西南民族地区基本公共服务均等化问题研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)


发布时间:2020-07-25 14:12:30

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作者:朱沙

出版社:西南财经大学出版社

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西南民族地区基本公共服务均等化问题研究

西南民族地区基本公共服务均等化问题研究试读:

前言

基本公共服务均等化是当前我国经济社会发展中的热点和难点问题。我国各地区之间自然条件、历史沿革、经济社会发展状况差异巨大,缩小区域间基本公共服务水平的差距,既是维护不同地区居民基本生存权和发展权的需要,使经济增长成果转化为人的全面发展的有效途径,也是促进社会公正、维护社会稳定和边疆安全、构建服务型政府及和谐社会的主要目标。正因为如此,国家“十二五”规划将推进各主体功能区居民享有均等化的基本公共服务作为推进区域协调发展的首要任务。我国西南民族地区的基本公共服务和东部发达地区有很大差距,而且同一省份内的民族地区和汉族地区差距也同样明显。西南民族地区大多属于或者靠近边疆,对国家安全具有重大的战略意义。西南民族地区基本公共服务建设是巩固西南地区的物质基础、文化基础和心理基础,西南民族地区的稳定和繁荣关系到党和政府工作的大局,西南边疆民族地区的基本公共服务均等化具有重要的历史和现实意义。

近年来,中央出台了一系列促进西部地区发展的政策和措施,这使得西部地区,特别是西南民族地区的经济得到了快速发展,西南民族地区的人民也得到更多的实惠。经过多年的不懈努力,西南民族地区基本公共服务水平取得了突破性的提高,人民生活水平明显改善,城乡面貌发生了历史性变化。但是,由于自然、经济、历史等因素,西南民族地区的基本公共服务得到快速发展的同时,它和全国平均水平以及所在省份内的非民族地区相比,仍然有很大的差距,特别是在基础教育服务、基本医疗卫生服务、社会保障、公共基础设施方面。这需要中央继续实施对西南民族地区的政策倾斜、加快当地的经济发展、重视西南民族地区的弱势群体脱贫工作等,这样才能使西南民族地区的基本公共服务水平与全国平均水平以及所在省份内的非民族地区相对均等,从而实现共同富裕。

基本公共服务均等化是构建和谐社会的重要内容,向社会每个成员平等地提供基本公共服务,是政府的职责。经过多年努力,西南民族地区在文化、教育、卫生、社会保障等方面的基本公共服务质量和水平均有很大提高。但是,与改革开放以来随着经济增长而出现的社会公共需求的强劲增长相比,基本公共服务的供给与需求仍然处于不平衡的状态,基本公共服务的不均等已经成为日益突出的社会矛盾。一些不确定、不和谐因素随着经济的深入发展而逐渐凸显。西南民族地区在基本公共服务供给的均等化方面与东部、中部地区相比还存在较大的差距,并且这种差距还在不断扩大。实现西南民族地区基本公共服务均等化对缩小东西部地区差距、城乡差距、民族群体间差距,以及构建和谐社会有着重大意义。基于此,研究西南民族地区如何实现基本公共服务均等化,对于经济社会实现可持续发展、区域内民族地区与汉族地区实现协调性发展、与我国其他地区实现均衡性发展等都具有极其深远的意义。

笔者以公共产品理论、公共财政理论和福利经济学理论为主要理论基础,以实现西南民族地区基本公共服务均等化为主线,阐明了西南民族地区的范围、西南民族地区基本公共服务和均等化的相关概念,研究了实现西南民族地区基本公共服务均等化的必要性,回顾了改革开放以来西南民族地区基本公共服务供给机制演变的过程,选取了西南民族地区各省份近20个民族自治州(县)作为研究样本,对义务教育服务、基本医疗卫生服务、社会保障、公共基础设施四个方面的均等化现状进行了分析,探讨了西南民族地区基本公共服务均等化存在的问题和制约因素,并提出了具有针对性的政策建议,以促进西南民族地区基本公共服务均等化的发展。第1章导论1.1研究背景和意义

基本公共服务均等化是社会公平的一条底线,它意味着给每个公民提供最基本的保障和同等的机会。目前,我国学术界对基本公共服务均等化的研究主要集中于地区之间和城乡之间基本公共服务均等化问题,针对民族地区基本公共服务均等化的量化研究较少;而具体到西南民族地区基本公共服务均等化的研究,则基本上没有。对西南民族地区基本公共服务均等化问题进行深入研究,对于提高西南民族地区基本公共服务水平,促进人力、财力和物质资源的有效利用具有非常重要的意义。1.1.1 研究背景

改革开放以来,我国经济始终保持了较快的增长速度,实现了经济社会的全面发展。2000年,我国总体上进入小康社会,目前已经成为全球第二大经济体。在经济快速发展的同时,我国经济社会也出现了一些新问题,比如,城乡差距、地区差距和贫富差距不断扩大,涉及13亿人口的基本公共服务需求未得到有效满足。当前,我国经济社会发展中的主要矛盾之一是公共服务需求的全面、快速增长与公共服务供给严重不足的矛盾。它一方面表现为公共服务总量不足,另一方面表现为公共服务分配失衡。在此背景下,党的十六届六中全会决议提出“以发展社会事业和解决民生问题为重点,优化公共资源配置,注重向农村、基层、欠发达地区倾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”和“实现基本公共服务均等化”。党的十七大报告强调“缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化,引导生产要素跨区域合理流动”。2010年国务院常务会议通过的《全国主体功能区规划(2010—2020)》更是把实现基本公共服务均等化作为全国主体功能区建设的重要目标。党的十八大报告把“基本公共服务均等化总体实现”作为2020年全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标之一。由此,建立惠及全民的基本公共服务体系,实现基本公共服务的均等化,已成为当前我国改革和发展的重点和目标之一。

我国实现基本公共服务均等化目标,重点和难点都在民族地区。作为我国少数民族重要聚集区的西南民族地区主要涵盖四川、西藏、云南、贵州、重庆五个省市区的民族自治地区(自治区、自治州以及自治县)。这些地区主要为农村地区,是我国重要的能源矿产基地和生态保障区,为我国经济可持续发展、边疆稳定、生态环境维护做出了巨大贡献。近年来,由于受特定区位、自然条件、历史和社会环境等因素的制约,与东部沿海发达地区相比,西南民族地区的经济发展水平滞后,居民生活生产条件相对艰苦,基本公共服务水平相对较较低,已成为我国基本公共服务不均等问题较为突出的地区。同时又由于这些地区地处边疆、经济社会发展较慢、公共服务水平差距大,容易被外来势力渗透和利用,造成边疆不稳定,对国家长治久安、边疆安全带来较大威胁,实现基本公共服务均等化已成为维护民族团结、让西南少数民族居民充分享受改革开放和经济社会快速发展带来的成果的重要途径。而基于资源环境承载力、现有开发密度和未来开发潜力等方面的考量,西南民族地区特别是农村区域在国家主体功能区规划中大多属于限制开发区和禁止开发区,因此大规模、高强度的工业化和城镇化开发活动是被限制甚至是被禁止的,这无疑会对当地的经济规模及财政收入等带来较大影响,从而使西南民族地区实现农村基本公共服务均等化的过程倍加艰辛。因此,本研究以西南民族地区为研究对象,在经济发展相对落后、地方政府财政收入和支出规模相对较小等条件约束下,研究西南民族地区如何缩小不断扩大的基本公共服务的区域差距和城乡差距,探索实现农村基本公共服务均等化的可能性及途径等。这对于维护边疆稳定与民族团结、构建和谐社会、全面实现小康具有极其重要的研究意义。1.1.2 研究意义

实现基本公共服务均等化,是党和政府从维护国家统一和保持社会稳定出发做出的战略决策,也是当前及未来较长时期的一项重要工作。实现西南民族地区基本公共服务均等化,对于改善西南民族地区的民生、缩小地区发展差距、巩固边防、增进民族团结、实现各民族共同发展与共同繁荣具有重要意义。因此,研究西南民族地区的基本公共服务均等化问题具有重要的理论价值和现实意义。1.1.2.1本研究的理论价值

基本公共服务均等化问题虽然在国内受到重视的时间比较短,但由于是当前理论研究和政策实践的热点,加之部分内容与公共品理论的内容具有交叉性,所以研究的学者和取得的成果较多。通过对大量文献的检索、整理并进行综述发现,目前国内大部分研究成果都偏向定性分析,比如侧重于基本公共服务均等化概念和内涵的界定、重要意义、不均衡的现状及成因、国外经验借鉴和对策等方面,定量研究基本公共服务问题的较少。此外,将以限制开发和禁止开发为主的西南民族地区作为研究对象,研究其如何实现基本公共服务均等化问题,目前仍是空白。由于西南民族地区资源丰富,生态和国家安全战略意义与国内其他地区不同,所以在选择基本公共服务主要内容指标、构建基本公共服务指标体系时应充分考虑这些特殊因素。综上所述,本研究在丰富基本公共服务均等化研究方法与指标选择上具有一定的理论价值。1.1.2.2 本研究的现实意义

实现西南民族地区基本公共服务均等化主要有政治、经济和社会三方面的现实意义,具体可概括为以下几个方面:

首先,是巩固边防、维护边疆安全的需要。西南民族地区中的西藏和云南与多国接壤,肩负保卫国土安全的重任。但由于地理位置偏远、生态环境脆弱、自然条件恶劣,各民族地区经济社会发展很不平衡,基本公共服务水平与层次均不尽如人意。而与经济发达地区不断扩大的公共服务水平的差距容易使西南民族地区产生离心力,被境内外三股势力——暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力渗透和利用,这些问题近几年在西藏和云南表现较为突出。联合国《1994年人文发展报告》也指出,地区差距过大是导致国家分裂的重要原因。因此,着力改善西南民族地区的民生、推进基本公共服务均等化,不仅是切实贯彻“共同富裕”战略的重要举措,更有助于削弱和化解境内外三股势力对西南民族地区的渗透和破坏活动,切实维护国家的长治久安和边疆的繁荣稳定。

其次,是促进民族团结、构建社会主义公平正义与和谐社会的需要。实现基本公共服务均等化,本质上是解决构建和谐社会进程中的公平效率问题以及区域关系、民族关系、城乡关系等社会利益的合理协调与分配的问题,发挥着社会矛盾“缓冲器”的重要作用。在少数民族人口集聚的西南民族地区实现基本公共服务均等化,既有利于缓解因发展不平衡所引发的区域经济社会矛盾,实现各区域和谐均衡发展,又有利于防止西南民族地区的离心倾向,增强国家凝聚力、向心力和有效控制力,最终形成各区域大致均衡的利益格局,同时也符合建设和谐社会的目标与核心价值取向。

再次,是实现西南民族地区与其他地区经济社会协调发展的需要。西南民族地区与经济发达地区存在人口、经济、资源环境发展不协调的空间失衡问题。西南民族地区内部还存在经济、社会发展不平衡等问题,这已逐渐成为我国经济持续发展的阻碍。推动西南民族地区实现基本公共服务均等化,能够更好地统筹东、西部地区的利益关系和利益诉求,有助于缩小西南民族地区与经济发达地区之间和西部地区内部的发展差距,有助于促进生产要素在地区间、城乡间和产业间的自由流动,从而实现各区域经济社会协调发展。

最后,是实施乡村振兴战略的需要。西南民族地区居民的生产、生活条件相对艰苦,享受的公共服务水平相对较低,城乡公共服务供给失衡对全面建设小康社会和社会主义新农村的影响最大。研究受特定区位、自然条件、经济社会等因素制约的西南民族地区实现基本公共服务均等化的问题,既是政府关注民生、重视民生、保障民生、改善民生的重大战略举措,又是全面贯彻落实以人为本的科学发展观的具体体现,有利于促进西南民族地区经济社会可持续发展与生态环境改善,将经济势差较大的区域间、城乡间的公共服务差距控制在合理的、可接受的范围之内,使各族人民均衡受益并公平分享改革开放和经济社会发展的成果,从而加快全面建设小康社会和社会主义新农村的进程。1.2国内外研究综述

从检索到的文献来看,直接以西南民族地区的基本公共服务均等化为主题的研究基本上没有。就国外研究而言,区域发展中的公共服务研究较多,对我国现实问题的研究较少。从国内来看,多数研究在探讨全国性基本公共服务均等化问题时涉及民族地区,也有大量对民族地区进行的分析和研究。1.2.1 国外研究综述

国外对于基本公共服务均等化的研究散见于对公共产品的相关研究之中。最早论述基本公共服务均等化供给问题的是亚当·斯密(1776),他认为公平地提供公共服务是国家的义务和职责。萨缪尔森(1954)对政府三个职能中平等职能的阐述,蕴含着基本公共服务均等化的朴素思想。托宾(1970)认为对一些稀缺性的公共服务应当实现均等化供给。汉斯·范登·德尔、本·范·韦尔瑟芬(1999)从福利经济学的角度研究公共服务问题,间接表达了基本公共服务均等化的思想。Grout和Stevens(2003)认为政府供给公共服务不仅要考虑效率问题,而且要考虑社会公平问题。此外,也有学者对国外公共服务均等化的实践进行了研究。Borins(1983)认为加拿大实施均等的财政转移支付促进了全国公共服务的均等化。Carney(2002)和Nagel(2006)分别对澳大利亚、美国的基本公共服务均等化的问题进行了研究。Hart(2004)、Borins (2005)和Monisilan(2006)均对国外基本公共服务均等化的制度保障展开过研究。1.2.2 国内研究综述

本书按照“均等化内涵的探讨→均等化水平和差距的衡量→影响因素的分析→实现均等化的政策”的通常研究过程对已有研究进行归纳。1.2.2.1 民族地区基本公共服务的含义以及对均等化的理解1.民族地区基本公共服务的内涵与本质

公共服务作为政府的职能,其内涵在不同的经济社会发展阶段是不同的。目前社会各界普遍认为义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务构成当前中国基本公共服务的主要内容。在对普遍意义的基本公共服务认识上,陈全功(2008)提出民族地区基本公共服务内涵的特殊性,认为生存和发展是民族地区广大民众的迫切需要,因此,道路设施、基础教育和基本医疗才是民族地区最基本的公共服务;文化、社会救济和保障、就业服务、环境保护等公共服务,则是次一级或者针对特定群众的公共服务。也就是说在民族地区实现基本公共服务均等化,应先解决道路设施、基础教育和基本医疗等公共问题。在对不同省份进行的分析中,舒银燕(2012)认为民族地区的基本公共服务应包括社会保障、环境保护等。孙州霞(2011)在研究青海省基本公共服务问题时强调就业服务。谷禾(2010)在研究云南省农村基本公共服务时提到要解决农民就业问题。上述这些观点实际上探讨的是民族地区基本公共服务的重点或次序问题。对基本公共服务的本质认识不同或不深刻,造成了对基本公共服务的重点或次序的不同看法。

目前的研究对基本公共服务均等化本质的探讨不够深入或突出。娄世桥(2013)认为基本公共服务均等化的本质是可及性,应把一定的时间和空间、数量与质量、形式与内容联系起来探讨基本公共服务的供给与获得问题,也就是在一定的时间和空间限制下基本公共品和公共服务对公民来说是可及的。基本公共服务均等化作为战略举措和政策安排,最需要的是落实到最需要它的中西部农村地区、贫困地区、边疆地区和民族地区。

谈到区域基本公共服务均等化,丁辉侠(2011)指出,区域基本公共服务均等化是我国解决区域发展矛盾的重要途径,不论一个人生活在哪个国家的哪个地区,只要是该国家的公民,就有权利享受政府提供的最低标准的基本公共服务。无偿性、基本性、提供主体的政府主导性、均等性和阶段性等是区域基本公共服务均等化的本质属性。单菲菲(2013)认为,从本质上说,基本公共服务均等化是一项公共政策,基本公共服务均等化凸显了社会公平和正义的价值诉求,坚持以人为本、保障公民的基本权利是基本公共服务均等化的基础价值取向,对民族地区基本公共服务均等化政策的制定首先需要了解当地实际情况,以确立政策目标。2.对民族地区基本公共服务均等化价值导向的理解

对民族地区基本公共服务均等化价值导向的理解,归纳起来有以下几种:(1)以基本公共服务均等化为目标缩小民族地区发展差距。李鸿(2008)指出,逐步实现包括民族地区在内的区域的基本公共服务均等化,是协调利益格局,缩小城乡、区域、不同社会群体之间发展差距的必然选择。张彬(2007)进一步提出,缩小地区差距的内涵不仅限于缩小经济总量上的差距,更重要的是要缩小各地区间在公共服务和生活水平方面的差距。当然,缩小地区间基本公共服务的差距,实现公共服务均等化,重点和难点都在民族地区。(2)以基本公共服务均等化作为改善少数民族地区民生、促进和谐的民族关系的重要手段。弯海川(2010)指出,推进基本公共服务均等化,是让各族人民群众受益,共享改革发展成果的需要,根本上是促进科学发展、构建和谐社会的要求。陈全功(2008)认为,民族地区实现基本公共服务均等化是保障和改善民生、促进社会公平正义的必然要求,对于巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展,具有重要意义。比较全面的论述认为,均等化:一是缩小民族地区与中东部地区的差距;二是在区域内部实现城乡之间、不同群体之间的均等化;三是在不同时期侧重点不同,目前道路设施、基础教育、基础医疗是最紧要的;四是均等化是一个过程,不是一次到位和固定化的,要逐年逐步投入和提高。(3)以基本公共服务均等化作为推进民族地区行政体制改革的契机。基本公共服务均等化问题十分复杂,涉及政府服务理念和职能的转变,涉及转移支付制度的完善。因此,刘梅(2010)认为在民族地区实现基本公共服务均等化,对于推动当地行政体制改革,提高民族地区政府的公共服务能力具有重要意义。

如何理解民族地区基本公共服务均等化,对民族地区基本公共服务均等化建设至关重要,关系到基本公共服务均等化贯彻什么样的理念、达到什么样的目的以及如何衡量均等化水平。1.2.2.2 民族地区基本公共服务均等化水平和差距的衡量

自党和政府提出基本公共服务均等化以来,得益于中央人民政府的政策支持以及地方人民政府的努力,民族地区基本公共服务均等化建设取得了一定成效。有很多研究者对民族地区各区域的基本公共服务供给状况进行了调查分析。陈全功、程蹊(2008)构造了一个加权计算式框架以衡量各区域的均等化水平,认为民族地区的基本公共服务均等化水平低于全国和东部地区。其大的差距体现在基本医疗和基础教育上,其次是财政支出和基础道路设施。还有研究者对民族地区不同方面的基本公共服务均等化程度进行了数据分析,例如张序、方茜(2011)通过设定的公共服务全国平均值与民族地区平均值、变异系数的比较,指出民族地区在社会保障、公共事业与公共设施、环保生态、科学技术和公共安全方面均等化程度较低,在义务教育、公共卫生与基础医疗和公共文化三个方面均等化程度较高。卢洪友(2012)对2003—2009年31个省市区的教育公共服务、卫生公共服务、文化公共服务、就业公共服务、环境公共服务、社会保险公共服务以及社会救济七种基本公共服务,分别从投入、产出、受益三个维度研究各地区基本公共服务均等化相对进程,得出的结论是均等化进程较高的省份主要来自东部,中西部省份的排名相对靠后;并且在基本公共服务总体保障水平提高的同时,省与省之间基本公共服务不均等程度呈现加大趋势。胡鞍钢等(2013)通过对基本生存服务、基本发展服务和基本环境服务三个指标进行分析,得出的结论是,基本公共服务水平普遍提高,尤其是西部地区,作为2006年公共服务水平最低的地区,在2010年已经超过中部地区。从基本公共服务进步程度来看,也是西部最快,提高了17.9%。不仅与全国各地区基本公共服务差距正在缩小,而且基本公共服务指标普遍趋同。肖育才(2013)针对民族地区转移支付效应进行研究后指出,中央财政转移支付提升了民族地区政府的财政能力,增强了民族地区公共服务供给能力,民族地区与全国及非民族地区基本公共服务支出的差距已缩小。张文礼(2013)对民族地区单项公共服务水平的研究,如义务教育、基本医疗卫生、公共文化服务,也表明西部地区与中东部地区的差距在缩小。经过前段时期的投入,民族地区基本公共服务建设取得了长足发展,可以说已达到一定的规模。从公共服务体系指标分析,与全国及其他地区的差距的确在缩小。这些研究都为民族地区基本公共服务均等化政策目标的确立奠定了基础。1.2.2.3 民族地区基本公共服务均等化的困境与制约因素

对于民族地区公共服务均等化存在的问题和困境,王胜章(2006)认为,当前影响民族地区公共服务建设的主要制度障碍有:民族自治地方政府公共服务事权划分的制度障碍;民族自治地方政府公共服务财权划分的制度障碍;民族自治地方政府公共服务财政转移支付的制度障碍。而马建斌(2008)提出民族地区公共服务的现实困境主要有:民族自治地方政府行政管理权在纵向间、横向间存在着一定程度的双向流失;民族自治地方政府机构设置上下对口、职责同构现象普遍;民族自治地方政府的制度供给相对过剩与有效供给不足并存。在自然环境方面,研究者们普遍认为民族地区大多区位偏远,交通不便,基本公共服务供给的平均成本远远高于其他地区,这增加了基本公共服务均等化难度。曹艺(2011)以新疆为例,进一步指出,自然资源禀赋的差异,导致同一省份内部不同地区基本公共服务的供给存在差异,比如新疆南北疆地区自然资源享有状况不同,导致不同地区政府的财政实力不同,进而导致不同地区政府的基本公共服务供给能力也不一样。社会环境方面,研究者们分析最多的就是经济环境与制度环境对民族地区实现基本公共服务均等化的影响。陈晓龙(2010)认为民族地区经济发展水平的落后导致该类地区在财政上主要是“吃饭财政”,难以足额支付各类公共服务支出,影响了公共服务供给总量和供给质量;同时市场经济发育不成熟,企业、社会组织难以承担部分公共服务的供给责任,使得公共服务供给渠道单一,只能依靠政府有限的财政支出。常亚南(2011)认为,我国现行的转移支付制度存在很多问题(包括转移支付的形式比较单一、多头管理、操作欠规范、过程透明程度低等),财政转移支付制度的不健全导致民族地区基本公共服务投入方式单一,给民族地区基本公共服务均等化的实现带来诸多障碍。1.2.2.4 实现民族地区基本公共服务均等化的政策与建议

我国在实现基本公共服务均等化的对策方面的研究成果比较多,归纳起来主要有完善公共财政制度、加快转变政府职能以及建立健全法律保障体系等几个方面。具体来说,比较多的是建议国家通过转移支付继续加大对民族地区基本公共服务的投入。李鸿(2008)讨论了民族地区基本公共服务均等化政策执行过程中政策主体的多样性问题,认为实现民族地区基本公共服务均等化需要政府投入大量的资金,但是民族地区自身财政收入的规模远远不能满足需要,因此要注意发挥市场的力量,在政府主导下通过市场引入民间投资建设基本公共服务项目。王胜章(2006)等学者提出了相应的对策:进一步落实民族自治地方政府的财政自治权;重新调整民族自治地方政府与上级政府之间在公共服务方面的权利和责任;进一步完善民族自治地方政府公共财政体制;建立以社会化为目标的多中心治理的民族自治地方公共服务供给体系;等等。杨立宾(2010)提出政府-市场-社会的多元公共服务供给模式,认为基本公共服务主要由政府承担,但并不意味着完全由政府直接生产、提供和监督。除了可以有效利用市场提供的公共服务之外,还要充分重视社会组织在公共服务供给中的作用,建立起政府、市场与社会充分参与和协同治理的公共服务供给模式,以实现民族地区基本公共服务均等化。舒银燕(2012)提出了适当授予民族自治地方部分地方税收的权力,可以考虑将一些收入来源比较固定的费改为税,给予民族自治地区一定的税收自治权,使其事权和财权更好地相匹配,并提出发挥市场力量、引入民间投资对公共服务项目进行投资,促进供给主体多元化。范亚舟(2010)提出建立基本公共服务的多元参与机制以及基本公共服务均等化的政绩考核体系,建议分阶段、循序渐进地逐步实现基本公共服务均等化。成艾华(2010)认为需要进一步增加民族地区的财政转移支付力度,充分发挥财政转移支付的基本公共服务均等化效能。郭喜(2011)建议,中央政府应当在供给体制、供给总量、供给结构、供给监督方面采取更有力的措施。刘梅(2010)提出从长远来看,还是应当发展民族地方特色经济,大力培植财源,从根本上提升公共服务供给能力。常亚南(2011)提出,可以逐步建立和完善“结果导向型”的绩效评估体系与激励机制。在对民族地区基本公共服务均等化的评估过程中,引入多元评估主体,利用经济、效率、效能和公平等指标,设计并运用新的考核办法,将定量方法与定性方法有机结合,综合运用平衡记分卡、360度绩效反馈评估法、标杆管理评估、绩效行为量表法等考核方法。1.2.2.5 民族地区基本公共服务及其均等化研究述评

基本公共服务均等化是近些年来学术界的研究热点。围绕民族地区基本公共服务均等化,研究者们也进行了较为广泛的研究,取得了一些有价值的成果。但是目前的研究也存在一些局限性,主要表现在以下几个方面:1.对民族地区基本公共服务均等化的研究力度还不足

基本公共服务均等化的提出,旨在解决我国改革开放以来在关乎民生的教育、医疗卫生、社会保障、就业、公共基础设施等方面存在的城乡差异、区域差异问题,这些差异在民族地区表现得尤为突出。党和政府在近几年来关于基本公共服务的重要决策中一次次强调,要加大对民族地区的支持力度,民族地区是基本公共服务均等化实现的重点地区与难点地区。相应地,学术界应当重视对民族地区基本公共服务均等化的研究,为党和政府制定政策提供有益的参考。而目前,学术界更关注基本公共服务均等化的理论探讨以及城乡均等化的实现,对民族地区基本公共服务均等化的研究力度不足,相关成果数量还不够多。2.不均等的对比多为省级层面,关注省内差异的较少

在分析公共服务的地区不均等时,现有研究多数采用是各省的数据,其反映的不均等问题往往主要是省份之间的不均等,对于西部民族地区与东、中部经济区域之间,民族区域内部之间公共服务的不均等问题研究不足。已有的对民族地区的研究文章较少分析民族地区的特殊性,因此,未能进行有针对性的分析并提出相应对策。3.重视方法的运用,跨学科综合理论的研究还需加强

目前对民族地区基本公共服务均等化的研究,最根本的问题不在于方法的运用与变化,而在于理论基础的研究。基本公共服务均等化属于多学科交叉的研究领域,现有成果中,研究者们以经济发展与财力差距作为前提假设,进行了很多经济学与公共财政学的分析。这种局限于经济学或者管理学的研究思路是今后应该突破的地方。我们不仅要从各种学科研究和发展公共服务理论,而且应该跨学科综合研究公共服务理论,这一定是未来研究的趋势。1.3研究目标与研究内容

本书从公共产品理论等相关基本理论入手,综合运用公共经济学、公共管理学、社会学、民族学等有关学科的研究成果,坚持利用理论分析与政策研究、实证与规范分析、定量与定性分析、对比分析、历史分析、理论梳理和构建等研究方法,尽可能全面收集所需的各种资料、信息数据,并对此加以深入分析,对西南民族地区的基本公共服务均等化问题进行论证和阐述。1.3.1 研究目标

西南地区包括四川、云南、贵州、西藏、重庆五个省(直辖市、自治区),而本研究所界定的民族地区是指实行民族区域自治的自治区、自治州和自治县。西南民族地区即为四川、云南、贵州、西藏、重庆五个省(直辖市、自治区)的民族区域自治地区。由于西藏为自治区,所以在研究过程中将西藏地区整体作为一个研究单元;四川、云南、贵州三省以其所辖的自治州为一个最小研究单元;重庆作为直辖市,以其所辖的自治县为一个最小研究单元。由于受历史、区位、经济、文化、人口观念等多方面的因素影响,西南民族地区已成为一个特定的区域。此外,由于西南民族地区大多为农村地区或是城市化程度较低的城镇,故本书所指的西南民族地区的基本公共服务主要是西南民族地区的农村基本公共服务。本书主要研究目标如下:探究基本公共服务均等化的相关概念的内涵及理论基础,梳理西南民族地区基本公共服务供给的历史沿革,构建基本公共服务指标体系并测度西南民族地区基本公共服务相对水平及不均等现状,分析不均等形成的原因,提出推进西南民族地区基本公共服务均等化的对策建议与保障措施。1.3.2 主要研究内容

本书以西南民族地区的区域发展差距和基本公共服务非均等现状为基础,对西南民族地区缩小区域差距和实现基本公共服务均等化进行全面研究,分析西南民族地区实现基本公共服务均等化的难点和原因,提出切实可行的对策和建议。本书的主要研究内容包括以下方面:

第一,探究基本公共服务均等化的相关概念的内涵及理论基础。

第二,梳理西南民族地区基本公共服务供给的历史沿革。

第三,选择并构建衡量西南民族地区基本公共服务差距的指标和指标体系。

第四,分析差距并找出造成西南民族地区基本公共服务不均等的关键原因。

第五,提出推进西南民族地区基本公共服务均等化的政策建议。1.4研究方法

本书在公共经济学、区域经济学、社会学、民族学相关理论的指导下,利用2010—2013年统计年鉴的数据,通过实证分析指出西南民族地区基本公共服务非均等化的程度,并提出促进基本公共服务均等化的有效路径。本书主要采用的研究方法如下:(1)文献研究法。本研究在搜集和分析文献资料的基础上,系统考察基本公共服务均等化的研究脉络,并在此基础上,对西南民族地区基本公共服务均等化路径进行分析和总结。(2)历史分析法。通过对改革开放以来西南民族地区基本公共服务供给制度的历史沿革进行分析,有助于剖析当前西南民族地区与发达地区基本公共服务差异较大的历史背景及原因。(3)变异系数法和熵值法。通过变异系数法和熵值法,测定西南民族地区基本公共服务水平的区域差距和内部差距,有助于把握当前西南民族地区基本公共服务供给的现状,并为提出政策建议提供支撑。(4)比较研究方法。本研究通过大量的数据图表,详细、真实地显现出西南民族地区基本公共服务的实际情况,并把它与全国以及所在省市内的其他地方进行比较分析,更能反映出西南民族地区基本公共服务均等化问题的迫切性和严峻性。第2章基本公共服务均等化相关概念界定及理论基础对于西南民族地区基本公共服务均等化的内涵,其重点问题是对民族地区的公共服务和基本公共服务等概念进行界定,对理论基础进行梳理。通过对基本公共服务均等化相关概念的界定来厘清本书所要具体研究的对象,通过对基本公共服务均等化理论基础的介绍来明确本书的研究视角和理论支撑。2.1基本公共服务均等化的相关概念

对基本公共服务均等化的认识是一个渐进的过程,其发展是“公共服务→基本公共服务→基本公共服务均等化”逐渐演进的。对于上述概念,学界并未形成统一的认识。由于不同专家、学者、民众身处领域、需要层次、成长经历、教育程度不同,对于基本公共服务均等化相关概念的理解也各不相同。因此,本书基于自身研究对象的特定性,对基本公共服务均等化的相关概念进行阐释和界定。2.1.1 公共服务

公共服务是基本公共服务均等化中最为基础的概念。大部分学者对于公共服务的概念界定,都是基于经济学中非排他、非竞争的公共产品的概念,其差别仅在于公共服务概念范围的大小不同,其核心都是物化的产品或服务。萨缪尔森在《经济学》中指出“公共产品是指这样一种商品,将该商品的效用扩展于他人的成本为零,因而无法排除他人共享”。根据物品是否具有消费的竞争性和受益的排他性,可以将产品划分为公共产品和私人产品。

私人产品是一种能够在消费者个人之间进行分割的产品。总体上讲,它具有两个方面的基本属性特征:①受益的排他性,即私人产品的产权所有者拥有享受该私人产品的权利,并且能够将他人排除在外。作为消费者,只有在支付产品价格之后,才能获得消费该产品的权利,从而存在将那些没有支付价格的人排除在消费之外的现实手段。②消费上的竞争性,即一种产品让更多人消费会发生额外的成本,一个人已经享用的给定数量的产品无法同时被其他人享用。也就是说,随着消费私人产品的人数的增加,该私人产品的边际成本也相应增加。

与私人产品相对应的公共产品是为整体意义上的社会成员所共同消费而提供的,它具有消费上的非竞争性和非排他性特征:①消费上的非竞争性,是指一个消费者对公共产品的消费并不会影响其他消费者能够得到的消费数量,即公共产品的个体消费量等于其消费总量。或者说,新增消费的边际成本为零。另外,非竞争性还说明其边际拥挤成本为零,即在公共产品消费中,每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。②消费上的非排他性,是指一个人消费一种产品,在技术上很难做到将那些不愿付费的人排除在该产品的受益范围之外,也就是说会存在“免费搭车”行为。具体而言,具有四个方面的含义:第一,从消费上看,共用与非排他性是逻辑一致的;第二,有些公共产品虽然在技术上可以实现排他,但事实上排他的代价(成本)极高,远远超出排他所带来的收益,因此,采取排他性措施毫无意义;第三,公共产品还具有收益不可拒绝的特性,即使你不愿意消费该产品,你也没办法排斥;第四,公共产品的效用具有不可分割性,只能作为一个整体“打包”在一组,由众多消费者共同消费或使用。

从产出形式上看,公共产品又可以细化为公共产品和公共服务。前者是有形的,具有生产和消费环节的时空分离性,如公用设施、公共建筑等;后者是无形的,生产和消费环节是时空一体的,如教育、卫生等(见图2-1)。图2-1 社会产品框架

国际上,公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务,其对象是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。鉴于“补救说”的社会福利服务是以社会弱势群体为对象的,而且弱势群体的生存状态直接影响着整个社会的公共利益,所以,以社会弱势群体为对象的社会福利服务常常也可被纳入非严格限定的公共服务的范围。由此可见,公共服务所指范围非常广泛。

在国内,有很多学者对公共产品和公共服务概念进行了解释。安体富等学者认为,公共服务属于公共物品的范畴,是不以实物形式而以提供劳动的形式满足人们的某种需要的公共物品。公共服务的内容既包括国家机关通过直接提供劳务为社会公共需要服务,也包括政府通过财政支出向居民提供教育、卫生、文化、社会保障、生态环境等方面的服务。陈昌盛认为,公共服务指的是为实现特定公共利益,一国的个体公民不论其种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异,都普遍享有的服务。其范围不仅包括基础教育、社会保障、基础设施、基础科技、文化娱乐等一般公共服务,还包括公共安全、国防、外交等特殊公共服务。

无论从何种角度定义,学界对公共服务的特征基本上达成了以下共识:第一,主要由政府提供;第二,使用者及受益者是全体社会成员;第三,主要形式是产品和服务,涵盖的领域比较广泛。因此,本研究认为公共服务应定义为:一定时期内,建立在一定社会共识基础上,政府为了社会公共利益而提供的,一国公民不论其种族、性别、收入和地位等方面的差异,都应公平、普遍享有的公共产品和服务。因此,民族地区公共服务是指在一定时间内由民族地区居民消费享用的公共服务和公共产品。

在现实生活中,当谈到公共产品时,其中就包含了公共服务;而谈到公共服务时,其中也包含了公共产品。公共产品与公共服务在本质上是没有差别的两个名词。因此,公共产品与公共服务是一致的概念,政府公共部门为公众提供的公共产品的实质是指具有共同消费性质的服务,而不是“产品”本身。所以,本书在研究基本公共服务均等化问题时所指的公共产品与公共服务是一致的概念。2.1.2 基本公共服务

关于基本公共服务,目前尚未形成约定俗成的概念。基本公共服务的概念源于公共服务,是在我国特殊国情背景下提出的。由于不能同时均衡提供所有公共服务,而按照重要性、基础性的原则,根据需求的公益性强弱及对政府的依赖程度的不同,可将公共服务范围界定为“基本公共服务”和“非基本公共服务”两大类。一般认为,基本公共服务的特征在于:第一,基本公共服务是公共服务的“必需品”,直接牵涉到公民的切身利益,与公民生活息息相关;第二,提供基本公共服务是政府的一项公共服务职能,政府责无旁贷;第三,基本公共服务的范围与社会发展阶段相关联,经济社会发展程度越高,基本公共服务的范围越广。一般情况下,基本公共服务可划分为四个方面:一是基本性民生服务,包括公共就业服务、社会保障医疗卫生等;二是公共事业性服务,包括教育、文化体育、民政等社会事业中的公益性领域;三是公益基础性服务,包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等。“公共服务”和“基本公共服务”问题的提出最早是在2005年党的十六届五中全会,会议提出要“按照公共服务均等化原则,加大国家对欠发达地区的支持力度,加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。2006年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》正式提出“基本公共服务均等化”这一概念。2006年中共十六届六中全会又进一步提出,“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”,并且审核通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中将教育、文化、就业和再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等领域纳入基本公共服务范围。

由此可见,基本公共服务是公共服务中最为基础和核心的部分,其本质是一定阶段内公共服务应该覆盖的最小范围和边界。本书认为基本公共服务应该是根据一国社会经济发展阶段和总体水平,为维持本国社会稳定和经济发展,保护个人最基本的生存权和发展权,所必须提供的公共服务。如前文所述,由于西南民族地区大多是农村地区或是城市化程度较低的城镇,本书所指的西南民族地区的基本公共服务主要是指西南民族地区的农村基本公共服务。结合国家的政策规定、学者们的研究以及西南民族地区经济社会的发展情况,本书把义务教育、公共卫生、社会保障和基础设施作为及西南民族地区基本公共服务的内容。2.1.3 均等化

均等化概念是本项研究的核心概念之一,对它的理解关系到本项研究的研究思路和总体布局。均等化概念最早源自于福利经济学创始人庇古的社会福利最大化思想。20世纪20年代,庇古在边际效用理论基础上创立了福利经济学,并提出了福利经济学的两个基本命题:一是国民收入总量越大,社会经济福利就越大;二是国民收入分配愈是均等化,社会经济福利就愈大。庇古命题中的“均等化”是目前学术界公认的关于均等化概念的最早出处。

从均等化概念的渊源看,“平等”无疑是均等化的第一要义,但福利经济学中的“平等”不是孤立的,而是与效率紧密相连的。庇古把资源有效配置和收入再分配作为福利经济学的重要课题。在他看来,收入均等化意味着“平等”,资源有效配置意味着“效率”,福利经济学既要探讨平等问题又要探讨效率问题。这样,福利经济学第一次将平等与效率作为共同的目标放在一起研究。这便是改革开放以来中国的经济学者在学术研究和老百姓在日常生活当中经常谈到的“公平与效率”问题的最早由来,只不过中国学者将平等概念换成了公平概念。因此,“平等与效率”应该是“公平与效率”的雏形。

但不管是把均等界定为“相等”还是界定为“公平”,它都离不开效率问题。均等从一开始就是与效率问题相伴而生的,而均等问题一旦产生,二者便不可分割了。需要进一步说明的是,作为经济学家,庇古对平等理解的出发点并非抽象的社会公平(社会正义、平等、权利等),因为经济学一般来说是研究效率的科学,在收入分配方面它所关心的只是这种分配方式能给社会带来多大的收益,而不是这种分配方式是否符合所谓的社会正义和社会公平。他们认为这一问题不是经济学家的“分内事”,而是社会哲学、道德哲学和政治哲学研究的问题。经济学不可能超越自己的经济本性去研究经济学之外的东西,至少在传统经济学中是这样的。所以经济学仅仅从收入分配的角度而不是从道德或政治的角度来解释不平等问题,而且经济学在解决这一问题时始终将它与效率问题放在一起研究,而不是像社会哲学和政治哲学家们那样撇开效率问题,单纯地去研究社会公平和平等问题。由此可以得出两点结论:一是“平等”是均等化的第一要义,这是毫无疑义的;二是平等意义上的均等化离不开效率问题,这也是毫无疑义的。

那么,平等意义上的均等化能不能包括供求效率呢?1975年,美国经济学家阿瑟·奥肯在其撰写的《平等与效率:重大的抉择》中给出了这样的观点:“对效率的追求不可避免地产生出各种不平等,因此在平等与效率之间,社会面临一种选择。”由此,平等与效率问题演变为一对不可调和的矛盾。而当这对矛盾来到中国时,我们除了将之逐渐变为公平与效率的矛盾之外,还提出了一个解决矛盾的经典命题:效率优先、兼顾公平。那么,平等与效率的矛盾是否适用于公共产品或公共服务的供给领域呢?根据西方经济学理论,完全竞争条件下的供求均衡效率最高,即供给量等于需求量时效率最高。这时能不能实现横向间的供给平等呢?如果供给由需求决定且有能力完全满足需求,那么,当不同的人的消费需求偏好一样时,他们的供给量也应该是一样的,即供给是平等的。这时,产品的供给既实现了供求间的效率也实现了供给间的平等。因此,在产品供求均衡时,能不能实现供给平等,在供给量由需求量决定的前提条件下,关键取决于不同消费者的消费需求偏好是否一致:如果一致,就能够实现效率与平等的统一;否则,二者就是矛盾的。那么,消费者的需求偏好能否一致呢?显然,这一条件在私人产品的需求上是不可能成立的,因为私人产品需求是由“具体人”的偏好决定的,而“具体人”的偏好则因收入、爱好、兴趣、职业、经历、性格、心情的不同而异。因此,就私人产品的供求而言,由于人们对同一私人产品的需求偏好存在很大差异,满足私人产品供求均衡时的供给量对于不同的私人消费者而言肯定是不一样的,即是不平等的。也就是说,平等与效率的矛盾在私人产品的供求上是适用的。但人们对公共产品的需求则不同。公共产品是用于满足具有某种共性的人们的基本生存与发展需要的,人们对公共产品的需求不是由某一个具体人的偏好决定,而是由具有共性的人们即“标准人”的需求偏好决定。因此,在一定的经济发展水平上和一定的历史时期内,无论是在产品或服务的种类上还是在产品或服务的数量质量上,人们的基本公共服务需求都应该是大体相当的。因此,当某一公共产品的供求达到均衡时,这一公共产品的供给量对于不同的公共消费者而言肯定是一样的,即是平等的。反之,当某一公共产品在不同消费者间的供给是平等时,这一供给量相对于每个消费者的需求量而言,也是均衡的。可见,平等与效率的矛盾是否存在,在供给量由需求量决定的前提条件下,关键是看消费者的消费偏好是否一致。

而消费者的消费偏好是否一致又取决于私人产品或公共产品的属性。在实际的经济生活中,人们的私人产品需求偏好常常是不一致的,而基本公共产品需求偏好是一致的。因此,在基本公共产品或基本公共服务供给中,完全可以实现平等与效率的统一。从我国基本公共服务均等化研究的实践看,平等意义上的均等化研究从来没有离开过供求效率问题,而基本公共服务的供求效率研究也都涉及基本公共服务供给的平等问题,二者是紧密相连的。我国的基本公共服务研究基本上沿着两个方向展开:一是基本公共服务的城乡、区域不平等,二是基本公共服务的供求效率。尽管是两个研究方向,但二者不是相互平行的,而是相互交织的,只不过以一个研究方向为主,以另一个研究方向为辅。但不管是以哪个研究方向为主,都没有对另一方向避而不谈,二者总是交织在一起。所以,“公共服务提供的制度基础必须同时追求效率和公平两个目标”。

上述分析说明,在基本公共服务供给由基本公共服务需求决定且基本公共服务需求一致的条件下,供给平等与供求均衡的统一存在理论上的可能性。基于这一结论,均等化可以理解为平等与均衡的统一。平等是就横向供给水平和成本分摊而言的,均衡是就纵向供求数量和结构而言的。只有既实现了横向供给的平等即横向供给水平和成本分摊的平等,又实现了纵向供求的均衡即供求数量和结构的均衡,才算是真正实现了均等化。如此的定义,可能会给人一个错觉:把两个问题同一化了。但实际上这并不必然意味着实现了横向供给水平的平等就自然而然能实现纵向供求数量的均衡,因为如果横向供给决策机制是自上而下的,不一定会实现供求数量和结构的均衡。当然,这也不必然意味着实现了纵向供求的均衡就自然而然能实现横向供给的平等,因为现实总是复杂的,基本公共服务需求的一致性是相对的而不是绝对的,受人们的共性和公共程度限制,基本公共服务需求的一致性常常被人们的城乡、群体或区域差别所割裂。因此,平等与效率的统一不是合二为一,而是和而不同。事实上,由于基本公共服务的供给不仅涉及基本公共服务需求的表达机制和标准确认,而且涉及供给主体的供给能力、责任划分、决策机制、成本分摊机制、生产管理等多方面的内容。因此,理论上存在可能性的平等与效率统一意义上的基本公共服务均等化能否变为现实,取决于基本公共服务的具体制度安排。2.1.4 基本公共服务均等化

在2005年公共服务均等化的基础上,2006年《“十一五”规划纲要》正式提出要逐步推进基本公共服务均等化,同年的十六届六中全会提出:“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化。”随后,基本公共服务均等化一直是政策目标之一。2.1.4.1 基本公共服务均等化的概念与内涵

基本公共服务概念的提出,一方面,是在我国特殊国情背景下,受经济发展水平所限,不能同时满足所有公共服务的均衡提供;另一方面,是借鉴了西方发达国家、福利先行国家如何避免落入福利陷阱的经验。既要保证公平,又不能损减效率,还要在可负担的范围内,尽可能地提供良好的公共服务。于是在推进公共服务均等化过程中提出了把公共服务分为“基本”和“非基本”两部分,基本部分要均等化,非基本部分可差异发展。

对于基本公共服务均等化的定义和内涵,学者间也存在争议,但也形成了一些共识,比如,认为基本公共服务均等化不是基本公共服务的完全平均,而是一个相对的、动态的概念和过程。目前,国内专家和学者几乎一致地认识到均等化不等同于完全的平均,基本公共服务均等化不是搞平均主义,吃大锅饭,更不是“撒胡椒面”,而是一组动态的概念集合过程,这也就导致了学界在具体操作上有着大同小异的看法。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出,基本公共服务均等化,指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务,其核心是机会均等,而不是简单的平均化和无差异化。唐钧(2006)认为公共服务均等化是指政府尽可能地使全体居民在基本的公共服务领域享有同样的权利。邓蓉敬(2007)认为基本公共服务均等化是指政府为居民提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的、最终大致均等的公共服务。贾康(2007)把公共服务均等化看成是一个分层次、分阶段的动态过程,这个过程是不断发展的,在这个发展过程中需要经历不同的阶段,从初始到成熟的过程,要经历三个不同的阶段。每个阶段,基本公共服务均等化所表现出来的重点和目标是各有所侧重的。①初级阶段。侧重于区域公共服务均等化,即区域内、区域间的公共服务水平的差距明显缩小。②中级阶段。侧重于城乡公共服务均等化,即不仅在区域内,而且在各区域城乡之间实现公共服务水平的接近。③高级阶段。实现全民公共服务均等化,即区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本形成均等状态。常修泽(2007)认为对于公共服务均等化可以从以下三个方面来理解:①全体公民享有基本公共服务的机会应该均等;②全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等;③在提供大体均等的基本公共服务的过程中,应尊重社会成员的自由选择权。即基本公共服务均等化要求权利均等、机会均等、结果均等。邱需恩(2007)认为基本公共服务均等化不是基本公共服务平均化。均等化是基于公平原则和社会平均水平,把贫富差距控制在合理的范围之内,促进区域之间、城乡之间、经济社会之间协调发展,使不同社会阶层均衡受益,由此确保全体人民公平分享经济社会发展成果,保障公民基本权利,消除不和谐因素,有效解决我国转型期出现的各种社会问题。马国贤(2007)把基本公共服务均等化总结为三种模式,即人均财力的均等化、公共服务均等化和基本公共服务最低公平,并且强调最适合我国的模式是基本公共服务最低公平。迟福林(2008)认为基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务。石弢(2008)认为基本公共服务均等化指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。

可见,基本公共服务均等化绝不是一个抽象的标准和概念,也不是简单的平均主义,而是与一定社会经济基础相联系的动态的具体过程。因此,可以从以下几点来理解:首先,基本公共服务均等化是基本公共服务的均等化,而不是所有公共服务的均等化,均等化的服务内容和范围会随着经济社会发展而不断变化和扩展;其次,基本公共服务均等化在不同时间和区域具有不同的具体内涵,存在地区间基本公共服务成本的差异性;最后,基本公共服务均等化的目标是要消除社会经济发展和个人天赋对社会成员享有基本生存和发展权利的影响和制约,使全体公民享有公共服务均等化的机会均等,而不是彻底抹杀社会的差异和不同。

综上,我们可以清楚地给基本公共服务均等化一个通俗易懂的界定,就是指社会中每个成员不论其民族、出身、学识、能力和贫富等身份条件,也不论其居住在城市或乡村、沿海或内陆等地理条件,都可以公平地享有政府提供的大致相当的基本公共需要。

同时,基本公共服务均等化具有相对性,它是一种执政理念和政策取向。从理论上说,均等化的要求是政府和社会应该提供均等的基本公共服务,但是现实中绝对均等的、达到一些数量指标的完全一致的公共服务是难以做到的,主要是尽量缩小差距或把差距控制在一定程度内。本书所研究的基本公共服务均等化是指达到人们生存和发展

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