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发布时间:2020-07-29 01:15:49

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作者:黄恩桥

出版社:河北人民出版社

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河北省国土资源系统惩防体系建设理论与实践

河北省国土资源系统惩防体系建设理论与实践试读:

前言

习近平总书记强调要更加科学有效地防治腐败,坚定不移地把反腐倡廉建设引向深入。近年来,河北省国土资源厅认真按照党中央和省委关于全面推进惩治和预防腐败体系建设的部署要求,针对国土资源领域反腐倡廉形势严峻、腐败案件时有发生的情况,组织有关机构的专家力量,深入调研,在掌握第一手资料和总结基层经验的基础上,从健全反腐倡廉教育机制、公共权力运行制约机制、监督管理机制、查办案件惩治机制、廉政预警机制、腐败体系评价监测机制、廉政风险点建设、反商业贿赂等方面入手,从“两整治一改革”理论与实践等十个方面进行了深入研究,撰写了《河北省国土资源系统惩治和预防腐败体系基础框架建设》研究报告和十一个地市调研报告。

实践是理论的源泉,创新是发展的命脉。河北省国土资源厅经过理论研究和实践检验,探索出了一套行政审批事项“三位一体”管理的新模式——标准化、绩效、行政监察“三位一体”综合监管模式。这套模式将现代管理理论中的质量管理、绩效管理和行政监察三种方式有机结合成一个完整的体系,能够有力地加强服务型政府建设。该成果为新形势下的国土资源系统惩治和预防腐败体系建设提供了理论依据和现实借鉴,受到了中纪委驻国土资源部纪检组、中纪委监察部廉政理论研究中心、北京大学廉政理论研究中心、清华大学廉政与治理研究中心、中国政法大学法治与廉政研究中心等研究机构的充分肯定。

河北省国土资源厅将认真按照中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》要求,继续大胆探索和实践,深入推进全省国土资源系统惩治和预防腐败体系建设,坚持科学反腐,把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入,努力构建“廉政国土”蓝图,力争为全省经济社会发展做出更新更大的贡献。河北省国土资源厅厅长:张绍廉2014年12月第一编《河北省国土资源系统惩防体系基础框架建设》研究报告第一章河北省国土资源系统惩防体系基础框架内涵研究

自党的十七大以来,党中央提出了建立健全惩治和预防腐败体系的总体部署,制定了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》。为在全国国土资源系统落实党中央惩防体系要求,建立国土资源系统惩防体系,国土资源部也制定了自己的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》,这是国土资源部党组适应形势发展和时代要求做出的重大战略决策。但如何根据近年来河北省国土资源领域反腐倡廉建设形势仍然严峻、腐败案件仍然不断发生的现状,有效落实党中央和国土资源部党组的惩治和预防腐败体系要求,制定科学的河北省国土资源系统的惩治和预防腐败体系,是摆在河北省国土资源厅党组的一道难题。因为构建有河北特色的国土资源系统惩防体系不是一蹴而就的,而是一项复杂的系统工程,涵盖了政治、经济、社会、文化等各个方面,涉及领导体制、制度体系、外部环境、发展动力等各种问题,必须要按照“着眼未来、立足当前、整体规划、分步实施”的方针,借鉴国外的经验,运用相关的科学理论,从整体上统筹研究和科学设计,以改革创新精神积极探索,构建一个与社会主义市场经济体制相适应、与社会主义法制建设相协调、与河北省国土资源管理工作相配套的惩防体系基本框架。第一节 惩治和预防腐败体系的基础理论

建立和健全河北省国土资源系统惩治和预防腐败体系,必须借鉴国际上科学的惩治和预防腐败体系理论。以下是从不同视角分析的惩治和预防腐败体系理论。一、从国家廉政体系的视角建立惩防体系

国际廉政专家波普(Jermy Pope)认为,“廉政体系提供了一个实际的权力制约框架,以防止腐败对公共利益的损害,以便创造一个有利于提高官方决策质量的环境”。他认为,腐败是人类无法彻底清除的现象,在许多情况下,如果想一劳永逸地解决腐败问题,不但代价十分昂贵,而且可能会影响各个部门的正常运转。所以,体系建立应该把注意力集中于腐败为什么会滋生和在什么环节滋生这些问题,然后对症下药,通过建立一些有针对性的机制和制度来预防和控制它。国内学者程文浩认为,从本质上讲,透明国际提出的“国家廉政体系”这个概念实际上是一种思维方式,而不是一套固定的制度安排。程文浩对廉政体系的思想精髓作出了简单的概括:一是系统工程的概念。任何国家的反腐败工作要想取得成功,都必须建立起多个关键的廉政支柱,形成反腐合力,总体推进,而不能零打碎敲,头痛医头,脚痛医脚。二是长期战略的观念。体系的设计必须服务于建立一个强大、廉洁、高效的政府系统这一长远目标,而不是为了解决眼前的某些问题。如果没有长远的规划,反腐败工作就会缺乏持续性,容易为一城一池的得失而影响大局。

通过对廉政体系的分析,可以看出廉政体系是一种有效的诊断和防治腐败的新模式,它代替了那种孤立的制度(譬如司法等专门机关)或孤立的规则和实践(如刑法),设计一个整体性制度来审视体系内部相关性、内在依存度和综合有效性。建立河北省国土资源系统惩防体系,实体内容不同于国家廉政体系,但是从基本的逻辑思维来看,它与廉政体系是一脉相承的,也是一种有效的诊断和防治河北省国土资源系统惩防体系的模式,这个体系的设计要更加体现出预防的功能,更加注重治本方面的制度建设,充分发挥的是体系的综合效应,而不是孤立的政策。这对于我们建立河北省国土资源系统的惩防体系具有很好的指导意义。本文也从国家廉政体系受到启发,探索建立具有河北省国土资源系统特色的廉政建设体系(如下图)。国土资源系统的廉政体系基本框架

在我国的反腐败的实践中,深圳市在全国率先开展了反腐保廉预防体系的研究。2000年4月,中央纪委领导到深圳视察时,交给深圳一道特殊反腐“命题作文”,让深圳在全国率先一步,从“体制、机制、制度、管理上更早形成一套好的办法和经验”。不久,深圳市提出了在全国率先“建立和完善反腐保廉预防体系”的构想,其体系由七个机制组成,有人形象称之为“七大关卡全方位狙击腐败”。这七个机制分别为公共权力配置机制、公共财政管理机制、公平择优用人机制、法制约束机制、监督管理机制、教育防范机制、强化组织保障。这七个方面的机制为中纪委起草的实施纲要提供了基础材料,从实施纲要中能清晰地看到深圳市推行七大机制的影子。这七个机制是一个有机整体,整个系统突出了一条主线,就是围绕“权、钱、人”展开的。深圳市注重发挥制度优势,用制度打造反腐的制高点,教育、制度、监督是构建惩防体系的三个脉络,形成一道“系统战”反腐,在思想观念上消除“重惩治、轻预防”的误区,实现由片面反腐败向科学反腐败新的转变。深圳市建立的反腐保廉预防体系,对于我们建立河北省国土资源系统惩防体系具有重要的示范作用,结合中纪委的实施纲要,我们可以梳理出河北省国土资源系统的预防机制。二、从系统论角度研究建立惩防体系

体系就是一个系统,所以在分析体系建设时,必须要充分运用系统论的方法来构建体系。根据系统科学原理,系统是具有特定功能的、相互之间有机联系的诸要素所构成的整体。我们研究国土资源系统惩防体系,实际上就是把惩防腐败工作当作一个大的系统来研究。(一)要坚持系统的整体性

系统学专家西蒙莫雷认为,系统方法的注意力在系统整体,“它坚持全面看问题,考虑所有的侧面和一切可变因素”。因此,设计惩防体系,首先要注意所选取的要素能从各个侧面反映出惩治和预防腐败工作的全貌,如果出现大的遗漏,比如缺少教育或缺少监督,都会使系统出现重大残缺。整体性,是系统论的基本出发点,依据系统论“1+1>2”的原理,构建惩治和预防腐败体系,在于寻求惩防体系整体功能的扩大,达到整体大于各部门总和的效应,从而实现对土地和矿业权审批权力的有效制约。要做到这一点就必须科学合理地进行系统配置,以期功能强大。结合国外的经验和国内一些地区建立的体系经验,建议应该突出三大子系统配置:预防腐败系统、惩治腐败系统、协调保障系统。

第一,预防腐败子系统。通过分析,我们知道腐败与权力紧密相连,没有权力就谈不上腐败。所以,要预防腐败,首先要全面掌握腐败的相关理论,重点要摸清楚腐败的形成路径。从现有的腐败形成理论来看,腐败的滋生需要三个条件:第一,行政权力人所掌握的资源是稀缺的,容易产生供需矛盾,而且在短时间内难以解决;第二,行政权力人要产生腐败动机;第三,要有腐败机会。要预防腐败必须围绕这三个条件来堵防。第一条,这是很难改变的,是客观存在的;第二条,这就需要加大教育和监督,抑制产生腐败动机,当然惩处有力,是减少腐败动机很重要的方面;第三条是减少腐败机会,绝对的权力绝对导致腐败,制度的制定要科学,从而减少腐败机会。河北省国土资源系统的各方面制度与市场经济还不适应,还存在很多的漏洞,权力运行还很不规范,内部监督制约需要进一步理顺完善。要建立预防腐败系统必须要紧紧围绕上述几个方面来展开。当然,廉政体系还受其他重要的外部因素制约,如公众意识和社会价值等,但是这不是我们作为一个部门所能改变的。所以对于河北省国土资源部门来说,建立国土资源系统体系就要紧抓国土资源系统所拥有的行政权力这个核心,围绕权力层分析其外部环境。抓住对权力人的教育、权力规范、权力运行监督等环节,就能体现出惩防体系的预防功能。

第二,惩治腐败子系统。惩治腐败就是惩处滥用权力的行为,震慑腐败分子,遏制腐败蔓延,综合运用惩处手段,充分发挥查办案件的治本功能。

第三,协调保障子系统。预防子系统腐败和惩治腐败子系统建设涉及各个部门,不仅需要软件建设的支撑,必要的硬件也要配备。尽管纪检监察部门是协调部门,但是按照目前的职能和条件,还不具备总体协调能力,无法保证体系的整体运作。所以要建立协调保障系统,目的就是要组织协调好惩治和预防腐败工作,在人、财、物等方面给予必要的保证,确保预防腐败和惩治腐败工作有序有效。

总的看,预防、惩治、保障是相辅相成、互相促进的三大系统。预防是治本,惩治是治标,标本兼治,惩防并举只有靠协调保障。三大子系统互相促进,协调运行,充分发挥各自的功能,就能提高惩防体系的整体功能,达到整体大于各部门总和的效应。(二)要坚持各要素之间的联系性

惩防体系各个要素或者子系统互相联系、互相促进,综合发挥作用。波普在分析国家廉政体系时,就指出不要把廉政体系各个支柱当作是一系列完全独立的运行的系统,应该把它看作是一个整体。“支柱”是相互依赖的,但其支撑力可能不同。如果一个支柱变弱,就会转移到另外一根或几根支柱上,惩防体系也是如此,我们围绕权力建立的各个子系统,如果有一个子系统削弱,就会把其承受的惩治和预防腐败的重力转移到其他支柱上。从系统论来看,权力是聚集、支配、调用资源的能力,权力系统越大,被吸纳的公共资源越多。如果这种权力配置资源的能力不受制约,必然导致公权私用的腐败。权力必须受到人民群众的监督,然而,人民对权力的控制意志,只有通过法律法规,而对于河北省国土资源部门更多的是各种制度来表达,对权力及其行使进行规范,防止权力成为没有约束或失去控制的权力,也就是依据系统论的原理,通过相关的法规、制度制衡权力系统,通过群众权力制衡具体权力,两者互相作用、互相制衡。所以体系建设要保证各个要素同时发挥作用,不能有偏失,这就要求体系建设要充分体现出预防、惩治、协调各方面的作用,同时,也要保证发挥各个子系统内部各个要素的综合作用。

要充分发挥各个要素的综合作用,我们必须要在各个子系统下建立健全完善的反腐败机制。从系统运行看,机制注重的是系统内各种要素的有机联系,具有系统整合的功能。机制与制度既有联系又有区别,制度是一种实体性和程序性规范,意在引导、控制和规范人的行为。机制注重的是制度之间有规律的互动,是制度运转的动态形式和润滑剂,不依托制度,机制则为无源之水;没有机制的调节和作用,制度成为僵死的教条。改革开放以来,虽然我们制定了一系列的规章制度和条例,但是并没有抵挡住权力的腐败和质变,一个重要的原因是缺乏推动制度运转的有效机制,各种制度之间缺乏有效的联动,所以惩防体系的关键不是建立多少制度,而是能否根据权力运行状况,根据腐败蔓延的规律,综合各种反腐败要素,做好科学的机制设计,然后按照机制的要求构建制度体系,通过机制的作用实现制度的有效运转,这一点也是我们建立惩防体系要遵循的重要原则。(三)要突出系统的递阶性

所谓递阶性,就是根据需要把整个系统逐阶分级,分成不同的各种层次结构的子系统或要素,而子系统与子系统、要素与要素之间相互联系、相互制约、相互作用。按照递阶性原理,针对惩防体系三个子系统,按照权力运行轨迹,设计若干机制,机制之下建立若干的相互关联的,相互作用的制度。这三个子系统互相联系、互相制约,八个机制也是一个有机的整体,相互制约、共同发挥预防和惩治功能,形成一个有效的拦截腐败网。(四)要突出系统的重点性

西蒙莫雷认为:“围绕一个问题想的太宽阔,硬要做的完美无缺,那是非常拙劣的工程。最优化毕竟是系统方法中的关键概念之一”。惩治和预防腐败体系涉及经济、政治、文化等各个方面,虽然系统讲究全面性,但是要掌握一定的度,如果把所有有着间接关系或影响关系的枝枝末末全部列入体系之中,该体系一定庞杂无章。因此课题组经过讨论一致认为,要充分利用国家廉政体系的逻辑思维,把这种环环相扣的严密逻辑思维揉到我们所要建设的体系中,而不是利用它的实体内容,况且这些内容根本就不适合河北省国土资源系统作为一个部门的体系建设。河北省国土资源部门建立惩防体系与政府建立的惩防体系还是存在很大的区别的,因为国土资源部门作为一个职能部门,建立的惩防体系更多的要考虑国家赋予的土地矿产管理职能中存在的问题,更多的是涉及本部门拥有权力和权力腐败问题,要围绕本身的拥有的权力和规范权力运行过程来构建惩防体系。如教育问题,我们作为一个部门,教育的手段、范围、形式是有一定的限度的,教育的效果发挥有赖于整体社会廉政文化的推进,有赖于整个社会风气的转变,并不是一个部门能够左右的。但这也并不是说我们不抓教育,只是在具体的制度建设中,要把握一定的尺度,不能“假、大、空”。在惩处腐败子系统中,能否对腐败分子有力地进行惩处,仅仅依靠河北省国土资源部门的监察队伍,还是远远不够的。河北省国土资源部门制定的制度再完美,如果司法部门不能够有力的惩处,这些制度也是纸上谈兵。因此,河北省国土资源部门的工作重点还是应该放在预防腐败子系统上,通过相关的制度建设,加大权力制约与监督,进行宣传教育,把河北省国土资源部门的腐败减少到最低限度。三、从控制论角度研究建立惩防体系

惩治和预防腐败体系能否成功构建,首先取决于我们能否有效地控制和管理这个系统,使之健康、稳定地运行,并顺利实现系统的各项目标。控制论作为一门研究各类系统的调节和控制规律的科学,我们必须按照控制论的方法要求管理构建这个体系。

控制论一词来自希腊语,原意为掌舵术,包含了调节、操纵、管理、指挥、监督等多种涵义。美国数学家诺伯特维纳将这个词发展为一门新兴的学科。1948年,维纳出版了《控制论》一书,宣告了控制论的诞生。控制论不仅适用于机械系统控制、生物系统控制,而且还适用于经济控制系统、社会控制系统,它们都可看作一个自动控制的系统。在这些系统中,必须有专门的装置来控制系统的运行,维持自身的稳定和使系统的目的得以实现。控制论就是研究如何在控制器操作下,通过信息传递、反馈,使系统按照预定的目标运行的科学。在现代管理中,无论采用哪种方法来控制工作,无非要达到两个目的。第一就是维持现状,通过控制,及时采取必要的纠正措施,促使系统趋于相对稳定。第二就是打破现状,由于外部情况发生变化,外部环境对组织提出了新的要求,势必要打破现状,确定新的目标和标准,使之更先进、更合理。惩治和预防腐败体系实际上就是一个自动控制的系统。要保证体系的运转就必须“安装”有效的控制装置,来控制体系。结合上述管理控制工作两个目的,我们控制管理惩防体系,首先要建立评价监测机制这个控制装置,通过大量的评价和监测信息的反馈,发现腐败现象,及时采取必要的措施,解决“急性问题”,来维持现状,保证系统的稳定。其次,要在规范权力的框架下,探索新的改革创新制度,不断打破现有的权力运行现状,解决长期存在会影响体系的“慢性问题”,如各种制度的改革和市场要素建立等,这样使体系的活动在原平衡点的基础上,求得螺旋式上升,类似于质量管理中推行的PDCA工作法,保证体系的有效运转。所以在许多情况下,正确的控制工作可能导致确立新的目标,提出了新的体制和制度,为系统的有效运转发挥重要的作用。控制装置的建立,不仅会保护惩防体系,而且对于惩防体系发挥预防功能具有很重要的现实意义。

总之,在惩治和预防腐败体系中,当控制主体(负责反腐败工作的领导和组织)将控制信息(它体现在宣传教育机制、规范权力机制、监督制约机制、查处惩治机制)传递到被控制对象(河北省国土资源系统干部职工队伍)并发生作用后,体系能够将执行控制信息的情况通过监测评价渠道反馈回来,并为下一步实现对腐败的惩治和预防控制提供依据,确保惩治和预防腐败体系向既定目标发展。所以从控制论的角度,建立一个有效的评价检测机制,不仅能够随时掌握反腐倡廉各项制度的执行情况,也是从源头上预防腐败的重要手段。第二节 河北省国土资源系统惩防体系的基本框架

惩防体系作为一个体系,是宏观的、管总的,是由体制、机制和制度构成的。对于体制这个层面的,牵扯面太广,本报告就不深入讨论了。建立和完善反腐败机制是构建惩防体系,推动各种制度有效运转的驱动性因素。机制和制度既有区别又有联系,制度是一种实体性和程序性规范,意在引导、控制和规范人的行为,机制所注重的是制度之间有规律运转的动态形式和润滑剂,没有机制的调节和作用,制度便成为僵死的教条。我们现在许多制度没有很好地发挥作用,其中最主要的一个原因就是缺乏推动制度运转的有效机制。所以要根据腐败发展蔓延的规律,综合各种反腐败要素,做好科学的机制设计,然后按照机制设计的要求构建具体的制度。建立起各种工作机制的同时,还应有相应的激励机制、动力机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。

经过我们前面的研究,通过运用系统论和控制论方法分析,借鉴国外的廉政体系,结合实施纲要和深圳市的实践探索,确立了河北省国土资源系统的惩防体系基本框架(如下图),主要分为三个层次,其一是建立三个子系统,其二是建立八个机制,其三是在各个机制下建立健全各项制度。预防腐败子系统包括宣传教育机制、规范权力机制、监督制约机制、评价监测机制;惩处子系统包括查办惩处机制和案件转化机制,协调保障子系统包括工作协调机制和工作责任机制。

上面惩防体系的基本框架是从系统论、控制论和国家廉政体系角度勾勒出了河北省国土资源系统惩防体系建设的基本面貌,具有一定的理论性和实践性。从河北省国土资源系统发生的腐败现象分析来看,整个惩防体系建设是紧紧围绕着权力这个腐败滋生点展开研究论证的,所以我们认为如果按照权力运行轨迹,结合前面的框架路线图,来构建惩防体系的各项制度的基本框架(如下图),这与前面的框架会相得益彰,更加符合国土资源反腐倡廉建设的实际需要。一、预防腐败子系统(一)宣传教育机制

腐败产生的主观原因是思想意识的蜕变,从源头上遏制腐败必须强化思想政治教育,构建宣传教育机制。重视党内思想教育是我们党的优良传统和政治优势,在社会主义市场经济体制的新形势下,传统的教育内容和方式正在受到新的挑战。因此,要注重教育内容和方式的创新,突出廉政教育的时代性、适应性、针对性、灵活性和实效性,实现宣传教育内容的有机组合,是建立河北省国土资源系统创新教育的重要任务。当前,加强思想政治宣传教育,重点应建立以解决世界观、人生观、价值观为核心的教育机制,以解决道德观为核心的德育机制,以解决权力观为核心的自律机制,以解决政绩观为核心的引导机制等,引导党员干部树立正确的理想信念、从政目标、从政道德问题。通过构建新的廉政教育体系,强化思想政治教育的造势功能,营造良好的思想道德防线,减少乃至逐步消除腐败动机,从而实现对腐败的有效心理预防,使广大干部职工不想腐败。主要内容包括:制定党风廉政宣传教育规划,完善党风廉政宣传教育格局,健全党风廉政宣传教育制度,丰富党风廉政宣传教育内容,改进党风廉政宣传教育方式等。宣传教育机制的重点是教育内容和教育形式。前者是指要在河北省国土资源部门各级领导干部中开展政治理论教育、法制纪律教育、思想道德教育、廉洁自律教育等。特别是要在全系统营造廉洁氛围,提高干部职工的反腐倡廉意识。后者是指要在探索入情入理、入脑入心的教育途径,增强宣传教育的针对性和有效性。

建议抓紧建立河北省国土资源系统反腐倡廉宣传教育工作实施办法。一是要抓好教育规划工作,明确每年的工作任务、重点教育对象;二是要抓好廉政宣传,在各级国土资源部门报刊、网站等有关媒体上开设廉政专栏,加大反腐倡廉宣传力度,探索建立河北省国土资源系统廉政新闻发布制度,适时通报反腐倡廉工作情况,加强对热点问题的引导。三是要抓好廉政培训,要把反腐倡廉教育作为河北省国土资源系统公务员培训的重要内容,把反腐倡廉教育纳入党校和各级机关培训机构的教学计划,党组书记和纪检组主要负责人定期讲廉政党课;四是要畅通宣传教育工作的运行机制,明确各部门的职责,如纪检监察部门、办公室、法规处、宣教中心、人事(巡视)部门、机关党委(包括机关纪委)、财务司以及各业务处室。(二)规范权力机制

河北省国土资源系统腐败滋生蔓延的一个重要原因就是权力配置不科学。有一种说法“80%的腐败是‘批’出来的。”说明政府的行政审批中蕴含着巨大的腐败“机会”,要规避公权的私用和滥用,有两个基本方向:一是合理削减权力;二是合法规范权力。按照权力责任对等原则,合理分解责任。在对权力重新梳理过程中,要注意权限和职责相一致,避免权限不到位,责任模糊;要授权和制约相统一,避免权力大而无当;要确保各个权力之间相互协调,避免权力交叉重叠和互相抵触。另外,要重视提高河北省国土资源管理系统制度建设的一体化和配套化水平,把各项法律法规建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节,体现到权力运行的各个方面,形成由整体制度和局部制度、综合制度和配套制度相互结合、相互衔接、相辅相成的严密的制度反腐败体系。通过权力的规范和法规制度的完善,减少腐败产生的机会,使干部职工不能腐败。主要内容包括:第一,要通过推进行政审批制度改革;第二,要探索国土资源干部选拔制度改革;第三,要推进国土资源(土地、矿产资源、项目发包等)市场化配置;第四,要推进中介机构、行业协会规范化管理;第五,要完善党风廉政责任制、干部选拔责任制,特别是要完善问责制;第六,要加大国土资源管理的各项法律法规和反腐倡廉制度建设。

本报告对河北省国土资源的法规制度建设是从两个角度看的:一是单纯的反腐倡廉制度,是专门针对腐败行为而制定的各种立足于教育、监督或者处罚的廉政制度,即“治标”的制度,如监督制度、惩处制度,该种制度更多的是强调制度执行;另外一种是法律法规等一般的正式制度,即“治本”的制度,法规制度更多的是规范性的,它们的颁布弥补了制度漏洞,减少了腐败机会。对于一般的反腐倡廉制度,主要是从国家层面来颁布实施的,对于河北省国土资源部一个政府组成部门基本上是贯彻执行的。而河北省国土资源管理法规制度则是从业务角度上来规范管理,减少腐败机会,虽然这种管理制度,如《土地管理法》本身不是一部专门的廉政法规,但是法律本身就是对投机行为的一种制度响应,在土地管理转轨过程中,出现了大量的经济行为和活动超出了原有法律规定的范畴,使得对部分投机行为的惩处无法可依,就会产生漏洞,该法对违反法律规定的内容进行了详细规定,原有的制度漏洞就消失了。二是认真进行制度设计。第一,要设计出好的制度。邓小平曾指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”如何才能有一个好制度呢?奥地利经济学家哈耶克说,制度设计关键在于假定,从“好人”的假定出发,必定设计出坏制度,导出坏结果;从“坏人”的假定出发,则能设计出好制度,得出好结果。所以经济学里,必须把人假定为“经济人”,把人都看作是自私的。如若没有这样的假定,经济学就无从建成,经济政策也一无所用。西方政治学家,也有一个很有名的假定:政治学家无赖假定。即是说,官员若无监督,必定变为无赖。权力导致腐败,绝对的权力绝对导致腐败。此话虽有偏颇,却也不无道理。我们在制度设计时必须改变对“官员无私”、“官员都是雷锋人”的假定,一定要从最坏处着眼,找到看住官员的办法,建立起有效的监督机制,让这些人有贪心,没贪胆,想贪而寻不到机会贪。(三)监督制约机制

权力与腐败相伴而生,有权力就可能滋生腐败,权力缺乏监督和制约就必然走向腐败,因此,要建立权力制约监督机制。我们以往的研究往往是注重对权力的监督问题,而忽视了对权力的制约,对权力的监督必须以有效的制约为基础。权力监督的本质在于权力之间的博弈与力量较量,能否实现对权力的监督,从根本上取决于权力之间的相互制约与制衡。每一种权力的行使都与其他权力相联系,形成“牵一发而动全身”的联动效应。根据这个要求,健全国土资源系统监督制约机制,必须重点在权力运行结构上做文章,采取有效的权力分解形式,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。监督制约机制内容包括:充分发挥和整合党内监督、人大监督、政协监督的综合效应,建立各部门综合监督的长效机制;强化群众监督和舆论监督,建立信息公开发布的长效机制;建立有效的部门内部的监督机制;尝试建立有利于监督者发挥主观能动性的激励机制。权力监督机制的重点是党内监督,要以领导干部特别是领导班子主要负责人为监督重点,带动党内监督其他工作的顺利进行。

建议建立河北省国土资源系统领导班子和领导干部监督管理办法。一是要细化对落实党风廉政建设责任制情况的监督检查;二是要执行重大事项决策制度,进一步修改党组(党委)议事规则,严格落实重点项目论证制度;三是要进一步落实加大领导干部廉洁自律有关规定的监督;四是探索建立领导干部个人收入申报制度,细化标准和流程;五是要完善述职述廉制度和廉政谈话制度,探索建立面向干部职工和社会行政相对人的述职述廉制度,科学界定领导干部的廉洁从政能力;六是抓好信访监督工作;七要加强对领导班子和领导干部行使审批权和执法权的监督,要把重点放在对权力运行的制约监督上,落实政务公开,加强审计监督,防止权力滥用和腐败行为的发生;八是要抓好政务公开,依托金土工程和一张图工程,积极推进国土资源管理系统信息化建设。(四)评价监测机制

建立评价监测机制的目的,一方面是通过评价,对惩治和预防腐败体系各个方面情况作出客观分析,为体系的完善提供依据。另一方面,通过监测使腐败行为及早被发现,在教育、制度、监督等方面有针对性地制定防范措施。评价检测机制是体现体系预防功能的重要手段,应该作为一项重要工作抓好。评价监测机制包括建立评价机制和探索建立监测机制两个方面。前者是指制定动态的综合评价指标体系,并定期进行评价,评价的结果向社会公布。后者是指建立国土资源系统腐败监测信息分析平台和反腐倡廉建设状况监测指标体系,定期对民意调查、来信来访、案件查处、党风廉政调研以及反腐倡廉综合信息进行定性和定量的指标分析,建立健全预警机制,不断提高预防腐败工作的专业化、规范化和法制化水平。

建议建立河北省国土资源系统廉政预警工作办法。一是要明确预警工作的主要任务;二是要做好预警信息的采集工作,明确预警信息采集内容和具体的采集方法;三是建立一套规范科学的预警信息采集体系,如建立预警信息指标体系;四是形成一套预警信息的分析方法;五是要建立预警信息的处置办法,如预警信息的发布、预警信息的跟踪反馈和预警信息的运用等。二、惩治腐败子系统(一)查处惩治机制

按照研究腐败的成本——收益理论,腐败的预期成本P=r×(a+b+c),a为心理成本,b为惩罚成本,c为机会成本,r为风险系数。不难看出,在腐败的决策过程中,起关键作用的是风险系数。风险系数取决于腐败行为的制约成本,制约成本越高,腐败的风险系数就越大,相应的预期成本也就越高,如果收益大于成本,就会选择腐败。我们腐败这么厉害,这是与腐败成本很低有很大关系的,腐败分子被查出的可能性很小。以前,我们总是将权责结合,实际上,权力很实,而责任很空,都知道自己的权力应该用于干什么,但很少有人知道自己应该负什么责任。为此,必须要重视查办机制,对不执行制度者要及时予以追究。通过严厉查处腐败分子,加大腐败风险,使干部职工不敢腐败。查处惩治机制的内容包括:拓宽发现案件的渠道,完善查办案件协调机制,提高查处案件质量和效率,依法依纪惩处腐败,加强对办案工作的指导等。查处惩治机制的重点是提高查处案件的质量和效率及依法依纪惩处腐败。(二)案件转化机制

案件转化机制,解决成果转化问题。要整合案件资源,发挥查办案件的治本功能。建立预警制度,对轻微违纪者实行诫勉谈话,发挥预警效应。建立案件剖析制度,坚持“一案两报告”制度,充分发挥预防效应。建立回访帮教制度,及时帮教受处分者,发挥社会效应。建立纠建并举制度,以查促纠,以查促建,以查促管,建章立制,规范管理,发挥经济效应。三、协调保障子系统(一)工作协调机制

惩防体系的建立必须有专门的组织机构作为保障,推动体系的落实和实施。惩防体系最终落实到组织机构上,落实到组织机构中的领导干部和工作人员上,只有这样,惩防体系建设工作才会具有持久地推动力并最终建立长效机制。专门的组织机构包括人事教育、党委宣传、纪检监察等部门,有些部门是早已存在的,但没有把反腐倡廉作为核心工作内容的,有些部门缺乏专职工作人员,这些问题的存在,会最终阻碍惩防体系建设。要坚持党组统一领导,纪委部门组织协调,形成工作合力。(二)工作责任机制

为深入推动体系建设,保证体系健康运转,必须建立科学的责任机制。通过完善各部门的责任,强化各部门的责任意识,才能保证各个部门顺畅运转,避免各部门扯皮的现象。首先要解决的是谁主管、谁负责的责任落实问题。要严格党风廉政责任制,落实党风建设和反腐败任务分工,形成一级抓一级,条块相结合的责任制网络,对反腐倡廉各项工作任务的落实要组织严格的检查考核,对违反党风建设责任制的行为要严肃追究责任。第二章河北省国土资源系统“两整治一改革”理论与实践分析

反腐败是当今中国面临的一个重大政治课题。作为一个发展中的大国,我国正处于体制转轨、经济转型的特定历史时期,公权力系统部门内的腐败现象呈现出阶段性多发、高发的态势,反腐败的形势依然非常严峻。在我国加快工业化和城镇化的进程中,国土资源一直发挥着支撑经济、社会发展的基础性作用,国土资源部门行使着土地、矿产等自然资源的行政审核审批权、行政执法权、大额资金预算分配权等管理职权,这些权力使得国土部门自然拥有“点土成金”、“点石成金”的“法术”。但是,在供需矛盾突出、利益主体多元化、关联复杂化的背景下,这些权力一旦缺乏行之有效的监督制约,就极易埋下公权力寻租的种子,滋生腐败问题。不仅使国土资源事业发展的“生命线”遭到腐蚀,甚至会对经济社会的可持续发展、人民群众切身利益以及社会的和谐稳定造成严重威胁。

为了贯彻落实党中央、国务院关于加强党风廉政建设和反腐败斗争的战略部署,着力推进制度创新和源头防腐,积极主动规范权力运行、从源头遏制腐败滋生蔓延,国土资源部党组于2010年底发出了《关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》,坚持把土地和矿业权交易市场专项整治作为工作重点,把廉政风险点排查和自查自纠工作作为突破口,把建立和完善国土资源管理创新机制和反腐倡廉长效机制作为根本目的。至今一年多以来,“两整治一改革”专项行动在扎实推进过程中取得了良好的成效,催生了一套用制度管权、按制度办事、靠制度管人的监督制约机制,构筑起了国土资源系统防治腐败的长效机制,充分实现了徐绍史部长指出的那样,“对国土资源系统的腐败现象,要改变以往按部就班、零敲碎打的做法,而是要大喝一声、猛击一掌,坚决遏制腐败的滋生蔓延。”

河北省国土资源部门在这次“两整治一改革”专项行动中,针对本部门行政权力运行的薄弱环节和突出问题,对症下药、标本兼治,积极整改,走出了一条不同于以往的反腐败斗争的道路。一方面,更加重视从根本上治理腐败,着眼建立反腐保廉的长效机制,强调实行制度反腐。邓小平同志曾说过,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”,并指出“反腐还是法制靠得住些”。相比以往主要依靠党和国家各级领导人的决心和意志而进行的人治反腐,党风廉政建设以“两整治一改革”为平台,不仅从宏观上建立了一套限制权力的法律制度和监督机制,而且从微观上抑制了公权力在每一环节上可能发生的扩张和滥用,在此基础上消除一切可能产生的人为因素,使腐败问题都能及时曝光和查处,并承担相应的法律责任。另一方面,此次行动着力于和国土资源业务工作的有机结合、深度融合。相比之以往的反腐工作大而空的高谈反腐拒变的理论或口号,“两整治一改革”坚持从群众最关心的突出问题着眼,从行政管理创新入手,使得反腐倡廉工作促进了管理工作的改革创新,管理工作改革创新又嵌入了党风廉政建设的具体要求,两者交融互动,持续深化。因此,随着河北省国土资源部门推进“两整治一改革”工作向纵深发展,从腐败惩防体系构建来说,要比以往更为复杂得多,难度也大得多,但反腐的程度更彻底得多,效果更显著得多,主要体现在如下几个方面。一、完善市场制度,限制政府权力,从客观环境上防腐

以布坎南为代表的“公共选择”理论者认为,国家权力总是在追求更大的国家权力,因此只要有可能,决策就应该转交私营部门。“公共选择”理论可以为我国建设社会主义市场经济过程中,政府和市场的关系提供一些有益的借鉴,他们指出政府干预行为的限度,提出与“市场失败”相同的“政府失败”的理论。在我国社会主义市场经济条件下,政府既是整个社会公共权力的化身,是政治组织;又是全民所有制的财产的所有者,是经济组织。在市场活动中,这两种身份应该严格区分。作为公共权力代表的政府,有权对市场进行管理,进行宏观调控,维护市场秩序,裁决市场纠纷,此时行使的是法律赋予的公共权力。作为财产所有者的政府行使的则是经济权利,应该和其他市场主体在法律上处于平等地位。因此,当前我国的制度反腐首先要加快市场化改革,减少行政机构控制资源配置的权力,把权力放给市场,从而压缩寻租的空间。另外,积极推进政府职能的转变,变“无限政府”为“有限政府”,把政府权力纳入规范化、程序化、法制化的程序中。

国有土地使用权和矿业权出让,是公共资源配置的两个重要领域,也是腐败易发高发领域,掌握公权力的政府官员很容易利用土地和矿业权出让过程中信息不公开、交易不透明、程序不规范的问题,违反规定干预和插手土地和矿业权出让,以牟取私利。探究土地和矿业权交易领域产生的种种腐败现象,症结在两方面:一方面,政府管了许多不应该管而又管不好的事,权力介入市场,导致了寻租;另一方面,土地、矿业权管理制度不完善,市场机制不健全,配套的监督制约措施不到位,滋生了腐败。总而言之,权力缺乏监督和制约,制度存在失范和漏洞,为腐败的滋生与蔓延提供了土壤、制造了温床。因此,治疗土地和矿业权市场“顽疾”的药方,一是放权,二是制度建设。首先,放权即意味着更加严格地规范和约束行政权力的行使,减少自由裁量权。简单地说,就是政府的归政府,市场的归市场。政府作为“运动场上的裁判员”存在,履行“守夜人”责任,严守权力边界。其次,要强化对土地和矿业权审批权力的监督与制约,深入推进土地和矿业权市场制度建设,通过构建良好的市场机制,遏制腐败的产生。

在“两整治一改革”专项行动中,河北省国土资源厅认真开展土地和矿业权交易市场专项整治。研究制定了《关于开展国有建设用地使用权网上交易试点工作的意见》和《关于加快建立矿业权交易机构的通知》,重点在健全制度,强化监管,研究解决不规范问题,规范市场交易行为上下功夫。在规范土地使用权交易市场上,着力解决国有建设用地出让规避招拍挂、领导干部违反规定插手干预土地出让审批、擅自调整修改土地出让条件以及土地储备、土地供应、土地出让信息不公开、不对称等问题。下力加强了对土地储备机构的管理,全省各级土地储备机构已全部按要求与其下设的相关业务机构脱钩,同时要求各地土地前期开发必须按照规定通过招标方式选择工程实施单位,各级国土资源部门及所属企事业单位,一律不再直接从事土地一级市场开发。在矿业权交易市场建设上,重点是完善矿业权招拍挂管理办法、推进网上交易和网上监管,对有形市场的建立和招拍挂流程等作出明确具体、可操作性强的政策规定,重点解决矿业权出让公开竞争制度不健全、交易制度不完善、监管不到位和领导干部违规插手干预矿业权出让等问题,研究制定了探矿权、采矿权招拍挂进入有形市场交易的具体办法和分级审批衔接、省市级矿业权交易机构运行监管办法。

河北省国土资源厅今后还将一如既往地把重点放在转变行政管理职能和资源配置方式上,进一步压缩自由裁量权,研究制定加强土地整理、土地估价、储量评审和矿业权评估机构的管理办法。与此同时,按照加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系的要求,在“监、管、办”三分离,交易场所、信息服务、交易规则、运作程序、专家评委库“五统一”方面下功夫,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。此外,还将继续加强诚信体系建设,建立中介机构廉洁从业和诚信档案,运用好违法记录“黑名单”制度,形成诚信信息共享机制,加大中介机构和从业人员违法违规的责任追究力度。这些措施,都有利于健全市场制度,规范交易行为,促进建立统一规范的土地和矿业权交易市场,从客观条件上遏制腐败问题。二、开展廉政教育,建设廉政文化,从思想道德上防腐

现阶段,行政道德失范助推腐败风气已成为越来越严重的社会政治问题。一项关于“你对哪些人的伦理道德状况最不满意”的全国性调查令人沉思:政府官员高居榜首,达74.8%。该项目组认为,政府官员对伦理观念普遍性的弱化导致道德信用丧失。在社会转型期,新的现代伦理和社会核心价值体系尚未完全建立,腐败仍然是公共权力拥有者难以抵制的诱惑。亚当·斯密说过,人在对自利边界的意识中走向道德。因此,在目前还没有建立起稳定的保护普通事务类公务员基本利益的机制的背景下,政府官员的“自利边界”比较模糊,在思想和道德品质上产生了腐化堕落,上岗靠送礼、晋升靠“跑官”、荣誉评定靠人情,捞好处有“本事”的风气盛行。

思想是行动的指南,任何行为的变化都是由思想变化所致。古语云“富贵不能淫”,就是指面对权力和财富的诱惑,要坚持正确的价值观,守住道德底线。如果价值观偏离,道德底线不牢固,面对诱惑,就很可能导致腐败行为的发生。所以,从党员干部自身的微观上来说,一个人的道德修养、思想文化的素质与水平,决定了其抗拒腐败的能力。广大党员干部不是生活在真空里,在腐败问题上没有天然免疫力,因此要不断加强学习,提高思想觉悟,着力在思想层面构筑拒腐防线上下功夫;从政府组织的宏观上来说,文化是一个组织群体长期以来形成的宝贵精神财富。徐绍史部长指出,“从国土资源事业的长远发展来看,文化是永远不可或缺的,文化所担负的任务将越来越大。”在建设和发展国土资源文化之中,廉政文化建设必然占据着十分重要的地位。简单来说,治理腐败的工作,还要从开展廉政教育、建设廉政文化,从而净化权力运行环境、增强干部队伍廉洁意识入手,营造风清气正的良好氛围,筑牢全系统干部职工的思想防线,提高干部队伍道德上防腐拒腐的能力。“两整治一改革”专项行动轰轰烈烈地开展以来,河北省国土资源部门集中整治干部队伍思想领域存在的突出问题,反腐倡廉的力度空前、声势浩大。一方面,认真开展干部教育管理工作,利用反腐教育提升认识,防止廉政意识淡薄,世界观、权力观和价值观扭曲的现象出现。另一方面,不断借势推进国土资源廉政文化建设,提出把“坚持高标准、严要求、快节奏,拒绝贪腐、抵制庸俗、敢于碰硬不怕得罪人”作为廉政文化的主要特点,利用廉政文化营造风清气正的权力运行环境。厅党组下发了《关于开展全省国土资源系统领导干部廉洁从政教育集中整训工作的通知》,明确了分级培训的对象、内容、方式与时间要求。省厅和市县局还多次组织了形式多样的教育培训活动,截至目前,省厅和各市县局共组织了集中整训培训班309期、共培训29717人次。在各级干部中还开展了撰写廉政格言警句和书画作品比赛等廉政文化活动,开展了反腐倡廉警示教育、预防渎职侵权犯罪展览等活动;与此同时,不仅在系统内开展了学习宣传先进典型活动,坚持用身边的人和事教育身边人,表彰了先进,弘扬了正气,鼓舞了士气,充分发挥了示范引领作用,还结合系统内查处的违纪违法案件,深入开展廉洁从政教育活动,进一步增强党员干部特别是各级领导干部依法廉洁行政的意识。

通过“两整治一改革”专项行动,河北省国土资源系统从上到下充分认识到,国土部门的廉政文化建设目的不在于制定几个条文、几个不准、几个自律,廉政文化建设其实是一种常态化、长期性的工作,其效果和作用在于潜移默化的思想熏陶,为的是在全系统树立正确的执政理念和价值取向,营造风清气正的良好工作氛围,促使个人从思想教育入手,增强每一名干部职工抵制腐败侵蚀的意识和能力,使廉洁从政成为一种自觉的行为。三、预先排查风险,完善查防制度,从权力源头上防腐

贪污腐败是公共权力异化的结果,孟德斯鸠也曾下过结论:一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条亘古不变的经验。人类本能的有着追求自身利益的天性,决定了权力持有人总是难以排除以权谋私的可能性。这说明,在权力运作过程中,要使权力始终成为谋取公共利益的工具,阻止权力的异化,不仅要靠上述人性的完善,反腐倡廉工作需要更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设。我国近几年反腐的实际经验证明,治腐更要先防腐,从注重查处腐败案件到更加注重源头防腐。而要加强源头防腐,首先是要查找廉政风险点,所谓廉政风险点往往是指拥有某项权力、可能发生腐败行为的重点工作环节、工作部位和工作岗位。这些环节和岗位体现着某项业务管理工作的权力,其权力大小往往与腐败风险大小成正比,随时可能成为“定时炸弹”。只有找到易发生腐败的风险点,才能对症下药,有的放矢,进而健全完善防范腐败的治本之策。

国土资源管理责重权大,涉及多重利益关系,国土资源管理领域的风险也是点多面广。基于此,国土资源系统正在开展的“两整治一改革”专项行动,其重要任务之一,就是排查廉政风险点和开展自查自纠。廉政风险点的排查是整个专项行动的基础,直接影响后续的问题整改、案件查处和制度健全。通过全面查清涉土涉矿领域易发腐败问题的薄弱环节,进一步增强每个干部的风险意识和风险责任。排查廉政风险点的目的,就是要加强法制建设,只有建立完善的、科学的、成熟的法制体系,只有培养出大量的理性、公正、依法办事的管理工作人员,国土资源领域腐败问题才能从源头上得到清除。

千里之堤,溃于蚁穴,一个风险点爆发,倒下的可能是一两个干部,但如果多个风险点并发,就可能引发系统性风险。由此,河北省国土资源系统各级部门从自身出发,从所在岗位部门出发,以工作流程为线、工作岗位为点,紧紧围绕现行管理制度、土地和矿业权审核审批、项目资金安排、征地补偿、地质矿产调查评价、执法监察等项核心业务工作的重点部位和关键环节,结合系统内发生的违法违纪案件,对管理漏洞和廉政风险点进行全面排查,制定了《河北省国土资源厅党组成员廉政风险目录》。通过各级领导带头,逐项查找核实廉政风险等级目录,对存在的管理漏洞和廉政风险点逐项制定防控措施。目前为止全系统共查找廉政风险点1712个,制定防控措施2034条。在今后的工作中,还将推进风险防控管理常态化,根据工作实际,不断研究新情况、新问题,做到定期开展动态排查廉政风险点。对于已经制定的廉政风险防控制度措施,按照“制度要管用”、便于执行、可操作性强的要求,及时进行补充完善,增强防控机制的针对性和有效性。

要变“风险点”为“安全点”,在风险点排查之后,离不开深入广泛的自查、互查、自纠,离不开部门加强管理和干部自我约束。要抓好整改和查处工作,更根本的措施是要从制度入手加以防范,关键是要在深化国土资源管理制度改革中降低风险,要通过持续的制度“立、改、废”,加强对行政审批、资金管理、项目安排、干部任命等权力运行重点部位和关键环节的监督,真正做到从源头上以制度防腐、治腐。河北省国土资源厅根据廉洁从政准则和部党组五项禁令,从保护教育干部角度出发,坚持自查从宽、被查从严的政策导向,认真开展自查自纠工作,对违法违规问题进行全面检查清理,建立了土地违法违规预警机制和情况通报、线索移送、案件协查工作机制。与此同时,就土地和矿产资源违纪违法线索涉及国土资源部门干部违纪违法问题,进行汇总、梳理、筛选,做到有案必查,并组织力量重点对土地违法违规案件比较集中的市、县进行反复巡查,发现问题快速反应。其中,衡水市局集中一个半月时间组织业务骨干,对2007年以来土地出让、土地整治、土地执法监察卷宗进行逐一自查,共排查土地出让卷宗735个、土地整治卷宗172个、土地执法监察卷宗933个。唐山市局对2007年以来土地、矿产、海洋和工程项目招投标中的审核审批事项逐宗进行自查整改,共核查审批事项27067宗。通过检查清理,发现了一批权力运行过程的突出问题。此外,还加大力度对不完善、不健全的管理制度进行了立、改、废,研究制定了《全省国土资源系统专项资金监督管理办法》《建设用地批后监管办法》《关于加强反腐倡廉制度建设的意见》《关于加强建设用地全程动态监管的实施意见》《关于推进行政权力运行监控机制建设的工作方案》等项制度。研究修订了《河北省土地整治项目管理办法》《关于违反土地管理规定行为的处分办法》《土地转用征收报批办法》等有明显缺陷和漏洞的制度规定,共制定和修订了38项针对性很强的制度措施,有效地规范了干部的行政行为。四、依靠信息科技,实现透明政务,从权力运行过程中防腐

西谚有云“阳光是最好的消毒剂,灯光是最好的警察”,同样,公开、透明是廉政建设最好的监督方式。推行更大范围的政务信息公开,尤其是政务过程信息的公开,切实提高政府透明度,是健全防腐机制的基础环节。政务信息公开和透明,既是公民充分享有知情权、参与权、监督权的基础,也是实现对行政主体的全程监督,消除“暗箱操作”、增强政府公职人员主动拒腐意识的基础。

国土资源系统开展的“两整治一改革”专项行动对科技化、信息化建设提出了更高要求。部党组提出,要坚定不移地推动国土资源系统政务信息公开,加大电子政务建设力度,针对社会广泛关注的土地、矿业权市场中的热点问题,迅速集成有关信息,公开发布并接受社会监督。实现透明政务,信息化是“硬件”,透明化是“软件”。依靠信息科技手段,继续加强国土资源综合监管平台建设,充分利用“一张图”管地、管矿,健全完善土地“批、供、用、补、查”综合电子信息监管平台,实现建设用地全程动态网上监管,并大力完善矿业权统一配号系统,逐步将矿产资源勘查开采纳入遥感监测范围;推进透明化,是具有国土资源特色的反腐倡廉工作的重要特征,对各级国土资源开发利用过程、全周期动态监管,将审批程序、报批要件、工作流程电子化,减少人为因素的影响,以科技手段防止腐败行为的发生。这就要求国土资源部门革新理念,坚定不移地转变管理职能和资源配置方式,加快从重微观向重宏观、从重审批向重监管、从重项目安排向重制度设计的转变,把权力和责任真正放下去,把服务和监管切实抓起来,在有效监管行政对象的同时,实现对行政主体自身的全程监督,抓好具有国土资源系统特色的反腐倡廉工作,筑牢反腐倡廉的“防火墙”。

河北省国土资源厅充分利用信息平台,首先,加快推进土地和矿业权出让网上交易和监管,在进一步总结各地方土地、矿业权网上交易和监管的成功经验和有效做法之后,形成了全省范围内统一的网上交易规则、技术规程和基本制度。严格实行接办分离、网上报批、联网审查、集体会审、限时办结、结果公开、接受社会监督的权力运行模式,对行政权力运行进行了规范,对行政审批流程进行了完善。其次,面对近年来土地整治项目发案多、涉案金额大、涉案人数多的情况,开发研制了《河北省农村土地整治示范项目专项资金在线监控系统》,实现了从资金预算、拨付、执行到决算的所有与专项资金相关的全过程在线监督与科学化管理。研制了土地整治项目资金电子监控系统。对大额资金管理、重大专项资金项目等实施在线全程监管。这个系统可覆盖省、市、县三级国土资源系统用户、财政系统用户和项目承担单位用户,对专项资金的违规使用有实时预警的功能,受到国家和省有关领导、专家的好评。最后,河北省国土资源厅作为中央纪委确定的政务公开联系点,一直以来都大力加强综合监管平台建设力度,“一张图”工程和土地“批、供、用、补、查”,矿产资源勘查开采电子监管平台建设也取得了新的进展。这些措施,一方面,使得接办人与承办人分离,通过“电子屏障”隔断了腐败利益链;另一方面,监督部门可以在线实时监察审批过程、效能,交易全程网上运行,交易结果网上公开,使得当事人想“操作”而不能“操作”,不敢“操作”。

综上所述,“两整治一改革”专项行动成为国土资源系统党风廉政建设的有力武器,是完善国土资源领域市场建设和市场管理制度改革的契机,是促进国土资源队伍廉洁从政道德和文化建设的保证,是确保国土资源管理制度防腐和政务公开的重要举措。

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