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发布时间:2020-08-03 15:39:42

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作者:(美)多丽斯·A·格拉伯

出版社:复旦大学出版社

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沟通的力量——公共组织信息管理

沟通的力量——公共组织信息管理试读:

前言

假如政府工作出现了一些严重的失误,新闻媒体就会不断地质疑一些典型的信息沟通问题:对于某一突发事件(民事的或者军事的),总统、总督、联邦调查局长以及其他相关人士到底对该事件了解到什么程度?他们何时得知这一消息,他们又采取了什么样的预防或补救措施?诸如此类的问题在一些突发性灾难事件爆发之后显得尤其令人痛心,比如2001年9月11日发生在美国的恐怖袭击。在那一场灾难中,几千个生命从此消失,世贸大楼化为灰烬,五角大楼的一部分也遭到了毁坏。

当灾难爆发之后,调查人员与公众都会关注相关部门对相关信息的掌控情况。他们会审查政府的信息处理机制,以及在灾难发生之前就已经传递的相关内容。但是当灾难平息之后,无论是政府官员,还是普通民众,都很快就丧失了警惕心。这种放松戒备的做法是非常严重的错误,因为信息管理是一场持久战,需要时刻保持关注。

信息沟通已经成为当今所有组织都必须面对的一个严峻挑战,既包括私营组织也包括公共组织,并且其严峻程度远胜于以往任何一个时期,其原因是多方面的:现代政府不得不处理更多有争议性的项目,并且影响到更大范围的公众;需要传递的信息则越来越复杂,因为其听众往往说着不同的语言;与此同时,与过去赞赏文化融合与同化的时期相比,现在的民众与美国主流文化的一致性更低了。

如今,政治生活中的信息管理问题比以往显得更为重要,也更富有挑战性。政府部门所必须处理的信息简直可谓泛滥成灾,令人窒息。例如,国家安全局专门负责窃听并解析各类电子信息以防止其可能对美国造成危害,他们每小时都能从卫星和遍布全球的监听点收到超过200万条信息。他们监测到的大部分信息都是以密码的形式出现,当然也是以各种不同的语言出现。那么如何去监控这样的信息流?我们必须找到解决类似难题的方法,这非常关键,因为政府处理类似信息的能力直接影响到每一个美国人的安全与福利。

大部分信息管理研究关注的是商业组织中的沟通问题。尽管提供必要服务的公共组织为数众多,而公共组织的沟通问题也表现出一定的独特性,然而公共领域的组织沟通问题却在很大程度上被忽视了。事实上,私营组织无论在组织规模、数量,还是在其业务活动的重要性方面,几乎都不能与政府组织相比。假如公共组织想要从信息管理的相关研究成果中获益,那么这些研究成果必须根据公共组织的客观条件与需求作相应的调整。本书的任务就在于解释公共领域的信息沟通是如何进行的,以及哪些研究成果可以帮助政府官员们应对他们所面临的特殊挑战。《沟通的力量》所关注的焦点包括两个方面。首先,从学术研究的角度介绍当前组织沟通与信息管理领域的主要理论与分析。同时,本书也强调公共机构中实际执行的沟通问题。对组织沟通问题的恰当理解,有助于设计合理的规章制度,以保证规范的信息能够在一个友好的沟通环境中传播,从而优化组织的运营。由于本书研究的主题涉及多学科领域,因此本书既参考了组织行为的文献,也借鉴了社会学的决策研究成果以及沟通理论等,当然,最主要的还是政治学理论。

第1章简要地概述了组织沟通的重要性与独特性,并简要介绍了这一研究领域的主要理论。这一章说明了为何公共部门沟通问题的复杂性总是容易产生信息管理方面的重要问题;同样也说明,只要对这些问题给予足够的关注,许多困难是可以缓解甚至解决的。

第2章首先剖析了信息管理中的一些常见问题,并分析了政府官员在选择信息时所面临的典型挑战。他们如何判断信息的性质?他们如何知道哪些信息是重要的并且需要立即处理,而哪一些则是可以耽搁甚至忽略的?如果掌握信息的人严守相关消息,政府官员们又该如何去收集合理决策所必须的那些信息?

得到优质的信息仅仅是信息管理的第一个步骤,第二个步骤则需要构建合理的组织结构,使组织中的信息流能够顺畅地到达它们的目的地,第3、4章主要论述这个问题。第3章主要说明组织的结构安排决定了组织内部信息流的方向、速度和准确性,并影响组织的运作表现。由于信息传播的技术与状态总是处于不断的变动中,因此我们不得不定期地检查信息传播的结构。第4章主要论述信息沟通的网络,合理的沟通网络是构建有效的沟通体系的一个重要方面。如何能够有效地连接个人与沟通体系,从而使他们能够及时分享关键信息?又是什么因素推动复杂的沟通网络进一步发展?哪一种网络结构是最有效的?

实现有效的沟通,还需要了解信息发布者与接收者的文化背景以及当时的主流观点。第5章详细阐述了这些关键的背景因素对于信息沟通的影响,包括影响到人们对于信息意义的理解,以及对这些信息可能作出的反应。此外,第5章的分析认为,当现行信息传播技术结合了新的技术手段之后,我们可以预期文化与社会氛围都会发生相应的转变。

在政府所面临的信息沟通的长期挑战中,最重要并且最具普遍意义的莫过于为合理恰当的决策进行信息管理。第6章主要分析了前五章中所提到的问题如何影响政府的决策能力,以及如何正当、高效地处理问题。这一章介绍了各种决策模型以及它们的理论基础,并指出了一些常见的决策失误以及避免和补救的建议,这些决策失误往往会导致代价沉重的政策失当。

从第7章开始,分析的重点从组织内部的沟通转向外部沟通问题。第7章的论述涉及了公共信息、游说、公共关系运动等方面的内容,并解释了对于这些重要活动的许多误解,以及这些误解可能导致的后果与代价。

许多公共机构需要直接面对数以百万计的公众,比如国内税务局和社会保障局。公共机构工作人员所面临的人际关系问题与私营公司的同行们大相径庭,因为他们的“顾客”无法决定由谁来为他们提供这些基本的、常常是至关重要的服务,事实上,公众是被迫与政府官僚们打交道。第8章主要研究那些由于公众对于政府的依赖而引起的一些特殊问题。同时,第8章也讨论了政府官员们所面临的挑战,他们必须去争取那些尚未意识到自己应该获得这些服务的族群。

最后一章主要思考本书所讨论的问题的政治意义,并在考察过去和现在发展趋势的基础上,概述了未来可能的发展。这一章指出了哪些方面在政治上和技术上都比较容易获得突破,当然,我们承认阻碍发展的部分障碍在现阶段仍然难以克服。

与大多数社会科学研究一样,本书是广泛合作的产物。在每一章的注释部分,我都列出了许多合作对象。假如没有他们的著作与研究成果,我的研究将困难许多,并且无法顺利完成。我真诚地感谢他们。

此外,我还要特别感谢三位审稿者,他们阅读了原稿并提出了宝贵意见。他们是:锡拉丘兹大学的斯图亚特·布莱奇内德(Stuart Bretschneider)、代顿大学的路易斯·库赛拉(Louis Cusella)和印第安纳大学的尤金·麦克格莱格(Eugene McGregor)。他们的理解与建议使我对这一主题的认识更为深刻。本书的完成还要感谢我的研究助理的辛勤工作,他们是:亚当·斯德里兹(Adam Stretz)、施卡·简(Shikha Jain)和丽塔·戴利(Leta Dally)。CQ出版社的同仁们为本书的出版提供了重要的支持,我对他们出色的专业能力与敬业的工作态度表示深深的谢意。自由编辑戴比·哈定(Debbie Hardin)润饰了全书,他鹰眼般犀利的目光及时发现了书中的瑕疵,并出色地阐明了一些晦涩的论述。最后,我感谢汤姆和我的家人,他们一如既往地支持我枯燥耗时的研究工作,他们的爱是我前行的力量。多丽斯·A·格拉伯伊利诺伊大学,芝加哥第1章 从历史中展望未来

1999年10月,就在火星气候探测器逐渐接近火星并准备在这个红色星球上登陆时,美国国家航空航天局(NASA)的科学家们突然失去了探测器的踪迹。该探测器主要用于监测火星上的气候,价值约1.25亿美元,而事故的原因即在于信息沟通不畅。探测器的制造商——洛克希德·马丁公司的工程师们以美国常用的英制来计算其推进力,但是这一重要信息并没有及时传达给NASA的科学家,因此NASA方面使用了公制来计算并设计探测器的转向装置,这一结果导致火星探测器偏离了它原定登陆轨道大约60英里的距离。尽管这60英里的误差在其全程4.16亿英里的漫长航程中微不足道,却使探测器永远不可能到达它的目的地,而它最终飞往何方也成了一个谜。

从代价沉重的失败中清醒过来之后,政府相关部门迅速组织了几个事故处理委员会,调查这一事故发生的原因并及时修正相关程序以避免类似事件再度发生。初期的调查结果指出了八项可能导致探测器失踪的原因,其中包括了多项信息沟通方面的问题,如(1)没有及时向NASA的科学家提供探测器定位的详细资料;(2)对不同项目成员进行的信息沟通与培训内容并不一致;(3)在该项目的工程团队之间存在过多的非正式信息沟通渠道;(4)没有充分核对计算机系①统的模型,以至于没有及时发现如此明显的计算错误。

导致这一事故发生的一系列过失与问题在大型组织中是相当常见的,因为大型组织都有部门之间协调与合作的问题。在火星探测器开发研究的最初四个月里,由于电脑文件格式化和一些其他故障原因,原本用于自动计算飞行距离的系统无法正常运行,这使得宇航研究组的工作人员不得不依靠其他承包者通过E-mail传送给他们的信息和数据来进行计算。而当相关电脑文件恢复使用之后,以英制为计算单位的数据又显得杂乱无序,使NASA的宇航研究组对这些数据失去了信心。此外,宇航研究组对于影响探测器飞行方向与速度的性能也缺乏足够的信息与了解,而火星气候探测器的开发研制与测试是由其他研究团队负责的,显然这些研究团队与NASA宇航研究组之间缺乏足够的信息沟通。各团队之间相互交流和沟通的失败可谓是研发系统的通病,沟通不畅的状况普遍存在于研发与运营部门之间、宇航控制与其他执行部门之间、项目管理部门与技术团队之间,以及项目管理部门与技术线管理部门之间。

火星气候探测器的事故非常典型地说明了在一个大型组织中建立良好的信息沟通模式的难度,同时也证明了信息沟通不畅所可能导致的严重后果。在这个案例中,维系各研究团队之间的沟通渠道未能充分发挥功效,导致许多人无法及时得知他应该得知的重要信息,同样也导致各工作团队未能及时发现它们之间对很多信息的理解存在着误差。

火星探测器这个案例同样也表明,人们可以从错误中吸取教训,并采取相应的预防措施以杜绝或减少类似问题的再度发生。当年参与调查“挑战者号”航天飞机失事的官员就曾经建议,所有参与这一工作的工作团队均“应增加团队全体成员之间正式或非正式的面对面交流……同时应在全体成员之间建立常规性的非正式沟通机制,使所有②人都知道正在发生什么……”于此外,调查人员还强调要让全体工作人员明确得知各项工作的截止日期,这既有利于工作任务的顺利进展与完成,同时也为具体工作计划的及时修正提供了时间和机会。组织内部的信息沟通:一些基本概念

在对大型组织的信息管理展开深入研究之前,我们首先需要对几个常用词作一下界定。

所有的组织都会产生、接收并使用各种资料(data),即对所发生事情的记录。当这些资料以某种有意义的模式整合起来时,它才成③为信息(information)。信息借助各种形式的沟通在组织内部传递,同时也向组织外部传达。所以,沟通(communication)即是用某些符号来分享信息。而所谓的信息管理,即通过周密的计划与控制来收集信息并实现良好的沟通。在本书中,信息管理一词,包括了信息收集与信息沟通两个方面,当信息经由管理或其他方式成为系统的思想时,就叫做知识(knowledge),掌握某一方面知识的人对于特定问题就会有明确的理解。

组织成员之间之所以进行沟通,是因为他们必须传递和接收各种信息以协调其活动并完成工作。被传递的信息将会以某种既定的方式来改变接收者的认知、态度或者是公开的行为。正因为如此,沟通被定义为“一个过程,在这一过程中,信息的传播者与接收者之间的关④系是可预测的”。沟通可以通过各种形式进行,比如文字、手势和符号等,沟通中的双方既可以是个人,也可以是团队。

著名社会科学家哈罗德·拉斯韦尔(Harold Lasswell)参考并借鉴了数学家克劳德·香农(Claude Shannon)与电子工程师沃伦·韦弗(Warren Weaver)的相关研究成果,对沟通过程作了经典的概念化诠释。他认为,在沟通过程中应该注意五个方面的基本要素:信息的来源、信息内容、信息沟通的渠道、信息接收者以及信息的效应。此⑤后,其他学者又将“反馈”增补为沟通过程的第六要素。沟通过程始于信息的来源或信息提供者,信息的内容、意义及权威性很大程度上决定于其来源。假如美国总统宣称美国的经济发展状况陷入困境,并提供了相关的数据资料,显然其震撼力远远胜于由体育健将或电影明星所透露的相同信息。信息内容则包含了信息发布者想要传达的含义。信息内容通过各种渠道进行传播,比如电话、传真、电子邮件、书信,甚至包括发表在大众传媒上的报道等。为了能够从信息的来源概括出适当的信息内容,将其规范为能够有效传播的形式,并选择合适的传播途径确保信息准确地传达给特定接收者,我们必须研究信息传播的全过程,从而能够明确发现各环节可能存在的问题。

我们也必须研究为何经过传播的信息未能产生信息提供者所期望的效果,甚至对预期的信息接收者,乃至获知相关信息的其他人的行为、认知和态度产生意外的影响。举例说,假如美国财政部长警告当前美国的经济运行陷入困境,也许其本意仅仅是试图引起公众对国家经济状况的关注,然而却往往会产生意想不到的后果,引发公众的悲观甚至绝望情绪,投资者们会开始抛售资产,进而就有可能引发意外的股市崩盘。为了了解某一消息所产生的实际后果,组织就需要信息反馈。反馈,是指说明该信息产生何种影响及相应后果等情况,人们可以通过反馈信息了解并吸取过去的经验,从而更好地规划未来的活动。因此,构建完善的沟通体系就必须建立良好的反馈途径,比如相关授权信息的回复、关于某一事件的报告以及对当前项目效果的正式评估报告等。

有效的沟通需要规范化的信息,用一个技术性词汇来形容,就是编码(encoding),经过规范编码之后的信息有利于接收者正确地解读和理解信息内容,因此,信息的发布者首先必须了解接收者的文化背景与理解能力。比如,以法律专业术语来设计福利申请表格就是一个糟糕的建议,因为需要填写这一表格的大多数申请人无法理解这些术语,然而诸如此类的情况却屡见不鲜。在本书中,我们将讨论信息产生过程中强化或弱化其效能的各个方面。例如homophily,即信息的发布者与接收者双方在文化背景上的一致性常常有利于有效的信息;反之,heterophily,即双方的文化差异则会增加信息有效表达的难度。举例说,同样是建议西班牙裔妇女关注孕产妇的健康问题,西班牙裔的公共卫生护士就比非西班牙裔的护士容易得多。同样,对于信息内容的曲解,信息传播过程中的延误,以及传播渠道的阻滞或缺失,都会影响到信息的有效性。

传播渠道中所存在的相互冲突或毫无关系的信息会影响既定信息的顺利传播与信息的有效性。比如,警察局的紧急报警号码因为被一些非紧急电话占据了线路,导致紧急信息无法及时传递。因此,我们常常把一些无关的信息称为杂音。择要重复,也就是重复关键信息的办法常常被用于应对杂音过多的状况,空军飞行员重复指挥台的降落指令就是一个简单的例证。也许有人认为择要重复是浪费时间的多余行为,但是对于信息的准确传达与正确理解却非常重要。在我们日常的对话中,大约有一半的信息都是多余的。

那么“组织”指的是什么呢?组织,就是指由多个个体所组成的稳定的团体,组织中的个体相互沟通以协调其工作,并达到组织的共同目标。假如参与协同工作的成员人数众多,就有必要在组织内进行分工,并建立内部等级,而内部分工的出现就需要在组织内部建立次级单位。良好的信息沟通则是保证各次级单位融入组织整体运作的重要因素。

等级制度总是会使某些人成为上级,而其他人成为下属。各类分级制度使组织内部的不平等地位制度化,即便组织成员在其他方面具有相同的社会地位,他们在组织内部也必须服从于组织的内部等级。组织内的角色地位对于沟通行为有着深刻影响。身为上级,通常就有权传达一些期望其下属遵从的信息。而最高层级的主管往往也是该组织的最高信息管理者,其权力来自对于信息选择与传播的掌控。假如公司允许全体组织成员进入其信息流,就会淡化组织内部的这种不平等,在互联网时代这种平等化趋势正日渐普及。

良性信息是组织健康运作的关键因素,因此组织必须设计获取信息的方式,处理各类信息,并将其分送至组织内的适当接受者。信息管理中的大量问题即因此而产生:我们该如何保证在适当时候获知必要的信息?管理者又该如何确定接收到的信息完整而准确,并足以对组织进行有效的管理?又如何能够保证得到充分的反馈信息?在信息爆炸的时代,最主要的问题是信息过剩而不是信息匮乏,因此管理者必须选择他们想要产生的信息、想要收集的信息以及需要广为传播的信息。为了获取必要的信息,人们必须付出金钱、努力或相应的捐赠,同时也要尊重信息相关人的权利。此外,管理者还需决定哪些信息需要存储在组织资料库中,而哪些信息在使用完毕之后即可丢弃。当然他们还应该为组织所存储的信息建立有效的内部检索机制。

为了从外部环境中获取相关信息,处理所获信息使其服务于组织目标,并且对内或对外发布相关信息,大型组织必须建立完善周密的、相互关联的沟通渠道。这些渠道构成了组织的沟通结构,或称之为沟通网络,凡是在沟通网络内流动的信息都是由组织所掌握并控管的。充分收集各类信息使组织能够作出正确的决策,同时也可以及时得到明智的、有建设性的反馈意见以便及时修正相关内容;与外部环境充⑥分交流信息则使组织深植于环境之中。信息管理与沟通管理的重要性

拜科技进步之赐,大部分大型组织用于收集、存储、处理和使用各类资料的信息流日趋稳定。无论是在繁荣盛世还是艰难时世,无论是在和平年代还是战争时期,政府组织以及数以千计的行政部门处理信息流的方式都将影响每一个人的生活。正因为如此,研究公共组织中的信息沟通问题就显得尤其重要。信息的沟通与流动是一个组织得以存续的关键因素,值得庆幸的是,人们可以掌控信息沟通的流程。这些都属于信息管理与沟通管理的范畴,也是本书研究的主要内容。

我们将围绕信息与沟通管理的三个主要方面展开讨论。第1章是关于本书的综述。第2章主要论述资料甄选与收集过程中所面临的问题。政府机关需要从关键资料的收集与甄选中得到完成工作任务所需要的相关信息,这一类的信息应该实现充分共享,所以必须为此建立完善的沟通渠道与适当的沟通政策,选择合适的沟通网络类型。在第3、4章中,我们讨论的是构建信息流通的渠道,以及如何在信息沟通网络中分布各类信息,并保证公共政策的所有相关联系人均能准确联络。

使信息在沟通渠道中顺畅流通并不仅仅是一件纯技术性的任务,我们在表达信息内容与选择传播途径时必须充分考虑其传播环境的心理与文化背景。第5章所讨论的几个方面反映出同一个事实,即人性是公共部门沟通环节中的重要因素。其他几章则针对那些用于特定用途或针对特定受众的信息,以及随之产生的一些问题展开研究。第6章涉及的是政府部门的决策者对于信息与沟通的需求,包括了最初的资料选择与最终决定之间的关系,以及相关的解释。第7章集中论述政府官员与民众之间的沟通。政府与民众双方都需要与对方保持良好的沟通,政府官员需要将相关信息传达给民众;反之亦同样重要。与前述几章相比,第8章更为深入而细致地讨论政府部门如何与民众保持良好的沟通,通过充分的沟通来影响民众的观念,获取民众的支持。第9章则立足于当前发展趋势,简要地展望未来并总结全书。

在如今这个知识就是力量的时代,管理组织信息以及管理公共部门沟通需求的相关知识正变得日益重要。与此同时,沟通的难度也在不断增加,其原因是多方面的:当我们需要与非专业人士沟通一些高度技术化的问题时,如何确切地表达这些内容就有相当难度,而一些公共机构却必须向民众解释这些复杂的问题,例如解释工业所带来的化学与辐射危害,说明各种类型的退休资格申报,甚至是如何控制各类传染性性病等。政府在向各机构分派工作任务时就需要选择适当的信息。除此之外,为了维持社会结构、协调多元群体、促进良好的工⑦作表现以及鼓励创新等目的,政府必须选择合适的信息内容。

另一个问题在于信息的受众日趋多元化。公共机构的职员与他们的服务对象一样,在族群与文化背景上都空前多元化。这一现象在几个规模最大的公共机构中尤为明显,比如社会保障局和国内税务署。此外,每一级政府都会执行一些新的、常常是相互矛盾的侵扰民众生活的职能,越来越多的民众开始用日趋老练的手段来挑战政府的这些行动。很显然,为了解决这些棘手的问题,每一级政府都需要老练的、有技巧的信息与沟通管理。为了实现有效沟通,并且使信息流正确地导向目标受众,人们需要选择合适的信息并对其作出正确评估与合理表达。假如没有有效而负责的信息与沟通管理,庞大的信息洪流就会成为优质政府的威胁,而不是资产。公共领域的独特性

本书研究的焦点在于公共组织的信息管理。所谓公共组织,是指政府为完成其工作任务而在各个层级所建立的机构,主要包括(当然不仅仅是)行政部门与机构,例如联邦政府层级的国防部、环保署,州政府层级的保险部门与驾照管理局,以及地方政府层级的警察局和市秘书办公室。虽然立法机关与最高行政官员不属于本书的重点探讨对象,不过,本书还是运用了一些与总统和国会相关的案例,以便充分利用一些有意思的研究(令人遗憾的是,此类研究在论及行政机构的著述中却找不到)。

尽管公共组织对美国人的生活影响至深,大部分研究者仍然忽略了公共部门的信息沟通问题。这种忽视既令人费解,也令人遗憾,因⑧为公共部门的沟通问题与私营部门相比有很多差异。本书将重点讨⑨论这些显著的差异及其含义。当然,公共部门组织与私人部门组织之间也有着不少相似之处。尽管两种类型的组织同处于相同的政治环境之中,并且难免都有大型组织固有的那些弊病,然而那些弊病所带来的影响却大相径庭,而这些不同的影响与后果也削弱了两种组织之间的相似程度。比如说,宠物卷毛狗和圣伯纳犬都是狗,然而两者的饲养与训练方法却完全不同。

有的学者对公共部门组织中的行政沟通与政治沟通作了区分,如⑩《行政沟通手册》(1997)的作者。这种区分其实并没有实质意义,因为信息沟通在政治方面与行政表现方面实际上融为一体,难分彼此。举例说,中情局在“9·11”事件之前未能将国外恐怖分子即将劫机的消息及时警告联邦飞行局,这既是政治问题也是行政问题。就政治层面而言,这事关反恐政策是否充分;就行政层面而言,则直指中情局的预警程序问题。就算是《圣经》中提到的最善于解决棘手争端的所罗门王,也无法对上述两者作出明确的区分。

表1-1概括了公共组织与私营组织在环境、与环境互动、内部结构以及内部流程等方面的主要差异,主要摘自相关学术报告与研究成果。资料来源:Adapted from Hal G.Rainey, Robert W.Backoff, and Charles H.Levine,“Comparing Public and Private Organizations,”Public Administration Review36(March/April1976):236-237.政治压力

首先,正如表1-1在“环境因素”一栏中所提到的,公共机构是政治体系的一部分,因此其结构、资源、人事、目标甚至是常规决策,都会受到该国政治文化与政治事件的影响,公共机构必须依照政治环境与政治文化的要求来规划、构建其沟通行为。我们无法做到以行政效率为原则来控制政府的权力与控制力,或者制止那些不受限制的沟通行为和实用主义原则。比如说,类似于平等就业委员会(EEOC)这样的公共机构在处理就业歧视案例的时候,假如这些案例有可能触怒或妨碍那些权势人物的政治利益,平等就业委员会就会限制对这些案例的进一步深入调查。当公共机构的专业目标或技术性目标与政治要求相冲突的时候,通常这些公共机构都会隐忍内心的不满情绪,采取妥协的方式调整机构目标。公共机构总是尽可能地试图引导甚至驾驭政治趋势,然而在大多数情况下,总是政治发展的趋势占据了主导地位。

公共机构总是竭力取悦那些政治领袖和有影响力的民众,这样即使它们过去没有良好的效益或成绩,也能够轻易地获得优厚的财政支助,所以公共机构都非常注意它们在重要人物眼中的形象。而机构的负责人也努力推出可以吸引公众关注的活动,他们试图把公众关注的焦点局限于那些可轻易证实的成功中,这样就可以转移公众的注意力,使公众忽略那些沉疴弊病。以“挑战者号”航天飞机为例,1986年,“挑战者号”航天飞机在升空90秒之后爆炸。事实证明,忽略安全问题的原因之一,在于相关人士急于用成功的发射来反击政府内外批评、反对该计划的声音,以及希望以一次成功的发射来争取更多的后续支援。而在发射之前,媒体反复地报道航天飞机升空计划因故推迟,给相关人员造成了极大的舆论压力。在这种压力之下,尽管[11]对某些问题还存在着疑虑,航天飞机的升空计划还是继续进行了。负责调查“挑战者号”事件的调查委员会在总结失事原因时,认为显然“航天机构与其承包商之间长期以来都没有将决定生死的安全问题置于第一位”,其他评论也指出了他们“对于紧急备忘录的普遍忽视,该备忘录要求重新设计助推火箭的连接这一关键问题”;还有包括[12]“红色标识旗淹没于书面材料中”等问题。

正因为公共机构往往服从那些政治因素,使得公共组织远比私营组织更容易接到一些计划外的沟通任务,却没有为这些计划外任务附加配备一些必备资源。立法机关和行政机关通常都会为公共机构规定主要的政策方向,并掌握人事权与预算决定权。例如,自从国会在1966年通过了开放民众查阅政府档案的《信息自由法》(Freedom of Information Act)之后,许多机构都面临着蜂拥而至的档案查阅要求,而查阅这些档案非常花时间。然而国会并没有为这一项新业务编列额外的财政补助,使得许多公共机构不得不重新安排人事,可是公共部门的人事变动通常都较为困难。正因为公共部门的人事政策是由立法控制的,使其在人事问题上的自由度和选择性远远不如私营组织。

公私机构之间还有一个能够影响到其组织沟通的重要区别,即公共机构缺乏一个广泛认可的标准来评估或宣传其成功经验,比如良好的财政收益。举例说,政府出售拖欠税款者的房屋是为了给低收入者提供低廉的住房,那么在拍卖会上以高价出售就违背了政策的本意,虽然高价可以带来更多的利润。我们评判公共机构成功与否的指标通常包括工作任务、财政来源、人员规模和顾客满意度等,然而,当公共机构因为高成本、低收益的缘故受到激烈批评时,上述这些成功运作的标志却很少能够成为它们为自己辩护的理由。事实上,公共部门总是愿意限制自身的服务范围,因为提供较少的服务通常就意味着可以节约那些本已稀缺的公共资源,而在私人部门,这种态度就意味着[13]失去生意,代价沉重。

公共机构有关资金、人事和政策方面的相关决策往往是出于党派意志的规定,而不是为了配合本机构执行与承担的项目,这就使得公共机构管理的难度更大。公共机构士气低落、缺乏足够信息控制的另一个原因在于许多高层行政官员往往都是政治任命的政务官,与那些几乎是终身制的下属相比,政务官不会在一个职位上任职很长时间。在美国,内阁部长级或仅次于内阁部长级的政务官在其任期上平均任职时间不足22个月,22个月的时间甚至不足以让他们谙熟本部门的工作,自然只能对信息控制和管理放任自流。

许多影响公共部门的政治关系同样也会影响私营部门。私营公司的运营必须遵守由政府所颁布的规则,当然也必须对政治压力作出回应。同公共机构一样,私营公司也必须通过向政府报告或者公开发表等形式,公开其活动并接受公众的监督。但是正如表1-1所列举的那样,两者之间的区别是显著的,而这种区别也反映在它们对待沟通问题的不同需求与选择上。鱼缸效应

从组织沟通的角度看,公共组织与私人组织之间的关键区别来自以下事实,即公共组织是在透明的环境下或被认为是在透明的环境下运作。与私人部门的组织不同,公共机构的内部沟通与对外沟通都有可能受到公众的监督,也许实际上并非总是这样,但是却有这种可能性。公共机构主要的批评者一般是持反对意见的舆论和对其不满的公众利益团体。另外,立法机关的成员常常也会监督公共组织,为了获取选民对其工作表现的肯定与赞赏,他们热衷于向民众曝光官僚行政部门的过失。在大多数情况下,与其说那些被曝光的行政官员是立法者声讨的对象,不如说是在追求其他目标过程中的副产品,比如说仅[14]仅是为了体现曝光者的自命不凡。

在民主社会中,公共领域中开放的组织沟通尤其重要,因为民主社会崇尚完全而自由的信息流动。这成了一个原则性问题,因为人们坚信民主就意味着必须公开行事,并使全体人民都能了解所发生的事情。开放的组织沟通也是一个效率问题,人们认为开放的沟通有利于为决策过程提供多样化的意见和问题。正是基于上述信念,促进开放的信息沟通的理念已经被美国的基本法律奉若神明,比如宪法所保障的集会、言论和出版自由,《阳光法案》规定了公共机构的会议及会议记录对公民开放,《信息自由法》则允许公民个人可以查阅政府所收集的各类信息文件,这些法规使公众可以更加轻松便利地使用信息。当然,同样有相关法规保障某些不适于公开的信息,例如《隐私法》禁止政府机构在未经授权的情况下公开个人资料,言论钳制令则禁止公开仍处于诉讼过程中的相关信息。

自由与开放都是有代价的。履行信息自由流动的原则在实践中确实为政府组织带来了不少困难和问题,其中最突出的矛盾,莫过于如何在保护国家安全机密的同时,避免过度限制信息的开放与传播。即便不涉及国家安全问题,强制公开某些信息也会带来不少麻烦。假如某个机构正在对内或对外协商某一协议,此时对信息的完全控制就成为非常关键的优势。如果此时不得不与竞争对手分享关键信息,就会严重影响该机构达成有利的协议。此外,公开宣传互相冲突的价值观,或是警示竞争对手,都会使冲突变得更严重,就好像在环境安全与核安全领域已经发生的那些事件一样。信息公开在有些时候还会造成双重决策过程,也就是说,台面上的正式决策过程是对公众公开的,而台面下的非正式决策过程则隐藏在背后。

为了避免信息公开有可能导致的潜在危害或缺陷,公共管理人员倾向于持保守、谨慎的态度和作风。他们选择追求稳定,谨守法律条款,而不是灵活与创新。只要他们谨守规章制度,那么出问题时他们所受到的指责就会比较少。为了明确责任,公共部门的管理者通常都会对其雇员强调严格的控制与规则,他们一般不太喜欢授权或寻求集体决策,我们可以将这种管理风格称为“防御型管理模式”,这种管理模式往往会导致工作氛围缺乏友善与信任,而缺乏友善与互信的工作氛围则会阻碍该机构的进一步发展。与巨人角力

公共机构的规模与多样性,以及在不同机构间相互制衡的要求,对公共部门的管理者提出了特殊的挑战。就像表1-1所显示的那样,政府高级官员对本组织的控制范围远远不如他们在私营部门的那些同行。美国前财政部长W·迈克尔·布鲁曼瑟尔(1977—1979)在从政前曾经担任过私营公司的董事长,他对公共部门这种状况的抱怨堪称经典:“尽管从技术上讲,我是财政部的部长,但实际上我没有任何实[15]际的行政权力可以影响其运作。”作为公共部门的官员,他对这种责任与控制权不对等的状况深感无助与恼怒。

安东尼·弗兰克在1988年到1992年期间担任美国邮政管理局局长,此前他在全美第六大储蓄机构任职。他曾经对记者解释,私营机[16]构与公共机构在规模上的差异如何导致管理上的困境。在公共部门,他所服务的是2亿顾客,而不是此前的200万;他所管理的是4万个分支机构,而不是此前的区区400家;他所带领的则是由80万名雇员所组成的庞大队伍,而不是此前的8000名。在私营公司他可以独立地做出决策,而现在他不得不谨慎地应对15个不同选区的意见,还包括国会议员与他们的助理、邮政费率委员会、四个工会和三个管理协会。最麻烦的是,邮政部门所提供的服务与产品的售价是由那些独立的委员会所控制的,因此往往需要将近一年的时间才能调整费率,以应对私营竞争对手的营销策略。

诚如表1-1所显示的那样,由于公共机构中的上下级关系远比私营部门复杂,因此政府高级官员对于本机构内部信息沟通的控制也不像他们在私营部门的同行那样得心应手。比如,政府官员雇用或解雇员工的权限就受到极大限制,因为政府雇员的任期往往受到功绩制的保护,或是因为某种赞助关系而成功地受庇于某政治顾问的羽翼之下。许多政府雇员并不受其所服务单位的直接控制,因为他们主要是为了配合中央行政机构,如行政管理和预算局。中央行政机构通常有其自身的立场与侧重点,而这些立场往往与该雇员所在机构的立场大相径庭,在这种情况下尤其需要良好的沟通来建立互相理解与合作,可实际上几乎没有完全成功的先例。

由于文官体制下公务员的晋升与薪资水平通常是根据资历或其他规则预先设定的,因此难以给予某人额外的嘉奖或采取相应的惩戒措施,除非他有极其严重的违规行为。优先考虑少数族群和资深雇员的传统进一步削弱了人事控制,并且容易引起其他雇员的不满,因为他们无法享受这些优先待遇。政府服务部门基层员工的士气常常受制于一些其他因素,比如觉得工作不够体面,或者薪水低于私营企业内类似的职位。这些问题会影响管理者对员工的领导,同样也为选择不同沟通技巧来鼓舞士气增加了难度。本书第5章将就这些问题进行深入探讨。

各级政府中为数众多的机构之间往往在政策与行动上存在着分歧与差异,对这些差异与分歧进行协调几乎成为不可逾越的挑战。因此,不同机构的工作人员之间的冲突,乃至于同一机构不同部门之间的冲突都是司空见惯的事,甚至可以称之为公共部门的职业病。而国会与州议会更像是进行遥控指挥的董事会,在协调各机构的运作方面几乎无所作为。有时候不同机构在职能重叠的领域内所采取的政策可能完全不同,这时候就需要立法部门进行协调,而立法部门却往往采取放任自流的态度。由于一些政治因素的影响,同一机构内部的不同部门,却有可能代表不同集团的利益与目标,因此各机构不得不用不同形式[17]的信息来满足内外沟通的不同需要。

由于大型公共机构内部对于信息的要求常常大相径庭,无形中就增加了信息控管的难度。无论是政策说明、规划、决策,还是各领域的政策执行,都必须掌握足够的信息,例如国际贸易、教育和公共安[18]全等领域。一些高层官员常常会因为政治原因而安排特定的信息来源,甚至不惜以违背其个人偏好和职业道德为前提,也违背了不涉及政治因素的专业标准。举例说,为了配合本选区的国会议员在某一指定地点修建军用机场的建议,当地的公共机构不得不提供有助于该建议的相关资料,虽然运输专业的研究结果表明该机场修建在其他地区可能更为理想。

从更宽泛的意义上说,相较于私营部门,公共部门的组织沟通问题所导致的后果决不仅仅是运营效率这样单纯,它们甚至会影响到政府与社会的权力格局。一旦能够掌控组织内部重要信息的流通,就有机会掌管整个组织,也就有机会决定那些具有深远社会影响力的政策[19]。

尽管面临着很多挑战与挫折,公共部门的信息沟通仍在持续改善中。各级政府中都有为数众多的委员会来处理公共部门的信息沟通问题,其中包括前副总统戈尔所主导的始于1993年的政府再造委员会[20](NPR)。政府再造运动通过简化政府公文的语言、构建电脑网络平台以方便政府部门与公民之间的交流等手段,改善政府与其委托人[21]之间的沟通与交流状况。在过去,行政改革的方案常常由私营机构专家组成第一流的委员会来进行设计与推动,比如罗纳德·里根总统在1982年所推出的格雷斯委员会报告(Grace Commission Report)就是从私营企业运营的角度去审视联邦政府的运作。当我们明白公共事务无法全盘照搬私营业务的运作模式之后,一种新的组合理论开始流行起来,即质量管理理论。该理论既借鉴了私营部门中的企业管理理论,又吸收了公共部门中的政治现实主义。

现阶段,联邦政府、将近半数的州政府以及不少地方政府都试图运用公私质量管理理论来规划相关项目或制度,旨在改善包括信息沟通在内的各环节运作状况。其中既有一些具有影响力的大州,如加利福尼亚州、纽约州、佛罗里达州,也包括了一些较小的州,如明尼苏达州、依阿华州、南卡罗来纳州和华盛顿州。而那些如雨后春笋般发展起来的各级政府网站与私人网站则大大提高了信息传播与合作的机会。组织沟通研究的基础

当前困扰着组织沟通研究的一个问题,在于该研究所面对的大量问题在不少社会科学研究领域均具有代表性,因此这一研究可适用各学科领域的理论,却又缺乏一项主导性理论。事实上,学术界关于哪[22]一种理论和研究方法最适合组织沟通研究的问题,一直争论不休。至于应该在何种层次上研究公共组织和私人组织的信息管理,也仍存在着争议:到底应该做宏观研究呢,还是微观研究——即概览式的研究还是细节研究?每一种观点均有其优势与缺陷。系统层级的宏观研究通常采取总体视角,着重于关注组织整体在具体事件中的表现,而相对忽视一些细节;次系统层级的微观研究视角则相对较为重视细节问题,然而却容易忽略大背景。在本书中,笔者试图结合两种研究方法以解决这一两难困境,具体的方法则是在通论部分采用宏观的研究方法,同时用微观研究方法进行具体的案例分析。

争论的第二个层次在于我们应该基于何种立场去考察和审视组织沟通问题,是基于理论研究的立场,还是意识形态的立场?我个人倾向于采取实证主义的研究方法,尽量寻找一些可量化的事件进行研究,并且为这些观察到的问题寻求实际可行的解决办法。当然,我非常尊重主观主义的研究者在本领域的研究贡献,他们认为现实状况相当复杂,不见得必定是可观察与可量化的。这些学者认为人际交流与互动过程中的关键因素,在于人们如何理解其对于环境的认知,以及他们如何从心理上解释特定的事实,而人们的行为正是由这种心理认知所指导的。

有些较为强势的社会科学研究者往往在研究中坚持个人所主张的理论的绝对主导地位,也有一些学者秉持较为宽容的研究态度,能够接受并认同各种研究视角与研究方法,我个人属于后一种类型。尽管本书中所选择的情景与问题反映了我的实证主义研究方向,然而我在相关讨论中仍然会尽量注意到其他研究视角。事实上,我坚信,假如社会科学研究能够广泛借鉴不同理论视角与不同研究方法所取得的研究成果,那么该研究必然将建立在最坚实的理论基础之上。

然而在我看来,绝大多数组织沟通研究却表现出理论视角的单一与研究方法的贫乏。绝大部分研究属于静态研究,选择一个或几个机构在某一具体时间点的组织沟通问题进行研究。动态研究则相对较少,例如使用时间序列分析法来探讨较长时间段内的沟通模式。同样,涉及观察实际沟通行为的田野研究也较为罕见。在理查德·费农(Richard Fenno)对国会议员的深入观察研究中,几乎没有“深查细

[23]究”。

研究过程中所进行的少数受控实验的有效性也值得怀疑,因为实验室研究并不能够有效地模拟组织沟通所处的社会环境。此外,由于被观察的组织样本规模太小,因此无法建立有效的模型。在20世纪70年代之前占主流地位的个案研究往往是针对单个组织,而且往往针对一些具体的沟通细节问题,所以实际上无助于理论的构建,其中大部分研究没有充分考虑到组织内部因素,同样也没有充分考虑可能影响沟通行为的一些情景变量。然而如前所述,尽管存在着这样那样的不足,前人的研究还是使我们认识到了研究公共部门组织沟通问题[24]的价值,并为进一步研究提供了重要的基础。系统研究

从实证主义研究角度出发,要充分理解公共部门信息管理所面临的挑战,最重要的步骤在于分析整个系统范围内的信息流动。这就需要综合分析信息产生与沟通的方方面面,其目的在于描绘出信息如何产生,又是如何在政治系统中传播并影响机构运作的。卡尔·多伊奇(Karl Deutsch)在这一领域的开创性研究——《政府的神经:政治沟通与控制的模式》就是典型代表,至今仍代表着该领域研究的最高

[25]水准。多伊奇认为,国家的各种机能都是由信息沟通系统所激发的,就好比人体功能由神经系统所控制,因此他将信息沟通系统称为政府的神经。

许多系统研究将国家这一最重要的政治体作为研究对象,因为学者们认为国家的政治沟通系统的性质与水平决定了其下属单位在沟通[26]方面的总体表现。当然,这些研究也涉及一些规模较小的组织,比如政府内部的一些公共机构。如多伊奇就指出,所有的政治系统,无论其规模大小,其良好的运作都有赖于持续不断的信息流动,及时告[27]知系统内外所发生的事情。

新输入的信息会与系统内部原来已经存在于组织记忆中的信息相结合,因此组织决策体现的是新旧信息的融合。当相关信息被传播到政治系统的各个部分时,官僚系统的各个层级,它们将会随之产生更进一步的沟通过程与行动。进入系统内部的所有信息必须是它的特定受众可以充分理解的。人们总是试图传播自认为合适的信息,因此在信息的准备与传递过程中,相当部分的信息被丢弃了。由于官僚系统中各层级的信息传递者会根据自身的偏见或喜好对信息进行重构,或是因为新输入系统的信息与组织记忆中已经存在的信息相融合,信息发布者的本意常常在信息传播的过程中被扭曲。

组织成员还需要从反馈信息中吸取过往的经验。信息反馈的形式包括公共机构中的政策评估研究、定期的报告、突击检查以及系统内外的民意调查等。如果信息反馈的结果显示其表现并不适当,政府官员就会往正确的方向作适当修正。假如一个组织能够根据反馈信息及时调整政策以适应不断变化的需求、人力和物力资源情况,我们就称其为“控制系统”,其目标不在于维持或恢复现状,而是明确希望改善系统。无论是在政治组织还是其他类型的组织中,“控制信息”的流动都是循环的。输入组织的相关信息产生相应的行动,这些行动又产生新的信息,系统根据新的信息及时调整其政策,循环往复,持续不断。图1-1即是这一过程的简单模型。图1-1 政治系统内部信息流动简图资料来源:作者绘制。

考虑到政治系统总是处于不断的变动中,而不是像先前所假设的那样处于一种均衡态势,多伊奇认为决策者必须能够预见未来的发展。他们在决策时必须考虑到,在信息的接收与根据信息作出相应反应之间存在着一定的时间差。如果决策时没有充分考虑到这个时间差,就会面临一些尴尬的状况,也就是针对某些问题的解决方案被提出来之后,这些问题却有可能已经不存在了。例如,政府总是在若干年之后才决定关闭那些早就没有充分利用的学校。然而决策者们却没有预见到,随着大量具有浓厚的大家庭观念的年轻移民涌入该地区,会在随后几年出现人口出生率飙升的状况,届时必然会需要重新启用这些学校。

为了弥补信息沟通过程中不可避免的时间差,决策者们必须能够引领或者领先于当前的目标。在上述例子中,正确预估该地区对于教师与教室需求的变化,关键因素之一即在于持续观察当地的出生率与移民统计资料,可是在大多数情况下,政府总是无法有效地预见解决问题的要旨,情报机关与执行机关所获得的信息时常存在着差距。然而假如我们过分强调这种先导性,就会过度放大其增加值,而容易忽略解决问题的目标。不过这一类“过犹不及”的现象在美国并不常见,因为在美国,变动往往是缓慢递增的。这既是出于政府官僚们谨小慎微的态度,同时也是因为许多公共政策的决策过程不得不充分权衡各利益集团之间的相互冲突的意见。

多伊奇在分析公共组织的信息流动时也指出,信息的流动是通过各种途径进行的,这些流通渠道的结构对于该系统而言非常重要。假如信息沟通的渠道不畅,或者没有能力承担关键信息的流动,那么这些信息就无法传达到目的地。像地震、洪水这样的灾难发生之后,当时的信息沟通状况就能形象地说明这一问题,搜救人员常常无法和受灾者进行沟通,因为电话线路被挤爆或者被灾难损毁了。2001年9月,纽约世贸大厦遭到恐怖袭击之后就发生了类似状况。由于电话线路过于拥堵,导致许多人员根本无法联络上,假如当时能够成功地联络上更多受困人员,许多受困者或许就能得到及时的救援。

假如政府系统内部各单位之间的沟通存在着问题,相关信息同样有可能无法送抵目标。正因为如此,小布什总统在2001年新设了国土安全办公室,目的在于确保各级政府官员能及时收悉有关安全方面的信息,从而能够及时协调他们的行动。

组织内部信息沟通网络的结构决定了信息传播的方式。一般情况下,组织的领导者通常位于信息沟通的中心,因此能够收到相对大量的信息。组织成员若无法顺畅地连接关键信息流通的渠道,也就无法有效地参与组织的活动,包括决策过程。信息沟通的渠道随着所联结人员数量的变化而变化,同样也随着信息特性的变化而变化。举例说,以命令形式出现的信息流往往是单向流动的,而在不同个体间进行交换的信息则往往是相互流动的。信息沟通的质量在某种程度上可以反映出一个政治组织的运作状况,比如,相关信息传达至目标所需要的时间以及得到回应的时间,都会影响组织的绩效。

在多伊奇关于政治系统的分析中,最具潜在影响力的部分之一就是他对于某些可能导致严重政治困境的问题的讨论,如信息沟通渠道的超负荷运作、对信息内容的扭曲等问题。当我们追溯信息流动的途径、检查被传递信息的要义或分析信息的利用状况的时候,就会发现各类问题的存在。政治组织的结构特征与不够完美的运作状况都会产生信息沟通的问题,而运作方面的问题往往又是由人们日常处理信息的方式引起的。我们将在后面几章中详细讨论这个问题。

通过对系统研究方法的简单概述,使我们比较各类政治组织的信息沟通方式变得较为容易。根据与其他组织的比较,我们可以判断某个组织的沟通方式是相对简单抑或复杂的,以及文化、社会、经济和政治因素又是如何影响组织信息沟通系统的性质的。我们也可以比较不同组织分配给沟通功能的资源多寡,以及它们如何在信息的产生、接收与传播等各环节之间分配上述资源,而资源分配的模式也揭示了该组织的重点之所在。我们还可以通过观察组织成员接触信息的机会,以及它们向各类可能的信息接收者传播信息的能力,来评估不同类型的组织在这些方面的差异。上述比较研究的结果将有利于我们判断一个组织的内部凝聚力与民主程度。一个团结的、有凝聚力的组织能够向绝大多数成员精确地传达内容与主题包罗万象的信息,而不至于在传播过程中发生严重的疏漏或曲解,同时也不会产生大量的干扰信息。

混沌理论是当今一系列系统理论中的新秀,其理论基础在于假设复杂的系统常常会因为一些意外事件而偏离正常方向。在现代政府这样的复杂系统中,类似的状况时常发生。此时用控制系统理论所主张的那种方法,即简单地收集与预设立场一致的附加信息或者是反馈信息,就无法解释上述问题。一些意外事件的发生,也就是混沌状态,往往会深深地改变现状,因此我们就需要用建立在最新信息与假设基[28]础上的全新方法去应对这些新状况。例如,假如邻国爆发了战争,我们就必须全面修正先前准备与这些国家签订贸易协定的计划。

混沌理论最初发端于物理学与生物学研究领域,现在则广泛地应用于其他学科领域,着重研究那些内在不稳定的系统,这些系统中的行为往往是无规律的、非线性的。而大型组织内部的信息流动就具有上述特征,往往是无法预测地、交替地流向或反馈到计划外、意料外的方向,这也就意味着建立在稳定观念与规律反复基础上的信息系统有可能在各个方面一败涂地。内尔·麦克布莱德(Neil MacBride)说:“系统理论为了试图给心照不宣的、本性模糊不清的组织活动提供一种明确的形式,却忽视了组织形式与组织活动始终处于动态变化之中。它们不顾事物的不确定性而试图提出某种确定性,同样地,不顾主观因素而提出客观规律,不顾内容与观点的多元化而提出一致[29]性,以及不顾动态的渐进过程而提出静止的、人为设计的过程。”而混沌理论则适用于用描述性手段来分析较长时间段内的行为模式与作用方式。用这些定性方法,研究者可以发现主要的系统变化,而这些主要变化可能是一些非常细微的技术进步或管理发展所带来的意料外的后果。因此,可以说混沌理论为至今依然复杂难懂的组织事件的研究开辟了一条新的研究途径,同时,也为我们尝试运用新理论来解决研究瓶颈提供了良好的例证与信心。次系统研究

还有许多学者将其研究重点集中于信息管理的某个方面,而不是从整体上分析政治沟通系统,决策研究就是其中一个例子。这类研究关注信息收集、产生的方式,如何确保适当的当事人参与信息沟通,如何在恰当的时候传递恰当的信息,以及如何避免那些可能导致信息扭曲与错误决策的各种常见问题的发生。这些问题构成了我们将在第8章所要阐述的决策分析的基础,尽管其中大部分情况并非是针对公[30]共部门所遇到的问题。

其他次系统的研究主要涉及个人信息流动的管理问题,尤其关注[31]能够激励员工表现的相关信息。曾有三种主要的研究方法分别在不同时期主导了相关研究,而每一种研究方法均建立在对于人类行为动机的不同认知之上,以及设计有效的内部沟通系统时所必须考虑的行为模式。正是基于这些不同的理论基础,以及其背后所隐含的道德意义,组织的领导者们往往采取不同的管理与沟通策略和方式。举例说,有的管理者认为在纪律严明、规矩明确的工作环境中,员工表现得最好,因此他们会严密监督并限制信息的流通;而有的管理者则相信,最佳工作环境应该能够激励员工的个人成长,因此他们往往鼓励管理层与其部属之间进行充分沟通与交流,从而使工作环境更为人性化;还有的管理者则采取了日本模式,即强调组织本身是一个社会团体,[32]因此他们把参与组织文化建设视为管理中的最大挑战。

对组织内部沟通进行分析时,常常同时包含了上述三种分析方法,参议院对克林顿总统与莫尼卡·莱温斯基绯闻事件的调查就是一个例证。总统被指控与白宫实习生发生不正当性行为,并被指控在相关事件的法庭调查中行为失当。参议院的“侦探”们把调查的重点放在正式的信息沟通制度上,检查了白宫等级森严的沟通结构、白宫助理的正式职责以及总统办公室指示的性质与流向。同时,当他们向不同被告问讯促使他们行动的个人动机时,参议院会运用人际关系的方法。而社会制度研究方法所关注的则是沟通事件发生的全部背景,在调查莱温斯基事件与其他针对总统行为失当的指控之间的关系时,明显使用了这种方法。这一事件的调查为我们揭开了总统与不同白宫工作人员、政府高官、幕僚甚至是公民之间的复杂的关系网络。

最近几十年来,关于公共部门信息管理的实证主义研究不断遭受理论与意识形态方面的批评,解释学与后现代理论逐渐流行起来,尤[33]其是在欧洲与拉丁美洲的学术界。许多著名学者都认为当前研究与实践信息管理的研究方法致力于使严格的资本主义制度永久化。

实证主义理论关注的焦点是可观察到的现象,而解释学理论则认为组织化的现实并不存在,这完全是从集体交往发展而来的人为解释。解释学又分为两个分支:自然主义研究方法与批判研究方法。自然主义者的研究重点在于记录正在发生的交往行为,以及他们由此产生的认知。他们就像人类学家一样观察实际发生的组织行为,并且描述、解释他们所看到的内容。[34]

批判理论则关注这些交往行为应该是什么。他们公开批评那些建立在资本主义生产力与效率观念上的传统理论,后者认为与组织目标相一致的工作才是最重要的。批判理论认为,成员的福利才是组织关注的重点,同样也是组织沟通研究所关注的首要目标,而组织本身的健康发展与效率则是第二层次的目标。批判主义学者的首要研究兴趣,在于试图厘清人类交往行动所导致的控制模式与意义。他们认为,假如组织能够更加敏感地体认到其成员的情感与认知,并且及时地作出回应,将有助于营造更加平等的组织关系,同样有助于建设更加和[35]谐美好的社会。信息管理必须根据所要达到的目标作相应变动,因此,研究者必须通过主观观察、和员工进行交往等方式来了解信息管理中的角色、形式以及价值追求,而不是自诩的所谓客观标准。批判[36]理论认为描述与解释比传统研究的假设——求证更为重要。

这一领域最新的理论发展是后现代理论。与混沌理论类似,后现代理论的理论假设认为世界是非理性的,因此建立在传统理性基础上的组织模型常常无法合理地解释现实。人的问题是最有挑战性的,现代科学也无法全然理解。后现代主义者的观点与许多社会科学家们相反,他们认为人的身份并非建立在既有的社会角色与传统基础上,伦理与道德观念并不是绝对的,艺术与文化的发展都会不断地改造这种认知。最后,当今世界空前发达的信息交流和人口流动创造了一个处[37]于不断变动中的真正意义上的“地球村”。

为了与技术革新的成果保持一致,现代社会总是处于不断的变动中,因此关于信息管理的最佳方式的理论也必须保持一定的可变性。混沌理论与后现代理论的重要性恰恰就在于提醒了广大学者,社会科学理论面对的是可能性,而不是确定性,时间的流逝会侵蚀一些基本前提,而一些关键的背景条件甚至会突然地、无法预测地发生变化。然而从以往的趋势判断,人们仍将会结合新、旧理论的研究方法来观察和研究公共部门的信息管理,实证主义理论仍将占据主导地位,但同时也吸取了新兴理论的一些主要理论贡献,包括人道主义关怀、尊重不确定性等等。

尽管许多研究者都希望在不同理论之间找到共同的基础,但至今[38]仍然难以找到一个能统领全局的理论,因为不同理论的基本假设之间的差异太大,甚至是完全冲突的。任何理论都不可能同时支持两种观点,也就是在人的认知与理念之外是否仍存在着一个真正的世界,以及社会科学家的观察研究是否应该反映或者服务于他们的社会价值观?当然,在处理具体的组织问题时,我们仍然可以结合不同研究方法的观点,因为“我们需要从不同角度去研究组织的沟通,即便如此,[39]我们依然无法彻底解开这个谜”。从本章论述中可以引申出什么?

通过本章的论述,我们可以得出什么结论呢?在美国的公共部门中,收集关键信息并选择合适的沟通方式,对于公共部门顺利完成工作目标具有越来越重要的意义。同样,组织的效率与效能也取决于合理规划、有效执行的信息管理。然而,尽管信息管理对于政治权力的合理有效分配至关重要,尽管管理者早已意识到信息管理的关键作用,政治学及相关领域的学者依然没有充分认识到公共部门信息管理的重要性。改变这种态度的时候到了。

通过本章论述可发现,研究者在选择信息管理的不同方面进行分析研究时,可以参照不同的理论。由于信息管理中的主要问题过于复杂,所以总是困扰着公共部门。当类似的问题发生时,人们更应该关注如何去解决问题,而不是一味地抨击公共机构,可是事实却往往相反。因此,本书后面几章在论及问题的同时,也关注解决问题的方法。第2章即从分析一个典型的信息选择问题开始。

注释

①Mars Climate Orbiter Failure Board Report,1999(Nov.10),http://mars.jpl.nasa.gov/msp98/news/mco991110.html.

②Barbara S.Romzek and Melvin Dubnick,“Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review47(May/June1987):227,233.The full report is available in U.S.Congress, House, Committee on Science and Technology, Investigation of the Challenger Accident, Report,99th Cong.,2nd sess.(Washington, D.C.:U.S.Government Printing Office,1978).

③John M.Stevens and Robert P.McGowan, Information Systems and PublicManagement(New York:Praeger,1985),7.

④Daniel Katz and Robert L.Kahn, The Social Psychology of Organizations(NewYork:Wiley,1978),431-432.

⑤Harold D.Lasswell,“The Structure and Function of Communication inSociety,”in Mass Communications, ed.Wilbur Schramm and Donald F.Roberts(Urbana:University of Illinois Press,1971),84;Claude E.Shannon and Warren Weaver, The Mathematical Theory of Communication(Urbana:University of Illinois Press,1949).

⑥Everett M.Rogers and Rekha Agarwala Rogers, Communication inOrganizations(New York:Free Press,1976),6-7.

⑦Raymond L.Falcione and Allyson Downs Adrian,“Communication Practicesin Public Administration,”in Handbook of Administrative Communication, ed.James L.Garnett and Alexander Kouzmin(New York:Marcel Dekker,1997),717-746.

⑧David Sadofsky, Knowledge as Power:Political and Legal Control ofInformation(New York:Praeger,1990);Joseph P.Viteritti,“The Environmental Context of Communication:Public Sector Organizations,”in Handbook of Administrative Communication, ed.James L.Garnett and Alexander Kouzmin(New York:Marcel Dekker,1997),79-100;Uriel Rosenthal,“The Relevance of Administrative Communication to Democratic Politics:Communicating in Democracies,”in Handbook of Administrative Communication, ed.James L.Garnett and Alexander Kouzmin(New York:Marcel Dekker,1997),153-168.

⑨有一种看法认为公共组织与私营组织之间的差异已经消失,因为从某种程度上看,所有组织都是公共的。相关论述请参见Barry Bozeman, All Organizations Are Public:Bridging Public and Private Organizational Theories(San Francisco:Jossey-Bass,1987),and Michael A.Murray,“Comparing Public and Private Management:An Exploratory Essay,”Public Administration Review34(July/August1975):364-371。

⑩James L.Garnett,“Trends and Gaps in the Treatment of Communication inOrganization and Management Theory,”in Handbook of Administrative Communication, ed.James L.Garnett and Alexander Kouzmin(New York:Marcel Dekker,1997),21-57.

[11]Barbara S.Romzek and Melvin Dubnick,“Accountability in the Public Sector, Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review47(May/June1987):233.

[12]Ibid.,227,233.The full report is available in U.S.Congress, House, Committee on Science and Technology, Investigation of the Challenger Accident, Report,99th Cong.,2d sess.(Washington, D.C.:U.S.Government Printing Office,1987).

[13]James Q.Wilson, Bureaucracy:What Government Agencies Do and Why TheyDo It(New York:Basic Books,1989),135.

[14]Herbert Kaufman, The Administrative Behavior of Federal Bureau Chiefs(Washington, D.C.:Brookings Institution,1981),28.

[15]W.Michael Blumenthal,“Candid Reflections of a Businessman inWashington,”Fortune, January29,1979,39.

[16]Nathaniel C.Nash,“New Postal Chief Looks at the Really Big Picture,”NewYork Times, July27,1988.

[17]William Eddy, Public Organization Behavior(Cambridge, Mass.:Winthrop,1982),4-15.

[18]Stevens and McGowan, Information Systems and Public Management,5.

[19]约翰·罗尔斯认为,假如不同个人或群体掌握了和谐互补的信息,就有助于促进社会和谐。参见John Rawls, in A Theory of Justice(Cambridge:Belknap Press of Harvard University Press,1971),argues that social harmony is fostered when individuals or groups possess complementary information。

[20]Al Gore, From Red Tape to Results:Creating a Government that Works Betterand Costs Less.Report of the National Performance Review(Washington, D.C.:U.S.Government Printing Office,1993).

[21]National Partnership for Reinventing Government,2000.“Reinvention@workforyou,”http://www.npr.gov/library/announc/040700.html.

[22]Steven R.Corman and Marshall Scott Poole, eds.,Perspectives onOrganizational Communication:Finding Common Ground(New York:Guilford Press,2000).Essays in the book focus on the interpretive, postpositivist, and critical perspectives.

[23]Richard F.Fenno, Homestyle:House Members in Their Districts(Boston:Little, Brown,1978).

[24]代表性研究包括:Harold D.Lasswell et al.,The Language of Politics:Studies in Quantitative Semantics(Cambridge:MIT Press,1965);Edward Sapir, Culture, Language and Personality:Selected Essays, ed.David Mandelbaum(Berkeley:University of California Press,1962);Kenneth Burke, Language as Symbolic Action(Berkeley:University of California Press,1966);Ernst Cassirer, Language and Myth(New York:Harper,1946);Alfred North Whitehead, Symbolism:Its Meaning and Effect(New York:Macmillan,1958);Susan Langer, Philosophy in a New Key:A Study in the Sociology of Reason, Rite, and Art(Cambridge:Harvard University Press,1951);Kenneth Boulding, The Image:Knowledge in Life and Society(Ann Arbor:University of Michigan Press,1956);Murray Edelman, The Symbolic Uses of Politics(Urbana:University of Illinois Press,1964).

[25]Karl W.Deutsch, The Nerves of Government:Models of PoliticalCommunication and Control(New York:Free Press,1966).

[26]这些学者包括:Lucian Pye, Communication and Political Development(Princeton:Princeton University Press,1963);Daniel Lerner, The Human Meaning of the Social Sciences(New York:Meridian Books,1959);and Wilbur Schramm, Mass Media and National Development:The Role of Information in Developing Countries(Stanford:Stanford University Press,1964),studied communication patterns in governmental systems as a whole, and Richard Fagen, Politics and Communication:An Analytic Study(Boston:Little, Brown,1966)一书从整体上研究政府系统的沟通模式;而Gabriel Almond and James Coleman, eds.,The Politics of the Developing Areas(Princeton:Princeton University Press,1960)则从沟通的角度研究政治系统的组成部分。类似观点还可参见David Easton, A Systems Analysis of Political Life(New York:Wiley,1965)。

[27]参见多伊奇在《政府的神经》一书中第三部分的相关论述。

[28]Sam E.Overman and Donna T.Loraine,“Information for Control:AnotherManagement Proverb?”Public Administration Review54(March/April1994):193-196;Lucas D.Introna, Management, Information and Power(New York:Macmillan,1997);Haridimos Tsoukas,“Chaos, Complexity and Organisation Theory,”Organization5(1998):291-313.

[29]Neil McBride,“Chaos Theory and Information Systems,”Track4:ResearchMethodology and Philosophical Aspects of IS Research(June23,2000),http://www.cms.dmu.ac.uk/~nkm/CHAOS.html.

[30]这些研究建立在大量决策理论的基础上,相关研究请参见Robert P.Abelson and A.Levi,“Decision-Making and Decision Theory,”in Handbook of Social Psychology,3rd ed.,Vol.1,ed.Gardner Lindzey and Elliott Aronson(New York:Random House,1986),231-310,for an overview.Also see Herbert A.Simon, Administrative Behavior:A Study of Decision Making Processes in Administrative Organizations,2nd ed.(New York:Macmillan,1957);Rogers and Rogers, Communication in Organizations(New York:Free Press,1976);R.Wayne Pace and Don F.Faules, Organizational Communication,2nd ed.(Englewood Cliffs, N.J.:Prentice-Hall,1989);Gerald M.Goldhaber, Organizational Communication,3rd ed.(Dubuque, Iowa:Wm.C.Brown,1983);Katherine Miller, Organizational Communication:Approaches and Processes(Belmont, Calif.:Wadsworth,1995);Eric M.Eisenberg and H.L.Goodall, Jr.,Organizational Communication:Balancing Creativity and Constraint,2nd ed.(New York:St.Martin's Press,1997);Katz and Kahn, The Social Psychology of Organizations;Jeffrey Pfeffer, Power in Organizations(Marshfield, Mass.:Pitman,1981);and Karl Weick, The Social Psychology of Organizing,2nd ed.(Reading, Mass.:Addison-Wesley,1979)。

[31]James L.Garnett,“Administrative Communication:Domains, Threats, andLegitimacy,”in Handbook of Administrative Communication, ed.James L.Garnett and Alexander Kouzmin(New York:Marcel Dekker,1997),1-20.

[32]Eisenberg and Goodall, Jr.,Organizational Communication,83-84.

[33]Dennis K.Mumby,“Critical Organizational Communication Studies:The Next10Years,”Communication Monographs60(March1993):18-25.

[34]德国法兰克福大学社会研究院是批判理论的发源地,它在20世纪20年代成立了法兰克福学院,哲学家尤尔根·哈贝马斯和著名学者马克斯·霍克海默是法兰克福学院的学术领袖。Jurgen Habermas, Toward a Rational Society:Student Protest, Science, and Politics(Boston:Beacon,1970);Max Horkheimer, Critical Theory:Selected Essays(New York:Herder,1972).在20世纪70年代后期,罗伯特·B·邓哈德与几位同事将哈贝马斯的理论应用到公共行政研究领域。参见Robert B.Denhardt,“Toward a Critical Theory of Public Organization,”Public Administration Review41(1981):628-632;Michael T.Harmon and Richard T.Mayer, Organizational Theory for Public Administration(Boston:Little, Brown,1986),326。

[35]详细论述请参见Harmon and Mayer, Organizational Theory for PublicAdministration, for details。

[36]Weick, The Social Psychology of Organizing;David Silverman, The Theory ofOrganisations(New York:Basic Books,1971).

[37]Walter Truett Anderson, The Truth about the Truth(New York:Tarcher/Putnam,1995),10.Also see Eisenberg, and Goodall, Organizational Communication, chap.7.

[38]Steven R.Corman,“The Need for Common Ground,”in Perspectives onOrganizational Communication:Finding Common Ground, ed.Steven R.Corman and Marshall Scott Poole(New York:Guilford Press,2000).

[39]Kathleen J.Krone,“Becoming Deeply Multiperspectival:Commentary onFinding Common Ground in Organizational Communication Research,”inPerspectives on Organizational Communication, ed.Corman and Poole,146.第2章 构建信息库:资源与障碍

对于公共机构滥用权力与滥用信息的状况,社会科学家历来更关注前者。然而,控制信息就意味着掌握权力,专业人士因此得以设置组织目标、制定决策并控制组织内部的工作表现。可见,获取信息以①及对信息的使用和滥用都应得到重视。本章将对公共机构实现有效运作所需的信息类型以及各机构在查找和获取高质量信息时所面临的问题加以研究。信息需求

所有复杂的组织都需要大量的技术和政治信息。以美国环境保护署(环保署)为例,它要处理数百万种危害土壤、水质和空气的有毒物质。环保署的工作人员必须知道这些物质是什么,并了解数百万个国营和私营企业应采取哪些措施来对有毒物质加以控制。该机构还必须监控本部门计划的执行,并在机构内部和其他重要评估中评定这些计划的实施情况。国防部需要足够的技术信息来预测在特定时间段之内,美国的潜在敌人可能部署多少各种类型的导弹。此类预测的准确性关系着数十亿美元的国防支出,以及整个国家的安全。退伍军人事务部则为3000万退伍军人及其家人提供服务。该部门的20多万名全职员工管理着一系列庞大的计划,从教育、医疗和残障福利,到退伍军人及其5000万家属和幸存者所享受的低息住房贷款。要有效地管理这些机构,就需要大量的技术信息。技术和政治资料

技术需求“仅次于政治信息需求”。以环保署为例,由于它的权责范围和财政开支都是由国会决定的,因此其决策官员必须了解哪些活动能取悦有权势的国会领袖,哪些活动则会触怒他们从而导致本机构遭到报复。如果环保署决定在特定的行业或企业中就污染问题进行整顿,则必须注意该行业或企业的政治关系。假如该项目遭到了一些有权势的并且与政府关系密切的利益团体的反对,项目就很难顺利推②行。举例说,假如被指控的公司与白宫或者国会拨款委员会关系非常密切,环保署就会尽可能回避调查那些公司的污染问题,因为得罪自己的财源实非明智之举。

公共机构内的行政官员需要了解以下相关信息:机构所处的政治氛围、可能获得的资源,以及用于取得最大成功,尤其是在不利环境下获胜的策略。例如,克林顿执政时期实行的就是精简官僚机构的政策。官员们需要了解精简到什么程度在政治上是可行的,以及在哪些领域仍可以继续扩张。当某一计划同时涉及诸如商业机构和劳工团体等相互之间存在利益冲突的团体时,政府官员们就必须明确如何在不同利益团体之间保持中庸之道而不伤及任何一方。他们必须清楚哪些呼吁最适合于获取对政策的支持,如何表达这些呼吁以引起公众的注意并取得支持,以及怎样避免与潜在的敌对集团产生矛盾,甚至技术类信息的选取有时也会成为一种政治决策。例如,当教育部试图进一步扩大托儿所教育,并为这一计划积极寻求支持时,就可能不愿意收集有关说明婴儿教育优于托儿所教育的资料。

一个机构如何设定和实现目标往往是由政治原因而不是技术数据的分析所决定。此外,政治因素还决定了由谁以及从何处收集有关预期行动的信息。专家的选择至关重要,尤其是在规划阶段召集的专家。对问题的定义决定要收集哪些信息,并缩小了信息处理方式的选择范围。例如,酗酒到底是一种疾病、个人恶习还是社会缺陷造成的问题?根据不同的定义,处理酗酒问题所需要的信息也会大相径庭。

信息需求随管理的不同层级而变化,表2-1对不同目标如何进入各种信息库进行了说明。由于最高管理层需要制定各种宏观的组织策略,因此关于组织外部控制者的信息便最为关键。中层管理人员则负责实施这些策略,他们必须利用决策层所提供的信息来起草执行方案。在具体的执行层面,政府官员的首要任务是发出明确指令并监督③具体的执行状况,从而判断它们是否符合组织的目标。资料来源:John M.Stevens and Robert P.McGowan, Information Systems and Public

Management(New York:Praeger,1985),16.Reprinted by permission of Greenwood Publishing Group, Inc.,Westport, Conn.信息环境

在某种程度上,公共机构是通过选择信息的来源、决定忽略哪些内容以及注意哪些内容来创建自己的信息环境的。表2-2显示了不同类型国会委员会的工作人员对于不同信息来源的偏好。从表2-2中可以看出,大多数机构必须依靠机构外部的信息来源,包括“会从机构获益或受到损害的人们”,他们的信息也可能因此而更易受到眷顾④。调查围绕着“作为该委员会的工作人员,您将如何区分以下信息来源的重要性?”这一问题,对八个国会委员会的工作班子进行了访问,答案有三个选项:“非常重要”、“有些重要”和“不重要”。这⑤些答案反映出不同角色之间对于信息偏好的差异较大。资料来源:Adapted from Edward I.Sidlow and Beth Henschen,“The Performance of House Committee Staff Function:A Comparative Exploration,”Western Political Quarterly38(Sept.1985):486-487.Reprinted by permission of the University of Utah, copyright holder.注:1982年春,共寄出305份调查问卷,收到回复140份,占46%。各委员会的回复率大致相等。

如果上述偏好准确反映了实际选择,那么就意味着所有的国会委员会工作班子都十分倚重行政机构所提供的信息。此外,任职于商船委员会、内政委员会和公共工程委员会等以客户为导向的委员会中的工作人员,一般都会十分重视利益集团的信息;而武装力量委员会、预算委员会和拨款委员会等则对此类信息较为忽视。对于来自国会辅助机构、其他委员会以及它们自己的办公室职员的信息,委员会工作人员往往采取不同的态度。此外,不同委员会对于来自公众听证会上的信息的使用范围也存在差异。武装力量委员会、政府工作委员会和拨款委员会中几乎所有的工作人员都主张要充分利用来自此类听证会⑥的信息。这些不同的信息使用方式提醒我们对各种信息来源进行区别使用,因为对于他们所提供的信息而言,每个来源都是唯一的,并且指向不同的信息,其结果将是意义深远的。

公共机构的官员们进行咨询的信息来源实在太繁杂了,国会议员越来越依赖政府内外的游说者等外部专家、专业顾问及他们自己的助理来获取信息,因为这些专家能够筛选信息,说明事实并提供看法,还常常能提出建议。每一个国会办公室、国会委员会甚至小组委员会都想建立自己的专家组,帮助他们决定哪些信息需要进一步研究,以及如何对其加以评估。于是,相互独立的政治子系统就纷纷出现,它们构建并使用自己的沟通领域,构建自身特有的信息库,包括它们偏好的各网站列表,并在此基础上制定相关的决策。

例如在医疗保健领域,各州都难以保证居住于任何地区的公民都可以享受到公平的治疗价格。由于各州的医保组织使用不同的结算方式,因而无法将各统计数据进行比较。为解决这个问题,许多州创建了医疗保健资料统计机构,其调查资料均为公开的。然而,由于各州所收集的资料种类与资料收集标准仍然各不相同,所以进行州际比较⑦仍然存在较大的障碍。

此外,在资料收集过程中也存在重复劳动的问题。从效率角度来看,立法者应使用相同信息来源以确保用于制定决策的信息基础是一致的,同时也可以避免重复劳动,但共享信息源也可能会降低信息的多样性,也会耗尽信息库中可用于决策制定的信息资源。此外,对信息收集与处理的控制、专家的选择等问题也会引起诸多争议。政治立场对立的人士可能需要不同的专家和资料,或以有利于他们的方式对资料进行排列整合。这就好比诉讼中的控辩双方,他们为得出截然不同的结论而从不同证据入手进行论证。

公共机构通常无法完全掌控其信息环境。出于政治考虑,它们可能被迫使用无法自由选择的信息来源。时间的紧迫与资金的紧张可能对信息的收集产生限制,并对查找所需要的信息来源造成不便。由于机构工作人员对于技术信息并不熟悉,因此往往要沦为相关领域技术专家的助手。例如,在执行航天飞行计划的初期,由于这一任务具有高度复杂性,NASA几乎完全依靠技术专家进行判断并提出建议,而他们所给出的结论也是毋庸置疑的。在技术专家拥有最高决策权的情⑧况下,社会与政治因素往往会受到忽视。

政府机构多多少少都会在无意间落入一些信息陷阱,受控于技术专家并非是其中唯一的。组织成员恪守陈规或者遵循其信息环境中流传的旧例,往往会妨碍人们在信息过程中保持开放的视野。“弗朗西斯·培根曾经警告,人们常常将他的言语奉为金科玉律从而影响了自⑨己的判断力,这一告诫无论在300年前还是在如今都同样适用。”例如,一旦安全工程师认定核能发电厂存在着安全隐患,相关机构的工作人员可能想到的就只有将其关闭了,而不会想要去搜寻其他解决措施的相关信息。同样,一旦机构工作人员选择了某个策略,信息搜索以及信息说明的重点将都集中于支持该选择的信息上,而不会去关注⑩与此相悖的信息。象征与策略信息

公共机构搜集的大多数信息都是与其任务相关的,这对于任务执行而言是“有帮助的”,然而,有时候信息的收集或许仅仅是出于象征和策略目的。例如,公共机构经常向广大民众公开收集信息,主要是为了表现政府运作的民主性。某个尚在计划中的特定策略或问题的信息库也许早已建立并稳固了,但政府可能仍然会举行一系列的公共听证会,这些听证会不仅体现了民主的执行程序,同时也是一个有效的策略手段,给人们提议和发牢骚的机会。

同样,向专家征集的许多信息往往也只是一种门面功夫,然而当决策出错的时候,比如公路路面过早损毁或计算机系统无法正常运行,专家的论证便可帮助政府官员挽回颜面,他们可将责任归咎于专家的错误指点,从而为自己开脱。政府官员们的报告往往旨在宣传其所在机构的长远目标,如增加基金、改善缺点或者树立一个有优异表现的良好形象。由于预计到财政部门通常会对预算加以削减,因此夸[11]大预算需求已成为一种惯例。

很多时候,研究报告仅仅代表了政府曾经关注这个问题,但并不代表政府会进一步采取措施,正如一位智者所言,国会议员需要的是“维护者”而非“指示者”。例如,里根政府曾为了解除人们对美国军事政策的担忧,历时一年、耗资160万美元着手进行了一项有关长期战略的研究,参与该项研究的调查人员阵容强大,包括高级军事官员、两名前国务卿以及众多知名的国防政策专家。虽然研究报告中所提出的建议甚为谨慎,但政府很清楚这份报告依旧免不了像众多同类报告一样淹没在故纸堆中。

除了上述的原因之外,研究报告无法得到贯彻实施还有一个特殊原因,因为该研究可能是在“跛鸭政府”任内启动的(译者注:跛鸭政府是指任期将满,但是未能成功连任的政府)。出于策略上的考虑,新政府上台时一般都不愿意采用上届政府所收集的信息。为了解决这个问题,国防部而不是国务院被选为具体承担这项研究的机构,国务院则逐步地疏远了这一问题。不仅如此,五角大楼的官员也对报告的基本思想提出了异议。既然遭到如此强烈的反对意见,那么报告中所提出的建议必将流产,其唯一价值便是有利于当局的政治象征意义,[12]尽管付出了高昂的代价却仍然被视为名正言顺。

政府报告为了在政策上取悦不同选民,常常会削弱其有效性。如果报告的撰写人代表了不同的利益集团,那么他们在撰写报告时就不得不兼顾各方观点,而“结果便是,分析缺乏说服力或者无法突出任意一方的立场。两者因此都无法顾全。而在报告上达成共识就意味着,不是省去诸多要点从而使报告变得枯燥无味,就是面面俱到导致报告[13]空洞乏味”。因此,立法机关和其他监督机构为获取各方选民支持而作的大量报告,事实上对于决策制定或解决问题而言是毫无用处的。

策略因素往往决定了用于收集和处理信息所创建的结构类型,收集和处理信息的结构往往对信息流具有深远的影响,且更多的或许是出乎意料的影响。例如,国会按照特定的议题,而不是按照地域,组成委员会处理相关事务,因此其政策考虑的重点通常是具有全国影响力的相关政策,而不是仅仅满足个别州或区域需求的政策。由此可见,控制组织的信息结构,可以影响组织的职能和运作,下一章将针对这一问题作进一步的深入探讨。

作为辅助工具还是出于策略目的来使用信息,通常要视所处的决策阶段而定。一份有关国会委员会对技术评价办公室(OTA)所提供信息的使用情况研究表明,当决策人尚未确定解决问题的方案并在探[14]求合适的政策时,通常会将技术信息作为决策的辅助工具。这种情况最常见于早期商议阶段中。如果决策者已制定了部分政策,他们对信息的使用则更多是出于对该政策进行论证、补充及完善等目的。如果决策者对于最终政策已经很明确了,那么他们将出于策略目的使用信息以再次证实其决策立场的优势并予以提倡。

围绕某些具体决策而产生的政治冲突的程度同样至关重要。如果冲突较为激烈,那么策略性地使用信息将有助于巩固政策立场。如果冲突程度较弱,那么信息的使用更可能出于工具性目的,用于协助被选定政策的采纳、补充和完善。总而言之,对于某一问题的关注越多,[15]就会出于各种目的更多地使用相关信息。收集信息的方法

信息的收集工作十分复杂,并且需要缜密的计划以最低成本获取最有用的数据。通常,各种信息收集方案之间各有其利弊,要选择最佳方案,既需要科学的理论指导、高超的技巧与敏锐的洞察力,有时候还要一点运气。信息的搜寻与筛选“信息爆炸”使各种类型的组织都不断面临着难以抉择的困境。首先,组织必须决定如何找出可能十分重要的信息,并且须始终牢记信息的收集、处理和存储会消耗大量时间、财力以及人力。提供诸如会议室、播音室、通信设备、相关用品等用于沟通的设备以及劳力,需花费大量资金;机构工作人员整理、编写和公布信息也需要不少时间;此外,信息的接收和说明往往也会占用大量时间与精力,尤其是在信息内容较为复杂的情况下;准备报告和出版物同样需要不少成本,即使仅仅是为了联系信息提供者或者参加听证会。事实上,正是由于信息收集的成本过高,促使组织尽可能保留过去的政策,并总是选择渐进式调整,而不是对政策作大幅修正。此外,对信息输入加以限制还有另一个优点,即可以避免新的信息干扰已经精心打造的舆论

[16]氛围。

收集信息的方法包括从组织的新旧信息库中进行检索、通过阅读或研究得到信息,或者与其他可能拥有该信息的人联络以获取信息。政治学家赫伯特·考夫曼(Herbert Kaufman)用了一年多的时间对六位在任的联邦局级主管进行观察,发现他们在情报搜集过程中会同时使用上述三种方法。他们把大约60%~75%的时间用于单独或以小组会议的形式同富有经验的专家进行商谈,包括顾问、说客及民意调查[17]者,其中大部分时间用在打电话联系对方以获取和提供相关信息。其次的时间用于阅读以前的或最新的报告,而直接用于观察重要局势发展的时间最少。此外,这些主管还会通过他们自己的思考来收集相关信息,并通过会议简报、新闻发布会和国会调查简报等途径收集信息。这六位主管分别来自林业局、社会保障局、食品和药品管理局、国内收入署、海关以及农业部动植物卫生检疫局。

当高层官员获取足够的信息之后,就必须先决定哪些信息是重要的,然后忽略或丢弃其余不必要的信息,接着就必须将所选择的信息编写为可传递特定含义的消息。该步骤通常需要对大量信息进行筛选,一般由组织内层级较低的部门执行。由此,他们可以直接使用由其下属精选、删减后的摘录内容,而无需面对一整套的数据。由于高层官员不可能有效地处理众多的原始数据,假如其下属充分了解其主管的需要和要求,组织便可以从这一过程中大大受益。但如果其下属工作表现不能让人满意,尤其是忽略或曲解了某些重要信息时,高层官员的工作效率也将大打折扣。

虽然有必要对信息精挑细选来防止信息传输渠道和信息处理过程过于拥堵,但时刻洞悉一切有利消息对于组织来说也是十分重要的。同样的信息应该有多个信息来源,从而避免仅依赖于同一个信息源,原因是单一信息来源可能会存在偏差或错误。为了节约资源,人们在决策时应当遵循“令人满意”的程序,而不是“最优化”的程序,因为前者只需收集足够做出正确选择的信息即可,而后者则需要收集或使用所有可能影响决策的资料。考夫曼所观察的六位主管似乎最重视以下三种类型的信息:与重要的待定决策有关的资料、根据所在机构的目标与资源对机构工作进行评估的信息以及在出现相关问题时用于[18]避免尴尬的信息。

从第三类信息可以看出,公共部门中的许多行政人员都必须接受无数的政治监督与质询,还要常常忍受媒体的询问,这迫使他们不得不对许多信息了然于心,尽管这些信息可能与其工作并不密切相关。他们特别强调在问题发生的第一时间及时获得消息,因为这使他们能够在其他机构察觉并公布这些问题之前先对这些问题进行纠正。

为了在决策过程中选择合适的信息,通常都需要检查组织成员所提供的不同选择,并预测其正负两方面的影响。主管们评估机构内部表现主要通过以下途径:一是定期对机构活动的相关报告进行调研,二是在机构工作人员因其他原因拜访主管时,对其工作表现进行直接观察。由于高层主管需要在总体政策方向,特别是项目计划、预算和人事等诸多方面制定出决策,因此即使其下属员工已收集了相关资料[19]并对其进行了初步处理,高级官员们仍需掌握大量信息。第6章将对如何删减信息以便于管理进行更详细的阐述。

信息收集的最佳时期是组织成立的初期,也就是各种常规程序尚未成熟的阶段。在该阶段中,组织会比较倾向于聘用富有创新思想的领导。一旦政策确立后,组织的重心便转向持续发展;相应地,其所聘用人员也是经过层层筛选并且是有社会经验的人。在这种情况下,采用新的方式手段来进行信息收集往往会遭到反对,除非正处于技术飞速发展的时期,如计算机的普及和因特网的出现。早期的创新者会广布其信息网络以解决新组织所面临的众多不确定性,相反,在稳定的组织中,具有成熟社会经验的专业人士和行政官员们总是循规蹈矩,缺乏创新。获取信息的障碍

公共组织要获得所需信息常常会遇到重重阻碍,这可能要归咎于信息的存储和检索程序。例如,关键人员的高流动率,在公共服务机构的高层中十分普遍,由此许多有关以往重要事件的组织信息也随人员的离开而丢失。而对于无法或难以反馈所需信息的汇报体系来说,同样存在这种情况。一份有关运往全美各学校食堂的腐败食品的研究表明,国家和州立食品安全检疫机构一般都不会将食品供应商厨房内[20]的严重污染问题告知校方。同样,为了保护个人隐私,艾滋病患者的记录都是根据病症而非患者的姓名和社会保障号码存档的,在检索特定病患的相关信息时,往往无法使用这些记录。仅仅存储在电子邮件中的信息很容易因为计算机系统更改或系统崩溃被清除,据说,在克林顿总统的第二个任期,检索白宫文件就遇到过这种情况。恢复已删除文件的方法并非没有,只是代价颇高。拒绝公开

司法部的反托拉斯局、环保署、职业安全与卫生审查局(OSHA)等政府管制机构或运输安全机构,通常很难从其管辖的众多企业中获得该企业可能违法的资料。这些企业为何都不愿意乖乖交出有关记录是能够理解的,例如,微软就曾在1999年和2000年拒绝向司法部提交其内部邮件,当时司法部指控微软违反了反垄断法规而要对其进行严厉处罚。

在1977—1978年度和1999—2000年度,发生了多起因轮胎故障而导致的严重交通事故,肇事轮胎的生产商是凡士通轮胎和橡胶公司。该公司同样不愿将有关该故障的资料提供给国家公路交通安全管[21]理局(NHTSA)。凡士通公司将事故原因归咎于消费者的误操作,并拒绝按照NHTSA的要求提供用户投诉的记录,最后不得不通过法律程序迫使其公开相关数据。于是,凡士通公司直到法院设定的截止日期前,才将大量原始数据交给交管局,这使得国家公路交通安全管理局难以在短时间内进行详细阅读。而分析结果最终显示,凡士[22]通公司早在NHTSA介入这起纠纷之前便已经了解到问题所在。于是,新出台的联邦法律规定必须将有关轮胎故障的客户投诉汇报给NHTSA,这或许可以避免今后发生类似情况。

政府还试图从通用汽车公司索取某些车型的汽车刹车安全的信息,这一重要信息可能涉及多起案例。一直以来不断有刹车被锁的投诉,并且由于刹车故障而导致了1500多起交通意外,其中332人受伤,[23]17人死亡。尽管通用汽车公司拒绝提供相关资料,最终NHTSA利用其传唤权强制通用汽车提供所需信息,政府共掌握了10万多份文件,用以指控通用汽车公司故意否认他们掌握制动系统问题的相关数据。

政府管制政策难以获得重要信息的原因不仅仅是因为私营部门的强硬态度,另一个原因就在于机构本身的低效率,而这大多归咎于人手不足并缺少合适的设备。环保署的杀虫剂控制计划就是一个很好的例子。只有在环保署证实该杀虫剂在正确使用的情况下安全、有效之后,该杀虫剂才可以上市贩售,但由于环保署缺乏足够的人手,无法为1万家公司所制造的将近5万件待确认产品一一进行测试并获得所需信息,因此,环保署只能依靠制造商所提供的试验结果。一旦这些试验结果或基本试验出现问题,那就意味着环保署对产品安全和有效[24]性的检定也是不正确的。

食品和药品管理局(FDA)同样面临着类似问题。FDA需要医生及时报告药品的不良反应,但是绝大多数的医生并不了解报告的程序或者不愿遵循该程序。即便如此,FDA每年仍会收到近20万份有关药品不良反应的报告,然而处理投诉的工作人员却只有50人,这样的[25]人员配备甚至无法应付其中10%危及生命的投诉案件。联邦政府疾病控制预防中心(CDC)主要负责调查食源性疾病,一年的登记病例就达15000件。然而,据估计,该数字仅代表了7600万例实际案件中的五千分之一。如果所有情况都汇报至疾控中心并进行记录的话,[26]信息量将是极其惊人的。

错误地传递和隐瞒信息可能是机构中存在的又一问题。因为机构主管不希望失去对机构的控制权,所以对信息的掌握也是他们所蓄积[27]的战略资源。例如,如果环保署内部在讨论控制发电厂废气排放所造成的空气污染的最佳方法上出现了分歧,那么不同方法的拥护者便会故意互相隐瞒信息。赞成终止排放的部门由于知道环保署不会同意其计划,所以会向环保署的规划部门隐瞒其计划。反之,当规划部门得知内部员工无法向其提供他们想要的建议时,就不会咨询环保署内部人士,而是委托外部的咨询公司提供相关信息来支持环保署领导所[28]赞同的政策。决定退出

另一种隐瞒信息的情况是由政府与学术团体和非学术性的科学团体之间常出现的紧张的政治关系引起的。例如,为了构建战略防御计划,里根政府起初打算建立太空核防御系统,于是政府需要私营部门的科学团体向其提供相关的信息,无论是现成的信息还是即将出炉的研究成果,但许多美国科学家及大学因为反对该计划而拒绝向政府提供相关的知识或是创新能力。

如此拒绝的话,会带来以下几个问题。许多科学家会处于进退两难的窘境:一方面,作为公民,他们有义务向政府提供他们所具备的知识;另一方面,基于他们的信仰,他们拒绝与自身道德、伦理和经济立场相悖的政策合作,即便这一研究具有高度的商业价值。而政府面临的难题则是,既需要这些专家执行具有争议的政策,又没有合适的方法迫使他们进行合作。唯一的解决办法就是让不愿合作的科学家们相信政策值得支持,或使用“胡萝卜加大棒政策”,也就是通过向科学团体提供财政资助等软硬兼施的方法吸引他们参与合作。机密信息的保护隐私权的顾虑

隐私权为信息的收集带来了另一个问题。1974年通过的《隐私权法案》(Privacy Act)针对各种政府机构文件中泄漏个人记录等非法侵犯隐私权的现象,为个人提供法律保护(见表2-3)。该法案改变了政府信息收集的性质与此类记录的用途,对不同机构之间共享个人资料文件的行为加以规范。该法案概述了政府机构保存个人文件与记录的程序,并授予个人查看其文件和要求进行更正的权利。机构必须每年就其记录体系的性质进行汇报,并会因违反相关条例而受到民[29]事与刑事处罚。

电子技术的新发展使个人隐私权面临着愈来愈多的挑战。目前尚没有可靠的措施来保护民众提供的信息,这些民众通过各类政府机构的网站搜索信息,或者因为定制公共机构的某些服务而向这些机构提供一些必备信息。事实上,许多政府机构除了警告网站访问者该网站信息存在不安全因素之外,它们自身并不急于遵循隐私保护的相关规[30]定,反而强烈要求工商企业遵守这些规则。资料来源:5U.S.C.,552A(1974)。

不同政府机构需要大量有关公民个人的档案材料。它们可以从医院的医疗记录等数据库中获取这些资料,也可直接向公民本人索取。例如,接受社会福利的人必须告知以下资料:家庭成员与居住安排、教育背景与培训经验、经济来源、工作经历、求职情况、健康状况、国籍与公民身份,以及过去曾享受过的福利。其中有些资料与移民局、医疗卫生部门、教育部、国内收入署(IRS)等其他机构的工作密不可分。然而隐私权问题使许多公共机构一直无法做到信息共享。例如,长期以来,国家福利机关一直难以从国内收入署获取相关记录来检查享受福利的人是否隐瞒了就业的信息。在大多数辖区内,为了避免社会救济对象因为经济状况曝光而备受尴尬,政府对其资料都是保密的。

1984年,参议院最终通过了法规,要求国内收入署必须将接受[31]政府资助者的收入状况与联邦和州立机构共享。该法规涉及数千万人的财政记录,他们享受包括医疗补助、未成年儿童援助、食物券及失业救济金等不同福利措施。虽然政府削减了食物券、医疗补助、失业救济金等部分福利政策的经费,但接受补助的人数却在不断上升,从而引发了新的资料共享和隐私问题为避免与《隐私权法案》产生矛盾,1984年通过的《信息共享法》规定不得从视为机密的个人纳税申报单中获取有关社会救济对象的个人信息,而要从雇主、银行、中介公司及类似的私人机构所出具的消费记录中获得。政府通过收集此类信息对个人报表进行再次复核。该法规允许采用计算机比对计划来检测政府机构所收到信息中的不一致之处,其目的就在于减少在低收入群体医疗保障、失业救济和未成年儿童援助计划中的欺诈行为。同时法律还规定,在尚未核对国内收入署提供的用于进行比对的信息之前,并且在救济对象依法提出申辩之前,不得停止补助。

国会曾经允许对收入信息进行共享,以便协助国家和地方政府对未支付子女抚养费的父母进行跟踪调查。但我们在肯定防欺诈工作所获得成绩的同时,还必须看到这一行动有可能会侵犯受宪法保护的个人隐私权和个人正当诉讼权。国内收入署常常在不进行复查且不给予辩驳机会的情况下,仅凭比对结果就采取行动,并为此一直遭到谴责。在许多情况下,有的资料并不完全适合在不同情况下被再次使用,简单地借用这些资料反而可能产生不良的后果。例如,一旦某人获得大笔收入,就可能无法享受医疗保健的福利,尽管这笔钱已经被迫作为破产金额偿还给债权人了。再者,收集此类信息的成本可能会超过防止欺诈行为所节省的费用。

除此之外,道德上的困境也时常困扰着人们。例如,当政府机构为了诸如福利金等目的而收集信息时,这些信息是否应该用于追捕假释犯等其他目的呢?人们或许在追讨租金时很乐意提供有关的信息,但若要将某个亲戚送入监狱时便不会如此合作了。如果相关信息有可能被用于其他预料外的用途,那么是否至少应该告知对方可能会曝光或已经曝光的情况?社会保障局中存有大多数美国公民的资料,包括年龄、性别、种族、年收入、工作经历以及接受救济的记录,有些还[32]包含了酗酒或吸毒、工资收入之外的经济来源等相关信息。当个人生活受到陌生人的监视,并且在未经其许可的情况下便将有关信息告诉其他机构,这是否符合道德规范呢?最后,如何在隐私与国家安全顾虑之间取得平衡?假如电子邮件、图书馆与网站访问记录或信用卡清单等个人记录有助于追捕犯罪嫌疑人或恐怖分子时,是否应当向政府公开这些信息以协助调查呢?如果是,那么又是否应该通过法定程序来检查政府有否滥用搜索信息的权力呢?国家安全的顾虑

除隐私权与国家安全顾虑之间的冲突外,如何对其他机构和公众保密一些机密信息亦是信息获取过程中的一个难题。随着技术的飞速发展,对政府机密文件的读取变得相对较为容易。肉眼无法察觉的电子窃听器就可以安装在计算机和其他电子设备上。2000年,洛斯阿拉莫斯武器实验室中失踪的包含核武器机密的电脑资料就是一张名片大小的磁盘,可轻易藏于口袋之中被带走。于是,擅自将资料内容交给其他人,并将全部资料或修改后的内容进行妥善保存便易如反掌了。而当资料突然再次出现时,又要进行大量的详查工作以检查磁盘内容是否完整。

出于政治目的的泄密行为日益猖獗并会对国家安全造成威胁(详见第8章)。然而,确定哪些是真正的机密、哪些不是往往有着较大的难度且又常常引起争议,所以这一问题也随之愈加复杂。过去,有的部门习惯滥用机密标记来隐藏一些应当受到仔细检查的信息。一旦机密信息和非机密信息相混淆,处理安全问题的难度便尤为突出,因为人们难以保证在不破坏其他信息的前提下解密一些非机密信息。例如,20世纪80年代,司法部曾起诉国家安全委员会职员将向伊朗销售武器款项非法调拨给尼加拉瓜的反政府武装。然而在起诉中遇到了不少阻碍,许多重要信息不是无法用于起诉和辩护,就是不能在公开庭审中透露,结果司法部不得不撤销多项指控。类似情况同样发生在2002年对恐怖袭击嫌疑人扎卡利亚斯·穆萨维(Zacarias Moussaoui)的审判中,在他提出自我辩护之后,即刻引起了唯恐在公开庭审中泄密的恐慌。

多年以来,政府保密法规的严密程度一直摇摆不定。克林顿政府通过行政法规的形式改变了举证责任后,公开了大量机密信息。如今,需要获得特殊许可的已不再是解密信息,而是对信息进行加密。政府机关必须对保存年限超过25年的文件(新文件为10年)进行解密,或者向监管委员会证明该文件仍需保密。而之前的情况却恰恰相反,[33]需对要求解密的文件提供证明以证实其不再需要保密。这些旧规定曾使许多机密信息遭到搁置、等待处理。例如,能源部过去一直将其收到的几乎所有有关核武器的信息都列为机密,以至于到1996年,该部门总共累积了1亿多页文档需要进行解密,可是解密工作却难以顺利执行,原因在于部门缺乏足够的人手对文件进行详细核查来证实[34]信息可否安全公开。

当公共机构需要对越来越多的信息进行核查以确定其准确性的时候,过度保密反而不安全。许多机密文件中都有大量未经查证的信息,且大多不完整,如联邦调查局(FBI)的大量记录。这些信息可能来自一小部分情报提供者,不适宜公开讨论其身份或质疑其情报。然而如果我们无法确定信息的来源,就无法证实其准确性。通常,只有可靠、顺从且不会质疑机密信息准确性的人才可以获取机密信息。但是,自从国会在1996年对1966年通过的《信息自由法案》(FOIA)进行修订之后,导致近年来获取机密文件的限制放松了,对信息进行修改和更正也变得较为容易(见表2-4)。再加上克林顿总统的解密法规,使一些真正机密的信息受到破坏的风险增大了。资料来源:U.S.Department of Justice, Office of Information and Privacy, H.R.3802,http://www.usdoj.gov/oip/f……dates/Vol_XVII_4/page2.htm.

假如机密信息同时由多个情报机构或警务部门控制,在这种情况下获取这一受严密保护的信息是最困难的。公共机构一贯的谨慎做法常常夸大了安全威胁的气氛。政府官员们明白,与其允许人们获取信息文档而后又因泄漏机密遭受谴责,不如干脆将文件都列为机密更为安全。一旦信息受到保护,就不可再随便公开。过去,法院通常都认为公开信息会危害到国家安全,所以向来不支持将信息解密。但是,“五角大楼文件”一案或许彻底改变了他们的想法:法院批准媒体报道美国在饱受战争蹂躏的越南所采取的行动的相关外交政策文件,而[35]这些文件曾是尼克松政府试图保密的。之所以这么做,是因为法官们并不认同政府所声称的国家安全处于危急关头这一说法。

然而,美国近些年来忙于多项军事行动,包括2001年攻打阿富汗的塔利班武装、1991年的海湾战争、1989年至1990年入侵巴拿马以及1983年入侵格林纳达,因此军队审查人员会严格限制相关信息的获取。例如,在海湾战争中,只有部分记者才可以在军队的监督之下观察并报道前线战事。在多数时候,军队的高级指挥官都拒绝回答任何可能透露作战计划和行动的问题,因为他们认为自己的回答将对作战部署有害无益。在这种情况下,新闻记者也就没有机会对其政策提出异议。

在里根总统执政期间,对有军事用途科学信息的保护尤为严格,并且严格限制外国人士获得有技术突破的研究资料,比如有关高温超导体技术等。许多美国科学家担心自己所参与研究的项目成为政府的高度机密,因此纷纷退出与政府有关的研究工作或是拒绝接受相关职位。科学家们担心军方审查人员禁止他们出版敏感但又不涉及机密内容的研究成果,同时,他们又为自由顺畅的科学交流遭到扼杀而深表

[36]担忧。有效忽略

虽然过度保密是一个问题,但过度公开及对信息的自由获取同样会对公众福利造成不良后果。像医药公司、食品连锁店、股票交易所等许多机构都十分需要大众的信赖,如果政府在对其服务和产品的调查报告中认为这些机构可能欺骗了公众的信任,那么它们很可能就会因此而倒闭。原因在于这些政府调查报告通常被认为可信度较高,而且通常受关注程度也很高。即使那些机构可免受指控,但所承受的损失甚至是信誉已无法挽回,公众对它们的怀疑也仍将继续存在。1989年就曾出现过此类情况。该事件起因于环保署对Alar的安全性进行调查。Alar是一种化学制品,苹果果农普遍用其提高水果质量,而环保署则怀疑这一化学制品可能致癌。虽然最后结果证实致癌说毫无根据,但苹果销量却骤然下降,使种植苹果的几个州蒙受了巨大的经济损失。行业代表估计当年的损失超过1亿美元,接近总销售额的10%。其中一部分损失更是永久性的,因为许多学校都撤销了订单,[37]不愿让学生健康受到任何危害。而金融市场是最容易受到谣言影响的。

的确有一些消息会影响组织的士气,甚至使组织运作瘫痪。哈罗德·威兰斯基(Harold Wilensky)所说的“有效忽略”或许才是真正[38]的解决之道。例如,一项对依阿华州中部地区62家服务机构的高级官员所进行的调查显示,在得知即将削减预算的消息后,官员们会毫[39]无根据地大大削减部门开支。相反,如果只是存在削减预算的可能性,而没有最终确定的话,官员们则会尽力采取各种措施以更少的资源、更低的成本进行运作和管理。同样,如果机构成员没有意识到机构所面临的危险,他们就不太会因恐慌而气馁。

此外,最好不要让下属知道其上司的缺陷,这样才能保持对上司的忠诚、尊敬和高涨的士气。所以,通常都是以健康原因或个人意愿等来解释高层人事变动,而不会以个人能力或诚信作为理由。同样,为了保持士气,有必要保留一些有利于组织形象的陈规陋习,组织的原有人事也应予以维持。最后,许多组织会隐瞒不同员工的薪资待遇,从而避免相互之间的嫉妒和可能产生的矛盾,无论是个人还是集体的。

在某些时候,有些信息可能会产生一些不利影响。例如在选举年,一些争议性的法规通常会被搁置,如增税、移民问题或限制流产等,这是因为任何可能影响到现任者选票的新闻都可能会影响他们的政治前途。

同样,在特殊历史时期,公开讨论某些信息可能在政治上太敏感了。召开于1966年6月的白宫公民权利会议曾打算以黑人家庭作为议题,但是组织者取消了这一议题,因为他们被告诫会议中的部分评论可能会被认为是种族歧视。直到1984年,有关种族歧视的问题不再具有高度政治敏感性之后,由全国有色人种促进会(NAACP)和全国城市联盟召开的会议才将该提议列入议程。

对于妇女自愿通过人工受孕为捐精者夫妇生育孩子这样一个爆炸性的议题,卡特政府及里根政府均采取了避而不谈的态度。为了避免参与争论,两位总统都没有为联邦道德咨询委员会提名委员会委员,[40]导致该委员会空无一人。同样提心吊胆的还有国会,国会内部的有关生物伦理的委员会以及拥有14名成员的咨询委员会都处于停滞状态。针对人类生殖这一引起激烈争论的问题,国家公共政策无法进行讨论并达成一致意见,以致相关国家法规相互矛盾、错综复杂,连政府资助的胚胎研究也被迫停止。这种状况使联邦政府机关得以推迟行动,幻想着最终能就此取得社会共识。

当涉及政治上棘手的问题时,公共机构并不会完全停止讨论,而是会选择隐瞒部分信息或将其调整为有利于自身政治利益的信息。以[41]下便是一些常用的方法。机构选择性地汇报信息,并省略其中对其不利的部分信息;在写报告时,他们会求助于支持己方的“专家”以支持自己的主张,对于不支持自己的专家则是避而远之;此外,他们还会故意将重要信息记录在较低级别的报告中,以避免引起决策者的注意;最后一种方法,就是故意提交大量的信息,使接收者穷于应付、无法整理。

从最后一个策略中可见,信息量过大会带来严重问题。信息过多和过少一样不好,有时甚至更糟,但美国文化却忽视了此种情况,因为美国向来推崇的是“越多越好”,并认为充足的信息才能解决问题。这当然是错误的。正如詹姆斯·Q·威尔逊(James Q.Wilson)所言,大量的信息不一定能构成“一个有关重要事件的全面、准确、精准的信息体系”,相反却可能成为“一堆关于过往事件的不完整的情况记[42]录、评论、想法和自我声明”。信息过量会超过组织的处理能力而难以继续运作。此外,成堆的资料也许只是对已知信息的补充而已。例如,军事和警务情报部门尤其容易大量积累关于安全问题的过剩信息,其中有许多文件甚至从未启封,很多重要信息也随之逐渐变为无用数据。例如,1941年的珍珠港事件、1993年与2001年的纽约世贸中心遇袭事件,本应可通过所获得的信息而得以避免。这类惨痛教训真是不胜枚举。

信息过量有时是因为过多的内部沟通。为了不让各组织的部门之间有过多的消息往来,有必要对各部门间备忘录的数量、长短或主题加以限制。如果没有这些限制,政府官员们或许还要处理更多的其他事务。例如,尼克松总统就曾估计过,在他任期内,其办公室处理的[43]文件多达4200万份,由他本人亲自过问的约有20万。虽然处理的文件数已大大减少,但显然对尼克松而言仍是超负荷。而随着电子邮件的使用越来越普及,自此之后的情况则更为严重。克服信息障碍立法

国会已设法处理令公共部门苦恼的各种信息搜集问题。由于过度的文书工作会消耗大量财力、人力,并会导致信息过量致使政府活动无法如期举行,因此国会在1980年制定了《文书简化法案》(Paperwork Reduction Act),旨在减少文书工作量。该法案于1995[44]年进行修订(见表2-5),修订案设定的目标是在1996年和1997年,公共机构的文案工作每年减轻10%,之后改为每年5%,直至2002年另有新规定为止。法案制定了明确的信息资源管理责任制,要求在联[45]邦机构中指定首席信息官。其中部分首席信息官将组成一个机构间论坛,由行政管理和预算办公室(OMB)副主任担任主席,负责制定与协调总的信息政策。此外,法案还要求在行政管理和预算办公室中设立一个信息和管理事务办公室(OIRA),具体负责审查测试、调查程序、信息归类、信息公开的要求,以及管理信息记录、调查问卷[46]及申请表、人口普查资料和税收资料等。资料来源:U.S.Department of Commerce, National Oceanic and Atmospheric Administration, http://www.rdc.noaa.gov/~pra/pralaw.htm.

从表面看来,信息和管理事务办公室似乎只是一个政治中立的事务性办公室,但实际却不然,因为信息的筛选往往带有很强的政治性。例如,行政管理和预算办公室曾因提议删去1990年人口普查中的30道问题,而卷入了一场较大的政治斗争中。因为OMB认为这些信息与州和地方政府收集的有关国家住房供应、能源消耗、出生率、移民和就业率的数据重复,而那些因使用国家信息而获益的集体则出于自身利益对此表示强烈反对。此类冲突常要经联邦法院做出最后判决。1990年,一个涉及就建筑业的危害进行沟通的案例中,最高法院裁定《文书简化法案》所使用的范围远小于行政管理和预算办公室可涉及的范围。当然,行政管理和预算办公室的管理权限仅限于政府自身所需的信息,而政府要求私营公司提供的信息则不在其管理范围之内[47]

出于政治谨慎的考虑,政府中普遍存在着文件过多的问题,并因此生成许多无用的信息。复核、再度复核、三度复核,就如同用于对付作假和不良业绩的口号。为保住自己的权限范围并防止受到对业绩的质疑,政府机构往往会抢在外部审查之前进行既耗资又费时的研究与分析。如前所述,机构间指令的不明确与沟通的不充分等因素也会造成大量的重复工作。

另一部用于解决沟通问题的法规是1996年通过的《信息技术管理改革法案》(Information Technology Management Reform Act)。该法案要求行政管理和预算办公室主任对联邦政府机构获取的信息技术进行监督并给予指导。联邦政府必须任命一位首席信息官来管理信息技术,并负责向行政管理和预算办公室汇报以保证政府内部信息技术的规范化。

如上所述,1966年的FOIA使信息公开变得更为容易,并抵制了政府机构动辄对信息保密的倾向。该法案1996年的修正版本则阐明了该法规对电子信息的适用范围。公共官员要负责以电子格式或打印文本保存电子邮件记录,并允许公民查阅这些邮件,然而,这两项职[48]责仍然存在着不确定因素。根据FOIA规定,共有九类信息尤其不可公开:(1)有关国防或外交政策的信息;(2)内部人员法规与惯例;(3)法令规定不得公开的信息;(4)作为特权或机密获取的贸易机密和商业或金融信息;(5)只有通过法律才可获取的跨机构和机构内部备忘录或信件;(6)一旦公开便会对个人隐私造成侵犯的个人及医疗资料;(7)用于执法的调查文件;(8)金融机构需提交的各种报告;(9)有关油井的资料、地质和地球物理信息。如果美国的敌对国家使用该信息来破坏重要资源,那么国家安全将会受到极大的威胁。

州政府的信息自由法规形式多样,如公共记录、公共信息、知情权、政府信息公开、统一信息条例法案等。尽管它们与联邦法律并没有什么差别,但是某些州的法律可能更为严格,而且大部分没有涉及获取电子邮件的相关规定。虽然立法机关制定了这些法律,并旨在方便信息的访问,但这未必表示它们都是按照法律的字面含义及精神来执行的。曾有一项调查报告研究芝加哥市是否实施了市长发布的有关信息自由的行政命令,这份首次发表于八年前的研究揭露了服从与执行命令上的许多问题。此外,几位负责向公众公开信息的信息自由官[49]员拒绝对公众的询问予以回复,而监管办公室的电话也无人接听。这种不服从命令的现象在各级政府中十分普遍。一旦遇到严重问题,信息索取者便会再三将此事诉诸法律,且往往能取得成功。

信息自由法有助于获取被隐藏的信息,但仅在调查者知道该信息确实存在、并且成功找到该信息并予以公布的情况下有效。以里根总统的住房和城市发展部(HUD)秘书长萨缪尔·R·皮尔斯(Samuel R.Pierce Jr.)的资料为例,通常情况下,这类有关贪污的重要证据都湮没在档案柜和电脑资料中,且不会被翻阅,对于政府各级中长年堆积如山的资料一般不会进行详细检查。而在皮尔斯的案件中,部门内大量有关贪污的指控碰巧被发现。归功于《信息自由法案》,媒体才[50]能要求查阅这些资料(住房和城市发展部几位官员因挪用低成本房贷基金而被判入狱。皮尔斯则为其下属人员的渎职负责,却未受到起诉)。司法程序及其他措施

如前所述,政府机构在搜索高质量信息时常常会遇到阻碍。多数机构拥有的资源有限,且往往没有足够的权限独立展开大规模的调查,因此不得不倚仗兄弟机构和私营公司是否愿意将数据库予以共享。这便对信息的间接使用产生了限制,因为所收集信息通常是用于其他用途的,如果监管机构试图调查行业巨头的不良表现,那么该机构将很难得到公正的信息。

政府机构有几种方法可在其他组织拒绝提供信息时取得所需信息[51]。司法程序便是其中之一。政府机关可通过法院下令获取信息,但前提是对方有法律义务要将其公开。若该方法行不通,政府可以控告对方的抵制行为,尽管这一过程并非是获得全部信息的理想方式。因为在诉讼中,双方会缩小问题面,由此无法将实际内容全部公开。许多情况下,从一开始便清楚不可能将所有信息公开,所以有时尝试也是多余的。一旦某私营机构达到像贝尔电话公司在解体前所达到的那种垄断状态,要得到必要信息以对它们进行相应的监管将变得更加困难。

公共机构还可以通过专家鉴定来揭露真相,但该方法也有其缺陷,科学家们常会有政治动机,以致他们的鉴定会受到自身或其雇主的政治倾向的左右。事实上,在许多技术领域中最有权威的科学家们不是被聘为企业顾问,就是接受了企业所提供的研究资金。这样一来,当政府向他们求助时,便会产生利益冲突。此外,不同专业领域的知识也会对结果产生影响。例如,如果在某个涉及安全设备适宜性的官司中邀请了精神病学家担任顾问,那么与邀请工程师或经济学家作为首席顾问的情况相比,前者所提供的解决办法一定更有可能建立在精神病学分析的基础上。由此可见,相关专业知识的性质决定了他所发现的真相。

虽然专家鉴定并非绝对正确,却能无所争议地被人接受。如果由特殊利益集团提供与他们相关的问题的信息,则补偿情报将必不可缺,然而此类信息往往又很难获取。例如,运输业的说客能为公路建设提出充分理由并得到资源,然而,大众公交系统则因缺少一名好说客来进行有效陈述而一直存在资源匮乏问题。

立法调查是取得信息的又一方法。立法者会从大量信息提供者处获得信息,这些人所能得到的资料甚至比专家可获得的更多。立法者还常常借助媒体报道来吸引广大公众的注意,从而得到此前未获得的资料。立法调查存在的问题是所提交和公布的许多信息可能是未经证实,甚至是无从证实的,而一旦宣布开始进入立法程序,就会影响到哪些信息会被曝光而哪些不会。见证人可能会试图哗众取宠而不集中于真相之上。此外,不能保证所有应当揭示的观点都会在公众听证会上得以表述。

调查委员会是英国所采用的一种真相调查方式。虽然委员会将自己的工作仅限于调查且不采取任何措施,但其结果却常常引起种种社会变革。英国皇家委员一般与作为预期政策对象的人们一起考证政策的可行性,让他们介入政策的制定,这使非政府的精英也能参与政策的制定。委员会的调查结果能引起公众的注意,但通常不会对政策提议起到巩固作用,因为它对决策没有约束力。

最后一种用于揭露真相的方法是构建补偿信息源。弗兰克林·D·罗斯福总统曾采用过各机构与个人职责交叠的方式,国会则通过重复总统的信息来源来实现,例如,行政管理与预算办公室提供的信息可根据国会预算办公室收集的比对数据来进行审核。第6章将对该方法进行详细论述。判断信息的质量与数量质量指标

找到所需信息并不是唯一的难题,信息收集者还须注重所收集信息的质量。哈罗德·威兰斯基在其对信息搜集(他在文中将其称为[52]“情报”)的开创性研究中指出,高质量的信息必须具备六个特征,分别为:明确、适时、可靠、有效、广泛与多样。如果缺少这些特质,政策便难以顺利制定、执行,数百万的民众也会受到不利影响,因为[53]他们的生活与这些政策息息相关。明确性

首先,对于使用者而言,信息必须准确明了。充足的信息量才能保证人们准确地理解信息。明确性还意味着原始信息提供者或者将信息传递至组织的传递者必须对信息进行适当解译,使使用者能够一目了然。在此过程中切不可使用典型的官方用语,因为官方常把削减称为“资源再分配”,而把增税称为“加强税收”,这不利于信息的理解。

虽然人为造成的困惑是影响信息理解的因素,但公共企业的错综复杂及其客户的多样性仍是达到明确性的主要障碍。例如,房产公司必须及时获悉各种有关公开住房法规的信息,承包商则必须了解建筑与区域划分方面的法规,而税务顾问就得掌握不断更改的税务条例。如果政府对这些商业机构下达的指令不明确,便会使公共政策无法有效实施。

针对不同客户的许多重要信息都无法得到充分利用,原因在于目标客户无法理解这些信息。例如,食品与药品管理局要求在药品上贴上警告标签,以提醒用户注意可能存在的严重问题,但是人们大多忽略了这些警告,其原因便是警告内容过于详细,且语言过于专业而使人费解。公共机构中介绍其服务内容的公告板无人问津,原因在于信息内容过于复杂难懂。国内收入署提供给民众的服务指南就是一个很好的例证,充分说明了由于政府命令过于复杂,使其对普通民众而言形同虚设,难怪漫画家们会常常取笑传统的所得税报表冗长难懂(参见第7章内的漫画)。

问题表达不明确的现象在立法机关与行政机关之间的沟通中尤为突出。有关行政行为的法令法规时常太过模糊,以致难以把握立法的明确意图,并使官员可在需要时轻易地避开法规,事实上他们也经常这么做。利益集团常利用法规解释中的灵活性来促使官员制定有利于他们的决策。例如,国会命令联邦通信委员会(FCC)行使管理权力,[54]做到“以民为本、利民所利、急民所急”,这是授权不明确的典型示例。这些年来,无论联邦通信委员会的政策因有悖于这些目标而受到指责,或是因符合目标而得到拥护时,都会围绕这一宗旨引起无数争端。

1989年,一份针对1075位负责招聘政策的县市官员的调查显示,大部分人误解了政府招聘政策中“反歧视行动”的指导思想,其中56%的官员错误地认为该行动是要对妇女和少数族群提供优惠待遇。而实际上,该法规只是要求招聘人员向少数族群提供平等就业机会并给予同等的录用机会。由于很多人误解了该政策,导致不同县市[55]都出现了错误的招聘政策以及相关法规实施的不平等现象。

造成法令不明确的原因有很多。除了政府机构所面临问题的复杂性之外,还包括未来的不可预测性。一旦文字表述不得不考虑到意外的、难以预测的偶发状况时,便无法满足明确扼要的要求。而且,关于如何实现既定目标的最佳方式,往往也无法取得共识。当政府行为涉及一些新领域,如环境保护政策等,这一现象就尤为明显;同样还包括用于制定适当解决方法的专业技术依旧存在疑问的时候。在这种情况下,无论在技术上还是政治上都难以确定明确的指导方针。

立法者往往避免给出可能分化选民的明确指示,采用模糊的语言保护他们的政治隐情。他们认为行政官员可以制定不得人心的决策且不会为此受到多大的损害,因为他们不用面对选举。而立法者为了避免激怒选民和利益集团,也乐于交给行政部门几乎不受限制的事权。法令的不明确在某种程度上使官员们不得不对立法者的意图进行猜测,由于受到官员自身偏好的影响,推测结果常常是严重偏离立法者的意图。适时性

有效的消息不仅要明确,还必须及时。它们要在需要时即可使用,且始终保持更新。例如,在流行病爆发前数月,就必须让民众知道相关的免疫计划以避免他们受到传染。同样,假如试图影响政府机构,包括立法机关的决策制定,就必须确保在决策过程确立、并集中到少数备选方案之前,就已经把相关信息传递至这些机构了。

在一系列事件被曝光之后,公共机构办事效率低下的形象可谓尽人皆知。例如,2000年存有核武器机密的绝密级计算机硬盘在洛斯阿拉莫斯武器实验室中失踪,而在此之后的两个月竟无人察觉。负责美国核武器安全的能源部长比尔·理查森直到事情被发现将近一个月后才得知数据丢失一事并通报国会。事实上,能源部规定必须在八小[56]时内将安全疏漏事件汇报上来。还有,当联邦调查局在2001年宣布急需阿拉伯语专家时,仅前期准备与测试工作便长达数月之久,而对备取人员的安全检查则耗时更长。可靠性

高质量的信息还必须可靠。这就是说信息要准确、清楚且前后一致,这样官员们才不会收到互相矛盾的消息。例如,1987年,国内收入署巴尔的摩地区分理处的主管发出一条指令,指示员工在纳税人未支付债务时立即扣押其财产。他表示国内收入署员工升职的机会将与所扣押的财产数量以及收取的款额挂钩。这些指示恰好同国内收入署主管劳伦斯·吉布斯(Lawrence Gibbs)的指令背道而驰,劳伦斯禁止将员工奖励与强制措施联系起来。这种情况就是一个典型的例子,反映了中央政府颁布的书面指令与传达至地方职员的口头指示直接存[57]在的冲突。在这种情况下,职员通常会分为两派,一方选择遵守机构指令,而另一方则听从其直属上司的指示。通常他们会听命于关系最直接的人。有效性

这也是优良信息必不可少的特性之一。信息使用的观念和方法必须逻辑上一致且能反映现实世界,而不能完全不切实际。信息报告必须在没有任何压力的情况下完成才不会曲解信息,而不能像洛斯阿拉莫斯国家实验室事件的报告那样。在安全疏漏事件上报至绝密核武器研究所之后,许多职员承认为维护实验室形象,在安全调查反馈中没[58]有如实反映情况。信息的有效性还会受到信息来源的倾向性的影响。许多信息由利益集团传递至公共机构,而利益集团所提交的都是有利[59]于自身特定利益的结论、资料和分析结果。例如,空气污染测定结果可能是在大风天记录的,因为这种情况下不大会检测到有害物质。

即使是由专项研究机构提供的信息也常有差错,因此,在调查了多个城市的青少年犯罪原因后,对此次调查报告的有效性进行了认真[60]核查,结果发现有25处常见错误、疏漏及表达不明确,其中包括实情描述不准确、选择青少年研究对象的取样过程不正确,以及没有对调查结果中的疑点予以重视等。审核机构将这些错误的原因归咎于调研机构,指责他们掩盖计划执行过程中的疏失,并且只提交顺应政策倾向的报告以利于今后能再有合作机会。刻板的官僚程序也是导致错误的原因,他们要求调查人员严格按照最初合同中规定的程序进行。这些规定在政府资助的研究中司空见惯,可能是调查各阶段的固定时间表,也可能是聘用研究人员和转包人的要求,还可能是对最终报告中有关问题陈述上的具体规定。

在外部研究员得出的原始数据缺乏适当的上下文背景而单独出现时,研究报告也会传达出错误的信息。对统计学知识了解有限的管理者们有可能误解这些数据。例如,他们可能会将数据的统计学意义与应用学意义混为一谈,也许他们并没有注意到比较不同规模的分析对[61]象所存在的复杂性。研究报告存在缺陷会导致用于决策制定的信息无效,并且报告不正确的计划也难以再次执行。深度

威兰斯基提出的最后两点与信息收集的充分性有关。他指出必须拥有足够的情报,包括所有相关的重要论据。而且,信息面必须足够广泛,才能将各种意见囊括其中。基本上,最为缺乏的就是关于机构活动的反馈信息,包括对行动有效性的反馈。如果仅关注当前情况,便容易忽略对过去和将来进行深入思考。例如,一份出自国家研究委员会的报告指出,环保署虽然在信息收集方面很出色,却不能建立起[62]一套系统化的自评方法。威兰斯基坚持所有必要论据必须可以利用,就是要考虑哪些论据必不可少而哪些只会造成信息过量。例如,当某机构在应聘人员中挑选合适人选时,是否有必要了解他们的政治倾向或党派背景?事实上,一个合适的情景案例就能很好地说明是或非。如果他们的思想立场与该机构试图推广的政策一致,那就十分有利;假如他们采取批判的立场,质疑机构中前辈的拿手理论,同样也很有价值。

判断信息是否足够,还要取决于政府官员们所追求的最终目标及其办事方式。许多机构都热衷于规划短期政策,而忽略了那些可能对长期评估十分重要的信息。诸如律师和军事专家一类的情报使用者,注重的是“论据”而不在乎说明的内容。而另一些官员,则会在信息没有上下文且无法给予相应描述的情况下,认为信息不充分。例如,国会议员通常不接受未经整理和处理过的信息。相反,他们喜欢的是[63]关于某一行动的论据、评价和建议的综合信息。

如表2-1所述,组织内成员的信息需求可能大相径庭,特别是处于不同级别的人。机构首脑需要的信息可能恰恰是其下属最不愿提供的数据。比如有关新计算机程序的信息,这种程序可执行当前由员工完成的任务,但也意味着员工会因此而失去工作。信息不充分还可能来自信息传输过程中的困难,某个系统内可用的信息或许无法传递到信息需要方的手中。发生于1996年亚特兰大奥运会期间的爆炸事件,造成2人死亡、100多人受伤,就是很好的例子。此前安全官员已收到将有爆炸发生的警告,却没有将其告知在爆炸现场当班的警卫

[64]人员。

威兰斯基建议应当从广泛的信息来源收集信息,以便决策人员可以有多种选择。他的提议并未获得一致认同,原因是这可能较为费时,从而造成延误以致信息过时,而且也很难确定应向谁请教,又需要哪类信息。最好是选择有利益关系的团体还是没有利害关系的?应当向哪类专家咨询?是否应将普通大众包括在内?如果是,那么他们的看法在什么程度上优于专家的建议呢?这些都不是用一两句话便可回答的。

根据上述六点制定客观的评估标准评定信息的质量并不容易,所以,信息质量的评估在很大程度上是主观的。于是,政府官员们很难判断现有信息是否已经足够作为有效参考以及行动的准则。退一步说,威兰斯基对信息质量的评估会使人产生烦恼。他认为,通常只有在决策内容非常重要、代价高且紧急时,才会迅速收集到高质量的情报。在这种情况下,一般是由高层人士在由技术专家提点后通过外部“途[65]径”做出如此决策。

即使消息在一开始是准确、明了、适时且切题的,但也会经中间人传递后而被曲解。正如戈登·塔洛克(Gordon Tullock)所言,基层员工收集的信息经过层层过滤传到上级手中时,最后剩下的只是其中[66]的一小部分内容而已。举例说,假如在最初的级别中收到的信息共为5000位,并假设每经过一级删除一半的信息,那么到了第六级时剩下的信息连80位也不到(见图2-1)。可见,信息从最初收集到最后用于政策决定时已历经重重程序而所剩无几了。图2-1 塔洛克的信息等级变化模型资料来源:Anthony Downs, Inside Bureaucracy(Santa Monica, Calif.:RAND,1967),117.Reprinted with permission.

a通过一个级别便有一半信息丢失。

此外,筛选过程并不是随机的。该流程中的一系列接收者会有意无意地将与预期不符或不适合机构已达成共识的信息过滤掉,詹姆斯·马奇(James March)与赫伯特·西蒙(Herbett Simon)将此称为“不确定吸纳”。传递者没有将接收到的信息按原样上传,而是传递他们自己从中得出的结论。传递者也会将他们认为不可信的信息从信息源中删除。此外,他们还可能更改各局部消息的重点,从而改变了[67]全部信息的要点。信息足够的标准

根据威兰斯基的说法,组织的信息需求及其在获取和传播信息时[68]需要的专业帮助取决于四个因素。首先是与外部环境的冲突、竞争或系统联系的程度。机构与其环境的接触越频繁、冲突越多或对它的依赖性越强,就越需要了解该环境的信息以及可减少冲突和摩擦的方法。例如,如果某机构像环保署一样,其行动目标受到国会的严密监视,抑或像联邦商务委员会一样可能与国会有公开的矛盾,那么该机构在这一特殊时期就必须更加透彻地了解国会的利益关系,尤其是和此前与国会和平相处的时期相比较。组织或许不得不聘请新闻官、说客、立法代表或法律顾问来收集并传播信息,像邮政总局这样需要不断与外界接触的政府公司,就需要与国会、行政机关和公众保持持续定期的沟通。

其次是对组织内部支持与团结的信赖程度。在需要组织内部的支持和团结时,可能要通过专家将信息从领导层传达给组织成员。例如,在军事或社会服务组织中,可能有必要随时掌握下层人员的意见、情绪与士气。当人们加入组织后,就可能必须接受适当的组织文化教育。对领导们进行这些培训也十分必要,因为这样他们才能让下属对其心悦诚服,可在危机时刻保持士气。

第三是对信息和建议的需求,这一点根据组织内部和外部环境对科学技术资料的需求程度而异。假如组织的内外关系均非常依赖科学资料,那么它就必须始终保持该领域的领先地位。例如,面对日新月异的技术革新,联邦通信委员会的相关规则常常显得陈旧、过时,像紧急电话服务的许多规则都是针对有线通信而设定的,由于移动电话已成为主要的通信工具,这些落伍的规则便不再适用了。联邦通信委员会需要大量的技术信息用于内部管理,以及同客户和相关公共机构的有效沟通,为获取此类信息往往要借助于科学技术领域的公共关系。

第四个因素是组织规模、结构及差异性与组织信息需求之间的直接关系。规模的扩大,人员、任务和客户的多元发展,以及组织结构日趋复杂,都提出了更多的沟通需求。组织必须了解自己所服务的公众、所管理的机构及其工作所带来的间接影响,还必须知道相关的专业协会、民间团体和可能会给予支持的团体,如金融社团和进行人员培训的教育机构。

决策所需要的信息量在决策过程中的各阶段是不相同的。计划的启动阶段对新信息的需求量很大。在必须迅速做出决定的时候,可找到的信息数量和可参考的信息来源数量都会因时间紧迫而受到限制。而在危机时刻,决策者可能更倾向于小心求证和参考先例,而不是接[69]受科学建议,除非是纯技术方面的决策。他们已明白不能完全依赖专家的看法,因为技术专家通常缺乏足够的政治敏感度。如果奖金丰厚,通常就会收集到更多的信息,尽管这些信息仍需经由实践证明,但是信息量的增加也会带来信息过量以及随之而来的一系列问题,例如难以确定需要或不需要哪些信息,组织也可能迈向提供过量的信息的歧途。情报灾难

由于政府企业规模庞大,因沟通不畅而导致的种种惨痛经历屡见不鲜,为我们提供了大量违反威兰斯基标准的实例。军事方面

例如在1999年春,以美国为首的北约组织(NATO)错误轰炸了驻贝尔格莱德的中国大使馆,结果造成人员伤亡与严重的财物损失。这一事件使中美关系处于极度紧张状态。其中的根源究竟是什么?显[70]然,主要原因在于三个沟通失误。其一,负责提供准确地图信息的国家影像与地图局所给的地图是过时的;其二,中央情报局(CIA)的人员错误地将轰炸目标标识为一家南斯拉夫外贸公司;其三,CIA官员没有对该信息的准确性进行核实,从而未能发觉到错误的存在。

再比如,被认为情报惨剧最佳(或最差)案例的“暴怒行动”。该事件与专门进行情报搜集工作的国防部和中央情报局密切相关。“暴怒行动”是1983年武装入侵格林纳达的行动代号,格林纳达是加勒比海上的一个岛国,当时国内正发动政变。美国人认为在该岛上的600名美国医学院学生正处于危险之中,需要尽快将他们解救出来。严重的沟通问题几乎立刻暴露了出来。登陆部队尚不完全清楚敌军的位置和势力,他们所掌握的信息不可靠,而且对将会遇到的反抗力量也没有充分的心理准备,并最终为此付出了生命的代价。

此次入侵的军队包括三个部门:海军、陆军和海军陆战队,这给信息协调带来了诸多障碍。例如,三个支队行动所用的地图不同,他们的袭击行动因此不能相互配合。在一次行动中,由于掌握的信息不明确,导致海军陆战队空袭时破坏了一座陆军指挥所,并造成1人死亡、17名战士受伤。空袭还炸毁了当地的一家精神病医院,该医院之前并没有出现在军事地图上,造成了20多名病人及医护人员伤亡[71]。

海军陆战队与陆军的地面部队使用的是不同的无线电频率,由于双方都不知道对方的频率,即使在同一区域内进行部署时也无法直接对话。现场的海军部队没有先进的通讯设备,因此当陆军需要海军和海军陆战队从空中给予地面部队支持时,还要通过在北卡罗来纳布拉格堡的总部来进行传达,由此便造成了时间上的延误和内容的曲解。当时就曾有一位陆军中尉在公共电话亭中使用自己的电话卡,通过身[72]处美国的指挥官请求空中支援。

参与此次“暴怒行动”的士兵手中拿到的是格林纳达旅游局出版的过时的旅游地图,这对指挥炮击毫无用处。直到发起进攻的第九天,临近行动结束的时候,准确的地图才分发给众人,信息的传播太不及

[73]时了!这项任务的目的是为了救援医学院学生,然而,国防部却从未特意去了解学生所在的地点,即使校方已同国防部和CIA取得联系并向他们提供了地图,标出了学校地点及学生的各散布点。不仅如此,对于先前学生因政变而遇险和需要营救的假设,也都没有予以充分的证实。而且校方之前也曾联系过国务院,表示格林纳达政府非常希望[74]能保持医学院照常运作并保护学院学生的安全。这种因情报错误导致的悲剧同样发生在美军对黎巴嫩和伊朗采取的军事行动上。当然,仍有许多军事任务的成功是凭借精确而有先见之明的情报工作,这一事实是无法被上述失败而掩盖的。造成错误的常见原因

如果无法找到关键信息,或者该信息不准确、过时或解释有误,以致组织无法为顺利实现目标而收集到所需信息,就会出现情报错误的情况。贝尔格莱德爆炸案以及格林纳达事件就是极好的证明。威兰[75]斯基将多数情报错误归因于六点。保密性是其中之一,前文已对该点进行了描述。然后是等级制、专门化和集中化,这三点是复杂组织固有的通病,第3章中将对此做更详尽的描述。这里值得一提的是,由于技术和心理方面的原因,组织内部角色地位的等级制往往会造成组织中各级别之间沟通不畅。组织职能的专门化,比如将军队分为陆、海、空三军,可能会弱化跨机构竞争,并阻碍机构间的信息交流,也会造成各机构拒绝接受其他机构收集的信息。集中化则容易造成交给组织高层的信息过多,而低层员工却又无法得到保证有效工作的足够信息。

威兰斯基提出的最后两点是反智主义和狭隘经验论——这是对[76]少数具体资料的井蛙之见。从事政府事务的人们通常对各种理论观点不屑一顾,认为它们抽象而不切实际,只适合象牙塔中的理论家们,但是他们却没有意识到这些理论可帮助他们理解组织收到的大量信息,从而辨明趋势,顺应未来发展。狭隘经验论也会造成对知识信息缺乏远见和前瞻性。如果机构一味坚持只收集经过核实的客观数据,就会错失许多珍贵的见解。例如,官员仅关注招募经费、雇佣、留职率等方面的客观情况,忽视了评估职员对组织的感受并且没有考虑到雇佣临时工的社会效益,在这种情况下,便会忽略许多有价值的信息。解释学、批判理论以及后现代理论的许多学者都纷纷呼吁人们引起对这些问题的关注。

组织和资料的性质并不是获取维持正常运作所需信息的唯一障碍,个人性格缺陷、处理信息的能力以及人际交往也都可能妨碍信息[77]的获取。个人、团队和组织行为尤其可能引发种种问题。个人行为要素包括生物心理学因素和信息处理能力。团队行为则包括团队内部处理程序、团队结构以及领导能力因素。这些问题以及组织行为的动力等内容,将于第6章进行详细讨论。

本章的内容可主要归纳为三部分。公共机构的官员切记不能忽略自己所处的政治环境。首先,官员们必须出于政治原因搜集政治相关的信息,将其传播以实现有利于所在机构的政治目的。但不幸的是,美国的政治文化对政治活动持蔑视态度,认为公共官员常常不得不用借口、辩解和明显的谎言来隐藏他们的政治动机。

其次,所有信息的价值并不相等,并且少量信息也可能优于大量信息。官员需要仔细审核信息的来源,还要会分辨信息的优劣。在公共部门中要做到这点尤为困难,因为它们需要的信息量庞大,许多收到的信息是无用的,而且很多需要的信息是由关注个人利益的外部人士所持有或管理的。

第三,获取和使用高质量信息的代价很高,所需的时间、精力和财力都超出了大多数官员及国会财政预算所规定的标准,而执行这些信息收集工作所需要的人力往往也较多。

获取高质量信息仅仅是信息管理的第一步。第二个关键步骤是构建合理的组织结构,使信息顺利传达到正确的目的地,相关内容详见第3章和第4章。

注释

①Charles E.Lindblom and David K.Cohen, Usable Knowledge:Social Scienceand Social Problem Solving(New Haven:Yale University Press,1979).

②Harold F.Gortner, Julianne Mahler, and Jeanne Bell Nicholson, Organizational Theory:A Public Perspective(Chicago:Dorsey,1987),301.

③John M.Stevens and Robert P.McGowan, Information Systems and PublicManagement(New York:Praeger,1985),111.

④Edward O.Lauman and David Knoke, The Organizational State:Social Choicein National Policy Domains(Madison:University of Wisconsin Press,1987),191.

⑤Edward I.Sidlow and Beth Henschen,“The Performance of House CommitteeStaff Functions:A Comparative Exploration,”Western Political Quarterly38(September1985):487.The committees were Appropriations, Armed Services, Budget, Government Operations, Interior and Insular Affairs, Merchant Marine and Fisheries, Public Works and Transportation, and Ways and Means.They were chosen to represent committees varying in environment and prestige.

⑥Ibid.,488.

⑦E.Sam Overman and Anthony G.Cahill,“Information, Market Government, and Health Policy:A Study of Health Data Organizations in the States,”Journal of Policy Analysis and Management13(1994/3):435453.

⑧Barbara S.Romzek and Melvin Dubnick,“Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review47(May/June1987):231.

⑨Quoted in Harold L.Wilensky, Organizational Intelligence:Knowledge andPolicy in Government and Industry(New York:Basic Books,1967),22.

⑩Martha S.Feldman, Order without Design:Information Production and PolicyMaking(Stanford:Stanford University Press,1989),79.

[11]Jonathan Bendor, Serge Taylor, and Roland Van Gaalen,“Politicians, Bureaucrats, and Asymmetric Information,”American Journal of Political Science31(1987):797.

[12]Bernard E.Trainor,“Another U.S.Study Down the Drain?”New York Times, Jan.13,1988.

[13]Feldman, Order without Design,23.

[14]David Whiteman,“The Fate of Policy Analysis in Congressional DecisionMaking:Three Types of Use in Committees,”Western Political Quarterly38(June1985):298.

[15]Ibid.,304307.

[16]Anthony Downs, Inside Bureaucracy(Boston:Little, Brown,1967),249252.

[17]Herbert Kaufman, The Administrative Behavior of Federal Bureau Chiefs(Washington, D.C.:Brookings Institution,1981),33.

[18]Ibid.,2633.

[19]Ibid.,31.

[20]David Jackson,“School Lunches:Illness on Menu,”Chicago Tribune, Dec.9,2001.

[21]The first request for information was made on Dec.22,1977.The NationalHighway Traffic Safety Administration's Defects Panel announced a formal investigation on Feb.28,1978.

[22]For similar problems faced by the EPA in collecting data about industrialwastes, see Wesley A.Magat, Alan J.Krupnick, and Winston Harrington, Rules in the Making:A Statistical Analysis of Regulatory Agency Behavior(Washington, D.C.:Resources for the Future,1986),2640.

[23]New York Times, Apr.17,1984.

[24]Magat et al.,Rules in the Making,3640.

[25]Gina Kolata,“The F.D.A.Approves a Drug.Then What?”New York Times, Oct.7,1997.

[26]Jackson,“School Lunches.”

[27]Hugh Heclo, A Government of Strangers:Executive Politics in Washington(Washington, D.C.:Brookings Institution,1977),205.

[28]Bruce A.Ackerman and William T.Hassler, Clean Coal/Dirty Air(NewHaven:Yale University Press,1981),84.

[29]The implications of the act are discussed in Jay A.Sigler,“Legal IssuesSurrounding Administrative Communications,”in Handbook of Administrative Communication, ed.James L.Garnett and Alexander Kouzmin(New York:Marcel Dekker,1997),171186.

[30]Jeri Clausing,“Few Federal Web Sites Observe Federally Proposed PrivacyRules,”New York Times, Aug.31,1998.

[31]New York Times, May3,1984.

[32]Stevens and McGowan, Information Systems and Public Management,197.

[33]David H.Morrissey,“Disclosure and Secrecy:Security ClassificationExecutive Orders,”Journalism&Mass Communication Monographs161(February1997).

[34]Matthew L.Wald,“Millions of Secrets Burden Energy Agency,”New YorkTimes, Feb.7,1996.

[35]New York Times Co.v.United States,403U.S.713(1971).

[36]“Pentagon's Scientist Curb Hit,”Chicago Tribune, Apr.27,1984.

[37]James Warren,“CBS TV's Apple Scare is Costly to Growers,”ChicagoTribune, May11,1989.

[38]Wilensky, Organizational Intelligence, ix x.

[39]Frederick O.Lorenz, Betty L.Wells, Charles L.Mulford, and DaisyKabagarama,“How Social Service Agencies React to Uncertainty:Budget Cuts Need Not Curb Creativity,”Sociology and Social Research71(October1986):2930.

[40]Timothy J.McNulty,“Ethics Run Weak2d to Birth Technology,”ChicagoTribune, Oct.18,1987.

[41]Gortner et al.,Organizational Theory,187189.

[42]James Q.Wilson, Bureaucracy:What Government Agencies Do and Why TheyDo It(New York:Basic Books,1989),228.

[43]Hugh Heclo,“Issue Networks and the Executive Establishment,”in The NewAmerican Political System, ed.,Anthony King(Washington, D.C.:AmericanEnterprise Institute,1978),99.

[44]Pub.Law No.96511(1980).The original act expired on September30,1989,but was subsequently renewed.Earlier laws included the Federal Reports Act of1942under which paperwork requests by the executive branch were scrutinized by the Bureau of the Budget to make sure that costs to the government and private sector were justifiable.Kitty Dumas,“Congress or the White House:Who Controls the Agencies?”Congressional Quarterly Weekly Report, Apr.14,1990,1131.

[45]NCMA(National Contract Management Association)(1996),http://www.mckennacuneo.co……archive/GC02419960901.html.

[46]Pub.Law No.96511(1980),1133.

[47]Dole v.Steelworkers,494U.S.26(1990).The case is discussed in LindaGreenhouse,“High Court Decides Budget Office Exceeded Power in Blocking Rules,”New York Times, Feb.21,1990.

[48]Tina Kelley,“Behind Closed E-Mail:Politicians Grapple with Public Scrutinyof their Electronic Communications,”New York Times, Apr.1,1999.

[49]The research was conducted by the author's graduate students.

[50]Philip Shenon,“The Freedom of Information Act and Its Role in DisclosingInfluence Peddling,”New York Times, Aug.28,1989.

[51]Wilensky, Organizational Intelligence,151171,provides additional detail.

[52]Ibid.,viii ix.

[53]David Sadofsky, Knowledge as Power:Political and Legal Control ofInformation(New York:Praeger,1990).

[54]Telecommunications Act of1996,Pub.Law No.104104,110Stat.56(1996).

[55]Joseph Michael Pace and Zachary Smith,“Understanding Affirmative Action:From the Practitioner's Perspective,”Public Personnel Management24(1995):139147.

[56]“Grand Jury to Examine Case of Nuclear Secrets,”Chicago Tribune, June22,2000.

[57]Rose Gutfeld,“Employees Pressured by Managers to Seize Property, SenatePanel Told,”Wall Street Journal, June23,1987.

[58]James Risen,“Report Says Los Alamos May Mislead on Security,”New YorkTimes, June26,2000.

[59]Carol Weiss,“Congressional Committee Staffs as Problematic Users ofAnalysis,”1984American Political Science Association paper,14.

[60]David R.Maines and Joseph Palenski,“Reconstructing Legitimacy in FinalReports of Contract Research,”Sociological Review34(August1986):575589;also see Carol H.Weiss and Michael Bucuvalas,“Truth Tests and Utility Tests:Decision-Makers'Frames of Reference for Social Science Research,”American Sociological Review45(1980):302303.

[61]Frank P.Williams III, Marilyn McShane, and Dale Sechrest,“Barriers toEffective Performance Review:The Seduction of Raw Data,”Public Administration Review54(1994:6):537542.

[62]National Research Council, Decision Making in the Environmental ProtectionAgency Vol.II(Washington, D.C.:National Academy of Sciences,1977),119121.

[63]Carol Weiss,“Congressional Committee Staffs as Problematic Users ofAnalysis,”1984American Political Science Association paper,21.

[64]CNN Interactive,“Who Planted the Bomb?”(July27,1996),http://www, cnn.com/US/9607……t.investigation/index.html.

[65]Wilensky, Organizational Intelligence,173191.

[66]Downs, Inside Bureaucracy,117.

[67]This is discussed in Charles A.O'Reilly III,“The Intentional Distortion ofInformation in Organizational Communications:A Laboratory and Field Investigation,”in The Study of Organizations, ed.Daniel Katz, Robert L.Kahn, and J.Stacy Adams(San Francisco:Jossey-Bass,1982),328344.

[68]Wilensky, Organizational Intelligence,816.

[69]Ibid.,8081.

[70]Robert M.Gates,“In War, Mistakes Happen,”New York Times, May12,1999.

[71]James G.March and Roger Weissinger-Babylon, Ambiguity and Command(Boston:Pitman,1986),295.

[72]Richard Gabriel,“Scenes from an Invasion,”Washington Monthly(February1986):40.

[73]March and Weissinger Babylon, Ambiguity and Command,293.

[74]Frontline#602Broadcast,“Operation Urgent Fury”(Boston:WGBHEducational Foundation,1988),14.

[75]Wilensky, Organizational Intelligence,4174.

[76]Ibid.,6263.

[77]Alexander L.,George, Presidential Decisionmaking in Foreign Policy:TheEfective Use of Information and Advice(Boulder:Westview,1980),1112.第3章 构建政府信息流动的渠道结构与功能的关系

针对构建信息流动的渠道的不智决策会造成什么后果?我们从构建合理的组织结构入手,讨论如何使信息顺利到达正确的目的地,假如无法做到这一点,就会导致严重的后果。人们对大型公共组织中广泛存在的性侵害行为感到震惊,尤其这类性侵害事件被重复报道了几十年却仍然没有采取恰当的纠正措施。正因为如此,1996年,一份针对美国陆军基地女性所做的民意调查报告建议女性在面对严重性侵犯行为时采取不反抗态度在全国激起了公愤。该报告指出,陆军基地的大部分受访者反映曾经遭到过性侵害,并且声称她们的抱怨得到的不是关心,而是嘲讽和报复。军队的领导人热切盼望有更多女性加入到这个男性为主的军营中,该调查报告的出炉则使他们担心招募女兵①的努力付之东流。

调查表明,用于向高级官员传达性侵害消息的组织沟通结构存在着缺陷。受侵害的女性必须先向她直属部门的指挥官报告,而通常这类指挥官并没有权力采取任何纠正措施,而且一旦证实指控内容属实,就会在当事人的记录中添上不良的一笔。这就难怪为什么超过三分之二的申诉被低级官员以无法证实为由驳回了。军队牧师也许可以绕过低级官员直接将信息传递给高层,但是做这类工作的牧师太少了。而一旦军队改变申诉体系,使得女性可以直接向军队犯罪调查官提出申诉之后,成功达到目的并采取相应行动的案例急剧增加。此前许多女性不愿意提起申诉的原因在于她们认为,就算提出申诉也于事无补。如今的状况则鼓励她们勇敢说出自己的遭遇,使潜在的性侵犯者认识到他们的行为将受到严惩。

组织必须要有合理的结构保证其运作良好并成功实现组织目标。本文中用到的“结构”一词,指的是正式组织中固有的信息流通模式,并且这种信息流通模式通常能够在工作手册中反映出来。重建军队的性侵犯申诉制度只是其中一个例子。同样,当2002年小布什总统将反恐行动作为联邦政府的首要目标时,他建议对联邦政府机构进行大规模的重组,新成立了一个内阁级的国土安全部,并从八个内阁部抽调人手以统一反恐行动。这一举动在全国范围内引起了一场大讨论,探讨不同结构模式的优点,以及由此产生的职能变动。不同的结构均代表着政府特定的政策企图与选民倾向,组织结构因此成为决定②组织行为(包括沟通行为在内)的一个重要因素。就如组织研究的先驱者詹姆斯·马奇(James March)和赫伯特·西蒙(Herbert Simon)所说的,假如没有明确规范的组织结构,人们将很难协调彼③此的工作并最终达到共同目的。正是组织的结构特性,使该组织的员工明确其工作岗位的要求,以及他们要和谁沟通。而正式的结构则能够创造一个严谨的、标准化的沟通环境,后者有助于强化组织行为④的稳定性与可预测性。

假如信息在现有结构中无法顺利传递,就需要改变组织结构以实现更好的信息沟通。上文中提到的军队性侵害案例,以及新组建的国土安全部,都是很好的例证;同样还包括联邦航空管理局对飞机遭恐怖威胁的警报系统的重组。1988年12月,一架泛美航空的飞机在苏格兰的洛克比上空爆炸,共造成270人死亡。在洛克比空难中突显出来的危险预警信息的传达漏洞引起了人们的高度关注,交通部责成联邦航空管理局对其组织结构体系进行调整,改进航空安全报警系统,⑤希望通过组织结构的调整,能实现良好的信息沟通。什么样的结构是最好的?

在公共部门,设计组织结构的基本选项包括强调地区划分、功能划分、行业和员工的职能或者服务对象的类型等,还包括上述因素之间的多种结合形式。从实现组织职能的角度出发,哪一种结构形式最好,一直是引起人们争论的话题。一些分析者认为,当组织按照功能不同来分配工作任务的时候,信息的流通是最顺畅的,因此他们主张每一个部门只承担一个项目或任务,或者只处理一个问题。比如,伊利诺伊州的公共健康部就按照不同事务内容设置了不同的工作单位,如负责保护消费者的健康、老年病和慢性病的护理、降低婴儿死亡率、过早生育、核安全等。就像大学通常按照学科或者技能分类一样,建筑贸易、中介行业、退役军人事务等领域的工作也常常按照这样分类。根据这一观点,按照地理区域进行工作分工是最不利于信息沟通的,因为政治边界会成为信息交换的障碍。按照地域进行组织的警察部门就是个例证,它们经常面临一些由政治边界问题所造成的沟通困难。

总的来说,创建有效的沟通体系的困难在于组织规模越来越大,组织所承担的功能也越来越复杂了,这就使得设计一个标准化的系统变得更为困难。在更多情况下,需要根据组织当前活动与过往经验的⑥反馈,及时做出现场判断。此外,合理的结构也并不能保证信息流动非常完美。在任何情况下,人为失误都难以避免。即便当事人为实现准确无误的信息沟通付出了超常的努力,仍然难以避免会出现严重的信息流动差错,包括联邦航空管理局的警报系统在洛克比空难中所出现的失误、美国陆军人事管理制度中的问题,以及在1996年亚特兰大奥运会期间,因沟通渠道问题而没能及时上报可能出现的炸弹袭⑦击事件,当然还包括没有及时拦截2001年发生在美国的恐怖袭击。结构设计的政治意义

公共部门的组织中容易出现不完全符合其职能和需要的组织结构,其原因在于决策过程常常被一些政治因素所主导。一旦由权力斗争的结果决定最后的方案,就常常会出现“有组织的无政府状态”,也就是说,尽管组织结构看起来很合理,但实际上根本不适合该组织。通常这种决策反映的是组织发展的过时阶段的状况,因为既得利益者反对任何可能弱化其权力或控制力的变革。在政府圈内传言,取消已无存在必要的服务或机构实际上是不可能的。比如说,伊利诺伊州至今仍保留着一个负责检查马掌的机构,尽管马车已经被街车取代几十

⑧年了。

假如由公共组织和私营组织共同提供某项服务,那么构建有效的信息流动结构就会特别困难。公共健康问题,比如流感疫苗接种计划就是一个很好的例证。流感疫苗要求当年生产,这就要求每年的产量要和预估的需求量基本匹配,当年度没有使用的疫苗不能留到下一年再使用。因此,经常出现流感疫苗短缺的原因,就在于生产疫苗的私人公司和公共健康管理机构之间的沟通出现了问题。公共健康机构没有及时将它们预期的需求量与疫苗供应商分享,而疫苗的供应商也没有将他们的预期产量告知公共健康管理机构。疫苗供应商会将他们的疫苗的生产情况通知食品和药物管理局,但是相关法律禁止食品和药品管理局将类似的商业机密透露给任何人,包括其他政府机构。同样,也没有为流感疫苗的分配与使用建立一个负责监管的组织沟通机制。这些局面造成的后果就是,即便某一年度流感疫苗的储备总量刚好能满足需求,但是有的地区的储量有富余,有的地区则依然存在着一定缺口,而储量富余地区的卫生机构通常不知道哪个地区仍需要这部分⑨疫苗,因此也无法做到资源的再分配。事实上,互联网的发展为类似的问题提供了许多便捷的解决方案。

迅捷的行动是完成行政机构组织结构改革的关键。依阿华州州长泰瑞·E·布朗斯特德(Terry E.Branstad)在其任内成功地将68个部门精简为20个,并删减了40个董事会和委员会,他认为成功的关键在于“缩短(改革的)时间,就使我们有足够的动力去减少整个过程中来自持反对态度的利益集团的阻力。假如我们花更多的时间等待改革方案的规划与完善,那些利益集团就能轻而易举地将改革方案甩到一

⑩边”。总体考虑

组织发展的每一个阶段都需要就组织结构问题作相关决策,其中包括了决定创建什么样的组织结构,以及为了改变信息流动的方向,需要废除哪些现存的结构以改造当前的组织结构。所有这些决策都对政治影响非常敏感,因为它们会影响到政府运作,即谁从中获利,而谁的利益受损?谁因此得到了权力而谁没有?因此,在公共部门内部,掌握组织结构决策的意愿总是非常强烈,因为这些决策一旦通过法律或者行政法规的形式确定下来,就很难再加以改变。

政治领袖通常都将大量的时间与精力用于创建被认为最适合完成[11]目标的组织结构。如何安排能够在重要决策时期接近最高决策者的人,这非常重要;同样重要的还包括如何安排报告的最后定稿者,尤其是用于对决策进行合理化解释的报告。例如,美国外交政策方面的决策通常都是根据《国家情报评价报告》所作出的,由国务院的情报机构、国防部和中央情报局联合完成该报告。该报告被认为代表了上述三个部门的一致观点,然而事实上,它们对于相关事实及其含义的看法往往大相径庭。而通常这一切都是由中情局主导的,因为总是由中情局局长主持会议并负责联合报告的修改和定稿。因此,事实上,[12]该报告仅仅代表了中情局的观点。

准备改变当前的沟通模式,可能会遭到强烈的反对,因为这被视作为影响力的再分配。例如,当卡特政府准备成立一个独立的教育部的时候,就遭到了当时的教育、卫生和福利部部长约瑟夫·A·卡里法诺(Joseph A.Califano)的反对,他声称成立一个新的部门就意味着总统不得不直接面对又一个额外的声音,这将使行政官员们不得不处[13]理更多的信息,他们原本就已经被过量的信息压得透不过气来。站在部门工作的角度,把教育部独立出去意味着协调教育、卫生和福利工作的难度更大了,原本属于内部协调的问题现在将变成对外沟通问题了,而这一组织结构上的变动也将极大地改变教育事务官员回应不同利益团体与政务官的方式。然而尽管遭到了卡里法诺部长的反对,教育部仍然在卡特政府执政的最后一年正式成立了。立法结构

普遍存在于国会、州议会和市议会中的立法机关委员会制度很好地说明了结构如何影响功能。美国绝大多数立法机关都是按照功能分野进行组织的。尽管议员个人有时候可能希望能够按照地域来组织,毕竟他们代表着按照地域划分的选区,但是议会仍然是按照功能进行组织的,分别处理某一专业领域的议题,比如教育或者交通。信息的流动以及由此而产生的影响方式都代表着专业任务。例如,国会及其下属部门通常都是站在全国立场来处理农业、银行业、航空运输等问题,尽管议员个人不得不顾及其选民的压力。

正如古谚所说的那样“位置决定立场”,立法者的政策立场通常会随着提出议题的委员会而变化。举例说,同样是关于在公共交通系统设立残疾人通道的立法,由健康与公民服务委员会提出的议案就会被认为与交通运输委员会的提案有不同的立场。前者更强调人的需求;[14]而后者则更多考虑公共交通系统的效益与成本。因处理不同专业事务的需求而设立的委员会数量在各级政府中均呈现持续上升的势头,议员们的工作负担也相应地变得更重了,也更琐碎了。因此,议员们的许多决策不得不依靠助理、其他相关同事和专家的协助,而他们每[15]一个都有自己的信息来源。由此可见,立法机关组织结构上的变革已经改变了议员的角色与功能。

总的来说,由于国会的结构基本上是非等级制的、非集权的,因此为外部力量提供信息或施加压力提供了许多切入点。当他们接触不同的正式或非正式结构单位时,他们的诉求中所包含的信息内容也随之变化。当一群非裔美国公民为了对抗他们家乡的种族歧视而寻求帮助时,他们在联系参议院办公室、国会黑人事务小组和公民权游说集团时,会采用不同的诉求和说辞。

近年来,可供国会议员用来雇用信息收集助理的资金大大增加[16]了,这无形中重构了信息输入的模式。在此前,大部分必需的信息来自利益集团与代表他们的游说者,而新增加的资金则使议员们可以[17]更多地依赖他们所属委员会和私人助理的建议与信息。这些年轻的、受过良好教育的专业人士无论在知识水平还是在意识形态方面,都与先前的说客和特定利益的游说者大不相同。类似的模式变化在许多州议会都很明显。

这并不意味着特定利益集团及其说客就无法与国会沟通了,大部分议员仍然不得不考虑来自利益集团的信息,因为这些利益集团和它们背后的选民掌握着资源与选票。此外,尽管助理的人数增加了,收集信息的来源依然并不充分,因此议员们仍然不得不在很大程度上依赖外部渠道所提供的资料。这也就意味着掌握相关信息、并能成功将[18]其传达到国会的组织和个人,仍然有很大的影响力。而那些没有掌握突出的信息或者缺乏有效途径将其传达至国会的组织和个人,就会逐渐丧失其在国会的影响能力。就像表2-2显示的那样,不同的国会工作人员对于来自利益集团的信息的依赖程度大不相同。在爱德华·西德罗(Edward Sidlow)和贝斯·亨斯契(Beth Henschen)所调查的八个众议院委员会中,像商船与渔业委员会、内政委员会、公共工程委员会等顾客导向的委员会中的工作人员,就会比筹款委员会、预算委员会和政府工作委员会等其他几个委员会中的工作人员更关注利[19]益集团所提供的信息。明智的利益集团主管都了解其中的意义。规划信息流

上述国会的例子表明,“谁”和“怎么样”是组织管理者需要调整组织结构以适应其功能发挥的时候需要考虑的两个决策问题。“谁”的问题事关人事。哪些人,包括他们的智囊团,可以成为沟通过程中的中坚?“怎么样”的问题则涉及组织处理其沟通程序的规则。我们将首先来讨论“谁”和“怎么样”的问题,然后再来讨论典型的组织在信息流方面存在的一些主要的结构性约束。人事任命

组织越来越需要那些能够将自己所有或者大部分时间用来收集信息的成员,因为组织需要大量信息,同样也是因为政府处理复杂的内、外事务需要大量可能包含关键内容的信息。适当的人事安排,既包括在主要工作之余分配信息沟通的功能,也包括聘用兼职或专职的专家,还包括建立附属或独立运作的组织单位,专门负责信息沟通方面的职能。本章所讨论的内务部的组织结构,就是现代组织中典型的专业化结构。另外,还有一些政府部门是专门负责系统收集信息的,例如统计局主要收集人口方面的信息,而联邦调查局则收集各类犯罪行为的相关信息。

内部信息管理者包括监管组织内工作团队的人事主管。他们主要关注的是组织沟通中的人际关系问题与技术专家的内部交流问题,以及保证与工作相关的信息在组织中有效传达。内部信息管理者的工作可以由负责员工教育与培训的职员给予协助,后者主要负责对组织的人力资源进行相应的培训和发展,以适应组织的不断发展与变化;负责准备内部交流材料的职员也能够对内部信息管理者的工作加以协助。近几十年来,公共部门已广泛吸收各种技术手段来满足他们沟通的需要。例如,军队用心理学家来指导训练工作,还聘请社会学家研[20]究内部沟通问题,以及组织文化和氛围等问题,比如士气。

为了配合不同机构的信息处理结构,以及克服其中的分散状态,在联邦政府中建立一个像行政管理和预算局(OMB)这样的机构是必要的。在行政管理和预算局众多的职能中,还负责监管各联邦机构的报告,以确认是否采用了统一的程序。此外,该局还需要密切注意公民在完成政府表格上所花费的时间,并鼓励制作更简洁明了的表格。所有的联邦政府机构在向公众收集信息之前必须得到行政管理和[21]预算局的批准。

另外,组织需要合适的结构来保存组织资料,如此一来可以让过去的经验来指导(现在乃至今后的)行动。在信息爆炸的时代,信息储存和检索已储存信息已经成为焦点问题。人们不得不决定保存什么以及如何保存,因为只有这样才能在需要的时候轻易地找到相关资料。这些工作可以由专门的档案管理员来完成,但是大多数公共部门缺乏资金来设置这样一个职位。事实上,为了保存组织资料而安排一个职位,这样的事是很少受到正式关注的,除非是法律规定必须保留的指定信息,如合同文书、财政数据或者必须被保留指定年限的客户信息等。正因为有这些保存记录的法律要求,以及公共部门基层员工的工作相对较为稳定,才使得公共部门的组织资料保存状况比预料的要好得多。为了节省纸质文书和电子文档所占用的空间,许多组织销毁了大量信息,比如做决策过程的各阶段的资料,以及未成功的交易情况等。因此,我们往往难以了解一些关键因素是如何进入决策过程的,也无法从过去的经验中吸取教训。

为了实现良好的外部沟通,组织必须设立负责公共关系的岗位,与利益集团的说客、议员以及立法支持者共同努力。这些职员负责过滤组织对外宣布的信息,并且收集组织需要的科技、组织和政治信息。成功的信息管理还需要聘用合适的研究人员、策划人员、监管组织内部运行的分析人士、经济学家、统计专家和管理顾问,还有负责谈判、仲裁和诉讼的律师团。公共部门在检查外部环境、希望与部门的工作相一致的时候,其立场往往摇摆不定。研发人员通常都是以技术为导向的,而很少为组织提供更广阔的视野,而事实上广阔的视野有助于组织保持自身与外部环境之间的平衡。

近几十年来,为了了解公众对政府项目的反应并获取相关信息,[22]建立了许多新的联络结构。现在许多州都任命了公益律师。例如,威斯康星州在律师总会办公室设立了一个公共调停人,他成功地代表市民就环境问题与政府部门的观点进行协商。该办公室也在环境议题上帮助建立和支持公共利益。另一些州则建立了维护消费者权益的办公室,并且任命了专门的信息调查员为公共机构过滤公众关心的议题[23]。同样地,白宫和许多行政部门与机构现在都设立了公共联络办公室,为不同的公众提供了信息沟通的双向渠道,这类办公室大多可以通过政府网页很容易就联络上。这些结构安排使公众将注意力转移到决策过程,至于这些结构安排的影响,本书第6章将作进一步的详尽论述。

与私人大企业相比,公共部门在人事分配和搜集信息方面往往缺乏足够的资源。国务院就是个例子。身处海外的美国外交官们经常缺乏足够的人手去搜集他们开展有效工作所必需的大量信息,这使他们严重依赖新闻报道以及少数的信息提供者,而后者往往无法代表该国的主流民意。在国外建立合适的联络结构并与该国人士保持接触,往往有很多困难,并且影响到有效的信息管理。

政府机构总是倾向于大量收集信息,而且经常不惜花费巨资,这种倾向加剧了政府内人员短缺的问题。其结果就是政府资源无谓地耗尽,同样还有数百万民众不得不向政府报告的资源。1980年,国会首度通过《文书简化法案》,试图改善信息收集的程序,并将政府部门从繁重的文书处理工作中解放出来,据估计,美国人平均每年要花[24]费127亿个小时来填写联邦政府的各类表格。尽管该法案提出了加强限制的规则,这个数字还是在膨胀。根据国内收入署的估计,仅仅是填写1040个人所得税表这个大约一半以上的美国人都需要填写的表格,就需要近13个小时。为了填写各类表格而发布的指令,从1955年的50万字上升到2000年的600万字。制定沟通的规则

现在把话题转到“怎么样”的问题,管理者必须制定一系列规则来指导组织内部的信息流动。这些规则包括对每一项工作所包含的沟通职责的描述,以及对一般以及特殊环境中所遵循的报告规范的描述。一旦规则确立,正式的沟通信息流动的模式趋于相对稳定,因为它们是依靠建立起来的权力关系的支持而固化成为了惯例。在一群人中建立起网状合同关系,决定了组织结构和组织共享程序的相关信息成为其文化。这些不断稳定的关系形成了规律性和可预知性,所以组织内外的人发现很容易知道必须遵守的惯例。如果被问到过滤他们要求需通过的“渠道”时,他们明确地知道那意味着什么。

组织架构图通常能够表明每个岗位的任职者应该与谁沟通以及由谁指挥,因此为每个岗位的任职者提供了快速适应环境的参考。比如在尼克松政府任内,白宫信息办公室主任直接向白宫工作人员的主管汇报。这种情况在福特总统任内发生了改变,因为此时信息办公室被纳为新闻出版办公室的下属。而在随后的卡特总统任内,信息办公室既没有从新闻出版办公室中分离出来,也无需受新闻出版办公室的监[25]督。这其中的每一个变化都对办公室的运作产生了很大的影响。在组织结构中,一个人的职位可以说是一种社会约束,而这种社会约束往往能够决定其行为。比如一项针对企业行政人员的调查研究显示,他们的态度与其说是受自身利益或者意识形态所决定,倒不如说由他[26]们在组织结构中的位置所决定。相应地,在同一个组织内的不同子系统工作的官员,常常因为寻求不同的信息而对给定的信息内容作出全然不同的反应。比如,负责控制预算的财务部主管与主张开放新项目的研发部门主管,他们用来完成工作任务所需要的信息就完全不同[27]。

一旦政治权力关系被巩固成为沟通规则的一部分,那么它将很难去开启新规则,因为新的规则就意味着改变现行的政治关系和权力格局。芝加哥市的案例就是一个很好的例证。芝加哥的首位黑人市长哈罗德·华盛顿上任初期,在执政中面临着严重的困难,许多市政委员会的委员反对他的领导。因此华盛顿市长决定通过重新规划沟通方式来控制他们的权力,也就是使相关信息无法到达市政委员的办公室,而转到由市长和市长幕僚们所控制的部门。

芝加哥市政委员的政治权力来自他们为选民提供市政服务的能力[28]。市政运作的核心是人们致电市政府的“监管办公室”,要求提供类似修水槽、植树或者安装路灯这样的服务,然后市政委员根据不同需求联系相关的市政部门,并监督服务的执行,市政委员们因此赢得选民的赞扬与选票。华盛顿市长建议削弱市政委员们在沟通系统中的中枢——监管办公室,建议市民直接向市政厅寻求帮助,而市政厅则是由市长及其幕僚们所控制的。

这种情况在政治斗争中十分典型。华盛顿市长否认他的提议是为了削弱高级市政官们的权力以及提升市政厅的权力,他认为这仅仅是一种改革信息沟通循环的措施。同样,市政委员们也是从技术角度反驳市长的提议,而回避了核心的政治问题。他们坚持认为目前处理大量的信息已经使市政厅不堪重负,因为市长的咨询和信息办公室每月要处理25000个电话。除此之外,市政厅无法充分了解居民的需求以有效地提供服务。就这样,一场政治斗争披上了冠冕堂皇的外衣,市长的建议亦胎死腹中。类似的涉及潜在势力范围得失的斗争是很普遍的,例如表面上是建议通过网站来处理事务,实际上则是为了绕开那些从前把持过这些事务的官员。就像芝加哥市的案例,真正的动机通常隐藏在技术和管理争论的背后。

联邦航空管理局(FAA)所面临的问题则说明了为大量信息的流动制定合适规则是多么困难。联邦航空管理局负责主管航线安全,因此它会接到大量关于恐怖分子可能袭击飞机的报告。这类报告往往是极度模糊的,仅仅表示有一些不明身份的恐怖组织正计划对全球范围内某些区域的美国飞机实施攻击。由于联邦航空管理局自身没有海外调查人员,只能依靠军队和中央情报局(CIA)的情报以及外国政府持续提供的警告。大多数情况下,由于信息太模糊而无法证实这些报告的可靠性,而一旦报告中包含了特定信息,联邦航空管理局则必须随之隐藏可辨认秘密情报来源的细节。

即使资料来源可能不可靠,联邦航空管理局仍然必须提前告知有危险的航班,使它们有足够的时间采取预防措施,同时又不能过于草率,以免对错误信息作出过度反应。但是要准确把握这个理想的时间点就很难,并且航班需要大量精确的数据,而航管局在警报初期能够提供的资料通常远远不能满足需要,结果便是到处受到挫败。更为糟糕的是,结果往往会引起严重的灾难,比如在1988年,没有及时警告泛美航空公司的一架客机有可能遭到炸弹攻击,导致该客机在苏格兰洛克比上空爆炸;再如没有及时拦截2001年恐怖分子以纽约世贸中心和五角大楼为目标的撞机事件,甚至在恐怖攻击开始的时候还怀疑是一起普通劫机案。办公室布置

信息沟通还受到办公室结构的影响,包括分配给办公室的位置、房间的布置和颜色的组合。例如心理学家亚伯拉罕·马斯洛(Abraham Maslow)和诺贝特·明兹(Norbert Mintz)的实验表明:研究参与者坐在漂亮的房间与坐在丑陋的房间相比,前者对刺激画面的[29]反应比较积极。温暖的浅红色的房间能促进人们相互交流,而冷色[30]调的蓝色布局则容易产生相对压抑的交流模式。

德国和瑞典的管理学家进一步发展了“办公室布置”的概念来促进沟通。比如研究显示,当人们的工作地点相距超过75英尺时,跨[31]办公室的面对面交流就十分稀少。因此,合理安排办公室空间是十分重要的,需要不断当面交流的职员最好被安排在相邻的位置,尤其是在他们的工作关系刚刚开始的时候。一旦沟通关系建立起来之后,个人和职业魅力的作用会超越距离。尽管便捷的电子邮件传输已经显著地减轻了距离所产生的问题,但很多国会工作人员被分散在相隔甚远的办公室仍然不利于他们的工作。

近几年,办公室布置的重要性不断地影响着美国私营企业的经理人们,他们比较了日本管理方式与美国管理方式的异同。日本的办公室结构通常设计成尽可能使人与人接近的样式,鼓励人们之间互相交流。有时候,多达50人的部门可能被安排在一间大房间中,桌子挨[32]着桌子。这样的办公室布局便于工作监督。同时,部门主管也在同一个房间中工作,只不过他们的位置通常放在一个比较高一点的平台上,保证他们有较好的视野,并且更易于对员工保持良好的沟通与监督。在这里没有所谓的私人空间,不论因公还是因私,所有的交流都很容易被同事察觉。日本的办公室设计鼓励闲聊,但大多数日本的经理人相信这点时间的损失早已得到了高士气和团队精神的补偿。

这种办公室布局反映了独特的管理哲学,即强调团队合作和组织绩效。而在美国,盛行的是私人办公室和私人空间,强调的是界定明确的专业领域和工作任务,这就造就了“势力范围”,即努力保护个[33]人信息。日式的办公室系统会令那些重视私生活、个人成就和竞争的经理人感到失望。

建筑布局的心理作用已经在历史中广为人知,比如借用丰富的内景布置来作为组织地位的象征,或者建立令人生畏的大厦供政府首脑和高等法官居住,然而在规划缺乏荣誉的公共机构办公室布局时,人们却很少充分考虑这些因素。诚如约翰·克鲁普敦(John Crompton)和查尔斯·兰博(Charles Lamb)所言:“当讨论到办公设施的改进和创新时,政府和社会服务机构经常仅仅从功能和最小成本的角度考虑。它们常常对地毯、窗帘、家具、灯光和室内布置这类东西精打细算,因为它们认为这些东西是无关紧要的,即便把这些项目从预算中排除也不会影响基本的服务。而事实上,这些布置往往是新设施中最关键的部分。这使这些布置营造出鼓励民众使用这些服务措施的气氛……即使后来再改进这些布置,民众[34]已经对这一设施形成了第一印象……你没法再次给人第一印象。”

部门的布局也同样会向其员工和顾客传达一种专业化的信息:“人们用视觉和听觉概括出整个组织。快要满出来的废纸篓、充满灰尘的公文格、临时的标记和过期的布告会使顾客认为:(1)对这里的员工而言,这‘仅仅是一份工作’,他们并不会以组织为荣;(2)管理者没有效率;(3)该机构并不关心顾客。如果环境怡人、轻松、舒适、友善以及有问必答,那么人们会认为在这一环境中进行[35]的业务活动也是吸引人的和有意义的。”

假如申请社会福利的民众能够在一个像家庭般轻松舒适的地方坐着进行面谈,就会比在一个拥挤的办公室、站在柜台前、当着许多陌[36]生人的面讨论他们的私人问题,要感到轻松得多,也会更容易沟通。而上述现象在公共服务机构是非常常见的,机构的布置不吸引人、邋遢,甚至是脏乱的、并且被忽视,这就使得在这种环境的人感到不自在,甚至感到自卑。官僚结构的障碍

至此,我们已经很清楚地了解适当的组织结构可以使信息沟通更为顺畅,也可以阻碍信息的流动。现在我们将讨论重点转向另一些问题,这些问题源自官僚结构的特性,普遍存在于各类公共组织中。根据马克斯·韦伯的观点,官僚组织的主要特征包括:(1)等级制的职位设置,使工作任务更加理性化;(2)专业化分工;(3)集中决策并协调各项工作任务。上述基本特征构成了政府机构中信息管理的主要挑战。等级制

在等级制结构中,上级指导工作,下属执行上级的命令,工作指令从高到低逐级传达。同样,贯彻和执行命令的低级团队还被告知他们需要提供给上级什么样的信息和报告。许多问题因此产生了。

信息必须通过的层级数本身就是一个问题。在第2章中我们已经讨论了为什么信息在通过等级制的层层中间环节时会发生失真。任何一个环节都有可能忽略关键信息,必须通过的层层等级也会造成信息的延误,从而导致效率低下或行动无效。许多事实表明,反复确认和磋商只会使政府部门的行为变成徒劳。联邦调查局明尼阿波利斯办公室的一位探员将其行动被搁置的原因,归咎于她位于联邦调查局局长之下的八个层级,她的行动请求也许可以挫败2001年的恐怖攻击事件。过多层次还会抑制创新,因为遵循旧例不需要深入沟通,比创新与实施改变要容易得多。对于革新者来说,每一个官僚层级都是要清除的障碍或陷阱,改变现状的建议可能永远不会传达到有权开始变革的那个人。等级沟通也妨碍了那些并不精确符合沟通模式的信息在组织中顺利传达。

政治学家罗伯特·奥康纳(Robert O'Corner)和莱瑞·斯佩斯(Larry Spence)警告,“层级沟通机制可能在一定抽象意义上是理性爷的,但根据人类沟通的理论,层级沟通不符合信息成功交换的基本[37]规则”。奥康纳和斯佩斯坚持认为只有面对面的交流,才可以捕捉到通过声音、声调、姿势、词汇和形式所表达的隐含信息。典型官僚制度下的沟通严重缺乏这样的交流,因此很难了解信息发布者的真实意图。根据奥康纳和斯佩斯的观点,“忽视隐含信息使官僚组织变得[38]笨拙、效率低下,并且不能从其错误中吸取教训”。

在等级制沟通中普遍存在的非人格化现象,使人们难以把握信息的度,也就是说,什么样的信息将意味着会产生行动,而什么样的信息只有象征性意义。休·海克勒(Hugh Heclo)将他的著作冠以《陌生人的政府》一名,就是指政府机关中的沟通大部分是在陌生人之间进行的。他认为在这种情况下,很难精确地传递信息内容,“那些位于信息传送最尾端的行政人员,习惯于把严重的差错仅仅当作一个声明”。海克勒引用一位基层官员的典型评论说,“年复一年,你都会发现大量没有执行的指令。为了让层层工作人员都完全明白这意味着什么,往往又要花费很多精力,而不能仅仅用另一个声明或者用演讲[39]撰稿人的号召来简单说明”。

为克服信息传输过程中的疑问,反映在组织的结构和功能上,就有可能出现系统中的冗余,例如复杂的信息管理系统、书面备忘录、不断庞大的报告结构等。但是在海克勒看来,“这些技术中没有一项能够取代人际网络和讨论”。然而,无法捕捉到面对面交流中传递的所有细节,有时候也是有好处的。它使组织成员容易根据自己的先入之见来解释信息内容,它还使拒绝或者忽视求助信息变得更为容易,因为非人格化的信息不带有面对面交流时的那种情感压力。[40]

一些学者指出,等级结构容易导致信息被隐蔽和误传。此外,也比较容易出现“告密”的情况,即员工将其关注的问题直接越级向上级反映,或者公之于众。当下属尝试突破中间层级直接越级上报最高层时,高层往往是不会接受的,尤其是在面对身份差别和信仰不同的情况下。1941年日本人偷袭珍珠港事件就是一个百说不厌的例子。在轰炸开始前的一个小时,一位陆军士兵就发现了执行袭击任务的机群。他将情况报告给海军上尉,而这位“认为”近海无袭击的海[41]军上尉却告诉他的部下“忘掉这件事”。

即使在等级制内部的各种层级之间有良好的信息传递渠道,下属也经常拒绝使用这些渠道,因为他们会感到等级制礼仪的压力,也害怕被认为是麻烦制造者。下属员工总是报喜不报忧,因为坏消息会拖累报信者,因此,坏消息经常被隐瞒下来。即使外聘的专家,为了他们自己的利益通常也选择知情不报。这些专家一般都会选择性上报一些能使政府高层满意的信息,而不是扰人心绪的坏信息。下属员工总是倾向于把可能引起麻烦的信息压下来,他们不希望因为纠正这些问题而给自己增加工作负担。如果晋升的竞争很激烈,有一些员工就会对同事隐瞒一些信息以增加自己的晋升机会。而在晋升和任期受保护的文官系统中,这些利害冲突则相对没那么尖锐。

适应组织文化是等级制组织内抑制信息向上流动的另一个因素。组织强调忠诚、服从规则、热心支持组织任务,它们总是告诉员工和公众本组织的绩效是优异的,即使是问题层出不穷。这就阻止了批评意见,也减少了全新尝试的提议。在大多数政治文化中,反驳上级被认为是不合适的。当克林顿总统1999年在白宫承认他的不正当性行为时,其政府班子中的大多数成员小心地避免对此作评论,沉默的面纱甚至延伸到了在国会中的民主党高层人士。当媒体报道海湾战争中美军指挥官诺曼·施瓦茨科夫(Norman Schwarzkopf)将军的军事评估与老布什总统的意见相左时,施瓦茨科夫将军很快就出面澄清。高层官员认为,在他们公开批评他们的老板之前,最好先辞职。比如,福特总统的新闻秘书赫斯特(J.F.ter Horst)愤然辞职,就是为了他可以公开抗议福特总统特赦前总统尼克松,使其可以避免对其不诚实的指控。

一些结构性和程序性的变化可能可以超越等级制带来的沟通障碍[42]。正式的等级制沟通渠道之外的一些沟通方法就是可能的选择。举例来说,高级主管可以定期地视察第一线工作,并尝试与不同层级的员工进行交流,而不是仅仅依靠报告来了解情况。这样,他们就可以越过层层等级,建立与底层员工的直接交流。当然,无论从道德还是效率上考虑,在直接沟通之前仍然有必要咨询一下中间环节的员工。

高层官员也可以咨询外部人士,如研究该组织的记者和研究人员。他们可以邀请管理咨询顾问或统计分析专家等专业人士来调查基层发生的状况,然而,现在还不清楚这些非官方的资源与更容易获得的内部资源相比哪个更有用。正如一位熟悉佩斯公司的观察家所描述的那样:“很不幸,国会议员和新闻界都没有对访问矿山表示出多大热情,而我认为这是了解佩斯公司真相的关键方法。直到我到了瓦加杜古(Ouagadougou)并与驻扎在那边的志愿者们进行交谈之后,我才真正了解佩斯公司在做什么,它的问题在哪里。我发现仅仅依靠公共事务办公室根本不能发现问题,但那里却是大多数记者们的消息来源和[43]枯坐一整天的地方……”

解决等级制的不利影响的另一种方法,是通过重新安排组织结构,从而减少信息必须通过的层级数。这样,等级结构就会趋于扁平化。在一些基层员工时常面临一些复杂的、非常规性决策的官僚机构中,这种变化尤其重要。例如在社会福利部门,一些直接观察个案基本情况的基层员工,往往比那些没有接触过个案的上级,能作出更合适的决策。当组织等级变得扁平化之后,上下级之间沟通的心理障碍也更加容易跨越了。

为了配合克林顿政府的政府再造改革,许多联邦部门都进行了将等级结构逐步扁平化的尝试,包括减少中间层级的官僚,授予基层官员更多的决策权等。副总统戈尔在最初的政府再造报告中将林业部的[44]一个例子树为典型。在东部22个州、历时两年的试验计划中,官僚机构扁平化的试验已经提升了15%的效率,具体措施包括简化预算、减少中间层级以及削减20%的总部员工,为服务整个区域内的人力资源和财政资源工作、公共关系、自然资源和信息资源发展,创建了功能导向的“战略团队”。第一线员工被授权可以对基层事务作出独立决策,比如批准放牧许可证等。这个变化将审批许可证所需的时间从[45]30天减少到仅仅几个小时。

然而就像前文讨论过的那样,尽管政府再造取得了重要的成功,但是要对联邦政府的主体结构进行重组仍然非常困难,因为这涉及权力关系的改变,并且需要对法律和正式法规作相当麻烦的改变。相比较而言,更简单的做法是安排代表不同专业和阶层的专家共同组成一个工作小组,共同负责一个特定项目。这种非正式组织有助于成员之间的信息交流,而不需要考虑成员的官僚等级,团队工作也有助于激发创新。我们将在第6章中讨论“质量循环”项目,即把代表不同层级的员工集合在一起,运用头脑风暴的方法解决问题,这种方法目前[46]普遍用于提高工作绩效。这种方法也有助于在工作中将专家和行政人员的角色进行对调,从而打破障碍。专业化

专业化是另一个与组织结构有关的沟通问题的症结。政府机构被分成大量高度专业化的单位,讲着互相不能理解的行话。不同部门对于关键术语的定义常常是相互矛盾的,比如什么是“失业”,这导致针对同一现象的资料却常常不具可比性。有的部门或许把钟点工、学生和退休的人称为“失业者”,但其他部门则把这些人排除在外。国家标准局、海事管理局、专利和商标办公室以及经济发展局有它们各自的语言和解释,尽管它们都是商务部的一部分。假如研究单位高度专业化,并且地理位置上又远离它们服务的组织,那么专业化很可能成为严重的沟通障碍。研究人员可能并不完全明白他们研究成果的最终使用者的需求是什么,也不明白如何包装这一研究成果才能使其功效发挥到最大。许多学术研究的组织和表现方式都使公共机构内部的潜在用户把它当作“纯学术”(或而言之,毫无实际用处的)成果,而不愿意应用其研究成果。

专业化经常导致不同单位为了控制工作任务而出现不良竞争,因为每个专业都认为自己是本领域的主导者。例如,人口调查局与行政管理和预算办公室之间就曾发生冲突,人口调查局想在1990年的人口普查中保留以前曾经用过的关于住房的问题,而行政管理和预算办公室则认为这些问题是多余的工作,必须删除。每个小组都声称这属于他们的权限,并坚持认为事关重大、必须执行。这些小组常常会夸大他们个案的优势,同时也夸大其他选择的危险性。为了宣传他们的单位,他们时常有选择地向高层官员传递信息。这些伎俩往往很难识破,因为它们涉及高度专业化的知识领域。相互竞争的单位往往不想与其他的单位进行交流,以免暴露弱点,或者不得不透露一些它们想保留给本部门独家使用的信息。由于各单位之间没有做到共享信息和相关分析,常常造成严重的资源浪费,因此也就不难理解专业化为何会造成部门狭隘主义,以及无法与姊妹单位相互合作。

专业部门中互相损害竞争对手的现象在公共部门要比私人部门常见得多,这是因为公共机构的工作人员可能在很长一段时间附属于同一家单位。官僚主义的僵硬作风使各部门间的沟通变得困难,而在私人部门更多的是要与其他部门保持一致。例如,矿务局和陆军工程兵部队之间多年的紧张关系,以及国务院和国防部之间的紧张关系,都是由于组织职能重叠而导致互相诋毁竞争对手造成的。在过去,外事服务部门、军方和情报部门的情报合作一直很差,因为三方中的每一方都胜过其他竞争对手。

要解决因专业化以及互相轻视对方而形成的部门狭隘主义,方法在于要求各领域的专家与委托人之间保持更密切的接触和交流。林业局所采取的让其职员在不同部门之间轮调的办法可能是有用的,有助[47]于员工了解组织内的所有分支机构,并认识不同部门的员工。能够集中不同专家与决策者的各种会议也是一种解决途径,例如围绕儿童福利、色情作品和毒品泛滥等问题而召开的各种白宫会议。集权化[48]

集权化对良好的沟通来说是另外一个结构性的障碍。在很多组织中,大部分重要信息都指向最高层的主管,而他们常常因此面临信息过量的问题,容易造成延误处理信息、耽误决策或者忽略了基层员工相关机构的信息需求,这些都容易导致一些预料外的、甚至是灾难性的后果。例如,一个大型机构的主管要求所有员工的抱怨都传达到他(她)的办公室,而准备处理这些信息的较低层级员工则有可能没有及时意识到这些员工抱怨的重要性。当然从另一方面来看,如果没有集权化,则可能会出现很多重复劳动。也许会花更多的钱去聘用专家,而整个组织的统一协调计划也可能被搁置。

既然高层官员不可能浏览所有的信息,那么多少信息以及什么类型的信息应被转交到组织的其他层级?如何在集中控制的需要与保证有效程序的责任之间取得平衡?又该怎样设计合适的结构和规则,以保证实现最有效的信息流动?答案仍然说不清楚。经过对国内收入署、海关总署、食品和药物管理局、社会保障局、林业局以及动植物检疫局等机构进行为期一年的研究之后,赫伯特·考夫曼(Herbert Kaufman)认为,下属“并不总是能够解释他们如何决定到底是自行处理,还是把事情交给老板指示;通常的回答就是‘你总归知道的’。在新主管上任的头几个月内,就好像反射动作一样,他们总是对下属[49]表示满意”。

考夫曼指出,一个主管的领导水平取决于他是否能够避免过度集权。“如果大量事情都提交给主管去决定,他们就会忽略另外一些重要工作,而等待处理的事情或许已经堆积如山了。”担心事情积压,会“推动主管在其周围安排一些筛选信息的人员,从而减少需要他们[50]亲自决策的事件数量”。然而过度的非集权化又会使下属决定太多重要事项,使主管变得有名无实。假如信息提供者发现并不是由主管亲自处理他们的信息,慢慢地这位主管的信息来源就会变得枯竭。

在下列情况下,决策权会逐渐向最高决策者集中,也就是当下属害怕承担风险的时候;当下属们认为最高决策者拥有足够的背景信息,而他们缺乏这类了解的时候;当下属们非常尊重老板的学识或无法解决意见分歧的时候;以及主管不放心其下属的判断和可靠性的时候。另外,要求部门、乃至全国的政策保持一致的压力,也会导致决策权向上集中。那么什么情况下决策权会保留在较低层级呢?下属可能是专业领域的专家并对该项目做出过重要贡献的时候,以及需要迅速作出决定而下属也能胜任这一决策的时候,还包括主管鼓励员工进[51]行自力更生和开拓创新的时候。

各种各样、有时甚至是相互矛盾的因素使我们难以预测到底哪些决策需要由最高决策层来决定。考夫曼发现最高层的决策有时候是微不足道的,也有时候十分重要。为了在超负荷和孤陋寡闻之间取得一个平衡,影响部门内部管理的决策通常是由下属来决定的,因为他们被认为比最高主管更了解部门运作。而主管则可以将更多的精力放在外部沟通上,这对于公共部门来讲尤其重要,因为民主政治的规则要求民众随时都能接触到公共官员。考夫曼发现在他调研的部门中,高层官员在接到来自政治要角的电话时都是相当主动的。这些受到特殊待遇的人包括国会议员、白宫工作人员、市民领导、律师或专业团体、[52]其他政府机构以及记者。

在林业局这样目标单一的组织中,信息的集权化似乎运作得最好,尤其是在组织上下关系和睦的时候。然而一旦组织任务发生变动时,集权化可能就会影响效率。高层官员可能不能完全了解低层员工正在处理的问题是超出其能力范围的。在那种情况下,集权化就必须仅限于在一些与组织中各层级都有关的以及需要同一决策的少数几个领域,这就有可能产生一个双头组织,也就是把各个分散的权威再集中到一起。

公共组织所承担的工作任务日趋复杂,而信息量则迅速膨胀,尤其是网络信息,这些都迫使信息收集和决策过程逐步走向分权化。这种趋势促使公共组织强调回应顾客,并让员工参与决策,这正是政府[53]再造的标志。分权化使低层官员感觉到自己更重要了,而且可以更加迅速地执行决策。但是这也产生了组织内部一致性与协调的问题,也使大规模决策变得更困难。而一旦决策分散执行,在参与执行任务的各个部门之间进行沟通也变得更加困难。幸好,互联网技术的发展成为解决上述问题的福音。信息流动的方向

关于等级制、专业化和集权化的讨论已经提到了信息流动的问题将随着信息流流动的方向而变更,因此,我们需要专门讨论有关信息流动方向的问题。就像在图3-1中的箭头所标示的那样,信息可能向上、向下或者横向流动。印第安事务局可以将相关信息上报分管印第安事务的部长助理,再由他把这些信息转向更高层级,比如美籍印第安人特别委员会办公室的工作人员、总督察、内务部部长。向下的信息流则按相反的顺序进行。当矿产管理局与国土管理局沟通的时候,信息是横向流动的;而印第安事务局与表层矿产开发和实施办公室之间的沟通则是跨领域的,同样也属于横向流动。内务部的结构是一个复杂的现代政府部门的典型。整个内务部有19个主要的分支机构和多个下属单位,其中包括了一个信息资源管理办公室和多名信息官员。图3-1 美国内务部注:海岛事务办公室也向部长助理、政策、管理和预算办公室汇报。向下流动

上级主管一般都希望与下级进行更轻松、更频繁的沟通,而不是相反的情况。一般来说,身份和权力的差异越大,组织沟通程序越正式,就越可能出现向下沟通占主导和向上沟通受抑制的情况。这种沟[54]通方式可能会带来麻烦。如果下属接到许多命令而很少有机会反馈,那么组织气氛就会变得专断,并会在员工中滋生怨恨情绪。因此对行政官员来讲,花时间与下属建立和睦的关系以及创造一种相互尊重的[55]氛围,往往是十分重要的。但在大机构的主管往往任期不长,要做到这点通常很难。

公共部门中由政治任命的高层官员时常发现无法与低层梯队的职员进行顺利沟通,这有几个方面的原因。这些官员的任命主要归功于他们的政治技巧,他们通常缺乏必要的技术和管理知识来做出工作任务指示。由于政治官员的任期通常都很短,导致他们可能对组织的程序和业务并不熟悉,只能根据基本办事原理来处理工作。通常,政治任命的官员最擅长和最有效的沟通领域是灌输组织目标,但就是在这个领域,他们最有可能遭遇到来自在该部门长期工作的、已经形成自己对部门最佳目标的看法的公务人员的反对。事实上,低层官员常常能够利用他们所掌控的日常运作和他们所熟悉的部门管理知识来抵制高层官员的政策指示(包括立法者、最高行政长官)。例如,尽管里根政府的指示是要放宽净化空气法的执行力度,但是低层官员还是执[56]行已经确立的严格政策。

当公共部门爆发劳动者与管理者矛盾的时候,向下沟通不充分是一个被频繁抱怨的问题。在美国大城市中持续不断的教师罢工就是很好的例证。因为老师们经常认为他们的上级对他们的成绩给予的奖励太少,并且不能解决影响教师工作表现的问题。总之,他们感到被疏远了。他们还认为那些制定政策的行政官员并不了解教学现实,却强迫执行这些政策。在合约谈判的过程中,许多问题浮出了水面,而当时的气氛过于激烈并且不利于问题的解决。最后,双方试图通过建立永久性沟通渠道来更好地解决问题:一方是学校管理者和学校董事会,另一方是教师和教师联合会。

一项关于宾夕法尼亚州公共福利部的研究提供了一个向下沟通问[57]题的案例,以及这些问题所导致的困难。进行这项研究的目的,是为了调查部门中过高的身心残疾比率以及部门中弥漫的士气低落氛围的原因。这一部门中的跳槽率也十分高,尤其是受过良好教育的员工[58]更是如此。接受问卷调查的1313名社会工作者的回答显示,他们认为部门的沟通系统存在严重的缺点,并且他们认为他们的上级过于重视官僚体制的规则,而不清楚他们的问题(见表3-1)。他们觉得来自上级的模糊不清的指示太多,而他们上传的信息没有受到足够的关注。资料来源:Robert E.O'Conner and Larry D.Spence,“Communication Disturbances in a Welfare Bureaucracy:A Case for Self-Management,”Journal of Sociology and Social Welfare4(1976):186.Reprinted with permission.

55%的受访工作人员还抱怨他们经常接到互相矛盾的要求,互相冲突的联邦、州和地方法规或许是问题的答案。对他们工作记录的过多的检查、重复的信息、下属向上级汇报时的暴怒态度和傲慢答复,都使工作人员相当不满。他们还抱怨横向沟通的机会有限,事实上横向沟通有利于工作人员在执行相同的任务时交流想法,同时也能从其他人员的工作经验中获益。71%的工作人员不清楚上级希望他们成为什么样子。他们抱怨向下的信息很少考虑工作人员的信息需求,或者是批准他们的工作。因此,部门中的信息被认为是无方向的、功能紊乱的。38%的工作人员认为他们上级签发的指令不是为了执行的。这是公共部门中的一个普遍的抱怨,因为法律法规往往规定了很多细节,即使上级知道这些法规与该领域的现状不相适应,也不得不遵照法规执行。

工作人员还认为上级通过交往方式和肢体语言所传达的隐含信息是没有意义的,因此工作人员忽视或绕开了许多与上层官员进行沟通的机会,因为他们认为这毫无必要,只会增加其工作负担和严重干扰他们的正常工作。2/3的宾州受访者承认,尽管有可能受到纪律惩罚,他们还是违反了公开原则。57%的受访者说,由于沟通困难,他们保留了有用的信息。

研究宾州公共福利部沟通模式的分析家们建议,应当由社会工作者这一层级承担大部分关于顾客的决策,这使组织变得更加以顾客为核心,同时也减少了向下沟通的问题。分权化将增加由社会工作者提出建议和向上沟通的信息,这有助于提升他们的自我价值感。该研究的总结观察报告称,“虽然所有这些可能违背了等级制组织的传统观念及身份差异的必要性,但这只意味着已经到了质疑和批评这些观念[59]的时候了”。横向流动

信息的横向沟通通常发生在同一组织层级的不同个体之间。当涉及不同功能的组织成员时,它通常被叫做“交叉渠道”沟通。横向流动主要用于协调不同单位的工作,通常采用会议、电话会谈、备忘录、照会甚至社会活动的形式,还可以通过建立功能导向、由来自不同单位的成员所组成的团队,来协调相互之间的工作。例如在犯罪审判系统中组建毒品任务执行小组,由警察部门不同警种的人员混编而成[60]。这些任务小组的有效性,取决于它们如何根据所涉及的单位安排内部组织结构,以及如何设计部门间沟通的渠道。

横向沟通一般是快速、流畅的,并且常常相当不正式。它更可能发生在不同结构的、多专业任务的组织中,方便一个单位的专家与其他单位的同行进行交流。核专家与其他部门核专家沟通的收获,要比与本单位的电气工程师沟通的收获多得多。同样地,当行政官员走出自己的组织与相关组织进行协调的时候,他们经常集中精力与同级部门进行沟通,因为同级部门的沟通需求往往是相似的。

公共部门的横向沟通经常要比私人部门受到更多的约束,这是由政府部门的绝对规模以及公共部门直接为相同的稀缺资源而竞争所造成的。官僚组织很少有可能像私人部门的企业那样组成行业联盟,这也是一个抑制横向沟通的因素。高层官员经常十分重视横向沟通问题,因为这有可能削弱他们的权力。与同等级的人交谈让人们增长见识,而原本那些信息可能只会由高层主管所掌握。因此,高层官员通常都很想限制横向沟通,他们坚持认为所有的沟通必须经过他们。

有个很切题的案例发生在1979年,那是帕特丽夏·哈里斯(Patricia Harris)出任健康、教育和福利部部长的时候。由于她接手的工作团队并不是由她选择的,并且对她带有敌意,因此她就尽可能[61]控制横向沟通以至于威胁到了内部效率。会议、电话、与下属的接触、与国会议员、国会和白宫工作人员、行政管理和预算办公室的交流在没有事先获得授权的情况下都是被禁止的。她用这种方法确信,只有获得授权的人才能代表本部门的观点。其他内阁部长也发出相似的指令。

尽管这种做法在某些方面是有益的,然而限制横向沟通也很可能会阻止承担相关职能的公共部门之间进行相互协调,这会导致更多情报收集方面的重复劳动。比如国务院和国防部之间的协调就已经声名狼藉,并且常常发生可怕的后果。1989年有一个典型的例子,当五角大楼的报告将南非的非洲人国民大会(非国大)列为危险的恐怖主义组织的时候,在同一时刻,国务院正尝试与这个好战的反种族隔离组织建立联系,并且承认非国大的存在。更好的沟通可能会避免这种政策分歧的尴尬。向上流动

信息的向上流动主要是用来为组织内部运作提供反馈。这些信息流包括:(1)下属关于他们工作执行状况的汇报以及汇报他们的问题与申述;(2)关于他人及其问题的报告;(3)关于组织实际运作和政策的一般信息;(4)建议如何执行实际任务和潜在任务的标准[62]化信息。

向上沟通是评估内部沟通的效果的一个重要指标。它表示了向下传达的信息是否正确到达了目标,是否被正确理解,以及是否采取了合适的行动。由于许多政府办公室收到的工作指令模棱两可,而且它们之间又相距甚远,因此,向上反馈的信息就成为理性决策过程中的必要因素。通过反馈信息,可以对重要的内部资料进行筛选,而这些信息是无法从外部资源中获得的。信息能够顺畅地向上流动,还有助于保持士气,同时也是控制牢骚和抱怨的一个“安全阀”。然而随着内外部信息的数量和多样性不断增加,构建合适的向上反馈信息的渠[63]道成了一个难题。

正如前文所述,向上沟通常常受到限制,原因之一就是等级制这个事实。人们在与上级进行沟通时总是会觉得局促,特别是与层级高于他们直属上司的上层官员进行沟通。即使最高主管总是对大家敞开大门,向上沟通的机会在很大程度上仍然是象征性的。而当下属出于个人或团队利益,试图通过向上汇报的机会来影响上司时,这就会影响向上沟通的效果。就像丹尼尔·卡兹(Daniel Katz)和罗伯特·卡恩(Robert Kahn)所说的那样,“向上沟通不仅仅是让老板知道他(她)想听的东西,同时更是告诉老板下级想让老板知道的东西[64]”。由此可见,向上流动的信息经常提供歪曲现实的版本。

为了防止这类问题的发生,行政官员必须是善于接受意见的、敏感的听众,必须知道什么是合理的需要。在组织范围内设置建议箱,或者奖励有效的建议,都有助于防止上述问题的出现。例如,当艾尔莫·萨姆华特(Elmo Zumwalt)被任命为美国海军司令的时候,他通过在海军报纸上定期刊登部分信件的形式,鼓励部下给自己写信,并在报纸上附上自己的回复。这意味着这些信件内容都是有价值的,而[65]最高司令官也乐于满足部下的要求并亲自答复他们。

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