制。

在这一时期,个体企业的规模也开始戏剧性地壮大。内战引出了一些大规模的全国性组织模式,从而使得这个国家的经济机构很快就[26]采用了一些经过比较之后的组织形式。此时的企业再也不是只雇佣几十名工人,而是几百个、几千个,甚至几万名工人。事实上,美国是世界上第一个由大企业支配经济的国家。企业规模的扩大,使得美国的制造商们能够比他们的国际竞争者更有效率。大企业与一些主要大学之间的紧密联系,也为企业与新兴技术的快速结合提供了基础。[27]

美国的铁路公司是这个国家的第一批大企业。他们一度也是世界上最大经济组织。在1880年代末期,在没有一个制造企业的工人超过2000名的情况下,宾夕法尼亚铁路公司就雇佣了50000名工人。当联邦政府所雇佣的文职人员达到50000名时,有些单个的铁路公司就已经有100000名雇员了。当时的铁路公司也面临着一些尤为紧迫的管理问题:史无前例的规模、巨大的资本需求、线路规划和土地征[28]用过程中的技术和政治问题。

工厂体制的建立和工业革命的开展,带来了生产率的大幅提高和产品批发价格的大大降低。在内战结束至1890年期间,批发价指数[29]大约降低了50%以上。为了节省运作成本,一些美国企业开始在组织内部的各个生产阶段上进行业务合并:从原材料的采购和运输,到产品的设计与大规模投产,乃至于大规模的市场销售。随着生产过程的可预测性的提高,“垂直统一管理”(vertical integration)大大地提高了生产效率,压低了其他企业的利润;而且,随着单位产品成本的降低,规模经济的效应与产品数量的提升相伴而生。

这个时代的技术革新所带来的生产能力的提高,甚至超过了社会的实际需求。生产者开始通过控制竞争和减少市场投入而限制物品的供给。内战结束不久,就出现了企业之间通过协议设定价格和分割市场的现象,但是国会很快就宣布这些协议活动违法。大约在1880年前后,这种限制性的协议开始被“托拉斯”取代。在一个托拉斯式的联合企业中,个体企业将股票转让给托拉斯的董事会,从而创造出了一种由个体企业合并而成的联合公司。标准石油公司(The Standard Oil Company)就是这个国家的第一个重要的托拉斯。这个公司虽然于1892年被俄亥俄州的最高法院所分拆,但是随后又在新泽西州法律的许可之下重新组织起来。当更大的联合公司显示出比一般的托拉斯更具赢利能力之时,在钢铁、制铜、橡胶和烟草行业中,制造相同产品的企业之间掀起了一股强大的合并浪潮。这种横向合并所产生出的后果是,在相当一部分的产业中,各个联合公司在19世纪末所占[30]的市场份额远远大于这个国家历史上的任何时期。

随着美国公司在规模上的茁壮成长,那些最初创立出重要企业的“产业巨头”(captains of industry)开始让位于新兴的职业经理阶层[31]。有限公司建立起了由财务、运输、市场、人事、研发、会计、计划和广告等部门组成的核心管理机构。实际上,1883年所投入一项培训资助,使得美国率先启动了以大学为基地的管理教育。这种新的[32]教育模式也非常有助于美国的企业在世界各国的企业中脱颖而出。

在这一时期,美国经济的结构和绩效都发生了根本性的变化。而这个动荡的时代也对美国政府管理社会的传统职能构成了挑战。

政府职能

在内战之后,美国政府就像先前一样,对经济发展起到了非常重要的推进作用。除了通过征收关税来保护国内市场之外,为了支持新的建设事业,国会还通过大量出让土地来鼓励铁路的发展。在19世纪末期之前,国会出让了13.1亿英亩的土地来资助私人兴建铁路,同[33]时还有各个州政府出让的4.9亿英亩的土地。联邦政府也以划出公用土地的方式促进科技农业的发展,通过无偿划拨土地来支持各州建立学院和农业实验基地。

在这一时期,政府也开始设计公共政策来应对新的公司型经济。地区经济体系向全国性经济体系的汇合,也引出了普通民众对巨型公司的强烈怨愤。工人们从独立的创业者到领薪雇员的身份转换,也引出了劳资双方在工资、工作条件和职业安全等方面的争端。这些争端的频繁出现导致了二者之间的仇视情绪,有时甚至还引发了暴力冲突。全国性市场的建立也导致了无数地方性市场的毁灭和小商号的倒闭。与这些小商号的雇主和雇员所承受的苦难不断汇合的另一股潮流是,由农场主的敌意所点燃的、四处漫延的对大公司的反抗情绪。全国性公司的成长也疏离了地方精英,使他们在公司面前丧失了在社区中原有的地位。而正是这些人,在随后出现的对企业的反抗活动中充当了领导角色。

舆论领袖现在不仅对政府的权力有所担心,而且还对私人集团所产生出的无数经济权力深感忧虑。经过权衡之后,他们的主要兴趣开始转向寻求通过政府的保护而免受新的巨型公司的伤害,而这些巨型公司正在各个经济部门中逐渐显现。

在内战之前,肉类包装一直是地区性的生产者和屠宰场服务于当[34]地市场的一种地区性产业。内战之后,斯威夫特(Swift)、阿莫尔(Amour)和其他一些企业建立起了全国性的分工和市场体制,从而威胁到了地区性的肉类加工厂。由地方性的工厂主所控制的全国屠宰业保护协会(National Butchers’Protective Association)对大企业采取了一些抵制性的措施,以保护他们免受地区之外的遥远的供应商的威胁。这个协会还在明尼苏达、科罗拉多等州说服了州议会以法律的形式规定,禁止销售那些没有经过州政府官员作过动物活体检查的肉类。这一规定有效地阻止了那些全国性企业的跨州销售活动。

立法机关也通过了法律来管制铁路运行、食品加工和其他非大众化的产业。立法机关通过了一些禁止定价和贸易管制的反托拉斯的法律和条例,以应对由巨型公司所带来的一般威胁。后来,州和联邦政府也通过了一些法律性的标准来管制一些敏感性领域,如工作条件、交通服务和银行交易活动中的公司行为。

在这一时期中,政府应对工业革命的努力大多数都是象征性的,并没有取得多大的实质性效果。尽管在公众的言辞中常常出现,实际上却很难知道在特定情势之下,如在有关肉类包装的争议中,公共利益止于何处;私人活动在哪些地方开始利用了政府权威来限制竞争和[35]保护企业特权。由于缺乏一致意见,在这一时期中具有里程碑意义的一些立法,如1887年的州际贸易法和1890年的谢尔曼反托拉斯法,就非常类似一项传统价值的宣言书,而不是在明晰而详细地表达立法草案。直到国家面临新政的挑战之前,这个时代的立法动议的重要性都一直没有得到充分的认识。

法律理论[36]

美国的经济转型引发了无以数计的法律问题。在农业社会中建立起来的法律理论已经非常不适于解决由产业财富高度集中所引发的问题。由此所引发的争议最大的问题是,政府管制经济活动的职能和应该由哪一级政府来实施管制。

直到19世纪末,州政府在管制活动中都居于核心地位。正如有一份资料所注意到的那样,“准确地说,州的立法是市镇一级的唯一[37]管制性规则。”州政府管制经济活动的权威来自于其为居民提供行为准则、健康、安全和福利的权力,这种权力被称作是“政策性权力”。

全国性经济体系的形成破坏了州政府管制的有效性。在当时所通过的宪法第十四条修正案中,其条款禁止各州非经法定正当程序而限制或剥夺美国公民所享有的“特权或豁免权”,这一条款似乎限制了州政府管制经济的权力。然而,当法院根据第十四条修正案进行裁决活动时,法官们起初却支持州政府对经济的管制活动,直到后来才支持合众国的诉讼。

对宪法第十四条修正案的第一次重要考验来自于1873年的屠宰

[38]场案。由共和党控制的路易斯安那(Louisiana)州立法机关以健康措施为名要求,所有的肉类都必须要在其政治盟友所开设的企业中进行屠宰。其他的屠夫们提起了诉讼,诉称立法机关非经法定的正当程序而剥夺了他们的“特权和豁免权”,缩减了他们的财产价值。美国联邦最高法院支持了路易斯安那州的法律,并裁定宪法第十四条修正案仍然允许州对经济活动进行管制。

直到19世纪末,联邦法院开始认识到全国性经济的动力机制,从而开始强调国民权利的重要意义。1886年,最高法院的大法官推翻了伊利诺斯(Illinois)州的一部对伊利诺斯州内的铁路进行管制的法律,其理由是跨州的管制会影响到州际企业,而州际企业只能由国[39]会来实施管制。1890年,美国联邦最高法院推翻了明尼苏达州(Minnesota)的一部法律,并且裁定,只有联邦法院,而不是州的委[40]员会,才是铁路价格合理性的最终裁定者。

企业和工业结构所发生的根本性变化,降低了州一级政权管制全国性经济的能力,但是,在法官们中间所流行的自由放任的哲学却延缓了替代州一级的全国性管制时代的到来。联邦和州法院最终都屈从于民众的偏好,接受了与新的经济条件相符的社会立法观念。在内战至1929年期间,已经奠定了新政期间全国性政府所承担的膨胀性职能所需的法律基础。

积极政府的兴起:1929—2000

1929年的股市崩溃标志着1930年代的大萧条的开始。随着股市的崩溃,经济领域内的衰退趋势不断扩大,直到整个国家的市场体系走向崩溃,国民收入水平也几乎下降了60%。

经济史学家们对于衰退原因的理解并不一致。他们提到的因素包括过度的借贷和投机、国际贸易的下降、农业获利率的下降、不适当的投资和破坏性的公共政策。然而,不管最初的起因是什么,程度不断加深的经济危机扩展到了全国范围之内。对饥饿和失业的照顾耗竭了州和地方政府的财力,迫使他们不得不向华盛顿寻求资助。在危机缓和之前,联邦政府承担了相当广泛的新责任,政治系统从此而发生了持久性的转变。然而,在积极政府正式兴起之前,先前几十年中就已经完成了法律理论的变化。

法律理论

经济危机将人们的注意力迅速集中到政府的经济管理职能这一历史性问题之上。旧的法律理论虽然已经在让位于新的现实,但是,经济贫困的规模在考验着这个国家耐性——宪法变迁的步伐非常缓慢。新政的发起对法律限制提出了挑战。

1933年的国家工业复兴法(NIRA)是早期新政政策的核心内容[41]。该法授权起草针对各个行业的“法典”,以控制物品的供给、固定价格和工资,并对工作条件进行管制。同年的农业调整法甚至更为大胆。它试图通过提高农产品的价格和减少农业债务的方式,来平衡农业和工业之间的价格差。该法授权政府以限制土地耕种面积的方式来限制产量。随着1930年代雇主对工资的削减和失业的增多所引出的劳资冲突的加剧,1935年通过的国家劳资关系法将联邦政府置于劳资冲突中的劳方一边,并有权宣布反工会的做法违法。

早期新政的一些动议出奇地招致了激烈的抨击。在“斯格切特尔家禽公司诉合众国”(Schechter Poultry Corp.v.United States)一案[42]中,国家工业复兴法的合宪性受到了挑战。斯格切特尔兄弟是家禽批发商,他们为提高利润而公开违反国家工业复兴法下的生禽法典。当他们被指控为通过折扣价来销售“不适宜”的鸡肉时,他们提出,国家工业复兴法本身就违宪。最高法院也同意他们的主张。法官裁定,国会对这些本应由各州来管理的事务进行管制是一种越权行为。第二年,最高法院又一次宣布国家工业复兴法无效。在“合众国诉巴特勒”(United States v.Butler)一案中,法官写道,该法构成了“一部管制和控制农业产品的法定计划”,并且坚持认为这种做法超出了联邦权[43]威的范围。

在其他一些案例中,州和联邦法官对新政动议做出了更为混杂的

[44]反应。新政的有些措施得以维持,而另外一些措施则被认为是不够格。保守的法官们一方面明确反对新政的约束性条款,有时又促使他们温和的同僚相信,有些模糊的法令缺少合适的宪法基础。然而,保守派们没能成功地识别出其他的一些法律原则,而正是这样一些原则,在允许政府采取行动缓解危机。

1936年大选的压倒性胜利,巩固和确认了新政受公众支持的程度,从而将传统的法官们置于与国会和行政当局中的多数人的情绪相冲突的地步。在改变最高法院的构成和管辖范围计划的威胁之下,保守的法官们从先前的立场上退回到了新政的措施上来,为新的动议提供了庇护。1937年的一项决定表明了这一转向。

在“国家劳工关系委员会诉琼斯和拉各林钢铁公司”(National Labor Relations Board v.Jones and Laughlin Steel Corporation)一案[45]中,企业集团提出,联邦政府无权管制工厂的工作条件。然而,最高法院的多数法官却抛弃了先前的观点,并且裁定,正是企业条款授权国会管制工业关系。法院写道:“当工业自身是在全国层次上组织起来之时……它又如何能够将他们的工业关系维持在国会不能进入的[46]禁止性领域之内呢?”随着繁荣时代的回归,几乎所有针对联邦政府管制国家经济的权力所设置的宪法性限制都被废除了。

政府职能[47]

美国的大政府在很大程度上是20世纪的产物。20世纪初期,公民对联邦政府的决策一无所知也可以正常生活;今天,几乎任何一个问题都可以成为政府行动的理由。虽然不时还有人提出要削减政府权威的某些方面,但是,有限政府的理念还是被抛到了一边,积极政府汹涌而至。

现在的联邦政府已经影响到了公司活动的各个方面。企业积累资本的方式要根据联邦条例来进行,生产决策要符合公共的环保和能源政策的要求。市场开拓、雇佣关系政策、平等就业机会程序和职位健康与安全标准统统纳入了政府的政策领域。

20世纪的积极政府已经充分表现在各个方面,但是,对于政府成长的原因何在,却至今仍然充满争议。通过详细考察1929年以来联邦雇员与支出增长的情况,我们还是可以看到政府增长的某些原因。[48]

1929年,联邦政府的所有文职工作人员为580000人。其中,有一半以上,约为300000人左右在为邮政部门工作;另外还有100000人为国防部的文职人员。这就意味着,在1929年只有180000名文职人员在联邦政府的其他部门中为1.2亿美国人提供所需服务。1930年代,联邦政府的文职工作人员从580000人增加到950000人以上,至1940年代末,这个数字提升到210万。在随后的二十年中,增长的步伐有所减缓,但是,到1970年代末期,雇员的总数攀升到300万。在接下来的几年中,联邦政府的雇员数还一直保持在这个水平上。

正如表1.1所显示的那样,1929年,联邦、州和地方政府的支出约为100亿美元,占整个GDP(一国所生产的所有物品和服务的总和)的10%。在接下来的10年中,政府支出占整个GDP的比重几乎翻了一番,在1939年达到了19%。联邦政府的支出在1940年代呈现出了实质性的增长,1949年之后,政府的总支出占GDP的比重在随后的几十年中持续增长,在1992年达到34%,此后则开始下降,至1997年降至32%。

发生在1930年代和1940年代的联邦雇员和支出规模的巨额增长,与20世纪的两场重大政府危机——1930年代的大萧条和第二次世界大战——密切相关。1930年代的经济危机所引出的严峻形势,引出了一些全国性的规划项目,以重建工业、农业、前述的劳资关系管理和支持失业和贫困人员的紧急措施。随后,又通过了一些提供社会治安补助、失业补贴及资助贫困人口和残疾人员的永久性措施。这些永久性措施构成了全国性政府扩张性福利政策的基石。

在大萧条期间,英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯在《就业、利益与货币通论》一书中提出,对产品和服务的需求不足,会导致一国[49]经济的衰退。凯恩斯提出,为了实现更高水平的经济增长,应该以一种公共行动来刺激经济需求。其方式是扩大政府的支出并超过当年的岁入,因此这必然引出政府财政赤字。凯恩斯经济学对新政政策产生了广泛的影响,即使有学者曾指出,直至第二次世界大战之前夕,罗斯福当局都仍然默许相当高水平的失业率存在,并拒绝实行赤字财政。不管凯恩斯主义对新政影响的历史精确性有多大,新政时代的标志就是,公众普遍接受了这样一种观点,即经济循环中的波动可以通过政府的政策来进行管理。这种观点的存在,本身就是全国性政府在社会之中的功能膨胀的另一表现。

投入第二次世界大战所需的巨大军事支出,才最终消除了1930年代的经济衰退。在1930年代一直令罗斯福总统困惑不已的经济复苏问题,最后由军事支出所引出的史无前例的财政刺激而得到了保证,长期存在的失业问题在战争期间一扫而光。联邦雇员和支出在1930年代和1940年代所占的比重,表明了全国性的危机可能导致政府活动的膨胀一直会持续到危机消失之后;但是相关的记录同时也显示出,其他一些因素也导致了20世纪政府职能的膨胀。

由现代城市工业经济所引出的问题只能通过积极政府来加以解决[50]。私人企业的成长,导致政府在管制企业活动、监督竞争和保护社会免受公司的过度影响。这一职能的重要性,可以见诸于新政之前的州际企业委员会、联邦贸易委员会、联邦储备制度和司法部的反托拉斯处。城市化和工业化社会的到来也意味着污染和交通阻塞。环境保护机构、自然资源开发规划机构和公共交通机构就是应对这些事务的官僚机构。

政府在最近几十年中也在成长,因为它要为居民提供和配置一般性社会服务。教育、保健、社会治安、住房、预防药品滥用统统成了重要的公共责任。有些项目将社会利益分配给所有居民,而其他一些项目则通过再分配将一个群体的收入和利益转移到另一群体之中。

最后,政治家和官僚机构所施加的压力也刺激了政府的成长。构成政府的官员和机构都为他们自己的利益并信奉他们自己的意识形态。政府对民族危机、现代化和社会服务需求的反映通常是由官僚机构做出的。为了满足这一需求而通过的项目有时会表现出它们自己的生命力。这些项目可能会一直存在下去,因为它们会为官员们带来利益,而不是服务于更为广泛的社会目标。不管怎样,在某一时代所通过的项目就不但会影响到随后的国家制度的发展,而且还会影响到后代可能做出的政策选择。

全国性政府在20世纪呈现出了戏剧性的成长,但是它对私人活动的权威及其制度的成长还要明显快于其工资或支出总额。当政府对某一事件做出反应的时候,它实际上已经形成了一种新的支持积极政府的公共哲学。无论政府在将来是否发动新的议程或削减特定的项目,它再也不可能退回到新政之前或第二次世界大战之前的规模。积极政府体现了大多数美国人民的价值和抱负。现在的大政府是在大萧条的年代里所形成的独特后果,它也必将会成为将来的政府与企业关系中的一个重要因素。

企业组织

20世纪末,美国大公司表现出了跨国性运作、多元化生产和职业化管理等特征,现在,服务业已经取代制造业而成了经济增长的主要引擎。新技术已经革新了公司的运作方式,使得这个国家最大的经济实体具有灵活性。然而,大企业只是美国经济的一部分。1995[51]年,美国企业雇佣了9800万名工人。500名雇员以下的小公司为所有工人提供了一半的工作机会,500名雇员以上的公司则解决了另一半工人的就业问题。在光谱的两极,有2500万名工人为雇员超过1万名的公司工作,95%的企业的雇员都不到20个。小公司的赢利能力比不上大企业,但是他们提供了最好的新工作,约有一半的产业革新是由他们做出的。在零售业中,小型企业的雇员规模是最大的,而大公司则在制造业工人的雇佣中占有最大的份额。

1980年代,美国经济在全球市场上面临着激烈的竞争,美国的应对策略是实行以信息技术、通讯、综合材料、生物技术和计算机系统的技术革新为基础的结构性改造。通过这一策略,实现了生产技术的现代化,改革了研究与开发业务,对经理和其他雇员也提出了新的技术要求。在1991年春季出现萧条的迹象之后,联邦储备委员会主席艾伦·格林斯潘(Alan Greenspan)对国会说,美国经济成了一种[52]“异形动物”(different animal)。经济形势在一代人身上所表现出的令人鼓舞的通货膨胀,记录下了20年中生产力的快速增长,自里根时代的GNP繁荣之后,又一次出现了最为快速的年度增长率。整个1990年代最为关键的问题是,美国经济到底是先前的萧条状况的景气复苏,还是已经经历了一场将会把美国推向一个更为彻底的经济新时代的全新复兴。

通向工业化发展的道路

每一个国家都有它自己的产业发展史。美国的工业化过程体现了它的价值和意识形态,依赖于它的政治架构,而且还反映了它特定的原材料、资本、劳动力和市场特征,其他主要国家也莫不如此。然而,工业化国家也有很多的共同点。将美国的产业发展与英国、德国和日本的发展过程进行比较,可以在这些国家中找到对其制度和政治的塑造发挥过重大作用的事件,同时也可以突出一些通过其他途径不可能看到的、美国历史上的重要方面。[53]

英国是世界上的第一个工业化国家。英国的工业化得到了国家政治统一、币值统一和内部关税消除的推进和提高。到18世纪末期,英国的农业产量得到了飞速提高,在纺织行业中出现了新型机器,水力和蒸气替代了畜力和人力成为主要的能源,政府的干预明显少于重商主义的鼎盛时期。工业发展所需的资金在很大程度上来源于资本家个人、他们的家族、朋友圈子和地方银行,而不是政府机构。1859年,一位畅销书的作家曾经写道,英国的经济进步在更大程度[54]上是依赖于企业家的个人素质,而不是国家的工业政策。

在国内交通系统建成之前,英国就开始了工业化,所以当时的企业主要是服务于地区和国外市场,而不是具有同质性的国内大市场。在1860年至1913年期间,对外贸易占到了英国全国总收入的30%,[55]而对外贸易此时只占美国全国总收入的5%。然而,资本、保险和航运等“看不见的出口货物”比制成品的地位更重要。伦敦在19世纪成了全世界的金融中心,但是,第一次世界大战破坏了它在国际企业活动中的支配地位。直到第一次世界大战爆发之前,小规模和中等规模的企业仍然在英国的经济之中居主导地位,但是,有限的公司规模导致他们缺乏足够的资源来换取钢铁、化学和其他重工产品的进口。家族控制一直是英国公司领导层所保留下来的一个如此重要的特征,以至于一位杰出的历史学家将英国的经济体系看做是“个体资本主[56]义”的范例。[57]

德国的工业化有些类似于美国的工业化。直到1871年之前,德国的统一还只是依赖于共同的语言,而不是一个统一德国政权体系。19世纪初,还在拿破仑征服中欧之前,在未来德国的领土之上还存在着成百上千的采邑和公国。普鲁士只不过是众多的国家之一,为了提高它在反对拿破仑统治的战争中的能力,这个国家实现了行[58]政、经济、教育和军事体系的现代化。拿破仑被击败之后,普鲁士以一个欧洲强国的身份出现在1815年的维也纳会议上。在普鲁士军队于1866年轻易击败奥地利、1870年击败法国之后,普鲁士征服了其他的一些德意志小邦,将其融入了一个新的德意志帝国之中。

德国在世界市场上所取得的显著成就来源于其1871年的政治统一,但是,其快速的工业化却来源于19世纪初期所发生的一些事件。此时,德国在工业化过程中发展铁路的重要性,就要远远大于此前的英国和美国。德国早在19世纪初就建立了地方铁路网,随后,这些铁路网被联结到了一起,以形成能够服务于全国性市场的全国性铁路系统。聚积资本以支配大规模铁路项目的需求,刺激了德国银行业的发展;对铁路装备的大量需求,为煤炭、钢铁和机械业的兴起提供了有益的帮助。

20世纪初,德国在煤炭冶炼、钢铁制造、化学、电气产品机床业等领域内已经居世界领先地位。德国经济以其强劲的出口导向和独特的职工技术责任而著称。虽然创业的家族在德国的企业中仍然维持着一定的影响力,但是,拥有专门技能的经理在公司等级体系中也占据了重要职位。德国公司开创了公司研究实验的发展模式,他们也非常强调对生产工人的技术培训。“合作式资本主义”的德国体制涉及了工会代表参与企业管理和公共政策的形成,这种模式也鼓励产业内部的公司合作。卡特尔——能够在成员企业中分割市场、调节生产并设定价格的企业组织——是从1871年走向统一到第二次世界大战之前德国产业的主要特征。德国人担心公司之间的过度竞争会导致不恰当的低价格,从而损害到小企业和经济的运行。此外,卡特尔也可以防止成员企业为了短期的公司利益而牺牲产业和经济的长远利益。当英国和美国的经济走向服务业导向时,制造业仍然在德国经济中居于核心地位。

日本的工业发展要晚于英国、德国和美国,但是一旦启动之后,[59]发展的速度就非常快。1868年,当时的日本政府被一些地区贵族联合推翻,后者认为国家的技术和军事能力太弱,以至于不能抵抗西方的政治要求。在著名的明治维新事件中,在王室成员领导之下建立了经过改革的政府。在地位巩固之后,新政府在“富国强兵”的口号[60]下发起了一场现代化改革方案。全国性政府重构了军事、法律和教育体系,终结国内旅行和职业选择的封建性限制,并寻求最大可能地向西方学习行政和技术规则。[61]

现代日本最初出现于19世纪80年代。财阀——由家族控制的公司集团构成了日本传统经济——在世纪之初从贸易公司演化而来的企业积极参与了造船、银行和采矿等行业。在日本政府的鼓励之下,财阀扩大了他们的多元化经营范围并逐渐进入了重工行业。政府还通过兴建现代工厂和将设备低价卖给公司的形式促进了纺织工业的发展。随着技术水平的提高和公司组织体制的革新,这些公司最终在世界纺织—重工产业中居于领先地位。公司之间的关系在日本经济中的地位是如此重要,以至于这个国家的经济体制有时也被称作是“联盟资本主义。”

日本的工业因1894年的对华战争和1905年的对俄战争所需的军事支出而得到了强化,而且从其在一战期间作为英国的盟国地位中受益颇多。在第一次世界大战期间,日本攫取了德国在中国和北太平洋的殖民地,贸易规模成倍增长,化工、印染和机械等工业品在其经济之中的重要性程度迅速提高,财阀的地位也进一步提升。随着大公司的成长,日本的经济形成了一种双重结构:大公司达到了相当高的生产力水平并提供了更好的工作条件;但是,在20世纪30年代,58%的[62]产业工人都受雇于雇员等于或少于4名的小公司。政府的经济职能在20世纪30年代得到了提高,随着对第二次世界大战所需军事支出的预期的提高,钢铁、造船、机械设备和汽车工业也得到了巨幅增长。

结论

在美国历史上前后相继的各个时代,政府、企业和法律的特征都发生了戏剧性的变化。表1.2表明了这种变化的概貌。法律理论在美国建国前几年的发展,为其民主和企业体系奠定了基础。内战到新政期间见证了现代工业经济的出现,但同时也见证了传统市场和习俗遭到破坏之后所引起的混乱。在1929年的股市危机之后的年代里,全国性政府从一套最小化的制度成长为影响所有美国命运的巨大力量。

从一开始,美国历史就被证明受到了两种经济传统的持续影响,与亚当·斯密相连的市场导向传统和在亚历山大·汉密尔顿的政策建议中所包裹的政府干预主义传统。在这个国家的整个历史上,这两种知识传统都一直存在着,尽管他们在不同时代之中的重要性程度有所差异。在共和国的第一个时期,政府引导整个经济体系,推动重要产业的福利,并将自身卷入了私人经济的决策之中。在19世纪下半期和20世纪初期的工业化时期,积极干预的传统变得更为明显,但是市场导向的政策仍然居于核心地位。在新政时期和第二次世界大战期间,政府职能呈现出了戏剧性的扩张,随后则是1980年代和1990年代重新引发的对政府、私人机构和公民个体的责任分担问题的再次争论。在这个国家的整个历史上,为了创造出一种能够引导这个国家的经济走向繁荣的混合性政策,政策制定者们既注意到了干预主义的主张,也关注到了市场导向的传统。

美国民主和美国企业体制的法律基础建立于这个国家历史上的第一个时代,大型企业组织创设于第二个时代,美国的积极政府则出现在第三个时代。英国、德国和日本的工业化进程遵循了不同的发展模式。事实上,在日本和德国,发展的顺序正好相反:在工业化之前就建立起庞大的政府是非常重要的,在大型企业组织占据重要地位之前,民主制度没有能够得到有效的维护。

全国性层次上的发展顺序影响到这四个国家的政治和经济制度的特征。德国和日本是在政府机构已经是重要的社会机构之后,才创设出重要的企业组织,新型商业公司依赖于政府提供财政支持和公众的认可。美国则是在全国性政府对经济的影响还非常有限的情况下,就创设出了公司。因此,毫不奇怪的是,现代评论家们强调德国和日本的企业组织与政府之间的合作,而他们在美国发现企业组织与政府之间的对抗性关系。正如我们在随后的章节将会看到的,在这四个国家的无数制度性实践和安排上,制度发展的顺序差异在今天仍然还十分明显。

企业组织在大众性政府体制之下的位置和政府在成功的经济管理中的职能是一个非常复杂的问题。在未来的政府与企业之间设计出一套建设性的关系所面临的挑战,要求我们用与民主和市场有关的当代证据,来对历史分析进行补充。

进一步阅读的资料

关于劳工与企业组织的历史,万维网虚拟图书馆可以链接到美国与国际信息中心及相关组织上,从下述网址上可以集中找到有关劳工和企业组织的历史:www.iisg.nl/~w3vl/。

Blackford, Mansel G.,The Rise of Modern Business in Great Britain, the United States, and Japan,2d ed.(Chapel Hill:University of North Carolina Press,1998).

Chandler, Alfred D.,Jr.,Scale and Scope:The Dynamics of Industrial Capitalism(Cambridge, Mass:Belknap Press of Harvard University Press,1990).

Galambos, Louis, and Joseph Pratt, The Rise of the Corporate Commonwealth:United States Business and Public Policy in the 20th Century(New York:Basic Books,1988).

Hall, Kermit L.,The Magic Mirror:Law in American History(New York:Oxford University Press,1989).

McCraw, Thomas K.,ed.,Creating Modern Capitalism:How Entrepreneurs, Companies, and Countries Triumphed in Three Industrial Revolutions(Cambridge, Mass.:Harvard University Press,1997).

注释

①See Edward S.Greenberg, Capitalism and the American Political Ideal(Armonk, N.Y.:M.E.Sharpe,1985),53.

②For other definitions of historic eras, see Robert B.Carson, Business Issues Today:Alternative Perspectives(New York:St.Martin’s,1984);Edwin M.Epstein, The Corporation in American Politics(Englewood Cliffs, N.J.:Prentice Hall,1969);and Greenberg, Capitalism and the American Political Ideal.

③Thomas C.Cochran,200 Years of American Business(New York:Basic Books,1977),173;and Frank Bourgin, The Great Challenge:The Myth of Laissez-Faire in the Early Republic(New York:Harper&Row,1989),chap.4.

④Lawrence M.Friedman, A History of American Law(New York:Touchstone Books,1973),157ff;and James Oliver Robertson, America’s Business(New York:Hill and Wang,1985),56-57,97.

⑤Friedman, History of American Law,150;and Stuart Bruchey, The Wealth of the Nation:An Economic History of the United States(New York:Harper&Row,1988),36-40.

⑥Robertson, America’s Business,125.

⑦Friedman, History of American Law,158-169,447.

⑧Ibid.,12-13,58,103.

⑨Alfred D.Chandler Jr.,The Visible Hand:The Managerial Revolution in American Business(Cambridge, Mass.:Belknap Press of Harvard University Press,1977),14.

[10] Cochran,200 Years of American Business,20-25;Robertson, America’s Business,67-68.

[11] Cochran,200 Years of American Business,30-32.

[12] Bruchey, Wealth of the Nation,16.

[13] Robertson, America’s Business,57,198.

[14] Ibid.,72;and Ronald E.Seavoy,“The Public Service Origins of the American Business Corporation,”Business History Review, Spring 1978,30-60.

[15] Ibid.;Friedman, History of American Law,167-168;Robertson, America’s Business,71.

[16] Ibid.,70.

[17] Oscar Handlin and Mary F.Handlin,“Origins of the American Business Corporation,”Journal of Economic History, May 1945,1-23;Cochran,200 Years of American Business,76.

[18] This section relies on ibid.,63.

[19] 4 Wheat.518;4 L.Ed.629,1819.

[20] 11 Pet.420.

[21] Mansel B.Blackford, The Rise of Modern Business in Great Britain, the United States, and Japan(Chapel Hill:University of North Carolina Press,1988);Cochran,200 Years of American Business;and Louis Galambos and Joseph Pratt, The Rise of the Corporate Commonwealth:United States Business and Public Policy in the 20th Century(New York:Basic Books,1988).

[22] Chandler, Visible Hand, chap.8.

[23] Bruchey, Wealth of the Nation,117.

[24] Richard R.Nelson,“U.S.Technological Leadership:Where Did It Come From and Where Did It Go?”Research Policy 19(1990):117-32.

[25] Robertson, America’s Business,175.

[26] Ibid.,135.

[27] Chandler, Visible Hand, chaps.3-5.

[28] Ibid.,3-10,56;Robertson, America’s Business,125-26;and Thomas K.McCraw, Prophets of Regulation(Cambridge, Mass.:Harvard University Press,1984),64-67.

[29] The Warren and Person index fell from 193 to 82 between 1864 and 1890.Cochran,200 Years of American Business,72.

[30] Ibid.,127-57;Blackford, Rise of Modern Business,55;and Bruchey, Wealth of the Nation,120-133.

[31] Chandler, Visible Hand, chap.12.

[32] Blackford, Rise of Modern Business,57;Cochran,200 Years of American Business,56,158;Galambos and Pratt, Rise of the Corporate Commonwealth,80-91;and Robertson, America’s Business,126.

[33] Blackford, Rise of Modern Business,191.

[34] Bruchey, Wealth of the Nation,122-123.

[35] Galambos and Pratt, Rise of the Corporate Commonwealth,56-57.

[36] Kermit H.Hall, Magic Mirror.Law in American History(New York:Oxford University Press,1989),227.

[37] ACIR, The Condition of Contemporary Federalism,57-58;Hall, Magic Mirror,234.

[38] Ibid.,233-234;ACIR, Condition of Contemporary Federalism,45-55.

[39] Wabash, St.Louis, and Pacific Railway Co.v.Illinois,188 U.S.557.

[40] 134 U.S.458,1890;see also Smyth v.Ames,169 U.S.466,1898.

[41] ACIR, Condition of Contemporary Federalism,79.

[42] 295 U.S.495,1935;Hall, Magic Mirror,280.

[43] 297 U.S.1,1936.

[44] Hall, Magic Mirror,279-281.

[45] 301 U.S.58,1937.

[46] As quoted in Hall, Magic Mirror,282.

[47] This section relies on Robert Higgs, Crisis and Leviathan:Critical Episodes in the Growth of American Government(New York:Oxford University Press,1987);Stephen Skowronek, Building a New American State:The Expansion of National Administrative Capacities,1877-1920(New York:Cambridge University Press,1982);David Lowery and William D.Berry,“The Growth of Government in the United States:An Empirical Assessment of Competing Explanations,”American Journal of Political Science, November 1983,665-694;Greenberg, Capitalism and the American Political Ideal;and Richard Rose, Understanding Big Government:The Programme Approach(London:Sage,1984).

[48] Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States,1789-1945(1945);Historical Statistics of the United States:Colonial Times to 1970(1975);and Statistical Abstract(various years).

[49] John Maynard Keynes, The General Theory of Employment, Interest, and Money(New York:Harcourt, Brace,1936).

[50] John F.Walker and Harold G.Vatter, The Rise of Big Government in the United States(Armonk, N.Y.:M.E.Sharpe,1997).

[51] U.S.Small Business Administration, The State of Small Business:A Report of the President Transmitted to Congress 1995(Washington, D.C.:Government Printing Office,1996).

[52] Michael Prowse,“A Potential World-beater,”Financial Times,8 February 1993,11.

[53] This section draws from Mansel G.Blackford, The Rise of Modern Business:Great Britain, the United States and Japan,2d ed.(Chapel Hill:University of North Carolina Press,1998);Peter Botticelli,“British Capitalism and the Three Industrial Revolutions,”in Creating Modern Capitalism:How Entrepreneurs, Companies, and Countries Triumphed in Three Industrial Revolutions, ed.Thomas K.McCraw(Cambridge, Mass.:Harvard University Press,1997),51-93;and Frank Dobbin, Forging Industrial Policy:The United States, Britain, and France in the Railway Age(New York:Cambridge University Press,1994).

[54] Cited in Botticelli,“British Capitalism,”67.

[55] Blackford, Modern Business, chap.3.

[56] Alfred D.Chandler Jr.,Scale and Scope:The Dynamics of Industrial Capitalism(Cambridge, Mass.:Belknap Press,1990).

[57] Jeffrey Fear,“German Capitalism,”in McCraw, Creating Modern Capitalism,135-182;and H.Giersch, K.H.Paque, and H.Schmieding, The Fading Miracle:Four Decades of Market Economy in Germany(New York:Cambridge University Press,1992).

[58] Frederick B.Artz, Reaction and Revolution 1814-1832(New York:Harper and Bros.,1934),136-142.

[59] This section draws from Jeffrey R.Bernstein,“Japanese Capitalism,”in McCraw, Creating Modern Capitalism;and Blackford, The Rise of Modern Business, esp.chap.5.

[60] For an analysis of the consequences of this ideology, see Richard J.Samuels,“Rich Nation, Strong Army”:National Security and the Technological Transformation of Japan(Ithaca, N.Y.:Cornell University Press,1994).

[61] Bernstein,“Japanese Capitalism,”450-454.

[62] Ibid.,458.

第2章 创设政府企业关系

各个国家都在创设自己的政治和经济体制。他们的政府制度安排并不由不可抗拒的力量所致,而是由无数的社会决策累积而成。其中的有些决策是在特定的时刻做出的,而其他的一些决策则来自其源头遥不可及的传统之中。经济是一套生产和分配体系,它不但影响到生产者和消费者,而且还影响到社区和政府。这一体系提供社会所需的物品,促进特定的价值,并构造着某些社会制度。政府则限定着一个国家之内在个体志向与集体目标之间起联结作用的集体认同和风尚。由于政府的价值不同于经济的价值,政府在寻求促进经济成功的同时,也要控制经济行为的某些方面。

有多少个国家,就有多少种组织政治与经济体制的方式。每个国家都在努力组织起一套制度安排,以有助于实现其物质福利,维护它的其他政治与社会目标,但是,无论政治体制还是经济体制都不是预先注定的。各个国家选择何种构造政治与经济关系的方式是如此重要,以至于这种方式常常被用来作为对各个社会进行总体分类的基础。

社会主义者们相信,当政府拥有主要的工业,并提供社会服务的综合性安排时,一个国家的经济与社会需求就能得到最好的满足。共产主义政府限制私人拥有财产,并授权给公共机构来分配国家的物品和资源,以满足国民的需求。资本主义国家则将政治和经济分割为两个独立的领域。这种分离否定了公司的统治权力,从而在社会体制之中引入了多样性。

在美国、日本和其他的西欧主要国家,私人拥有的公司负责大多数雇佣和生产决策,政府界定公司行动的框架,市场在资源分配活动中扮演着重要角色。这些国家之所以要接受大公司在国内的存在,是因为他们相信,这些企业有助于物质福利的实现。这些国家所面临的挑战是,如何设计出一套合理的政府制度安排,以使这些公司能够在实现最大限度的繁荣之时,又不会牺牲国家的其他政治与社会目标。

本章将要考察各国是如何在构造他们的政治经济关系。首先,将通过集中关注第一章所提供的有关美国发展的资料,来鉴定政府在特定经济系统中所发挥的各种功能。然后,则会列举出学者们用来揭示一国政治与经济体制相互关系的各种分析模式。最后,本章将会从抽象层面转向具体层面,将对德国、英国和日本构造其政治与经济体制的方式的简要概括作为结论。

政府职能

政府必然会在一国经济中扮演某种角色。接下来的问题是,在特定国家的特定时期中,政府应该扮演何种角色?第1章列举了在美国经济发展的各个历史时期中,政府行动的各种例子。从这些事例中可以提取出四种政府在一般情况下所履行的职能。

框架型国家

在引导社会的活动中,政治与市场常常被看成是两种相互替代的②机制。实际上,他们之间必然是一种相互缠绕的关系。一个社会要建立起一套能够维护其价值的政治制度。这些制度随即会构建经济运作和市场活动的法律框架,与此同时,这一法律框架也反映了这个国家的政治判断。一国政治价值嵌入其经济制度之中的事实,解释了经济为什么不可能完全绝缘于政治。

18世纪末,由美国宪法所创造出的一套制度性规则,承认了州政府的突出作用。与此同时,宪法也通过机构之间的权威分割,使得政府的行动必须要经过相关机构的同意,从而限制了全国性政府的能力。建立这一体制的意图是,为个人自由提供广阔的空间,约束全国性政府侵犯公民权利。这一体制实际上也起到了这种作用。这一结构也使得全国性政府很难管理全国性经济。

正如在第1章中指出的那样,这个国家的新的政治制度做出了一系列影响到市场运作方式的法律决策:宪法保障私人拥有产权;最高法院裁定政府应该执行契约性协议;允许公司成为经济活动的主要媒介。这些决定稳定了市场活动,确认了塑造着政治和社会的价值。

框架型国家的主要任务是,创设出一套政治和经济活动得以在其中运行的制度结构。框架型国家中的政府,有时也说成是扮演着最小意义上的角色,即便如此,在设计一国的政治和经济制度时所面临的挑战也是非常巨大的。在1990年代,东欧新兴国家和苏联在创设新的政治和经济结构来替代其旧体制时所经受的磨难,就在很大程度上说明了这一点。有些政府试图通过新政策的设计来应对它所面临的每一个社会问题,而另外一些社会则相信,实现其目标的最佳方式是,设计出能够塑造其政治和经济实践,以表达其价值的制度体系。

促进型国家

在促进型国家中,政府的主要任务是用它的权威来提高国民的经济发展水平。早期的美国领导人相信,仅仅依靠市场结构还不能有效促进这个新共和国的经济福利。英国重商主义的贸易政策是这个国家的历史经验之中的组成部分,在重商主义之下,政府被看成是经济政③策积极工具。

17世纪和18世纪的重商主义寻求将经济事业整合为一项具有内在一致性的规划,以增进国家的财富和权力。美国的领导人将国家政权看成是实践和政策的工具库,国家政权能够有选择性地被用来促进新共和国的经济发展。既然政府并不控制经济活动的所有方面,州和地方政府就常常用他们在初期所拥有的资源来促进企业的发展,资助特定的经济部门,并在私人企业中购买股票。在19世纪中期,全国性政府试图通过对铁路、农业和社区发展提供大量补助金来提高经济发展水平。

今天,政府仍然还在各个方面用他们的资源来促进地区的经济福利。在1990年代,各个州政府还在通过维持成熟工业、资助高技术④产业的开办和鼓励国际贸易等方面发挥着积极的经济职能。全国性政府也在保护汽车、钢铁等传统产业,资助生物技术、“信息高速公路”等新兴产业,同时还在建立综合性的经济发展战略。随着外国政府在促进国民经济方面所取得的明显成功,政府的这些活动还得到了进一步的促进。由政府发起企业计划在时下变得如此流行,以至于当前的时候有时又被称为是一个“新重商主义者”时代。

管制型国家

19世纪后半期在美国发生的工业革命,改变了这个国家的社会与经济模式,但是,无以数计的集团又要求政府恢复他们的传统关系。政府的反应是,在不阻碍发展的条件下,通过一系列的法令来管制那些在新的竞争活动中最令人反感的那些部分。全国性政府宣布不公平的市场操作为非法,管制那些有争议的产业。反托拉斯法禁止垄断;在工作场所安全和雇佣童工等市场运作不充分的敏感性领域,则通过政府的标准来实施管制。在管制型国家中,政府的基本任务是改进由市场活动所引起的难以接受的后果,同时又不至于丧失竞争性经济所带来的好处。新近的一些经济理论家们也希望,政府能够管制那些市⑤场之中不诚实的竞争活动。因为,有些产业是由少数的大公司在支配,这些大公司所拥有的经济权力使得他们能够设定价格;其他一些产业,如公用事业,所具有的结构性特征,导致在这些产业中形成有力竞争的想法是不现实的。

市场竞争的缺乏是管制型国家的大多数活动得以成立的正式理由,但是,太多的政府管制也并不是一种高明的做法,关于这一点我们将在第12章中详细讨论。有不少政府的管制活动都是由一些在充分的竞争性市场上不可能顺利获利的集团所推动的。例如,如果有一个集团相信社会的富裕是因为有更多的交响乐队和更少的职业球队,它就很可能希望通过管制来实现这一目标。在第1章中提到的某地屠夫希望将全国性竞争排除在地方市场之外,以使他们能够维持他们的企业地位,他们一度成功地通过获得政府的管制来实现这一目标。

管制型国家的目标是在市场竞争不充分的情况下为市场竞争提供帮助。然而,管制型国家有时会被利益集团所俘获,这些集团试图利用政府权威来达到他们所偏好的政策后果。

社会服务型国家

社会服务型国家专注于在一个社会中为人们提供物质利益。这种国家尤其关注私人经济活动和分配财富与收入的公共政策所产生的影⑥响。

对马克思而言,财产制度,具体而言是生产资料的所有权,是一个社会最重要的特征。每个社会都可以划分为拥有生产资料的一小群资本家阶级,和一大群为资本家工作而处于从属地位的无产阶级。工人们通过他们的劳动创造价值,资本家们则通过攫取工人的剩余价值而积累和扩大他们的财富。

从马克思主义的观点来看,一个社会的政治和法律结构是服务于统治阶级利益的,其方式是维持资本家的支配地位。马克思相信,当财富与贫穷之间的差距扩大到工人们认识到了他们处于从属地位,并按照共同利益组织起来推翻资产阶级体制时,资本主义最终会走向终结。工人革命的胜利会导向一个产品按需分配的无阶级的社会。根据马克思的观点,生产资料应该集体拥有,政府应该以工人的名义,代表工人做出决策。

虽然分配问题在马克思的分析之中居于核心地位,但是,马克思主义者们对于财富和收入分配的观点却并不完全一致。社会主义者、社会民主主义者、社会改革论者和保守的社会主义者们都对分配问题赋予了特别的重要性,尽管有人将公平理解成是结果的平等,有人将公平理解成是以价值为基础的公平。通常,社会服务型国家拒绝由市场活动来实施财富和收入的分配,而倾向于利用政府权威来实现各种标准之下的公平。

如果将社会服务型国家、管制型国家、促进型国家和框架型国家与特定时代下的某一具体的政府联系起来,就是一种错误的想法。政府会在这些功能之中进行挑选和选择,从而形成某种混合性活动,以满足他们所认为的需求和传统。他们会设计出一套政治经济规则来解决某一时代的问题,然后会形成某种新的政策平衡,以适应在下一个时代中变化了的环境。

在这个国家的早期阶段,美国政府是一种自由主义式的政府,因为它相信,不加管制的市场会带来实质性的经济利益;但同时也是促进型的政府,因为它利用了政府权威来提升特定产业的成功发展。在这个国家历史的早期阶段上,政府的管制性功能也非常明显,但是,在内战到新政期间,政府管制的重要性得到了巨大的扩张。从新政时代开始,政府管制变得越来越多样化,日益增多的公共资源也被用来提供社会服务。尽管如此,美国仍然强调市场决策的重要地位,同时也在通过政府权威来管制和促进经济的发展。

在政策领域内,政府功能的革新性联合和富有想象力的变化,常常在一个国家的政治体制之中出现冲突之时。在特定的时代下,在决定一国选择其政府功能的混合状况时,企业所发挥的影响反映了企业本身在更为广泛的政治过程之中的地位。

企业与政府的模式

大多数美国人对政治问题的评价都非常具体。他们更加关注当前的紧迫性问题,而不那么重视未来政策的意识形态含义。政府与企业的关系很少在美国得到过直接的强调。相反,它常常出现在工作条件、环境成本、竞选资助和投资率等边缘性议题之中。在这类争议中所表现出来的竞争性观点,主要集中于社会之中的企业和非企业集团之间的相对影响。学者们在对这个问题进行研究时,所持的基本观点也来自于他们对政府、企业和非企业集团之间关系的实际和理想模式的理⑦解。

企业支配模式

美国人所拥有的一项不朽的知识传统坚持认为,一个社会之中的政治权力集中于社会和经济精英手中。20世纪初,查尔斯A·比尔德(Charles A.Beard)在《美国宪法的经济解释》一书中提出,美国的制宪会议只不过是一次富人和显贵的集会,他们代表的是金融家、商⑧人和奴隶主的利益,而不是普通公民的目标和愿望。在当代,C·赖特·米尔斯所揭示的图景是,美国社会的政策是由社会、经济和军事⑨精英网络构成的“权力精英”所统治。加布尔埃尔·柯尔克(Gabriel Kolko)写道,企业领袖在形成国家政策时常常被认为是具有决定性影响的大人物:

真正的问题在于:(1)是否存在着一小群拥有权力的富人,是他们在引导产业,并因此而将经济发展的总体目标导向在他们看来是与他们的利益相符的方向?(2)他们是否拥有并控制着主要的公[10]司?答案必然是肯定性的。

在处理企业、政府与社会的关系时,企业支配模式将政治权威看成是经济权力的延伸。根据查尔斯·E·林德布罗姆的分析,企业所拥有的“特权地位”使得他们能够通过三种方式将经济权力转换为政治

[11]支配。首先,在美国,企业从根本上受益于由公共舆论所提供的支持性环境,企业可以通过将他们的政策目标与自由、民主和爱国主义等大众性符号联系起来而提升他们的利益。通过舆论操纵,企业提升了他们的合法性,并压制了诸如公司福利和对公司权力的谴责等问题。第二,大公司可以通过利益集团、游说、竞选资助和其他直接和间接的方法卷入政治过程并支配政府的决策。由于他们拥有丰富的资源,企业能够以一种独特的方式限定政府的议程,决定政策选择的范围,并规定公共政策的内容。企业发挥政治影响力的第三种方式是通过其经济职能而施行的。公司做出有关生产、投资和雇佣的决策,这些决策既影响到公民的生活标准,又影响到了公共的收入水平。如果大公司反对一项政府的政策,他们能够通过缩减他们的经济活动来实施报复。这样,投资、雇佣和生产的水平就会降低;生活标准会下降;公共收入会减少;这些现象所产生的后果是,公众的愤怒会威胁到政府官员的选举前途。

在《金权统治》一书中,托马斯·福格森继承了林德布罗姆的分析,他提出,美国的选举竞争和政党政策是由投资者中的中坚分子所[12]支配的。“重要的投资者”,通常是企业的精英,投资于政治的目标[13]是要“控制国家政权。”弗格森认为,政党只不过是一种投资者集团,他们联合起来是为了提高那些能够代表他们利益的候选人的前途。在弗格森看来,由重要投资者所实施的政治支配是确定无疑的,其事实依据是,由重要的投资者们所达成的一致性协议,能够排除政党和候选人对某些议题所做的讨论,而不管选民的情绪如何。

多元主义模式

多元主义者们坚持认为,美国社会由无数的权力中心所构成,这些权力中心之间围绕着公共政策的形成而相互竞争。他们声称,既不是由企业也不是由其他单一的集团在支配着政策过程。宪法创设出了一种非常开放的政府体制,将联邦与州政府之间的权力散开,将联邦政府分为不同的分支,其间存在着各种拥有自己目标和动机的机构,位居其中的官员也面临着不同的环境。为了向官员说明他们的政策观点的有效性,无以数计的集团之间在持续地进行着冲突,当某个集团没有能够在某一部门或机构获得成功之时,他们会向另外的行政机构或政党寻求支持。在多元主义模式下,政府会认识到由社会的各个集团所表达出的各种政策观念的范围,然后会设计出一套政策来进行应对,以尽可能有效地平衡各种观点。

近几十年来,大卫·弗格尔(David Vogel)一直以多元主义的政府与企业关系模式的鼓吹者而闻名。他的两本专著是《流动的财富:[14]美国的政治权力与企业》和《志趣相投的陌生人:美国政治与企业[15]之间的不稳定关系》。弗格尔对企业的政治权力所作的解释是:

我并不认为,单个的公司,贸易协会和产业界联盟并没有行使重大的政治权力;他们当然在行使这些权力……但是,并不是企业在单独行使这些权力。企业行使权力的特征、范围和规模,都可以在利益[16]集团政治模式的复杂框架之内得到解释。

与林德布罗姆认为企业在政治过程中拥有“特权地位”的观点相反,弗格尔和其他一些多元主义者坚持认为,在围绕着公共政策而展开竞争时,有不少其他的集团也具有实质性的优势地位。高级的公民组织拥有数百万以上保持着高度参选率的成员,教育与健康集团赢得了不少美国公众的支持,环保集团所提供的报道也不能以自私和利益导向的理由而加以忽视,而大公司则缺乏这种政治优势。

而且,企业阶级也并不拥有统一的政策目标。出口商与进口商的观点并不一致,半导体制造商会比木材公司受到更多政策的影响,经销商的利益需求也不同于产业界的大型资本需求。公司之间在市场上同样是相互竞争的。当地的电话公司与长途电话公司、有线网络公司、电视转播公司、因特网公司和手机企业之间在相互竞争,有利于部分产业的政策可能会损害甚至是敲响其他公司集团的丧钟。此外,公司在作为生产者的同时也是消费者。提升种糖业价格的政策会损害到软饮料公司;当汽油价格升高时,航空公司会面临成本的增加;当健康保护的成本提升时,雇主要付清大多数的账单。由于他们之间在政策目标上存在着多样性,企业界内部也常常会成为政治上的敌手;因此企业界中的某些成员获胜之时,另外一些成员就会失利。

弗格尔和其他一些多元主义者也从历史的角度对企业支配模式提出了挑战。他们在对美国政治做了三十年的统计之后得出的结论是,企业界在某些领域中很有影响,但是他们同时也发现企业界在其他几十年中则处于失利地位。弗格尔的结论是,“从1969年到1972年,实际上整个美国的企业圈都受到了一系列的挫折,没有能够保持他们在[17]战后初期的地位。”校园和公众态度都开始反对企业界,企业界塑造管制性政策的能力也快速衰退。既然企业界在对手面前常常遭受政策失败,多元主义者们也就有理由相信他们不可能实施支配。

市场资本主义模式

关于企业与国家政权关系的市场资本主义模式,信奉的是市场导向的经济学家们关于经济如何运行的基本假设。这一模式假定,股东们为了获得利益而开办公司,而公司经理的活动则是将股东的价值最大化。只有当股东的回报高于其他任何地方之时,经理们才能保证企业能够获得公司运作的资本需求。

市场资本主义模式还假定,个人和企业用特定量的货币所购买的是那些能够给他们带来最大满足感的产品,而且他们是在充分竞争的市场上购买这些产品。在一个充分竞争的市场上,任何一个生产者和消费者都不会强大到能够影响价格和销售条件。在竞争性的市场上,销售产品的制造商以尽可能好的产品和尽可能低的价格来吸引顾客。为了做到这一点,他们要寻求新的技术,设计出更有效率的生产技术。根据这一定义,由于消费者要以最低的成本来购买那些能够带来最大满足的物品,单个消费者所做的选择累积起来的总和,就定义出了能够为社会带来最大好处的政策。从理论上讲,对市场的信任就产生出了一套有效运行的经济,从而以一种最佳的方式在相互竞争的厂商和意图之间分配着资源。

市场资本主义模式提出了强有力的政治主张。依照这一模式,既然市场的良好运作为社会规划了最佳道路,背离市场判断的政府行动会导致经济运行的低效率并损害到社会。在市场资本主义模式之下,政府的主要任务就是维护市场的良好运行。如果公司有权设定价格或限制消费,如果消费者缺少选择最佳产品所必需的信息,或者市场交换影响到了交易活动的一方当事人,或者产业结构阻碍了新公司进入交易环节,就会出现市场失灵,政府就应该采取行动予以校正。要满足这一模式的要求,政府还需要提供国防、发行通货,并卸下其他市场可以独立承担的责任。

市场资本主义模式及其反政府干预的偏见,为那些担心积极政府和相信政府主动干预通常带给社会的坏处大于好处的人们提供了正当的理由。这些人醉心于市场中的分散性决策和个人选择所带来的卓越成效。

然而,市场资本主义模式的反对者则争辩说,某些社会价值并不是通过市场交换表达的,他们坚持认为,以累加个体偏好的形式来决定社会政策的方法是极不适当的。这些批评者坚决主张,有些物品所具有的长远社会价值是在当前的交易活动中难以认识到的,他们提醒我们,社会之中的有些人缺少通过市场表达偏好的资源。市场资本主义模式的鼓吹者们在经济领域中所产生的影响要大于政治领域,这一模式的反对者也通常会看到,他们的政策目标在政府官员那里所得到的同情性回应要多于经济学家和商人。

利害相关人模式

利害相关人模式将企业看成是分布于社会群体之中的关系网络中心,这些社会群体与公司决策之间存在着利害关系。在这种视角下,当经理们制定公司政策时,应该考虑到每一个受公司决策影响的利害相关人的福利。因此,利害相关人模式拒绝了市场资本主义关于公司决策受股东引导的假设,也拒绝了多元主义的观点,即存在着每个社会集团都能够在政府管理公司的公共政策中发出声音的综合性制度安排。利害相关人视角预期,公司的决策产生于商会、有组织的集团和政府机构之间相互作用的过程之中。国家赋予某些群体以半公共性的地位,以在制定有利于社会的公共政策时得到他们的帮助。政府官员代表着经过选择的利益集团的利益运用权威,作为交换,这些集团也动员他们的成员支持国家的决策。然而,与市场资本主义、企业支配和多元主义模式相反的是,利害相关人模式又期望政府能在外交政策形成过程中扮演一种自主性的角色,而不仅仅是接受集团的偏好。

一些欧洲国家就在按照某种利害相关人模式的要求而构造他们的[18]政策过程,这种模式被称为是合作主义(corporatism)。在现代社会中,合作主义治理模式所指的两个主要利害相关人是工会和商会。在一个纯粹的合作主义体制下,有一个单独的组织代表企业圈子发言,另一个则表达劳工的利益。合作主义结构强调协作和限制冲突。当重大的经济问题出现时,政府官员将企业和劳工代表召集到一起,以形成一项劳工、资本和政府都同意的政策。从而,这一方案也就成为国家应对危机的政策。按照合作主义的逻辑,能够以一种最佳的方式将劳工和经理整合进政策过程的政治体系,就会有最多的机会来解决国际化经济所带来的全球化挑战。例如,当德国在1990年代面临着持久的高失业率时,当时的总理就召集了由工会官员和企业界领导组成的“工作同盟”。由于这个同盟没有能够就高失业率的补助方案达成一致意见,大大损害了总理的威望,从而导致总理所在的政党在下一次全国性大选中败北。

第二种利害相关人模式见诸于一项对22个美国大公司的首席执[19]行官的统计。在这项统计中,要求经理们列出当他做出决策时会向谁负最大的责任,经理们的回答是,他们的主要利害相关人是顾客、股东、雇员、政府和公司所在的社区。总部位于新泽西州、主营石材开凿的约翰逊兄弟公司是一家被抽来回答同样关于利害相关人问题的公司。约翰逊兄弟公司的信条是,他们首先要向顾客负责,第二要向雇员负责,第三要向公司和雇员生活和工作的社区负责。根据约翰逊兄弟公司的信条,只有当公司向其他利害相关人充分履行责任后,最后他们才会向从公司获得公正回报的股东负责。

上面这四种模式所表明的是,在设计一国的政治和经济体制时所涉及的选择并不是一种简单的选择。模式之间的替代并不是一种政府与市场之间的二分法,而是以具体的某种方式将政府和市场导向的制度安排联结起来的复杂的选择项的排列。尽管这四种模式都带有规范性和描述性的双重属性,但是,企业支配模式和多元主义模式还主要是寻求揭示现存的社会关系,而市场资本主义模式和利害相关人模式则主要是在鼓吹他们认为有利于社会的信条。如果我们要认清政府与企业之间的微妙关系,最好是在现实的制度之中来检视政治经济安排。

政府与企业:国际视角

德国、日本、英国和美国都是有影响的市场导向的经济体系,私人企业在其中扮演着重要但并不是毫无限制的角色。尽管他们之间存在着相当大的类似性,但是这四个国家却是以相当不同的方式在组织政府与企业的关系。约翰·西斯曼(John Zysman)考察了各个国家的[20]经济过程,并确认了在各个国家起着经济领导作用的制度体系。在西斯曼看来,美国是一个公司领导经济的国家,私人公司组织经济运行,政府的干预有限。日本是一个国家领导经济的国家,金融体系自身的结构只是政府干预市场的一套手段。德国的经济领导是谈判型的,重要的决策来自于金融、劳工、政府和产业界之间的交易。西斯曼所揭示的英国是一个没有一致性模式来管理经济的国家:政府常常会在经济上采取主动,但是公司保持他们的自主性,工会没有被组织起来与政府和商界展开经济谈判。如果我们仔细考察德国、日本和英国的传统和制度,将会更加充分地认识到西斯曼所概括出的特征。

表2.1列出了我们要考察的这四个国家和欧盟的背景信息。美国的人口规模略大于德国、英国和日本的总和。当东德于1990年统一到西德之时,它约有1700万居民;统一的德意志联邦共和国现在大约有8200万居民。

国内生产总值(GDP)——特定时期,通常是一年之内在一国边界之内所生产的物品和服务的价值总和——在这里被用来测度一国的经济规模。人均国内生产总值表明一国所生产的价值总量的人均占有状况;它是国家财富的测度标准之一。人均国内生产总值适合用来反映国民生活成本的差异性,所以,其总和显示出每个国家的居民可购买的可比较物品的价值。政府支出占国内生产总值的百分比是政府在一国经济中的重要性程度的指标,但是,支出并不是一个测量政府影响力的完美尺度。

欧盟的成员国是15个欧洲国家,预期其成员在不久的将来还将会增加。欧盟的创设是为了使欧洲的价值和观点在世界上更具影响力,以减少冲突,增加欧洲国家间的合作,维护欧洲的公司、国家和公民统一经济的利益。在过去二十年中,欧盟的机构逐渐承担了一些成员国家的政府职责,权威从国家到欧盟层次的转移趋势很可能还会持续。最后,欧盟组织可能会作为主权实体而取代国家,欧洲的合众国可能会替代现存的民族国家。欧洲正在努力创设出一种整个大陆范围内的政治和经济结构,以像美国那样,作为一套全洲范围内的体制,以维护他们的繁荣和在世界上的影响。由于通向欧洲一体化的进程已经变得非常明显,没有人希望未来欧洲的进展在不久的某个时候终止。

英国

英国是历史上第一个工业化国家,造就了第一种成功的资本主义体制。贸易商、银行家和消费者过去在英国的影响都要大于制造商,这个国家的企业体制建立起了独特的国际化定位。英国也是第一个经历过广泛的工业衰败的国家,那些为18世纪和19世纪的工业和帝国[21]取得成功的制度已经不能适应进化了的经济条件。现代公司在英国出现得非常晚,政府与工业发展产生了距离,工会所关注是分配性冲突,而不是整体性的经济目标。在整个1950年代,政府既没有看到工业随后发展所带来的问题,也缺乏在特定情势下干预经济的能力。

在随后的几十年中,政府建立起了维持经济政策的制度性能力,[22]但是政府仍然不能治愈经济停滞的痼疾。财政部负责税收、公共支出和汇率,而其他各部则负责维护某个特定产业的利益,但是政府缺乏支持其政策动议的一致性战略。政府常常干预市场以扶持特定的产业,但是它的资助方案在政治上所发挥出的影响力要远远大于其对经济增长的实质需求的满足程度。

1983年之后,撒切尔政府和保守党将英国的政策从对特定产业[23]进行广泛干预的做法,转向了建立一种“企业家”文化。经济政策也从刺激就业转向稳定货币供应和抑制通货膨胀。出卖国有企业,解除对产业活动的管制以促进竞争。撒切尔时代提高了短期失业率,加重了社会紧张的局势,但是也提高了生产率,恢复了投资,提高了公司利润,并给了长期疲软的产业以新的生命。当工党在1990年中期重新掌权之后,英国建成了欧洲最强大的经济,工党首相托尼·布莱尔强调了他的政府与撒切尔政权在政策上的连贯性。

德国[24]

二战之后,德国经济的恢复常常被称为是“经济奇迹”。德国在1950年代和1960年代的经济政策是市场导向的,这个国家从随后的国际经济扩张中获得了益处。随着油价的攀升,通货膨胀的压力,1970年代和1980年代失业率的升高,这个国家的经济政策变得更具[25]有干预性。然而,战后德国“社会市场”经济的记录仍然令人印象深刻,到1990年代初,德国成了世界舞台上首屈一指的贸易大国。

这个国家经济成功的因素常常会被归结为四点。第一是德国政府建立在一系列制度性关系的基础之上,这种制度性关系强调共识和政治稳定。这个国家的议会体制,官僚体制的影响和联合政府模式所产生的可预见性的政策环境,强调理性的决策制定并鼓励经济增长。

第二个有助于经济增长的因素是劳工和管理层之间建立起了一种和谐的关系体制。战后德国的工会集中关注的是工人参与公司管理,并接受了经济生产的重要性。雇员代表出席公司的董事会和在工厂建立工人委员会在经济衰退期间降低了紧张关系。

第三,银行机构对公司的影响要远远大于其他主要工业化国家[26]。银行持有大公司的股份,也能够为了顾客的利益利用手中的股票行使投票权。其结果是,银行直接派代表参加公司的董事会;三大银[27]行的代表掌管了这个国家最大的15家公司的董事会。正是由于这个原因,银行能够为了公司和产业的长远利益而提供包含有大量信息的具体看法。

最后,德国经济的成功也依赖于富有活力的出口规划。出口不仅为国民经济带来了有益的盈余,同时也为德国的公司提供了市场训练[28]。

评论家们在1990年代开始争论,德国的企业体制是否已经推动[29]了产业竞争力。东、西德在经济和政治体制上的统一所付出的成本和带来的拖累超出了预期,由于德国政府推动提升欧盟的权威,从而限制了它针对国内问题做出判断的能力。与此同时,相对于其他一流工业化国家而言,德国的生产成本开始戏剧性地提高。与其他国家相比,由于德国已经更加依赖于制造业所提供的工作,产业雇佣所面临的威胁开始成为一个决定性的政治问题。

日本

在二战之后的大多数时期,日本经济都是世界上最为成功的案例之一,但是,日本的经济成就并不是新近才有的一个现象。在二战之前的几十年中,日本就已经拥有一批由积极政府和有权势的官僚机构[30]所推动的大规模的、有效率的产业部门。战后的重建也是由产业领袖、官僚精英和政治人物所组成的联盟来引导的,这一联盟在关于经济增长的前提上达成了共识。

1950年代和1960年代,在大藏省(MOF)和通产省(MITI)与[31]企业团队的协作下,起草了经济发展的详细计划。通过一个“行政[32]指导”过程,政府机构对公司和产业经济进行引导。近年来,日本经济在大多数情况下在对外竞争中保持了一种封闭状态,各省运用他们在国际贸易中扮演的角色为协作性的产业提供了保护。省厅官员所具有的职业化才干和他们对稀缺资本、外汇和技术的控制,确保了企业界支持他们的规划。

这种行政体制的一个重要特征,就是大藏省和通产省免除了日常的政治压力,从而形成了一种基于实质性考虑的决策能力。这两个省或许是资本主义世界中最为强有力的经济官僚机构,而这个国家的议会也是主要工业化国家中最为软弱的。

作为一种政府与产业之间的协作机制,日本经济计划的重要性要远远大于某一具体的政策大纲。协作与谈判的密度是如此之高,以至于有人认为,将政府与产业部门看成是不同的机构是一种错误。商人和官僚共同对市场和生产资源行使管辖权,国家与私人集团常常共同[33]致力于相互提升对方的权威。其结果是,公共政策和私人经济活动[34]所达到的协作水平令其他工业化国家难以望其项背。

在1970年代和1980年代,日本经济走向成熟,整个国家开始在国际上扮演重要角色。政策关注的重点也就从宏观经济政策转向了通过重商主义的做法来培育特定企业部门的利益。这样,一个产业接着一个产业,日本在全球市场上抓住了先机,国家的促进性政策也有助[35]于推进目标的达成。[36]

日本的经济绩效在1990年代出现了实质性的衰退。国际化与国内经济部门间的矛盾变得更为尖锐,为二战后的日本带来繁荣的政治、经济与社会机构之间的联盟走向解体。在20世纪行将结束之际,还没有令人信服的证据表明,政府领导已经建立起了一套能够再度取得成功的政策。

结论

那些最初创设或随后改变一国政治与经济安排的领导人必须要在不完善的替代方案中进行选择。作为一种社会组织形式,资本主义包含了某种共同的取向,但是这种取向在不同的国家会以不同的形式表现出来。在相互分离又相互依赖的经济和政治领域中成功地分割权威,需要以不同的方式来解决持续存在的公私冲突。政府与企业间的关系必然是一国的道德和政治情感的表达,但是如果过于恪守这种价值,就会牺牲经济和政治过程所必需的动力机制。公共和私人部门相互之间都应该成为对方的动力之源。如果考虑到这些复杂性,就不会对那些研究政府与企业关系的学者所提出的差异性观点感到奇怪了。

在美国,私人拥有的公司被允许在经济活动中扮演突出角色,因[37]为人们认为这类公司为社会所带来的利益大于其投入的成本。政府不仅仅要促进经济活动取得成功,而且还要保留在市场决策产生出社会和经济灾难时推翻这些决策的权利。正如我们在前面所提到的,在政府与企业的关系问题上,有些学者将美国理解为是企业支配模式的样板,而另外一些学者则基本上将其看成是一种多元主义体制。

日本常常被认为是这样一种政治——经济体制,其中企业发挥着一种异常巨大的作用,而受到高度尊重的政府官僚机构则采用各种管制性措施来促进国民经济。德国的企业体制常常被揭示为是一种“社会市场”经济,因为合作主义传统聚合了劳工、产业界和政府的代表,来就维持市场导向的经济和在社会利益中分配公共资源进行政策性谈判。在撒切尔首相当政的1980年代和1990年代初期,英国在市场资本主义体制下走向了框架性国家,在这个过程中,政府拥有的企业被私有化,产业管制得到解除,利害相关人或合作主义政策制定模式被拆除。然而,正如西斯曼所注意到的,英国的经济政策已经发生了改变,目前的政府正在寻求恢复利害相关人原则。

企业集团与非企业集团之间的冲突是主要工业国家的政治生活中一再出现的一个特征。各个集团之间在维持一套有效率的经济或重新分配社会报酬和机会的优先性上观点不一,他们已经在为其政策目标得到支持而战斗。对公众对企业界所持有的态度和更为广泛的支持环境进行分析,将会更加有助于我们清楚明白地认识到塑造着企业与政府关系的政治背景。

进一步阅读的资料

奥布恩大学(Auburn University)的保罗·约翰逊(Paul Johnson)博士的网站中有“政治经济术语汇编”:www.auburn.edu/~johnspm/glossind.html。企业与社会国际协会是一家职业性的群体,其成员主要致力于考察企业与社会政治动力之间的临界面:cac.psu.edu/~plc/iabs.html。

Grant, Wyn, Business and Politics in Britain,2d ed.(London:Macmillan,1993).

Johnson, Chalmers, Japan:Who Governs?The Rise of the Developmental State(New York:Norton,1995).

Koslowski, Peter, ed.,The Social Market Economy:Theory and Ethics of the Economic Order(Berlin:Springer Verlag,1998).

Lindblom, Charles E.,Politics and Markets:The World's Political-Economic Systems(New York:Basic Books,1977).

Mitchell, Neil J.,The Conspicuous Corporation:Business, Public Policy, and Representative Democracy(Ann Arbor:University of Michigan Press,1997).

Vogel, David, Fluctuating Fortunes:The Political Power of Business in America(New York:Basic Books,1989).

注释

①This discussion draws from Marshall B.Clinard, Corporate Corruption:The Abuse of Power(New York:Praeger,1990),1-3;Stephen L.Elkin, City and Regime in the American Republic(Chicago:University of Chicago Press,1987),11;and Wyn Grant, Business and Politics in Britain(London:Macmillan Education,1987),1-2.

②John Zysman, Governments, Markets, and Growth:Financial Systems and the Politics of Industrial Change(Ithaca, N.Y.:Cornell University Press,1983),17-18;and Frank Dobbin, Forging Industrial Policy:The United States, Britain, and France in the Railway Age(New York:Cambridge University Press,1994).

③Frank Bourgin, The Great Challenge:The Myth of Laissez-Faire in the Early Republic(New York:Harper&Row,1989),chap.4.

④Peter Eisinger, The Rise of the Entrepreneurial State(Madison:University of Wisconsin Press,1988);R.Scott Fosler, ed.,The New Economic Role of American States(New York:Oxford University Press,1988);and David Osborne, Laboratories of Democracy(Cambridge, Mass.:Harvard Business School Press,1988).

⑤See, for example, Peter Asch and Rosalind S.Seneca, Government and the Marketplace(Chicago:Dryden Press,1989),chaps.3-5;and Tyler Cowen, ed.,The Theory of Market Failure:A Critical Examination(Fairfax, Va.:George Mason University Press,1988).

⑥For example, John Kenneth Galbraith, The Age of Uncertainty(Boston:Houghton Mifflin,1977).

⑦For a similar classification, see George A.Steiner and John F.Steiner, Business, Government, and Society:A Managerial Perspective,8th ed.(New York:McGraw-Hill,1997),6-15.

⑧Charles A.Beard, An Economic Interpretation of the Constitution(New York:Macmillan,1913).

⑨C.Wright Mills, The Power Elite(New York:Oxford University Press,1965).See also Edward Digby Baltzell, The Protestant Establishment(New York:Random House,1984)and William G.Domhoff, Who Rules America?(Englewood Cliffs, N.J.:Prentice Hall,1967).

[10] Gabriel Kolko, Railroads and Regulation:1877-1916(New York:Nelson,1965),169.

[11] Charles E.Lindblom, Politics and Markets:The World’s Political-Economic Systems(New York:Basic Books,1977);and David Marsh,“Interest Group Activity and Structural Power:Lindblom’s Politics and Markets,”and David Marsh and Gareth Locksley,“Capital in Britain:Its Structural Power and Influence over Policy,”in Capital and Politics in Western Europe, ed.David Marsh(London:Frank Cass,1983),3-13,36-60.For an analysis of Lindblom’s“three pillars of business power,”see Neil J.Mitchell, The Conspicuous Corporation:Business, Public Policy, and Representative Democracy(Ann Arbor:University of Michigan Press,1997),chaps.3-5.

[12] Thomas Ferguson, Golden Rule:The Investment Theory of Party Competition and the Logic of Money-Driven Political Systems(Chicago:University of Chicago Press,1995),esp.chap.1,“Party Realignment and American Industrial Structure:The Investment Theory of Political Parties in Historical Perspective.”

[13] Ibid.,22.

[14] David Vogel, Fluctuating Fortunes:Political Power of Business in America(New York:Basic Books,1989).

[15] David Vogel, Kindred Strangers:The Uneasy Relationship between Politics and Business in America(Princeton:Princeton University Press,1996).

[16] Ibid.,265.

[17] Ibid.,59.

[18] P.C.Schmitter and G.Lehmbruch, eds.,Trends towards Corporatist Intermediation(London:Sage,1979);and W.Streeck,“Neo-corporatist Industrial Relations and the Economic Crisis in Germany,”in Order and Conflict in Contemporary Capitalism, ed.J.H.Goldthorpe(Oxford:Clarendon Press,1984).

[19] Linda D.Lerner and Gerald E.Fryxell,“CEO Stakeholder Attitudes and Corporate Social Activity in the Fortune 500,”Business&Society, April 1994.

[20] Zysman, Governments, Markets, and Growth,92-94.

[21] Ibid.,175-206;and Geoffrey Shepherd,“United Kingdom:A Resistance to Change,”in Managing Industrial Change in Western Europe, ed.Franois Duchêne and Geoffrey Shepherd(London:Frances Pinter,1987),145-177.

[22] Wyn Grant, The Political Economy of Industrial Policy(London:Butterworths,1982),esp.125,146-147;and Scott Newton and Dilwyn Porter, Modernization Frustrated:The Politics of Industrial Decline in Britain since 1900(London:Unwin Hyman,1988),esp.x,185.

[23] See ibid.,84-112;and Jeffrey B.Freyman,“Industrial Policy:Patterns of Convergence and Divergence,”in Political Economy:Public Policies in the United States and Britain, ed.Jerold L.Waltman and Donley T.Studlar (Jackson:University Press of Mississippi,1987),44-68.

[24] This section is drawn from Ernst-Juergen Horn,“Germany:A Market-led Process,”in Duchene and Shepherd, Managing Industrial Change,41-75;Jeffrey A.Hart,“West German Industrial Policy,”in The Politics of Industrial Policy, ed.Claude E.Barfield and William A.Schambra(Washington, D.C.:American Enterprise Institute,1986),161-186;and Andrew P.Black,“Industrial Policy in W.Germany:Policy in Search of a Goal?”in European Industrial Policy, ed.Graham Hall(London:Croom Helm,1986),84-127.

[25] Juergen B.Donges,“Industrial Policies in West Germany’s Not so Market-oriented Economy,”World Economy 3,no.2(1980):185-204.

[26] Andrew Shonfield, Modern Capitalism(New York:Oxford University Press,1965).For an alternative view, see Wyn Grant, William Paterson, and Colin Whitson, Government and the Chemical Industry:A Comparative Study of Britain and West Germany(Oxford:Clarendon Press,1988),84-97.

[27] Zysman, Governments, Markets, and Growth,264.

[28] See the discussion of“fulcrum”industries in Christopher S.Allen and Jeremiah M.Riemer,“The Industrial Policy Controversy in West Germany:Organized Adjustment and the Emergence of Meso-Corporatism,”in The Politics of Economic Adjustment:Pluralism, Corporatism, and Privatization, ed.Richard E.Foglesong and Joel D.Wolfe(New York:Greenwood Press,1989),45-64.

[29] Wolfgang Münchau,“A country losing competitiveness:Germany faces hard choices after today’s jobless rise,”London Financial Times,8 February 1996,8;and Martin Wolf,“German handicap,”London Financial Times,31 March 1999,16.

[30] Charles J.McMillan, The Japanese Industrial System,2d ed.(Berlin:Walter de Gruyter,1989).

[31] Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle(Stanford, Calif.:Stanford University Press,1982);and Chalmers Johnson,“The Institutional Foundation of Japanese Industrial Policy,”in Barfield and Schambra, Politics of Industrial Policy,187-205.

[32] James Horne,“The Economy and the Political System,”in J.A.A.Stockwin, et al.,Dynamic and Immobilist Politics in Japan(Honolulu:University of Hawaii Press,1988),141-170.

[33] See Richard J.Samuels, The Business of the Japanese State:Energy Markets in Comparative and Historical Perspective(Ithaca, N.Y.:Cornell University Press,1987),esp.8-9,260,286.

[34] George C.Eads and Kozo Yamamura,“The Future of Industrial Policy,”in The Political Economy of Japan:The Domestic Transformation, ed.Kozo Yamamura and Yasukichi Yasuba(Stanford, Calif.:Stanford University Press,1987),423-468.

[35] Clyde V.Prestowitz, Trading Places:How We Are Giving Our Future to Japan and How to Reclaim It(New York:Basic Books,1988).

[36] T.J.Pempel, Regime Shift:Comparative Dynamics of the Japanese Political Economy(Ithaca, N.Y.:Cornell University Press,1998).

[37] Herbert McClosky and John Zaller, The American Ethos:Public Attitudes toward Capitalism and Democracy(Cambridge, Mass.:Harvard University Press,1984),chaps.1 and 9,esp.p.7.

第3章 支持环境:民意、工会与利益集团

19世纪的小说家和评论家詹姆斯·费利摩尔·库珀(James Fenimore Cooper)将民主政体之下的舆论塑造和发动军事政变都看①成是获取政府权力的手段。今天,民意仍然集中于政府对特定议题的关注,仍然能够决定谁会在政治竞选运动中获胜或失利。新近的一②项民意测验表明,隐私正在受到越来越多的关注。企业界的领袖们担心,对隐私的关注会阻碍互联网和电子商务的成长。IBM、宝洁(Procter&Gamble)、英特尔、互联网公司和销售巨子们已经联合发起了公共关系、广告和教育运动,以减轻公众对互联网隐私的关注。一位公司的领导说:“如果消费者相信我们的信息,就会出现一系列全新的机会世界。”产业界希望减轻公众的担忧,以像官员们、政府机构和电子商务的拥护者们所希望的那样,有更多的人支持破除对电子商务的束缚。

在企业界的支持者和反对者们展开政治冲突的支持环境中,民意只是其中的一个组成部分。工会是在工作场所和政治舞台上反对企业界的主要力量,以观点表达方面,劳工运动的有效性程度决定着无数立法建议的命运。企业界和工会都是代表美国社会大多数部门的大量的利益集团组合体的组成部分,利益集团、民意和政府官员之间的互动,有助于界定支配着一国政治和经济体系的公共政策。

本章要追问的是:政府与企业关系所处的支持环境的外在特征是什么?本章要检视公众对企业界的态度,回顾这种态度所发生的变化;并探测引起这种态度变化的因素。各种各样的工会对工业民主的形成起到了独特的作用,这一章还要评价劳工运动参与政策过程的现象。在近几十年中,试图影响美国公共政策的利益集团的数量呈现出了戏剧性的增长,出现了一些对企业组织构成强大竞争的新型集团,因此本章还要回顾和讨论可能会影响到公众对企业界的社会地位所做反应的主要趋势。

公众对企业的态度

商人们相信,他们常常被媒体,尤其是被电视描绘成是蹂躏社区③和剥削工人的小偷和骗子。他们抱怨说,媒体过分强调了美国实业界的瑕疵,而没有认识到它的成就。在我们所收看的不少戏剧和侦破④片中,在我们所观察的电影中,不时会看到商人就是犯人。媒体常常暗示,商人们所取得的成功与能力和创造性没有什么关系,但是,如果我们把所有的商人都看做是反面人物,或者将重要商人的形象看成是电视时代的发明物,则是一种错误的看法。

企业界的公众形象

对企业界在文学作品中的形象所做的一项分析表明,从一开始,⑤美国人生活之中商人就是以一种负面形象出现的。这项研究提出,“早在独立战争期间和战争结束不久,美国的作家们就对作为一种经济体制的资本主义发起了直接的攻击”,这种持续不断的攻击在随后的数代人中仍在进行。

文学界对企业界的批评最初强调的是道德和文学主题。威廉·迪恩·霍威尔斯(William Dean Howells)的《塞拉斯·拉法姆的发迹》⑥(1885)常常被认为是第一部关于美国企业界的小说。这部小说所描述的塞拉斯·拉法姆是佛蒙特州的一位年轻人,他认识到了在家庭农场中所发现的一些材料的企业价值,便开始将其制造为涂料。由于需要更多的资本,拉法姆找到了一位合作伙伴,但是他随后就将这位合作伙伴逐出了生意圈,并通过攫取合作伙伴的先前利润而发了大财。作为补偿,拉法姆借了一些钱给这位伙伴,但是拉法姆公司随后就遇到财政危机,他的新家毁于火灾,他走向了破产。这部小说的结论是,破产就是一种洗罪的经历,是对拉法姆先前罪恶的救赎。

在企业的成就以肮脏的金钱为基础的这一主题之外,随后还加上了浅薄而没有文化的商人的文学形象。在《俄亥俄州的温斯伯格镇》一书中,舍伍德·安德森(Sherwood Anderson)笔下的商人都是一些气量狭小、感情麻木的小镇居民,他们否认艺术家的文化自由。小说的主人公辛克莱·刘易斯(Sinclair Lewis)的《白比特》(1923)中的主人公是一位商人,他对社区没有做出任何贡献,他用企业标准来评价社会制度,他对产品的需求只是用来做全国性的广告。

对企业界所作的政治性批判最初出现在20世纪之初小说中,矛头主要指向的是新近出现的巨型公司的无情的企业策略。弗兰克·诺里斯(Frank Norris)反映加利福尼亚州铁路发展的编年史《章鱼》(1901)集中关注了农场主与铁路公司之间的冲突,但是剧中人物对铁路公司所做的控诉总体上也适用于大公司:

这些给我们任务的人,他们占有着我们;他们占有着我们的家乡;占有着我们的立法机关。我们不能从他们的魔掌中逃离。没有地方可以洗雪冤屈。有人告诉我们说,我们能够在票箱中击败他们;但是票箱被他们占有着。有人告诉我们说,可以到法院去找到正义;但是法院是他们开的。我们知道他们是些什么货色——政治流氓、金融无赖、法律歹徒、贸易恶棍、贿赂者、骗子、狡诈之徒……

他们诈骗了这个国家上千万的金钱,他们说是在筹措资金;他们勒索钱财,他们说是在做生意;他们收买议员,他们说这就是政治;他们贿赂法官,他们说这就是法律;他们雇佣内奸来执行计划,他们⑦说这就是组织;他们为了金钱而出卖国家荣誉,他们说这就是竞争。

在诺里斯的小说中发出严厉谴责之声的英雄们,还是一些富有的农场主和社会的领袖,这个国家的第一部重要的无产阶级小说则是厄普顿·辛克莱(Upton Sinclair)的《丛林》,这部小说所刻画的是一个立陶宛的移民家庭。这个家庭定居在芝加哥,在残酷的屠宰场中找到了工作。这个移民家庭逐渐认识到,工人只不过是机器的奴隶,他们受到的待遇并不比他们所屠宰的动物好多少。资本主义体制下的个人嫉妒,破坏了在这一体制之下工作的所有人的人性。按照这一小说的说法,只有在实行社会主义之后,才能拯救这一切。

在20世纪初,不少企业界领袖也认识到,新的巨型公司缺乏公⑧共的合法性。在1895—1896年的合并浪潮中,大公司的代表受到了公开的谴责,一般的公司也因社会灾难和经济衰退而受到指责。由于担心他们的地位会因敌对公民的政治攻击而受到损害,大公司开始发起了系统的公共关系项目,以改善他们的形象。一些公司发起了一些福利项目,以有利于雇员,并表明他们的同情心;他们努力为创始人树立起良好的形象,以抵消公众心目中的没有人格和操控权力的形象;他们还出版了他们的工厂和摩天大楼的画面,以通过前者强调他们卑微的出身,通过后者强调为社区发展所做贡献。尽管公共关系部做了不少努力,但是,大企业还是没有能够赢得公众的认可,直到二战期间,他们才通过提供军事装备而改善了他们的地位。

美国文化中充满了商人的负面形象,但是,这却并不是一个普遍现象。为19世纪的公众所熟知的霍雷肖·阿尔杰(Horatio Alger)的小说所教导的是,良好企业美德会得到慷慨的回报,小故事和小论文中所涉及的企业界大人物常常也具有诸如创造性和努力工作等引人注目⑨的个人品质。有时,商人们还被描绘成是文化精英。请记住,弗兰克·卡普拉(Frank Capra)的经典电影《美好一生》(1946)中的詹姆斯·斯图尔特(James Stewart)是一位储蓄与借贷公司的执行官。在1990年代,比尔·盖茨、史蒂夫·乔布斯和其他信息技术部门中的公司官员,还被描绘成了新经济的开路先锋,他们成了社会中某些重要[10]部门中的民间英雄。

公众对企业领袖的信任

在1950年代和1960年代初期,民意调查的结果显示,公民对企[11]业领袖和这个国家的其他重要机构都存在实质性的信任。60%以上的公民告诉采访人员,他们充分信任那些管理着大学、媒体机构和军队的人们。几乎有一半的人说,他们相当信任十个不同的社会机构的领导者,其中包括宗教组织、出版机构、最高法院、工会、国会和执行分支。一直到1966年,55%的受访人的回答是,他们充分信任重要公司的领袖(参见表3.1)。

在1966年至1974年期间,公众对国家领导人的信任度呈垂直下降趋势。信任度的崩溃覆盖了私人企业和政府机构。到1976年时,仅有9%的受访者对国会领导人保持信任,而十年前则维持在42%。对重要公司领导保持信任的受访者只有16%,而十年前则达到了55%,信任度的下降既涉及企业的总体状况,也包括了企业圈中的各[12]个部门。对各种机构领导人的平均信任度从1966年的48%下降到了1976年的20%。

公众对国家领导人的信任度受到了两件事的破坏:越南战争和水门丑闻。这两件事都使国家受到了创伤,从而损害到了对所有机构领导人的信任。公众对宗教、教育、媒体、工会和企业机构的领导失去信任的深刻程度,同样体现在全国性政府的执行、立法和司法分支上。一直到最近几年,对非政府机构的管理人员的信任程度才开始复兴。

对企业的态度

应该将对机构领导人所做的判断与对机构自身的意见和对更为广泛的政治和经济体制的态度上区别出来。尽管我们可以说不值得去依赖那些管理着机构的个人,但是,公众对这个国家的政治体制和企业家精神驱动的经济还是保持着深度的信任。与对企业领袖所做的一律性的负面评价,和有意识地对政治经济体制持有肯定观点所不同的是,公民们对企业本身所做的判断较为复杂。

在很大程度上,公民们认为,二战之后是企业发展的大好时机,同时对公众生活来说也是一个好消息。正如表3.2中显示出的,当问到对企业来说是好事的事情,对普通人来说是好事还是坏事的时候,1981年有57%的人、1987年有61%的人的回答是有利于企业的事对普通人来说也是好事。而到了1990年代,这种回答也就不那么肯定了。在1991年和1996年,回答说有利于企业界的消息对公众来说也是正面消息的比例首次降到了53%,后来降到了42%。这一支持企业界的情感的下降,或许反映了美国工人不太关心对大型企业和全球性机构进行深入的了解。然而,大多数不再将企业发展的好时机视为对公民来说是好事的人们,也并不持有一种反企业的态度,而是建立在一种复杂感情的基础之上。他们的结论是,对企业来说是好事的事情,有时对普通人来说是好事,有时则是坏事。

在回答说企业的利益与公众的利益至少有时是一致的同时,大多数人也相信,大公司对整个国家的福利做出了重要贡献。正如表3.3中所表明的,在1963年,有85%的受访者同意这一陈述,“大公司对国家经济的成长和扩大是必不可少的。”在1970年代和1980年代,公众对这一问题的态度仍然是相当肯定的。这一意见的比例在1991年有所下降,但是即使在这个时候,70%的人仍然相信,大公司在这个国家的经济活动中扮演着重要角色。

表3.3中的其他两项陈述也提到了公司权力的问题。第一项陈述,“为了国家的利益,少数大公司集中了太多的权力”。在1963年,54%的受访者都担心公司权力集中的问题。这种担心在随后的1960年代后期和1970年代初期漫延开来,在1979年,在受访者中表达这种观点的人占80%,随后几年只有稍许的下降。表3.3提供了一种解决公司权力的方式:“从国家利益出发,我们的不少大公司都应该被分解为更小的公司。”在1963年,有39%的受访者认为大公司应该分拆。这种情感的比例在越南战争和水门事件爆发后出现了升高的现象,在1970年代达到了57%,随后是在1991年有所下降。

总之,公众对企业机构的肯定程度要超过管理这些机构的人。有三分之二以上的公民都认为,对公司有利的事对普通人也有利,70%的受访者都同意,大公司对国家的成长和发展做出了重要贡献。然而,到1990年代初期时,公众开始比三年前更多地批评公司权力,更少支持公司的赢利。

对企业态度的基础

对企业界的支持与批判的程度固然重要,然而更有意义的是要去理解这些观点背后的原因。在历史上,公众对企业的评价是经济状况[13]变化的反映。1880年代是一个繁荣的时代,公众对企业持有正面的态度。当美国人走出了工业革命所带来的破坏阶段,并得出结论说,实现物质进步的最佳途径就是通过私人而不是政府行动时,支持企业的态度就会提高。正如所料,公众对企业界的信任度在1930年代随着国民经济的崩溃而陡然下降。在第二次世界大战期间,公众的信任得到了稳定的重建,此后在1950年代走向提高,并在1960年代达到了巅峰。

一项关于经济状况与公众对企业界领袖所持信任度之间的相互关系的统计分析,确认了这一历史记录所留下的印象。在1966—1980年期间,通过对失业率和通货膨胀率与公众对企业领袖所持信任度的舆论数据表明,低失业率和某种程度上的低通胀率会带来公众对大公[14]司领导人的高度信任。

公众对企业的态度也是公民对特定区域内的公司绩效所做评估的产物。表3.4列举了有些人认为是公司责任的十项社会任务,以及公众对公司履责状况的评价。[15]

公司在涉及产品和服务的栏目中得了高分。在每年的采访中,都约有9成的受访者相信,企业在开发新产品和服务方面充分或公平地履行自己的责任。在公民们看来,生产质量好的产品和服务,并制造使用起来安全的产品是最为重要的。在1996年的采访中,有80%的受访者回答说企业在这些方面表现良好,相对于1978年而言,公众在这两个方面对企业界所取得的成就做出的正面评价上升了10个百分点。

在与雇佣有关的表现上,尽管企业所获得的赞扬在减少,但是仍然得到了多数人的认可。1978年,在样本中约有70%的人认为,企业充分或较好地履行了在雇佣少数民族成员、为人们提供工作和为雇员提供良好薪酬方面的责任,但是,对这三个方面做出积极评价的百分点在1996年都有所下降。

从这一统计结果中可以看出,企业在履行社会领域内的责任方面做得还不太好。只有一半的受访者相信,企业将价格设置到了一个合理的水平上,并上交了他们应纳的税额。只有40%以上的受访者的结论是,企业的广告是正直而真实的,他们充分履行了清除自己造成的空气和水质污染的责任。

小结

统计数据表明,公民们对企业机构所做的判断较为复杂。大多数[16]公民将公司看成是这个国家的消费者社会的中流砥柱。在很大程度上,他们认识到了他们的利益与企业利益的充分或部分的一致性,而不是与其构成冲突。他们认为,大公司为经济的成长和发展做出了重要的贡献,而且在提供产品和就业机会方面是负责任的。

与此同时,公众对大公司也持有很深的保留态度。他们之所以不相信公司,尤其是不相信大公司,是因为大公司太有权势了,而美国人对权力是不信任的。人们之所以会对公司做出一些负面评价,是因为人们认为,公司太自私和过于以自我为中心。不少人认为,公司将自身利益置于公共利益之前。企业常常为了追求利润而污染环境,他们在从事这些活动时没有考虑对社区所造成的影响。

公众的这些态度只是政府与企业关系得以发生的政治背景中的一个组成部分,它并不构成支持环境中的唯一组成部分,在这一背景中还存在着其他一些塑造着政府与企业关系的争论。在影响到企业的相关争论中,

工会

和非企业性集团也是其中的积极行动者。现在,我们要对这些组织及其带入政治舞台的资源进行考察。框图3.1 微软公司备受民意的考验

2000年6月,《纽约时报》报道,微软公司最后全力发起了一场运动,以产生出积极的公共舆论,并赢得政治上的支持。约翰·M·布罗德尔(John M.Broder)写道,微软公司过去曾经错误地相信,它的产品就能说明一切,因而没有充分意识到公众的同情和政治上的朋友的价值。以前,微软公司在批评者们面前畏缩不前。批评者们在斯坦福大学网络公司(Sun Microsystems)、奥雷克尔公司(Oracle)、IBM公司、美国在线(American Online)和诺威尔公司(Novell)的领导下,资助了一些企业团队,成功地在公众和政治组织中将微软描绘成了一个无赖和欺凌弱小者。

在面临法律拆解和政治挫折的背景下,微软公司的反应是,发起了一场历时一周的全天候项目,通过播放和印刷广告、驾车请愿、写信运动等其他活动来发动支持者。这个公司资助了精通华盛顿事务的思想库和研究群体,通过撰写大量的报纸论文和研究报告来支持它的立场;它同时还创设了一个新的组织,通过网站、社区活动和草根运动等途径来动员支持者。尽管这个公司在1990年代中期只做了少量的政治捐献,但是它现在成了这个国家的第三大政治捐赠公司,仅排在美国电话电报(AT&T)和菲利浦·莫里斯公司(Philip Morris)之后。在2000年的大选中,微软公司给民主党和共和党的全国代表大会都捐赠了500000美元,并且还承诺了其他的支持性服务。这个公司还豢养了大量与共和党和民主党关系都很密切的游说者和顾问,公司官员也成了总统竞选运动的重要筹款人。

尽管仍然面临着批评者们的攻击,微软公司已经获得了公众的实质性支持。在2000年5月初举行的一次盖洛普民意测验中,65%的普通公众和72%的计算机用户说他们支持微软的观点。即使在49%的人都将微软看成是一个垄断者的背景下,仍然还有69%的公众将比尔·盖茨看成是正面形象,54%的人反对联邦政府分拆微软。尽管很难证明民意与政治行动之间有任何关系,微软的一位发言人还是坚信,公司不会寻求通过一项立法或政治措施来补救法律问题。

资料来源:约翰·M·布罗德尔:“微软面临着另一个法院的审判:民意”,《纽约时报》,2000年6月12日,第1版。工会

加里·马科斯(Gary Marks)写道:工会是“现代社会的伟大创[17]举”之一。工会是工厂体制的出现和工人的地位从独立的手工业者转化为领薪雇员的产物。工人们联合他们的力量来影响涉及薪水和工时方面的公司决策,并试图获得某种工作生活方面的控制措施。

早期的工会活动曾经遇到过以英国普通法原理为基础的法律障碍。普通法的判例曾禁止“限制贸易”和“伤害他人”的企业阴谋,[18]这些原理也曾经应用到工会组织上。在美国,最早涉及工会的法律审判发生在1806年,在这次审判中发现,费城协会是一个非法的阴谋组织,其行动带有“强制性和独裁性”。常常面临着受起诉的威胁,妨碍了工会从事组织活动,有时还激起了工人们的暴力反应。

1842年的一项决定重新解释了普通法的判例,并且裁决,工会应该被认定为是合法的组织,除非有法令明文宣布其为非法组织,或者它实际上试图去伤害他人。这一决定使得美国的工会得到了法律的认可,而英国工会一直到1875年,德国的工会则一直到第一次世界大战前都没有得到法律的认可。美国的工会虽然得到了法律的认可,但是工会的法律地位问题则一直没有解决。根据1890年通过的谢尔曼反托拉斯法(Sherman Antitrust Act),工会常常被起诉为是一个垄断者。这种状况一直持续到工会受到1914年的克雷顿法(Clayton Act)和1932年通过的诺里斯拉瓜迪亚法(Norris-LaGuardia Act)的保护。常常面临起诉的处境,导致美国的工会积极展开政治行动。

创建于1886年的美国劳联(AFL)是由二十五个工会所组成的协会,其成员主要由木工、面包工和印刷工等技术工人构成。劳联主要关心的是技术工人的利益,因此它和快速成长的大型生产企业所雇佣的非熟练劳动力之间存在着冲突。代表熟练工人的工会和服务于整个产业界的工人们之间的关系是如此紧张,以至于产业工会在1930年代中期被劳联驱逐出去,这些产业工会随后组成了产联(CIO)。即使在同业工会的传统领导和产业工会的自由化政策之间的紧张关系仍然存在的情况下。劳联和产联在二战之后又走向了统一。

由于需要界定他们的合法权利并免受司法起诉,工会最初在1870年代和1880年代走上了政治舞台。一旦进入政治舞台之后,工会就开始实行温和的战略,他们强调的是工人们的利益,而不是组建他们自己的政党。在伍德罗·威尔逊任总统的1914年,工会支持设立联邦劳工部,他们试图说服政府通过实行最低工资、退休金和健康保险等措施来改善雇佣条件。

在1930年代新政时期,有组织的劳工取得了史无前例的制度性进展,因为富兰克林·D·罗斯福总统将反工会的民主党改造成了工人们的保护者。1935年的国家劳工关系法建立起了一套集体议价体制,允许工人的代表与管理者就雇佣期限和条件进行谈判,尽管仍然[19]还允许一些大公司实施管理性控制。尤其是,该法案赋予工人以选举他们的议价代表的权利,禁止特定的不公平的重体力劳动,并设立一个由三人组成的国家劳工关系委员会(NLRB),这个委员会能够主持工会代表的选举并追究违规者的责任。在国家劳工关系委员会体制下,工会成员达到了史无前例的高度,工会成员占非农业工人的比例从1930年的12.7%上升到了1940年的22.5%,并在1950年达到了31.5%。相关数据如下图3.1所示。图3.1 工会成员:1930—1998年资料来源:1930-1980:Leo Troy and Neil Sheflin, Union Sourcebook(West Orange, N.J.:Industrial Relations Date and Information Services,1985);and 1990:National Directory Series, Bureau of Labor Statistics, Department of Labor(web site:ftp://146.142.4.23/pub/special.requests/collbary/ummen.txt),as reported in Taylor E.Dark, The Unions and the Democrats:An Enduring Alliance(Ithaca, N.Y.:Cornell University Press,1999),15;and 1998:U.S.Department of Labor, Bureau of Labor Statistics,“Union Members Summary,”web site:http://stats.bls.gov.80/news.release/union2.nws.htm,25 January 1999。

有人认为,工会现在已经将他们的主要精力从经济市场转向了政[20]治市场。泰勒·达克(Taylor Dark)曾撰文指出,“到1990年代时,似乎……(工会领导人)通过从国会制定的新法中获益要比从与雇主的集体议价中取得突破更为容易。现在,工会的领导人自然而然地将[21]获取利益的源头转向了政治,以维护他们的组织地位。”工会所寻求的主要利益是保护工会的组织活动和议价运动,为工人争取工作,并争取政府为其提供内在的庇护。

工会运动曾引起人们的担忧并得到了重视,从这个意义上说,它是有影响的。然而,劳联产联却并不是一个工会,而是一种联盟,它[22]不能命令它的成员工会遵守它的命令。联盟只是为各个成员工会提供服务,并代表他们的共同利益,但是对成员组织几乎没有控制。当成员单位统一行动时,劳联产联会鼓励卷入政治并支持某个政策和候选人,但是,在成员单位多元分化的利益面前,联盟所起的作用是非常有限的。联合汽车工人协会、卡车司机协会和国际机械师协会等单个的工会才是工会政治活动的核心。

有些工会试图利用政府来改善工作条件并实现他们的政治抱负,但是工会所处的环境发生了相当大的变化,从而其成员的特征和工作场所的情形也发生了改变。为同一个制造商工作的汽车工人,只在某个季节上班的餐馆工人,以及被州和地方政府所雇佣的文官都有不同的政治利益。有些工会成员靠国防支出维生,而另外一些工会则在为削减国防拨款而战。有些工会希望有更多的高速公路建设项目,而其他工会则在努力争取提高社会服务支出。在大多数时间里,工会利益的多样性都限制了工会在政治上的影响力。[23]

近几十年来,工会的政治影响力受到了工会成员变化的侵蚀。[24]尽管工会成员的绝对数量在1950年代中期达到了130万,但是,如图3.1年所示,工会成员占非农业劳动力的比例却急剧下降。工会成员占非农业劳动力的比例在1950年代中期达到33%这一顶峰之后,[25]1998年急剧下降到了13.9%。在这一年,政府所雇佣的工作人员参加工会的比例达37.5%,远远高于私人部门工人所占的9.5%。在私人部门中,工会化水平最高的产业是通讯和公用事业(26%)、交通(25.7%)、建筑(17.8%)和制造业(15.8%),而工会成员比例最低的行业是金融、保险和房地产(2%)。[26]

一些因素导致了工会成员所占比例的下降趋势。制造业经济的衰退,减少了工会能够发挥作用的传统堡垒中的雇佣活动。工作机会从东北部到南部和西部的流动,使得这些地方的州政府的作用变得更为重要,因为这些州的法律普遍阻碍了工会的活动。不断增加的竞争压力,也促使雇主采用各种办法来抵制工会运动,他们为此而采用了从聘请反工会专家到改善雇员工作条件等一系列主动性措施。雇员对工会代表的需求,也因政府通过的维持工作安全、提供平等机会、保护家庭和医疗休假等措施而降低。工会自身也没有能够采取有效的措施来吸引新成员,而只是偏向于满足现有成员的需求。传统美国人敌视工联主义的情绪近年来又得以再现,但是我们应该注意到的是,在大多数一流的工业国家中,工会成员的数量在近几十年中一直在减少。

在21世纪开始之际,有组织的工会在美国所占的地位还比较模糊。事实是,1998年在私人经济部门中只有不到十分之一的工人是工会成员,再加上工会在政治舞台上的失利,表明工会运动正处于下降趋势。这一观点的证据来自于对市民访谈所做的统计研究。“在你看来,在下列项目中,对这个国家构成最大威胁的是——大企业、大工会或大政府?”如表3.5所示,市民在1957年的回答是,有15%的人认为企业是最大的威胁,有14%的人选择政府,41%的人认为是工会。到1998年,有64%的人认为政府会构成这个国家的最大威胁,24%的人提名企业,只有9%的人将工会视为关注的对象。工会在政治上走向边缘的印象在1995年的一项针对覆盖了公共政策的网络消息所作的分析中得到了确证,这项分析得出的结论是,工会的观念呈[27]现出了“系统性的被忽视”状态。

然而,泰勒·达克通过追溯1995年所发生的事情,又发现了工会[28]政治影响力复兴的证据。在这一年中,劳联产联经历了一场内在的提升,并促成了约翰·J·斯威利(John J.Sweeney)参加联邦总统竞选。在斯威利的竞选活动中,他的政纲建立在富有活力的组织和广泛政治卷入的基础之上,他的成功表明,权力已经从传统的手工业者工会转向了更为自由化的公共雇员工会手中。达克将斯威利的参选视为[29]劳工运动的社会民主主义的这一翼所取得的第一次成功,他希望从与民主党总统和国会领导人的关系中能够产生出实质性的利益。他坚持认为,工会领导已经从克林顿当局在劳工部和国家劳工关系委员会所做的支持工会的人事任命中获益,工会领导人从当局在国际贸易以外的领域所制定的工会立法目标中也得到了好处。工会领导人还会在民主党的总统预选中发挥更大的影响力,他们将从当选官员那里获得相当数量的财政资源,他们还将会获得在政策议题上表达观点的特权。然而,无论工会政治影响力的复兴是否已经变成现实,或者说无论其成员的减少趋势是否还在持续,工会和企业机构都只不过是日渐增多的复杂的

利益集团世界

中的显要成员。利益集团世界

由利益集团的活动所造就的活力体制,构成了多元主义关于民主应该如何运作的景观。当一个重大议题出现之时,会出现某个推销自己观点的集团。集团活动代表了市民对于政府的看法,在各种利益之中展开竞争,在这一过程中没有哪个单一的集团居支配地位,于是就产生出了广泛回应公众偏好的公共政策。

然而,大多数研究华盛顿游说过程的学者所得出的

结论

都是,游说活动常常产生出有偏向的结果。游说活动没有产生出各种利益之间在社会公平意义上的平衡,有些集团常常会获胜,另外一些集团则常常会系统性地失利。E·E·谢茨施耐德(Schattschneider)恰当地总结了传统利益集团研究者们所得出的结论:“天堂合唱团的歌声中带有[30]浓浓的上层阶级的口音。”

大量的研究者都肯定了谢茨施耐德的观察,利益集团世界过度代表了企业圈子的利益。E·彭德尔顿·霍林发现,1927年在华盛顿注册[31]的组织活动主要是由经济利益集团所支配。唐纳德·C·布莱德尔(Donald C.Blaisedll)对这些组织名单所作的更新,证实了企业利益[32]集团在1941年所占的优势地位,大卫·B·杜鲁门(David B.Truman)对二战之后的华盛顿所做的研究再次确证了经济利益集团所占的优势

[33]地位。以1981年之后的数据为基础,凯·施洛兹曼(Kay Schlozman)和约翰·T·梯尔内(John T.Tierney)的报告表明,企业协会和公司的代表占华盛顿的各种集团代表的71%,他们相信,在华盛顿的利益集[34]团圈子中,企业界的支配地位一直在提高。企业和职业性利益集团比一般的公民集团更容易组织起来,当立法议题出现之时,企业和职业性利益集团更容易动员起来。

近年来,一些显著的发展已经改变了华盛顿的利益集团世界。首先,波尔德蒂·A·卢米斯(Burdett A.Loomis)和艾伦·J·西格勒(Allan [35]J.Cigler)发现利益集团的数量呈现出了爆炸性的增长。他们的报告指出,利益集团的数量在1995年超过了23000个,其中至少有50%的利益集团出现在1980年之后,现在的利益集团数量已经四倍于1955年。华盛顿的观察家们报告说,国会大厅的游说者是如此拥[36]挤,以至于立法者们从一个房间走到另一个房间都非常困难。

相对于过去而言,现在不仅有更多的集团代表,大多数研究者还[37]发现,先前代表性不足的公众集团现在也发出了声音。例如,杰克·L·沃克对华盛顿的分析就再次发现,在1960年至1985年期间,利益[38]集团的数量上升了75%,而同期公民集团的数量则上升了180%。尽管大多数学者都同意,企业性利益集团仍然处于过度代表的地位,但是,妇女、消费者、环保主义者、老年公民、维权者、良心论者和意识形态维护者们,现在也应该算在明白无误地出现在华盛顿的利益[39]集团之内。

政策分析家们得出的结论是,公共政策在其中得以形成的议题领域,现在也变得更为多样化。以前,人们认为政策的制定过程发生在次级体制之中,或者说发生在由企业利益集团、国会委员会和官僚机构所构成的“铁三角”之中,分析家们现在要研究的政策选择则发生在多元化和充满争论的政策网络之中,这一网络之中常常还包括公民和非营利性集团。一些由专职人员加以组织的新集团再也不依赖于草[40]根层次的成员来维系和提供专门技能,这一变化使得这些集团能够在政策过程中扮演持续存在的角色。约翰·P·海因兹(John P.Heinz)和他的助手的报告表明,企业界代表仍然是政策领域中的主要参与[41]者,但是他们同时也证明了非经济集团代表的增加。

杰弗里·伯利(Jeffrey Berry)对国会利益集团活动的分析精炼了[42]先前的研究者的发现,而且还将他们的结论向前推了一步。伯利同意华盛顿的利益集团世界已经变得更为多元样化,但是仍坚持认为,最为重要的变化是某些特殊公民集团的代表在增加。伯利相信,美国政治的政策议程已经从物质议题转向了生活质量议题,从如何分配经济蛋糕转向了如何平衡经济增长与环保主义、消费者权益保护和个人福利。在国会中新出现的主要利益集团是自由的公民集团,他们强调的是文化、生活方式、地位、道德和个人权利等后物质主义的议题。

事实证明,自由组合的公民集团常常不善于动员资源并将其转化为政治主张。伯利的分析所得出的结论是,这些公民集团已经成了“一种针对企业游说的复仇女神”,因为他们能够有效地推进企业所反对的议题,当问题付诸表决之时,他们仍然还能坚持自己的主张。尽管企业在过去很少受到挫败,但是伯利的数据表明,自由组合的公民集团现在几乎与企业一样,对在国会新近要采取的调节措施中成为赢家很感兴趣。伯利认为,尽管企业界仍然维持着强大的利益,但是它已经失去了在国会中的影响力,其政治优势也不断下降。

伯利坚持认为,企业界已经与自由组合的公民集团之间呈现出分离状态,从而构成了一种“对美国未来的不同看法”。企业界相信经[43]济扩张和机会,后物质集团相信国家的非经济目标应该优先。尽管伯利的报告表明后物质议题正在国会中占有越来越重要的地位,但是,毕竟劳工和管理层都仍然受惠于成功的经济。其结果是,公司和工会有时会在创造就业机会和促进繁荣的立法措施中联合起来。对华盛顿游说的一项统计发现,公司代表们相信,工会对企业行为的敌意[44]和批评要少于公民集团。结论

政治分析要评价一个国家的舆论产生和表达到政府的方式。美国是一个充满多样性的国家,它的支持环境的独特性在于其动力机制和协作机制。对电视作为政治沟通基本途径的依赖,导致这个国家不断经历危机,政党体制的缺陷剥夺了国家能够提升政治稳定性的可能支柱。其结果是,在政治与经济体制自身具有高度稳定性和一致性的场景中,民意在其中显示出了罕有的流动性。

美国人对大企业的态度具有深刻的矛盾性。一方面,人们认为大公司是经济体制的基础,为消费者提供了有吸引力的产品,满足了雇员的就业需求。大多数的公民都相信,他们的利益能够完全或部分地与企业和谐共存。与此同时,人们又不相信企业,因为它过于强大和过于以自我为中心。大多数人坚持认为,公司在追求利润的活动中不会考虑到他们的行动对社区所造成的影响。

无论是对企业的积极评价还是消极评价,都形成了美国政治的独特模式。在这一模式中,产业界常常受到攻击,但是经济活动的基础结构却完好无损。伯利考察了电视所报道的国会议题,强调了企业在媒体中的缺陷:

当议题被媒体报道时,企业虽然拥有大量的资源,但是仍然无法与公民集团匹敌……记者们尤为喜欢强调冲突,因此竞争性利益集团之间的关系常常被描绘成是好孩子与坏孩子的故事。这种做法对企业集团极为不利,因为他们常常是与具有公共精神的公民们战斗的恶[45]棍,而公民们之所以会组织起来则是为了保护他们的社区。

政治家们也常常寻求通过妖魔化企业来改进他们的政策目标和提高自己的声望。由于民意在美国所具有的重要性,企业一直比较容易受到公民、媒体和政府官员的攻击,但是,只要他们能够为公众带来经济上的好处,他们的基本角色就仍然会安全无忧。

新价值和新技术的代表们发现,在美国成立利益集团是一件非常容易的事。无需政府的批准,几乎也没有一个集团拥有组织特定活动[46]的排他性特权。新型沟通技术的出现使得积极分子们能够利用有限的资源来建立协会,美国政治体制的开放性,有助于出于任何动机的代表们能够在听证中取胜。政府的成长引出了更多的项目、更多的机构和更多的服务对象,这一趋势为政策企业家们组织支持集团提供了更多的诱因。基金会提供的有效支持与官僚机构和司法程序的革新,甚至为各个集团提供了讨账的基金。

通过鼓励利益集团的形成和利益的表达,美国政治体制的适应能力得到了提高。在政策争论中,支持新观点的集团可以比在其他国家更快地赢得地盘,在变化了的价值面前反应迟钝的现成组织能够被新贵们排挤到一边。政府官员发现新观点的支持者们在敲打他们的大门,他们必须要加以关注,否则他们就有可能不会理解突发性的社会运动。公众舆论和利益表达构成了政府与企业关系发生环境中的关键部分,但是,在美国,这些因素的重要性由政治体制的结构而得到了提升。

进一步阅读的材料

盖洛普和罗普尔(Gallup and Roper)组织的网站包括有无数的民意测验,并与其他民意的网站建立了链接:www.gallup.com, and www.ropercinter.uconn.edu/links.html。劳联产联的网站揭示了联盟的政治议程、新闻稿、立法行动的报告和竞选活动:www.aflcio.org.美国汽车工人工会的主页提供了类似的信息:www.uaw.org。

Baumgartner, Frank R.,and Beth L. Leech, Basic Interests:The Importance of Groups in Politics and in Political Science(Princeton, N.J.:Princeton University Press,1998).

Berry, Jeffrey M.,The New Liberalism:The Rising Power of Citizen Groups(Washington, D. C.:Brookings Institution,1999).

Dark, Taylor E.,The Unions and the Democrats:An Enduring Alliance(Ithaca, N. Y.:Cornell University Press,1999).

Inglehart, Ronald, Culture Shift in Advanced Industrial Society(Princeton, N. J.:Princeton University Press,1990).

Marchand, Roland, Creating the Corporate Soul:The Rise of Public Relations and Corporate Imagery in American Big Business(Berkeley:University of California Press,1998).

Marks, Gary, Unions in Politics:Britain, Germany, and the United States in the Nineteenth and Early Twentieth Centuries(Princeton, N. J.:Princeton University Press,1989).

注释

①Cooper described public opinion in a democracy as“the lever by which all things are moved.”See James Fenimore Cooper, The American Democrat(New York:Knopf,1931),197.

②Peter H.Stone,“Allaying the Fear of Big Brother Inc.,”National Journal 32,no.25(17 June 2000):1924-1925.

③Martha Bayles,“Tycoons on the Tube,”Wall Street Journal,18 November 1985,28;and“Business Thinks TV Distorts Its Image,”Business Week,18 October 1982,26.

④S.Robert Lichter, et al.,Watching America(New York:Prentice Hall,1991);and L.J.Theberge, ed.,Crooks, Conmen, and Clowns:Businessmen in TV Entertainment(Washington, D.C.:Media Institute,1981).

⑤Emily Stipes Watts, The Businessman in American Literature(Athens:University of Georgia Press,1982),2-5,6.

⑥Ibid.,55-59.

⑦Frank Norris, The Octopus:A Story of California(New York:Bantam Books,1958),369.

⑧This paragraph relies on Roland Marchand, Creating the Corporate Soul:The Rise of Public Relations and Corporate Imagery in American Big Business (Berkeley:University of California Press,1998),esp.7,21,41.

⑨Watts, Businessman in American Literature, chap.13;and Wilson C.McWilliams and Henry A.Plotkin,“The Historic Reputation of American Business,”Journal of Contemporary Business 5(Autumn 1976):3-18.

[10] For some examples of this overwhelming literature, see Gary Rivlin, The Plot to Get Bill Gates:An Irreverent Investigation of the World’s Richest Man……and the People Who Hate Him(New York:Times Books,1999);David A.Kaplan, The Silicon Boys and Their Valley of Dreams(New York:William Morrow,1999);Joshua Quittner and Michelle Slatalla, Speeding the Net:The Inside Story of Netscape and How It Challenged Microsoft(New York:Atlantic Monthly Press,1998);and Tim Jackson, Inside Intel:Andy Grove and the Rise of the World’s Most Powerful Chip Company(New York:Dutton,1997).

[11] This discussion draws from the principal work on this topic, Seymour Martin Lipset and William Schneider, The Confidence Gap:Business, Labor, and Government in the Public Mind(New York:Free Press,1983).

[12] Ibid.,37.

[13] Ibid.,369-371;and Louis Galambos and Joseph Pratt, The Rise of the Corporate Commonwealth:United States Business and Public Policy in the 20th Century(New York:Basic Books,1988),70.

[14] Lipset and Schneider, Confidence Gap,62-63.The correlation between confidence in people running major companies and the percentage of civilian unemployment was-0.72,and the correlation between confidence and the increase in the consumer price index was-0.38.

[15] This discussion is based on data contained in Roper Organization, Roper Reports 89-1,112-115.

[16] James Oliver Robertson, America’s Business(New York:Hill and Wang,1985),193.

[17] These paragraphs are drawn from Gary Marks, Unions in Politics:Britain, Germany, and the United States in the Nineteenth and Early Twentieth Centuries(Princeton, N.J.:Princeton University Press,1989),9-10.

[18] Ibid.,68-69.

[19] Thomas A.Kochan, Harry C.Katz, and Robert B.McKersie, The Transformation of American Industrial Relations(New York:Basic Books,1986).

[20] Taylor E.Dark, The Unions and the Democrats:An Enduring Alliance(Ithaca, N.Y.:Cornell University Press,1999).

[21] Ibid.,34.

[22] Harry Holloway,“Interest Groups in the Postpartisan Era:The Political Machine of the AFL-CIO,”Political Science Quarterly, Spring 1979,117-133.

[23] Michael Goldfield, The Decline of Organized Labor in the United States(Chicago:University of Chicago Press,1987);Kim Moody, An Injury to All:The Decline of American Unionism(New York:Verso,1988);and Seymour Martin Lipset,“Unions in Decline,”Public Opinion, September/October 1986,52-54.

[24] AFL-CIO, Executive Council Report,1995(Washington, D.C.:AFL-CIO,1995),223,as reported in Dark, Unions and the Democrats,18.

[25] U.S.Department of Labor, Bureau of Labor Statistics,“Union Members Summary,”www.stats.bls.gov.80/news.release/union2.nws,25 January 1999.

[26] This paragraph draws from Dark, Unions and the Democrats,20;and Jeffrey E.Cohen, Politics and Economic Policy in the United States(Boston:Houghton Mifflin,1997),117-120.

[27] Jeffrey M.Berry, The New Liberalism:The Rising Power of Citizen Groups(Washington, D.C.:Brookings Institution,1999),129.

[28] This paragraph is based on Dark, Unions and the Democrats.

[29] Ibid.,183.

[30] E.E.Schattschneider, The Semisovereign People(Hinsdale, Ill.:Dryden Press,1975),34-35.

[31] E.Pendleton Herring, Group Representation before Congress(Washington, D.C.:Brookings Institution,1929).

[32] Donald C.Blaisdell, Economic Power and Political Pressures(Washington, D.C.:Government Printing Office,1941).

[33] David B.Truman, The Governmental Process:Political Interests and Public Opinion(New York:Knopf,1951).

[34] Kay Schlozman and John T.Tierney, Organized Interests and American Democracy(New York:Harper&Row,1986),67-73.

[35] Burdett A.Loomis and Allan J.Cigler,“Introduction:The Changing Nature of Interest Group Politics,”in Interest Group Politics,5th ed.,ed.Cigler and Loomis(Washington, D.C.:CQ Press,1998),2,11.See also Jeffrey M.Berry, The Interest Group Society,2d ed.(Glenview, Ill:Scott, Foreman,1989),chap.2.

[36] Jeffrey H.Birnbaum and Alan S.Murray, Showdown at Gucci Gulch:Lawmakers, Lobbyists, and the Unlikely Triumph of Tax Reform(New York:Random House,1987).

[37] For the most persuasive current analysis of the group literature, see Frank R.Baumgartner and Beth L.Leech, Basic Interests:The Importance of Groups in Politics and in Political Science(Princeton, N.J.:Princeton University Press,1998),chap.6.

[38] Jack L.Walker,“The Origins and Maintenance of Interest Groups in America,”American Political Science Review 77(1983):390-406;and idem, Mobilizing Interest Groups in America(Ann Arbor:University of Michigan Press,1991).

[39] See, for example, such classics as Jo Freeman, The Politics of Women’s Liberation(New York:David McKay,1975);Anne W.Costain, Inviting Women’s Rebellion(Baltimore:Johns Hopkins University Press,1992);Henry J.Pratt, The Gray Lobby(Chicago:University of Chicago Press,1976);David Vogel, Trading Up(Cambridge, Mass.:Harvard University Press,1995);and Thomas R.Rochon, Mobilizing for Peace:The Antinuclear Movements in Western Europe(Princeton, N.J.:Princeton University Press,1988).

[40] Robert H.Salisbury,“Interest Representation:The Dominance of Institutions,”American Political Science Review 78(March 1984):64-76.

[41] John P.Heinz, Edward O.Laumann, Robert L.Nelson, and Robert H.Salisbury, The Hollow Core:Private Interests in National Policy Making(Cambridge, Mass.:Harvard University Press,1993),chap.2.

[42] Berry, New Liberalism;the following paragraphs are drawn from pp.4,15,61,75-76,84,86.

[43] See Ronald Inglehart, Culture Shift in Advanced Industrial Society(Princeton, N.J.:Princeton University Press,1990).

[44] Schlozman and Tierney, Organized Interests and American Democracy,284.

[45] Berry, New Liberalism,3,129.

[46] Virginia Gray and David Lowery, The Population Ecology of Interest Representation(Ann Arbor:University of Michigan Press,1996).

第4章 政府体制的支柱

近年来,一些国家享受到了非凡的繁荣,但是,联合国人类发展报告却列举了70个另外的国家,其在1990年代中期的人均收入仅仅①相当于他们在1960年代或1970年代的水平。在1960年至1993年期间,东亚国家的实际平均收入增长了400%,但是,撒哈拉以南的非洲的收入水平却几乎没有增长。在1989年至1998年这十年中,俄罗斯的国内生产总值下降了九年,俄罗斯人民的生活条件因此而受到了

②影响。为什么有些国家变得富裕而其他国家则陷入了贫困?③

一个国家的经济成功基本上取决于其政治决策的质量。在《贫困、平等和增长的政治经济学》一书中,蒂帕克·拉尔(Deepak Lal)和H·迈恩特(H.Myint)坚持认为,一个国家的财富是其投资记录的

④产物,但是,投资的成功则取决于政府政策所塑造的环境。只有当一个国家的治理制度提供了必要的公共服务,维持了一套能干的官僚队伍,确保了稳定的财政和货币政策,并建立起了一套有效的法律体⑤制,投资才能获得成功。富有成效的治理是一项复杂而多维的事业。在某个时候的某项任务中取得的成功,并不能保证一个国家的治理体制将会有效地执行其他任务。既然各个国家都需要符合自身传统和政策需求的制度安排,能干的政府就应该会显示出具有多样性的特征。

政府的决策对于企业和其他社会集团都是至关重要的。如果政府只是征收费用而不提供相应的回报,社会就会变得更加贫困。本章首先要调查对企业特别重要的政府决策。约翰·E·丘伯(John E.Chubb)和保罗·E·彼得森(Paul E.Peterson)曾经写道“美国治理活动中的主要问题之一是创设制度……这些制度能够带来具有有效的一致性、连贯性、预见性和稳定性的政策,从而不会因为狭隘和暂时的收益而⑥牺牲国家的福利。”本章的第二部分要鉴别美国政治体制的基本特征,并追问这些制度是鼓励还是阻碍了能够满足经济需求的有效的政策制定。有时,人们认为其他国家的政府制度比美国的体制运行得更为有效。本章的第三部分就要检视英国、德国、日本和欧盟的政府制度安排,以思考这些体制的特征是否有助于提高美国体制的有效性。

政府活动

原则上说,美国的企业与政府的关系较为疏远。企业界担心政府的卷入会导致政府统治。事实上,政府与产业界的关系要比各种花言巧语的建议更少对抗性。政府与企业行动的合作要多于冲突。政府为企业界提供了无数的必要和有价值的机会。

在美国,没有哪个单一的机会是联结政府与企业的焦点。由于各种原因,部门和机构金字塔等级对企业来说非常重要。表4.1列举了企业最为关注的组织和项目。还有无数的掌握着特定产业生杀大权的委局。

政府为公司和产业界提供了各种各样的资助。最为重要的资助形式就是提供基础设施、财政援助、研究与开发;政府采购;管制;稳定市场和经济与对外政策。政府越有能力执行这些任务;企业做出积极经济贡献的可能性就越大。

基础设施

公司在一种具体的社会环境中运作,只有政府才能维持公司运作所依赖的社会体制。对基础设施的讨论常常强调交通和公用事业。公司需要运输原材料、将物品投入市场、派遣员工进行商务旅游,他们需要可靠而价格适度的能源、水和通讯设施。如果这些体制崩溃了,不少企业就甚至不能运作。新近的分析对基础设施的理解更为广泛,包括了软件培训、风险资本制度和数据网络设施。公司受益于高质量的教育体制、发达的媒体设施、支持性的儿童照管项目和有声望的文化机构,政府应努力推进这类机构。当公司有机会使用发达的金融服务、新近的研究革新和发达的互联网商务体制时,他们会更有可能取得成功。政府现在已经主动在这些“基础设施”的每一个领域中承担起了责任。

金融资助

政府可以通过为个人和机构提供补助、贷款、贷款担保和税收优惠的方式促进经济发展。直接的补助可以用于农场主的灌溉项目和市场信息、全国铁路客运公司的铁路运输、海上运输产业的船运业务和帮助石油公司减少石油库存。小企业局所提供的贷款可以用来发展小型企业,经济发展局所提供的贷款可以用来资助贫困地区的公司,进出口银行所提供的贷款可以用来鼓励出口贸易;贷款担保可以用来资助房地产业、卫星传播和大学生。税收减免有利于促进就业培训、人寿保险、运动场建设和混合燃料销售。如果没有公共的金融资助,有些产业将不可能存在。

研究与开发

政府也要通过提供研究与开发活动来促进经济发展。美国生物技术所取得的杰出成就,在很大程度上要归因于国家卫生局的大量研究支出。全国性政府供养着成百上千的实验室进行技术领域内的研究,通过在大学、医疗机构和公司中设立基金而支持他们的研究议程。政府要通过专利体制和帮助发明者获得革新所带来的回报,来鼓励技术的进步。州政府同样也为研究活动提供了税收减免,并拨款设立基金来资助大学的研究活动。

政府采购

在全国性政府的预算额中,大约有25%用来从私人公司中采购产品和服务。当提到政府所用物资时,我们首先想到的是国防预算和太空开发支出。大多数这类支出是用来购买外国产品,但是,这些预算之中相当大的一部分是用来购买诸如机动车辆、医药供应、建筑材料和通信设施。总服务局中的联邦供应服务处所购买的大量产品,是用于文职机构,对食品、保健、报警系统、办公设施、培训服务、咨询服务和所有其他复杂经济产品等是一种非常重要的购买活动。州和地方政府的物资购买政策并不一致,但是,他们所购买的产品和服务的总额或许要超过联邦政府。近年来,不少政府职能——诸如管理运动场、发放驾驶执照和管理监狱等——已经私有化或合同外包,这一趋势也为私人部门创造了更多的机会。

政府管制

政府管制是当代生活中的一个普遍事实。似乎有无穷无尽的全国性机构限制着公司行为,这些机构包括:联邦贸易委员会、食品与药品管理局、消费者安全保护委员会、职业安全与健康局、平等雇佣机会委员会、联邦通讯委员会、环境保护署,等等。甚至还有更多的州政府设立的管制机构,其职责是制定企业在各州必须要遵守的规则。

尽管政治家们和学术界都常常援引管制行为来说明政府与产业界之间的矛盾,但是,公司自己也常常倡导管制行为来达到管制为他们提供的商业优势。1996年的电信法案就因为大公司的反对而推迟了数年。在这一提案所设置的条件下,地方电话公司、长途运输公司、转播公司、有线电视公司、软件公司和出版商都可以保有他们的原有市场,并在新市场上获得优势。政府的管制条例要求驾驶员购买汽车保险,命令他们要安装由少数公司生产的防污设施,授权给某些公司而不是另外一些公司提供服务,设置导致某些公司而不是另外一些公司破产的生产标准。对某些公司而言,管制限制着企业的运作;但是,管制同时也为另外一些公司创造了商业机会。

稳定市场⑦

企业和经济学家都关注发生在市场中的交易行为。然而,市场既应该被看成是一系列行为,同时也应该被看成是一套制度。引导着市场行为的规则本身是社会和政治的创造物。企业寻求一个稳定的运作环境,而稳定的环境则依赖于政府所编纂的市场活动规则;在必要的时候,还得依赖于政府来改变他们。

尽管大多数企业都说他们喜欢竞争,但是很少有企业希望不受约束的竞争。大多数公司都希望限制他们的投资风险。他们偏好那些商业运作具有可预期性的稳定市场。他们赞成以一种和平共存的竞争方式,为合格的经营提供回报,而不是那种为取得压倒性胜利的成功者⑧提供巨大利益的、赢者通吃式的战斗。正如微软受到起诉的事件所表明的,政府行动要有助于界定构造市场竞争的规则。

政府创设了这个国家的反托拉斯政策,并决定着哪一种竞争行为合法。政府要决定公司所采用的哪种策略是可接受的,何种策略违反了国家的标准。政府要决定银行是否能够接管代理公司,医生是否能够管理医学实验室,电视台是否能办报纸,美国的航空公司能否与英国的航空公司结成国际联盟。政府的规则能够将某些公司置于市场之中,赋予另外一些公司以半垄断的地位。尽管市场中的企业处于相互竞争之中,但是他们都要依赖于政府来维护竞争所需的稳定性和可预测性。

经济与外交政策

尽管经济与外交政策一般不被认为是政府与企业关系的组成部分,但是,它却影响着企业的活动。政府活动会影响到通货膨胀率、信用成本和信用能力、商业活动的水平和股市环境;1990年代后期,对联邦储备委员会的利率计划所作的一次鲜为人知的分析曾经成为头条新闻。外交政策事件之所以对企业具有重要性,是因为可能为某个公司打开外国市场,也可能恶化国际关系,从而威胁到某个公司的生存。克林顿当局与中国就世界贸易组织准入问题展开的谈判,维护了某些产业的竞争性机会,但同时也使其他部门商业命运陷入一种经济上的不确定状态。

政府在上述每一个领域内的决策对公司和产业都会产生重要的影响。如果构思得当,政府的活动就能够有助于产生出繁荣的经济,但是,如果一个国家的政策失败了,就有可能会浪费资源,并导致经济发展陷入停顿。为什么有那么多的人坚持认为美国政府已经丧失了处理这些问题的能力?

美国政府的模式

美国政府由一系列机构组成。在两个世纪之前创设这些机构时,主要是用来管理居住在大西洋沿岸且生活条件简陋的三百万人的事务。新政府的奠基者们试图防止在国内出现像英国君主那样以独裁的方式行事专制者。为了实现这一目的,他们创设了一套联邦体制,将分离的权力分别分配给州和全国性政府,然后再将全国性政府的权力分散到联结松散的执行、立法和司法机构之中。政府制度的奠基者们试图维持一种政治平衡,其方式是通过每一机构中的官员们的野心来防止其他机构获得过多的权力。这些早期的决策对这个国家起到了很好的促进作用,但是,这些历史性的机构是否有能力在一个日益相互依赖的世界上治理一个复杂的社会,却是一个带有根本性的问题。那些怀疑美国政府是否有能力维持繁荣,以及那些试图缓解国家的政策问题的人们,主要关注的是三个问题。

权力分立

政府体制可以通过将政府权威与其他社会集团的权力进行比较来⑨进行评估。当某一政府拥有政治和行政权威来针对这个国家的某一问题进行决策并执行政策时,这个政府就被称为是强政府;当某一政府缺乏这种能力时,这个政府就被称为是弱政府。如果用这些标准来衡量,美国所拥有的是一套虚弱的政府体制。在权威分散的政府机构之间进行决策,增加了达成一致的难度,费劲的政策过程可能会导致问题的搁置。这些制度性安排在18世纪可能是一种理性的选择,当时很少有问题需要采取全国性的行动,但是,一套虚弱的政府体制却可能会不利于处理复杂的国际问题。国会与总统之间在国家预算、保健的成本与效用、通信产业的结构和面对能源问题的适当反应等问题上达成一致意见的难度,曾经使政策问题更加糟糕。在政策问题上达成一致意见的难度,在国会、行政机构和总统职位的结构性关系在当[10]代发生了变化的情况下,已经变得更为尖锐。

政府权威的扩张提高了总统的作用。总统是美国政府的象征,协调着政府的广泛活动。他高居于两套官僚机构的顶端。白宫办公厅雇佣的是总统的直接下属,主要关注国内事务,经济政策,与国会、媒体、利益集团的关系,以及总统的政治和个人活动。除白宫办公厅外,总统的执行办公机构还包括副总统办公室、管理与预算办公室、政策发展办公室、国家安全委员会、经济顾问委员会、科学与技术委员会、环境质量委员会和美国贸易代表。

尽管有组织机构的分担,总统还是要应付其他任何一个政府首脑[11]都不会遇到的领导问题。总统要面对独立选举产生而常常被反对党控制的国会。美国司法机构卷入政策问题的程度比其他任何一个国家的司法机构都要深入,而且它独立于总统的控制。总统不能依赖于党内同僚、利益集团和联邦储备银行制度的支持,事实上,在这一套复杂的制度体系中只有他才是单身一人。

国会同样要有意维护它的制度性特权。新闻记者和学术界与国会的结合,常常会将国会变成一个超越障碍的训练场(obstacle [12]course)。在法案提交到全院大会或两院的协调委员会之前,立法措施的发起人必须要避免两院的独立委员会、拨款委员会和规则委员会的阻碍。在国会中达成一致的过程在1970年代就已经变得更为复杂,因为改革措施削弱了领导的作用并强调委员会成员的作用。为某一提案而组织的特别委员会(select committee)和议会党团的数量近年来在众议院也开始上升,同时,小组委员会发挥作用的场合也在不断增多。随着资历的重要性降低,以及议员个人和委员会对职员的使用越来越多,决策过程的支离破碎化的程度更加严重。由于相对于众议院而言要面对更多的选民,拥有更长的任期,规模却更小,参议院甚至允许议员个体追求更为广泛的个人政策利益。随着权力的分化,目前国会在同一个政策问题上常常会面临各种各样的观点。

在积极政府的影响下,执行部门和机构的数量也开始增长。从理论上讲,执行部门只是执行国会的决策,但是,事实上,国会不可能在每种情形下都能对执行机构发号施令。执行机构必须要,而且实际上也是在做出判断,以决定如何解释法令的规定,并且在法令没有规定的情况下决定如何处理某些问题。由于这些判断的做出常常建立在专业的客观性基础之上,部门和机构就不可避免地会发展出他们自己的观点和利益。

其结果是,行政机构同样也不是铁板一块,而是一些专业化和碎片化的机构。当政策议题出现之时,行政机构很可能表达出两种或三种而不只是一种观点。例如,与日本的贸易问题,在国务院看来是一[13]个外交政策的问题,而在财政部看来则是一个国际经济问题,在国防部那里则是一个国家安全问题。农业部、商务部和美国贸易代表都将与日本的贸易问题看成是商业问题,但是即使在他们内部,美国贸易代表在政策开发方面的作用也不同于商务部,因为商务部作用在于政策管理。这种多元化的官僚视角,阻碍着美国去发展出一套处理这类重大问题的一致性战略。

而且,总统和国会都已经提升了他们控制官僚机构行动的权力[14]。近年来,总统加强了对行政任命的审查,以确保他们对总统的忠诚,而且,政策动议也更多地建基于白宫而不是部门的视角。总统与利益集团和公众的关系现在主要由民意测验专家、总统助理、舆论策略家、媒体顾问和发言撰稿人所引导。在费城大道的另一端,国会的立法常常伴随有委员会的报告,这些报告提供了关于如何监管新法的详细建议,国会提高它审查和“监督”执行机构行动的能力。国会已经试图通过提升立法机关领导的权力方式,和在预算政策等领域内设计出集权性决策制定程序的途径,来弥补权威分散所带来的不足。具有讽刺意味的是,国会和总统处理政策问题的能力的提升,已经将建立一致性问题变得更为复杂,加剧了宪政僵局的趋势。

次级政府

权力分立的原理导致每一个拥有特定政策目标的集团,都在与其他机构建立起非正式的联结,以使问题得到解决。在某一政策领域内[15]建立起来的非正式联结,被称为是构成了某种“次级政府”。(铁三角和议题网络这两个术语也被用来指称某一政策领域内的机构间联结)次级政府集中关注的是传播管制、武器购买或住房建设等特定的领域。次级政府由负责特定政策领域内的小组委员会中的议员、管理项目的官僚机构长官、受政策影响的利益集团的代表和在特定领域内具有专业技能并拥有半自主性地位的政策分析家所构成。

次级政府产生于持续存在的政策利益而不是短期的事件。尽管不断地有人流入和流出,但是影响政策的力量却仍然相对稳定。次级政府或许对那些媒体高度关注的重大问题产生不了多少影响,但是,他们却支配着不那么引人注目却界定着大多数政府活动主题。(议题网络这一术语是指一种更具有包容性和流动性政策行动群体,这些行动群体更能反映社会的变化。)

当公司试图影响政府的决策时,咨询者和分析家们常常怂恿公司[16]去加强与次级政府的“内部人士”进行沟通。这种努力要取得成功,取决于是否能与国会的职员而不是议员建立起关系,与部门和机构中常任文官而不是政治性执行官建立起关系,与长期存在的专业性利益集团而不是与被派来管理某一组织且任期有限的圈外人建立起关系。

次级政府决策制定的特征是,由具有独立地位而几乎不负政治责任的政策专家决策。当政策冲突出现时,次级政策的成员会寻求内部解决。他们拒绝让那些与他们没有利益和义务分享的圈外人参与。

次级政府的决策所强调的是传统的利益关系而漠视综合性的问题。例如,航空业解制过程,就没有考虑整个交通政策,电力解制的分析家也忽视了对能源政策的讨论。次级政策的决策过程是渐进性的,它所反映的是对现存政策的有限偏离。他们常常会位于当选官员关注不到的领域,并且维持在政策专家的知识和兴趣的范围以内。因此,毫不奇怪的是,次级政府的议价过程,所反应的是特定利益部门的参与,而不是更为广泛的普通公众的利益。

不稳定性

在对政府进行描述时,如果只关注政治僵局和缺乏责任,就还只[17]是捕捉到了部分事实。在另外一些场合下,政治领导人会草率行事,并毫不拖延地推进他们公开发布的观点。

美国政策过程中的这种政策分裂症,导源于政治体系中日渐增长的根基不稳和原子化趋势。电视虽然已经成了政治沟通的主要媒体,但是,比起人民亲身经历所产生的舆论而言,媒体所产生的舆论却不[18]那么能够广泛而深刻地感知。某一主题常常在几周或几个月内支配着媒体,统计资料显示出公众关注的程度在不断升高,但是随后则在人们的头脑中消逝得踪影全无。

在国民不断听任媒体将其引入一场接一场的危机时,政府机构就不再可能维持政治上的连续性。政党的重要性已经大大下降,聚焦于候选人的竞选运动现在支配着选举政治。开放的会议和公开出版的档案,已经迫使当选官员更容易受制于利益集团,更难以拒斥直接来自公众但却基本上是考虑欠周的政策。

政府不稳的问题因部门和机构高层官员的快速更替而变得更加严重。到华盛顿任职的部门和助理部长的任期通常只有两到三年,然后就会回去从事原来的职业。执行机构领导的变化是如此之快,以至于有人认为,美国有一个由“陌生人”和“能干的外行”所领导的政府[19]。

媒体的广泛影响和政府机构维持稳定性的有限能力,削弱了当选官员解决冲突性议题的主动性。官员们不能断定,在下一次竞选时,议题的哪一方面会得到公众的支持,充满矛盾的投票结果又代表了公众的何种取向。

政府不稳就意味着政策不稳。一项涉及数十亿美元的项目在开工之时可能会弦乐高奏,然后就可能因为问题再也不流行而被抛弃。1970年代后期,国会曾发起一项雄心勃勃的计划,试图通过制造综合性的燃料来替代进口石油;吉米·卡特总统曾将这一计划与国家航空航天局(NASA)的太空项目作过比较。几十亿美元投下去之后,由于人们的兴趣已经减弱,在还存在一些时间来实现这一项目的立法[20]目标之前,国会就削减了项目基金。更为经常的是,美国政府宣布要提出一项新的大型政策动议,但是,一旦喧嚣结束以后,只要有其他的问题吸引了人们的注意力,原有的动议就不知所终。因此,美国的政策又被说成是显示出了一种模式,即“重复的提案继之以摇摆不[21]定的去向”。

丘伯和彼得森(Chubb and Peterson)认为,“美国人长于代议[22]而短于治理”。美国的政府体制将权力分散得极为广泛,最终导致不少集团都可以接近政府决策,而且给了不少组织以否决这些决策的机会。其结果是,美国在一些紧迫性的政策议题上常常错失良机,并因此而承担了因恶化的政策形势所付出的代价。而且,当政策最终得以通过时,也常常包含有零零碎碎的提出问题的途径,因此也常常遭受补充或修订。

从上述讨论中,我们是否就可以得出一个适当的结论说,政府结构自身已经成了一种障碍,阻碍了这个国家所需的维持繁荣和解决问题的决策?尽管存在着支持这一观点的确切证据,但是,在得出结论之前,我们首先应该考虑的是,其他的制度安排是否就能够做出更好的政策决策?美国政府的结构是否还有抵消这种碎片化、有限责任和不稳定的政策的其他品质?对做出适当决策所需的政府能力的考察,以及对其他国家的决策制定的制度安排的检视,将有助于表述这些问题。

比较视角下的政府制度

当美国政府允许汽油的使用量大幅攀升,油量供应陷入危险状况,石油产业的竞争下降存在时,它是否在能源政策的管理方面就无所作为?政府的制度安排影响着一个国家理解和应对政策事件的方式[23]。在美国的总统制下,总统的选举与国会选举分开进行,而英国、德国和日本采用的是议会民主制,议会中的首相或总理选举受政党左右。尽管这些国家具有体制上的类似性,但是每一个国家的政府体制又都有各自的独特性。在战后半个世纪的大多数时期内,日本的政治都由一个政党支配;在英国,工党与保守党轮流控制下院;德国则常常是由一个政党联盟而不是单个政党在治理。为了比较政策制定的制度安排,我们首先要确定良好的政策制定所需的品质。

肯特·魏弗尔(Kent Weaver)和伯特·罗克曼(Bert Rockman)考察了各国政府的制度安排,他们用十个具体的指标来评估一国的政[24]策过程。他们要询问的是,一国的政府制度是否能够执行下述任务:

1.将资源锁定在他们能做得最好的目标区域内;

2.当旧政策表现欠佳时就设计新政策;

3.在相互冲突的政策需求之中设定优先需求;

4.协调一致地实现相互冲突的目标;

5.从强势集团中征收税费;

6.在政策过程中代表无组织群体的利益;

7.确保有效的政策执行;

8.确保政策稳定;

9.管理国内政治冲突,以使其不具有破坏性;

10.达成并维持国际性协议。

在确定了这十项品质之后,魏弗尔和罗克曼检视了各国在特定政策领域内的决策方式。

英国

美国政府决策的批评家们普遍将英国的议会体制视为一种模范型政府。英国的体制被贴上了威斯敏斯特民主的标签,其主要特征是:两个有着各自纲领的大党轮流控制议会;首相由议会加以选择;一个[25]有活力的内阁;以及一支势力强大的非党派性的文官队伍。内阁是政府的主要机构。大臣们各自负责分管的部门事务并集体对政府的决策负责。首相是议会的一员,且常常是政党的领袖,他代表的是政府的权威。首相在政府中扮演着主要角色,但是没有必要支配同僚的决策。议会的作用是给由官僚机构制定并由内阁提交的政策赋予合法化的地位,但是议会几乎不具有独立的立法权力。

英国的对抗性民主建立在强大而纪律严明的政党的基础之上,其[26]选举体制过度代表了两个大党而将第三类政党置于边缘地位。执政党界定政治气候,控制官僚机构,并对其政治失利负责。一旦掌权,保守党和工党就失去了大众的追随,并面临着补缺选举失败的可能,每一次选举通常都会带来执政党的轮替。直到最近,政府经济政策的目标都摇摆于工党通过市场管制来实现平等和保守党通过市场自由化补助生产者而克服经济下滑之间。

高级文官常常被看成是英国体制的力量所在。他们常常被描述为能干而谨慎的职业主义者,他们在选举期间维持着政府的持续运作。他们被当作通才而不是专才加以培养,他们推进政策的风格是强调咨[27]询并避免挑战组织良好的利益。文官们与利益集团的领袖和商界巨子之间保持着固定的联系。他们避免公开的冲突和卷入选举政治,在项目执行过程中强调非正式的、秘密的和主动性的行动。在20世纪不时会看到政府在经济上的干预主义,但是,直到最近,主要产业的崩溃或民族主义的勃兴,才尖锐地显示出英国缺乏一种具有连贯性的[28]经济战略。

玛格丽特·撒切尔在1979年当选为首相,当时英国经济陷入困境,尤其是在这一年的寒冬时节,一直被一系列罢工所困扰。当时在任的[29]工党政府似乎不能解决这一危机。撒切尔夫人显示出了她作为一位强势领导的作风,她的目标是要恢复经济在全球的竞争力,她在很大程度上取得了成功。即使在付出高失业率代价的情况下,她仍然强调低通胀和稳定通货。政府限制工会的权力,解除对重要产业的管制,出售了诸如英国电信和英国煤气公司等国有公司。由于撒切尔强调“人民资本主义”、“企业家文化”、公司为实现自身繁荣和生存而承担责任,在她的任期内,股东的数量三倍于以前。撒切尔夫人于1990年辞去首相职务,由其内阁中的一位成员继任,此人以前曾负责领导财政部和外交部。当工党于1997年赢得大选后,托尼·布莱尔成了新的首相。一位评论家断定:

撒切尔时代终结的明显证据是,两党之间在大量问题上的差异已经减少到几乎不存在的程度。撒切尔的经济原则变成了一种保守的智[30]慧,撒切尔对文官、企业、产业和工会的改革被人们普遍接受了。德国从1949年开始,德国在没有从根本上改变其政治制度的情况[31]下,就适应了非凡的国内和国际上的发展。这种政治稳定的基础是德国在二战后的几十年中所取得巨大的显著的经济复兴。由于经济匮乏是魏玛共和国崩溃和国家社会主义政体在1930年代兴起的重要原因,经济稳定和成长在战后维持在高度优先的范围内。

经济增长的优先战略一直是强劲的出口项目。这一战略的支撑是由企业、工会和半公共性机构所组成的“生产力同盟”(productivity [32]coalition)。这个国家的主要机构认识到了成功的经济和限制个体行动的回报,因此愿意维持对集体利益的追求。

在德国式的议会制下,由政党选择总理并支配政策过程。总理选出之后任期四年,有权任命和解聘内阁各部长。然而,由于政党组织的影响、联邦宪法法院的决定,以及授予各部部长管理各部的权力范围,总理的有效权力很有限。在过去五十年的大多数时间里,政府一直由政党联盟而不是单个政党所控制,这种做法也强化了中间派的力量。州政府也是全国性政治中有权势的行动者,因为他们直接派出代表进入国家议会中的一院,他们在执行全国性政策时发挥着重要作用,州的政党组织也在全国性政治的层面上活动。虽然行政机关在德国政治中扮演着稳定性的角色,但是,各种机构的自主性却限制了政[33]府对问题做出快速反应的能力。

德国的政策过程形成于政府、工会和企业协会之间的一种合作主义式的伙伴关系中。其政策风格依赖于设计出一种达成共识的问题解决方案,而不是让多数人将自己的方案强加于少数人身上。尽管在某些重大问题上存在着的尖锐分歧,从而会产生出冲突和争议,但是,经过一个漫长的谈判过程之后,常常还是会产生出具有社会整合意义的方案。

1970年代,德国的生产力同盟和主导性的经济价值都遇到了反对力量。这些反对的声音主要是通过各种公众运动所表达的社会关注[34]中表现出来的,他们寻求改变这个国家的政治和经济体制。尽管这些运动在某些价值和政策领域内产生了明显的影响,传统的政府制度却依然故我。1990年代,国家的政治和经济结构都面临着地域整合和从前民主德国拥入的居民的挑战,统一之后的整合过程非常缓慢,其成本也比预想的要大得多。在新世纪之始,这个国家也需要改变其传统的制度和实践,以适应欧洲一体化和正在显现的全球经济的要求。

日本

从1950年代开始,日本就经历了长期的政治稳定和经济繁荣,但是,1990年代末期,日本已经成了一个政治不稳和经济停滞的国[35]家。为了克服国家所面临的政治不稳,1950年代的政治领导人融合了市场观念与传统价值,从而在经济增长和国际竞争的重要性上达[36]成了共识。政府与社会因此而“形成了整体之中相互强化的部分”[37]。政府在经济中扮演了一种高度干预的角色,其主要任务在于创造出一种框架,从而将私人利益和政府机构统一到重要的问题上来。由于公共领域和私人领域的界限并不像美国那样明晰或有意义,政府被认为是有能力组织解决问题的方案。

日本政治的稳定局面来自三个因素。首先,执政的自由民主党(LDP)支配政府长达四十年。其次,终身任职的文官是政府最有权势的机构。这在战前创立起来的经济部门中表现得尤为突出,这些机构在战争时期就获得了相当大的权力,而战后也没有受到多大的触动,在随后的几十年中,他们能够在相当大的程度上制定自己的政策路线。最后,大企业集团被组织起来参与到了政策过程之中,他们维持着与官僚机构和政治领导人之间的紧密关系。

由自民党、官僚精英和产业巨头联合支配的政府体制,常常被形象地称作是“1955年体制”或“日本有限公司”,他们所追求的经济政策得以建立的基础是以经济为中心,促进出口和阻止外国势力渗入[38]国内市场。在经济高速发展时期,其体制的凝聚力没有受到自由或独立的利益集团的挑战,在当时出现的分裂也只不过是功能性的分化,而不是政治家、官僚和商人之间相互敌对的分裂。

由自民党、官僚机构和有组织的大企业所构造的体制构成了日本政治景观中最为突出的特征,但是,到1990年代末,用彭佩尔(T.J.Pempel)的话来说,“以前起调整作用的机器的各部分之间不再[39]能够平滑地啮合。”自民党被迫通过减少对农业地区的依赖和扩张其在城市地区的支持者来改变其选举基础。自民党的政调会和大众传媒开始成为政策观念的替代性来源,选举导向的政治家与技术取向的官僚之间的冲突也变得很平常。尽管国会与首相都比西方国家的同类制度虚弱,但是日本的官僚机构已经开始更加关注选举产生的官员们的观点。日本的大企业现在也开始把他们的基础建立在全球市场上;他们比以前更少依赖于官僚机构的支持;新型区域性企业也没有充分融入这个国家的传统企业组织之中。

官僚机构虽然仍然保有战略性政策议题的动议权,但是,这个国家的政策风格已经在刺激他们与其他机构达成共识。日本政治所具有的强大的分配性导向,使得在政策争议过程中不满意的集团能够获得补偿,但是,停滞的经济现在意味着,为了安抚一个集团就必须要从社会的其他集团中进行抽取。经济增长的首要地位一度有利于在政策事务上达成一致,但是自民党的分裂,商界部分企业的国际化,以及官僚声望的下降,意味着日本的政治体制在随后几年中还要经历一场更为深刻的变化。

欧盟

欧盟作为一个逐渐演进的邦联,其源头是由比利时、法国、联邦德国(后来的德国)、意大利、卢森堡和瑞士在1950年代所构建的三个国际性组织:欧洲经济委员会、欧洲煤钢联盟和欧洲原子能委员会[40]。丹麦、爱尔兰和英国于1973年加入欧洲共同体;希腊、葡萄牙和西班牙在1981年至1986年期间加入;当奥地利、芬兰和瑞典1995年加入之后,其成员国数量达到了15个。

按照这个重要组织现在的说法,欧盟成员为了采取某些共同的行动而愿意分享他们的主权,这些共同的行动包括共同的农业政策,创造单一欧洲市场,在国际贸易问题上统一立场,导入单一的欧洲货币[41]——欧元。尽管这个组织最初起源于推进地区经济一体化的努力,但是它还是逐渐承担了有利于人口和信息在成员国流动、建立欧洲外交和安全政策等额外的责任。现在,欧盟被普遍描述为是一个政府间或超国家实体,但是,由于它一直累积政府功能,它正在逐渐获得主权国家的地位。

欧盟有三套主要的政府机构,每一套机构所建立的政治原理都不同。部长理事会由15个成员国家的代表构成,它直接代表成员国政府的利益。委员会是一个执行机构,委员是专职官员,他们由成员国政府任命且有固定任期,其首脑则由委员会主席任命。每一位委员都负责一个特定的功能领域,他们被认为是代表欧盟而不是其祖国的利益。委员会提出立法建议,执行欧盟的政策,是欧盟“一体化的发动机”。欧洲议会的成员由15个国家的公众投票选举产生。全体会议逐步获得了一些正式的立法权威,这里使用的议会(parliament)一词只是对统一的向往和象征,并不是对它目前功能的描述。

还有两个组织也是欧盟整体的构成部分。15个国家的首脑每年至少要开两次会,这两次会议即为欧洲委员会,其任务是讨论共同感兴趣的问题并做出有关欧盟发展的决策。欧洲法院由成员国提名的法官构成,负责解释欧盟的条约和协议,其权威类似于美国的最高法院。

欧盟是一套处于演进之中的组织,各种制度受到了欧洲的事件和成员国国内政治的影响。欧盟的决策在传统上来自委员会和部长理事会之间的对话,其所代表的是各国政府的立场,此时的议会还只是一个咨询机构。成员国逐渐提升了欧盟决策制定权威的有效性,欧洲议会在提升其作用方面取得了某些成功,但是欧盟不能被认为是一个主权国家,而且,如果不考虑到其最大和最强的成员国的立场,它立即就会面临危机。

结论

在回顾了前述四个国家和欧盟的政府制度之后,可以确证的是,在处理一个国家的问题时,可以采用多样化的组织安排。美国政府的制度安排广泛地分散了权力,美国的政策风格依赖于大量利益集团的接近和冲突,政策建议由国会正式批准,在政策的执行阶段同样存在着持续的政策冲突。用魏弗尔和罗克曼的标准来描述美国的政策过程的话,美国在锁定资源、设定和维持优先次序、协调各种力量去实现相互冲突的目标、执行政策和确保政策稳定方面都做得很少,这些缺陷部分是由于这个国家的政府结构所致。与此同时,在美国的政策过程中常常会产生出带有创新性的政策,并能够较为理性地处理好国内的政治冲突,有时也能够从强势集团中征税,并代表穷人和不能有效组织的群体的利益。

在英国,政治权力集中于内阁和下院中的执政党手中,这使得政府能够锁定资源、执行创新性政策、从富人那里征税、协调各种力量去实现相互冲突的政策目标,但是英国的体制不能很好地处理国内冲突,而且,当执政党输给反对党之后,其政策会遭受急速的调整。德国的政治制度有利于政治稳定。常常是政党联盟而不是单一政党控制着政府,联邦体制常常使得反对党能够通过他们对州政府的控制而参与到全国性的政策制定和执行过程之中。在德国的政策形成过程中,利益集团的接近受到了限制,能够锁定政策资源并协调各种相互冲突的政策目标。与此同时,德国不太能够从强势集团那里征收实质性税收,其政策也常常是渐进性而不是创新性的。直到1990年代,日本的政治体制都将权威集中在官僚机构、自民党和经济组织手中,政策过程建基于这些稳定集团之间的互动,从而能够通过创新性的政策,协调相互冲突的政策目标,并在执行政策时取得实质性的成功。然而,当新世纪开始之际,日本在努力改变其体制,以适应变化了国内和国际环境,并处理从这些变化之中产生出的冲突。当经济成长的步伐放缓之时,其了解边缘群体利益和向政治上有权势的集团征税的能力似乎有限。

美国的企业发现,政府是一个疏远而困难的政策伙伴。制度安排从积极和消极两个方面都影响到了政府的能力。政策制定受到了政治不稳和政府权威分散化的影响,但是,与此同时,分散化也许有利于采用创新性的政策,并使政治冲突的处理变得更加简单。在其他几个国家中,政府权威都较为集中,但是,正如我们看到的,其后果未必都是正面的。

尽管我们可以说政府制度具有某种重要性,但是,正如我们在第[42]3章中提到的,支持环境也是国家政策能否成功的重要因素。大量的公众都同意,经济目标的重要性是德国和日本取得成功所不可缺少的条件,而英国从传统而来的分裂的舆论却阻碍了一致性的政策行动。在美国,公共政策所强调的重心从一个时代到另一个时代一直在变化。尽管不断变化的文化主题削弱了从德国和日本的单一观念中产生出的一致性,但是,不断变化的公众情感也能够持续地为美国提供变动的基础,从而不断地引导着政策的变化,替代性政策主题的产生才不致于恶化为严重的分裂。

一位研究国际竞争的学者曾得出结论说:“成功的社会……之所以会取得成功,是因为他们找到了个人利益与集体福利之间和谐共存[43]的方式。”日本和德国利用集团和协会来联结个人利益与社会利益。美国则更少依赖于政府来引导社会和管理经济,美国人更加相信公共部门和私人部门之间的互动。美国所取得的成功在传统上是因为它强调个体主义,并依赖于对私人努力会得到回报的期望。为了维持一个大规模的无序社会,如果说制度性的合作对于政策成功来说是必不可少的条件的话,企业与政府都需要阐明,他们的行为一直都符合公众可以接受的标准。

进一步阅读的资料

白宫的网页上提供与总统执行办公厅和其他与企业事务有关的执行机构的链接:www.whitehouse.gov。国会图书馆的主页已经成了国会听证、报告和立法的基本来源,并能够与其他国会的主页链接:www.thomas.lov.gov.范德比尔特图书馆(Vanderbilt Library)提供了大量能够链接到美国政府信息资源的网址:www.library.vanderbilt.edu/central/staff/fdtf.html。

欧盟官方网站提供了一些统计、新闻报道和政策,并能够链接到无数的政府机构:http://europa.eu.int。在这个网站上可以链接到英国报告的电子版:http://pages.vossnet.de/mstern/uknews.htm。可以在下面这个网站上看到德国最有名的报纸的英文版,即Frankfurter Allgemeine Zeitung:www.faz.com。有关日本新闻的新闻专线可以在这个网站上找到:http://sg.dailynews, yahoo.com/headlines/regional/japan.html。

Cini, Michelle, The European Commission:Leadership, Organization and Culture in the EU Administration(Manchester, England:Manchester University Press,1996).

Dunning, John H.,ed. Governments, Globalization and International Business(New York:Oxford University Press,1997).

Jones, Bill, and Dennis Kavanagh, British Politics Today,6th ed.(Washington, D. C.:CQ Press,1998).

Marsh, David, et al.,Postwar British Politics in Perspective(Cambridge, England:Policy Press,1999).

Weaver, R. Kent, and Bert A.Rockman, eds.,Do Institutions Matter?Government Capabilities in the United States and Abroad(Washington, D.C.:Brookings Institution,1993).

注释

①This paragraph is based on Martin Wolf,“The Poverty of Nations,”Financial Times,20 August 1996,10.

②Anders Aslund,“Russia’s Collapse,”Foreign Affairs 78(September/October 1999):64.

③For an early discussion of this point, see Friedrich List, The Natural System of Political Economy 1837,transl, and ed.W.O.Henderson(Totowa, N.J.:Frank Cass,1983).

④Deepak Lal and H.Myint, The Political Economy of Poverty, Equity and Growth:A Comparative Study(New York:Clarendon Press,1996).

⑤R.Kent Weaver and Bert A.Rockman, eds.,Do Institutions Matter?Government Capabilities in the United States and Abroad(Washington, D.C.:Brookings Institution,1993),37-40.

⑥John E.Chubb and Paul E.Peterson, eds.,Can the Government Govern?(Washington, D.C.:Brookings Institution,1989),4.

⑦John R.Bowman, Capitalist Collective Action:Competition, Cooperation, and Conflict in the Coal Industry(Cambridge, England:Cambridge University Press,1989),30,221-222.

⑧Ibid.,30.

⑨Stephen Krasner,“The United States Commercial and Monetary Policy,”in Between Power and Plenty:Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States, ed.Peter J.Katzenstein(Madison:University of Wisconsin Press,1978),57.

[10] This section benefits from John E.Chubb and Paul E.Peterson,“American Political Institutions and the Problem of Governance,”in Chubb and Peterson, Can the Government Govern?1-43.

[11] Fred Greenstein, ed.,Leadership in the Modern Presidency(Cambridge, Mass.:Harvard University Press,1988).

[12] See sources cited in Steven S.Smith,“New Patterns of Decisionmaking in Congress,”in The New Direction in American Politics, ed.John E.Chubb and Paul E.Peterson(Washington, D.C.:Brookings Institution,1985),203-233.

[13] Clyde V.Prestowitz, Trading Places:How We Are Giving Our Future to Japan and How to Reclaim It(New York:Basic Books,1988),423-426.

[14] See Terry M.Moe,“The Politics of Bureaucratic Structure,”in Chubb and Peterson, Can the Government Govern?267-329.

[15] J.Leiper Freeman and Judith Parris Stevens,“A Theoretical and Conceptual Reexamination of Subsystem Politics,”Public Policy and Administration 2,no.1(1987):9-24.

[16] Frank Shipper and Marianne M.Jennings, Business Strategy for the Political Arena(Westport, Conn.:Quorum Books,1984),chap.1.

[17] This argument is prompted by James Q.Wilson,“American Politics, Then&Now,”Commentary 67,no.2(February 1979):39-46.

[18] Benjamin Ginsberg, The Captive Public:How Mass Opinion Promotes State Power(New York:Basic Books,1986),chap.3.

[19] Hugh Heclo, A Government of Strangers:Executive Politics in Washington(Washington, D.C.:Brookings Institution,1977);and Raymond Vernon and Debora L.Spar, Beyond Globalism:Remaking American Foreign Economic Policy(New York:Free Press,1989).

[20] Eric M.Uslander, Shale Barrel Politics:Energy and Legislative Leadership(Stanford, Calif.:Stanford University Press,1989).

[21] Vernon and Spar, Beyond Globalism,7.

[22] Chubb and Peterson, Can the Government Govern?7.

[23] This analysis was prompted by John Zysman, Governments, Markets, and Growth:Financial Systems and the Politics of Industrial Change(Ithaca, N.Y.:Cornell University Press,1983);and Jeffrey A.Hart,“The Effects of State-Social Arrangements on International Competitiveness:Steel, Autos, and Semiconductors in the U.S.,Japan, and Western Europe,”unpublished paper prepared for delivery at annual meeting of the American Political Science Association,30 August 2 September 1990;see also idem, Rival Capitalists:International Competitiveness in the United States, Japan, and Western Europe(Ithaca, N.Y.:Cornell University Press,1992).

[24] R.Kent Weaver and Bert A.Rockman,“Assessing the Effects of Institutions,”in Weaver and Rockman, Do Institutions Matter?6.

[25] A.G.Jordan and J.J.Richardson, Government and Pressure Groups in Britain(Oxford:Clarendon Press,1987);Walter Williams, Washington, Westminster and Whitehall(Cambridge, England:Cambridge University Press,1988);and Geoffrey Marshall, ed.,Ministerial Responsibility(Oxford:Oxford University Press,1989).

[26] This section draws from Martin Harrop,“The United Kingdom,”in Power and Policy in Liberal Democracies, ed.Martin Harrop(New York:Cambridge University Press,1992),71-94.

[27] Grant Jordan and Jeremy Richardson,“The British Policy Style of the Logic of Negotiation?”in Policy Styles in Western Europe, ed.Jeremy Richardson(London:Allen&Unwin,1982),80-110.

[28] Wyn Grant, Government and Industry:A Comparative Analysis of the U.S.,Canada and the UK(Hants, England:Edward Elgar Publishing,1989),86-87.

[29] See Earl A.Reitan, Tory Radicalism:Margaret Thatcher, John Major, and the Transformation of Modern Britain,1979-1997(Lanham, Md.:Rowman&Littlefield,1997).

[30] Ibid.,194.

[31] This section draws from Peter J.Katzenstein,“Stability and Change in the Emerging Third Republic,”in Industry and Politics in West Germany:Toward the Third Republic, ed.Katzenstein(Ithaca, N.Y.:Cornell University Press,1989),307-53;Gordon Smith,“Structures of Government”and“Political Leadership,”in Developments in West German Politics, ed.Gordon Smith, William E.Paterson, and Peter H.Merkl(Durham, N.C.:Duke University Press,1989),24-39,60-76;and M.Donald Hancock, West Germany:The Politics of Democratic Corporatism(Chatham, N.J.:Chatham House,1989).

[32] Katzenstein,“Stability and Change,”312-13.See also Kenneth Dyson,“West Germany:The Search for a Rational Consensus,”in Richardson, Policy Styles in Western Europe,17-46.

[33] Smith,“Structures of Government.”

[34] Jost Halfmann,“Social Change and Political Mobilization in West Germany,”in Katzenstein, Industry and Politics in West Germany,51-86.

[35] Kent Calder, Crisis and Compensation:Public Policy and Political Stability in Japan,1949-1986(Princeton, N.J.:Princeton University Press,1988),chaps.4 and 11;Karel van Wolferen, The Enigma of Japanese Power(New York:Vintage Books,1989);Takeshi Ishida and Ellis S.Krauss, Democracy in Japan(Pittsburgh:University of Pittsburgh Press,1989),chaps.3,6 and 14;and T.J.Pempel, Regime Shift:Comparative Dynamics of the Japanese Political Economy(Ithaca, N.Y.:Cornell University Press,1998).

[36] Michio Muramatsu and Ellis S.Krauss,“The Conservative Policy Line and the Development of Patterned Pluralism,”in The Political Economy of Japan:The Domestic Transformation, ed.Kozo Yamamura and Yasukichi Yasuba(Stanford, Calif.:Stanford University Press,1987),516-554.

[37] Daniel 1.Okimoto,“Japan, the Societal State,”in Inside the Japanese System, ed.Daniel 1.Okimoto and Thomas P.Rohlen(Stanford, Calif.:Stanford University Press,1988),211-215.

[38] Pempel, Regime Shift,51-53.

[39] Ibid.,12.

[40] See, for example, David M.Wood and Birol A.Yesilade, The Emerging European Union(White Plains, N.Y.:Longman,1996).

[41] Jeffrey Frieden, Daniel Gros, and Erik Jones, eds.,The New Political Economy of the EMU(Lanham, Md.:Rowman&Littlefield,1998).

[42] See David Vogel,“Representing Diffuse Interests in Environmental Policymaking,”in Weaver and Rockman, Do Institutions Matter?237-271.

[43] James Fallows, More Like Us:Making America Great Again(Boston, Mass.:Houghton Mifflin,1989),14;see also pp.187 and 208.

第5章 企业活动的全球化

世界贸易组织1999年的西雅图会议被认为是要为新千年设置一①个群体的议程,但是,这个会议并没有能够达到预期的效果。美国希望限制农产品的出口补贴,并扩大服务业的出口机会,而40000名抗议者聚集到西雅图,使得对正在显现的全球经济的各种关注都变得不那么受欢迎。对那些不喜欢移民、转基因食品、美国电影、环保标准或中国人权状况的人而言,全球经济就是罪犯。二战结束以来,国际贸易规模呈现出了奇迹般的增长,但是,一段时期以来的政治反弹、经济民族主义和认同政治开始涌上台面。

西雅图的抗议者们在拷问,经济理论是否揭示了全球经济的现实,贸易自由化是否在降低工业化国家的社会标准方面取得了成功。然而,他们在阐明作为一个政治符号的“全球化”的脆弱性方面,取得了更大的成功。商业的国际化为不少国家带来了相当程度的繁荣,②但是,受到影响的群体现在却认为全球化是一个“陷阱”。全球经济事件与民族国家的互动产生出的摩擦,使得政治行动者能够作为国内问题的发起者而出现。本章要考察的是,到底是什么全球化,为什么它发展成了一种当代政治中有影响的因素?③

正在今天显现的全球经济是由跨国公司的行动所驱动的。他们是世界舞台上最为活跃的行动者,是国家竞争的主要决定因素。本章要检视跨国企业的发展,他们在工业化世界中的战略,以及他们的运作对于本国和所在国所产生的影响。本章同时还要评估外国直接投资对美国所产生的影响。

在整个20世纪,美国都是世界经济中的重要角色。然而,近几十年来,国际因素也对美国国内的经济条件产生了显著的影响。英国的公司带来了假日旅馆,日本的企业得到了费尔斯通(Firestone)和哥伦比亚广播公司(CBS),德国公司接管了大西洋与太平洋公司(A&P)、克莱斯勒公司和双日出版社(Doubleday books)。尽管美国的生产商长期活跃于全球市场,但是国际性企业现在已经直接为美国的消费者提供物品和服务。现在我们要抓紧考察美国企业的全球竞争力和美国经济的国际性竞争力。本章将在详察上述问题之后得出相应的结论。

全球市场的显现

在《凌志(Lexus)与橄榄树》一文中,《纽约时报》的专栏作家托玛斯·弗里德曼(Thomas Friedman)提出,全球化已经替代了冷④战,成为“实际上塑造每个国家的国内政治和国际关系”的新景观。全球化所创造出的通信网络使得位于全球每个角落的人们,都能够分享到同样的消息,市场给每个地方的消费者提供同样的产品。弗里德曼通过一些真实而令人印象深刻的事件,揭示了全球化所带来的后果,但是他没有能够成功界定到底什么是全球化。也许理解全球化的最佳方式就是从讨论什么不是全球化开始。

一些评论家将全球化与冷战的终结联系起来,但是,由全球转型所产生出的国际经济的共同属性,并不仅仅是作为冷战的反对主题而⑤出现的。除了东西冲突之外,战后这段时期还受到其他一些因素的塑造;如果仅仅突出冷战分裂这一主题,可能会忽视这段时期内发生的其他政治、经济和社会发展的重要意义。欧盟的逐渐凸显也引发了一些对全球化、国家主权和民族国家未来的讨论,但是,欧洲一体化得以产生的议程却并不来自全球化。

并不是在全球化时代所发生的所有事件都是全球化的产物。在这个全球化时代,美国已经建立起了一种后工业化的经济。五十年前,制造业为美国解决了半数人口的就业问题,而在今天,只有五分之一的工人受雇于制造业。然而,这一变化也不是由全球化引起的,而是由制造业生产力水平的戏剧性提升而引起的。在过去五十年中,制造业的价值占美国经济的份额一直没有发生改变,但是它现在只需要由更少的工人就可以生产更多的物品。即使全球化的反对者在二战后的美国周边筑起十英尺高的围墙,制造业所能雇佣的工人比例在过去几十年中还是会大幅下降,而且在今天仍然还会呈下降趋势。

全球化有时又被用来表示跨国公司的政治霸权和国家职能的收缩⑥。尽管跨国公司或多国籍公司现在是大多数跨境经济活动的受惠者,公司在政治上产生影响还并不是一个全球现象。而且,正如我们在第二章中讨论到的,资本主义所取得的显著成功和苏联的解体也并不是国家职能下降的最终证据。资本主义制度在正常情况下是由国家机构加以引导的,对主要产业实行私有化和解制,有时也导源于国家权威⑦强化而不是弱化。正如保罗·N·多玛斯(Paul N.Doremus)及其同事所指出的那样,“国家给跨国公司颁发执照,并塑造着公司活动的运⑧作环境。国家维持着驾驭公司活动的政治权威”。尽管国家在不断地改革和削减其职能,但是任何一个主要的市场导向的经济体,都没有经历过对国家职能因全球化而进行重大缩减的现象。⑨

全球化是与企业行为有关并作为一个经济概念产生的。当企业在外国市场上建立分支机构时,他们跨越了国家的边界,并尽量使其资源利用理性化。通过更为有效地使用资源,企业提高了他们的生产力,提升了他们在市场上的地位。对不少人来说,全球化就是一个跨境经济活动不断增多的过程。

由此看来,全球化很可能是由国际协定和技术提高加以推动的。二战以后的经济复兴规划,是由1944年7月在美国新罕布什尔州的布[10]雷顿森林所谈判出的一系列条约所构成。在经过大规模的战争破坏之后,有不少国家都缺乏恢复经济所需的资源,布雷顿森林条约所创设出的世界银行,为他们的战后重建和发展提供了长期贷款。对国际贸易而言,各种通货之间的汇率浮动是一个共同的障碍,因为公司不能确定,如果使用外汇的话,他们将会从出售给各国的产品中获得多少价值。为了限制这一风险,布雷顿森林条约创设出了国际货币基金组织来在各种通货之间稳定汇率。布雷顿森林的谈判也导致了一个执行协定的产生,一致同意建立税与贸易总协定(GATT),签字国希望通过这个协定来减少国际性关税,以符合公平贸易的规则。

技术的提高也增加了人口、物品和资本的流动性,使得即时的交[11]流成为可能。人们认识到某些公司从新技术中获益时,竞争的压力会促使其他公司跨越国境,以扩大他们的生产能力,将专业技术资本化,并扩展他们的风险投资。其结果是,公司在今天的生产活动、市场活动、融资活动和产品开发活动都成了跨国活动。

目前的全球化时代的典型特征是,跨国经济活动数量的提高,但[12]是,这并不是世界所经历的第一次国际活动的浪潮。在1870—1913年期间,无论是跨国贸易的规模、资本的数量还是工人的人数,与我们今天所看到的世界经济的规模都毫不逊色。英国是19世纪支配性的国际强国,它在当时是美国和其他新兴国家的主要投资者。正如沃尔夫冈·雷尼克(Wolfgang Reinicke)所注意到的,即使用今天的标准来看,日渐降低的交通成本、稳定的汇率、适度的关税,以及对人口和资本流动的有限限制,也产生了令人印象深刻的相当水平的国际活动。第一次世界大战的破坏和1930年代大萧条的动荡,给这一时期的全球化画上了句号。

当前时代的全球化并不仅仅是再次达到了一个世界以前的跨境经济活动的水平。新一轮的全球化不同于旧全球化的地方在于,它反映了更深程度上的经济一体化。这方面的证据可见诸于国际贸易特征的变化。传统的国际贸易所涉及的是物品的销售,是将在一国生产完毕的产品出售到其他地方。今天,日渐增长的国际贸易份额是同一个跨国公司内部各个部门之间的交换,是在公司内部进行的中间环节上的产品交换。例如,IBM可以将磁盘驱动器从美国运输到法国,在那里将驱动器和在其他地方生产的部件进行组装,以生产出最终产品。贸易性质所发生的这一变化反映出,正在出现一种新的生产过程,其生产收益来自数个国家。[13]

当前的国际金融景观也非常不同于先前的时代。在过去的全球化时期,只有很少一部分的国家卷入,他们在英国的领导下实施对外投资,而且,用于投资的基金是作为长线投资集中起来,投放于发展中国家的公共基础设施项目中。今天,无数的国家都在提供国际贷款,这些借贷活动也主要集中在工业化国家,而不是新兴国家中。在正常情况下,当代的投资活动主要是通过合资、联合和优惠待遇的安排而发生在知识密集型的产业之中。此外,以资本流入短期债券,商业本票、票据、普通股和金融衍生工具等形式,国际金融表现出了巨大的增长,外汇兑换市场的交易量也快速猛增。这一趋势创造出了一个全球资本市场体系,其中所发生的代表短期投资者的交易份额逐渐增多。

旧时代的全球化在很大程度上依赖于交通的改善,当前时代的全[14]球化则建基于通信服务所发生的变化。通信和信息技术的提高使得大量数据、文本和图像能够更快、更远和更便宜地传输,人们在几十年前还只能在头脑中想象这些事。如果没有通信技术的提高,企业就不能协调跨国公司的运作,基金管理人就不可能从一个遥远的区域所发生的事件中受益,居民们也就不可能与那些偏僻国度的人们分享某些事件、象征、忧虑和偏好。

由此可知,新一轮的全球化不仅意味着跨境经济活动在数量上的增加,而且还意味着这种活动的质量也发生了改变。相对于旧时代的全球化而言,今天的国民经济更深刻地受到了国际经济活动的影响,国际经济决策对一国的国内实践的影响也比过去更为直接。

全球化的趋势得益于一些因素的推动,但是,无论是全球化的范围还是性质都不带有必然性。从我们对1870年到1913年期间的全球化的讨论中可以看出,貌似不可逆转的全球化趋势其实可能会被阻[15]断,甚至被击退。而且,全球化并没有覆盖整个地球。某些产业和某些国家要比其他产业和国家更为“全球化”。药品、计算机和半导体产业真正实现了国际化,但是,诸如钢铁等资源和劳动密集型产业仍然在很大程度上是国家性的。国际经济活动的主要份额集于经合组织(OCED)的36个成员国中,而其他国家则仍然站在全球化的边缘观望。即使那些常常卷入全球经济的国家,也仍然维持着明显的国家认同。在有些年份中,美国是全世界最大的出口国,但是出口额却只占美国国内生产总值的9%。正如保罗·克鲁格曼所言,国家的繁荣依[16]赖于其国内市场成功的程度要大于其对全球经济的依赖程度。

全球经济中的跨国公司

在全球最大的百强经济组织中,有一半是全国性政府,另一半则为跨国公司。几十年来,跨国公司一直在通过兼并、接管、合股、合资和直接投资而进入新的市场,他们现在已经是引导全球商业的主导性工具。

由字面意义可知,跨国公司只不过是一种运行范围超过一个国家[17]的公司。如果要做某种定义的话,如果某个公司是跨国公司的话,其生产资料及其提供的服务必须要分布于一个以上的国家,或者说,其一定比例的商业活动必须要在总部以外的国家进行。跨国公司的国际化运作,常常会导向投资于另外一个国家的事务所和工厂,而不是将一系列投资用于国际企业的股票和债券。跨国公司可能是一些公营的公司、私有企业、国有企业或合资企业。

事实上,成为跨国公司的过程就是一个确定性条件之下的演化过程。跨国公司的典型特征是,在开始的时候,公司从本国出口产品,然后则创立海外的市场组织来推进销售。后来,公司允许它的外国公司生产某种产品,并最终在其他国家建立他们自己的制造工厂。逐渐地,公司的劳动力、管理结构和所有关系都实现了国际化;最后则在国际化的基础上组织整个公司的运作。即使主要的公司现在还位于这一演化阶段的不同阶段,但是大多数公司的国际化程度都得到了快速提高。

当跨国公司的地位在1950年代和60年代变得突出之时,他们曾[18]经被看做是一种殖民主义的新形态。跨国公司典型地来自美国,而且将他们的业务集中于所谓的第三世界国家。跨国公司被看成是一种工具,或者说,至少是西方统治的象征,联合国曾建立了一个专门的机构来监管他们的运作。尽管跨国公司为非工业化国家提供了获得资本、技术、管理技术和出口市场的通道,但是他们还是被批评为加深了这些国家经济依附的程度,输入了不适当的技术,干预了国内政治,[19]并破坏了传统文化。

不管这些观点在过去是否有效,跨国公司的业务实际上已经发生了变化。今天,最大部分的跨国企业的活动都发生在工业化国家,而不是非工业化国家。以跨国公司在第三世界的经历为基础而建立起来的形象,来理解政府结构复杂的工业化国家内部的跨国公司的意义,其作用已经非常有限。工业化国家,尤其是美国,原本是跨国公司的母国,但现在也是他们投资活动的目标所在。今天,第三世界抗议他[20]们被跨国公司忽视的频率,就像抱怨他们被跨国公司剥削一样多。表5.1列出了跨国公司的特征所发生的其他变化。

跨国公司再也不是一个美国独霸天下的现象。在1998年排名的[21]全球最大500家企业中,只有185家企业的基地在美国,占37%。日本是其中100家企业的母国(20%),包括6家贸易企业和2家其他公司都进入了前20名。日本的公司受到了1998年国内经济衰退的冲击,我们可以看到他们的收入比前一年下降了14%,利润也减少了几百万美元。在戴姆勒奔驰和克莱斯勒合并为戴姆勒克莱斯勒之后,欧洲的企业则在1998年实现了不少的合并。其结果是,500家最大的企业中的170家的总部都在欧洲,这些企业的收入增加了6%,其所赚得的利润则增加了13%。500家最大企业中有9家是韩国公司,有6家中[22]国的巨型企业也名列其中。

跨国经营的战略与策略

在财富最大公司榜上排名第9的通用电力公司,通过将一名身份为意大利律师的伦敦国际业务总裁任命为董事会成员,再次确认了它[23]的全球性企业的地位。通用电力的执行官要监督位于藤斯拉姆(Tungsram)的匈牙利灯泡公司的多数股权交易,管理与英国合资的通用电力公司,同时还要设计与一家法国公司之间的几桩交易。公司的国际业务遍布全球各地,它在1998年的国际业务收入高达430亿美[24]元,占其总收入的43%。其国际业务包括同时为当地和出口市场制造产品,进口和销售在其他地方生产的商品,航空器租赁,为各地经济提供金融服务等。

虽然跨国公司的具体情况各不相同,但是,他们的国际业务都是为了获得下面几个方面的竞争优势:

1.以要素成本为基础的、定位明确的产品优势;

2.以大规模生产为基础的额外的国民生产效率;

3.进入重要国家的市场;

4.将生产活动安排在拥有技能和技术优势的国家;[25]

5.通过全球分配政策来调节成本与跨区生产优势。

这些公司所追求的国内市场战略主要集中于保护本土市场免于外来竞争。他们将视线投向国际领域,是为了寻找工资和其他生产成本都低于母国的生产场所。他们希望通过在这些“出口基地”制造产品,然后将这些产品运回母国,以比竞争者更为低廉的价格来获得市场优势。这些跨国公司实施了一种国家战略,他们通过在一些大国建立具有半自主性的子公司,来获得进入这些大国市场的通道,否则,这些大国的市场就可能不会向他们敞开。由此,他们就可获得规模经济所带来的优势。他们同时还相信,半独立的公司结构比起由一个外国总部控制、分工严密的公司结构而言,更能激励员工的创造性和勤奋度。最后,跨国公司的国际业务也许是构建一套全球生产和分配系统,并在各个地区市场上建立起多元化产品认同的计划的一部分。那些真正追求全球战略的公司,将会决定,在世界范围内统一经营的基础上,到何处购买原材料和生产部件,到哪里去获得资本,要雇佣什么样的员工,要出售什么产品和到哪里去生产这些产品。

政府关系

跨国公司的独特性在于,他们的业务活动涉及多个国家,与无数国家的政府保持着关系。由于他们追求不同的战略,跨国公司既要遵守总部所在的母国的法律,又要按照业务所在的东道国的法律要求行事。跨国公司的双重认同导致他们可能遭到母国政府和东道国政府的怀疑,并使各国政府与跨国公司之间的冲突成为必然。

大多数母国政府都将跨国公司视为促进政治和经济利益的工具。政府把他们看成是当代角斗士。母国政府常常试图扩大总部在本国的公司的国际作用,帮助他们赢得有利可图的外国市场,并保护他们免受其他政府的敌对行动的伤害。

比起其他国家来,美国政府在促进本国跨国公司方面不是那么积[26]极。尽管有时美国的外交政策的推行也代表了美国企业的利益,但是,自第二次世界大战以后,美国政府对经济问题的关注在正常情况下已经依附于其外交政策。例如,几十年来,美国对德和对日政策的模式一直是通过放弃经济利益而确保政治目标。即使在今天,美国对[27]华政策的指导方针也是塑造这个国家在国际社会中的地位。

此外,美国行政当局还常常通过限制美国跨国公司的外国分公司活动的方式,来实现它的政治目标。在1979年的出口管理法中,美国就禁止美国跨国公司在欧洲的分公司销售石油和天然气,以帮助俄罗斯开发它的石油和天然气。美国政府试图以处罚在某些国家设立分公司的美国公司的方式,来改变这些国家的人权、劳工、环保和移民[28]政策。国外行贿法(1997)将美国公司以贿赂外国官员的方式获得商业机会界定为是一种犯罪,而不管这种行为在东道国是否为一种[29]正常的行为。

跨国公司的业务所在而总部并不位于此的东道国政府之所以会欢迎跨国公司,是因为跨国公司具有提高国民经济的潜力。然而,东道国也对跨国公司充满了怨恨,因为他们国家的福利要从属于跨国公司的组织利益和公司母国政府的政策。他们对跨国公司将工厂、产品和属员从一个国家转到另一个国家的能力感到担心,他们担心跨国公司在他们的国家中积累了经济回报之后,就迁到另一个国家,但却不去[30]帮助解决他们国家的社会和政治问题。

跨国公司与东道国的冲突产生于1970年代,当时跨国公司面临着东道国声称要实行国有化的威胁。然而,近几十年来,工业化国家已经避免对跨国公司采取极端行动,而致力于在协议和谈判的框架内[31]管理与跨国公司的关系。与此同时,跨国公司与东道国之间的摩擦点也走向了多元化。在某个东道国之内已经存在的公司不欢迎新的竞争者,而国境之内的利益集团也认识到了,他们的一些目标可能会受到全球性经济实体的威胁。

大多数主要国家都在欢迎跨国公司和要求他们尊重国家利益之间[32]走钢丝。在传统上,外国的跨国公司会发现,东道国经济中的某些[33]部门——如国防、电信和广播——对他们保持封闭。当跨国公司进入某国时,东道政府常常会审查他们的计划,并在诸如投资、生产发展、雇佣和东道国国民的所有权等方面为将要设立的公司建立起绩效要求。跨国公司还必须要遵守东道国有关劳工关系、资本流动、环保质量和公司决策方面的法律,而不管他们在母国是怎样做的。

反过来,跨国公司在与东道国政府谈判时也并不是无所防备。他们控制着东道国所需的资本、技术和进入出品市场的通道。在寻求投资补助、研发基金、工作培训、基础设施计划、有利于生产的良好的定价规则,以及在国家公共采购项目中获得优惠待遇方面,跨国公司也常常玩弄一个国家去反对其他国家的手法。

跨国投资与美国

跨国公司常常被指责为是破坏了母国的经济,因为他们输出了工作和工厂;他们同时也被指责为是损害到了东道国的经济,因为跨国公司剥削了它的市场并削弱了他的生产能力。我们对跨国公司的影响所做的任何评估都应该小心谨慎,因为他们的跨国战略在不断变化,与东道国政府的谈判也因事而异。尽管跨国公司存在着上述的这些问题,但是跨国业务的重要性也要求我们对现存的观点做仔细的审视。这一部分将要考察跨国公司的对外投资对母国所产生的影响,以及跨国公司的资金流入对东道国所产生的影响。在讨论这个问题时将以美国为例子。

西雅图的抗议者们相信,跨国的经济活动,尤其是美国公司在其他国家的投资活动,使得美国工人捍卫他们目前所获得的工资和利益的活动变得更加艰难。而那些坚持认为美国公司在外国的投资有助于美国经济的人则提出,之所以会发生对外投资,是因为美国公司在国外能够获得比国内更高的利润。这些增加的利润随后会在美国国内开支,从而会刺激美国经济的增长。而这种刺激作用又要强于跨国公司只在国内投资所产生的效果。美国公司对外投资的失败,会导致美国远离可赢利的投资机会,提升整体生产成本,增加美国消费者的消费价格,减少总销售额,降低效率,减缓美国经济的成长,并因此而缩[34]减提供给美国工人的工作机会。

毫无疑问的是,即使在对外投资对美国经济产生了纯粹的积极影响的情况下,对外投资也“扰乱”了有些工人和社区的生活。当跨国公司从母国将资金抽走并投入全球经济时,母国会出现工厂关门、工人被解雇、社区遭到毁坏的现象。有组织的劳工是受跨国公司对外投[35]资业务损害最大的一个群体。对外投资典型地发生在制造业中,因为制造业的工会非常强大,对外投资就使得国内各劳工群体处于相互竞争之中。跨国公司转移资本、雇员和产品的能力,提高了他们对抗工会的议价权力,并使得他们能够逃避一国的劳工关系政策。尽管跨国工会的议价活动是这种情势之下的明显回应,但是,跨国工会的合并过程很慢,因为各国工会运动的结构不同,各国工会法律也具有多样性,同时,在各国工会之间也存在着意识形态的分歧。[36]

美国政府“鼓励”外国投资商到美国投资。美国的一个跨机构委员会能够监控威胁到国家安全的外国投资,但是这个委员会很少开会。比较而言,日本则要求每一个外国投资者都要提交详细的投资方案,而且在正式开业之前要接受安全审查。日本能够以国家安全为由,或者因为外国投资会对日本的公司产生消极影响为由,禁止外国投资[37]的进入。在美国,外国直接投资的积极拥护者是州和地方政府。有40个州都建立了招揽国际投资者的办公室。州长和市长们到处周游,以寻找外资来刺激就业,提高税收,获得新技术,提高管理技能,并获得发展资本。

在美国的外国投资(FDIUS)总额为3万亿美元。80%以上的投资都是投入公债、公司股票和债券及银行存款的组合投资。组合投资者是一种消极投资者,他们并不参与公司的资产管理。投资盈余则直接投入公司、银行和房地产业之中,投资者们能够在这些资金的投入过程中就资金的用途做出决策。在美国的外国投资最近一直在增长,但是,如果用国际标准来衡量,投入美国的外币款的总价值仍然维持[38]在中等水平上。大多数其他国家的外币存款总额占国民生产总值的份额都要大于美国。美国的英镑存款总价值最近约占美国国内生产总值的2.1%,而英国的美元存款总额则占英国GDP的5.7%。

在美国和其他东道国的跨国投资活动,会以下面的一种或种途径[39]影响到了东道国的经济。第一,国际投资者能够进入某一地区,并刺激当地的经济。跨国公司能够引进新的技术,与国内公司形成互动,提高对当地物品和服务的需求,产生新的就业机会,并以一个强大竞争者的身份促使当地的公司改善他们的经营状况。第二,跨国投资者能够进入某一地区,并置换当地的经济活动。他们能够通过将高附加置的功能转向母国,并降低剩余工人的技术水平,从而致使当地虚弱的经济状况变得更加恶化。他们能够将业务从有创新能力的当地公司中移走,以有利于母国的供应商。

沃纳·梅耶拉森(Werner Meyer-Larsen)认为,德国的一些大公[40]司采用一种通过向美国投资的方式而挑战美国公司的战略。他提出,戴姆勒奔驰公司1998年同意与克莱斯勒公司合并,就是在德意志银行、大众、赫司特、贝塔斯曼、西门子和其他主要德国公司主导之下获得对美国公司的控制权的一场战役的证据。这一战略建立的初期基础是,以戴姆勒奔驰公司决定在阿拉巴马州的图斯卡洛萨(Tuscaloosa)制造梅塞德斯(Mercedes)汽车和宝马公司选择在南加罗莱纳州的斯巴藤堡(Spartanbury)作为其制造场所为代表,德国公司将生产设施定位于美国。德国大公司的这一投资,是否会将新的供应商吸引到图斯卡洛萨和斯巴藤堡,并提高当地工人的技艺水平,从而给查尔斯顿等港口带来了额外的业务?或者,德国的公司是否会将这些高附加值的生产活动转移到慕尼黑或斯图加特,并将最复杂的部件从德国运到美国,从而只将最不具有挑战性和低报酬的工作留给美国工人?我们只有在回顾了特定的投资实际上是刺激还是破坏了当地经济之后,才能回答这一问题。

对在美国的外国直接投资所作的批评观点认为,跨国公司对当地[41]经济的破坏作用很可能会大于其刺激作用。他们指出,大多数外国投入的费用都是用来购买现存公司的股权,而不是去新建立新企业[42]。近年来,外国投资者将他们基金的84%都用来购买现存公司的股票,而只用了16%的基金来建立新企业。据有人估计,总共有3百万的美国人在为外国公司工作,但是,这些企业在最近7年中只创造了[43]90000个新的工作机会。批评者坚持认为,跨国公司降低了美国工作的技艺水平,并将成功的公司变成空心管坯,因为他们将组装产品[44]的构思和设计都放在其他地方。

美国的外国直接投资的流进和流出,在未来几年中还将更为突出,因为美国的贸易赤字给了国际性企业以更多的资源来接管美国的公司。一个世纪以前,美国曾依赖于外国(尤其是英国)资本来发展[45]它的经济。在那时,一场反对外国人所有权的运动曾席卷西部各州,法律禁止英国人拥有所有权的现象也很普遍。今天,对外国投资的最好的政策反应是,尽可能地将美国公司铸造为具有创新性的生产能力。一般而言,跨国公司会将复杂工作带到有经过良好培训的工人、[46]较好的教育体制、特定的供应商和基础设施完善的国家。然而,批评者们坚持认为,美国必须要限制那些外国的投资者,因为他们的活动破坏了美国的经济业务,损害了当地的公司,并减少了美国人的工作机会。

在这个新的全球化时代,各国都认识到了国际竞争的重要性,在本国的跨国公司与他国的公司展开竞争时,各国政府都为本国的跨国公司提供了一定的优势。然而,与此同时,跨国公司的国家认同则逐渐在减少。我们越来越难以确切决定,说一个公司是美国或德国的跨[47]国公司到底意味着什么?尽管某些国家的跨国公司可能比其他国家的公司更具有民族主义者的色彩,但是,在一篇有关跨国公司的优秀[48]论文中,作者提出了这个问题:“美国是谁?”所有的公司董事长和大多数公司的股东和经理或许都是美国的公民,但是,公司大多数设备的安置、员工的雇佣和研究的开展都在美国的国境以外进行。将来,说一家企业是美国公司,可能就相当于今天将一家企业看成是特华州和新泽西州的公司。即便如此,我们生活在一个全球化时代,界定着一国经济的政治仍然还主要是国家的政治。全国性政府要努力去设计政策和制度安排,以给本国公司在国内和全球市场上带来竞争优势。

切割全球馅饼:资本主义的模式

虽然国民经济已经被嵌入了国际市场和生产过程,但是,对于全球化在多大程度上挑战了国家主权,在多大程度上破坏了政治多样性的基础,学者们却并没有得出一致的意见。有些人坚持认为,市场和技术决定着资本主义条件下的生活,正如科林·克罗奇(Colin Crouch)和沃尔夫冈·斯特里克(Wolfgang Streeck)所论,在全球化时代留给全国性政府的全部事务就是“向他们的选民隐瞒这个肮脏的[49]秘密:再也不是他们在决定国家的经济政策。”这些研究人员相信,当全球化趋势更为显著之际,民族国家的治理能力已经受到了严重的侵蚀,各国政策实践的差异也会持续减少。

安德鲁·沙芬费尔德(Andrew Shonfield)所领导的另一个学术群体提出,一国资本主义体制的具体特征决定着国民经济的成败和国民[50]生活的质量。他们发现,有些国家比其他国家控制着更大范围的经济活动,有些国家的政府制度比其邻国的政府结构更能促进繁荣。这些分析强调了资本主义体制的组织多样化和各种制度的社会背景的重要性。无论最终证明是全球主义者正确还是民族主义者正确,资本主义体制都还将是各国在几十年后的个别环境的反映。因此,评估各国资本主义体制的制度安排,仍然显然非常重要。

美国

由总部设在瑞士的管理发展国际协会所编的1999年《全球竞争[51]力年度报告》,将美国经济排名为全球最具竞争力的经济。这个组织对47个国家进行了排名,其标准是将287个指标归结为经济绩效、研究与开发、基础设施和对全球经济的开放性等8大要素。新加坡名列第2,然后是四个欧洲小国:芬兰、卢森堡、荷兰和瑞士。德国排名第9,英国则名列第15,日本在1994年之前一直位居榜首,1999年则位居第16。在没有做过多分析的情况下,相当一部分欧洲的记者将美国的地位描述为是,在世界新世纪的黎明“翱翔在高空的领头

[52]雁”。

仅仅在十年之前,美国的形象都还大为不同。当时,美国人被告知,美国已经进入了一个不可抗拒经济衰退时期:美元已经不是全球优选选择的货币,这个国家的技术领先地位已经丧失,后代人的生活标准已经不可能再得到提高。耶鲁大学的历史学家、畅销书《大国兴衰》的作者保罗·肯尼迪(Paul Kennedy)在评价这个国家未来的地缘政治局势时,使用了下面这段话:“对于公众争论得越来越激烈的[53]美国是否能维持现有国际地位的问题,唯一的答案是,不会。”肯尼迪的历史分析结论与全球市场上日渐增多的非美国产的货物相吻合,也与正在出现的公众认为美国的繁荣时代已经过去的观点相一致。早在1990年代结束的很长一段时间内,专家们就说过,美国将会在全球权力体系中被置于第三,排在德国主导下的统一欧洲和日本

[54]之后。

为什么这些可怕的观测都出现了这么大的错误?首先,他们夸大了美国衰退的严重性。例如,大多数的衰退理论都将美国在1990年[55]的地位与它在1940年代后期的地位进行比较。这些比较忽视了这样一个事实,正是因为二战中世界其他国家经济的毁坏,才突出了美国经济的地位,而不是美国经济本身就非常突出。对衰退的讨论所强调的事实是,美国产品占世界产品的份额从1940年代的大约42%下降[56]到了1980年代后期的大约22%。然而,在1930年代后期,美国产品占全球产品的份额一直只有28%多一点。美国产品占全球份额的下降发生在1930年代后期和1980年代后期之间,即从28%下降到了22%,而从1940年代后期开始出现的戏剧性增长,则只是战后衰退时期的一个暂时现象。

对衰退的预测之所以与现实不具有相关性,还因为他们忽视了美国经济的历史优势。早在二战爆发之前,美国就巩固并扩展了它在19世纪就居领先地位的批量生产的产业,它的教育水平的提高和庞大的消费市场刺激了发明和革新。从二战开始,这个国家就出现大量的公司设立的研究与开发部门,拥有一套非常强大的大学研究基地。通过史无前例的科学与技术投资,这个国家结合了这些优势,从而主[57]导着战后的“高技术”产业。与其他国家相比,美国的公司在经济活动中扮演着核心角色,银行、工会和政府机构的权力在更大程度上是作为一种抑制性因素存在的。作为其文化传统和制度安排的产物,美国经济显示出了相当高的组织弹性、金融效率、企业家素质和革新能力。

在1980年代,历史优势的价值受到了侵蚀。国际贸易数量的增多降低了美国公司从自己所在的世界上最大的市场上所获得的利益。尽管美国公司已经开创了批量生产的方法来满足市场的需求,但是,批量生产的原理部分已经被日本式的弹性生产模式所替代。1980年代对8个主要制造产业的跨国调查显示,美国已经丧失了对有效的生[58]产技术和最好的产业经营方式的垄断。商业技术在全球的流布还意味着,各地的公司都能够与美国企业在同样水平的运动场中竞争。通用电力的研究部主任说,“即使在1970年代中期,当我们发明CAT扫描仪(一种医用扫描设备)的时候,很少有公司做到了这一点……但是,现在每个公司:西门子、菲利浦、东芝、日立、韩国企业和中国[59]台湾企业都已经有了这一技术。”

美国的公司最后进入了这样一种状态,即同时面临着国外的竞争和国内的衰退,此时,前面提到过的美国资本主义体制的历史品质,就再度显示出了它的重要性。作为其灵活性和回应性的表现,美国公司重新审视了他们的战略,再度评估了他们的资源,重构了他们的经营方式,并重新组织了他们的程序。定价过高的美元得到了调适,资本的利用率慢慢得到提高。在20世纪最后十年的后半期,美国工人学会了使用放在办公桌上的计算机,互联网渗入公司运作的各个方面,通信领域不断出现非凡的革新;其结果是,报告显示,美国经济在制造业和服务业中的生产能力都得到了改善,这种状况几十年来一[60]直没有出现。

然而,有充分的理由表明,美国人应该避免自满,并回顾一下保罗·肯尼迪的警告,“根本不曾有过任何一个社会能够永远保持领先地

[61]位”。美国商品的贸易赤字在世纪末达到了一个历史上从未有过的高度,公司用于基础研究的费用在先前的水平上有所下降,国家的储蓄和投资率都很低。尽管美国的公司在修补并促使其生产体制复兴,但几乎没有证据表明,美国的公司已经再次达到了先前曾有过的相对优势地位。比工业数据更值得警惕的是,美国政治和社会领域内的衰退迹象。滥用毒品、暴力犯罪和职业性文盲使这个竞争社会背负了学生的问题。在国际竞争方面,美国高中生的辍学率很高,及格率很低。T恤衫口号“为不及格而骄傲”就是美国社会问题的奇怪象征,这意味着美国还将持续经受痛苦的煎熬。

德国和日本

1980年代在德国和日本发现的资本主义的网状形式,曾经赢得过新闻界和学术界的大声欢呼。德国的资本主义体制提供了这样一个框架,在这个框架内,政府、公司代表和工会就他们对变化了的市场[62]条件所做的反映而展开谈判。法律授权由一个监督委员会来审查的绩效。在德国的共同决策体制之下,工人代表是这个监督委员会的成员,工厂委员会也参与影响到雇佣条件的决策。虽然没有惊人的创新之举,但是,用这种模式组织起来的企业,却善于平衡各传统势力的利益,并有效地组织创造性的生产和加工技术的革新。在德国的体制下,银行是资本的主要供给者,公司之间的交叉持股现象也很普遍。正如多尔穆斯(Doremus)及其助手所注意到的,在德国大多数杰出的跨国公司中,银行都是监督委员会的核心成员,他们能够在危急时刻为公司提供引导和支持。

德国体制的拥护者认为,西德的经济在1980年代末期是世界上[63]最成功的经济。即使在它当时还只有一半人口的时候,这个国家在世界上占有比日本还大的出口额;美国所占的出口额虽然与西德相等,但是前者的人口却是后者的四倍。西德贸易盈余占GDP的比重超过了日本,与长期出现贸易赤字的美国形成鲜明对比。德国工人的工资也高于日本和美国工人的工资,工资不平等的水平也更低。德国的社会是在一个富裕的基础上组织起来的,它保护着诸如工会、农场主、文官和小企业主等有组织群体的利益。

悲观论者则坚持认为,德国的经济常常较为僵硬,公司之间的竞争度很低,这一特征尤其表现非核心产业之中。在1990年代,保护有组织群体的实践所带来的后果是,国家以公共部门的高额赤字来为

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