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作者:范柏乃

出版社:中国财政经济出版社

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行动学习与县域治理:龙州实践与未来设计

行动学习与县域治理:龙州实践与未来设计试读:

前言

党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”。由此,国家治理体系及治理能力现代化建设,将成为我国全面深化和推进改革历史进程的指南针。“十三五”时期将是我国全面建成小康社会的决胜期。面对这一重大历史时期,改革遇到的问题将必须通过深化改革来解决,治理现代化的任务亟待通过全面治理来完成。“郡县治,则天下安。”自古以来,国家治理如何在县域层面破题始终是一个重点,也是一个难点,如何真正实现全面深化改革任务的“全面”和“深化”,最终落点在县域、在基层。治理现代化对执政者的基本素质、思维模式、手段措施及应变能力等提出了新的要求,这一任务的实现关键要从建设学习型政党、学习型政府入手,打开解放思想这个总开关。

行动学习是推动县域治理现代化的创新性探索。行动学习法起源于20世纪60年代的英国,由管理学思想家雷格·雷文斯教授(Reg Revans)在《发展高效管理者》一书中首次提及,他认为,学习必须在行动中完成,没有行动就没有学习。其实,行动学习的思想于国人也并不陌生。古代孔子的教育思想中,“行动”是学习的重要组成部分:“言之吾听,示之吾明,行之,吾知之矣。”行动学习从组织面临的现实问题出发,通过团队成员持续地学习、反思、分享和行动,充分激活和调动组织的内部人力资源,在解决实际工作问题的同时,提升个人和集体的工作能力,从而实现学习和工作的有机统一,自我与组织的双赢发展,是对传统学习模式的有效突破。

自1998年起,中组部培训中心将行动学习法引入我国党政部门内部,以国际合作项目为依托,先后在甘肃、青海、四川、内蒙古、广西等西部省区推广实践行动学习,在环境保护、生态旅游开发、区域经济发展等方面增强了治理能力,有效地促进了经济发展和社会进步。

2012年,广西壮族自治区党委组织部在全区推行行动学习,龙州县被列为中德合作广西行动学习项目第二期第二批实施单位。龙州地处桂西南边陲,与越南接壤,是一座具有1200多年历史的边关商贸历史文化名城,在广西近代发展史上,龙州是广西最早对外国开放的通商口岸,曾是左江流域乃至整个桂西南的政治经济文化中心,如今也是国家开放型经济体制和“一带一路”发展战略中的关键节点。为重振龙州百年辉煌,龙州县委县政府高度重视行动学习,在崇左市率先将行动学习向全县12个乡镇和26个县直试点单位推广。从龙州的行动学习实践来看,行动学习不仅造就了一支恪守“三严三实”精神的学习型干部队伍,其内含的跨部门合作理念也恰恰体现了县域治理的思想,对龙州的经济社会治理和党组织建设起到了有效的推动作用。

自行动学习开展以来,行动与学习一路相随,创新与实践始终相伴。然而,在县域治理视野下,目前还没有一本关于行动学习的专著来系统指导行动学习的理论与实践。在行动学习的推动下,龙州创造性探索的多种模式已获得自治区和国家的高度认可,有待及时总结提炼,将好的、可推广的经验固化。本书在县域治理现代化的背景下,首先概述了行动学习的概念内涵、关键要素和基本流程,随后总结了龙州行动学习的保障机制和主要成效,系统介绍了行动学习推动龙州经济治理、社会治理与党组织建设的经验,并通过问卷调查和统计分析,对行动学习与县域治理能力的关系进行了实证检验,最后为龙州行动学习未来的深化推进提出可操作性的优化路径。

本书是受教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(项目号:14JZD005)和广西龙州县委组织部资助的研究成果。本书在撰写过程中,得到了龙州县委书记秦昆、县委组织部部长刘德智及原部长赵东方等同志的鼎力支持,尤其是他们对龙州行动学习的实践经验和未来发展动向提出了诸多宝贵的建议,在此表示诚挚的感谢!广西壮族自治区党委组织部干教处处长吕勇江博士,是广西行动学习的引入者和传播者,向其表示致敬!博士生闫伟投入了大量的时间和精力,不仅参与了本书行动学习理论部分特别是第七章“行动学习与县域治理能力的关联性”的研究问题提炼、问卷设计、统计分析处理和写作,还负责全书的文字校对工作。中国财政经济出版社的周桂元编辑为本书的出版付出了辛勤劳动。笔者引用了国内外学者的很多宝贵材料数据。在此,一并表示真诚谢意!

由于笔者能力所限和时间仓促,本书仍会存在着许多不足与需要完善之处,恳请各位同仁和读者批评指正。范柏乃2015年12月28日第一章县域治理现代化呼唤行动学习

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出,全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”。由此,国家治理体系及治理能力现代化建设,将成为我国全面深化和推进改革历史进程的指南针。县域治理在整个国家治理体系中具有基础单元意义,在科层制治理架构中承上启下,尤其对乡村治理具有枢纽性带动作用(萨日娜、刘守亮,2015)。“郡县治,则天下安。”自古以来,县域治理作为面向广大乡村社会的基层治理从来就是国家治理的基础。县域治理既是国家治理的重点,也是国家治理的难点,如何把中央的顶层设计落到实处,如何真正实现全面深化改革任务的“全面”和“深化”效果,最终落点在县域、在基层。提升县域治理科学化水平,推进县域治理现代化,对国家治理体系建设和治理能力提升中具有重要地位和意义。第一节从公共管理走向公共治理

自20世纪七八十年代以来,政府治理模式变革,成为一种引人注目的国际性浪潮和趋势。在西方国家中,政府组织面临一系列的内部压力和外部挑战,为了提升国家的竞争能力,适应技术变革要求,稳固政府的合法性,政府部门自身进行了重大的改革,形成了强势的政府治理变革运动(孙柏瑛,2002)。此次改革运动不仅是西方政府在管理内容、管理形态或管理手段上的变化,更体现了政府职能与角色定位的深刻转变,以及整个经济社会层面上的政府、市场、社会之间互动关系的根本性变革。

党的十六大以来,党和政府日益强调科学发展与社会和谐,公平正义的价值得到党和政府的高度重视,以公众为中心、公平为导向的政府治理理念逐渐取代以往过于重视效率的政府管理理念而成为改革的出发点和落脚点。党的十八届三中全会《决定》指出,“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”,这是在党的重要文献中首次使用了“政府治理”的概念。从政府管理走向政府治理,表明我们党在世情国情党情发生深刻变化的背景下,清醒地认识到我国改革开放事业深入发展所面临的严峻挑战,进一步明确了全面推进中国特色社会主义伟大事业的战略布局,是我们党治国理政的巨大进步(陈家刚,2013)。一、地方政府面临一系列的管理危机(一)职能危机

进入改革开放新时期以后,传统全能型政府职能体系的弊端日益凸显。为进一步使政府职能科学化,积极探索新型职能体系,我国逐步进入政府职能转变的新阶段。然而,政府职能的强大惯性往往使职能转变表现得相对迟缓,效果不明显。一方面,从党政关系来看,仍有相当一部分党的机关承担了许多应由政府承担的任务,党的组织过多地陷入行政事务性工作中,削弱了党组织研究制定路线、方针、政策和加强自身建设的职能。另一方面,从政企职能来看,地方政府出于自身“利益”和“权力”的扩张需要,直接管理经济的惯性“欲望”仍特别强,这虽然已被明令禁止。而许多企业治理也同样表现出高度的官本位和“行政化”,缺乏相应的自我发展的动力和主体创新能力。

2013年11月,国务院总理李克强在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上指出,简政放权受地方和部门利益影响,有的含金量较高的审批事项仍留在手中,有的放权有水分,“干货”不多。当前我国已进入推进政府职能转变的深水区和攻坚期,未来需要进一步加大更实质的、含金量高的权力下放力度。(二)效能危机

政府效能是评判一个政府是否良好运作的重要标准。长期以来,我国地方政府公共管理中的政策决策不科学、办事效率低下、公共服务职能弱化、危机管理能力缺乏,行政创新动力不足等一直为公众诟病,直接加剧了政府的行政效能危机。

政府行政效能在一定程度上可由行政成本反映出来,过高的行政成本往往导致政府效能低下。我国行政成本一直居高不下,臃肿的机构、数量庞大的行政人员、低效的机制都在使行政成本急剧增加。中国政府并未公布过行政成本数据,但一般认为,财政支出中的“行政管理费”(2007年前)或“一般公共服务支出”(2007年后)大致等同于行政成本和管理费用。从历年统计数据计算结果看(见图1-1),我国行政管理费不仅规模大而且增速快,20世纪90年代以来,中国政府运行的显性成本占财政支出的总比重几乎都在10%以上,而且大部分年份增速超过15%,远远高于同期GDP的增长增速,2006年这一比重增加至18.73%。图1-1 1990-2006年我国行政成本占财政支出比重的趋势图数据来源:《中国统计年鉴》1991—2007年。

对比经合组织国家(世界主要发达国家),其行政支出占财政支出的比重普遍要低于中国。2010年的数据显示,各国基本都能控制在15%以下,而超过16%的则均属深陷严重危机、处境艰难的国家。世界银行对全球215个政府的治理能力的评估显示,中国政府的效能仅列全球第93位。(三)债务危机

地方政府债务是当前我国必须加以正视的问题。2013年,中国国家审计署发布的报告显示,截至2013年6月底,地方政府债务增长近70%,达到17.9万亿元人民币(约2.95万亿美元)。2014年,美国著名的债券评级机构穆迪公司,根据我国各省政府债务与该省国内生产总值(GDP)之比的数据,绘制了图1-2。可以看出,我国30个省(市、区)在不同程度上都存在较高的政府债务。地方政府债务占当地GDP的平均比重高达31.4%,贵州省这一比重甚至高达近80%。

从债务结构看,80%的地方政府债务来自于银行贷款,且大部分是银政合作和“打捆贷款”,存在违规担保、重复抵押、虚假出资等问题,埋下了较大的风险隐患。另外,我国地方政府债务中隐性债务、或有债务负担沉重,潜在的债务风险很大。尽管或有债务目前还不是地方政府的直接债务,但均是以政府信用或担保为基础,很可能地方政府出于公众压力承担还债责任时,或有债务会变成直接显性债务,最终还是由地方政府归还(刘金林、王春明、黄刚,2014)。图1-2 地方政府债务占GDP比重的省际差异资料来源:新浪财经网,http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/20140325/194718609833.shtml.(四)信任危机

当前,我国各级政府信用失范和信用缺失问题也比较严重。政府行为不规范,有法不依、执法不严、违法不究、执法犯法的现象时有披露;溢用权力、以权谋私、贪污腐化、形式主义和政绩工程、政务信息不透明、弄虚作假,政策缺乏连续性和稳定性等等(张鸣,2013),严重影响了政府形象。《小康》杂志于2009年所做的“信用小康”调查显示,相对人际信用和公司信用,公众更担心政府的信用。有49%的人对政府、人际、公司三类的信用危机表示“都非常担心”;而37.8%的人则更担心“政府”的信用危机。同时,公众对政府的信任度再度降低:在“您相信政府公布的各种社会经济调查数据吗?”的调查中,认为“仅作参考,掺假的成分很多”或“绝对是假的,从来都不信”的比例高达91.1%;而在2007年的调查中,这个比例是79.3%,公众对政府的信任度直线下降十多个百分点。从某种意义上说,中国各级地方政府正遭遇着新中国成立以来最为严重的信任危机(何显明,2007)。

当前,我国地方政府面临的职能危机、效能危机、债务危机和信任危机等一系列的管理危机,已经严重阻碍了经济社会的健康、协调、稳定发展,政府亟待实现由管理模式向治理模式的转变。二、为什么要由管理向治理转变

地方政府面临的职能危机、效能危机、债务危机和信任危机等一系列的管理危机表明,地方政府在经济社会发展中的行为模式亟待从传统的政府管理向政府治理转变。这种转变有其内在的必然性,孙柏瑛(2002)曾对此进行了详细的论述,可以将其概括为以下三个层面。(一)政府自身的有限理性,决定政府管理改革的必然

传统的政府管理或统治观念建立在政府的绝对理性的假设基础上。在传统的政府统治观念中,政府被认为是具有全知全能、完全理性的实体。也就是说,即使面对着高度不确定的外部环境和变化多样的需求偏好状况,政府组织也依然能够控制完全的信息,即掌握各种问题的性质,知晓问题发生的原因,明了公民的各种偏好选择,能够作出决策的各种备选方案,预测到所有备选方案实施后可能产生的所有后果,并从中抉择出最优的决策方案。这就等于假定了政府在任何情况下都具有无往而不胜的能力。这种假定指明的是,政府组织完全能够代表公民的意志和利益来行使社会管理权,分配各种社会资源,由此确立了政府在国家和社会事务管理中作为唯一权力中心的地位。

而治理主义的假设依据是政府组织的有限理性以及政府官员的“经济人”假定。在当今政府的治理变革过程中,人们对政府(组织及其人员)行为的分析和判断设定在有限理性和“经济人”的假设前提基础上。这意味着,政府作为一个由人组成的群体,同样面对着人类都必须面对的“理性无知”和“信息悖论”等问题。换句话说,在不确定的环境中,政府也只能了解和获得某些特定的信息,而对另外一些信息处于无知的状态。如果要想获取所有的信息,那么,必须支付极其高昂的成本。斯蒂格勒认为,很难有人付得起从一无所知到无所不知这一过程的信息成本。所以,政府全知的条件并不存在。在公共选择等学派的眼里,无论是政府组织本身,还是在政府机关里工作的政府官员都是理性的“经济人”,他们行为的基本出发点是要追求自身效用的最大化。为了获取效用最大化,政府机关往往追求预算的最大化,并不断扩张组织规模和过度供给公共物品。所以,政府能否不折不扣地代表公共利益是一个疑问,而将所有期望系于唯一的权力中心则是危险的。正是基于这样的行为假设,当代治理主义才倡导发展多元化的、以公民社会为中心的、分权与参与的治理模式。(二)市场在资源配置中的核心作用,需重理政府与市场的关系

传统的政府统治观念表现了极为明显的“亲政府”价值(Pro-Government Values)。这些价值认为,市场组织形式存在着重大的弊端,如公共物品供给缺乏、垄断、经济波动和收入分配的不平等性及贫富差距扩大与贫困等,而“市场失败”造成的这些缺陷只能依靠政府组织运用行政和规制的方式才能得到弥补或修正。“亲政府”价值暗含着一个基本的思想,即市场的组织形式是不可靠的,它固有的自发性和市场中个人“趋利避害”的自利倾向,都会让人联想到霍布斯在《利维坦》中描述的那种无序状态。美国1929—1933年的经济大衰退无疑是市场缺陷的最有力的注脚。由“市场失败”得到的推论是,为了避免市场缺陷,市场必须将一部分权能让渡给凌驾在它之上的组织,由这个组织体系对市场实施控制、规划和规制,而能够承担起这一职能的组织只能是国家及国家权力的执行机构。

当代治理主义观念则体现了“反政府”价值(Anti-government Values),它们认为,市场组织存在着失败,但政府组织同样存在着失败,而且“政府失败”带来的危害比“市场失败”的问题可能更大。但是,尽管“反政府”价值并不是倡导无政府主义,不是否认政府组织存在的意义,而是强调政府及其活动的有限性,强调在解决资源配置过程中市场作用的优先性。因此,治理主义主张政府要找到管理市场和社会的合理界限,通过多元化的制度和组织结构安排,在市场能够发挥作用和优势的,并能保证外部效应内在化的地方,应首先由市场组织来承担相关的责任。(三)社会管理责任归属的多元化,需重构政府与社会的关系

传统的政府统治观始终强调,政府组织是行使国家事务管理与社会事务管理的唯一权力中心。这意味着,政府组织必然依靠其强制力和权威,集中掌握与控制国家、社会事务管理的各种资源,并以国家的名义组织各种公共物品与公共服务的提供和生产。由此产生的行动逻辑必然是:政府将不断地扩大其在经济、政治、文化和社会领域的管理职能;行政管理权愈加集中,政府各级组织,尤其是上级组织承担了越来越多的决策、管理与服务的责任;而政府组织自身的规模势必不断地扩张,公务员数量迅速增加,财政支出规模日益庞大。

在当代治理主义的精神下,政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色,特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源分配方向和维护公民基本权利,实现公平等方面,政府仍将发挥着其他组织不可替代的作用。但是,它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。这意味着,非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自组织等第三部门和私营机构将与政府一起共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任,这些组织的权力也将得到社会和公民的认可。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书中分析的那样,政府实现公共服务的方式将是掌舵,而不是直接划桨,其控制的权力将从集中走向分散。这一变革内在的行动逻辑是,市民社会和民间组织将成为一种主要的发展潮流,公民的个人责任以及个人对自己决定承担的后果将上升为社会选择过程中的主要法则,多元竞争不断被引入公共物品和服务的提供与生产过程中。此外,在政府体系中,政府管理职能和权限也不断向地方政府转移,地方治理形成了权力下放、地方自主管理的格局,社会事务的管理则更多地由社区组织承担起来。三、公共管理与公共治理的区别

与公共管理相比,公共治理具有以下比较突出的特点:

第一,在合法权力来源上,公共管理主要侧重于政府对国家经济社会等各项事务的主导,政府是管理活动合法权力的主要来源;而公共治理强调合法权力来源的多样性。公共治理的主体是多元的,任何一个单一主体都不能垄断全部规范和管理的实践过程。

第二,在互动关系上,公共管理的行使是自上而下的,政府习惯于扮演“全能型选手”,包揽一切经济社会事务,甚至混淆“裁判员”与“运动员”的区别,直接参与市场竞争;而公共治理更多是在多元行为主体之间形成密切的、平等的网络关系,它表明原先由国家和政府承担的责任正在越来越多地由各种社会组织、私人部门和公民自愿团体来承担。政府发挥的更多的是宏观的规范、调控作用,有效的治理是各主体之间的合作过程。

第三,在互动形式上,公共管理更多地表现为从政府自身主观意愿出发进行管控,习惯于对社会进行命令和控制;而公共治理是当代民主的一种新的实现形式,它更多地强调发挥多主体的作用,更多地鼓励参与者自主表达、协商对话,并达成共识,从而形成符合整体利益的公共政策。

第四,在执行工具上,公共管理的实践主要地依靠政府的权力,依靠发号施令;而公共治理则在运用权力之外,还形成了市场的、法律的、文化的、习俗的等多种治理方法和治理技术。公共治理行为者有责任使用这些新的方法和技术更好地对公共事务进行控制和引导。第二节治理现代化与县域治理一、治理理论的缘起与发展

治理理论的思想和行动渊源久远。从历史经验看,治理存在着传统与现代的两个有区别的模式。众所周知,“治理”并不是一个新名词,从词源上说,英语中的governance一词源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵,长期以来它一直与government一词交叉使用,并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中(滕世华,2003)。也就是说,传统的“治理”与“统治”几乎没有区别,都是指一种正式并制度化的过程,在民族、国家的层次上运作,其目的在于维持公共秩序和便于处理集体行动上的问题(何艳玲,2008)。正如同蓝志勇和陈国权(2007)认为的:历史上的统治活动都可以被认为是治理。

现代意义上的治理源自于20世纪70年代西方兴起的新公共管理运动,基本含义在于强调政府的企业化和政府管理的市场化,尤其主张实现政府管理网络化和扁平化。然而,此次改革运动不仅是西方政府在管理内容、管理形态或管理手段上的变化,更体现了政府职能与角色定位的深刻转变,以及整个经济社会层面上的政府、市场、社会之间互动关系的根本性变革(孙柏瑛,2002)。

20世纪90年代,治理理论开始被国际社会实践界和理论界所重视,人们也逐渐对治理赋予更丰富的内涵。从这一轮治理理论热潮来看,最初主要源于世界银行和联合国等国际组织,之后以欧盟为主要代表的区域组织对这一理论积极实践,促进了治理理论的发展。自从世界银行在《1989年世界发展报告》中首次使用了“治理危机”之后,许多国际组织和机构开始在其各种报告和文件中频频使用它,政治学、经济学和管理学等学科纷纷引入治理概念,治理被赋予了更丰富的内涵。可以说,20世纪末期以来西方各国的政府改革是对近代形成的现代政府体制的一次“再现代化”或“后现代主义”改造,是在政府现代化基础上的政府治理的现代化(何增科,2014)。

在治理的概念界定上,当下学界尚未达成一致的结论。全球治理委员会(Commission on Global Governance,1995)的定义比较权威,认为治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。它是一个持续的过程,在其中,冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。1992年世界银行在《治理与发展》报告中更加系统阐述了关于治理的看法,在两个层次上使用这个概念:一是“技术领域”,强调治理就是建立“发展的法律框架”和“培养能力”,其中包括实现法治、改进政府管理、提高政府效率等。二是支持和培养公民社会的发展,自愿性组织、非政府组织、各种社团等都是要发展的对象。我国学者俞可平(2001)认为治理一词的基本含义是官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众的需要。对治理理论的梳理见表1-1。表1-1 “治理”的代表性概念厘清

经过多年流变,西方的新公共管理分化形成多种学术流派,从多中心治理、网络化治理,到协同性政府治理,再到整体性政府治理等等。这些学术流派或治理模式相互间虽然存在一定的差异,但普遍强调和认同以下三点:一是治理主体的多元化。在社会治理中,政府并不完全垄断一切合法权力。二是政府角色的转变。在社会治理中,政府职能必须从传统的直接提供公共服务的角色中转换出来,主要是“掌舵”而不是“划桨”,是服务而不是管制。三是合作生产的运行逻辑。在治理过程中,政府和其他各种社会力量共同构成了相互依存的网络体系。治理网络中的权力向度是多元的、相互的,它既不靠单一等级制自上而下的控制,也不受完全市场机制的操纵。它的运行逻辑是以谈判为基础,强调行为者之间的对话与协作,以交换信息、增进合作、降低冲突。二、县域治理相关概念辨析

治理、政府治理和社会治理作为21世纪初在我国学术界兴起的学术概念,其学术定义和内涵认识呈现多样性,迄今尚未形成普遍认同和共识。从治理的内核来看,目前尽管我国学术界对“治理”的研究开展得如火如荼,但是这些研究并没有廓清“治理”与“政府治理”的概念与研究范围,往往将“治理”与“政府治理”混同研究,有时候用“治理”代替“政府治理”;有时候又用“政府治理”代替“治理”;更有甚者,以“善治”(good governance)代替“治理”或“政府治理”(尚虎平,2009)在全面深入推进国家治理现代化的深刻历史进程中,基本认知的歧义却可能成为改革共识的思想困结,从而使得全面深化改革实践面临路径选择和实施方案的分歧或阻碍(王浦劬,2014)随着研究的深化发展,西方治理理论与中国本土治理理论的错位现象逐步凸显,国家发展和治理的实践表明,治理理论只有在本土化的基础上才能实现理想的重塑。应当认清我国与西方学术界关于治理实际具有两套不同的话语,基于我国国情政情社情,科学解析治理、政府治理和社会治理的含义,分辨和厘清其间的联系与差异(王浦劬,2014;包国宪和霍春龙,2011)。(一)治理

在今天的西方学术话语语境中,“治理”一词主要意味着政府分权和社会自治,强调多中心的治理。中国学者一般从两个角度理解治理:一是从政府角度上理解和应用治理概念。这种理解主要从工具意义上理解政府在应对复杂公共环境,回应社会需求过程中政府组织结构和管理创新,以及政府职能的变化。俞可平(2008)指出,尽管治理行为体现着一定的政治价值,但与统治行为相比,治理行为是一种偏重于技术性的政治行为。二是在一般意义上理解治理。张康之(2006)认为,从西方传出中国的多中心治理的概念仅仅是其所界定的治理概念的一个维度,“治理”是一个比较宽泛的概念,它包括了人类管理社会的一切活动及其物化了的成果。(二)政府治理

与治理概念一样,总体而言,中国学者对政府治理的界定大致包含两层意思:其一,从狭义来说,政府治理意味着政府内部的治理,这包括政府体制改革、政府管理创新、政府管理价值理念的创新等诸多内容。俞可平(2008)认为,中国的政府治理变革主要不涉及基本政治框架的变动,而是以政府管理体制为重点的改革。其二,从广义上说,政府治理意味着政府通过行使公共权力而管理社会公共事务,解决公共问题,创造公共价值的活动。在这一过程中,政府必须处理其与市场和社会的关系。

从学术概念本土化角度来看,政府治理可能是比较适合中国语境的概念。中国的治理实践远非西方发达国家的治理实践。政府治理可能是中国治理实践的准确概念。一是政府仍是当前我国的核心治理者或管理者;二是存在着一个治理能力强大的政府是我国转型过程中维持社会稳定的重要保障;三是我国当前的经济社会发展阶段,都决定了政府治理这一概念似乎更符合中国治理的实际情况,也最能概括中国治理实践的特征(包国宪和霍春龙,2011)。(三)社会治理

从运行意义上讲,“社会治理”实际是指“治理社会”。或者换言之,所谓“社会治理”,就是特定的治理主体对于社会实施的管理。社会治理理论是西方治理理论的重要组成部分。由于西方国家治理理论奉行社会中心主义和公民个人本位,因此,理性经济人的社会自我治理,在理论逻辑上构成了西方国家治理理论的核心理论内容。在特定意义上可以认为,西方国家的治理理论,本质上即是理性“经济人”为基础的社会自我治理理论。

在我国,社会治理是由执政党领导、政府组织和负责、吸纳社会组织和公民等多方面主体有序参与、对社会公共事务进行的治理活动。从我国的实际情况来看,社会治理呈现三种基本状态,即政府对于社会的治理、政府与社会组织和公民的合作共同治理以及社会自治(王浦劬,2014)。

从我国国家治理的结构来看,政府、市场、社会在相对自主行为边界内的自主治理及其互动关系是现代国家治理体系的基本特征,因而政府治理、市场治理、社会治理便构成了现代国家治理体系三元鼎力的次级体系,其治理分域如图1-3。图1-3 中国语境下的治理分域

本研究所称的县域治理,指的是广义上的政府治理,是指政府行政系统作为治理主体,行使公共权力,对社会公共事务的治理。就其治理对象和基本内容而言,政府治理包含着政府对于自身、对于市场及对于社会的公共管理活动。一是政府通过对自身的内部管理,优化政府组织结构,改进政府运行方式和流程,强化政府的治理能力,从而使得政府全面正确履行职能,提高政府行政管理的科学性、民主性和有效性。二是政府作为市场经济中“有形之手”,通过转变政府职能、健全宏观调控对市场经济健康运行,更好地发挥政府的作用,进行经济和市场治理活动。三是政府作为社会管理主体,在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的基本格局下,对社会公共事务进行的管理活动。三、县域治理能力的概念辨析

县域治理研究是治理理论在县级地方政府层面的运用,要提高县域治理能力,就必须弄清政府治理能力是什么,其构成的基本要素有哪些。相对于在极大范围内开展的治理活动,国内外对于政府治理能力的研究并不充分,人们对于治理能力的理解还停留在“治理能力意味着传统政府能力无法回应治理时期的能力要求”以及“治理能力的建设很重要”这样一些宽泛的认知上,强调治理能力的相关文献近年才有所出现(楼苏萍,2010)。究竟什么是政府治理能力,政府治理能力的构成要件有哪些,学者的研究和关注甚少,还相当缺乏深入、严谨的探讨。

大多数研究将治理能力与国家能力或政府能力混为一谈,或相互代替。关于国家能力或政府能力的构成要件,研究已经比较丰富,有几种代表性意见:一是从资源获取和能力运用角度分为政府集体行动的能力和政府获取资源的能力,包括社会汲取能力、合法性能力、政治强制能力、社会干预能力、改革适应能力等(胡宁生、张成福,1998)。二是按照能力的性质分为权利能力、政策能力、权威能力、组织能力(辛向阳,1994)。三是分为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力(王绍光、胡鞍钢,1993)。四是从国家与社会关系角度分为深入能力、汲取能力、商议能力(陈恒钧,2003)。上述几种对政府能力要素的划分方法具有较强的概括性,几乎囊括了政府管理的方方面面,很有参考价值。但不足之处就是从政府管理的角度出发,关注的是政府管理的具体事务,因此,这种政府中心主义下实际强调的还是政府管理能力,不能反映出政府的治理能力。政府管理能力要素与政府治理能力要素既有联系,又存在区别。从联系上来说,政府管理能力要素是政府治理能力构成的重要组成部分,政府治理能力包含了政府管理能力;从区别上来辨析,两者是局部与整体的关系,政府管理能力要素突出政府自身的管理过程和行为,而政府治理能力要素则突出的是政府管理与社会共治的合作与协调,而不是政府单方面采取行动(易学志,2009)。治理能力概念应该寻找与地方治理相匹配的能力结构与内容(楼苏萍,2010)。陈秀峰、李莉(2005)认为,政府的治理能力也表现为处理政府与社会、政府与政党、政府与市场、政府与公民等方面关系的能力。

当然,也有部分学者已经在政府治理能力的概念及要素方面进行了探索。代表性的有:①施雪华(1999)认为,政府的综合治理能力是政府社会行为的各项能力(政治行政、司法、军事、文化等能力)、政府履行职能的各项能力(政治统治社会管理、社会服务和社会平衡等能力)、政府公共产品生产的各项能力(生产、分配、交换、消费和再生产等能力)、政府社会资源配置的各项能力(资源动员、提取、分配和利用等能力)、政府政治社会化的各项能力(决定、执行、反馈和修正等能力)政府社会发展的各项能力(政治知识的积累和传播、政治情感的培育和交流、政治理念的建构和灌输、政治信仰的确立和维持、政治行为的模式化和大众化等能力)、政府政策过程的各项能力(社会反映、社会适应社会稳定社会调控和社会进步等能力)、政府国际关系的各项能力(国际竞争、国际合作、国际对抗、国际维和、国际稳定和国际发展等能力)的总和。②俞可平(2003)将地方治理价值原则(要素)概括为6个:合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。易学志(2009)从善治的视野出发,将政府治理能力的含义归纳为:政府治理能力是政府治理国家事务和社会公共事务所具有的能量和力量,而且这种治理所要达到的境界是善治。并根据善治的基本要素,构建起我国政府治理能力基本要素框架,包括政府获得合法性能力、透明能力、承担责任能力、法治能力、回应能力和高效管理能力6个要素。③王敬尧(2009)在前人研究的基础上提出县级治理能力的研究框架,认为县级治理能力包括财政能力、服务能力和应急能力三个构成要素。具体而言,财政能力是指政府从社会取得政策执行所需要的资源并提供民众所需资源的能力,可以通过收入能力、支出能力和平衡能力等指标来衡量;服务能力是指政府向民众提供其所需要的服务的能力,可以通过提供公共服务的对应性、普及度和贯彻力等指标来衡量;应急能力是指地方政府与民间社会互动中,能够规避风险并进行有效的危机管理,确保社会的协调与稳定的能力,可以通过应急制度设置、财政预备费和其他可调资源等指标来衡量。这三种能力构成县级治理能力的理解框架。④顾建光(2010)提出,国家的公共治理能力包括行政能力、政策能力和国家能力三种,并分析了三种公共治理能力的评价标准与支持系统。⑤楼苏萍(2010)提出了一个综合性的能力过程分析框架,从目标、资源、管理工具三个维度揭示了传统政府能力概念向治理能力概念变化的逻辑,并在此基础上提出目标识别与整合能力、资源整合能力、沟通协调能力以及合作治理的控制能力等四个地方治理时代治理能力的关键要素。⑥谭英俊(2012)将地方政府公共事务合作治理能力划分为培育合作伙伴的能力、运营合作关系的能力、供给合作资源的能力。第三节县域治理呼唤行动学习

随着治理理论与治理实践的发展和丰富,提升政府治理能力的呼声日益高涨。然而,学界对究竟如何提升政府治理能力讨论不足,多数从善治的理念出发,提出较为宏观的思路,尚缺乏系统、深入、可操作性的有益思考。在治理实践中,也未形成政府治理能力提升路径的经验共识。一场源自于国外企业的行动学习革命或许能为县域治理能力的提升带来创新性的思路和理念。一、行动学习的兴起与发展

行动学习不是一种时尚,也不是一种潮流,而是一个有着漫长而丰富历史的过程(朱迪·奥尼尔和维多利亚·J.马席克,2013)。行动学习的理念起源于20世纪40年代,雷格·雷文斯(Reg Revans)在威尔士和英格兰的煤矿项目中就开始运用行动学习这一理念,之后,行动学习的理念一直在传播,但直到20世纪70年代雷文斯教授在《发展高效管理者》一书中才首次明确提出了“行动学习”这一概念。Revans(1982)首先提出了关于学习的经典模型,即“L=P+Q”,其中P代表程序性的知识,Q代表反思性的质询。他认为,学习是程序性知识与反思性质疑的综合,其中反思性的质询更为重要。在此基础上,他指出,行动学习是一种发展的、知识的、情感的、有形的方法,它需要主体负责任地参与到一些真实的、复杂的、具有压力的问题,来达到所计划的改变,以便之后在这个问题领域改进可观则的行为。行动学习的一个基本假设是,学习必须在行动中完成,没有行动就没有学习。Mike Pedler(1991)进一步发展了行动学习理论,认为行动学习的成功主要靠询问,而不是想当然的知识或指导。他认为行动学习是一种组织中人员发展的方法,其中,任务是学习的媒介和载体。行动学习的基本信念是,没有行动就没有学习,没有学习就没有明智的行动。行动学习意味着自我发展与组织发展的双赢结果,基于问题的行动既解决问题,又改变着解决问题的人。McGill和Beaty(1992)指出:“行动学习是一个以完成预定的工作为目的,在同事支持下的持续不断地反思与学习的过程。行动学习中,参加者通过解决工作中遇到的实际问题,反思自己的经验,相互学习和提高。”

行动学习理论几经发展,逐渐形成不同的流派。朱迪·奥尼尔和维多利亚·J.马席克(2013)根据行动学习过程中“学习如何发生”这一观点的不同认识,将行动学习划分为绩效流派、科学流派、经验流派和批判性反思流派,四个流派中学习的程度逐步深入,并逐步带来由个人到组织的转变。

20世纪90年代,美国通用公司开始引入行动学习的理念,通用公司的成功影响着其他企业逐步接纳行动学习法。1996年博夏克(Yury Boshyk)发起的全球行动学习论坛邀请了全球一百多家企业负责人参与会议,IBM、GE、DuPont等著名企业作为最佳实践者介绍了行动学习应用的前沿。行动学习提出以来,尤其是在最近10年内,开始真正席卷全球,成为解决关键问题和开发领导力的方法,并在全球100强企业(如通用、波音、索尼、丰田、三星、微软等公司)中得以应用,在一些公共机构中得到推广,同时也在遍布世界各地的中小型企业中广泛应用。行动学习理论不论是对文化迥异的国家、民族还是对各类型的公司,都具有强大的生命力。虽起源于西方国家的发展实践,但是现在在东西方文化中游刃有余。在韩国、日本,几乎每一家公司都在用行动学习法解决问题和提升领导力;在新加坡、在印度尼西亚的雅加达、在马来西亚的吉隆坡,行动学习已经成为很好的组织管理工具。在中国,越来越多的公司也开始采用行动学习法。2007年,美国资深行动学习专家马奎特教授创办了全球最大的行动学习团体——国际行动学习协会(WIAL),目前在全世界30多个国家设立了分支机构。

行动学习之所以有如此强大的生命力,是因为它整合了来自管理学、教育学、心理学、社会学和政治学的多种基本理论。一是在管理学领域,行动学习结合了管理领域的理论学家如Goleman(2006)和Bryant(2011)提出的领导力原则和理论,整合了组织变革理论、复杂适应系统理论等。Mintzberg(2011)指出,领导力开发的最好办法是对自己的而非他人的(如案例研究)经验进行反思。二是在教育学领域,根据成人学习理论,成人学习活动的发生,通常是为了解决问题或排除困难。诺尔斯(Knowles.M,1995)将成人学习的原则归纳为:成人的经验是学习的起点,如何利用旧有的经验对学习非常重要;成人学习是自我引导的,具有自发性冬季,出于生活/工作需要而学习;成人学习是有目的的学习,也就是为了完成任务或解决问题,以便更好地生活与工作;成人以直觉反映其经验,而不是依赖教师太多的指示;提倡“做中学”,自己动手,在做中感悟和体验;成人的学习更多来自人与人之间的交互作用、模仿和经验,而不是正规的、逻辑的过程。三是在心理学领域,行动学习采取项目小组形式,无论是解决问题,还是获得新知识,都离不开小组成员之间相互合作和深度质疑,群体动力学理论为行动学习小组互动提供了心理学依据。在群体中,一方面,每个个体不同程度地承担着自我提升的实践者、创新者和领导者的角色,以及旨在支持他人的联络者、辅助者角色,这些角色提供了个体的动力能量;另一方面,群体承担着对个体思维的挑战者、行动督促者、合作者等角色,这些角色聚集了群体的动力能量。四是在社会学领域,社会学习理论家如Dewey, Bandura, Lave和Wenger强调学习的社会性,即学习发生于其中或使学习发生的背景或环境的重要性。学习需要社会的互动和协作。此外,从组织层级的多样性、年龄、性别、教育和经验方面获得的益处也让小组的行动学习变得强大(Weick,2000)。五是在政治学领域,行动学习利用和平衡了权力政治,并在小组中进行分配,确保所有人都有机会参与和引导(Shively,2009)。例如,行动学习的关键力量不一定是层级或级别最高的人,或知识最丰富的人,而是能够提出最佳问题的人。二、行动学习对企业组织能力的提升

一项由美国公司执行委员会(The Corporate Executive Board)于2009年所做的研究表明,77%的学习型高管认为,行动学习是发展后备领导者的最佳方法。美国培训与发展协会(ASDT)的最新调查显示,近70%的组织把行动学习作为其领导力开发计划的组成部分。《商业周刊》认为行动学习是“领导力开发最新且增长最迅速的组织工具”(Byrnes,2005)。

美国资深行动学习专家马奎特(Marquardt,2013)指出,行动学习在组织中的应用可划分为以下五大领域:①解决复杂问题。当前全球形势瞬息万变,组织所要面对的问题也日益复杂,而行动学习是解决复杂问题的最佳途径之一。②开发领导力。行动学习因其独特的学习模式,被广泛应用于发展领导力的项目当中。③团队建设。团队工作是当前大部分组织的主要工作模式之一,行动学习基于小组的特性自然适用于团队建设,而且是非常有效的团队建设方式。④创建学习型组织。学习型组织的构建主要围绕四个子系统展开:一是提升学习技能和能力;二是转变组织文化和结构;三是整个业务链在学习过程中的参与;四是强化知识管理的能力。⑤个人的持续学习和发展。Weinstein(1995)指出,行动学习参与者的学习体现在三个不同的层级上,一是理解知识;二是运用新获得的技能;三是经历并经受涉及信仰和态度的内在开发,实现个人和专业的发展。

行动学习对参与者和组织来说都有许多好处。首先,来自组织不同部门的人员形成小组并开发其技能、知识、工作和思维的方式,这对组织的文化会有重大的影响,是迈向学习型组织的基础。其次,当不同业务单元的人由原来各自为政到齐心协力地解决一个关键的组织问题时,组织中存在的孤岛和隔阂将会被打破,这会使组织逐步形成新的、强大的人际网络和协作关系。再次,行动学习有利于组织知识的增加和累积。Nonaka(1994)提出了“隐性知识”这一概念,认为许多组织并没有挖掘出员工的丰富知识或智力资本,大多数知识隐藏在个人或团队之中,并没有转移、扩散到组织的其他部门。行动学习通过反思性探询过程、同时关注行动和学习以及催化师的质疑等方法,将隐性知识转换为显性知识,并将个人与小组中的知识碰撞,实现知识的整合、升华与创造,以便为团队及组织所使用,最终形成巨大的新资产和能力。小组所开发的技能可以应用到个体成员所参与的日常工作小组中。最后,行动学习中的互动过程,使得小组能够以新的视角来看待问题,获得解决问题的新思路,从而创造性地解决组织中的难题(马奎特,2013)。三、行动学习对党政部门的适应性

行动学习引发了一场深刻的学习革命,在解决复杂问题、发展领导力、团队建设、开发系统思考和创新能力方面具有重要的作用。作为一种发源于私营组织的方法论,是否同样在政府组织中适用呢,是否可以引入政府部门,实现对政府内部流程的再造,进而推动行政体制改革,推动政府治理能力的现代化呢?(一)行动学习的普适性

行动学习虽然发源于私营组织,但是任何组织都存在学习过程,任何组织的管理者也都应该充分意识到学习对组织发展的重要意义。根据管理主义理论的观点,公共部门与私营部门在管理上并无本质差别,公共部门可以借用私营部门的管理模式进行重新改造。马奎特博士在对全球50多个国家的情况研究后认为,行动学习适合任何组织,不论其发展水平和组织规模的大小(2013)。(二)公共问题的特殊性

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