中国社会公共安全研究报告?第13辑(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：杜志淳,张明军

出版社：北京大学出版社

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中国社会公共安全研究报告?第13辑试读：

主任　杜志淳

副主任　杨正鸣　何明升　张明军

编委　于建嵘　李连江　高小平　王教生

陆卫东　娄成武　朱正威　佘廉

竺乾威　陈振明　倪星　王永全

杨龙　项继权　朱立言　沈忠新

陈平　郭秀云　杨正鸣　何明升

张明军　倪铁

主编　杜志淳　张明军

副主编　汪伟全

编辑　郭秀云　吴新叶　汪伟全

易承志　郑谦投稿信箱：hzggy021@126.com投稿地址：上海市龙源路555号华东政法大学集英楼B309室年度报告2017年中国社会典型群体性事件分析报告[1]张明军　朱玉梅

摘要：纵观2017年中国群体性事件，其数量较前一年略有增加。从发生领域来看，劳资纠纷、征地拆迁、环境污染、业主维权是现实领域中群体性事件发生的集中板块，而教育、医疗、安全等领域是网络群体性事件的聚焦点。从事件类型来看，利益诉求类事件和理念伸张类事件是主体。从参与主体来看，构成日益多元化和复杂化。从事件形态来看，网络群体性事件持续增长，线上线下互动增强。从冲突程度和方式来看，暴力化程度有所下降，言语冲突日渐增多。面对群体性事件呈现出的新特征，亟须优化政府回应机制、加强网络舆情监管与引导以及调整治理思维与策略，以期降低群体性事件的发生，减少群体性事件对社会秩序的破坏性影响。

关键词：群体性事件；公共安全；社会冲突一、2017年中国群体性事件整体态势

对于2017年的群体性事件，由于目前尚无比较准确和权威的数据统计，只能根据以往研究以及2017年社会发展形势初步判断，群体性事件总数较前一年略有增加，其中一个主要原因就是经济仍存下行风险，发展不平衡问题突出，由此导致各种类型的群体冲突事件在各地频频发生。梳理2017年所发生的群体性事件，发现其总体格局延续了以往趋势。在现实领域，劳资纠纷、征地拆迁、环境污染、业主维权等依然是构成群体性事件的集中板块，相关的工人（含农民工）、农民、居民等是其主要参加群体。在网络空间，相关群体围绕教育、医疗、收入分配、安全等领域形成了一些网络群体性事件，其中，中等收入群体、90后、城市网民是重要参与群体，具体可以通过案例对2017年群体性事件的大致情况进行分析。（一）劳资纠纷、征地拆迁、环境污染、业主维权是现实领域中构成群体性事件的集中板块

1. 劳资纠纷依然是群体性事件的重要诱因

2017年，中国经济结构调整步伐加快，政府去产能战略稳步推进，带来了传统制造业的衰落、新兴行业的崛起，在这一背景下，中国劳资纠纷仍呈增长趋势，并随着企业迁移和新行业的兴起，呈现出从沿海到内陆、从传统行业向新兴行业扩散的态势。一方面，在建筑业、制造业、交通运输业等仍是劳资纠纷高发领域的同时，服务业、零售业等所产生的劳资纠纷也不断显现，如物流、送餐、金融、IT等行业。例如，2017年3月15日，云南大理美团外卖员工罢工，打着“要求美团总部回应大理渠道李某和经理徐某违规问题”的横幅进行抗议。与此类似，外卖员、配送员用集体罢工、辞职等方式进行维权的事件也在黑龙江、重庆、广东等地发生。中国劳工通讯发布的《中国工人运动观察报告2015—2017》也指出，中国劳动密集的传统制造业的工人集体行动的百分比明显下降，2017年达到创纪录的21.3%的低点。同时，服务业和零售业的群体性事件在2017年达到创纪录[2]的20.7%。另一方面，劳资纠纷主要发生区域从珠三角、长三角等地区，逐步向内陆省份扩展。《中国工人运动观察报告2015—2017》指出，在其收集的数据中，发生在河南省建筑业、交通业、零售业的个案均居各省首位，而广东地区的工人集体行动从2013年占据全国[3]总数的38%下降到2017年的11.8%。此外，因工人薪资报酬受损、社会福利保障受侵害、要求改善工作条件等原因造成的劳资纠纷在全国各地仍高频出现，如2017年7月19日，江苏省新沂市华宏特钢公司部分工人因劳资纠纷与厂方发生冲突，随后冲突加剧，演变成群体性事件。

2. 征地拆迁诱发的群体性事件形势严峻

征地拆迁是城市改造与发展、新农村建设与乡村振兴进程中必然会涉及的问题，一般来说，其涉及面广、影响范围大，处理不当，极易造成群体性事件和群体维权的产生。近年来，因一些地方政府法治意识薄弱，在拆迁过程中急功冒进和不当作为，导致因征地拆迁所引起的群体性事件数量多、对抗激烈，引起了社会的广泛关注。由于该类事件持续多年，社会对其认知走向常态化，再加上地方政府回应机制的调整，2017年，征地拆迁与群体维权等矛盾聚焦点的舆情态势[4]回落明显，各类维权事件基本无舆论热议。但这并不意味着此类事件积压的矛盾得到了化解，在遇到强拆、暴力拆迁时这类矛盾依然会以激化的方式展现出来，造成人员死伤和财产损伤。如2017年3月，江西省赣州市因“空心房”拆迁，副乡长被村民“铲死”事件；2017年4月，上海市静安区发生暴力抗拆，造成一死三伤事件；2017年9月，河南省郑州市高新区百炉屯村因拆迁发生一死一伤事件等。[5]这一系列暴力拆迁案件不仅激发了矛盾冲突，还进一步恶化了干群关系。

3. 环境污染引发的群体性事件依然频发

2017年，由环境污染问题导致的群体性事件依然频发不断，涉及垃圾焚烧、化工企业、大型电站建设等不同领域。如2017年2月14日，黑龙江省大庆市上万名民众上街游行示威，高举“拒绝忠旺、抵制忠旺”“反对污染”“保住蓝天白云”等标语，抗议忠旺铝业在大庆建厂，要求政府叫停忠旺铝业项目。4月30日，河北省宁晋县东汪镇南丁曹村数百村民因不满大曹庄管理区化工厂排放污染环境的有毒气体、污水等而上街聚集，并持续十多天在化工厂门口坚守和抗议，要求关闭和拆除邻近的化工厂。10月，湖南省新田县枧头镇人民群众连续几天上街游行，高举“反对在枧头镇建立垃圾焚烧发电厂”的横幅，抗议垃圾焚烧发电厂的建立。此外，还有广东四会、广东湛江等地也先后爆发了反对新建工业废弃物处理中心、光伏项目等邻避设施的环境群体性事件。从环保类群体性事件的基本态势可以看出，环境群体性事件已从事后预防型走向事前预防型，公众的诉求也更为复杂和多样，呈现出更多的权利诉求和利益动机。面对公众环保意识的逐步增强和对美好生活需要的日益增长，如何平衡经济发展和环境保护、打破政府和民众之间的信息壁垒，从根本上减少环境群体性事件的发生，是当前中国经济社会发展过程中必须予以解决的一大难题。

4. 业主集体维权事件频发

2017年，国内房地产市场继续处于调控之中，但商品房销售市场仍呈现出蓬勃发展的景象。一方面，房地产投资继续增长，从国家统计局公布的《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》发现，2017年我国全年房地产开发投资109799亿元，比2016年增长7.0%；另一方面，房地产销售市场火爆，“三去一降一补”（即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）的成效显著，据相关数据显示，2017年全国百城库存规模相当于2013年3月的水平，库存规[6]模回落到了五年前的水平。在这一背景下，房地产开发商、物业及业主之间的矛盾纠纷也不断增加，诸多业主为维护自身合法权益，走上了集体维权之路。例如，2017年8月，杭州富力十号院精装修曝出严重质量问题，如用胶水粘栏杆、人踩地板时缝隙冒灰、存在渗水和发霉问题等，引起了大批业主集体维权。又如，2017年12月，成都华润金悦湾二期被业主指控存在虚假宣传、偷工减料等问题，小区[7]400户业主多次与开发商协商无果，引发业主大规模维权。此外，还有发生在河南郑州、上海松江佘山、北京丰台、陕西西安等地业主因开发商言行不一、偷工减料、违规使用公共空间等问题所采取的系列维权行为，以期维护自身的合法权益。（二）聚焦教育、医疗、安全等问题形成网络围观、网络声讨等网络群体性事件

一般来说，研究者在界定群体性事件的含义时，都强调该事件的[8]群体性、违法性和对社会的危害性等特征。与此不同，本文在定义网络群体性事件时趋向中性化，认为网络群体性事件是一定数量的网民为了特定目的围绕热点问题，在网络公共领域大规模汇聚意见进而[9]影响现实生活的群体性事件。近年来，我国互联网发展迅猛，网民规模增长迅速，根据中国互联网络信息中心发布的《第40次中国互联网络发展状况统计报告》可知，截至2017年6月，中国网民规模达到7.51亿，网民中使用手机上网的人群占比提升至96.3%，92.1%的[10]网民使用QQ、微信等即时通信工具，81%的网民使用搜索引擎。在此背景下，民众通过网络发布见解、表达诉求也逐步增加，由此，相关群体围绕医疗、教育、住房等利益攸关的问题所形成的网络群体性事件的数量及规模呈现不断上升的态势。

1. 医患关系仍是社会关注焦点

作为一项基本公共服务，医疗卫生问题一直备受关注，每次重大医疗事故的发生、医患暴力冲突的出现等都会刺痛公众敏感的神经，引发公众热议和思考。2017年1月出现的“浙江中医院艾滋病感染”和2月发生的“青岛人民医院乙肝感染暴发”两起重大医疗卫生事故在网络舆论场掀起轩然大波；4月发生的长沙岳麓区106名学生感染艾滋病和8月发生的湖南桃江四中群体性肺结核事件又再次引发公众在网络空间上的热议和讨论。2月江苏人民医院孙倍成教授被暴力刺伤和大理患者捅伤医生等恶性伤医事件，以及6月滨州惠民“6·15暴力伤医事件”和8月陕西榆林产妇坠楼事件等更是让医患关系问题一次次走入舆论高峰。其中，榆林产妇坠亡事件还是2017年20件热点舆情事件之一，可见公众对其讨论程度之高。此外，滨州惠民的暴力伤医事件中，出现了患者亲属打砸会议室、堵住医院大门、在重症监护室烧纸等行为，更加凸显了医患关系的持续紧张和严重。虽然国家卫健委医政医管局副局长郭燕红在国家卫生健康委员会的新闻发布会介绍说，2013年以来，全国医疗纠纷总量累计下降20.1%，涉医案件[11]累计下降41.1%。但是2016年，全国医疗纠纷总量仍有10.07万

[12]件，可见医疗纠纷总量仍然很高的现状暂时并未改变，当前的医患关系仍像膨胀的气球，在一定条件下还是存在爆炸的可能。

2. 教育领域热点事件频现

作为影响个人、家庭乃至国家未来发展的重要领域，教育问题一直备受关注。2017年，教育领域热点事件频现，一次次引发舆论极大反响，尤其是2017年11月发生在北京的红黄蓝幼儿园虐童事件，将公众对教育领域问题的关注和讨论推至顶峰。由于这一事件与万千家庭密切相关，因而也引发了广泛持久的网络关注和声讨，亦成为线[13]上线下相互影响的典型事件和2017年教育领域最热的舆情事件。此外，还有涉及中学生和留学生群体、校园安全事故、师德师风等方面的事件引发舆论极大反响。例如，涉及中学生和留学生群体的“北京延庆二中学生受辱事件”“河南驻马店300名高中生抗议食堂饭菜价高”“北大女硕士章莹颖在美失踪”等事件都引起了广泛的舆论关注。又如，涉及校园安全事故的“四川泸县学生宿舍楼外死亡”“携程亲子园虐童”“江苏丰县幼儿园发生爆炸”等事件也引爆舆论；另外，还有涉及师风师德的事件也备受热议，如“中国学者107篇医学论文被撤”“韩春雨造假事件”“北京电影学院性侵事件”等。二、2017年中国群体性事件呈现的主要特征（一）从事件类型来看，利益诉求类事件和理念伸张类事件是主体

从上文的论述可知，由征地拆迁、劳资纠纷、环境污染、业主维权等原因引发的群体性事件是当前现实领域中群体性事件的重要组成部分，教育、医疗、安全等领域的问题是网络群体性事件的聚焦点，将这些事件进行分类可发现，大都是基于利益诉求的事件和基于理念伸张的事件，而基于情绪宣泄的事件相对较少，基于权力指向的事件几乎为零。

基于利益诉求的事件主要表现为相关主体为了维护自身受损或可能受损的利益所采取的行动，与其他类型事件不同，这类事件目标指向明确，因而也容易将利益受损对象组织起来，最终形成群体性事件。其中，在当前经济仍存下行风险、发展不平衡问题突出的形势下，经济利益诉求是当前群体性事件形成的重要动因，在前文中所提到的征地拆迁、劳资纠纷、业主维权等大都属于此类。如2017年7月中旬，来自全国各地的近百家百度外卖代理商围堵了百度公司北京总部，他们喊出“李彦宏还钱”的口号，要求百度赔偿自己的损失；又如11月20日，云南省宣威市双河花月煤矿因债务纠纷引发一起群体性事件，导致3人受伤。这些事件的发生，起因都源于相关群体为了维护或争取自身的经济利益。除此之外，涉及环保、教育、医疗、安全等方面的利益诉求也不断增加。环保方面，基于环境污染对公众生产、生活、健康等造成的危害和破坏，以及近年来中央政府对生态文明建设、环境治理举措和力度的加大，环境保护意识进一步在普通民众心中扎根，由此，公众为维护自身环境权益而组织的环境群体性事件频发高发，导致各地与环保有关的项目经常面临尚未开始便被叫停的窘境。如5月7日晚，广东清远约400名群众因垃圾焚烧发电项目选址问题陆续在市政府南广场聚集，要求政府重新考虑项目选址，最终迫使广东省清远市政府于5月10日通过微信公众号发布消息，将不在飞来峡镇石梨村片区规划建设垃圾焚烧发电项目。在教育、医疗和安全方面，线上和线下围绕红黄蓝幼儿园虐童事件、陕西榆林产妇坠亡事件、大学生李文星陷传销死亡事件、杭州保姆纵火案等展开了大规模的讨论和热议。这不仅反映了社会公众对这些跟自己直接或间接相关的问题的关注，也体现了公众在教育、医疗、安全等方面的诉求的增长和多元化。如何在提高人民收入的同时，满足人民多样化、多层次、多方面的美好生活需要，是一个亟待关注和解决的问题。

基于理念伸张的事件则主要表现为相关群体为了维护和追求某种理念和权利而采取的行动，一般来说，这类事件往往与利益诉求类事件相交织，通过经济、教育、环保等方面诉求的表达，来彰显公众对平等、公平、公正、法治等理念的追求。如2017年5月21日，吉林长春千余名一汽大众劳务派遣工人发起维权行动，要求实现同工同酬。看似是相关群体为了维护自身的经济利益而采取的行动，实则表达了公众对平等权益的追求。当然，并不是所有的理念伸张类事件都与利益诉求类事件相交织，也有诸多单纯出于理念伸张的事件，如2017年2月26日，20多名民众拉起写着“乐天支持萨德，马上滚出中国”的横幅聚集在吉林市江南乐天玛特超市前，用行动来表达他们的爱国理念和情怀。（二）从参与主体来看，日益多元和复杂化

伴随群体性事件凭借手段的不断升级、权利目标指向的不断凸显，其参与主体也日趋复杂化和多元化。这种复杂化和多元化主要体现在以下几个方面：一是群体性事件的参与主体日益超出地理界限。这主要得益于互联网信息技术的快速发展和普及，公众不仅可以通过微信、微博、小视频等媒介发布信息和视频，还可以自愿参与线上申讨和动员以及线下群体行动。这一特点在2017年7月23日发生的江苏邳州一男子发朋友圈骂人引发的线上两省骂战和线下群众组团跨省寻人中得到充分体现。这一事件最初源于江苏邳州汤某为发泄个人不满，在微信朋友圈辱骂邻省山东郯城网民，随后，引发了诸多郯城网民的不满和骂战，并导致两省部分网民聚众滋事。二是群体性事件的参与主体横跨各阶层和各行业。一方面，事件的参与主体涉及各阶层。每一阶层都有自己的权益诉求，当自身的权益受到损害而未能通过制度化途径予以保护时，非制度化的途径便成了解决途径之一。由此，各阶层的人员都可能成为群体性事件的参与主体，如征地拆迁冲突中的农民、城市居民；劳资纠纷中的工人、农民工；医患纠纷中的医生、患者家属等，此外，教师、军人、业主等不同群体中都有为了维护自身权益而成为群体性事件的参与主体。而且，在各阶层共同的利益诉求面前，各阶层的群体还会联合起来，共同参与到请愿和抗议中去，这一特点在抵制环境污染项目中得到了充分体现。另一方面，事件的参与主体涉及各行业，既有第一产业、第二产业的，也有金融、物流、IT、娱乐等新兴行业。如2017年7月6日，演员郑某带人殴打群演并致其住院，引起众多群演愤慨，最终造成横店群体性事件的发生便是新兴行业发生群体性事件的例证之一。三是非直接利益诉求者卷入其中，有些人员为借机宣泄情绪，或抱着“看热闹不嫌事大”的心理围观或参与到群体性事件中，这一特点在网络群体性事件中表现得尤为明显。参与者日益复杂多元这一特征，不仅增加了地方政府处理群体性事件的复杂度和难度，对其回应机制和能力也提出了更高的要求。（三）从事件形态来看，网络群体性事件持续增长，线上线下互动增强

伴随互联网的发展和即时通信手段的推广和普及，普通民众已经习惯将发生在身边的事情随时发布于网上，并围绕热点问题发表看法、表达意见。由此，现实中的很多事件一经发布，很容易在网上持续发酵与放大，最终形成网络群体性事件。随着我国网民数量的不断增长，网络群体性事件不断增长的趋势仍会持续，其原因主要有：一是现实社会中利益表达机制不够健全，公众的利益诉求不能得到充分表达，而网络空间具有开放性、匿名性、互动性等特征，网民可以较少顾虑表达自我的真实想法、发泄自己的不满情绪，且网络空间的互动性强，网民容易找到跟自己有相似诉求和不满情绪的同道中人，从而有动力在相互支持中对相关事件进行围观或申讨，更有甚者，围绕相关事件，发表非理性的、偏激的言论并广泛传播，最终引发网络群体性事件。二是政府网络监管和舆情引导能力仍有待提升。网络群体性事件的发生对政府网络监管与治理能力提出了新的挑战和要求，但当前基层政府和一些领导干部仍存在对网络群体性事件认识程度不够、疏导理念缺乏、处理方法不科学等问题，过去所采用的围、追、堵、截等方法仍然存在，由此，不能有效降低网络群体性事件的发生数量。

在网络群体性事件不断增长的同时，群体性事件的线上线下互动性也逐步增强，主要表现为：现实中的事件一经发生，网络往往成为[14]事件发生发展的发酵厂、放大器，成为事件传播的平台和中心。之后，现实中进一步发展的群体性事件助推网络舆情的进一步发展。如2017年4月1日，四川泸县学生赵某在宿舍楼外死亡，因处理不当，引发群体聚集、警力封路，并经网络传播，使此事被推到全国舆论的风口浪尖。据悉，赵某身亡后，当地公安经调查认为其符合高楼坠亡特征，排除他杀，而有人质疑这一结果，聚集起来要求公开真相，此事在网上迅速传播发酵，出现“被殴打致死”“公职人员子女参与”“政府包庇”等各种不同说法，引发全国广泛关注和讨论。可见，在互联网时代，现实中发生的事件会很快在网上传播，形成线上线下两个舆论场，且两个舆论场往往紧密相连，互动密切。（四）从冲突程度和方式来看，暴力化程度有所下降，言语冲突日渐增多

从冲突程度来看，与以往群体性事件中暴力化程度较高的特点相比，2017年群体性事件的暴力化程度有下降之势。一方面，虽然过去形成的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的逻辑依然在发挥作用，导致一些民众仍然抱着“闹大”的心理来处理问题。但不能忽视的是，随着法治国家、法治社会建设的持续推进，民众的守法、用法意识逐步增强，采用法律方式来解决问题或者采用集会、散步等相对和平和理性的方式来表达诉求和维护利益的意愿也得以提升。另一方面，近年来，政府回应群体性事件的机制有所优化，无论是在回应主动性上，还是在回应及时性、回应能力等方面有了较大进步，一定程度上降低了群体性事件的暴力化和扩大化。从冲突方式来看，其主要形式仍是请愿、上访、游行、集会、罢工、堵路、肢体冲突等传统的方式和手段，呈现出多样化的特征。但与以往不同的是，随着网络群体性事件的不断增加，言语冲突也日渐增多，网民因对某一事件的态度和观点不同，往往就此形成不同阵营，进而隔空对峙，互相骂战，且这种现象还呈现出蔓延与扩张之势。与以往占主要地位的肢体冲突相比，这种方式不容易造成冲突双方流血、伤亡等问题的出现，但却容易形成语言暴力，对当事人的心理、精神产生不良影响。如何让公众在网络空间就相关问题进行理性、有序的表达，政府和公众都有很长一段路要走。三、群体性事件治理的对策建议

从表面来看，群体性事件的发生大都是一些偶发因素引起的，但实质上却是社会转型期各种矛盾与问题的彰显，因而，对它的治理是一项复杂的系统工程，需政府、公众等主体从多维度、多层面予以着手，以期降低群体性事件发生的可能性或减少已发生的群体性事件的破坏性。（一）优化政府回应机制，防止群体性事件向扩大化、暴力化扩展

从上述诸多案例可以看出，政府回应不及时、方式不正确、主动性不够等是造成群体性事件错过最佳处理时机、不断被“闹大”的重要原因。要破解群体性事件“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的逻辑，还需政府在“紧张”之余不断优化回应机制，以防止群体性事件向扩大化、暴力化扩展。其一，要优化政府回应方式。在“稳定压倒一切”的考核机制下，地方政府往往视群体性事件为“毒瘤”，经常不加区分地采用强硬驱散、逮捕拘留等刚性维稳手段，使得问题不但没能得到解决，还可能因此激化矛盾，导致破坏社会秩序事件的出现。因而，政府需调整回应方式，更多地采用对话、协商、谈判等柔性化方式来解决问题，这样既能保证政府维护社会稳定这一目标的实现，也能维护民众权益，增强政府公信力。其二，要提升政府回应的及时性。群体性事件刚萌芽时，一些部门往往采取消极不作为的态度，导致事件经常陷入“起因很小—政府反应迟钝”—“事态升级爆发”—“基层无法控制”—“震惊高层”—“迅速处置”—“事[15]态平息”的怪圈。要打破这种怪圈，就需提升政府回应的及时性，当群体性事件发生时，政府就应迅速作出反应，并采取行之有效的措施处理问题，让事件在最小化状态得到解决，让民众的“闹大”思维逐步消除。其三，要增强政府回应的主动性。群体性事件发生后，政府积极主动地回应和解决人民群众面临的问题和表达的正当诉求，才能有效把握和控制事件的发展进程，反之，消极被动回应则容易让事件扩大化、失控化，对社会秩序与稳定带来不良影响。（二）加强网络舆情的监管与引导，预防网络群体性事件的发生，弱化网络群体性事件的负面影响

作为群体性事件的新形态，网络群体性事件对现实社会生活的影响也不容小觑，它既可能导致现实中群体性事件的爆发，也可能助推现实中群体性事件的发展与放大，进而对社会生活与秩序造成不良影响。因而，面对当前网络群体性事件持续增长、线上线下互动增强的现实，寻求网络群体性事件的治理之策也是人们关注的焦点话题。一[16]般来说，网络群体性事件可分为酝酿期、爆发期以及消退期。不同时期，网络群体性事件会呈现出不同状态、产生不同影响，这就需要政府相关部门加强对网络舆情的监管与引导，进而可以在不同时期采取不同应对举措，使网络群体性事件的影响尽可能最小化。其一，需从革新理念入手。相关部门、机构和人员应认识到网络舆情监测管理的重要性，牢固树立责任意识与安全意识，并依据《网络安全法》《互联网新闻信息服务管理规定》等法律法规实施监管行为，落实监管责任，提高舆情监管与引导水平。其二，需健全网络舆情监测与分析系统，及时、全面地收集舆情信息，并对其性质、倾向等进行分析与评估，对虚假、错误的信息和言论要及时予以澄清和回应，避免网络舆论走向异化导致网络群体性事件的发生或现实中群体性事件的扩大化。其三，需完善网络舆情引导机制。事件发生后，网络舆情初现时，相关部门要借用官方网络渠道、主流媒体、网站等力量，通过及时发布消息、公开事实以及跟进事件处理结果等措施引导公众正确、理性的表达，避免因传言、谣言等问题造成网络群体性事件的扩大和网络暴力的产生。（三）基于群体性事件的新特征，逐步调整治理思维与策略

从上文的论述可知，当前群体性事件呈现出诸多的新特征、新态势，因而，寻求有效的群体性事件治理之策，还需依据群体性事件呈现的新特征而逐步转变治理思维与策略。首先，利益诉求类事件依然占比较大，这意味着公众的合理诉求缺乏制度化表达途径或通过制度化途径没能得到妥善解决，于是便选择非制度化途径予以解决，这就需要通过“正确树立广大人民群众开展民生政治参与的理念，拓宽民生政治参与的渠道，扩展民生政治参与的范围，加强民生政治参与的[17]深度”等方式让公众的合理诉求得到畅通表达。同时，政府部门在了解公众的合理诉求后，要切实秉承以人为本、执政为民的理念，加快民生建设，使民众的合理诉求得到实现，从根本上消除引发群体性事件的动因。其次，当前，网络群体性事件暴力化程度有所降低，参与者懂法、用法水平提升，更加愿意采用对话、协商、谈判等相对理性的方式维护权益、解决问题，这就需要相关部门、领导干部、一般工作人员等与时俱进，主动采取对话、协商的方式来化解纠纷，坚持运用法治思维和方式来推动群体性事件的解决，尽可能地减少群体性事件对社会秩序的破坏性影响。除此之外，群体性事件还呈现出言语冲突增多、参与主体复杂多样等新特征，这不仅需要加强对网民的教育与引导，还需将线上引导、线下治理有机结合。总之，需要相关部门依据群体性事件呈现的新特征逐步调整治理重点、转变治理思维与策略，实现在维护社会和谐与稳定的过程中以最小化成本获取最大化收益的目标。

[1]张明军，华东政法大学中国社会公共安全研究中心副主任、教授、博士生导师，主要研究领域：当代中国政党与政治；朱玉梅，华东政法大学政治学与公共管理学院博士研究生，主要研究领域：公共安全、环境治理。

[2]资料来源：https://www.clb.org.hk/content/identifying-trends-workers'-collective-action-2015-17，2018年11月7日访问。

[3]资料来源：https://www.clb.org.hk/content/identifying-trends-workers'-collective-action-2015-17，2018年11月7日访问。

[4]祝华新、廖灿亮、潘宇峰：《2017年中国互联网舆论分析报告》，载李培林等主编：《2018年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2018年版，第258页。

[5]由中国城乡建设管理与房地产法研究中心和北京市才良律师事务所共同发布，具体参见《2017年中国拆迁年度报告》，http://articles3.weico.cc/article/8973714.html，2018年11月8日访问。

[6]由中国城乡建设管理与房地产法研究中心和北京市才良律师事务所共同发布，具体参见《2017年中国拆迁年度报告》，http://articles3.weico.cc/article/8973714.html，2018年11月8日访问。

[7]《生命中不能承受之重：2017年度房地产10大维权事件出炉！》，http://op.inews.qq.com/m/20180315A059HV00?refer=100000355＆chl_code=kb_news_house＆h=0，2018年11月8日访问。

[8]王国勤：《“集体行动”研究中的概念谱系》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2007年第5期。

[9]郝其宏：《网络群体性事件概念解析》，载《齐鲁学刊》2013年第1期。

[10]中国互联网络信息中心发布的《第40次中国互联网络发展状况统计报告》，2017年8月4日。

[11]《医疗纠纷总量5年累计下降20.1%》，http://politics.people.com.cn/n1/2018/0909/c1001-30281201.html，2018年11月9日访问。

[12]《2016年全国医疗纠纷数量同比下降6.7%》，http://www.xinhuanet.com/legal/2017-02/23/c_1120519239.htm，2018年11月9日访问。

[13]《2017年上半年教育领域热点舆情事件盘点》，http://www.eefung.com/company-news/20170803154006，2018年11月10日访问。

[14]许蓉佳：《网络群体性事件与政府舆情引导》，载《唯实》2010年第7期。

[15]黄豁等：《“体制性迟钝”的风险》，载《瞭望新闻周刊》2007年第4期。

[16]韩宁：《网络群体性事件走向的影响因素及解决对策》，载《安徽行政学院学报》2018年第2期。

[17]张明军、陈朋：《中国特色社会主义政治发展的实践前提与创新逻辑》，载《中国社会科学》2014年第5期。特约专栏公共安全治理关键概念辨析[1]童星

摘要：安全有两个维度，即从人与人关系中考察的安全（security）和从人与物关系中考察的安全（safety）。公共安全治理涵盖了风险治理、应急管理、危机治理等3个阶段、9个环节。其间关注的核心是排查危险源和消减脆弱性，从而建设富有韧性的社区和社会。基于人与物关系考察的安全工程科学和基于人与人关系考察的人文社会科学，对危险源、脆弱性、韧性也都有不同的理解。本文通过透视比较不同学科的相关认知，揭示它们对于公共安全治理的现实意义。

关键词：安全；危险源；脆弱性；韧性

如果说由贝克（U. Beck）、吉登斯（A. Giddens）、卢曼（N. Luhmann）等人创立并阐发的风险社会理论是宏观理论，揭示出了当代社会不同于传统社会和工业社会的特殊本质，具有普遍性强、解释力强的显著优势；那么笔者及其团队曾提出的“风险—灾害（突发事件）—危机演化连续统”则属于中观理论，较为具体地展示风险经过灾害或突发事件转化为危机的演进过程，并相应地构建了由源头风险治理、事发灾害救援或应急处置、事后危机化解合成的“全过程[2]应对体系”。然而，无论是理论自身发展的冲动还是应急管理实践的需要，都在呼唤微观层面的更为具体的理论创新。众所周知，任何理论在形式上都表现为一套结构完整、逻辑清晰的概念范畴体系。为此，我们对该领域已经成为实践热点和研究前沿的一系列关键概念，诸如安全、危险源、脆弱性、韧性等，先作一个多学科的透视比较，揭示它们对于公共安全治理的现实意义，同时为微观层面的理论创新做好铺垫。一、安全

毫无疑问，“安全”是该领域最为重要的核心概念。上述“演化连续统”表现出的就是不安全，“全过程应对体系”究其本质就是公共安全治理。那么，什么样的状态才算安全呢？我们发现，“安全”在中文里是一个词，在英文里却有两个不一样的表达，而它们的含义大相径庭。

第一个英文表达是“security”，指的是在人与人的关系中的安全。主要包括三种情况：① 国家安全（national security），目前世界上最重要的人群共同体毫无疑问是国家，国家与国家之间就产生了主权、领土、资源等安全问题，国家安则国民安，国家不安则国民不安。② 公共安全（political security），又译为社会治安、社会安全，现实中的人并非离群索居，无不具有社会性，人与人相处，群体与群体相处，就产生了公共秩序方面的安全问题，社会安定则人民安居，社会[3]动乱则人民遭殃。③ 社会保障（social security），每个人在自己的生命周期和职业生涯中，在人与人的竞争关系中，总会出现生老病死、伤残、失业和职业病等安全问题，也需要认真对待，以解除人民群众的后顾之忧，有良好的安全预期。这三种人与人关系中的安全，通常都是人文社会科学研究的对象。

第二个英文表达是“safety”，指的是在人与自然关系中、人与物关系中、人与技术关系中的安全。人来源于自然界，又时刻不能脱离自然界，必须服从自然规律；否则就要遭受惩罚，又哪来安全可言？！这种安全是理工科研究的对象，研究的成果集中体现为安全工程科学。理工科的研究水平通常要高于也精细于社会科学的研究水平，其中有许多地方值得社会科学研究者予以学习和借鉴。理工科尤其是安全工程科学对“安全”概念的认识并非一成不变，大体经历了以下三个阶段：① 认定安全就是没有任何风险，没有任何隐患，确保不[4]发生任何事故。照此理解，有风险和隐患就是不安全。② 后来发现上述理想状态实际上根本达不到，如果所有的风险和隐患都完全予以排除的话，那么人们就什么事情也干不成了，所以开始改为接受某些程度较低的风险，并事先做好充分的准备，一旦风险爆发，有一套有[5]效的应对办法即可。也就是说，安全的对立面成了突发事件或灾害。③ 最后又发现，无论事先的设计多么精细、准备多么充分，事发时的应对多么及时无误，总难免发生预想不到的灾难，生产生活秩序和社区社会系统被完全打乱，这就需要依靠社区社会系统的自适应、自[6]调整、自组织，以提高韧性，达致安全。换言之，危机成了安全的对立面。

所以，按照安全工程科学的认知，风险、灾害（突发事件）、危机都是安全的对立面，相应的，公共安全治理也就有三个组成部分，即风险治理、应急管理、危机治理，如图1所示。基于这样的认知，实践中就可以分阶段地确定并落实公共安全治理的各个重要环节。图1　公共安全治理的过程框架

尽管应急管理不等于应急处置，需要以突发事件（灾害）为中心，向前向后进行延伸，但既然称之为“应急管理”，毕竟就有一定的时限要求，而不能无限度地向两端延伸。应急管理阶段主要包括3个环节：① 准备，即在事发前做好充分的准备，包括预案、队伍、资金、资源、装备、技术、场地等的准备；② 响应，既有灾害事件尽管没有发生，但根据监测数据已到达临界值时所进行的主动响应，也有在灾害事件发生后迅速开展救援抢险处置等被动响应，响应大体上等同于应急处置；③ 恢复，即在救援抢险处置等各项努力之后，旨在使社区社会环境和生产生活秩序恢复到响应前的原有状态的所有工作内容。

其后的危机治理阶段也包括3个环节：调查、问责、改进。现行的办法是将原因调查纳入应急管理阶段，规定在60天内必须完成调查报告；有时调查结果尚未出来，行政问责就已开始。这种做法实际上是有问题的。严格的时限要求难以保证调查的独立和深入，继而难以保证问责的精准和改进的科学；甚至仅仅聚焦于对相关责任人的处理，却完全没有任何改进，最终导致同样的灾害事件重复发生，一再对人民群众的生命财产造成威胁。所以，调查、问责、改进等环节，应当从有时限要求的应急管理阶段中划出来，纳入危机治理阶段，通过独立的调查、精准的问责、科学的改进，旨在聚焦灾害学习、危机化解，真正实现消除原因，堵塞漏洞，排除隐患，拔掉病根，杜绝同样的灾害事件重复发生。

前期的风险治理阶段也有3个环节：① 风险识别，尽其所能地排查出一切风险、危险、隐患，这既需要根据以往的经验，更需要发挥想象力，充足的本土经验有助于识别出大概率的“灰犀牛”风险，识别极小概率的“黑天鹅”风险则需要依靠丰富的想象力；② 风险评估，对所有排查出来的风险、危险和隐患，必须逐一进行评价，得出风险等级；③ 根据风险评估的结果，分别采用消减防缓的办法予以处理，即能够消除的要坚决消除，不能消除的则尽力减量降等，对减量降等后的风险还要积极预防，不能掉以轻心，至于暂时无法消减防的风险，则一边采取延缓其爆发的权宜之计，一边积极力争在新方法的研发上取得突破。

在上述3个阶段、9个环节的公共安全治理全过程中，风险治理—应急管理—危机治理循序渐进、周而复始，其效能和水平在周期循环中得以不断提升。其中，危险源和脆弱性是管理者需要特别关注的核心问题。二、危险源

危险源，英文表达为“hazard”，释义是“a source of danger”，即危险的根源，又称风险源，与中文里的“隐患”一词含义接近。

首先，在不同学科视角下，对危险源概念的理解有差异。

在安全工程科学看来，危险源就是可能造成物质损失或者人员伤亡的潜在的不安全因素。危险源的构成要素主要有：① 潜在的危险性，指事故一旦发生，可能造成的损失和危害程度；② 存在条件，包括储存条件、防护条件、管理条件等；③ 触发因素，包括人为因素、管理因素、自然因素等。在学术发展过程中，安全工程科学开始[7]向社会物理学方向延伸，逐渐形成了社会燃烧理论。该理论由中国科学院已故院士牛文元于2001年提出，认定“社会燃烧”需要3大条件，即：①“燃烧物质”，指“人与自然”“人与人”之间的不和谐关系；②“助燃剂”，指如社会谣言、媒体歪曲、恶意攻击等信息放大现象；③“导火索”或“点火温度”，如一定规模和影响的突发事件等。显然，这是在具体运用安全工程科学关于危险源的构成3要素。

在人文社会科学看来，灾害由危险源所引发，而危险源又与“事件”和“风险”相区分，因为危险源只是一种风险客体，并非是经组[8]织与制度诠释或已经造成社会损失的现实。危险源只是一个客体，它不带有程度高低和价值导向等意涵，而风险、事件、隐患等称谓都含有一定的程度高低和价值导向。

受社会冲突理论的影响，人文社会科学对危险源的理解后来发展为灾害关系链认知，这种影响尤其表现在尼尔·斯梅尔瑟（Neil Smelser）的加值理论（value-added）上。斯梅尔瑟在1963年出版的《集体行为理论》（Theory of Collective Behavior）中，基于集体行为分析的情感路径，利用加值理论来剖析集体行为，提出集体行动的要素除了结构诱因、结构压力、信念传播、触发因素、行动动员这5大要素之外，还有社会控制要素，包括对于结构诱因和压力的消减以及[9]集体行动形成初期的控制等两个方面的能力。

其次，在不同学科视角下，对危险源的分类也有差异。

在安全工程科学看来，危险源划分标准相对明确，分类体系也相对规范且具有操作性和实践指导性。危险源分类最早起源于化工行业的安全生产领域，依据生产工序、生产过程、能量意外释放来进行分解而得出可能带来灾难的各类源头。目前对危险源的分类主要有以下3种方法：① 根据《生产过程危险和危害因素分类代码》来分类，生产过程中的危险源分为6大类、37小类。6大类分别是物理性危险和危害因素、化学性危险和危害因素、生物性危险和危害因素、生理和心理性危险和危害因素、行为性危险和危害因素、其他危险和危害因素。② 根据生产作业过程划分，包括化学品类（易燃易爆性、腐蚀性等化学危险物质），辐射类（放射性、电磁波装置等），生物类（动植物等带有病原体的生物），特种设备类（大型机械、锅炉、管道等），电器类（发电厂、变压厂等），土木工程类（煤矿、水利、桥梁等建筑工程），交通运输类（飞机、汽车等）。③ 根据能量意外释放理论划分为两类：第一类危险源会意外释放能量或者危险物质，它自身可能会做功，决定着风险与事故发生的严重程度；第二类危险源是指导致第一类危险源失去限制和约束的所有危险源的总称，是围绕第一类危险源而可能发生的危险状况，包括人的不安全行为和物质所处的不安全状态，它决定着风险与事故发生的可能程度。第二类危险源又称为现实的危险源，即隐患。

在人文社会科学视角下，危险源分类则相对模糊和宏大，往往将危险源作为一种客观中性的状态与实体，企图更为全面地理解危险与风险之间的转换。目前使用较多的是大卫·亚历山大（David Alexander）首创的三分法：自然危险源（natural hazards）、科技危[10]险源（technological hazards）和社会危险源（social hazards）。危险源是客观存在的现实，而非人们的价值选择。在后来的危险（源）属性的分析脉络上，有两个理论分支贡献巨大。其一，风险社会理论。该理论拓展了人们关于危险源的认识范围，认定在风险社会中，危险源的“人化”特征与不确定性增加，从而改变了人们以往对危险源的认知。其二，风险的社会建构理论。持这一观点的学者认为，风险社会理论过于“抽象而难以操作”，于是将危险源的分析置于社会组织层面，其核心观点是：危险源不再被简单认为是客观的，而是社会行动主体的感知产物。这样一来，危险源不再仅仅存在于自然—科技领域和社会层面，也被扩展为人们制造出来的风险和感知到的危险。相应地，危险源也从造成灾害的单一自变量变成了受社会层面与建构层面影响的因变量，危险源便具有了主客观连续统的属性。灾害的危险源分析视角认为，极端事件是灾害发生原因光谱（reason spectrum）上的一部分，而不是原因光谱的最后一环（end of the [11]reason spectrum）。

在中国公共管理话语体系中，人文社会科学的“风险”一词与安全工程科学的“隐患”一词，常常指代着危险源，具有涵盖多重客观危险之意。认识风险与排查隐患成为制定应急预案的前提。这个道理，古人就懂。

罗贯中《三国演义》第105回讲述了诸葛亮临终，遗杨仪一锦囊，嘱曰：“若魏延造反，临阵对敌之时，方可开拆，便有斩魏延之计”；并授马岱以密计潜伏在魏延身边。待杨仪、姜维与魏延、马岱对阵时，杨仪读罢锦囊计策，已知伏下马岱在彼，故依计而行，果然杀了魏延。后人有诗曰：“诸葛先机识魏延，已知日后反西川。锦囊遗计人难料，却见成功在马前。”用现在的语言来描述，诸葛亮的“锦囊遗计”就是危险源识别精准、水平一流的“应急预案”。

相对于诸多不确定、不可预见的风险而言，隐患是一种已经被识别到的风险，需要有更积极主动的作为来消除。在中国政府应急管理实践中，为了进一步落实安全管理责任制度，实现“源头治理”的要求，一直重视通过专项治理行动，在重点行业和重点领域开展针对自然灾害、安全生产、社会安全和公共卫生风险的隐患排查与治理工作。隐患排查旨在对所处区域的各类系统或各个领域存在的可能导致灾害危机的所有隐藏的风险进行识别、评估与消减防缓。隐患排查及治理是常态期公共安全治理的重要组成部分，做好隐患排查及治理工作有助于减少灾害危机发生的可能及其损失。隐患排查已成为中国应急管理制度建设中的风险管理的核心内容，力图通过专门性的隐患排查体制、机制建设，重点对工矿企业、交通运输企业以及其他行业和领域近年来发生重特大事故的单位，辖域内的各类自然灾害风险、公共卫生以及社会安全状况进行排查，形成相应的登记备案与责任机制，从而实现从源头上对相关风险进行排查整治。

为了增强源头风险治理的主动性，在实践中又探索出较完整的风险评价制度建设体系。风险评价的对象是重大政策决策和重大建设项目，风险评价的内容有4项：① 经济效益风险评价，取“内向+社会”的维度，受开发主义驱动；② 技术安全风险评价，取“内向+自然”的维度，受科学主义驱动；③ 环境影响风险评价，取“外向+自然”的维度，受生态环保主义驱动；④ 社会稳定风险评价，取“外向+社会”的维度，受公平正义观和后物质主义的驱动。虽然这4项风险评价的功能各异，但它们存在着内在的关联性：经济效益风险评价是基础，技术安全风险评价是保障，环境影响风险评价是深化，社会稳定[12]风险评价是归宿。

在隐患排查和风险评价中，还形成了风险管理的若干政策工具。例如，为了扭转早期大规模预案体系建设中存在的预案符号化和实用性缺失等问题，2013年，国务院办公厅印发了《突发事件应急预案管理办法》，明确提出：“编制应急预案应当在开展风险评估和应急资源调查的基础上进行”。此举为风险分析与管理提供了前所未有的发展空间，风险分析的技术工具如风险地图（risk map）应运而生。它是以地图为载体，将关键风险信息做可视化显示，即对关键风险评[13]估结果信息的地图表达，应用于辅助决策。风险地图采用地理信息技术，结合测绘数据，通过计算机的处理，动态地展现风险实况。它不仅可以使公众和政府决策人员直观地得知某区域的风险信息，还[14]可以对现有的风险进行评估，快速作出风险预防决策。三、脆弱性

综上可知，从对危险源的认知尤其是分类方法来看，安全工程科学日益走向技术化与实证化，而人文社会科学则走向叙事化与建构化，二者在理论对话上产生了极大的困难。为了建立话语体系的良好沟通，基于脆弱性视角的公共安全治理研究便蓬勃发展起来。“脆弱性”（vulnerability）又译为“易损性”，这是一个极具张力[15]的词汇，意指“被伤害”或面对攻击而无力防御。在实践和研究中，脆弱性一般被定义为暴露于自然危险源之下而没有足够能力来应对其影响。脆弱性概念最早出现在工程领域，而后被人文社会科学家们扩展到社会—经济与政治—制度层面。曾有学者列出了学界关于[16]脆弱性的多达25种以上的定义。

20世纪70年代，脆弱性概念被引入灾害社会科学，早期被定义为影响社会在面对自然灾害时的应对与恢复能力的限制因素；后来被用作测量社会及其群体暴露于风险的程度，成为一种“测量工具”。自90年代以来，学界开始关注个人能力在灾害反应和恢复中的作用，脆弱性又被用作表征不同群体或个人在处理危险或事件时的能力[17]差异。

在科学技术研究传统下，脆弱性的定义常与技术—工程—自然要素相结合。例如，地理学认为脆弱性由高风险区域所决定；气象学认为脆弱性是由于缺乏恶劣天气的预警系统；工程学认为脆弱性同构造结构无法抵抗灾害破坏力相关；环境科学认为环境退化可能导致气候变化和长期灾害，其本身就是脆弱性的重要表现；流行病学则认为营养不良与其他健康因素的差异导致群体面对灾害时的脆弱性不一。总之，在科学技术研究传统看来，加强土地使用规制，建立和有效利用预警系统，提升建筑物的防灾级别，加强资源和环境保护等，皆可作为干预灾害脆弱性的路径选择。

在人文社会科学研究传统下，脆弱性的定义则常与结构—功能—制度—文化相关联。例如，人类学认为脆弱性源于价值观、态度、实践方面的限制；经济学认为脆弱性同贫困有关，从而导致某些人群在灾害预防、整备、恢复方面的能力缺乏；社会学从社会结构切入，认为脆弱性与群体的种族、性别、年龄、健康等要素相关；心理学认为脆弱性是人们轻视风险并无法很好地处置环境压力；政治学从政治结构、决策行为以及政策执行过程等方面识别脆弱性；在法学视角看来，脆弱性源于对法律执行的忽视；新闻学则认为脆弱性是由于对灾害危险源认知和应灾意识缺乏而造成的。总之，在人文社会科学研究传统看来，改变人们的风险态度，优化社会结构，关注社会弱势群体，加强心理引导，完善政治系统结构并加强防灾减灾政策的执行，消除灾害迷思（disaster myth）并提升媒体能力以教育公众等，都是消减灾害脆弱性的重要方式。

如果说，由于安全工程科学和人文社会科学所理解、所言说的危险源大相径庭、难以对话，那么，无论哪种危险源一旦转化为灾害，都要依赖脆弱性作为中介，才会对人们的生命财产和社区社会的秩序造成伤害。因此，防灾减灾救灾的重点就由风险隐患排查转到了脆弱性消减方面，即以“不变”（脆弱性的消减）应“万变”（各式各样不确定的危险源）。这样一来，科学技术研究传统和人文社会科学研究传统就有了沟通、对话、合作的基础。

随着脆弱性研究的深入，该概念本身的结构与过程演进也有了丰富和发展，并逐渐形成以“风险—危险”模型和“压力—释放”模型为代表的理论框架。

其一，“风险—危险”模型（Risk-Hazard Model，RH模型）源于自然灾害研究的地理学传统，主要理论贡献者是怀特（G. White）和巴顿（I. Burton）。该研究路径强调灾害后果是自然因素与社会因素相互作用的结果。RH模型将极端事件的影响分为两个组成部分，即[18]面对危险的暴露程度和特定人群的敏感性，二者是评估灾害影响的基本依据，于是脆弱性被视为具有静态性与结果导向性。

其二，面对RH模型无法回答和解释的相关问题，如“为什么特定人群处于更易于遭受灾害影响的境地？”“他们是怎样变得脆弱的？”“哪种人群才是脆弱的？”等，脱胎于结构主义和新马克思主义的美国政治经济学，将脆弱性研究引入政治—经济或政治—生态的理论框架下，强调对社会和经济过程的分析，构建了“压力—释放”模型（Pressure and Release Model，PAR模型）。PAR模型由维斯勒（B. Wisner）、布莱克（P. Blaikie）和坎农（T. Cannon）等人提出，重点关注脆弱性的产生原因和灾害发生之间的互动关系。该模型更加强调动态性，认为灾害的发生是两种相对力量共同作用的结果；力图说明政治与经济背景是灾害发生的根本原因，这些背景因素同时又塑造了人和组织在灾害中的行为反应。

PAR模型与RH模型相似之处在于都将自然属性与社会属性相结

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