大部门制改革理论与实践问题研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者:黄文平

出版社:中国人民大学出版社

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大部门制改革理论与实践问题研究

大部门制改革理论与实践问题研究试读:

引论

一、为什么要特别重视大部门制改革的理论和实践研究?

2011年,中国机构编制管理研究会申请国家社科基金特别委托项目“大部门制改革理论与实践问题研究”,这一申请得到了国家社科基金委员会的大力支持。中国机构编制管理研究会是与我国政府机构改革、行政体制改革和公益机构改革决策层关系较直接、紧密的社会组织,是中央机构编制委员会办公室(以下简称“中央编办”)在推动重大领域改革的参谋和助手。那么,为什么要特别重视大部门制改革的理论和实践研究呢?因为,大部门制改革是中国行政体制改革的重要方向,对大部门制改革进行前瞻性、基础性、政策性研究,对行政体制改革具有十分重要的理论意义和实践意义。

改革开放30多年来,我国持续推动了六次大规模的机构改革和行政体制改革。2013年3月,党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》,正式启动了第七次改革。同年11月1日,在国务院召开的地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上,李克强总理发表了重要讲话,开启了新一轮地方改革。从历次改革看,每一次改革都是针对当时行政管理体制面临的突出矛盾进行的,对经济体制改革和社会管理体制改革的推动和保障作用十分突出。特别是在政府职能转变这一行政管理体制改革的核心问题上,已经取得了实质性的进展,“转变政府职能是机构改革和行政管理体制改革关键”的思路也逐步明朗清晰。总体来看,通过持续不断的努力,当前行政管理体制已基本适应经济社会发展的要求。

当然,行政管理体制改革中还存在不少突出问题:政府职能转变还没有完全到位;政府组织结构及其权力、职责配置还不尽科学;部门之间的职能交叉、扯皮问题突出,纵向政府间关系及职责配置不合理。为解决这些问题,并适应国家经济社会转型的现实需要,党的十七大、十七届二中全会明确提出要探索职能有机统一的大部门体制,从2008年开始,国务院和地方政府层面都做了大量的探索尝试。党的十七届五中全会明确要“坚定推进大部门制改革”,党的十八大报告再次明确要“稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系”。新一轮的改革贯彻了十八大报告中关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求,以转变政府职能为核心,继续简政放权,稳步推进大部门制改革,对减少和下放投资审批事项等做出重大部署。这次改革方案把政府职能转变放在更加突出的位置,在减少投资审批项目等十个方面做了重大部署,与以往的改革有着重大的区别。相应地,对铁路政企分开、卫生和计划生育、食品药品监督管理、新闻出版广播电影电视、海洋管理等方面的机构进行了进一步整合。若实施好了,必将对经济社会发展产生深远影响。因此,中央高层对于深化大部门制改革的方向非常明确,大部门制改革作为机构改革和行政体制改革的方向已经成为决策高层和社会公众的共识。

第一,大部门制改革研究具有重要的理论意义。从2008年开始,在国务院层面,对工信管理领域、交通领域、人力资源和社会保障领域积极探索实行大部门制改革,目前已经运行了5年多时间,积累了经验,但同时也暴露出一些亟待解决的问题。地方政府按照中央的整体部署,也进行了积极的探索和创新。例如,在汪洋同志的强力推动和支持下,广东省在省、市、县(区)各个层面都进行了大部门制改革探索,包括经济发达的珠三角地区和经济欠发达的西部和北部地区,初步摸索出了“深圳模式”、“珠海模式”、“顺德模式”、“濠江模式”等特色鲜明的改革路径。重庆、成都、随州、富阳等地方也进行了试验探索。应该说,这些改革为大部门制改革深入推动积累了丰富的经验。新一轮的国务院机构改革,在交通运输、卫生和计划生育、新闻出版广播电影电视、能源、食品药品监督管理等领域进行了探索,时间不长,需要进一步观察。但是,总体来看,在中国推动大部门制改革的理论基础并不扎实,或者说我们在还没有深入透彻地研究清楚大部门制改革的基本理论时,就从实践层面开始了探索,边改革、边实践、边研究。大部门制改革是一项重要的制度创新,但目前仍缺少顶层设计,也没有回答清楚如下基本问题:在中国现阶段为什么要推动大部门制改革?大部门制改革需要具备什么样的基础和条件?部门之间整合的理论依据是什么?大部门制改革的基本原则是什么?大部门制改革的限度是什么?为什么要优先整合这些领域而不是其他领域?推动大部门制改革的合理顺序应是什么样的?大部门制生存的制度环境如何?对于这些问题,中央推动行政体制改革的部门还没有给出明确的答案和详细的解释,相关领域的研究者和社会公众认识不一,尚没有达成共识。因此,加强大部门制改革的理论研究非常迫切。

由于前期理论准备不足,现实改革中出现了不少问题,其中一些甚至是制度和法律上的障碍,这或多或少都与经验缺乏、准备不足有关。中国是一个发展中大国,有自己的基本国情,推动一项涉及公众切身利益的重大改革,不可能简单地照搬西方部分发达国家的经验,更不能以西方经验作为中国推动实行大部门制的基础。西方部分发达国家推动改革,都具有其特定的发展阶段、特殊因素,要解决中国自己的问题,必须有符合本土实际的理论做支撑。只有理论的不断发展和充分支撑,才能对实际改革产生积极的指导意义,推动改革实践向纵深方向发展。同时,中国政府管理体制的改革创新,无论是探索出的经验,还是遇到的问题,都能为相关理论研究提供非常好的样本,通过不断完善、丰富相关理论的内涵,促进理论发展。

第二,大部门制改革研究具有重要的现实意义。大部门制改革中也出现了不少问题。当然,这些问题是不同角度的,也体现在不同层面。其中,一些是大部门制改革本身的问题,另一些是大部门制改革的基础、外部环境、配套制度不健全方面的问题,即使是已经进行改革的部门和地方,也有存在着“反复”的问题,有些部门运行过程中并不顺畅,压力、阻力都很大,有些改革已触及更深层次的问题,比如政策法规衔接问题、公务员制度改革问题等。只有进行深入的、前瞻性的研究,才能有效破解这些难题,并提出有针对性的政策建议,同时为明确下一步改革具体路径,在更多领域、更大范围探索大部门制改革提供基础。

二、课题研究的技术路径

在确定课题研究方案和任务分工之初,经课题组成员集体协商,确定了理论与实践相结合的基本思路。也就是说,本研究既不同于高校和研究机构的纯学术研究、纯理论探讨,也不同于政府部门的纯对策研究,而是更加重视大部门制改革的理论和实践相结合的研究,找准切入点和结合点,既包含了大部门制改革的基本理论分析、其他国家大部门制改革的一般性规律分析,也有改革部门、地方的具体案例研究,其以工业和信息化部、交通运输部、广东省、深圳市2009年以来大部门制改革试点作为个案研究,并在理论和案例研究的基础上,提出了深化改革的政策方案和对策建议。图1是本研究的技术路径。图1 本研究的技术路径

三、研究框架和主要内容

本研究共包括九章内容。具体为:

第一章是引论。主要介绍研究背景、对大部门制改革研究的理论和实践意义的认识、研究思路、研究框架和研究方法等。

第二章是对大部门制改革基本理论的分析。课题组认为,大部门制的核心是“职能整合”和“机构重组”,通过职能整合和机构重组以实现政府转型和政府执行力的提升。而目前已有的研究对影响职能整合和机构重组因素的理论分析不足。以组织结构理论为基础,提出了“协调机制的权变模型”,并以广东省环保大部门制改革、顺德环境运输和城市管理局、深圳市人居环境委员会作为案例对理论模型进行了验证。结论是:原有的制度结构对后来的组织结构变革的选择施加了约束;并不存在最优的协调机制选择,不同的协调机制,其制度有效的条件并不相同。

第三章是对大部门制改革的国际比较研究。课题组从历史背景、改革动因、主要做法、配套措施、经验教训和理论基础等方面进行了比较,特别是通过梳理大部门制改革的局限性,分析了大部门制适用环境、适用领域和内部运作的局限等。这些局限性具有一定的共性,对我国的大部门制改革具有借鉴意义。

第四章是对工业和信息化部改革的案例分析。工信管理体制改革是2008年大部门制改革最重要的尝试之一。课题组分析了工业和信息化部以及地方工信主管部门推动实施大部门制改革的主要做法、运行中存在的主要困难和问题、五年多来运行的效果等。同时提出了进一步深化改革的重点和方向,建议采取分“两步走”的模式,逐步形成决策、执行、监督既相互分离又有机统一的大部门管理架构。

第五章是对交通运输部改革的案例分析。课题组分析了2008年以来交通运输管理体制的调整运行情况、大交通的可行性和时机,提出了进一步深化改革的阶段性目标和具体方案;建议形成“三建一部六局”的交通行政管理组织架构,全面履行交通运输管理职能,统筹综合交通运输体系的建构和协调发展。

第六章是对广东省大部门制改革的案例分析。课题组重点分析了“深圳模式”、“珠海模式”、“顺德模式”、“濠江模式”等比较典型鲜活的试点做法经验、改革推行中遇到的困难问题,并做了总体评价。从广东省大部门制改革的实践来看,大部门制改革的具体路径不具有唯一性,具体的实践路径可多样化。

第七章是对深圳市大部门制改革的案例分析。课题组重点对“深圳模式”进行了详细的案例解剖,介绍了2009年以来深圳推动大部门制改革的历程、主要做法、成效及存在问题,提出了进一步深化改革的对策建议,并对比较有特色的深圳市科工贸信委(以整合产业管理资源为核心组建的大部门)、深圳市市场监管局(以职能有机统一为核心组建的大部门)、深圳市交通运输委(以凸显大城市政府管理特点为核心组建的大部门)三个案例进行比较分析。通过比较,提出了一些需要解决的关键问题。

第八章是对大部门制改革需要解决的若干重大问题的总结和分析。课题组在案例分析的基础上,归纳出大部门制改革的七大关键问题。由于大部门制改革仍处于摸索阶段,在实践过程中暴露问题是符合改革一般规律的,而且,这些问题实质上是不同层面的问题,建议分类对待。

第九章是对下一步推进大部门制改革的对策思考。课题组针对大部门制改革存在的主要问题,提出了六条有针对性的建议。

四、研究方法

从现实中寻找问题,从历史中寻找智慧,从比较中寻找灵感,从经典中寻求启迪,是研究方法选择的指导思想。在选择研究方法时,主要考虑研究方法的信度与效度的统一,也即考察研究方法的可信度以及能否反映研究对象的本质。具体采用的主要方法有:

1. 理论分析法

理论分析是本研究的一个特色。目前,虽然大部门制改革的研究文献非常多,但是并没有形成系统的理论研究。实践中,大部门制改革缺少顶层设计和理论支撑。本研究提出“协调机制的权变模型”来分析我国大部门制改革的实践,为下一步改革提供理论支持。

2. 比较分析法

比较分析法是本研究采用的最重要的方法之一。当今,多数国家接受了在经济市场化前提下推动政府发展的原则,对政府职能配置、组织结构设置、纵向层级关系等的理解和操作也在逐步趋同。各国的改革固然有自己的特殊背景、路径和特点,但也表现出一些重要的共性,不少方面遵循着一般性的规律。要考虑我国国情的特殊性,也必须按照政府管理和改革的基本规律开展工作。客观地讲,大部门制作为一种制度创新,首先是部分发达国家在探索政府改革创新的实践过程中,通过不断探索检验,形成的一些规律性的东西,值得深入研究借鉴。本研究深入考察了其他国家推动大部门制改革的历史背景、动因、理论基础、主要做法等,并对这些国家的经验教训做了梳理总结,拓展了视野,力争为我国推动改革提供支持。

3. 案例分析法

案例分析法也是本研究采用的重要方法之一。案例分析法是一种经验的研究方法,有助于深度解剖特定问题,得出可信度较高、适宜推广的结论。在大部门制改革的研究中,工业和信息化部、交通运输部是2008年探索职能有机统一的大部门体制改革最重要的部门实践,我们对这两个部门改革的实践做了案例分析,以评估大部门制改革运行的效果,为进一步改革调整提供基础。将广东省作为案例,也具有明显的特色。广东省在不同层级政府中统筹推动大部门制改革尝试,形成了形式多样、侧重点不同的改革模式。对这些模式的案例分析,将有助于深入了解地方在推动大部门制改革中的问题和难题,为在更大范围推动改革奠定基础。

4. 实地调研法

任何研究都要建立在翔实的实地调研基础之上,只有经过充分的调研,才能为研究提供可信的、有价值的一手资料。从2011年7月到2012年3月,课题组共组织开展了8次调研活动,包括对工业和信息化部、交通运输部、农业部、卫生部、国家民航局、广东省的调研。2011年10月,课题组分两个组赴广州、深圳、珠海、清远、阳江、茂名、云安开展调研,比较全面地了解了广东省各个试点改革的情况。调研活动为整个研究工作提供了宝贵的研究资料和基础数据。(执笔人:李利平)

第一章 大部门制改革的理论、问题及前景

一、问题的提出

改革开放以来,随着我国经济管理体制逐渐从计划经济体制向市场经济体制转变,行政管理体制的改革也逐渐提上日程。通过持续的改革,在一定程度上实现了政府职能、行政管理体制与经济管理体制之间的对接。但是,总体来看,一方面,行政管理体制改革并没有完成,与实现中国特色社会主义行政管理体制的目标尚有一定距离:政府职能转变还没有完全到位;政府组织结构及其权力、职责配置还不尽科学;职能交叉、机构臃肿的问题还没有得到根本解决。另一方面,历史地看,行政管理体制改革一直没有摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈,改革路径也体现为一种“螺旋式”的上升路径。基于此,党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,中央机构进行了大部门制改革,即按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,着力转变职能,对那些职能相近、业务性质相似的政府部门进行撤、并、转,整合为一个或者几个更大的机构,调整、优化政府部门之间的职能和管辖范围,理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。于是,作为行政管理体制改革的新的着力点,大部门制成为推动我国第六轮行政体制改革的重要抓手。随后,以大部门制为基础的改革在政府的各个层次、各个区域以及不同的政策领域都有实践。

对大部门制的界定,汪玉凯认为,“就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围雷同的事项,相对集中,由一个部门统一进行管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标”。根据这一定义,首先,大部门制的核心与政府职能高度相关,其前提条件是理顺职能关系——既包括横向的,也包括纵向的;其次,大部门制的核心在于在职能转变以及职能关系清晰的情形下实现政府组织结构的优化重组。可见,对于大部门制来说,问题的核心就在于“职能整合”和“机构重组”,通过职能整合和机构重组,实现执行能力的提升。所以,问题的关键在于影响职能整合和机构重组的变量。具体来说,需要说明的问题是:在什么条件下,哪些职能应该整合和重组,以及实现整合和重组的机制有哪些?选择不同的职能整合和机构重组的条件是什么?

但是,既有的对大部门制的研究往往集中在探究对其功能性“大部门制的优势”,以及政治性“大部门制对政治体制改革的效应”的研究,而对影响职能整合和机构重组的因素的理论分析明显不足,缺乏一个理论基础和经验基础。这也是虽然大部门制改革已经进行了一段时间,对其进行有明确理论关怀的讨论却非常少见的原因,这进一步制约了更加科学地推进大部门制改革的进程。

组织问题的核心在于有效的协调。组织结构优化是大部门制问题的核心;要实现组织结构优化,就必须建构有效的协调机制,所以,实现有效整合的核心就在于协调体系的重构。以此为基础,在梳理组织理论中有关组织结构的权变因素之后,我们尝试提出一个综合的分析组织结构变革的理论框架,即协调机制的权变模型。同时,以广东省环保大部门制改革的经验为基础,对这一框架进行了检验分析。最后,对大部门制改革可能的路径选择提出了看法。

二、功能性及政治性的大部门制

学界对大部门制进行研究,主要围绕四个问题进行:(1)为什么需要大部门制改革?(2)怎样推进大部门制改革?(3)大部门制改革的难点和阻力有哪些?(4)国外的大部门制改革对中国改革有什么启示?(一)关于为什么需要大部门制改革的综述和评价

对于我国大部门制改革的原因,主要包括三个方面:第一,我国面临的经济社会环境的挑战需要实行大部门制,大部门制改革是大势所趋;第二,大部门制特殊的内涵和特征是我国应对行政管理体制缺陷的方案;第三,大部门制改革对于我国政府改革具有重要的目的和意义。

我国经济社会发展的复杂化、行政体制与国际接轨的需要以及我国传统行政体制的不适应共同构成了我国大部门制改革的背景。首先,经济社会环境的变化决定了公共行政体制的复杂化,要求我国行政管理体制必须应对更加复杂的经济社会需要;其次,全球化和信息化的浪潮既提出了大部门制改革的要求,也提供了经验支持,行政体制的国际接轨要求我国行政管理体制需要参考国际行政体制,而国际上基本上实行大部门制;再次,面临巨大的治理压力,我国传统行政管理体制在应对变革中的经济社会的挑战时捉襟见肘:我国传统行政体制应对能力的缺乏,部门之间的高度专业分工导致集体协调困难,权力分散使统一领导阙如,部门利益压倒整体利益、短期利益压倒长期利益。因此,以上三方面共同构成了我国大部门制改革的背景。

大部门制具有特殊的内涵和特征,这些特征被视为应对我国行政管理体制缺陷的方案。虽然学者们对大部门制的基本概念界定具有一定的共识,但对大部门制改革内涵的认识却有一定差异。张成福和杨兴坤集中于大部门制改革的内部结构的研究,认为大部门制改革的实质在于政府机构内部的职能整合、统一领导、运转协调、资源共享、结构优化以及机构精简。李汉卿则认为大部门制改革的本质不仅包括部门调整,而且也是一个政治机会,其实质是政府职能的重新调整,是深化政治体制改革的契机。对大部门制改革内涵的两种不同理解一直贯穿于我国大部门制改革的讨论中:一方面主要强调大部门制改革的组织结构调整,倾向于从行政组织结构的角度研究大部门制改革的逻辑;另一方面则坚持政治路径,认为大部门制改革是深化我国政治体制改革的契机。两种不同取向的争论在对我国大部门制改革的目的和意义的讨论中表现得尤为明显。

大部门制改革不仅具备特殊的内涵,还有特殊的目的和意义。石亚军和施政文认为大部门制改革的目的和意义主要表现在三个方面:(1)有利于减少职能交叉,完善行政运行机制;(2)有利于落实“问责制”,建设责任政府;(3)有利于行政体制改革的突破和深化,是加快行政管理体制改革的关键环节。张创新和崔雪峰进一步认为,大部门制改革与“小政府治理模式”有内在关联,所以大部门制改革不仅有利于政府职能和结构的改革,也有利于“小政府”治理模式的实现。李院林和陈国权总结了这些讨论,认为大部门制改革的目的在于实现大责任制、大职能制、大服务制和小政府制四位一体的制度安排,这是对大部门制改革目标定位的进一步推进,明确提出政府职能安排的重新划分是大部门制改革的关键,“小政府”是大部门制改革的终极目标。在此基础上,李汉卿进一步阐释了大部门制改革的“政治进路”,认为我国在“行政吸纳政治”的条件下,“大部制改革过程中如何充分吸纳反映民意,建立起政府与社会、公民的合作治理体制,也应是大部制改革的目标之一”。可见,对我国大部门制改革的意义和目的的研究经历了三个阶段,大部门制改革的目的逐渐从纯粹的职能整合和机构改革、提高行政效率转移到政治体制改革——先是“小政府”,接着是“民主治理”——这表明学者们对我国大部门制的不同理解,使大部门制改革的目标和意义出现了行政组织结构改革和政治体制改革的分野。

总之,经济社会环境急剧变迁的挑战,国际化和信息化背景使公共事务复杂化,以及我国传统行政管理体制应对乏力,要求大部门制改革“势在必行”,但由于对大部门制内涵的不同理解,学者们对我国大部门制改革的目标和意义的认识还存在一定的分歧,利用职能整合和机构调整实现行政效率和公共服务绩效是公认或有共识的目标,但“小政府”改革以及“民主治理”是否构成了大部门制改革的目标还有待进一步讨论。(二)关于大部门制改革推动路径的综述和评价

无论是从大部门制改革的背景,还是从行政体制的现实来看,都迫切要求推进大部门制改革。但由于学者对大部门制改革的思路、内容和路径等问题并没有形成统一认识,大部门制改革的两种取向的差异也存在于对大部门制改革的思路和内容的讨论中。关于大部门制改革的路径,学者们分别从中央大部门制改革的路径和地方大部门制改革的路径两个方面进行了研究。

大部门制改革的思路是大部门制改革的基本要素,大部门制改革的内容则是大部门制改革的范围和边界。对于大部门制改革的思路,杨敏认为,“大部门体制改革必须遵循自上而下的改革逻辑:一是按照决策、执行、监督分离的原则对整个政府机构进行重组;二是按照职能有机统一的原则进行整合,继而在大部委内部再实现决策、执行、监督分离”;陈天祥认可这一论点,提出大部门制必须按照转变政府职能以及决策、执行、监管三者适度分离等相关配套措施的方向推进;毛寿龙特别强调在大部门制改革过程中,政府机构实行决策、监督、执行分开是基本思路。

学者们从微观层面对大部门制改革的内容进行了讨论。李军鹏认为,我国大部门制改革的主要内容包括职能整合和机构整合、内部协调机制的建设、执行制度改革、服务机制改革以及监督机制建设五个方面。张成福和杨兴坤进一步认为大部门制改革中职能整合的前提在于确保国家战略,实现国家核心职能,这需要依照“事权统一、指挥统一、权责相称、决策与执行分工的原则进行”,并依据“有所为、有所不为、有事有权、有权有限”的精神和原则,明确划分部门的权限,在此基础上,优化内部治理结构,强化部委机构政策制定的能力。可见,这些学者对大部门制改革的思路和内容的讨论主要包括两个方面的内容:一是职能整合和机构重组,在组织结构上实现变革;二是决策、执行以及监督分开。宋世明在大部门制改革基本构成要素的论述中对这两个方面进行了综合,他认为大部门体制的实质是一种政府治理模式,包括两个部分:大部门体系和大部门机制,二者有机统一,缺一不可。大部门体系是由核心化的行政政策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专业化的执行机构三个要素形成的政府组织架构;大部门体系应采取决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制;大部门体制改革应该是政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一。

在大部门制改革的思路和内容的指导下,学者们开始研究大部门制改革的具体路径,主要在两个方面取得了进展:一是中央大部门制改革的路径,二是地方政府大部门制改革的路径。对于中央政府大部门制改革的路径,沈荣华强调中央政府在推行大部门制改革的过程中应该积极稳妥。倪星和付景涛以英法经验为基础,设计了我国大部门制结构。其设计思路是以我国政府的职能定位为基础,对现有政府部门的宏观职能进行亚职能解析,根据职能行使的效率原则和适应社会发展原则对亚职能进行组合以形成宏观职能,根据宏观职能优化组合形成“大部”,并在此基础上确认了完善部门间协调的机制、健全部内协调机制、明确部门领导间的分工与合作关系的重要性。

由于我国大部门制改革的复杂性,且受环境条件和历史制度的约束,在没有明确的理论指导和调查研究的情况下,仅凭西方国家的经验实现大部门制组织结构的设计是有缺陷的,这说明现阶段学者们对中央政府大部门制改革路径的整体设计缺乏合理性。相反,地方的实验给学者们一个新的经验基础来研究大部门制改革的推进策略,因此,地方政府大部门制改革的经验研究对我国大部门制改革的推进具有重要的理论价值和现实意义。

国家行政学院课题组对成都大部门制改革的研究在一定程度上重复了上文讨论大部门制改革的两个思路——决策分权以及结构调整。彭澎根据广东大部门制改革的经验观察,把改革模式区分为三种,分别是:以“行政三分”为重头戏的深圳模式,以“党政联动”为特点的顺德(及珠海)模式和因地制宜、统筹兼顾的广州模式。虽然彭澎并没有对每种模式进行具体的经验研究,但其分类对我国地方大部门制改革的经验研究具有启发意义。与彭澎对大部门制改革模式的分类相对应,付金鹏和陈晓原在我国大部门制改革的地方经验基础上界定了三种大部门制改革模式:职能统合型、规划协调型和党政合署型。不仅如此,他们还进一步比较和总结了不同模式的相对适用条件:职能统合型大部门制是优先考虑的形态;规划协调型大部门制可以成为一种补充形态;在一定时期和范围内,党政合署型大部门制有其存在的合理性。虽然对大部门制改革研究中类型学讨论和探索适用条件的努力值得肯定,但对不同模式的内部机制和边界进行理论分析的研究仍然缺乏,需要更多经验研究加以补充。李文钊等对乌海市国地税联合办税的大部门制实践的研究代表了这一取向,他们认为业务活动属性及机构服务对象的需求是决定机构改革的边界,以及机构改革能否成功的关键变量。

总之,学者们对大部门制改革的思路和内容的研究主要是以前文讨论的两种取向为基础的,这进一步决定了学者们对大部门制改革的推进策略,特别是中央政府大部门制改革的推进策略的讨论。我国地方政府大部门制改革的经验给大部门制改革研究带来了新的对象,学者们对地方大部门制改革的研究也从宏观的原则性论述转向改革模式的类型学讨论,并逐渐过渡到研究部门结构改革的内在变量,这应是我国大部门制改革研究进一步发展的方向。(三)关于大部门制改革推动难点及阻力的综述和评价

据现有大部门制改革的相关研究文献来看,关于对大部门制改革的难点和阻力的研究相对稀少且缺乏系统性,这可能是因为:(1)国内的学者相对比较乐观:既然大部门制改革“势在必行”,所以改革的阻力是必须破除的,也是可以破除的;(2)我国大部门制改革毕竟还没有成形,大部门制的缺陷还没有表现出来。学者对我国大部门制改革的难点以及可能面临的阻力的研究基本上是预测性的,且比较综合和宏观。

竺乾威认为,大部门制改革可能面临着四个难点:部门之间边界的确切划分比较困难;部门整合带来的一体化加大了内部协调的难度;在缺乏一个统一的部门文化的条件下,大部门制可能名实不符;内部管理和运行成本的增大以及对“大部”进行监督的困难。丁希在此基础上进行了补充,认为大部门制改革中的人员分流问题也是一个重大的阻力,所以“切实解决好机构改革中富余人员的分流问题,本身就是机构改革的重要环节,也是使大部制改革能够顺利进行的重要保障”。李丹阳进一步总结了六个难点,包括:(1)履职理念需要再造;(2)新的权力运行机制有待设计;(3)利益调整充满阻力;(4)党政机构对接有待规划;(5)安置富余人员问题;(6)对大部门运行的有效监督问题。

学者对大部门制改革的难点和阻力的粗略讨论已经说明大部门制改革的复杂性和艰巨性。但学界对这一问题的系统讨论依然阙如,进一步说明我国大部门制研究路径的选择存在缺陷,在研究条件的限制下表现出了内在困境。当下的大部门制改革无论是在研究还是改革实践层面都更关注“自上而下”的“国家构建”,但政策执行的研究成果对自上而下视角的批判对我国大部门制改革的研究具有重要参考意义。这些研究指出,任何制度结构的变革都是一个系统化的改革过程,“自上而下”的组织结构和政策设计很可能在政策执行的过程中漏洞百出,而大部门制改革过程中最基本的制度细节可能成为大部门制改革的最关键要素。(四)关于其他国家大部门制改革经验的综述

由于我国行政体制改革的历史缺乏大部门制经验,所以对国外经验的研究是我国大部门制改革研究的重要组成部分,倪星和付景涛对我国大部门制改革的整体设计就是在总结英法经验的基础上提出的。学者们对大部门制国际经验的研究主要集中在以下三个方面:(1)大部门制改革的内部机制;(2)大部门制改革的制度配套问题;(3)大部门制改革的限度。

大部门制改革的内部机制是指大部门制改革的原则和运作规则。国外关于大部门制改革研究经验主要包括两个方面:第一,大部门制必须以职能的有效划分为基础,有效的职能划分既体现在横向的各个部门之间,也体现在纵向的不同政府层级之间。在职能和任务整合基础上探索推行大部门体制是大多数国家成功施行大部门制的关键,英国“希思改革”的教训就在于,依据服务对象等因素实行大部门制不利于其有效运转;俄罗斯大部门制改革的失败主要是因为将一些完全不相关的职能纳入了一个大部之中。不仅在各个部门之间有效划分职能非常重要,纵向政府层级之间的职能关系也必须理清,这也是其他国家大部门制更为成功的原因。第二,大部门制的有效运作需要有效的职能整合,有效的职能整合是以有效的内部沟通和协调为基础的。几乎所有成功推行大部门制改革的国家都有非常有效的部门内部沟通机制,英法之所以是成功推行大部门制的典范即在于有效的部门内部沟通机制。

大部门制改革的制度配套是指大部门制需要的制度环境条件——经济条件、社会条件以及政治条件。经济条件是指成熟的市场经济,成功推行大部门制的国家基本上是具有成熟市场经济的西方发达国家,这说明成熟的市场经济对大部门制改革的重要性。社会条件是指是否存在成熟的第三部门和社会自治,有效推进大部门制改革的国家基本上都有成熟的第三部门,社会自治和第三部门的存在意味着社会的自我治理可以有效填补政府职能撤退造成的职能真空,实现更为有效的治理。政治条件是指政府、市场和社会职能是否有效划分,成熟的市场经济和成熟的社会自治需要以有效的政府职能划分为前提。英国经验表明,当职能在政府、社会和市场之间有效划分时,公共服务的供给模式是多样化的,其他国家有效实行大部门制改革也是建立在有效的政府职能划分基础之上的。

国外大部门制改革经验的研究也指出了大部门制自身的限度。首先,利益相互冲突的部门不宜放入一个部门。其次,各个部门之间的力量应该平衡,一个部门如果太大往往成为“部上之部”,不利于政府职能的有效运转。最后,部门设置的数量有一定的限制,并不是部门越大、部门的总数越少越好。英国大部门制的经验说明内阁组成部门既存在一个上限,也存在一个下限;俄罗斯改革的失败提醒我们如果强行追求部门之“大”和总数之“少”往往耗散这一制度的优势。

由于不同国家历史和社会背景的差异,在对大部门制改革细节的关注相对缺乏的条件下,学者们研究得出的借鉴经验也是有缺陷的,但这些经验对推进我国的大部门制改革具有重要的警示意义。其中,克拉克的警告对我国大部门制研究就非常重要:“现有组织理论有时能对微观层面的组织改组提供理想的解决方案,但对庞大而又高度复杂的政府部门来说,系统、科学的设计显得无能为力。”学者们对不同国家大部门制改革的经验研究也证明了这一结论,特别是周志忍对“过程”、“细节”和渐进性改革的强调,崔健对整体设计以及部门内部实现决策、执行、监督职能三分之缺陷的揭示,都对我国大部门制改革具有警示意义。(五)总结和评论

学界对我国大部门制改革中的四个关键问题——原因、路径、难点与阻力以及国际经验的讨论,既说明国内学者对大部门制改革具有很高的研究兴趣,也说明我国大部门制改革研究存在内在困境。学界从大部门制改革这一问题出发,引出了多样化的研究问题。但是,由于大部门制改革经验的缺乏,我国大部门制研究面临诸多困境,使学界在研究大部门制改革的理论基础时存在分歧。

学界对大部门制改革的研究主要表现出两个特点:功能性和政治性。功能性体现在学者几乎将大部门制改革视为根除我国行政体制弊端、实现我国行政体制改革目标的“灵丹妙药”;政治性体现在将大部门制改革视为实现“小政府”和“民主治理”的机会,在改革思路上强调政府职能分割和权力分享。功能性和政治性的研究给予大部门制改革太大的期望,也对一项制度变革赋予了太多重担,反而阻碍了真正的学术思考和经验研究。

不仅如此,学界对我国大部门制改革的研究面临巨大的困境,最重要的就是研究理论的缺乏以及研究的非经验性。对于大部门制的理论基础,有些学者利用韦伯的经典官僚制理论,但更多的是以整体性政府理论作为大部制改革的理论基础。官僚制理论强调行政管理体制的理性、结构的正式化以及层级化的控制体系,而整体政府理论则相反,更多地强调整合性、扁平化和网络化的治理模式,去除等级的僵化体系和由此造成的尾大不掉,二者在理念上是相背离的,这既表明我国大部门制改革研究缺乏理论基础,也造成了大部门制改革研究缺乏理论积累。

功能性和政治性,以及理论和经验研究的缺乏,使得学界对不同大部门制实践的系统性的比较研究不够深入。同时,对大部门制改革的逻辑、细节和改革的过程亦缺乏研究。任何一项改革的成功都依赖于对改革的过程、细节以及理论逻辑的探索。比如对于职能整合的条件、职能的属性以及既有的政府机构设置的限制怎样影响改革的过程等具体问题的研究则有待深入。

西蒙批判古典行政理论的缺陷时认为,古典行政理论所概括的各种原则只不过是“行政谚语”,并且其中不同原则之间的要求往往相互冲突。我国学术界对大部门制改革的研究从两个方面契合了西蒙对古典行政理论的批评:第一,我国大部门制改革的研究具有功能性特点,这些研究的结论正是一系列“原则清单”,忽视了不同原则之间的冲突以及由此可能增加的成本,并且我国大部门制研究的理论基础是冲突的,以冲突的理论基础得出的原则必然是冲突的。第二,我国大部门制改革研究的政治性特点赋予大部门制以太多的价值性考量,而忽视了大部门制改革的基本逻辑。(六)关于大部门制改革新路径的综述和评价

周志忍在研究英国的大部门制改革时界定了两种概念,一是政府部门设置的一种客观状态,其特点是部门数量少,各个部门的职责范围比较大;二是一个机构重组和整合的过程,其标志是同级别部门的归并。前者具有原发性,如美国和加拿大;后者具有过程性,如俄罗斯和中国,甚至包括澳大利亚和英国等国家。这说明进一步的研究应摒弃对客观状态的描述,即功能性的和政治性的研究,而要寻找新的理论基础,将注意力集中在经验研究之上。特别是在具体的理论指导下,对职能整合和机构重组的具体条件这一关键问题进行深入而细致的研究。

职能整合和机构重组主要是对组织结构变革条件的研究,所以进一步的研究应该着力探讨在中国大部门制改革的过程中,影响职能整合和机构重组的变量。具体来说,需要说明和厘清的问题是:在什么条件下,哪些职能应该整合和重组?实现整合和重组的机制有哪些?选择不同的职能整合和结构重组的条件是什么?要实现进一步的推进,利用我国已经积累的经验,并以这些经验为基础对大部门制改革的条件,也就是职能整合和机构重组的条件进行比较的、历史的、理论性的分析就具有重要的价值。

首先,以组织理论为基础,构建影响组织结构变革的条件,特别是对影响组织协调机制的变量进行系统的整理,以期获得有关组织结构变革的条件。这在一方面,力争补充我国大部门制改革研究的理论支撑,特别是中观层面的理论支撑;另一方面,也是对大部门制改革的两种相对宏观的理论支撑(“官僚制”或“整体政府”)进行弥合的努力。其次,本书将选择环保大部门制改革的案例对这一理论进行深入论证。之所以选择环保大部门制,是因为:一是环境问题相对来说是个比较“新”的问题,所以其改革的过程相比其他部门而言更有可能少受“路径依赖”的制约;二是我国环境管理体制饱受批判的同时,各个地方都在进行环境管理体制的创新,这为我们提供了一个更为鲜活的“社会实验”的窗口,有利于得出有效的理论;三是环境问题的复杂性本身也可以扩展其解释力的边界;四是只关注广东省的环境管理体制改革,将最大限度地规避背景性条件(如经济发展水平、社会结构)以及政策领域之间的差异带来的对比较结果的效度的损害。

三、协调机制的权变模型

学术界对大部门制改革的研究主要强调三点:首先,我国经济社会发展的复杂化、行政体制与国际接轨的需要等背景因素使得我国大部门制改革势在必行;其次,我国的大部门制改革可以提高行政效率,破除行政管理体制的弊端,甚至成为政治体制改革的契机;最后,大部门制改革需要按照职能整合和组织机构重组的逻辑进行推进。但是每一个论点都经不起科学的推敲。首先,组织环境的改变是否会对组织结构产生影响,以及怎样对组织结构产生影响,这些问题没有明确的答案。需要说明的是,我国经济社会发展的复杂化等背景因素对行政组织结构产生影响的机制。其次,认为大部门制改革可以提高行政效率,这是一个假设而不是一个经验判断,科学的研究需要给出多样化的备选方案,至少需要大部门制比当下行政组织结构更有效率的经验说明。最后,职能整合的原因,以及职能整合对部门结构重组产生影响的机制等,都还没有得到经验说明。科学的研究需要说明在什么条件下各个职能部门需要重组,在能够提高行政组织效率的前提下再探讨重组的方式。所以,以组织结构理论为基础,探讨组织结构变革的条件具有根本的意义。(一)组织结构:技术、环境和协调

对于组织结构的研究可以追溯到马克斯·韦伯的官僚制理论以及古立克和厄威克在法约尔的一般管理原理和韦伯官僚制框架下得出的一系列组织结构原则,包括专业分工、控制幅度原则、统一指挥原则以及同质性原则等。以科学管理为经验基础、官僚制为载体以及组织结构的原则为基础,这一理论框架说明了专业化、控制和协调需要对组织结构具有重要的意义,但正如西蒙所言,这些宽泛的原则更像“行政谚语”,而不是真正的科学;破除这种对一般原则进行“概括”的路径,需要对组织结构的决定因素进行深入的经验研究。

对组织结构的经验研究首先来自对技术多样性的讨论,强调“技术—结构”之间的权变关系。伍德沃德第一次将技术作为重要的组织变量引入组织研究,在将技术类型化为大规模生产、批量生产和流程生产三种类型的情形下,讨论了技术类型和结构化程度之间的关系。汤普森和贝茨进一步引入技术复杂性的概念,并且证明了技术复杂性对组织结构的正式化程度具有重要的影响。另一个研究组织结构的策略可以追溯到巴纳德,其将组织视为一个促进协作的协调系统,其成功的关键在于实现有效的协调。西蒙—马奇—西尔特延续了巴纳德的研究,首先,他们强调组织内部结构的协调机制本质,强调有效的沟通和决策信息的流动对组织结构的塑造作用;其次,由于决策信息的传递与组织的环境具有重要的关系,这一传统将组织环境视为一个决定组织结构的重要变量,特别是组织环境的不确定性对组织内部的信息沟通具有重要的作用,从而影响组织结构。于是,环境—结构之间的关系得到了重视,并得到了进一步的研究,包括组织环境的复杂性和不确定性对组织结构的属性和正式化程度造成的影响。

虽然技术结构和环境条件对组织结构的作用已经得到了研究,但这两个变量起作用的机制却不清楚,而有效的协调作为环境和技术起作用的机制可以更恰当地说明这两个变量对组织结构的影响,这被汤普森整合进一个模型中。汤普森利用帕森斯的结构层次模型将决定组织结构的因素划分为技术变量和任务环境变量。技术包括三种类型:长线技术、协调的技术和密集的技术。环境的类型与任务环境的不确定性和复杂性有关。组织结构的核心就在于技术和任务环境决定了组织内部各个部分之间的相互依赖,这要求有效的协调,其中,相互依赖的程度按照加特曼尺度可分为汇集型依赖、贯序性依赖和互惠型依赖。范德文等进一步发现不同协调机制的使用与任务的不确定性程度、工作流程的相互依赖性和下属单位的大小有关。总的来说,由于技术和任务环境决定了组织内部各个部分之间相互依赖的性质,进而决定了需要相应的协调机制;而组织结构的存在正是为了实现有效的协调,这决定了组织结构的多样性。其中,任务环境的不确定性意味着组织内部各个部分之间相互依赖的不确定性,这会对组织结构造成影响;相互依赖的程度和性质进一步对组织结构造成影响。

但是,汤普森的框架是在“理性”的标题下研究的,且主要体现在他的“组织设计”理念之中,当然他也承认理性的有限性。但是,正如巴纳德所观察到的,组织如一个有机体一样具有自我存续的动机,而且,组织结构的变革总是在原有的组织安排条件下实现的。正式结构确定了组织各个部分之间沟通和联系的特定渠道,并成为规则和惯例在组织中沉淀下来,而特定组织各部分之间成功的协作规则也会成为组织知识和组织惯例的一部分,成为重要的组织资本,对组织的高效运转起到重要作用。一方面,原有的组织资本会重塑组织结构变革的努力;另一方面,组织结构的剧烈变革往往使原有的组织资本遭到破坏。于是,时间成为组织结构变革的重要因素,任务环境和技术的改变所需要的新的协调机制,往往是建立在原有组织结构基础上的,原有组织结构的状态决定了新的相互依赖在原有组织各个部分之间的分布状态,决定了各个部分之间协调机制的选择,进而影响组织结构的变革。这一点在政府组织中体现得更加明显,因为相对于私营组织而言,政府组织的内部结构更稳定,变革的速率更慢,面临更大的路径依赖力量的形塑。

汤普森模型对时间的忽视和对冲突的忽视一样严重,这也与汤普森的视角有关:他强调整合而不强调冲突,并且相信冲突只不过是相互依赖的内在属性而已。很明显,这忽视了冲突对组织结构更加复杂的影响。马奇—西蒙—西尔特的研究弥补了汤普森模型的缺陷,他们认为组织各部分之间目标的差异会对组织结构产生影响。对冲突的强调,在威廉姆森对组织结构的研究中得到重要的体现。威廉姆森依然沿袭西蒙对信息和决策系统的强调,并且依赖于信息的专用性这一假定,组织各部分之间的利益不一致程度和信息专用性的程度决定了有效的内部协调往往需要新组织结构的创新,组织内部信息的有控制的选择性流通需要组织结构的重新设计。这样,组织结构往往依赖于组织各个部分之间的利益一致程度,利益一致程度越高,协调成本往往越低,对特定组织结构的需求往往越少。

综上所述,组织结构变革的条件依赖于如下变量的变化:组织各个组成部分之间相互依赖的程度、范围、不确定性和利益一致性程度。相互依赖的程度已经在汤普森模型中得到确切的说明。相互依赖的范围与任务环境和原有的组织结构这两个因素有关,原有的组织结构决定了在任务环境产生变化的条件下,各个组成部分卷入相互依赖关系的范围。相互依赖的不确定性与任务环境的不确定性有关,任务环境的不确定性越高,则相互依赖的不确定性越高,这对组织结构的不确定性产生影响:组织必须采用一定的结构要素吸收不确定性。最后,原有组织各个部分之间的利益不一致程度越高,往往决定了有效协调的高成本和对特定协调机制的依赖。(二)有效的协调

上文仅仅对影响组织结构的因素进行了研究,并且,我们的假定是,所有变量影响组织结构的机制是源于有效协调的需要。接下来将要讨论的是:(1)到底有哪些协调机制;(2)“有效”的含义是什么;(3)为了实现有效协调,上述变量是怎样影响特定的协调机制的选择,从而决定组织结构变革的。

首先,组织内部的协调机制是多样化的,正式的和非正式的组织结构都可以成为协调的机制。马奇和西蒙主要论述了三种协调方式——规则、计划和相互调整,汤普森则进一步将部门化和等级制纳入协调机制,视为协调机制的两种类型,明茨伯格则在此基础上划分了六种不同的协调机制。但是,组织实现协调主要是以两种手段为基础的:层级的以及规则的,这也是官僚制的最核心的特征,所以,可以按照正式化的程度和等级化的程度划分不同的协调机制。如表1—1所示,在正式化程度和等级化程度的二分矩阵中可以涵盖所有的协调机制,且每一种协调机制都有代表性的类型。低等级化、低正式化的协调机制依靠组织个人之间的关系网络实现相互协调;低等级化、高正式化的协调机制包括规则、计划,以及更进一步的部门化;高等级化、低正式化的协调机制主要是不定期的委员会;最后,高等级化、高正式化的协调机制则意味着组成部分的合并和整合(见表1—1)。表1—1 多样化的协调机制

总的来看,组织实现有效协调(或整合),主要依赖两种机制:以关系为基础的协调和以制度为基础的协调。以关系为基础的协调可以产生两种类型:人际互动以及以人际互动形成的非正式惯例,而人际互动则包括水平的人际关系以及垂直的命令关系;以结构为基础的协调机制主要包括两种类型:结构和规则,结构是指一系列的有关任务分工和职责安排正式描述,而规则主要是正式化的,对个人行为预期产生影响的规则要素。如是,每一种协调机制所包含的内容就具有涵盖性的特征。相互协调是最基本的协调手段,其他三种机制基本上都包含相互协调的机制;委员会式的协调都会包含相互协调;规划、计划以及部门化的方式至少包含相互协调的成分,且往往与委员会式的协调手段相互补充;部门整合往往是委员会机制的升级,包括所有三种协调机制的要素。当然,现实中存在多样化的协调机制,这四种类型仅仅是在“理想类型”的视角下做出的;并不存在单纯的协调机制,现实中的协调机制往往是不同机制相互混合的结果。协调机制的多样性以及有效协调机制的经验性,构成了分析的基础。

前文已经讨论了协调机制的多样性,现在要讨论的问题是有效协调的条件,包括两个方面的问题:什么是有效的协调?不同协调机制的有效性条件是什么?按照西蒙的观点,组织结构的变革必须用效率原则来说明,而汤普森则认为协调成本最小化是组织结构变革的原则,这与西蒙的效率原则并没有冲突,遗憾的是他没有对协调成本给出具体的说明。明茨伯格在论述组织结构的本质时强调,“组织结构是……劳动分工成不同的任务,并在各种任务中实现协调的方式之总和”。所以,专业化是组织结构的最重要收益,当然,有效协调往往是建立在损失专业化收益的基础上的,这可能就是西蒙所强调的“管理科学”的精髓所在:我们总是在不同的“原则”之间确立一种有效的比例。所以,组织结构的变革的成本首先是专业化收益的损失。协调结构变革的第二个成本因素是新组织结构的不确定性,因为组织结构设计往往带来无法预料的反应,从而可能对新结构的全面变革产生反作用。协调成本的第三个方面是协调机制建构本身的成本,即与协调机制建立相联系的人力、物力和时间等的投入。

不同协调机制的成本是不同的。一般来说,协调机制的等级化程度越高,成本往往越高;协调机制的正式化程度越高,往往意味着灵活性和专业化收益的损失,所以协调成本越高。如果按照协调成本最小化原则,则有效协调机制的选择与组织各个部分之间相互依赖的属性高度相关,只有组织各个部分需要更高水平的协调的条件下,协调机制的正式化和等级化才是有效率的。给定有效协调的需要,组织结构变革往往采取等级化程度和正式化程度更低的协调机制;或者说,有效协调的需求等级越高,组织结构变革的正式化和等级化才是理性的。按照上述条件,组织各个部分之间相互依赖的属性和相应的协调机制之间的关系就可以表述为:组织各个部分之间的相互依赖程度越高、相互依赖的范围越大,则组织结构越需要正式化和等级化;组织各个部分之间的相互依赖的不确定性越低,组织结构的正式化越有利可图;组织各个部分之间的利益一致性程度越高,则要求协调机制的等级化程度越高。

这就可以建立起不同协调机制有效性的条件了。但是,就算将每一个条件都看成是三分变量,那么四个条件的组合所对应的协调机制的数量也会让讨论无法有效进行,所以,我们主要根据特定的协调机制来探讨相应的条件组合,这是对决定组织结构条件复杂性的让步。其中,规则和计划机制只有在相互依赖的范围较小、相互依赖的程度较低、利益不一致程度较低、相互依赖的不确定性较低的情形下才可能起作用;部门化机制只有在组织相应部分相互依赖的程度较高、范围较小、利益不一致程度较低、不确定性较高的情况下起作用。正式等级化意味着结构整合,其以高程度的相互依赖、大范围的相互依赖、高利益冲突为条件。等级化的非正式结构对于相互依赖的程度和范围往往较大,并且利益不一致程度也比较高,但一般低于正式等级化的程度,重要的是其具有高度的不确定性。最后,非等级化的非正式协调机制主要是应对组成部分利益一致,且相互依赖的范围和程度都比较低,但相互依赖几乎没有不确定性的情形(见表1—2)。表1—2 有效协调的条件

如果按照这一框架来讨论我国的行政机构的组织结构变革,首先可以发现,必须将组织结构的变革视为一个过程;其次,所谓的大部门制仅仅是一种协调机制——部门整合,而其有严格的有效性条件,否则成功的可能性不大;最后,部门结构变革不仅包括等级化的正式结构调整,多样化的组织结构往往能在避免协调成本的情况下实现有效协调。

我们将利用有关组织结构变革的相关案例来检验这些论断的有效性。我们选择了三个案例来说明,为了实现有效协调,不同的组织结构所需要具备的条件。(三)有效协调与大部门制:新的基础

早期学者对于大部门制的研究存在着功能主义和一元主义倾向,且对大部门制的理论基础缺乏深入的理解。但以组织结构和有效协调为基础的权变模型则突破了这一限制,可以作为研究大部门制有效性条件的基础。我们的研究就是建立在这样的前提之上的,即对于政府部门来说,有效的协调对于政策目标的实现,或者政府功能的实现处于核心地位,但实现有效协调的机制是不同的,且不同的机制存在相应的优势和缺陷,不存在唯一的有效协调方式。有效的协调方式是与政策属性,或者说政府具体要达到的政策目标有关的,即与需要协调的事务属性有关。需要协调的事务属性包括相互依赖的范围、相互依赖的程度、相互依赖的不确定性以及冲突的可能性。

这样,大部门制改革所包含的内容就比较含混了:大部门制是一种深度的、等级化的部门整合,还是仅仅在原有的各个部的基础上形成一种类似于“委员会”的机构?这些不同的路径选择对于大部门制的有效运作意味着什么呢?然而,按照上文的分析框架,大部门制所带来的认知混乱就可以被规避,而问题的核心则变为:如果将大部门制视为一种协调机制,其有效性的条件是什么?在存在多样化的协调机制的情形下,大部门制是必然的选择吗?如果不是,是什么因素决定了其他协调机制的有效性的呢?

接下来,本章将利用广东环保大部门制改革的经验对这些问题进行分析。主要集中分析如下几个问题:(1)广东省环保大部门制改革的历史路径说明了什么问题?(2)广东省不同地区采用的差异化的体制改革策略的制度绩效是否有差异?如果有,决定这种制度绩效的原因是什么?在对广东环保大部门制改革的历史经验和地方经验的比较分析中,对行政体制改革的路径和条件进行总结。

四、环保大部门制:一个比较分析

我国的环境保护制度建设始于1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议的外生驱动,自1973年的国务院环境保护领导小组到2008年的环境保护部,我国的环境管理机构的地位和独立性逐渐上升。遵循这一路径,我国的环境管理主要以“统一监督管理与分级分部门”相结合的管理体制。但在这一发展过程中,环境保护机构不断升格和独立,但中央与各级环境保护部门之间的关系、环境保护部与其他环境管理相关职能部门之间的关系调整却比较少。这一体制设计的初衷是分工负责,各自发挥专业管理优势。但在实际运行中,却出现了一系列职能交叉、推诿扯皮问题。机构林立、职能分散也导致环境管理体制缺乏综合性和协调性,陷入执法监督难、部门协调难的困境。“现行的中国环境管理体制的职能、机构、能力仍然不是完备和健全的,存在缺、分、弱、乱的状况。”

工业化以及随之而来的市场化的发展,导致我国环境问题逐渐凸显,而经济社会发展也进一步使得环境问题本身变得更加复杂,我国环境保护机构的独立性和地位的提升本身就反映了这一过程,这一过程也改变了人们对环境问题的认知。随着原有的环境管理体制越来越无法应对环境问题的复杂性,当党的十七大和十七届二中全会将实行职能整合的大部门体制、健全部门间协调机制的大部门体制确立为政府改革的重点时,各个地方都开始以大部门制为依托进行环境管理体制的改革。其中,广东省由于其思想解放和改革开放的传统、自身快速发展带来的挑战具有的典型性、领导者的改革自觉性而成为推进改革的理想实验地。我们主要围绕广东省环境管理机构变革的过程、佛山市顺德区和深圳市改革的比较,对处于“制度背景”中的环保机构改革成功的条件进行深入讨论。(一)广东省的持续改革

1. 部门化:环境监察局的成立

广东省最先进行的是执法改革。2006年,广东省机构编制委员会印发了《广东省环境保护综合行政执法方案》,将原分散在机关(监督处、核管处)、事业单位(环境监察总队、东江监理所、辐射中心、废物中心)的监督执法职能统一起来,成立了环境监察局,严格实行“两个相对分开”,即将制定政策、审查审批等职能与监督检查、行政处罚、行政强制等职能相对分开,实现监督检查、行政处罚职能与技术检验职能相对分开。环境保护综合行政执法机构的设立,明确了执法主体和执法地位,整合了环保系统内部实施的监督检查、行政处罚、行政强制等行政执法职能,理顺了广东省环境保护综合行政执法的关系。至此,环境监督职能得到了统一和强化。

2. 部门整合:环境保护厅的成立

2009年广东省政府机构改革时,环保厅作为全省改革试点部门,率先完成了改革工作。这次机构改革中,基本做到了“三个相适应”:一是环境管理体制改革与科学发展观相适应;二是环境管理体制改革与广东省经济社会发展地位相适应;三是环境管理体制改革与国家环境保护部体制改革相适应。改革后,环保厅在统筹协调环境政策、规划和重大问题,环境治理、污染减排和环境综合执法,指导、协调、监督生态与农村环境保护等方面职能得到了进一步加强。

2009年改革之后,环保厅内设机构14个,分别为:办公室(与机关党委办公室合署)、规划财务处、政策法规处、环境监测与科技标准处、污染物排放总量控制处、环境影响评价管理处、水环境管理处(省珠江综合整治工作联席会议办公室)、大气环境与废物管理处、生态与农村环境保护处、核应急管理处、辐射环境管理处、宣传教育与交流合作处、人事处和环境监察局。

3. 下放执行权,培育基层和社团

早在2000年机构改革时,原环保局便与社团脱钩,不再作为环保社团的主管部门,改为业务指导部门。2009年改革时,进一步明确将环境标志认证、资质认证、草拟行业标准、行规行约规定、行业评比、业务咨询、等级评定、公信证明、行业领域学术和科技成果评审等工作交给社会组织。为有效配合简政放权、大部门制改革、发展社会组织等一系列改革的进行,2012年开始,广东省大力推进转变政府职能、深化行政审批制度改革。主要是简政放权,进一步减少行政审批、下放省级部门的执行权到基层、培育社会组织参与社会管理,着力构建一个“小政府、强政府,大社会、好社会”。在前两轮审批制度改革后,环保厅剩下13项行政许可和4项非行政许可的行政审批。2012年的审批制度改革(第4轮),环保厅有9项不再保留,其中取消3项,下放4项,转移2项。剩下8项也不是全部保留,其中19个子项内容下放到市、县部门,环保厅只保留那些涉及环境安全、重大环境隐患、需省级部门协调的职责。在审批制度改革之后,将推进日常管理职能的改革。环保厅的日常管理职能被细化成300多项,有相当部分通过取消、下放、转移、购买服务等形式下放执行权。自此以后,环保厅执行职能最大限度地下放到基层,省级部门主要精力用于宏观调控、综合协调、监督执法。

4. 分析

从广东省环保机构改革历程来看,一是原有的环境管理体制在根本上形塑了环境管理机构变革的路径;二是环境管理机构的变革不是单向的“权力集中”或“大部门制”,而是多样化的路径选择;三是影响路径选择的机制与任务环境的属性高度相关。

随着环境保护问题的复杂性上升,原有的环境执法被分割到不同的机构之中。但是,环境执法本身具有如下特征:(1)相互依赖的程度深:信息需要双向、迅速地传递,执法机关必须迅速到位,需要快速根据自身的专业知识做出判断;(2)相互依赖的范围较小:主要与原有的各个机构的环境执法有关的职能;(3)低度的不确定性:环保执法已经成为日常工作的重要组成部分;(4)高程度的冲突:原有机构之间往往因为相互推诿造成利益冲突。所以,在原有的部门之中将那些相互依赖的部分重新组成单一的部门就具有了合理性。但是,环境保护厅的成立却不同,因为其核心任务是实现环境保护,这就意味着需要进行宏观协调。这是因为,除了各个部门之间的深入和高度的相互依赖,环境治理、污染减排和环境综合执法需要在各个部门之间实现协调和整合。但是,由于各个部门之间存在着范围广泛的相互依赖以及非常高程度的冲突,只有通过将这些机构整合成为一个具有独立性的、有权力地位的部门才能够实现。环保厅的成立,正是为了应对环境保护加深的相互依赖、扩展的相互依赖、冲突扩大化以及环保常规化的结果。

另一方面,随着部门化的实现,去除可能对部门化造成负面影响的职能就具有了非常重要的意义,去除与部门核心职能无关的职能本身就是再造任务环境的过程,也是核心职能重构的过程。这主要包括两个方面:横向进行职能重组以及纵向进行有效的分权,二者都是为了实现任务环境和相互依赖的重构,是一个划定组织领域的过程。而执行权的下放就是典型的例子。执行权下放的核心逻辑在于,对于那些涉及大范围的、需要强有力的机制进行协调的事务集中到更高层次,从而节省协调成本;对于那些任务需要更低层次的信息和更低层次的协调的职能则下放到更低的层级中去,即执行部门或者社会组织中去,从而可以有效地节约高层的注意力资源,从整体上节省协调成本。(二)地方环保的部门整合:顺德区环境运输和城市管理局的案例

1. 改革过程以及绩效

2009年,佛山市顺德区根据《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发〈关于深圳等地深化行政管理体制改革先行先试的意见〉的通知》要求,率先加大推行大部门制改革力度,创新运行机制。佛山市顺德区环境运输和城市管理局是广东省在区一级层面推动环保大部门体制改革的尝试,根据2010年下发的《佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》,将“由原区环境保护局承担的环境保护职责,原区交通局(港航管理局)承担的交通运输、港口行政、地方公路路政职责,原区城市管理行政执法局承担的城市管理领域相对集中行政处罚权及市容环境管理职责,原区建设局承担的公用事业管理职责,以及原水利局承担的水行政执法职责,整合组建区环境运输和城市管理局”。在这一体制下,内设10个部门:办公室、政策法规科、环境评价科、环境监督科、城市管理科、市政公用科(区固体废物管理中心)、运输管理科、港航水政科(区港航管理局)、安全应急管理科(区交通战备办公室)、监察室。

与此同时,顺德区还在各街道层面设立环境运输和城市管理分局,作为区环境运输和城市管理局的派出机构,依区局授权代表区局在各镇(街道)区域范围内具体行使职权。

2012年,顺德区环境运输和城市管理局进一步按照“决策、执行、监督”相互分离、相互协调的改革目的,重新设置适合大部门制的内设机构组织模式和运行机构,这是大部门制改革之后,如何建构适应大部门制下内设机构的探索。其中内设机构由16个部门组成:办公室、决策事务科、法制科、应急及公共关系科(交通战备办公室)、审批服务科、污染总量控制科、污染源监察科(区固体废物管理中心)、生态保护科、城市管理科、市政公用科、公交客运科、交通运输科、监察室、水上执法大队、执法机动大队、执法监察大队。改革后,环境运输与城市管理局共拥有800名在编人员。

这次改革的一个重要举措是将大量一般性的环保审批、监督和执法业务下放给各镇街分局行使,实现属地化管理。如顺德区环境运输和城市管理局容桂分局实行双重管理体制,以街道领导为主。日常管理、人事任免和绩效考核由街道负责,街道办事处主管环境保护、交通运输、港口行政、市政公用事业、市容环境、水政执法,并相对集中行使城市管理行政处罚权。顺德区容桂街道办在街道层面实施环境大部门制改革之后,方便了群众和企业,对企业监管力度也比以前加强,办事效率有所提升。

顺德区实行大部门制改革后,环保工作力量并没有被削弱,相反由于整合了有关机构,集中了更多的行政管理和执法资源,大大强化了环保工作的协调能力和处理重大环保案件的执法能力。下面通过三个具体个案来说明。

案例1 污水处理厂建设和管理问题过去顺德区污水处理厂建设和管理职能分属建设局和环保局两个部门,由于职能存在重叠交叉,在实际操作时出现过不少的问题,如有时出现收集管网建设不完善、进水浓度不足、污泥处置不规范,有时中控、在线监控系统有缺陷等,尽管环保部门检查督办了多次,大小会议也开过不少,但就是解决不彻底。部门整合后,污水处理厂建设和管理全部纳入区环境运输和城市管理局,环境运输和城市管理局只需要协调相关科室、单位,提出一个综合性的管理办法,建立相互分工协作的工作机制,就使得区污水处理厂逐步走向了规范。

案例2 水源区保护问题在对水源保护区非法排污口进行整治时,过去由于涉及水利和河堤、滩涂管理,需要水利等部门参与并提供支援,协调工作比较多。大部门制改革后,水利部门的水政执法机构和交通部门的港航管理机构被划入环境运输和城市管理局,原水政执法和港航执法的船只、执法人员都可供内部支配,所以环境运输和城市管理局开展打击企业非法偷排行动时,就可内部协调,方便地调动港航和水政执法的力量,参与对各河道排污口的排查行动。

案例3 城市噪声管理问题原城市管理行政执法局和环保局都对城市的食肆、商铺油烟、噪声负有管理职责,导致群众不知该向哪个部门投诉,两个部门之间也经常为是否归对方管扯皮推诿,多头管理带来的实际管理效果比较差。大部门制改革后,城管和环保成为一家,这种争执情况就不再出现了。

2. 分析

顺德区是利用部门化的方式来实现地方环境保护的协调机制重构的,这与地方环境保护本身的任务属性是高度相关的。地方环境保护涉及的职能非常复杂,使得原有的职能分割的区环境保护机构难以应对。对于一个区来说,由于涉及具体的执行问题,导致任务环境具有非常独特的性质。首先,任务之间的相互依赖肯定是高程度的,并且相对分散,范围广泛。由于面对的是非常具体的执行问题,如水源区保护、噪声管理等任务,并且信息的传递是分散的和即时的,这导致分立的组织结构往往成为障碍。其次,地方环保任务已经成为地方政府的日常事务之一,具有高频率的特点。最后,地方环境保护往往因为不同部门之间的相互推诿,甚至是职能本身界定不清,出现较高频率的部门间冲突的问题。此时,利用部门整合的方式,是实现地方环境管理结构变革的重要手段。这也解释了顺德区环境运输和城市管理局的制度绩效。(三)委员会制:深圳市人居环境委员会的改革试点

1. 改革过程以及绩效

2009年,深圳市根据《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《深圳市综合配套改革总体方案》,制定了政府机构改革方案,实行大部门制改革是此次机构改革的重点之一。

在改革中,强调“大环保”的概念,成立了“人居环境委员会”。根据“三定”规定,人居环境委员会的设计逻辑通过归口联系和职位兼任制度来解决“大环保”的协调问题,从而将政府部门间协调转化为部门内协调。在归口联系方面,深圳人居环境委对口联系深圳市住房和建设局、水务局和气象局,归口联系局“一把手”在人居环境委兼任副主任。依照归口联系事权划分原则,由人居环境委归口联系的各局工作中涉及政策、规划、标准等重大决策制定及重要工作部署,须经人居环境委审核同意,并定期向委员会报告工作,接受指导、监督。人居环境委统筹人居环境政策、规划和重大问题,并加强负责统筹环境治理、水污染防治、生态保护、建筑节能、污染减排和环境监管等工作。

在这次改革中,深圳市人居环境委的内设机构有10个,主要包括:秘书处、组织人事处、政策法规处、人居环境规划处、人居建设发展处、环境影响评价管理处、污染防治处、污染减排处、生态环境保护处、环境安全管理处(污染事故应急管理处)。

深圳市人居环境委的设计逻辑是清晰的,但是在实际运行过程中,归口联系的管理制度名存实亡,议事规则难以出台,整个组织机构和运行机制仍然没有按照大部门制逻辑运行,没有实现环境大部门体制改革的初衷。“人居环境委员会的组建,内部进行了整合划分,名称作了改变,但外部并没有什么变化。”在实地访谈中,一些公务人员表示:“以决策为例,我们委的一些委员,不是他们局的委员,就不让参与他们的决策。而我们的会议必须邀请他们参加,否则达不到党组会2/3的数量规定。议事规则出不来,市里面也没有牵头解决这个问题。改革作为一种尝试,在地方层面实际上暂缓实施了。”结果,人居环境委员会与住房和建设局、水务局、气象局以及国土规划局等部门协调仍然比较困难,目前没有实现加强人居环境规划、建设的统筹的目标,也无法有效发挥人居环境规划、政策标准对国土、农业、林业、海洋等部门的导向作用。

2. 分析

深圳的改革遵循的是另外一种逻辑,即采用等级化的委员会制实现环境保护中的协调。委员会式的协调机制主要以这样的任务环境为基础:首先,任务环境所决定的原有的各个部门之间的相互依赖程度不能太高,相互依赖的范围也必须是一定的;其次,任务环境决定的各个部门之间的相互依赖频率是较低的;最后,各个部门之间针对特定的任务环境的冲突必须是可控的。一旦这些条件更加严苛,就意味着需要更严苛的协调机制了:相互依赖的加深以及范围的扩展都意味着需要更加快速、更加程序性的反应,以降低协调成本,而相互依赖的频率的上升以及相互冲突程度的提高则意味着正式化的权力所带来的权威的重要性。很显然,深圳市人居环境委员会在面临地方环境保护的协调时缺乏相应的协调手段使得相互冲突、高度相互依赖以及已经进入日常政府管理的环境问题并不是一个理想的选择。

将深圳和顺德的案例进行比较是非常有意思的。顺德作为一个区,实现环保的路径却是利用整合的环保部门,而深圳市是利用委员会的机制,导致结果大相径庭。问题不在于他们选择的改革方式的相对优劣性,而在于针对区域性的环境保护问题,在当下“环境部门”还属于弱势部门的条件下,委员会这种协调机制是否能够保证协调可以实现的问题。特别是,地方环境保护往往是多主体参与的、高频率的、高冲突的治理任务,这样的任务环境可能确实需要一个强有力的环境保护部门来实现。(四)小结:任务环境与环保机构变革

通过对广东省环保大部门制改革的过程看,广东省环境保护大部门制改革最深刻的内部驱动力是对环境问题本身相互依赖的认识逐渐深化,正是因为环境问题本身的高度相互依赖和复杂性,决定了广东省环保体制的结构变革。同时,广东省环保大部门制改革的历程以及地方经验也说明:原有的制度结构和机构设置对后来的组织结构变革的选择施加了约束。任务环境与原有的组织结构之间的互动,决定了组织结构变革过程中相互依赖的属性,进而决定了组织结构变革的路径选择。

虽然面对相对同质的环境问题,不同层级的政府以及不同地方政府却采用了不同的手段来应对环境问题复杂的相互依赖。如图1—1所示,无论是地方还是广东省,在应对环境问题时采用的方式也是多样化的。如果将这些机制放到“等级化—正式化”协调机制矩阵中,可以发现,不同的机构改革都采用了特定的协调机制的组合,这也说明了前文对组织协调机制类型化的合理性。图1—1同样也说明了,即使是相同的改革,其内容和机制组合也可能是不同的。例如,虽然同为部门整合的改革,环保局就具有“凭空出现”以及“低权威结构”的特点;但顺德的环境运输和城市管理局在正式化上略输一筹,相对于原有的组织机构来说,等级化却是体现得非常明显。图1—1 广东省环保机构改革的类型

虽然不同的组织结构变革具有本质的差异,但逻辑是类似的:任务环境相互依赖的属性决定了特定组织结构变革的路径和方向。这个结论不仅在不同的组织结构类型的改革中是成立的,如部门化的环境监察局的成立与环保厅的成立是与其要应对的任务环境相关的,这一结论对于如同为部门整合但机制和内容不同的省环保厅以及环境运输和城市管理局也是成立的:省环保厅是为了应对区域环境问题的协调和宏观决策,节省决策成本而出现的,这是由决策职能本身的属性决定的,因为其需要信息结构传递的分权。但是,地方环保部门化则是由地方环境问题本身的高度相互依赖决定的,地方性知识的高度分散——公民、企业组织以及原有的环保机构之中,导致分散的整合无法达到有效协调分立资源的目标,进而需要地方层次的部门整合。

一方面,这证明了本研究所提出的协调机制的权变模型的合理性,即并不存在最优的协调机制选择;另一方面,协调机制的权变模型也说明,不同的协调机制有其制度有效的条件,面对复杂的相互依赖往往需要更为严苛的、有力的整合机制,从而实现“有效协调”,而面对程度不深的相互依赖、低冲突的相互依赖以及低频率的相互依赖,利用人际关系实现沟通可能是更为现实的选择,其协调成本更低。

五、何去何从

(一)这意味着什么?

总体来看,大部门制改革采取的路径以及所取得的效果等都没有得到进一步的透彻研究,这也直接导致了新一轮的改革理论基础的缺乏。我们从另一个路径反思大部门制改革,将大部门制改革的核心定位于职能整合和机构重组的内在机制,特别是要达到有效整合所需要的协调机制,在对组织结构理论的梳理上构建了协调机制的权变模型,以此为基础对我国地方大部门制改革的经验进行了分析,这些分析也说明了这一框架的稳定性。

首先,职能整合的基础是协调机制的建构,机构重组导致的组织结构变动就是协调机制再建构的逻辑结果。其次,协调机制具有多样性,如果按照协调机制的等级化程度以及正式化程度,可以将协调机制分为不同的类型。最后,协调机制的选择与任务环境的属性是高度相关的,二者之间的“契合”是解释特定“机构重组”的制度变革绩效的关键要素。具体来说,任务环境的属性与原有的组织结构、现有的政府职能之间是高度相关的,原有的组织结构之间的关系决定了新的任务环境相互依赖的分布状态。组织结构的调整正是在这一相互依赖的分布状态之下进行调整的,其调整的原则就是协调机制与任务环境属性之间的契合,从而达到以最小化协调成本的要求实现组织结构的重构。

这样,大部门制的核心问题就不再是“机构重组”,不再是将部门整合视为一个“合并同类项”的过程,而是在政府职能的基础上,利用组织结构变革工具,选择最有效的整合手段和工具,实现组织协调成本最小化,实现组织机制的重构。这样,机构重组就仅仅是大部门制改革最表象的部分,而那些在原有的组织结构内部逐渐建构起来的维系组织活力和任务环境的灵活反应能力,正式的或非正式的、长期的或短期的协调组织任务和个人行为的机制,成为大部门制改革的核心内容,也是组织结构改革成功的最重要因素。(二)政策选择

从这些经验和规律出发,至少三个方面的结论有助于我国大部门制改革的推进:(1)以经验促进理论,以理论促进整体指导思想的明确化;(2)以任务环境的战略重构为基础实现组织结构变革;(3)多样化的协调机制建构将是推进大部门制改革成功的“润滑剂”,是大部门制改革成功的最基本保障。

1. 研究制定推进大部门制改革的指导意见

大部门制改革的核心不在于“机构重组”,也不在于其展示了政治结构变革的机会,而是在于在任务给定的情形下,怎样对原有的组织结构进行变革,以节约新的组织结构的协调成本。因此,在研究的基础上,研究制定推进大部门制改革的指导意见意义深远,也为下一步推动出台相关法律法规创造条件。

以广东提出的环保大部门制改革的思路为例。这一改革思路是在对大部门制本身的边界和逻辑有一定清晰的认识的基础上做出的。第一,强调整合机制的重要性,强调“有机整合”所扮演的核心角色;第二,对大部门制的边界有清晰的认识,战略性地与建设部门保持距离就是其典型体现(这里只是举例,但其思路是严谨的);第三,充分认识到了有机协调机制的重要性,强调在部门之间利用行政协助机制来实现职能整合的效力。这样的路径是值得借鉴的。

案例4 广东省环保厅“环保大部门制”改革思路对于大环保的理解,有必要从环境资源整体观出发,对环保职能进行整合,实现对全省环境资源的统一综合管理,构建“大环保”格局,实现环保部门对环境保护的统一监管。对大部门制的改革:一是环保职能应有机整合,从环境生态体系的角度考虑体制问题;二是环保与建设不能整合,主要原因是环保重在统筹决策和监督管理,与建设职能合并后容易出现“既是裁判员又是运动员”的现象,出现监督与建设的矛盾。在目前没有真正实行大部门制的情况下,有必要明确相应环保职能的统管与分管关系,建立健全行政协助机制,在有关部门之间形成监督,从而保证管理职能的有序实施,确保真正实现环保统一监督管理。当统一监督管理部门需要分管部门提供协助时,根据法定的程序,向分管部门提出协助要求,分管部门有责任在自己的职能范围内提供相应的协助。

2. 核心职能的重构

加尔布雷斯在梳理组织结构的决定因素时认为,在执行任务环境中,信息需求量是复杂性、不确定性和工作流之间依赖关系的函数(复杂性×不确定性×互依性=任务信息需求量)。而部门整合往往需要“核心重构”,降低复杂性、不确定性以及相互依赖,最大限度满足部门内部三个条件。大部门制改革成功的核心是“任务环境的重构”,任务环境的重构体现在机构改革的过程中就是,组织结构的变革必须与任务环境的属性相契合;改变组织结构的前提就是战略性地重构组织职能;组织职能的重构也就意味着组织结构相互依赖的重构,进而获得制度绩效。任务环境的重构主要包括两个方面:横向的和纵向的。横向的任务环境重构与职能清晰化和边界明晰化有关;纵向的任务环境重构与决策职能的重构有关。

第一,横向的核心职能重构。横向的核心职能重构主要包括两个方面:一方面,将原有的依赖程度高、相互分割的部门采取一定的方式实现职能整合;另一方面,与市场组织和社会组织相比,将那些相对而言效率更高的职能分解出去,实现“核心职能”的优化。在相互依赖非常复杂的情形下,对核心的相互依赖利用“部门化”的方式进行包绕确实是实现职能整合的最重要机制,但其在包绕的同时也意味着必须放弃对某些职能的控制权。如是,将那些与自身并不具备核心重要性的职能向外分解则是一种非常核心的策略。这就要求在部门整合的过程中,一方面,只有那些确实面临具有非常高的相互依赖的任务才有必要整合进一个部门之中;另一方面,当核心职能被建构,以职能为基础的组织机构边界必须清晰化——这也是另外一个机构为什么会选择进行机构重组的原因,它也需要实现核心职能重构,从而节省协调成本。同样的逻辑对于社会组织和市场组织的职能分割来说也是合理的:当那些与运营和执行相关的职能被分解给市场,核心职能被建构,而围绕核心职能所建构的新的组织机构就可以更有效地包绕现存的相互依赖形式,从而实现总体的协调成本的节约。广东省在进行环保大部门制改革时将众多的审批职能去除,同时将众多的执行权下放到社会组织和市场组织就是这一路径的证明。

第二,纵向的核心职能重构。西蒙认为,在这样一个信息爆炸的社会,对于组织来说,核心的不是缺乏信息,而是缺乏注意力。如是,注意力的分配构成了组织结构的核心要素,这也是为什么需要纵向分权的原因:将那些需要做出重大决策和战略决策的注意力保留在高层,而将那些需要具体的执行信息才能完成的职能保留在底层,将会实现信息成本的节约。这也与核心职能重构的逻辑具有一致性:将需要深入地整合和协调的战略性决策职能交给更高层级的部门,这样,高层次部门将注意力主要集中到决策之中,将具有更强的战略控制能力。核心的决策职能被上移的同时,执行的职能必须下沉,且应该专业化。因为在具体的执行过程中需要信息的快速流动、资源的快速调动、专业知识的快速应用以及和地方公民的快速互动,此时利用高层的命令既浪费了高层的注意力,同时也增加了反应的时间和协调的成本。所以,对于纵向的权力配置来说,核心职能的重构就意味着核心决策、监督以及宏观协调的职能被转移到更高的政府层次(如果相互依赖的程度和频率都很高,则成立新的部门;否则就成立委员会);将那些需要利用地方知识快速反应的执行性职能放到政府的底层,实现纵向的核心职能重构。这一逻辑既在中央层次的改革中适用,也在地方层次的改革中适用。

3. 协调机制的重构

多样性协调机制的建构也是非常重要的,甚至可以说,核心职能的重构以及结果本就是协调机制的重构。特别是,伴随着横向和纵向的核心职能重构,新的机构——无论是在机构之间、机构内部还是在政府机构与外部执行机构之间——的协调问题,也是机构改革成功的关键。因此,多样化的协调机制的建构具有重要意义。依据新的相互依赖的属性建构的新的协调机制,将在促进部门内部、部门之间以及政府与外部执行机构之间的合作方面扮演着重要角色。例如,通过委员会的方式实现大部门之间的沟通和协调,利用伙伴关系实现政府组织和外部执行机构之间的协调,将是确保大部门制改革取得制度绩效的关键。(执笔人:李文钊、蔡长昆)

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