体制改革绩效管理与旅游专项规划(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者:李武武,林丽丽

出版社:经济日报出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

体制改革绩效管理与旅游专项规划

体制改革绩效管理与旅游专项规划试读:

版权信息书名:体制改革绩效管理与旅游专项规划作者:李武武,林丽丽排版:KingStar出版社:经济日报出版社出版时间:2016-11-22ISBN:9787519600327本书由经济日报出版社授权北京当当科文电子商务有限公司制作与发行。— · 版权所有 侵权必究 · —序

2010年8月“‘十二五’时期我国旅游公共服务产业发展规划研究”作为国家哲学社会科学基金项目被正式批准立项(批准号10BGL045),2015年10月结题,并通过国家社科基金规划办组织的专家评审(结项证书号20160226)。该项目不是编制规划,而是对已制定的专项规划进行研究。研究对象是中国旅游公共服务业发展,研究内容是科学认识国家旅游局《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》(简称《专项规划》),重点研究规划制定、规划执行、规划评估中的规律性。“加强社会建设,增进民生福祉,加快健全基本公共服务体系”是十八大政治报告中的一项重要内容。旅游业是朝阳产业、幸福产业,被国务院定位为“战略性支柱产业”。“关于加快发展旅游业的意见(国发[2009]41号)”、“国民旅游休闲纲要(国办发〔2013〕10号)”等中央文件都将旅游公共服务发展放在重要的位置。国外学者对“公共服务”研究比较成熟,但对“旅游公共服务”的理论阐述很少,在他们眼里,除了行业特点之外,旅游公共服务与公共服务一般没有什么本质的差别。但中国的国情有所不同,专家学者对“旅游公共服务”存在独有的关注,主要观点也不尽相同。为此,在理论上达成共识,并能推动实践的发展,就显得相当重要。另一方面,中国旅游研究院调研显示,“十二五”前全国游客对旅游公共服务的满意度均值偏低,落后的旅游公共服务已经成为制约旅游业高速发展的主要因素。可见,该项目研究的理论和实践意义十分明显。研究成果重点讨论《专项规划》制定和实施中面临的“深化改革、绩效管理”两大主题,内容包以下括四部分。

一、深入探索三个相关基本理论

1.中国旅游业具有“政府主导、城市主体、市场运作”三大特性。这既是对旅游业基本特点的创造性概括,又是旅游业发展的客观现实,是认识中国旅游公共服务的基础。

2.公共管理对行政管理实现了三大超越。(1)就主体而言,行政管理的主体是政府组织;而公共管理的主体除政府组织外,还包括非政府组织。(2)就目标而言,行政管理的目标是维护社会公平;而公共管理的目标有两个,不仅公平,还要效率。(3)就手段而言,行政管理以行政手段为主,远离市场压力;公共管理除了运用行政手段、法律手段,更重要的是“师法企业”,运用PPP模式,强调绩效管理。公共管理通过市场化的最终产品仍旧是公共服务、公共产品,这是它和行政管理、企业管理最大区别,也是西方国家“政府再造”最耀眼之处,也是中国旅游公共服务发展的关键。

3.旅游公共服务是公共服务的进一步延伸。国外很少对“旅游公共服务”专门研究。国内外在对“公共服务”讨论中,形成两个共识:一是公共服务供给要“政府主导”,依靠公共组织、运用公共资源;二是公共服务需求要“公平正义”,公民平等享受、公益效应提升。在此基础上,本研究认为,旅游公共服务的内涵是“政府主导,满足旅游者基础性、公益性、公平性需求的旅游产品与服务。”该内涵28个字回答了三个问题:(1)这事谁负责?政府,政府是旅游公共服务主导者、责任主体。(2)这事为谁做?旅游者,即使一些是为企事业服务的,但最终落实还是旅游者满意度。三是这事做什么?公共服务,表现为基础性、公益性、公平性的旅游产品与服务。

二、正确看待“十二五”专项规划《专项规划》是国家第一部旅游公共服务五年规划,难度大,有创新,有成效。但仍有不足:

1.主题概念不清晰。《专项规划》没有对旅游公共服务专门定义,是明显不足,因为主题内涵是规划的灵魂。不过国家旅游局《城市旅游公共服务基本要求》将旅游公共服务定义为:政府和其他社会组织、经济组织为满足海内外旅游者的共同需求,而提供的基础性、公益性的旅游公共产品与服务。这是目前国内最为成熟的相关定义,但仍存在三缺:一缺“政府主导”基本特性,政府主导既是旅游业又是公共服务的基本特征;国务院相关规划定义公共服务也强调“政府主导”。二缺需求的公平性,而国务院规划明确表示“最终要实现基本公共服务均等化”。三缺表述的严谨性,用词不“凝练”,如“海内外旅游者”表述不妥,《旅游法》中“旅游者”可参照。

2.体系构建不完善。《专项规划》是由构建旅游公共服务体系展现的。“体系”是“体”+“系”,若二者缺一,则不成体系。《专项规划》提出“五大体系”,显然,“体”清晰,“系”缺少,“五大体系”之间关系不明确。如游客出行首要考虑是安全,但五大体系中“安全”却排在“信息”后,等等。而国务院以“生、教、劳、老”逻辑关系构建基本公共服务体系,清晰、完善,值得学习。

3.责任主体不明确。中国旅游公共服务明显不足,其原因是“两个责任”不清:一是应由市场为主的旅游公共服务,政府的主体责任显示不清。二是政府职能部门之间责任不清,旅游公共服务涉及多个政府部门,在规划中对于特定的旅游公共服务项目到底由哪个部门承担主体责任,显示不清。《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》附有任务分解表,既有责任主体,又有进度,可借鉴。

4.主体职能不对应。为了实施和考核,制定规划必须:一不越界,即不专属旅游公共服务内容不要入规划;二不越权,即不是自己职能的事不要去担责。从《专项规划》看出,国家旅游局权力不大,干劲大,小马拉大车。如《专项规划》提到“旅游公共服务财政投入年均增长20%以上”、“推进全国铁路、公路联网售票体系建设”等重点工作,显然“财政投入”不属国家旅游局职能,增长20%说了也白说;“交通售票体系”是否仅属于旅游公共服务,值得商榷。

三、可借鉴的四个绩效评价模式《专项规划》的制定和执行正面临两主题:一是深化体制改革,二是强化绩效管理。其中强化绩效管理是实现《专项规划》科学性的根本所在。可供选择的绩效评价方法共计有几十种,均有其优缺点,必须因事而异,本研究重点展示四个有针对性的绩效评价模式:

1.基于AIDMA的城市旅游营销口号评价体系。城市旅游营销口号的优劣,直接代表着旅游公共服务作用的发挥程度。以AIDMA受众反应理论为指导,界定了城市旅游营销口号在设计、评价、语言以及效果方面的相关因素,归纳总结出6个主要因子(感染力、信服力、可记忆性、可理解性、有效性、吸引力)和34个相关评价要素,然后通过调查和统计分析,最后构建成6个维度31个评价要素的城市旅游营销口号的评价要素体系,为提高旅游公共服务绩效、促进城市旅游口号的传播提出指导意见。

2.基于绩效棱柱道路客运企业安全指标体系。交通出行安全是游客的头等大事,也是《专项规划》中建立旅游安全保障体系的一项重要内容。将绩效棱柱理论引入道路客运安全领域,尝试性地将指标确立的重点放在企业内部的安全战略、安全流程和安全能力三个纵向维度上。借鉴其他行业安全因素,得出道路运输企业中的驾驶员、车辆、综合管理三个横向层面下的重要因素。将横向、纵向因素结合初步设计出二维安全指标集,该指标集包含33个底层指标,使得旅游安全公共服务有一个新的提升。

3.基于战略地图的旅游自选超市绩效评价体系。“旅游集散中心体系”是《专项规划》中的一项示范工程,且近年来越来越向“旅游自选超市”发展。运用战略地图理论的四个层面和其颗粒层确定影响旅游自选超市评价的相关因素作为综合指标,通过实地调研得到综合指标下的子指标。运用因子分析法验证指标体系,对战略地图理论进行适应性调整,共有财务、客户、内部运营、企业软实力和人才技术五个层面和24个指标,得到了较为科学的旅游自选超市评价指标体系。

4.基于TCM和CVM理论城市公园价值评估体系。城市公园建设是《专项规划》“完善旅游惠民便民服务体系”中的一项重要内容。城市公园最主要的功能是为居民提供游憩休闲场所,因此这里只评估其游憩使用价值,选择旅行费用法(TCM)进行评估。城市公园的非使用价值包括:选择价值、存在价值和遗产价值,选择条件价值法(CVM)进行评估。设计调查问卷,通过推导旅游需求曲线计算消费者剩余,从而评估其游憩使用价值;利用中位值法计算人均支付意愿,从而评估其非使用价值。

四、努力做好今后工作《专项规划》促进了旅游业发展,对“十三五”期间旅游公共服务提升有着积极启示:

1.行政服务改革是旅游公共服务提升的关键。(1)明确三级旅游局各自特点:①国家局为决策型,主要职能为统筹(政策、法规、规划等)、协调(省、部、境外)、统计(大数据收集、发布)、监管(规范、质监、维权)等。②省局为贯彻型,主要贯彻省政府要求和国家旅游局精神。③市局为实创型,它直接面对游客和企事业,重点是服务、监管、规划、促销等,许多创新大多从城市产生(如厕所革命),它是三级旅游公共管理的重中之重。(2)城市旅游管理改革应为“三层次”模式:第一“决策层”,松散集权型,即以市主要领导为主任的市旅游委员会;第二“职能层”,规范操作型,即市旅游局;第三“自治层”,法治市场型,即市旅游协会;第二层职能逐渐向三层转移,是改革发展趋势。(3)深化改革要做好“政退社进、弱退强进、公退民进、计退市进、分退合进”,使旅游局能起到“四两拨千斤”作用。

2.提高绩效是“十三五”专项规划的重点。若制定规划,就必须能实施、可考评,这是绩效管理基本要求。因此建议:(1)将旅游公共服务进行梳理,将其中属于公共服务内容剥离,争取纳入国务院统一规划;(2)属于旅游局责任主体的旅游公共服务内容,要有重点,分层次、分阶段规划,要求实,不必全面或一步到位;(3)规划指标必须具备责任主体、定量指标、时间进度三要素,如国家旅游局“厕所革命”规划的就很好。(4)绩效评估的方法要具体情况具体分析,借用的评估理论要有针对性、实用性。

3.如何制定“十三五”专项规划,要具体分析。(1)要高度重视旅游公共服务发展,并不代表必须制定专门规划,因为国发〔2014〕31号、国办发〔2015〕62号文件、国家旅游局“515”战略对此已有明确规划。(2)可选择“发展纲要”形式代替规划,为旅游公共服务提供总体思路,一些可评估指标可用附件形式逐项落实。

综上所述,本成果的学术价值突出表现为理论上的三个创新:一是跳出以往学术界对中国旅游业“是政府主导,还是市场主导”单一属性的争论,归纳出“政府主导、城市主体、市场运作”为中国旅游业的综合属性,并在此基础上对“旅游公共服务内涵”重新定义。二是将已有的国内外理论成果、成功经验与中国旅游公共服务的具体情况相结合,提出“深化中国的旅游公共管理改革的目标必须遵循三个有利于(企业绩效、游客满意、管理绩效)原则”、“旅游公共服务的提升关键在于科学运用PPP模式、充分发挥NGO(非政府组织)作用”、“构建三位一体的城市旅游公共管理体制”等观点,实现理论的嫁接式创新。三是通过对《专项规划》制定和实施的深入分析,提出“专项规划的制定和执行面临深化体制改革、强化绩效管理两大主题”。在绩效管理中,对国际上普遍采用的“市场、文化、管理”三模块组织绩效测评体系进行本土化改造,新增“企业—政府测定表”,构建四模块测评体系,实现理论的提升式创新。

成果的应用价值主要体现在三个方面:一是党的十八大吹响了全面深化改革的冲锋号,《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)中突出了深化旅游行政管理体制的改革和重点发展旅游公共服务两大主题。在此基础上,本项目提出“三位一体”的城市旅游管理体制,以及“五进五退”具体改革措施,由于针对性比较强,业内对其认知度比较高。二是本研究以三个基本理论为基础,认真分析了《专项规划》制定及实施中出现的积极因素和不足之处,对促进旅游公共服务产业发展,科学制定和执行将来的专项规划,有明显的指导和借鉴作用。三是理论联系实际,针对《专项规划》的“五大体系”,具体情况具体分析,给出四个不同理论基础的绩效评价体系;由于实践的指导性比较强,现实价值十分明显。第一篇研究的基础性思考

作为研究开篇的前三章,最重要的是解决两个问题:一是,做什么?二是,如何看?

第一,对于做什么?一些人略看研究题目,会不假思索地说“你们是在编制规划。”如果细细审题,此种说法不准确,理由有三:(1)该课题是对“规划”进行研究,而不是简单地去制定“规划”。(2)该课题是2010年8月立项,而从2009年初开始,国家旅游局着手制订《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》,2009年6月,对江苏、上海、浙江等地的旅游公共服务工作进行了调研,2010年10月还专门赴英国、法国、意大利等国开展调研。2010年10月国家旅游局组织编制的《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》已基本成形,当月于国家旅游局官网上公开征求意见。也就是说,国家已经基本完成了《“十二五”专项规划》,没有必要,更不可能,再要求他人另搞一个《“十二五”专项规划》。(3)该研究申报时的原课题名称为《旅游公共服务与政府监管研究》,提出“政府监管的关键是体制改革和绩效管理”;获得国家哲学社会科学基金项目后,由国家基金委改为《“十二五”时期我国旅游公共服务产业发展规划研究》。显然,国家基金委的意图不是让你制定规划;而是让你从“体制改革和绩效管理”的角度,去研究“中国旅游公共服务‘十二五’专项规划”,这也正是本文的研究核心。

第二,对于如何看?首先要解决的是:用什么理念去看待中国旅游业的特征,看待旅游公共服务的根本属性?如何用正确的理论去分析其内部要素之间的差异,明确旅游公共服务的最终目的。其次要解决的是,如何运用正确的理论去看待、去分析已公布的《“十二五”专项规划》,发现亮点,找出问题,分析原因,提出解决措施。最后,这里的看至少包括三个方面:一是看专项规划的制定,二是看专项规划的执行,三是看专项规划的评估。正是这三方面的看,在团队的学习、拼搏中形成了本文研究的基本思路。第1章导言

2010年8月“‘十二五’时期我国旅游公共服务产业发展规划研究”作为国家哲学社会科学基金项目被正式批准立项(批准号10BGL045),当年9月江苏省哲学社会科学规划办公室组织专家针对该课题举行专项开题答辩会。针对基金项目的要求,结合我国旅游公共服务产业迅速发展的态势,学者们提出了宝贵意见,这些为课题的深入研究奠定了良好基础。第1节 明确区分三个异同

旅游业是国民经济的战略性产业,资源消耗低,带动系数大,就业机会多,综合效益好。面对近几年日趋严峻的国际经济形势和国内改革发展稳定的繁重任务,把旅游业培育成现代服务业,就要用现代化的新技术、创新的业态、新的服务方式来满足现代社会的发展需求。完善的旅游公共服务体系是旅游业实现现代服务业目标的助推器、内在动力,也是旅游业成为现代服务业的重要标志。为了对“‘十二五’时期我国旅游公共服务产业发展规划研究”有一个深入的探讨,首先要对三组基本理念进行梳理,弄清三个异同。一、旅游规划与旅游规划研究的异同

规划是社会进入理性时代以来的一项基本活动,是对未来问题整体性、长期性的思考、考量和设计,以此得到一种合理的选择。旅游规划,是一个地域综合体内旅游系统的发展目标和实现方式的整体部署过程。旅游规划要求从系统全局和整体出发,着眼于旅游规划对象的综合整体优化,正确处理旅游系统的复杂结构,从发展和立体的视角来考虑和处理问题。因此,旅游规划必然要站在高屋建瓴的角度统筹全局,为旅游实现提供指导性的方针。

研究是主动和系统方式的过程,是为了发现、解释或校正事实、事件、行为,或理论,或把这样事实、法则或理论做出实际应用。旅游规划研究,是目前学术研究的一个重要领域,根据旅游规划研究的内容,大致可分为以下三种类型:

第一种类型为成果型,即旅游规划研究就是旅游规划。尽管“旅游规划研究”和“旅游规划”二者名称有异,但实际讨论的问题是一致的,都是针对特定的旅游综合体进行超前的整体优化。在我国旅游业刚刚起步时期,由于旅游规划的范本并未统一,人们对旅游规划的认识还未达到应有的高度,当时的旅游规划大多是边研究、边规划,因此最早的旅游规划和旅游规划研究是一回事,在具体规划成果的表述中也是相互借用。如1979年9月,国务院在北戴河召开全国旅游工作会议,中国旅行游览事业管理总局在此次会议上讨论了《关于1980年至1985年旅游事业发展规划(草案)》。该成果尽管只是关于国际旅游人数与旅游创汇等几个经济指标的规划,却是我国最早的旅游业规划。1984年,郭来喜主持的“华北海滨风景区昌黎段开发研究”,如果从题目看,这是一个开发研究;但从成果来看,它是地理专家从事区域旅游规划最早、最成功的一个范例。又如,“秦皇岛市旅游总体规划”(郭康,1988), “上海旅游发展战略规划研究”(范家驹,1990),1992年孙大明、范家驹等完成了“海南省旅游发展规划大纲”,这是我国第一部省级区域旅游规划成果,规划文本系统、精要,具有划时代意义。

第二种类型为探索型,即旅游规划研究主要是对旅游规划的内部规律进行研究,其研究主要包括旅游规划的概念、内容、任务、性质、方法、趋势等多个角度。实践证明,旅游规划是一门综合性极强的交叉学科,它有自身独有的规律性,对它的研究有一个不断探索、不断完善的过程。旅游规划研究最早起源于20世纪30年代中期的英国、法国和爱尔兰等国,最初旅游规划只是为一些旅游项目或设施做一些起码的市场评估和场地设计。70年代后期,全球旅游业的迅速发展使旅游规划研究得到进一步加强,一个显著特点就是开始出现比较系统的旅游规划著作,如美国学者冈恩出版了他早期旅游规划思想体系的总结著作《旅游规划》,加拿大学者罗宾逊出版了他的专项研究成果《城市和区域规划在一个联邦国家:加拿大的经验》,等等。90年代初期,旅游规划研究步入深入发展阶段,美国著名旅游规划学家因斯基普的代表作《旅游规划:一种集成的和可持续的方法》、《国家和地区旅游规划》出版,为旅游规划的标准程序框架建立做出了巨大贡献。同期世界旅游组织也出版了《可持续旅游开发:地方规划师指南》及《旅游度假区的综合模式》等。这些著作的出现使旅游规划内容、方法和程序日渐成熟。

第三种类型为混合型,即旅游规划编制的实践性和旅游规划研究的理论性有机的结合。这种类型的旅游规划研究将随着旅游业的发展和旅游规划本身的不断完善,表现的愈来愈突出。其主要原因有二:一是旅游规划的运用领域在不断地扩大,如最初的旅游规划仅仅是对旅游项目、旅游设施、旅游市场进行设计、编制计划;而目前的旅游规划已经扩展到旅游产业、区域旅游、生态旅游、乡村旅游、景观设计、主题形象设计等多个领域。旅游规划在实际编制中遇到了新问题,这就急需编制者在理论上有新突破。二是随着科学技术的迅猛发展,新的分析技术层出不穷,这为旅游规划编制中采用新的科研方法提供了机遇。为此,需要通过实证调查,了解旅游规划客体的特点;同时还要进行理论研究,选择有针对性的、行之有效的新研究方法。

可见,旅游规划与旅游规划研究有很多共同之处,主要表现为:

首先,作为旅游规划研究的第一种类型(成果型),其旅游规划研究的成果就是旅游规划,二者基本等价,这在旅游规划的初级阶段表现得相当明显。

其次,旅游规划研究的最终目的就是将不同类型的旅游规划编制的更科学、更规范,这种目标和过程的统一在旅游规划编制中更加凸显。

最后,旅游规划研究的内容包括旅游规划的基本原理、编制方法、操作规范、系统创新、发展趋势等,当然也包含了旅游规划内容本身。即旅游规划与旅游规划研究的共同之处,仅从内容而言,主要表现为前者是后者的组成部分。

与其同时可以看到,旅游规划与旅游规划研究也有许多不同之处,其相异点主要表现为:

第一,二者的形式不同。旅游规划重点突出的是,旅游业不同类型规划的具体编制,其编制过程要严格遵照《旅游规划通则》(GB/T18971-2003)。该通则是中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局2003年2月24日发布的,属于中华人民共和国国家标准。《旅游规划通则》规定了旅游规划编制的原则、程序和内容以及评审的方式,提出了旅游规划编制人员和评审人员的组成与素质要求。即不管是哪一类旅游规划,其编制过程及呈现形式必须规范。

而旅游规划研究主要表现的是,对旅游规划相关理论进行挖掘、探讨,对现实热点问题予以发现、解释,对现状及发展趋势提出对策、思路。因此,旅游规划研究特别注重实践的针对性、理论的科学性、观点的前瞻性、运用的普遍性、方法的合理性、表述的严谨性,至于其表现形式,就不应该有固定的模式和规定的套路。

第二,二者的作用不同。旅游规划在旅游业发展过程中的作用表现为:弄清旅游发展现状,确立旅游发展目标,调整旅游发展节奏和方向,保证旅游发展的效应(经济效应、社会效应、环境效应),规避旅游行业的发展风险,协调旅游和其他行业的协同发展,明晰旅游市场消费群和开发深度,等等。旅游规划经政府旅游管理部门审批后,成为各级各类相关单位进行旅游开发、经营、治理的依据。旅游规划的依据作用在具体实践中具有五大属性:一是法规的约束性,二是政策的引领性,三是空间的整体性,四是时间的阶段性,五是执行的可操作性。

显然,旅游规划是展示旅游组织应该做些什么,而旅游规划研究是告诉大家为什么这样做。旅游规划研究在旅游业发展过程中的作用表现为:展示旅游规划的主流思潮及已发生的较大演变,揭示旅游规划的内涵和外延及其内在规律,完善旅游规划编制的工作规范,开发、借鉴旅游规划编制的新技术、新方法,发现旅游规划编制过程中的新问题、新趋势,提供处理旅游系统中复杂关系的决策思路,指出不利于旅游发展相关因素,端正人们对旅游资源开发、保护的认识,明确旅游市场的特点和总体走势,等等。在理论和实践结合的过程中,旅游规划研究的作用具有五个特点:一是理论贴近学术前沿,二是成果重在各种创新,三是理念用来指导实践,四是观点可以引发探讨,五是结论不需要政府审批。

第三,二者的主体不同。旅游规划是一个组织行为,一般而言,由各级旅游管理部门负责编制,由各类旅游组织负责实施。根据2013年4月25日通过的《中华人民共和国旅游法》第三章中第十七条、第十八条的规定,县级以上地方人民政府应为当地旅游发展规划或旅游专项规划的组织编制主体,同时第二十二条规定:“各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估,并向社会公布。”显然,旅游规划的主体应该包括组织编制主体、组织落实主体、组织评估主体,而这三个主体都是政府。随着社会对旅游规划的要求愈来愈高,随着科技创新、体制创新大量涌现,旅游规划的主体也可以适度分离。如旅游规划的编制主体可以分离为委托主体和被委托主体,其中委托主体为政府及职能部门,被委托主体为具体承担旅游规划编制的专业组织。依据《旅游规划通则》的规定,委托方应根据国家旅游行政主管部门对旅游规划设计单位资质认定的有关规定确定旅游规划编制单位,通常有公开招标、邀请招标、直接委托等形式。其中被委托方的旅游规划编制人员应有比较广泛的专业构成,如旅游、经济、资源、环境、城市规划、建筑等方面。

和旅游规划相比,旅游规划研究的主体有如下特征:一是多元性,即旅游规划研究并非全为组织行为,作为任何一个公共组织、企业组织、个人都可以加入到旅游规划研究的队伍中,只要你能为旅游业的发展敢于创新,不断探索。二是非质资性,即从事旅游规划研究的人员需要有知识,需要有热情,但不一定必须有质资,只要你的研究成果对旅游业发展有启发、可借鉴就可以。三是包容性,这是和旅游规划主体要求最大的区别。旅游规划一般是由政府定调,委托有资质的专业队伍编制,最后通过政府组织的专业评审,显然政府的核心意图和严格规范应在旅游规划中贯彻始终。因此,不具备旅游规划专业的研究人员,尤其是主题理念和政府思路格格不入的学者,无法成为旅游规划的主体成员。对此,旅游规划研究对不同专业、不同思想人员的包容性就比较强。也就是说,学者可以从公共管理的角度,用政治学的思想去论述旅游规划中管理体制问题;也可以用传媒学的观点,重点研究城市旅游形象的打造及传播。同样,若有专家和政府的旅游规划主要思路相反,那他不可能参加特定的旅游规划编制,但可以从事相关的旅游规划研究,从其他方面对政府规划产生某种影响。二、公共服务与旅游公共服务的异同“公共服务”是一个世界性的命题,近百年来,围绕这一命题,各国政府以及学术界从不同角度进行了热烈的讨论。在市场经济初期,西方国家的政府组织扮演“守夜人”的角色,政府提供的职责:一是使国家安全不受侵犯,二是公正司法,三是建设并维护某些公共事业和公共设施,是一个典型的“小政府”形象。

19世纪80年代德国著名经济学家瓦格纳在对许多国家公共支出资料进行实证分析基础上得出一著名的瓦格纳法则,即当国民收入增长时,财政支出会以更大比例增长。他认为政府职能要扩大,除了具有维护市场经济正常运作的作用以外,还具有增强社会文化和福利的作用。由此,开启了公共服务理论研究的起点。

1912年,法国波尔多大学教授莱昂·狄骥明确提出“公共服务”的概念,他认为:“对一项公共服务可以给出如下定义:任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动,就是一项公共服务,它具有除非通过政府干预,则便不能得到保障的特征。”狄骥“公共服务”学说实际上是将政府的职能扩大,为政府干预市场提供了“许可证”。

1954年,新古典综合学派的代表萨缪尔森首次提出了“公共产品”的明确定义,它认为公共产品的特征是:任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。萨缪尔森认为,由于市场经济中存在着不完全竞争、外部效应等生产或消费无效率的情况,市场失灵的存在,必须通过政府干预,由政府提供公共产品以调节经济运行。政府提供公共产品与公共服务具有提高市场效率、实现社会平等和稳定经济三个重要作用。

20世纪80年代,美国副总统戈尔受克林顿总统委托主持政府改革,其目的是反对官僚主义,降低公共服务成本的同时又提高公共服务质量。在这影响西方国家“政府再造”浪潮中,新公共管理思潮产生了巨大的影响。美国学者奥斯本在《改革政府》一书中阐述政府提供公共服务、公共产品要注重绩效,美国管理大师彼得斯在《治理的未来》中提出的新的公共管理模式,即市场化政府、参与型政府和多元性政府。因此,公共组织应坚持“顾客导向”,以“顾客满意”为宗旨,政府要公开承诺公共服务的质量,增强对社会公众需要的回应力。新公共管理中有一重要理论:政府不应该担当提供公共服务的角色(划桨),而应该去关注公共服务政策开发(掌舵)。

20世纪末登哈特夫妇创立了新公共服务理论,强调政府是服务,而不是掌舵;并指出公共利益、公民权利、战略性思考、民主性行动等是公共服务的重要内容。新公共服务理论对传统公共行政、新公共管理思想的超越主要体现在三个方面:第一,“公民优先”理念。新公共管理把公民视为政党竞争其选票的“顾客”,因此“政府和公民”的关系就类似“企业和顾客”的关系。“公民优先”把个人看作是公共服务的分享者,并用这种互惠的回应性,鼓励越来越多的人去担负作为公民的责任。第二,关注公共利益。新公共服务否认新公共管理“公共利益是个人自我利益的聚合”的论点。它认为,民主社会的公民(尤其是公务人员)应该超越个人的狭隘私利去关注更大的公共利益,并为社会发展承担更多的责任。第三,转换政府角色。新公共管理理论认为,政府应该掌舵,并不直接真正参与服务的供给。新公共服务认为,政府将要扮演的角色尽管也不再是服务的直接供给者,但它不是掌舵者,而是调停者、中介人或者是负责任的参与者。

进入21世纪,公共服务成为国内外公共行政和政府改革的核心理念,国内许多专家、学者为此做出很大的贡献。大家普遍认为,公共服务是指公共组织为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。其根本特点在于两个方面:第一,公共服务是运用公共资源生产的社会产品。公共服务是政府运用公共资源,根据权力、正义等公共价值,积极回应社会公共需要,为实现社会福利最大化而提供的社会产品与服务。第二,公共服务是公民平等享受的社会产品。公共服务的目标是平等地解决社会成员的基本生存、基本生活问题,平等地改善公民的生活状况、提高公民的生活质量、造就精神心理健康且有能力的公民。

我国的公共服务是以合作为基础,突出政府的服务性,强调公民的权利。其内容包括基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务、公共安全服务等四大部分。其中基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入,为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务,如提供水、电、气,交通与通讯基础设施,邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务,如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求,如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务,如军队、警察和消防等方面的服务。

公共服务又可分为基本公共服务和一般公共服务。基本公共服务,指建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务范围有狭义、广义两种:狭义一般包括,保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务;广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务,以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。

2011年10月党的十七届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,第一次明确提出,“加强社会事业建设,建立基本公共服务体系”是十二五期间十大任务之一。从“国强”到“民富”,政府工作重点的转变成为公众关注十七届五中全会的最大亮点,体现了大多数国人的强烈心愿。

2012年7月国务院出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》从实践操作层面制定了基本公共服务狭义范围的国家基本标准,突出体现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求,明确了四个主要目标:供给有效扩大,发展较为均衡,服务方便可及,群众比较满意。同时对基本公共服务广义范围的国家基本标准,如基础设施、环境保护等领域的基本公共服务,国家分别纳入综合交通运输、能源、邮政、环境保护等相关“十二五”专项规划中体现。也就是说,十二五期间国家基本公共服务体系将实现社会全覆盖。

世界各国对旅游公共服务内涵的描述不尽相同,旅游公共服务一般是指政府和由政府授权的企业组织、非政府组织等针对整个旅游过程而通过政府主导下的市场行为,为满足国内外旅游者公共需要,提供的基础性、公益性的公共产品与服务。显然,旅游公共服务与公共服务有许多相似之处,主要表现为:

首先,从逻辑关系而言,公共服务与旅游公共服务是一种包含与被包含关系,即旅游公共服务范围是公共服务范围中的一部分,两者相同部分显而易见。由于旅游产业的特殊性,旅游公共服务分类和公共服务分类不可能放在一个理论体系中,但二者的许多基本属性应该有许多共同的地方,如政府的主导性、产品的公共性、运作的可市场性,等等,

其次,从发达国家的成功经验可以发现,在公共服务不断完善的过程中,旅游公共服务已经得到了较好地实现。因此,在大量的文献检索中,很少发现国外学者专门针对“旅游公共服务”的理论阐述。尤其是欧洲一些国家的公共服务与旅游公共服务基本融为一体,一般没有什么差别,这可能是公共服务发展比较成熟的一种趋势吧。

再次,从社会供求关系来分析,我国目前仍处在社会主义初级阶段,政府的财力、公共管理水平仍不尽人意,因此,不管是公共服务,还是旅游公共服务,都不存在过剩问题。即增加公共服务的数量,提高服务质量,是公共服务和旅游公共服务目前面对的共同问题。

最后,从命题的提出的时间来看,公共服务与旅游公共服务两者确实有先有后;但是从具体的实践活动来看,二者几乎是交叉推动、同步进行的。在具体过程中,公共服务与旅游公共服务都面对着社会公众,均遇到一些类似的问题,许多建议、措施可以相互借鉴,大量共性的东西对二者实际问题的解决起到了促进作用。

显而易见,公共服务与旅游公共服务仍有一些差别,其不同点主要表现为:

第一,二者面对的需求群体有所不同。美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛于1943年在《人类激励理论》论文中指出,人的需求可分成生理需求、安全需求、归属与爱的需求、尊重需求和自我实现需求五类,依次由较低层次到较高层次排列。根据马斯洛需求层次理论,公共服务,尤其是目前我国提出的基本公共服务主要是解决人的生理需求和安全需求,面对的需求群体是所有社会公民;而旅游公共服务体系所要解决的需求层次就有所提升,除确保安全之外,更多需要精神方面的供给,如游客不仅要吃饱,还需要吃好,特别是卫生、便捷,面对的需求群体在收入、情趣方面就有较高的要求。2013年08月21日英国《金融时报》公布一项调查,中国游客的平均年薪为1.7750万美元左右,是中国人平均年薪的两倍多。

第二,二者目前承担的首要工作有所不同。国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知(国发〔2012〕29号)指出:“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供,着力保障城乡居民生存发展基本需求,着力增强服务供给能力,着力创新体制机制,不断深化收入分配制度改革,加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,逐步推进基本公共服务均等化。”显然,“增加供给能力,实现基本公共服务均等化”是目前公共服务的首要工作。国家旅游局办公室关于印发中国旅游公共服务“十二五”专项规划的通知(旅办发〔2011〕222号)指出:“坚持‘以人为本’的发展理念,着力完善各类公共服务,这为利用其他公共服务资源,完善旅游公共服务体系提供了有利条件。”这里的核心内容是“以人为本,完善旅游公共服务体系。”二者比较,“增加供给能力”是共同的首要任务,而不同的是,基本公共服务强调的是“均等化”,旅游公共服务突出的是“人性化”。

第三,二者所属的社会主义建设领域有所不同。党的十七大提出,加快经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的社会主义建设。公共服务的主体内容应该属于社会建设的范畴,因此党的十七届五中全会通过的《十二五规划》中将“建立基本公共服务体系”作为“加强社会事业建设”的最根本任务。而旅游公共服务就大不一样,它贯穿于旅游活动的始终,是旅游活动顺利进行的内在需求,建立健全旅游公共服务体系,对旅游业的总体运行效率、产业素质有着关联带动作用,与第一二三产业的融合发展、防范应对各类突发事件的能力、吸纳就业能力、节能环保等战略性支柱产业的核心要素均有促进作用。因此,国家旅游局《旅游公共服务十二五规划》中强调:旅游公共服务是实现旅游业“国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”两大战略目标的必然要求。可见,旅游公共服务的主体已经纳入经济建设的范畴。三、行政管理与公共管理二者的异同“行政”是指一定的社会组织,在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等特定手段发生作用的活动总称。对行政管理的理论研究要追溯到19世纪下半叶。1865年德国学者L.von.施泰因撰写《行政学》一书,最早提出了“行政学”一词。1887年美国学者I.W.威尔逊发表了《行政学之研究》一文,主张政治与行政分离,建立一门独立的行政学科,威尔逊因此被誉为行政学的奠基人。20世纪初,美国管理学家F.W.泰勒根据长期实践经验,撰写了《科学管理原理》,在此基础上法国管理学家H.法约尔1916年发表了著名的管理著作《工业管理与一般管理》,其最大贡献是在实践基础上总结出行政管理14条原则,对改进行政管理、提高行政效率、建立和发展行政管理学起了积极作用。德国社会学家M.韦伯1922年在《经济和社会》勾画出理想的行政官僚组织模式。1926年美国学者L.D.怀特撰写了《行政学导论》一书,论述了行政管理的重要性,讲求效率的必要性,以及对行政管理进行科学研究的可能性,以此,行政管理作为一门独立学科开始形成。“行政管理”是运用组织权力对其内部事务的一种管理活动,随着社会组织中公共组织、企业组织的分化,公共政策中政策制定和政策之行的分离,行政管理一般有三层含义:一是狭义的行政管理,指国家行政机关对社会公共事务的管理,又称为公共行政;二是广义的行政管理,指国家政治目标的实施,包括立法、行政、司法等,又称公务管理;三是泛义的行政管理,指一切社会组织、团体对其内部事务的治理、管理和执行的社会活动,当然也包括企业内部的管理。显然,行政管理的三层含义是一种后者包含前者的关系,三者共融,并不矛盾。本研究重点涉及的是狭义的行政管理。

根据法约尔管理过程理论,行政管理主要有四项基本职能:一是计划,包括制定计划、下达指示、作出决议、进行安排等。二是组织,即把已经确定的计划和决策付诸实施,组织活动还包括对机构的设置、调整和有效运用,对人员的选拔调配、培训和考核。三是协调,通过政策、法令和各种具体措施,不断改善和调整组织之间、人员之间、活动之间的各种关系,使各项工作分工明确、配合密切、步调一致,以共同实现预定目标。四是控制,即监督、检查的职能,可以通过统计资料和实时信息的分析,如人事、组织、财务等情况进行控制。“公共”是指公有的、公用的。唐代学者颜师古曰:“公,谓不私也。”“公共”最大的特点就是非排他性,即自己可以使用,但不能阻止他人使用。比如,公交车,只要能买1元钱车票,任何人都可以坐,不受歧视。再比如任何一位中国公民,在任何时候受到非法侵害,都可以要求公安机关予以保护。“公共事务”是指在宪政体制下为了把社会控制在“秩序”范围内,推动社会发展,所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。公共事务从广义上看,它可以被定义为组织的所有非商业化行为;从狭义上说,公共事务指的是组织涉及的政治活动及其与政府的关系。一般而言,公共事务具有三个基本属性:一是政治性,公共事务的具体内容必然满足民主、法治和人权的根本需要。二是公益性,公共事务的表现形式是公共物品与公共服务,公共事务的受益对象是社会公众。三是多样性,即公共事务形式、内容繁多,管理方式、方法广泛。“公共管理”是以社会公共事务作为管理对象,以政府为核心的公共组织整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升公共组织绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理逐步形成为一个运用管理学、政治学、经济学等理论与方法,专门研究公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的理论体系。

公共管理这一名词首次出现在20世纪30年代,但真正成为一门理论应该是在70年代以后。公共管理作为公共行政的一个新领域,是对建构在韦伯(M.Weber,1920)官僚体系下的公共行政提出的挑战。20世纪下半叶,人类社会发生了巨大变化,社会问题与政府的不可治理性也随之增加,正如凯顿(G.E.Caiden,1991)所言:不管东西方国家,均可发现许多相似的行政问题,如行政傲慢、无效能、无效率、行政帝国主义,均引发了民众对政府的信任危机。在这种情况下,政府改革的呼声日盛,特别是让公共服务回归社会、市场的要求更为迫切,减少政府行政开支、缩小政府行政职能成为一股潮流,于是公共管理理论应运而生。美国乔治城公共服务实验室主任莫什金(S.Moshkin,1975)在对预算管理局的报告中,提出了公共管理的三个核心要素:一是政策管理(Policy Management),即公共政策的制定和实施;二是资源管理(Resource Management),是指对人力、信息等资源的组织设计与管理,即公共组织的管理;三是方案管理(Program Management),收集、分析、利用公共组织内外提出的建议和方案,即对公民参与的管理。这份报告基本构建了公共管理的一套完整概念体系。

比较而言,公共管理与行政管理是既有相同,又有不同。二者相同部分主要表现为:

首先,公共管理作为一种新的管理理论,是在行政管理思想的基础上提出并发展起来的,二者的一些基本理论是相通的。

其次,公共管理与公共行政都是对社会公共事务的管理,即“社会公共事务”是二者管理的共同客体,“公共”成为两种管理的共同边界。

再次,公共管理和行政管理都是公共组织依法开展的管理活动,在运行中具有很强的政策性、法规性,即管理都具有很强的权威性。

最后,公共管理与行政管理都以追求公共利益为最终目的,管理中时时都将“公平”、“正义”、“大多数人”等因素放在管理过程的首位。

在二者紧密联系的同时,公共管理与行政管理也有明显的不同:

第一,就管理主体而言,行政管理的主体就是政府组织,政府负责处理一切公共事务,承担所有公共服务。而公共管理不完全等于“政府管理”,公共管理的管理主体除政府组织外,还包括非政府组织。

第二,就管理目标而言,行政管理的目标是维护社会公平,为了实现这一目标政府行为没有必要计较成本。公共管理的目标有两个,一是实现社会公平,二是提高政府绩效。公共管理既坚持公平、正义和民主,又重视3E,即经济、效率、效能,强调价值调和与责任,大大丰富了公共管理的内涵。

第三,就管理内容而言,行政管理的管理内容是一种“内部取向”,重视政府行政管理范围内的社会公共事务,如机构、过程和程序的管理。公共管理的内容比公共行政宽泛,管理内容既有“内部取向”,又有“外部取向”,尤其重视项目、结果和绩效的管理。诸如项目执行、公共环境、公共伦理、绩效评估等,也出现在公共管理的客体中。

第四,就管理手段而言,行政管理以行政手段为主,远离市场压力,强调执行规范,强调“政策科学化”,重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能。公共管理除了运用行政手段、法律手段,更重要的是将私部门的管理手段运用于公共部门,但不改变公共部门服务公众的根本属性。“师法企业”,引进市场机制和竞争功能,借用私部门低成本、高效率、优质服务的运行理念。采用现代企业制度两权分离的组织形式,使得公共政策的制定与实施相分离,促进公共组织扁平化、弹性化。公共管理通过市场化等途径实现的最终产品仍旧是公共服务、公共产品,这是它和行政管理、企业管理的最大区别。

1993年美国雪城大学举办“全国公共管理学术研讨会”以后该研讨会每两年举办一次,至今已有20年,学者们对公共管理的本质与特点的探讨取得了一定的成果,概括表述为:公共政策是公共管理的内容,公共组织是公共管理的外壳和载体,非政府组织是公共组织的一个重要组成部分。根据产业组织理论,公共管理是公共组织为了宪政目标,提高市场绩效、政府绩效,制定、调整和实施公共政策的活动过程。这一理论体系为“‘十二五’时期我国旅游公共服务产业发展规划研究”奠定了一定的理论基础。第2节 重点实现三个目的

由于,旅游规划与旅游规划研究有着明显的不同。前者重在确定怎样一组目标,而后者特别关注:如何确立这组目标,如何看待这些目标,如何执行这些目标,如何在新的情况下提升这些目标,等等。因此,本文作为旅游规划研究,其目的重点表现在“认清相关理论、正确制定规划、有效实施规划”三个方面。一、认清旅游公共服务产业发展相关理论

理论是对自然、社会现象及规律的逻辑性总结,科学理论对实践有较强的指导意义。宋朝文学艺术家、政治家苏轼有句名言“成事在理不在势”,突出了“理”的重要性。实现我国旅游公共服务产业发展规划的科学性,必须弄清以下几个相关理论问题。

1.旅游公共服务

公共服务是公共产品的衍生物,西方经济学者早就发现:私人产品必须通过市场提供,公共产品(包括公共服务)只能由政府提供。尽管一些非政府组织和私人组织对公共服务的供给做出了很大的贡献,但政府对公共服务的主导作用仍然被学术界公认。20世纪末登哈特夫妇创立了新公共服务理论,强调政府是服务,而不是掌舵;并指出公共利益、公民权利、战略性思考、民主性行动等是公共服务的重要内容。进入21世纪,公共服务成为我国公共行政和政府改革的核心理念。它以合作为基础,突出政府的服务性,强调公民的权利。其内容包括基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务、公共安全服务。公共服务又可分为基本公共服务和一般公共服务,享有基本公共服务属于公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责。尽管国内外学者对公共服务的表述不尽相同,但有一点基本达成共识,即认为公共服务根本特点反映在两个方面:第一,公共服务的提供应和“公共”有关,如依靠公共组织、运用公共资源等,第二,公共服务的需求也要和“公共”紧密相连,如公民平等享受、公益效应提升等。这两个“公共”奠定“公共服务”理论的基础,也应该是定义“旅游公共服务”内涵的核心。

从大量的文献检索中发现,目前国外学者专门针对“旅游公共服务”的理论阐述很少,在他们眼里,除了行业特点之外,旅游公共服务与公共服务一般没有什么本质的差别。但值得注意的是,进入21世纪,国内学者对“旅游公共服务”的讨论反倒迅速升温。出现这种反差,大概有两个原因:一是发达国家的公共服务逐渐走向成熟,其内容已经涵盖了旅游公共服务所涉及的内容,因此没有必要对后者进行专门研究;二是从上世纪末至今我国的旅游业发展大大超过了国内的经济发展,旅游产业对公共服务同样有着超常的要求,因此有必要对它进行专门的研究。国内的专家学者对“旅游公共服务”内涵的有着各自的论述。李爽博士认为:由政府或其他社会组织提供的,不以营利为目的的,具有明显公共性的,以满足旅游者共同需要为核心的公共产品和服务的总称。有支撑系统、需求系统、供给系统和媒介系统4个子系统构成的有机整体。广义服务对象包括潜在和现实的旅游者,政府、旅游企业、社区等中间受益者。李军鹏教授认为:旅游公共服务是以旅游管理部门为主的相关部门为满足旅游公共需要,向国内外旅游者提供的基础性、公益性的公共产品和服务。国家旅游局刘小军司长认为:旅游公共服务分为基础性旅游公共服务、市场性旅游公共服务、管理性旅游公共服务三大部分。北京师范大学宋金平教授基本认同刘小军的分类方法,认为:旅游公共服务指由政府提供或主导提供的,现实或潜在旅游者与旅游业经营者、从业人员不论其国别、消费水平和地位、旅游形式如何都可以普遍享有的,市场或单个企业无力或不愿提供的服务和公共产品。旅游公共服务内容随着社会经济发展阶段的不同而不同,现阶段我国旅游公共服务体系由基础型、促进型、行业管制型三类构成。综合了已有的研究成果,国家旅游局2013年2月1日发布的《城市旅游公共服务基本要求》(中华人民共和国旅游行业标准LB/T022-2013)第三部分术语和定义中认为:旅游公共服务(public service for tourist)是“由政府和其他社会组织、经济组织为满足海内外旅游者的共同需求,而提供的基础性、公益性的旅游公共产品与服务。(注:旅游公共服务主要包括旅游信息、旅游交通、旅游环境、旅游安全、旅游行政等服务内容。)”显然,这是官方认可的“旅游公共服务”定义,这一定义已经在国家旅游局《十二五专项规划》中得到了充分的体现。

严格意义上,“定义”是对概念的内涵和外延所做的简要而准确的描述。由此可知两点:第一,定义有两个任务,一是定义内涵,二是定义外延。第二,定义是一种描述,这一描述必须具备两个基本要素:一是简要,即用最简单的字词将要点说清楚就行了,千万不可洋洋洒洒;二是准确,即本质特点清晰,且不容易让别人看后有歧义。这两点就是要凸现定义的抽象性。尤其定义内涵,内涵是事物一种抽象的属性,抽象是从众多的事物中抽取出共同的、本质性的特征,因此它没有必要将具体属性一一展示。对照简要、准确两个基本要素,相比之下,国家旅游局对于“旅游公共服务”的定义,还是比较成熟的,但也有一些可以商榷的地方。重新认识“旅游公共服务”的基础应该是两个:一是国内外学者对“公共服务”达成基本共识,即“两个公共”是“旅游公共服务”内涵的核心;二是“定义”必须具备的两个要素,即简要、准确缺一不可。

综上所述,旅游公共服务内涵的定义最好是这样表述:“政府主导,以满足游客基础性、公益性、公平性需求的旅游产品与服务。”显然,这一表述只有28个汉字,基本符合定义必须“简要”的要求;至于是否达到定义的另一个要求“准确”,那就要看“两个公共”是否构成“旅游公共服务”内涵的核心。下面结合“两个公共”主要思想,初步分析一下这28个字的定义,从中至少可以领会到三层含义:

一是旅游公共服务供给的主导者是公共组织中的政府,为此政府要为旅游公共服务供给承担主体责任,尽管非政府组织、私人组织的供给作用越来越被社会所关注,但这并不影响整个供给过程的公共性。

二是旅游公共服务需求者是游客,包括现实的游客和潜在的游客,例如各地政府大张旗鼓进行的旅游整体宣传,这既是引导现实的游客,又是开发潜在的游客,表现出需求主体的公众性。

三是旅游公共服务需求的内容是基础性、公益性、公平性的旅游产品与服务。其中基础性是指旅游活动中游客必需的,而旅游企业不愿做或无法所做的事情,如进入旅游目的地道路畅通、紧急救援及时

试读结束[说明:试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书

若在网站上没有找合适的书籍,可联系网站客服获取,各类电子版图书资料皆有。

客服微信:xzh432

登入/注册
卧槽~你还有脸回来
没有账号? 忘记密码?