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作者:潘家华

出版社:社会科学文献出版社

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城市与环境研究(201301)

城市与环境研究(201301)试读:

创刊词

《城市与环境研究》集刊由中国社会科学院科研局负责管理,由中国社会科学院城市发展与环境研究所主办,发展初期定位为季刊。

本刊的办刊宗旨是立足国情,立足当代,以我国城市、环境和可持续发展中面临的重大现实问题为主要传播内容,推进城市与环境理论创新,创办具有中国特色的城市、环境与可持续发展方面的理论学术刊物。

本刊的办刊方向是面向城市政府部门、科研机构、大专院校和国内外从事城市、环境与可持续发展研究的个人和团体,体现我国城市、环境与可持续发展方面的前沿理论,探讨城市经济、社会、环境、生态、管理等方面的发展进程,宣传我国城市化、可持续发展取得的业绩,突出专业性、综合性、交叉性、前瞻性等特点。

为实现本刊办刊宗旨和办刊方向,并突出专业学科特色,本刊设置以下栏目:“

前沿争鸣

”“理论方法”“政策实践”“书评信息”等。主要刊发城市经济研究、城市规划研究、城市与区域管理研究、土地与房地产研究、环境经济与管理研究、可持续发展研究、气候变化经济学研究、低碳经济等方面的文章。

本刊以繁荣城市经济学和环境经济学学术为目标,编辑部全体同人将努力把本刊打造成服务于城市化和环境保护,能够与国际接轨的、高水平的城市与环境类综合性学术刊物。

刊物的发展离不开各位读者的大力支持,我们热诚欢迎各界人士不吝赐稿,通过大家的共同努力,把本刊建设成传播创新理念、先进方法与成功经验的重要阵地。《城市与环境研究》编辑部前沿争鸣[1]

我国低碳城镇化战略内涵与目标:宏观视角

“中国低碳城镇化问题研究”课题组【摘要】中国低碳城镇化问题涉及领域广泛,关系可持续发展大局。本文重点阐述协调空间规模与结构、遵循自然规律、坚持以民为本、尊重乡土田园自主型模式,明确制定并严格执行低碳标准等是中国低碳城镇化战略的基本内涵与目标,指出要实现这一低碳城镇化战略目标,必须着力推进产业结构优化升级,处理好消费模式与生活方式转型,抓好集约、智能、绿色发展,以规避高碳锁定的科学规划为指导,强化公众参与制度建设。【关键词】低碳城镇化 空间规模协调 以民为本 田园城市 产业结构升级 集约智能绿色发展 消费模式升级 高碳锁定 公众参与

低碳城镇化,不只是一个微观层面的节能减排问题,也不只是一个人口迁移与市民化问题,更不是一个简单的减碳技术选择。在宏观层面,我国低碳城镇化,涉及能源安全、气候安全和环境安全,涉及经济升级转型、发展方式转变等很多方面。走低碳城镇化道路,需要超越狭义的“碳”技术和政策来考虑与明确我国低碳城镇化战略内涵与目标。一 低碳城镇化是现实需要更是战略要务

中国的城镇化水平,从1949年新中国成立时的10.6%,提高到改革开放初期的17%左右,历经了30年,仅仅提高了6个百分点。改革开放后,城镇化进程持续、稳定、快速推进,提高到2012年的52.6%(见图1)。各种预测表明,这一进程还将继续,在2030年前后达到中等发达国家70%左右的水平,新增城镇人口约3亿(见表1)。图1 1949~2012年我国城镇化水平

资料来源:2011年及以前数据来自中国统计年鉴,2012年数据来自统计公报。表1 不同机构和学者对2020年、2030(2050)年我国城镇化的预测情况

低碳城镇化是实现新型城镇化的现实需要。由于受到城乡二元户籍制度的约束,我国城镇化很不完善,很不透彻。当前统计意义上的7.1亿城镇人口中,约有2.6亿农业转移人口,尚没有实现居住地户籍[2]人口的市民化。魏后凯指出,“推进农业转移人口市民化是提升[3]城镇化质量的核心”。低碳城镇化是以人为本的城镇化,旨在改善人居环境与强调城镇化质量的提升。新型城镇化要搞透、搞好,必须从低碳、农业转移人口市民化等提升城镇化质量方面大下功夫。

低碳城镇化是打造中国经济增长升级版的重要保障。如果说改革开放的前30年是外需导向的粗放工业化拉动的被动型城镇化,那么,今后则是市民化提升内需、内需拉动新型工业化与城镇化互动的主动型城镇化。到2030年,我国预计有总量达到5.6亿的新增城镇人口和市民化人口,超过欧盟27国的人口总和,平均每年新增需要为其提供基础设施和社会服务的城市人口超过2500万。持久而大规模的城镇化和市民化过程,构成中国经济增长升级版巨大而持续的动力源泉。庞大的城镇人口和市民化人口规模在拉动内需的同时,也对资源、环境、公共服务、基础设施等提出了巨大的挑战。因此,只有在城镇化过程中加入低碳约束,才能使中国经济增长升级版顺利持续进行。

低碳城镇化是实现民族复兴与中国梦的战略要务。根据联合国开发计划署和世界银行2013年数据,高人类发展水平国家的平均城镇化水平超过80%,中高人类发展水平国家为74%,中低人类发展水平国家约为44%,低人类发展水平国家约为34%。我国人类发展水平世界排名第101位,尚处在中低发展层次。但是,北京和上海已经进入高人类发展水平行列(见表2)。表2 人类发展指数与城市化水平:中国在全球的地位(2011年)

续表

城市化水平与人类发展水平直接相关。实现民族复兴的中国梦,提升城市化品质和水平,具有严峻的现实挑战,也是未来发展的战略任务。低碳城镇化通过关注人类发展水平的改善、关注新能源开发与新技术的应用,实现集约、节约、绿色发展,提升城市化质量,建设资源节约型、环境友好型社会,实现民族复兴与中国梦这一战略要务。

低碳城镇化是全球化石能源供应日益短缺这一资源约束下的必然选择。在相当程度上,传统城镇化严重依赖化石能源提供建设和运行的动力。2010年,经济合作与发展组织(OECD)国家中约有总人口12.3亿,其中约有10亿人口居住在城市,能源消费总量达54.1亿吨油当量。中国从改革开放初期能源消费不足6亿吨油当量增加到2000年的10亿吨油当量,再到2010年的24.7亿吨油当量。这反映了我国城镇化过程中也高度依赖能源供应增长的特点。到2030年,预计中国人[5]口将达到14亿,其中,近10亿人口居住在城市。如果按照2010年OECD城市运行的人均能源消耗计算,2030年中国14亿人口需要消耗能源总量可能高达60亿吨油当量。根据英国石油公司2013年的数据,我国探明储量和开采量之比即储采比,石油为11,煤炭为[6]31。在我国化石能源短缺的现实中,确保能源安全必须走低碳城镇化道路。

低碳城镇化是实现气候环境安全的必经之路。政府间气候变化专门委员会第五次评估报告进一步明确人类二氧化碳排放的全球增温效应,需要大幅碳减排。2012年,我国碳排放总量占全球1/4以上,人均碳排放也接近欧盟平均水平。笼罩全国的雾霾,归因主要是化石能源燃烧。无论是能源安全、气候安全还是环境安全,无论是现实还是未来,中国的城镇化只能走低碳道路。二 我国低碳城镇化战略的内涵与目标

我国环境与资源禀赋不足以支撑常规的高碳高排放的城镇化发展模式。我国的城镇化规模大、速度快、进程长,面临土地、能源、水资源短缺和环境恶化等诸多挑战,而这些挑战最终受制于碳预算的刚性约束。可见,碳预算也就是低碳,是城镇化战略发展的一种终极边界。低碳仅仅是简单的节能减排吗?在战略和宏观层面,低碳城镇化远远超出“碳”的内涵。(一)空间与规模协调的城镇化才是低碳城镇化

1990年代以来,中国城镇化进程中人口流动指向北京、上海、广州等超大城市和区域性中心城市,出现规模越大膨胀越快的特大、超大城市“极化”凸显的城镇化现象。2000年后,我国城市规模增[7]长加速,高位次城市集聚式发展倾向凸显。特大城市和大城市人口膨胀速度最快,中等城市次之,小城市增长相对较缓。同时,一线[8]城市的经济规模庞大与广大中小城市生产值总量不高并存。简言之,国内省会及以上城市聚集了全国主要的人口与财力。

伴随国内城市极化发展,超大型城市交通拥堵、环境污染、资源供应紧张、失业率攀升和基础设施维护成本上升等“城市病”现象日[9]益突出。针对典型城市“城市病”的量化研究成果表明,目前,我国“城市病”涉及自然资源短缺、社会资源短缺、环境恶化及交通拥堵四大领域。最为突出的领域是自然资源短缺和环境恶化。城市病综合情况最为严重的样本城市首先是北京。北京因空气质量未达二级以上天数多,雾霾重而被世人称为“首毒”。其次是南京和上海,代[10]表数据如表3所示。日益恶化的“城市病”问题,对城市居民的生活和工作已经造成实质性的不良影响,并将可能演变为激发社会深层矛盾的温床。表3 2010年9座城市5项指标数据

越来越严重的“城市病”表明,当前城镇化模式并不是一条科学的、可持续的道路,更不是一条低碳城镇化道路。这是因为,北京、上海、广州等特大、超大城市的人口规模、用地、用水、用能和房地产价格已经超出了环境和社会承载能力,吸附了全国大量的金融资本,挤占了小城镇发展用的大量资源,加剧了中国城乡之间、东中西部之间、大中小城镇之间发展的不平衡。自身已经不堪重负的超大城市还要承担辖区范围外的全国或区域人口的高端教育、文化、医疗等服务,带来了城市交通拥挤、环境质量恶化、水源严重短缺、能源过度消耗等问题。

国内超大城市的典型代表,如北京、上海,既是当前城镇化及城市发展模式的缩影,也是国内“城市病”现象最为集中和突出的地区,更是作为中国能否实现低碳转型与如何实现低碳发展的代表性地区而备受关注。1991~2008年期间,北京碳排放增长最快,比1990年增长了273%;上海次之,增长了237%。两个城市分别是同期全国平均水平的2倍和1.73倍。预测显示,北京、上海的能源消费量与碳排放均呈现先上升后下降的“倒U形”曲线特征。其中,北京在2029年达到碳排放高峰值61.79Mt碳,上海则是在2040年达到高峰值181.08Mt碳,上海的碳排放量远高于北京。就能源消费量而言,北京最先出现峰值,2029年达到88.25Mtoe;上海能源消费高峰出现的年[11]份比北京晚,在2040年达到262.34Mtoe。

鉴于此,主推空间与规模协调,促使城市社会服务的本地化,减少和消除城市资源过度“极化”造成的城市病,避免城际交通和城市内部资源匮乏导致的高碳锁定,实现低碳城镇化,是我国未来发展的战略要务。目前,中国城镇化模式以集中型为主,即非平衡扩张的城镇化。虽然,城镇化非平衡扩张模式在其初期有利于集中资源,创造规模经济效应,但是,进入发展中后期,往往因极化发展而引发要素价格过高和经济剧烈波动等问题。城市化非平衡扩张模式引起的经济[12]发展不平衡达到一定程度,将“倒逼”城镇化模式自我变革。国内学者研究指出,当前全国人均GDP冲破3000美元,中国已经进入城市化选择的战略期,应谨慎调整并选择适合自身发展的城市化模[13]式。(二)遵循自然规律的城镇化才是低碳城镇化

城镇化发展服从自然规律,符合生态平衡原理,与当地的环境容量、气候容量以及资源承载力相匹配,是科学发展观的要求,是城镇化低碳的标准。城市化是区域经济集聚的具化形态,是资本积累同资源环境共同作用的结果。城市设施建设和运行离不开自然资源。随着城市规模的扩张,自然资源与生态环境对其约束效力受到削弱,但仍是城市规模扩张可持续与否的决定性因素。事实上,伴随城市规模的扩张,人口不断聚集,生活及生产消耗增大,城市内部与周边自然资源开采及环境负荷加剧,不断逼近城市资源承载力的阈值。国内关于北京等14个大城市的综合承载力评价研究结果显示,环境及资源已成为上述城市发展的短板,即资源要素供给能力与城市规模扩张速度[14]的不匹配,已经对城市发展产生实质性的不利影响。

部分地区的非典型城市建设明显背离了可持续发展原则,罔顾当地资源承载力的实际水平,应当警惕并纠正以避免无法挽回的环境恶果和经济损失。譬如,黄河上中游一些干旱半干旱地区,水资源极度缺乏,大量抽取黄河水、地下水,搞山水景观、湿地公园、人造绿地,表面上看起来是“生态”,实际上是高碳。这是因为,高压抽水解决市内荒漠山地绿化问题,要靠巨大的能源消耗来实现与维持,不符合自然规律,因而也不是低碳的。许多大城市竞相建造“世界第一高楼”,例如长沙甚至要建高度为838米的“天空城市”。表面上看,是土地利用的高度集约,但实际上,其建造、运行、维护的能耗和环境影响,要远大于高度适中的建筑。

值得欣慰的是,国内稳步推进的节能减排、循环经济建设、低碳城市试点等工作,不仅得到地方相关方面的积极响应并获得了显著成效,也体现了我国发展方式转变与城镇化转型的主导方向。譬如,参照海外循环经济实践,我国于2000年始推循环经济试点,改造既有生产模式,逐步规范化进而列入“十一五”国家发展规划,并取得了阶段性成效。作为能源和原材料基地,山西的能源等资源消耗量巨大,污染情况严重,节能减排与环境压力大。开展上述实践后,山西实行环保一票否决制和末位淘汰制,陆续推行蓝天碧水工程、造林工程、天然林保护工程,国家重点监控的5个城市相继全部退出了十大污染[15]最严重城市之列。又如,贵阳市通过发展循环经济带动当地实现生态保护跨越式发展。该市将循环经济和生态城市建设纳入规划框架,启动循环经济试点项目,参与国家生态工业示范基地共建项目。从城市环境指标来看,贵阳市取得的成果是值得肯定的,例如当地生活垃圾无害化处理率在2003~2007年间提高了92.93%,SO排放量2在2003~2008年间降低了42.99%。

低碳城镇化要深度分析当地优势与劣势,利用当地的特点与现有资源,发展相应的产业,以当地生态容量与资源承载力为红线。因为城镇扩张期间所产生的影响,尤其对城镇及其周边区域生态安全的影响日益为人们所重视。城镇化无疑加剧人地矛盾,根据城镇扩张的生态安全格局及其生态承载阈值,引导城镇扩张规模的合理调整,是可持续城镇化及其发展的基础。国内学者在城市生态系统健康评价、城市生态安全等方面已经积累了一定的研究成果并形成了相应认识[16,17][18],而城镇扩张生态安全格局更是其中的重要研究领域。上述研究指出,在维护城镇生态安全的前提下,预测城镇空间扩展规模和发展格局,进而落实到城镇空间规划中,通过分析现状用地的利用方式、生态敏感性、生态适宜性等,建立城镇扩张用地的生态安全等级,有利于控制城镇无序蔓延,保障区域生态安全。(三)以民为本的城镇化才是低碳城镇化

利润驱动的工业化和城镇化,排斥就业,污染环境,限制农业转移人口市民化,扩大城乡收入差距,城市形态上有空间上的外延扩张,但没有体现以民为本的宗旨,形成了高碳锁定,阻碍低碳城镇化。“十一五”期间,我国工业能源消耗由2005年的15.95亿吨标准煤增加到2010年的24亿吨标准煤,约占全社会总能耗的73%;钢铁、有色金属、建材、石化、化工和电力六大高耗能行业能耗占工业总能耗的比重由71.3%上升到77%左右。发达成熟的经济体,工业能耗只占总能耗的30%左右,体现生活品质的交通和建筑分别占30%和40%左右。我国当前的能源消费需求结构,不仅表明我国城镇化进程漫长而艰难,更表明我国提升生活品质的低碳城镇化任务的紧迫性。

尽管国内居民生活碳排放较工业生产碳排放规模小很多,且占全国碳排放总量的比重稳中有降,但是,随着城镇规模迅速扩张,城镇居民生活用能及碳排放正进入快速增长的阶段,居民生活产生的碳排放对节能减排的影响力也将发生重大转变。由于生活用能碳排放比重高且节能减排空间大,控制家庭生活碳排放已成为欧美等城镇化水平高且经济发达国家的节能减排政策的重点领域。与之有别,我国国内节能减排政策措施仍集中在工业生产领域。未来,中国将从工业化带动城镇化转变为城镇化拉动工业化,正视并重视城镇化居民生活用能及其碳排放特点,制定合理可行的生活领域节能减排政策工具,具有重要的实现意义。其间,正确认识城镇居民与农村居民在生活领域用能的差异尤为重要。

国内学者通过比较城镇居民与农村居民生活用能及碳排放量年度数据,发现城镇居民收入增加将促进其生活碳排放量增长,而农村居[19]民收入增加则有助于生活用能及碳排放量的减少。上述现象源于城乡收入水平的显著差距以及农村能源结构。因此,当前政策主导的城镇化推进模式,可能无法迅速提升农村转移人口的收入水平,但却迅速改变了他们的生活能源供给结构,进而增大了扩张中城市的节能减排工作难度。另外,尽管电力是城镇居民的主要生活用能来源,但是火电主导的供电结构在城镇化迅速推进期仍将加剧社会碳排放增长的严峻形势。因此,低碳城镇化中不可忽视优化城镇电力供给结构,以绿色易获取的低碳廉价发电资源能源替代传统能源,以缓解上述阶段性矛盾。

客观上,城镇化将改变农村居民,甚至移入城市的原城镇居民的生活成本,而城镇化的低碳转型将对上述生活成本产生影响。此类影响的主导方向及力度在极大程度上将反映我国低碳城镇化建设科学与否,以及是否体现以民为本的思想。目前,关于城镇不断扩张而居民生活成本大幅攀升的现象已受到社会各界的广泛关注。一项针对35个城市生活质量的调查结果显示,高生活成本成为损害居民城市生活[20]质量满意度的最重要因素。此项研究分别从生活成本主观满意指数与生活成本客观满意指数两方面观察生活成本,指出生活成本主观指数排名靠后的城市,生活质量主观满意度总指数排名也相对靠后。生活成本对居民城市生活满意度的影响力度已超过生活水平、人力资本、社会保障及生活感受等方面。

尽管,上述调研强调通货膨胀及房价高企是受访者最关注的两大生活成本因素,不过,考虑政府管理通货膨胀的常用方法包括能源价格管理,即政府对能源价格进行管制将影响能源补贴改革对居民收入[21]和消费的冲击,因此,涉及能源价格政策的低碳城镇化借助上述渠道对城镇居民生活满意度的影响无疑是广泛而深刻的。以化石能源补贴政策为对象,国内学者的研究结果显示,尽管居民能源消费支出比例较小,能源补贴改革对其直接影响有限,但其间接影响却不容忽视,因为取消补贴将引起能源价格上涨,从而带动其他大宗商品价格上涨,引致成本推动型通货膨胀。综上,贯彻以民为本,是合理科学推进低碳城镇化的重要基础。(四)乡土田园自主型城镇化才是低碳城镇化

我国自上而下推动的以大工业、大城市建设为主的城镇化导致的造城运动,以及自下而上的粗放型小城镇建设,使得许多山水田园、低碳、生态和谐的城镇和村庄不复存在。所谓自上而下的城镇化,是政府按照城市发展战略和社会经济发展规划,运用计划手段发展若干城市并安排落实城市建设投资的一种政府包办型的强制性制度变迁模式;自下而上的城镇化则是农村社区、乡镇企业、农民家庭或个人等民间力量发动的一种由市场力量诱导的自发型的诱致性制度变迁模式[22]。

20世纪50年代以来,自上而下的城镇化与自下而上的城镇化交替推动着中国城镇化进程,两者互为补充,相互强化。然而,80年代以后,自下而上的城镇化一度成为推动中国市场经济迅猛发展的主要动力,如1980年中国有建制镇2600个,1994年底达16702个。自下而上的城镇化不仅综合了城镇与乡土两种经济发展模式,而且融合了城市与乡村两类生活形态。同时,自下而上形成的城镇还将分散的农村工业适度集中,形成了农村工业地域载体,不过,此类模式形成的农村小城镇和集镇多以分散、规模相对较小、粗放经营为主的乡村工业经济为特征,因而造成发展无序化和生态环境恶化等问题,并加大了中国经济发展的资源环境压力。

因此,加快小城镇发展方式转变,引导新兴小城镇低碳转型具有重要战略意义。费孝通曾提出“小城镇大文章”,钱学森指出“山水城市是我国城镇化道路的重要选择”。乡土自主型城镇化,是农村自主参与的城镇化,能更好解决当地的农民问题。乡村有自己的优势,如分布式能源的应用、低成本高福利的绿色产业、小型有机多样化农场等经济模式。乡土自主型城镇化可以实现就地消化,就地供给,是一种真正的低碳、环保、节能、循环的城镇化模式。低碳城镇化能使乡村让人们更向往,应当抓好“就地化”与“田园式”两大关键词。

所谓就地城镇化,是指区域经济社会发展到一定程度后,农民在原住地一定空间半径内,依托中心村和小城镇,就地就近实现非农就[23]业和市民化的城镇化模式。国内研究及调研结果显示,就地城镇化在经济发达地区有较多实践,如浙江湖州、江苏武进和昆山以及北京密云蔡家洼村等地的调研显示,尽管地区居民统计上多为农业户口,但当地水电路、学校和医院等基础设施水平已与周边城镇相近。就地城镇化还是经济欠发达地区城乡一体化的重要途径。事实上,就地城镇化已为一些发达国家所普遍采纳,成为缓解特大城市和大城市“城市病”的重要途径,最为典型的代表如德国。

目前,田园城镇建设已在国内部分地区启动,如成都等地初步形[24]成的现代田园城镇建设构想,江苏太仓启动的相关规划实践。田园城镇为英国社会学家霍华德率先提出,旨在疏散过分拥挤的城市人口,限制城市过度膨胀。为健康的生活和产业而设计的城市,兼具城市与乡村两者的优点,体现“自然之美、社会公正、城乡一体”。事实上,田园城镇理论在其提出以后的一百多年来,对世界城市规划建设与世界城市发展产生了深远影响。现代田园城镇亦被认为代表了当今中国城市建设发展的新方向。(五)明确并严格执行低碳目标才能实现低碳城镇化

目前我国已经有超过1/3的城市提出建设“低碳城市”。事实上,近几年低碳城市建设已经成为各地城市发展的新模式,天津、唐山、保定、合肥、深圳等城市不约而同地提出建设低碳城市的目标,其中有的城市已经启动低碳城市的规划建设,如天津正在进行滨海新区低碳生态城建设。一方面,中国正在推行的园林城市、山水城市、历史文化名城等城市发展形态为低碳城市奠定了良好的基础。另一方面,中国很多大城市都新建卫星城来疏解主城区日益重叠拥挤的服务功能和超高密度的人口,这些新建卫星城都可以采取低碳城市的模式。

从城市低碳发展政策的实施状况来看,因缺乏系统性政策指导,处于探索阶段的城市低碳发展政策在实施中出现了一系列误区。在完成“低碳”分配任务的过程中,全国出现的“柴油荒”“拉闸限电”现象,暴露出相关管理的混乱,传统管理机制已难适应构建低碳城市的要求。许多城市更是在低碳的名义下,行高碳发展之实。一些城市,大建摩天大楼,追求高能耗的工程措施治理污染,热衷于“王者风范”的奢靡消费模式,一旦高碳锁定,低碳成本将更高、时间更长、难度更大。发达国家低碳转型举步维艰,已经清楚地说明这一点。实际上,我国的一些城市,例如北京、天津、上海,人均碳排放均已超过纽约、伦敦、东京。

低碳,是一个刚性约束,表观测度。从颁布《可再生能源法》到修改《节能法》,再到出台《中国应对气候变化国家方案》,旨在促进经济发展低碳转型的政策轮廓日益清晰。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年(2011~2015年)规划纲要》(以下简称“十二五规划”)提出2011~2015年经济社会发展主要目标时,不仅延续“十一五规划”的单位国内生产总值能源消耗指标考核,同时增加了“非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%”的新要求。围绕“绿色发展”主题,“十二五规划”区别于“十一五规划”的另一项重要新指标是“二氧化碳排放强度”。“十二五规划”提出2011~2015年单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。该指标虽然进行地区分解,但不同于能源强度指标实施的年度考核办法,而是采取规划期内中期评估和期末考核的办法。

实践证明,没有目标的低碳发展,不可能有效实现我国发展方式的转变。同样,没有目标的低碳城镇化,不可能有效实现低碳转型。如果京津沪将人均碳排放目标定在2020年实现人均大约5吨的水平,则产业结构、交通模式、消费选择必将出现根本性转变,一些行政权力集中造成的对经济资源的垄断,也将在低碳目标的刚性约束下出现改观,资源将向中小城镇分散转移。如果我们将中小城镇人均碳排放定在欧盟人均8吨的水平,目前的空间大约只有2吨,中小城镇的规划、建设、产业选择、能源结构、交通、消费行为等,也将有一个刚性的约束。三 我国低碳城镇化的路径

低碳城镇化的路径,当然要考虑技术层面的选择,例如节能、可再生能源、经济刺激等。但是,技术层面的选择必须植根于战略层面的路径,从根本上实现低碳城镇化。(一)着力推进产业结构优化升级

我国城市低碳发展既有存量升级改造的问题,也有增量优化调整的问题。低碳城镇化作为低碳转型期间经济的新的增长点,带动着上百个产业部门几万种产品。低碳城镇化中的主要新产业集中于第三产业部门,具有低碳、低能耗等特点,这对于促进中国转型发展有着至关重要的影响。针对我国城镇化发展的现状,促进城市经济低碳发展,必将在改造提升高碳型传统产业、发展低碳型新兴产业,以及提高第三产业的比重方面寻求突破,逐渐实现产业结构的低碳化调整。

首先,大力发展低碳型新兴产业,实现工业增量的低碳化。城市低碳发展,必须首先从产业增量上,限制高能耗、高排放行业的过度膨胀,大力发展具有低碳特征的新兴产业,特别是节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料以及新能源汽车等战略性新兴产业,从根本上减少二氧化碳的排放。

其次,改造提升高碳型传统产业,实现工业存量的低碳化。我国目前“高消耗、高排放、高污染、低效益”的传统产业仍占有主导地位,因此改造提升传统产业对实现城市的低碳发展具有十分关键的作用。对现有产业的调整改造和转型升级是优化城市产业结构、推动城市向低碳经济发展的另一重要途径。

再次,加快发展现代服务业,推动三次产业结构的低碳化。统计[25]数据表明,全国工业平均碳排放强度大致是服务业的5倍。因此,提高服务业在城市经济中的比重,降低工业所占比重,减轻城市发展对高碳排放的第二产业的过度依赖,是在城镇化过程中实现产业结构升级和促进低碳经济发展的有效途径。(二)消费模式与生活方式转型是关键

低碳城镇化涉及消费模式、生活方式、生活观念和地区发展权益等问题。推动“高碳消费方式”向“低碳消费方式”的转变,是低碳城镇化的重要组成部分。转变生活方式与消费观念,强化低碳意识,一方面,通过强调商品生产者的环境履责情况,从消费端引导上述生产单位提升环境意识;另一方面,削减城市非必要生活垃圾产生量及污染物排放量,弱化城市对周边城镇施加的环境压力。

低碳城镇化亦是民生工程,有利于协调城乡关系,加速社会主义新农村建设,有利于推进城乡居民消费结构的升级,提高其生活质量与健康水平。在通过工业化解决了“吃、穿、用”之后,要有效解决[26]目前严重短缺的“住、行、学”等问题,并在资源环境约束下继续做好“吃、穿、用”的供给,推进工业低碳化转型以及加快发展低碳城镇经济。通过扩大消费性投资解决“住、行、学”等供给不足,同时推进低碳适用技术在上述领域的广泛应用,营造社会发展与环境良好的和谐局面,是低碳城镇化建设的重要组成部分。

低碳城镇化还需正确处理好消费规模扩大与结构升级之间的关系。为缓解城镇化发展和消费升级对区域碳排放的压力,引导城镇居民生活方式有序合理转变,调整消费模式和核心特征,关键还应控制区域人口规模与结构、城镇化主导模式与速度,建立资源节约和环境友好型的消费政策体系,规避消费主义,引导居民杜绝浪费行为,主推绿色、健康和环境友好型消费模式。同时,加快推进节水、节能与绿色能源建筑建设,缓解城镇化进程中居民生活方式转变与消费方式升级引发的水资源与能源供求矛盾。(三)集约、智能、绿色发展是抓手

集约的资源利用模式、紧缩的城市形态是低碳城市建设的基础。集约化是指在最充分利用一切资源的基础上,更集中合理地运用现代管理与技术,充分发挥人力资源的积极效应,以提高工作效益和效率的一种形式。集约化的土地利用在减少资源的占用与浪费的同时,也使土地功能的混合使用、城市活力的恢复以及公共交通政策的推行与社区中一些生态化措施的尝试得以实现,这有利于分摊环保设施运营成本,提高收益率,促进高碳城市发展模式向低碳城市发展模式转变。

智能化技术设施为低碳城市建设提供了前所未有的大好机遇。通过物联网和互联网整合城市资源,智能化工程可以实现快速计算分析处理,对网内人员、设备和基础设施,特别是交通、能源、商业、安全、医疗等公共行业进行实时管理和控制。智能城市可以在政府行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能的过程中,为其提供决策依据,使其更好地面对挑战,创造一个和谐的生活环境,促进城市的健康发展。

绿色概念向城市部门渗透,成为低碳城市建设的重要组成内容。建筑部门及交通部门能耗在城市总能耗中比重偏高。当前,绿色建筑与绿色交通已成为低碳城市的重要组成部分。绿色建筑能最大限度地节约资源、保护环境和减少污染,又能为人们提供健康、适用、高效的工作和生活空间。绿色交通则通过建立低污染并有利于城市环境多元化的协同交通运输系统来节约建设维护费用和能源消耗。微观层面的绿色建筑设计与中观层面的绿色交通设计成为宏观层面的低碳城市设计的重要抓手。

综上,集约化、智能化与绿色设计使科学合理地解决城镇化进程中自然资源、居住条件、交通状况、工作环境、休憩空间等诸多问题成为可能,使其在使用周期内,最大限度地节约资源、优化环境和减少污染,有利于低碳城镇化的顺利推进。(四)避免高碳锁定的科学规划是前提

2011年,美国碳排放总量占世界的16%,虽然低于我国的28%,但人均碳排放量为17.2吨,远高于我国的人均6.2吨。其中美国交通能耗占总能耗的40%。美国发展模式是一种典型的高耗能、高碳排放、不可持续的模式。这种模式一旦形成,一段时期内很难改变,碳排放持续高企,称为美国式的高碳锁定。我国城市不是越大越好,也不是越小越好;城镇化率不是越高越好,也不是速度越慢越好。科学理性发展的核心,是新建城市、新建设施与新建产业要避免美国式的高碳锁定。

要避免高碳锁定,需要有理性的城镇化发展规划。理性的城镇化发展规划要将生态文明的理念和原则融入城镇化进程,要考虑碳的预算约束。考虑碳的预算约束不仅带来巨大的原材料需求、劳动力需求和消费品市场需求的机遇,构成经济增长的巨大动力源,更重要的是它还关乎国家能源安全和对全球生态安全的贡献。理性的城镇化发展规划要倡导发展低碳韧性城市。低碳韧性城市是指在城市治理和规划设计中,协同考虑温室气体减排和应对气候灾害风险的不同需要,采用适应性管理理念,实现生态完整性和可持续城市的目标。低碳韧性城市需要转变传统的城市管理模式和治理理念,从目标、政策和手段[27]等方面进行协同管理。(五)强化公众参与制度建设是保障

公众参与制度建设为低碳城镇化发展提供了有效的制度保障。有别于公共权力资源配置的单极化和公共权力运行单向性强的传统制度,公众参与制度通过地区民众自身积极、主动、广泛的参与,顺利实现政策目标和地区的可持续、有效益发展,同时使地区民众共享发展成果。建立低碳城镇化的公众参与制度,能推进低碳意识的社会化,发挥其社会引导和转型功能,为政府提高公共管理效率提供保障。

公众参与制度有益于低碳城镇建设质量的提高与公共利益的实现。低碳城市建设是一系列专业性较强的公众决策集合,需满足各类技术规范标准。公众出于专业知识限制,一般很难完全理解政策中所包含的专业信息。现阶段节能环保标识的应用,是实施低碳标准的重要途径,是解决上述问题的途径之一。低碳标准标识制度实质上是政府对用能产品的生产和使用产生的环境外部性及用能产品生产者与消费者产品能效信息不对称问题的管制措施。再者,继续完善公众参与方式、支撑技术及平台建设,亦有利于切实提高公众参与的有效性。

低碳城镇化进程中,为公众参与城镇规划创造适宜的制度环境具有现实意义。创建有利于公众合理参与的城镇规划环境,需要树立理性包容的城市规划价值取向,兼顾公平效率、突出以人为本、公共利[28]益优先等基本原则。同时,比较、借鉴、吸取西方城市规划中公众参与国内相关实践的经验,统筹协调规划技术人员、政府政策制定者、企业及公众相关代表等方面,表达合理的利益诉求,形成有效[29]的协商机制,并以完善的法律制度为支撑。

Connotation and Objectives of China Low-carbon Urbanization Strategy:A Macroscopic Perspective“Study on Low-carbon Urbanization Issues in China”Research Group

Abstract:The practice of Low-carbon urbanization involves so many key areas of transformation of China’s economic growth pattern that influences sustainable development.This paper identifies the connotation and aims of China low-carbon urbanization and path towards it.In the paper,optimizing urban spatial distribution,obeying the nature laws,insisting on people-oriented principle are regarded as keys to China low-carbon urbanization,as well as promoting local urbanization for garden type and establishing carbon emission reduction targets.It suggests that China low-carbon urbanization should be guided by the principle of intensive,smart and green development principle,based on low-carbon oriented urban development plan,characterized by industrial structure and consumption structure upgrading,and ensured broad public participation.

Key Words:Low-carbon Urbanization;Urban Spatial Distribution Optimization;People-oriented Principle;Garden City;Upgrading Industrial Structure;Intensive Intelligent Green Development;Consumption Upgrading;High-carbon Lock-in;Public Engagement

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[29]陈志诚、曹荣林、朱兴平:《国外城市规划公众参与及借鉴》[J],《城市问题》2003年第5期,第72~75页。注解:[1] 本研究是国家气候变化专家委员会“低碳城镇化战略”专题讨论会主要观点的综述,是国家发改委“中国低碳城镇化问题研究”项目阶段性研究成果,课题编号为201308。由中国社会科学院“中国低碳城镇化问题研究”课题组整理,潘家华、梁本凡、熊娜、齐国占等执笔。

中国城镇化新路

[1]宋迎昌【摘要】从历史的角度看,中国城镇化战略越来越受到重视,但是半城镇化积累的问题十分严重,城镇化制度安排滞后。现实中,城镇化成就显著,但是不协调、不均衡、不持续、不全面等问题突出,表现为土地城镇化盛行,民生问题突出,转型发展任务艰巨。未来,要从战略高度作出城镇化的顶层制度安排,全面推进以人为核心的城镇化,全民共享城镇化发展成果。【关键词】城镇化战略 城镇化制度 城市民生 城镇化成果一 中国城镇化发展的历史审视

1949年新中国成立以来,中国的城镇化走过了一条艰难曲折的发展道路。回顾过去,我们发现许多方面值得我们回味。(一)城镇化战略越来越受到重视

从新中国成立以来中国的发展历程看,工业化至上的指导思想逐步被“四化同步”的指导思想替代。新中国成立初期,党和国家把工业化作为加速我国经济社会发展和进行社会主义建设的主要手段,全力推进工业化。1949~1957年期间,国家政策是工业化至上,城市发展服从于工业发展,城市规划服务于工业项目选址和布局。1958~1976年期间,在特殊历史背景下,把工业化至上推向极致,执行了工业化(重工业优先发展战略)和城镇化相分离的政策(工业布局执行靠山、分散、隐蔽的原则),导致工业发展和城市发展两败俱伤,教训深刻。1977~1999年,国家开始重视城市规划和建设工作,1980年确定“严格控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的城市发展方针,1989年又修订为“严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”。2000~2005年期间,国家“十五”计划纲要首次提出“实施城镇化战略,促进城乡共同进步”“走符合我国国情,大、中、小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”“有重点地发展小城镇”。2006~2010年期间,国家“十一五”规划纲要提出,坚持大中小城市和小城镇协调发展,提高城镇综合承载能力,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,积极稳妥地推进城镇化,逐步改变城乡二元结构。2011年以来,国家“十二五”规划,特别是党的十八大报告将城镇化提高到前所未有的高度,提出工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步的发展理念,体现了党和国家对城镇化规律的认识在不断深化。(二)半城镇化积累的问题十分严重

城镇化是农村人口不断转化为城镇人口的过程,从理论上说它有三层含义:一是就业的非农化,二是居住的城镇化,三是待遇的市民化。

1978年改革开放以前,在高度集中的中央计划经济体制下,我国实行城乡二元管理制度,农村人口转化为城镇人口的渠道十分狭窄,而且主要由计划调配,就业非农化、居住城镇化和待遇市民化一步完成。改革开放后,国家允许农民进城务工经商,农村人口转化为城镇人口的渠道多元化,进而出现了就业的非农化、居住的城镇化和待遇的市民化相分离的现象。这种现象被称为不完全城镇化,或者半城镇化。

按照国家统计局的统计数据,2011年中国城镇化率是51.3%,这是按照居住地统计的城镇化率,同年就业非农化比率是65.2%,后者比前者高出13.9个百分点,说明有大量“离土不离乡、进厂不进城”的农村剩余劳动力存在,他们只实现了就业的非农化,并未实现居住的城镇化和待遇的市民化,是一种初级的城镇化,或者不完全的城镇化。

另外,中国还存在大量“离土又离乡”的农民工,他们长年在城镇务工经商,农忙季节或者节假日返乡,被统计为城镇人口,但是并没有市民待遇。据估计,1983年中国外出农民工约200万人,1989年达到3000万人,1995年突破7000万人,2002年突破1亿人,2012年[1]突破1.6亿人。由此可见,大量农业转移人口的存在,要求中国的城镇化,不仅要实现就业非农化基础上的居住城镇化,还要实现居住城镇化基础上的待遇市民化,城镇化的任务十分艰巨。(三)城镇化缺乏顶层制度设计

从制度层面来说,中国的城镇化缺乏顶层设计,往往是“摸着石头过河”,实践推着政策走。时至今日,各地实践中暴露的弊端日渐显现。

一是集体土地处置如何保障农民权益尚缺乏顶层制度安排。宪法规定我国实行土地公有制,城镇土地国有,农村土地集体所有。城镇化的过程,就是城镇地域空间不断扩大的过程,就是农民不断转变为市民的过程。在这个过程中,农村集体所有的土地面积不断缩小,而城镇国有的土地面积不断扩大。集体土地转变为国有土地,在社会主义市场经济体制下,应该遵循“公开、公平、透明”的交易原则。但在实践中,土地增值收益绝大部分被地方政府和开发商占据,农村集体和农民享受的增值收益甚少。而且,村干部侵占集体土地收益的案例屡见不鲜。尽管十八大报告提出改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例,但还没有上升到法律层面,分配比例具体有多高也没有明文规定,在实践中操作的弹性很大。还有,农民转变为市民后,农村宅基地和承包地如何流转,如何确保农民权益,如何实现农民“带资进城”,也没有完善的制度保障。

二是公共资源配置与要素流动如何协调在制度安排上明显滞后。公共资源配置权掌握在各级政府行政机关手中,要素流动受市场经济原则支配。理论上讲,二者应该相互协调、相互适应。但是在实践中,基于行政区划的公共资源配置与基于市场经济原则的要素流动如何协调缺乏制度安排。比如,在社会主义市场经济条件下,城乡居民应该有自由流动的权利,不应根据行政区划设置边界。但在实践中,人口跨行政区流动,往往遇到高昂的交易成本,比如目前的社会保障制度设置为地市级统筹,跨地市级接转难度大;电信、汇兑、教育、社会救助等也跟着行政区划走,而不是跟着人口流动走,造成人口流动障碍重重,不利于提高要素配置效率,这方面的顶层制度设计明显滞后。

三是城镇化推进如何考虑因地制宜缺乏顶层制度设计。中国地域辽阔,各地条件千差万别,推进城镇化理应因地制宜,不能搞“一刀切”。遗憾的是,在实践中,因地制宜缺乏制度保障,看领导的脸色、听领导的旨意、按领导要求的办往往是主流。于是,各种运动式的城镇化政策蜂拥而至。比如,国家倡导发展中小城市和小城镇,但缺乏针对性的政策保障。相反,偏爱大城市的投资政策、土地政策、规划政策、审批政策等层出不穷。大都市发展进入扩散阶段应该出台支持城市郊区化的政策,但是在实践中公共服务设施配套的政策不仅缺乏,而且执行不力。都市密集区理应出台同城化政策,促进要素跨行政区流动,但实践中各地画地为牢、封闭发展的现象十分突出。如何从顶层设计上确保各地差异化发展需要我们思考。

四是推进城镇化政府应该发挥什么样的作用也缺乏顶层制度安排。长期以来,我们习惯于政府“大包大揽”式的计划经济思维,在社会主义市场经济条件下,政府作用与市场作用的边界在哪里,一直是一个悬而未决的问题。实践中,政府越位、缺位、错位的现象十分突出,由此导致的公权泛滥、肆意破坏市场经济规则,甚至大搞权钱交易的不正当行为说明,政府职能定位和政府作用空间急需顶层设计,并用法律固定下来。许多地方在推进城镇化的实践中,肆意圈占土地,大造“鬼城”,反映的就是政府公权泛滥,几乎到了没有制约的地步。二 中国城镇化发展的现实问题

中国城镇化发展到今天,取得的成就有目共睹:一是城镇化率超过50%,正在进入城市型社会,现代化任务完成过半;二是城镇化对经济社会发展的支撑作用明显增强,一批世界级的城市群展现在世人面前,许多企业进入世界500强名单,许多城市发挥了科技创新和文化创意中心的作用;三是城镇化过程中,居民收入和文化素质普遍提高,中等收入阶层正在崛起。同时,城镇化过程中出现的不协调、不均衡、不持续、不全面等问题,我们也不应该回避。(一)土地城镇化盛行

城镇化的核心是以人为本,但在中国,由于利益驱动,土地城镇化大行其道,偏离了城镇化节约集约用地的本质。

一是土地城镇化快于人口城镇化。2000~2010年,中国城市建成区面积从2.24万平方千米迅速扩张到4.01万平方千米,城市建设用地从2.21万平方千米扩张到3.98万平方千米,年均增长率分别为5.97%和6.04%,远远高于同期城镇人口3.85%的年均增长速度[2]

。这说明中国城市建设用地的使用效率不高,土地城镇化快于人口城镇化。同时也说明城市建设仍处于量的扩张重于质的提升阶段。随着土地资源日趋紧张,这种重量不重质的建设模式已经难以持续。

二是土地出让金收入大幅攀升。国土资源公报显示,2007年全国土地出让收入约1.3万亿元;2008年土地市场明显降温,土地出让总收入降至9600多亿元;2009年全国土地出让收入增长迅速,达1.59万亿元;2010年土地出让收入同比猛增70.4%,高达2.71万亿元;2011年进一步攀升到3.15万亿元;2012年因为土地调控加强和经济增速放缓,全国土地出让收入下降到2.69万亿元。2013年刚刚过半,一些重点城市的土地出让金收入又显示出爆发式增长态势。北京上半年土地出让金同比大增390%,上海同比增长277%,杭州更是同比增[3]长504%。可见,土地出让金收入已经成为地方政府争食的蛋糕,也是土地城镇化大行其道的动力源泉。但是,土地资源的有限性决定了靠卖地增加政府收入的模式不可持续,而且也加大了人口城镇化和产业聚集的成本。(二)民生问题突出

长期以来,中国许多地方奉行的是增长导向型的城镇化,政府关注的是GDP和财政收入增长,似乎经济增长了,一切问题都可以解决。实则不然,伴随改革开放30多年的高速经济增长,城市民生改善并没有与之相适应。

第一,发展成果全民共享机制还没有建立起来。1990~2010年,中国GDP年均增速为10.46%,财政收入年均增速更是高达18.19%;但城镇居民人均可支配收入年均增速仅为8.24%,农民人均纯收入年均增速仅为5.76%。其结果是20年来全国GDP和财政收入分别增长了6.31倍和27.3倍,但城镇居民人均可支配收入和农民人均纯[4]收入仅分别增长了3.87倍和3.07倍。在国民收入初次分配中,政府收入所占比重不断攀升,居民收入所占比重不断下降。

第二,由于制度障碍、成本障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥、承载力约束等因素,农民工市民化进展缓慢。根据2010年全国第六次人口普查资料,截至2010年底,城镇中的本地非农业户口人口大约有3.62亿,市民化率仅为27.0%,低于当年常住人口城镇化率23个百分点。

第三,城市住房价格上涨过快。按照国际惯例,房价收入比在3~6之间为合理区间,超过6即可视为泡沫区。目前大部分大中城市房价收入比已经超过6,一线城市更是高达20以上。表明房价已经超

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