农村土地财产权与农民养老权(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)


发布时间:2020-08-06 14:11:16

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作者:谭丽

出版社:暨南大学出版社

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农村土地财产权与农民养老权

农村土地财产权与农民养老权试读:

1 导论

1.1 研究背景及意义

1.1.1 研究背景

经济体制改革从农村开始,农村经济体制改革以家庭联产承包责任制为主要内容。改革的转变在于,人民公社制度安排下的高度集中的农业经营管理体制逐步让位于以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在权利机理上,土地作为一种财产和法律关系的客体——物,被析分出相应的所有权和使用权两个部分。在我国,农地所有权是公有的,但属使用权范畴的土地承包经营权则是私人(或家庭)所有的。两权分离极大地调动了农民的劳动积极性,土地产出连年增长,土地价值倍增。这种农村微观经济基础的重构对我国农村社会经济的发展起到了巨大的促进作用,原因在于它能够更大地激发农民主体的独立性,也更吻合市场要求的财产权清晰化、参与主体自由支配权能。土地承担的农民养老功能也通过农民务农收益获取生活必需品和家庭养老物资的方式来保障农民养老权的实现。养老权作为老年人生存权而存在的一项基本人权,它需要国家积极履行义务,也需要通过财产权的实现而提供自我保障的可能,而土地与养老保障的关系更侧重于后者。

然而在家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制运行了一段时间以后,农业生产经营中的一些缺陷开始暴露,特别是农业经营规模偏小、农业现代化水平较低、土地利用率和经济效益较低。因为双层经营体制从“统”的方面来看,集体经济大多成为“空壳”主体;从“分”的方面看,农民个人的财产权地位不明晰、市场地位脆弱,千家万户的小生产难以适应千变万化的大市场。我国农村土地一直保持着分散化、细碎化的生产经营模式,已经在一定程度上影响了农业的产业化发展和农村的现代化进程。农地产出较小,农业收益有限,农民养老所需要的基本产品与服务的成本却因为城市经济体制改革的深入而提高,农民养老问题日益严重。土地经济效益低下、农村剩余劳动人口增加,农民外出务工以减少“人多地少”的矛盾。由于城市务工年龄门槛普遍设在50岁以下,这使得土地耕种主体变成了老人。土地养老功能进一步增强,但同时也存在着危机,即劳动能力渐弱的农村老人如何在土地上获得养老收益。如果把土地作为财产,农民不能从土地财产中获得必要的财产性收益,养老问题则堪忧。一方面,农民要获得土地的财产性收益,就必然让土地财产权利通过交换获得收益;而另一方面,农村经济的进一步市场化受到了制度瓶颈的制约。究其原因,市场经济和规模农业的发展要求权利主体进一步明确,并使土地经营权成为新的、可以流动的市场要素。承包经营权的进一步拆解显现出强大的时代契合。厘清家庭承包权与个人经营权(1)的关系,成为解决问题的关键。唯此才能让经营权的物权属性更加(2)明晰,让土地经营主体可以在经营权流转的前提下发生转换,进而使土地要素能够实现自由流动,形成市场要素的基本要件。

2005年我国65岁以上的老龄人口突破1个亿,全国65%的老龄人口在农村。2006年12月12日国务院新闻办公室发表的《中国老龄事业的发展》白皮书指出,我国农村老龄化程度要比城镇高出1.24个百分点。2010年全国60岁及以上人口已经达到17764.9万人,占总人口(3)的比例上升到13.26%。在社会养老保障不足以提供有保障的老年生活的背景之下,在家庭养老发生一系列变革并经历医疗、消费等成本升高的社会变迁之后,农民养老对土地的依赖依然重要。但土地的规模化经营是农业现代化、农村城镇化发展的必然趋势,农民对土地的固守一方面不能带来较好的收益以弥补养老资源的不足,另一方面也会影响城镇化、工业化的进程。因此土地与养老、农村土地财产权与农民养老权之间自然产生了勾连。

2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》就规定:通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转。农业部2003年出台的《农村土地承包法实施条例》和2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》都有类似的规定。然而,实践中的土地流转并不普遍。原因在于农村改革30多年,通过两轮土地承包,承包期限成为土地流转中的障碍。我国的农村土地承包期,从15年逐步延长到30年,再到中共十七届三中全会的“长久不变”(4),基本确立了物权的所有权无期限属性。强调稳定土地承包关系,赋予农民长期且有保障的土地使用权。所有权与使用权的一个重要区别即有无期限限制,土地承包经营权是有期物权,只能在期限内存在。所以土地使用权期限的长期性得到确认,就可以使农民形成稳定的政策预期,树立长期经营的观念。“增人不增地,减人不减地”的土地使用长期化是形成土地要素市场化的前提。承包期长久不变,承包权固定,经营权才能更大胆地流动;承包权的人身属性得到强化,经营权的财产属性则更易产生。总之,稳定的土地承包关系是土地流转的前提和基础。中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》还进一步提出:“完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿的原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”党中央在2009年中央一号文件中也进一步强调了建立健全土地承包经营权流转,为土地流转制度扫清政策障碍。但另一方面,土地承包经营权的长期性,更确切地说是长久性,又引发了土地承担保障功能的均分公平性。由于仍然没有界分土地承包权与经营权,土地财产权流转的实现缺少明晰的物权主体。没有明确的物权归属,就不能充分发挥物的效用,也不能更好地通过流转解决土地养老的收益问题。

2007年通过的《物权法》将土地承包经营权规定为用益物权,即农村集体组织成员及其他民事主体在集体所有或国家所有由农民集体使用的土地上,依照农村土地承包合同的约定,进行生产经营活动的权利。《物权法》把农村土地承包经营权定位为用益物权,因为它符合用益物权的本质和特性。同时土地经营权流转也需要承包权合法作为前提,因此,此处将土地承包经营权或土地承包权与土地经营权规定为用益物权是合理的。农村土地承包人可以基于物权行使物权请求权,基于承包合同行使违约责任请求权,基于法律规定行使侵权行为请求权或不当得利请求权,权利保护的渠道明显拓宽,也更加明晰了。对承包人来说,保护机制在法律上得到了优化,为流转制度设定了基本的法律框架。

除了赋予农民更加充分而有保障的土地承包权与土地经营权以外,还必须清楚界定并且保护农民私人的土地收益权和转让权。土地流转是土地制度与市场经济制度内在统一的体现。只有土地流转才会让土地产出更多的收益,而享有土地经营权的农民也才能在市场环境下获得更多的财产性收益,农民的养老权也才能够获得切实的保障。从某种意义上讲,土地经营权流转是财产权的应有之义,是土地财产自由权之基础与体现,是实现养老权这一生存权之保障。但是土地流转背景下农民养老权的实现,必然涉及土地财产权的实现问题和养老权与土地财产权的联通途径的畅通问题。1.1.2 研究意义(1)理论意义

我国土地流转制度是继土地承包经营权放开后又一针对农地的重要的具有里程碑意义的制度,其对农村经济、农业发展产生了突破性的影响。土地使用权流转制度一方面为农业的现代化经营、规模化经营创造了有利条件,另一方面也是为最终实现农民利益着想的根本制度。而农民养老权益保障又是农民权益保障的重要方面。今天我国农民与城市居民的身份区别不仅在于职业分工有别,更在于以养老保障为典型代表的社会福利待遇的差别,而这部分福利优劣所体现的社会公平正义也恰恰是今天我们在探讨制度文明、寻求社会公平、谋求社会和谐的过程中不可回避的问题。此外,农民以土地为业、靠土地养老是以土地财产权的默认为前提的,那么土地养老与社会养老、家庭养老的关系,土地财产权的落实与农民支配、处分财产的自由权,势必会对农民养老产生影响。究竟如何保障和落实农民的养老保障,为土地流转的规范运行创造条件?土地流转后以土地换保障的做法有哪些问题,其依据如何?如何设计出适合家庭养老关系发生变化后的农民养老保障制度,并促进相关制度的有效运行?本研究以社会学与法学相结合的方法,通过明晰农地财产权与农民养老权的关系,将土地流转后的农民养老保障需求与实现其需求的制度环境进行整合分析,并以此为依据,设计具有操作性的养老保障制度,以期弥补现有研究中对养老权实证研究的不足。(2)实际应用价值

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出了建立规范的农村土地管理制度,其中土地流转是很重要的内容。从全国范围看,农村土地承包经营权流转已有一定的规模。据农业部统计,2008年,全国通过各种方式流转的(5)土地面积已达1.06亿亩,占全部家庭承包经营面积的8.7%。“到2010年底通过各种方式流转的土地面积占总面积的比重可能会达到(6)13%。”同时农村养老保障问题近年来受到党和政府的高度重视,继中共十六大提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”,党的十七大再次明确指出要探索建立农村养老保险制度,2010年全国10%的县已开始探索新农保制度,2012年7月基本实现全覆盖。农村养老保险仅仅是农民养老保障的一个方面,是通过个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方法实现的一种农民的社会养老方式,它必须与家庭养老、土地保障等方式结合起来才能解决农民的实际养老问题。“保基本、广覆盖”的新农保不能满足农民的养老需求,而且保险的缴费原则也让很多靠土地为生的农民面临缴费难的问题。家庭养老功能在社会观念、生育政策、外出务工等社会现实的影响下也出现了与以往的传统家庭养老不同的变化。可见,农村养老保障制度事关国计民生,是协调城乡关系和构建社会主义和谐社会的重要基础。土地作为复杂而系统的重要问题,不仅关乎“三农”问题,更关乎公民财产权的突破性进展。通过财产权关系的明晰与流转并切实实现财产权益来解决养老保障的问题是目前农村发展、农业发展、农民生活水平提高的重要契机。以土地财产权与农民养老权的关系为视角进行探讨,既能最大限度地满足农民养老保障需求,又与制度整合、城乡统筹相结合的农民养老保障制度相协调,有助于促进社会主义新农村建设与社会和谐,以期为土地流转制度的规模运营、农民切身财产权益的法律保障、新农保制度执行和政策完善建言。

1.2 概念界定和文献综述

1.2.1 概念界定(1)农地流转(7)

广义上“农地流转”包括所有权流转和使用权流转。我国《宪法》明确规定,农地的所有权只能归国家或集体所有。2004年宪法修正案规定:“土地使用权可以依照法律的规定转让。”因此,我国的农地流转应该仅是农地使用权的转让和流通。并且这种转让要受到一定的限制,《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”也就是说,除了法定的特殊条件,流转农地只能用于农业生产。2004年,国务院颁布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》,其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定,强调“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。至此,农村土地流转出现了农村集体建设用地流转和农村承包地流转两种情形,但是在现有的法律规范和政策规定中,“农地流转”其实是一种省略的说法,全称应为“农村土地承包经营权流转”。因为现在农村宅基地流转受限,所以农地流转是指农户承包的用于农业生产的土地的流转。也就是说,在土地承包权不变的基础上,农户以一定的条件,将自己承包的村集体的部分或全部土地流转给第三方经营。所以本研究所涉及的农地流转仅指农村土地承包经营权的流转,这也是当前我国农村土地政策法律研究的重点问题。

张红宇认为,土地使用权流转就是农地承包经营权在原来承包土(8)地的农户和其他农户或经济组织之间进行流转。因为承包经营土地的农户享有土地的使用权,同时,在不改变土地用途的前提下也享有处置土地的权利。实践中用“农地使用权流转”或者“土地流转”这(9)个概念来简化表述农户处置自己的承包经营权,实则是从流出土地一方的角度为土地经营使用权的自由提供正当理由。使用权可以自己使用,也可以自主给予他人使用并获取收益。在不改变农村耕地的集体所有性质和农业用途的前提下,农地流转就是通过经营人的变换试图实现土地效益最大化的路径。从土地权能的实质功能来说,农村土地流转将土地权能进行了更为详细地拆解,这可以归为三方主体分别享有的“三权分离”:所有权还是属于集体不变,承包权还是归承包农户(转让除外),即农地流出方也不变,但经营权归流转受让方即农地流入方。流转后的土地,仍然只能用于发展农业,土地的农业用途不变,但农民依法享有土地流转引发的受益权。

农地流转的形式、具体程序和原则有较为严格的法律、法规、规章的限制。1994年12月《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中规定,土地承包经营权转让的方式包括集体经济组织内部之间的承包转包、转让、互换、入股、抵押等。2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正的《土地管理法》对流转范围的限制有所放宽,但在第十五条规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)第三十二条规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。第三十四条规定土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。第三十七条规定土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转,当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。农业部于2005年根据《农村土地承包法》及有关规定制定出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》规定,农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上,遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。第十八条规定承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的,经发包方同意后,当事人可以要求及时办理农村土地承包经营权证变更、注销或重发手续。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第一百二十八条规定土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。该条删去了《物权法(草案)》第一百三十二条规定的土地承包经营权人有权依法自主决定土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或其他方式流转的权利。根据立法者的说明,关于土地承包经营权抵押能否放开的问题,考虑到目前土地承包经营权仍是农民安身立命之本,《物权法》等相关法律规范都审慎地保留了土地承包经营权的权利抵押权的行使。(10)故第一百二十八条规定土地承包经营权的转让须依照《农村土地承包法》第三十七条的规定:“采取转让方式流转的,应当经发包方同意。”在流转形式中转让方式因涉及承包权问题,所以受到的限制较为严苛。(2)财产权

财产权在公法与私法中的界定有所不同。在现代宪政国家中,财产权与公民的生命权、自由权一起构成了公民最基本的三大权利体系,(11)集中体现着人的基本价值与尊严。私有财产所享有的财产权也不是法律授予的,它是一项人权,来自对自然权利的认同。为稀缺资源的争夺而制定的基本规则形成了今天的财产权秩序。财产权是一项基本公民权利。土地承包经营权作为财产权的一种,自然也适合上述分析。根据宪法学原理,宪法财产权不仅具有排他性,还具有可移转性。为了具体化与落实宪法财产权的移转性,应该允许具有民事财产权性质的土地经营权流转。也就是说,土地经营权流转是宪法财产权的应有之义。(3)养老权

养老权是一个学理上的概念,在具体的法律规范和实践中仍然用老年人的权利和人权、宪法公民权等概念的一部分内容来具体指称。养老权是每一个人在年老时应当享有的获得生存、生活保障的权利,所以它是一项基本人权,受到《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》的认可。在我国,它的具体内容规定在宪法、婚姻法、继承法、劳动法和老年人权益保障法中。

针对养老权的概念界定,学术界的研究并不多。马新福和刘灵芝认为对养老权,可以从广义和狭义两个角度来理解和界定。广义上的养老权是指公民在达到年龄界限和因年老劳动能力丧失的情况下,依法享有的生活保障权、医疗保障权和受赡养扶助权。狭义上的养老权,其主体仅指在我国已建立社会养老保障制度的企事业单位的职工和国家机关工作人员,这些在城镇就业的“城市人”享有的与退休权利并(12)存的、获得国家和社会对其老年生活保障的权利。显然此处狭义的养老权仅仅针对法律中对城镇职工和国家机关工作人员养老权的规范而得出,不符合现实的公民平等养老需求。但从权利的现实性来讲,这种界定的确是有道理的。刘灵芝认为中国公民养老权是与公民年老时的生存和健康相关的一类权利的统称,是多种权利的组合。其对养老权的列举是多方面且理想化的,诸如公民年老时享有的养老保险权、获得养老金权、社会福利权、社会救助权、社会优抚权、最低生活保障权、医疗保障权、家庭赡养扶助权以及社区服务权、继续受教(13)育权、参与社会发展权、精神慰藉权等。通过权利束的概念来界定公民养老权是可取的,因为养老权的概念本身就是复杂的整体,但将所有涉及的内容进行列举式拼合,不分权利层次,既包括生存权又包括发展权,既有普遍主体又有特殊主体的统合并不助于养老权概念的系统化和特定化,使得本概念的外延成为一个相关性列举而非特定性列举。1.2.2 研究现状

土地使用权流转,是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权,其实质是农村土地使用权的市场化。改革开放以来,计划经济体制下“家庭+集体”养老保障模式的不足日益凸显。在这一背景下,我国政府于20世纪80年代中期开始探索在农村建立社会养老保障的新模式,2009年起开展探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险试点。综合家庭养老、土地养老、社会救助等其他农民养老保障的相关措施,保障农村居民老年的基本生活。然而,“新农保”的推行并不能解决农民的基本养老问题。随着进城务工人员的增多,农村留守老人的养老问题更加凸出。如何在现有城乡二元体制下为农民养老提供可行模式,是目前农村养老保障研究的主要问题。而土地流转对农民养老问题的直接挑战就是土地保障的问题,学术界亦就相关问题进行了广泛研究。

现有研究主要围绕以下主题展开:(1)土地流转制度下农民养老保障的现状与问题研究

目前大多数研究都局限于强调农村养老保障缺失对土地流转制度(14)的顺畅实施所造成的障碍的层面。研究主要关注土地流转制度对农民权益包括养老保障权益的忽视甚至侵害及制度性保障缺失等问

(15)题;还有学者通过农民对土地流转的意愿进行实证研究,得出农地流转后的社会保障问题是农民是否愿意流转农地的决定性因素的结

(16)论。

在土地流转造成农民权益受到侵害的原因分析中,有学者分析农地流转过程中过多的行政干预损害了农民的经济利益,土地流转中政(17)府角色错位。乡村干部滥用权力自行决定,地方政府基于地方利益考虑进行的集体土地流转收益的强制分割,让土地流转的行政干涉(18)披上“合法”的外衣。

针对当前土地流转不足的现状分析原因,一是农地流转的现实供给不理想。农民基于现实状况做出理性选择,土地交易大都不会选择通过市场行为实现,契约行为多为口头协议和无偿流转,大大降低了农民出让土地的收益性,土地的流转供给积极性随之受到影响。韩连贵的一项调查显示,非但没有收益,还需要倒找钱的转出户占转出户(19)总数的70%。农地流转没有健全的市场配套,即使有农地的移转,也没有交易价格或价格偏低,交易成本不足以发挥价格功能反而会降(20)低交易机会和交换意义。绝大部分从事农业的是中老年人,由于从事农业生产的惯性,很难适应依靠一定的文化素质才能胜任的非农就业竞争,因此土地之于这部分老年人依然具有较强的保障功能和就(21)业功能。二是农地流转的需求不足。农产品的市场供需受到一定程度的限制,农业也在产业结构调整中处于下行趋势,农业的比较收益下降固然会影响农业的资本流入。因此,外出务工的农户转让其土地承包经营权的意愿受到现有需求水平的影响,根本不能调动土地流(22)转的积极意愿,形成需求不足的现状。三是农地财产权制度不够完善。集体土地财产权关系混乱是根源,利益主体的行为产生错位,利益分配也随之出现非均衡性,土地制度则难以形成有效地激励和约束功能。模糊的财产权关系不会产生资源优化配置的效果,进而阻碍(23)土地的合理流动。以上研究都侧重从土地流转制度障碍角度谈其与农民养老保障的关系。土地流转制度不完善、规模不足使得农民流转土地后对养老的积极意义并不大。相反谈农民社会保障对土地流转的积极意义的偏多,认为农村社会保障的制度供给为土地流转创造条(24)件,如果社会保障缺位,土地就很难有效的流转起来。也有学者提出建立健全农村基本社会保障制度,就要消除土地的社会保障功能。土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式,所以,进行土地流转机制创新,就要积极且稳妥地推进农村社会保障(25)制度改革。但对于如何看待它的长期性、过渡多久、过渡的手段、如何解决过渡时期的问题,却没有给出方案,这也正是解决现行土地流转制度下农民养老保障问题的难点。究竟什么是解决问题的初始“钥匙”,在二者的因果关系中容易陷入混乱。(2)土地保障功能研究

农民的土地有三重功能:一是所有权功能,二是就业和发展功能,(26)三是保障功能。还有学者将土地功能区分为经济功能和社会功能。在经济功能上,土地是农业生产必不可少的重要生产要素;在社会功能上,土地则是农民一直以来赖以生存、繁衍的重要生活保障。同时认为土地的经济功能和社会功能是对立的。如果土地的保障功能太强,人们就不会更好地发挥土地的经济功能,从而使得土地集中经营受限。以土地作为农村人口生活保障的载体,不利于土地资源配置效率的提高,也不利于农业剩余劳动力的转移,不符合城市化和现代(27)化的客观趋势。要想发展规模经营的现代化农业,就应当将“保(28)障”从“土地”中剥离出来。笔者认为持有土地保障功能的降低有助于土地流转的意见是可怕的,这种逻辑是让农民生活得更差,使农民既无办法在土地上生存又无优势与城镇居民竞争,只能降低现有的生活水平,农民权益受到更大侵害的可怕逻辑推论。土地保障功能更强,不是农民固守在土地上的原因。土地产出不多、土地价值降低使农民被迫流出农村、土地被迫流向需求方,才会让土地的经济功能更好地发挥,才会有土地集中、规模经营的效果。

在农村集体经济体制所形成的土地集体经营环境中,通过土地收入对特殊困难老人实行集体养老,是一般依靠家庭养老方式的例外。大多数农村老人的养老都是来自一种非现金储蓄的方式,即“养儿防老”。家庭联产承包责任制就是通过提高土地收入的办法增强土地的保障功能的,因此得出结论,过分强调土地的保障功能,就必然会导(29)致土地的细分,形成规模流转经营的障碍。有学者认为,土地究竟能够对农民提供何种程度的保障,如果土地保障不能满足农村居民最基本的对生活保障的需求,那么就不能因为农民拥有土地使用权而(30)在社会保障的问题上对农民区别对待,否则就有失公允。但在社(31)会保障体系不完善的情况下,土地的保障功能不可忽视。农村社会保障存在的问题主要体现在层次低下、范围狭小、覆盖失衡、项目(32)不全、社会化程度不高、保障能力低。梁鸿在研究家庭土地保障功能时认为,土地保障作用主要来自土地收成。通过对苏南农村家庭土地保障作用的调查,他发现:苏南农村绝大部分农户的家庭日常生活消费不能单独依靠土地收益,但尽管土地的保障能力有限,农民还是依据生活风险最小化行为选择原则选择土地作为一种生活保障。研究认为,相较于苏南,尤其在经济比较落后的地区,农民生活水平比较低、家庭抗风险能力太弱,土地仍是生活重要的保障,因此不宜强(33)行推行社会保障。更令人担忧的是,传统的土地保障基础已经发生深刻变化,农民依托来自土地之外的非农收入的比重越来越高,尤其在生活遭遇风险时更是不能倚重微薄的土地收益作为保障。因此,农民越来越轻视土地甚至试图放弃土地,土地保障出现了“虚化”的(34)现象。一方面土地仍然存在保障功能,但保障水平较低;另一方面土地流转并不能带来什么经济收益,一些土地流转的农户多是基于更高非农经济效益的追求。钟涨宝等对湖北、浙江等地的230户农户的问卷调查分析后认为,实行家庭联产承包责任制以后,农地的成员均分制让农地资源在更加有限的情况下进行细分,资源短缺性日益严重,在非农收入的比较收益中选择放弃传统的生存方式转让承包经营(35)权,是劳动力转向非农产业获得比较收益的原因。这更能说明农民的保障权益很难得到满足。提高土地保障功能是否一定意味着加重农地细碎化现象,阻碍土地流转的顺畅实行呢?目前理论界一致认为这是肯定的。(3)土地流转制度下农民养老权的实现依据研究

在制度选择理念研究方面,主要观点有着眼于处理好公平和效率的关系的“底线公平说”。该观点认为如果社会缺少了这一部分,公民就会失去生存的保证和谋生的基本条件。因此,需要社会和政府来提供必要的机会和资源。所有公民在这条底线面前所具有的权利的一致性,就是底线公平。对于养老保障来说,一个老人依靠最低生活保障加上卫生保健和医疗救助,就可以获得最基本的社会保护,这是政(36)府的责任。这种理论依据更多的是出于对农民养老权这一基本权利的考虑。与之相关的“政府责任论”指出,政府责任不能以政府是否对农民有公开的承诺为标准,现代社会保障“既不再是传统的恩赐式官办慈善事业”,也不是以“契约为基础”,而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上的,是基于人们对平等、幸福、和谐生活(37)的追求和保障全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。李迎生认为,政府责任体现在构建农村社会保障制度的基本框架,建立和完善农村社会保障管理体制,政府承担必要财政责任和多渠道筹资的筹划与推动,社会保障基金的保值增值运行,建立健全监管制度,农村社会保障制度的立法责任,以及各种外部环境的搭建职责等方面。同时指出政府对农村社会保障责任履行过程中存在认识与实践的偏差。当前,为保证政府切实地履行在农村社会保障制度建设中的职责,需要纠偏,既要对保障功能有正确的认识和合理的估计,也要改变(38)“重城市、轻农村”的长期城乡二元结构。而郑功成的“分类分层推进说”和李迎生的“统一但有差别说”都提到了特殊阶段的过渡问题。郑功成指出中国是一个发展中国家,由于经济落后、财力薄弱、城乡及地区差距极大,国情事实表明至少在现阶段还不具备建立一元化的社会保障制度的客观条件。因此,主张将多元的制度安排作为现阶段社会保障建设的必要过渡,最终实现一元化的制度安排的发展目

(39)标。李迎生将“过渡模式”设计为“以自我养老(通过实施个人养老储蓄计划等)与家庭养老的合理结合为主、辅之以一定的社会支持”的模式,考虑实行一种基于大部分农村地区现实情况,同时又便于未来与“整合模式”衔接的农村养老保障模式。“三结合保障说”的代表学者杨翠迎认为,我国农村人口基数庞大,任何一种单纯的养老方式都难以担此重任。农村养老需要发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老等保障方式的合力作用。她主张我国农村养老保障在不同地区的经济发展水平差异的基础上形成地方各异的区域型养老保障模(40)式,而且重点在于解决养老资金来源的问题。袁春瑛等认为,在中国目前的社会经济条件下,要发挥各种保障功能的作用,提高土地的保障能力,使传统的家庭养老保障功能得以发挥,最终形成家庭养(41)老、土地保障与社会养老三者结合的架构。面对农民养老问题解决的长期性和经济发展的渐进性,应该说这是一种理性选择。(4)土地流转制度下农村养老保障制度实践的经验与启示研究

在以农地规模经营和农民增收的目标共识下,全国各地对农地流转模式进行了多种形式的地方探索,典型的有:广东的南海模式,甘肃庆阳的土地股份合作社,山东枣庄的土地资本化试验,成都的农村(42)产权交易所等。现在农地承包经营权出资入股的重庆模式,还有“土地换身份”的成都模式都是“土地换保障”(卢海元,2003;张时飞,唐钧等,2004)、“实物换保障”(卢海元,2003)等设想的具体应用。“土地换保障”将“国家保障”与“土地保障”构建了一个(43)“二选一”的紧张关联,因为有学者认为,农民获得“国家保障”与“土地保障”就意味着农民获得双重保障,这反而对其他社会成员(44)不公平。至于土地如何换保障,存在土地换社会养老保险与土地换商业养老保险两种不同模式,分别以浙江和重庆为代表。两种模式(45)发挥了多方面的积极作用,但都存在一定局限性。

农地承包经营权出资入股的重庆模式与“土地换身份”的成都模式,都有着良好的改革初衷,都是为了加快城乡一体化进程和农村经济产业化发展,又被统称为“成渝模式”。但二者又有着重要的差异。“出资模式”并没有改变土地的集体所有制即公有制的所有制性质,只是在微观层面上对使用权进行明确,遵循了制度的连续性和制度“路径依赖”的原则,因此,农民对土地的权利被明确化而非被侵夺了,改革受到的阻力和社会风险降低,但农民要承担入股经营的市场

(46)风险、“龙头企业”与集体合谋侵权的政治风险和风险责任分担则会产生更大的保障危机的可能性。而成都试点“土地换身份”改革模式所强调的“双放弃”和“两股一改”却是要农民放弃土地权利,农民放弃耕地的承包经营权以后可以享受政府的安置补偿,农民可以集中迁居城市,获得与城镇居民同等的社保待遇。居住条件与工作方式的城市化引发社会保障标准的城市化,是这一制度的初衷。但不能忽视的是这一改革显然以农民过渡为市民的轻松转变为假设前提,实际上农民的土地权利被剥夺,其获得城镇就业的实际状况并不乐观,因此,这一模式较之前者而言,激进中有些许草率。成都市实施的“土地换身份”改革模式是以城乡统筹的大方向为改革目标的,但改革的风险则在于农民土地权利放弃后的城市融合问题,以及政府借机通过合法运作实施土地财政,土地财产利益无形中被瓜分,而农民利益受损的问题。尽管当前政府承担责任的社会保障制度正在向农村覆盖或延伸,但这都不能抹杀土地所承载的重要的社会保障责任。从两类模式中我们发现,现有的土地流转模式可能都更多地依托于当地的经济社会发展情况,实际上未必有可以大范围推广适用的条件。1.2.3 研究述评(1)研究特征

从研究内容来看,首先是现有研究以土地流转对农村养老保障制度产生的问题描述为主,对土地流转制度下农村养老保障制度选择的特殊性依据的研究相对较少;几乎所有的研究都试图降低、剥离土地保障功能,将土地的社会功能和经济功能对立,以及将土地保障功能与土地流转之间构成反向关联,这势必会形成一个顾此失彼的方案。

其次,土地换保障的简单交换理念虽然较之以前能够更加重视到(47)土地承载的保障功能和土地流转后应当实现的保障功能的填补,但将土地的财产价值与农民的养老权益混同了。农民的养老权是基于公民和自然人而享有的,在我国,农民的养老权被预设由土地提供。土地的保障功能有养老功能、就业功能以及作为生产资料的财产价值,同时具有升值空间的资本特性。如果交换,就要有精确的可拆分的比例,正是基于此,持土地换保障论者都积极主张将土地的养老功能剥离出来,但这是显然做不到的,只能算是简单的抵用方式,缺乏养老的长远考虑。

再次,各地具体的探索模式基本上着眼于地方经济发展的条件和契机,依托区域经济发展的大势而形成各地有别的模式,因此似乎都不具有向全国推广的价值,但各种模式共同关注的都是土地的资本效应,当财产权确定、承包权稳定后,土地的资本因素得到确认,通过土地本身人们可以获得财产性收益是各种模式创新的预设前提。

最后,对财产权问题的关注集中在财产权制度不清晰的一面,实际上国家相继出台的《土地管理法》、《土地承包法》与《物权法》都在一定程度上廓清了土地承包经营权的基本法律属性。依据土地承包经营权的用益物权属性,农民可以通过流转土地权利实现土地价值,从而获得土地的财产性收益。现在的财产权不清问题不是纠结在土地权利的基本权利属性、权利性质、根本特征等问题上,而仅仅是集体权利与个人权利在经营权方面的模糊界分上,以及个人土地经营权实现的配套权利(如独立谈判、订立合同、不受干涉的排他性权利等)上,它对土地流转会产生影响,但不会形成决定性的、根本性的阻碍,而且在流转逐步扩大的过程中可以通过农民自身权利意识的觉醒和强化加以缓解,换言之这也是一个必经的财产权利发展的民主过程。

从研究视角来看,一方面,现有研究主要采取较为单一的视角,在土地流转制度广泛实施中探讨政府应为农村设计什么样的养老保障制度,而忽视农地流转本身的经济效益与社会制度整合的关系,农民对财产权问题的消极和有限参与,使得自然产生收益与养老保障的关系不明晰;从财产权和养老权的角度进行的研究更是少之又少。另一方面,现有研究过分关注城乡二元结构下实现城乡统筹的方面和城乡一体化的未来趋势,却忽略如何在我国目前面临城乡差距长期存在的情况下,给出从农村实际出发的农民养老权的实现路径,以及在土地流转过程中切实保障农民养老权益的可操作性方案。(2)研究趋势

土地财产权问题一直是研究的主线和核心,对土地财产权的清晰界定是土地流转制度实施的前提。土地财产权越来越受到学者的重视,西方一直以来较为完整的土地财产权与我国土地财产权有着本质的差别,如何以灵活变通又保障农民权益的方式实施土地财产权,如何在土地财产权与农民养老权之间建立积极互通又保持独立性的关系,成为目前国内农民养老保障制度研究的一个重要课题,并且大有理论和实践研究的空间。中国社会仍然面临剧变,特别是在社会转型期间,对过去的过度迷恋和对现实的割裂性判断都是非理性的,土地财产权的历史分析、财产性分析和社会权利统合都是在新的农村土地制度建构、实践中要去解决的重要问题。土地流转过程中的利益纠葛复杂,如何保证农民在流转过程的切身权益尤其是养老权保障,农民享有的土地财产权独立和人格独立是切实参与利益博弈和利益选择的重要方面。因此从财产权出发探求农民养老权的实现是联通土地制度与农民养老制度的重要途径。然而很多发展中国家,包括少数一些发达国家如韩国、日本,今天仍然是小规模的农业生产。在探索我们的农业现代化的路径中,如何走出一条有中国特色、解决中国真问题的农地利用、农业发展、农民保障的道路是国内这方面研究的未来定向。

1.3 研究思路与研究方法

1.3.1 研究思路

围绕如何解决土地流转制度下的农民养老保障问题,以构建可持续性的、由三方主体共担的土地流转后农民养老体系为中心,遵循破题、立题、析题、解题的逻辑顺序,本书包括以下四方面的内容:其一,财产权、养老权与土地制度、土地流转之间的关系究竟是怎样的;其二,土地流转后农民养老保障途径选择有哪些变化,土地流转后农民养老保障的市场支持如何发挥作用,政府责任是什么,土地养老和家庭养老面对新问题的解决路径是什么;其三,土地流转对农民养老保障解决的初探过程中,土地资本价值如何实现以及土地财产性收益下新的农民经济组织的构建路径是什么;其四,农地流转制度下形成福利主体多元的良性互动的政策性建议。

逻辑结构和内容安排如下图所示。农村土地财产权与农民养老权的逻辑结构和内容安排示意图1.3.2 研究方法

依据研究内容及思路,本书主要采用定性的研究方法。具体来说,拟采取以下几种研究方法:

资料收集方法——以文献法为主、调查法为辅。并进行以深度访谈为基础的实证研究以提高研究的信度、效度及其规范性。通过对农民进行实地个案访谈调查,以获取农民在土地流转后对土地养老保障需求、土地财产权的落实、财产性收益的农业与非农比例、家庭养老支持的变化等方面的信息。

跨学科分析。利用社会学方法对土地流转下农民养老保障的需求、切实保障途径进行调查与分析。通过法学方法对土地流转形成的财产性收益进行定性分析,并对土地流转下农民养老的特殊权益和制度保障进行分析。最后整合社会发展、制度保障对农民养老权的实现进行相关政策建议和制度设计。具体来说本研究采用社会学与法学相结合的研究方法进行研究。用社会学与法学的概念、方法和逻辑研究土地财产权问题和农民养老保障的可持续性问题。在对农村地权变迁的历史过程的考察及土地流转制度发展的分析中,选取了土地财产权这一关键的“截面”进行分析;在对农民养老权的现实的思考、研究中,以公民社会权利获得的平等性为视角进行实质剖析。

此外,本研究还将使用比较研究法,对土地流转制度前后,农民养老保障的需求、状况及影响因素进行比较分析。

1.4 表述框架与研究新意

1.4.1 表述框架

本书分为以下七个部分:(1)导论

本章首先从农地流转的土地制度变迁背景分析土地使用权流转制度一方面为农业的现代化经营、规模化经营创造了有利条件,另一方面也是为最终实现农民利益着想的根本制度。而农民养老权益保障更是农民权益保障的重要方面。通过分析土地养老与社会养老、家庭养老的关系,以及农地流转后土地财产权的落实与农民支配、处置财产的自由权,提出农地流转制度的广泛适用势必要求正确认识农民土地财产权与养老权之间的关系,进而提出本书的选题原因及其研究意义。最后,对相关文献和实践模式研究情况进行综述和分析,找出当前研究的不足,并介绍本选题的研究思路、结构框架、研究方法。(2)财产权与养老权关系辨析

本章以法学的视角对财产权和养老权的关系进行全面解析,从权利主体、客体、内容的分析得出两大基本权利的各自权利属性。财产权的权利属性偏向于主体平等性、可流动性和独立性上,体现了文明发展历程中“从身份到契约”的转变;而养老权的权利属性可以从其权利谱系中的具体定位得出其作为基本人权的不可剥夺、不可转让性。此外还探讨了财产权与养老权关系的历史流变,以此说明财产权与养老权之间的历史性统一与紧密关联,并指出财产权的确立和保护是人格独立的体现和养老权实现的前提。(3)土地财产权变化与农民养老权的实现

本章通过对土地承包经营权的财产权内涵的确定,以及分别以土地财产权与农民养老权实现为线索的土地制度改革的历史回溯,形成土地财产权变革与农民养老权实现主体和实现方式的关联分析,进而提出农地流转过程中财产权与养老权之间存在的实质性关系。(4)农地流转制度下土地养老的现状与问题

本章通过对土地养老功能进行重新审视,从财产权与养老权关系的角度指出“土地换保障”不具备正当性基础,同时土地的养老功能不可能从土地众多的保障功能中分离出来。土地的非商品性问题导致土地财产价值受限,进而影响土地养老功能的发挥。同时农地流转制度要求权益主体形成联合,以促进土地财产权利的公平实现。(5)农地流转过程中财产权独立与农民自力养老

本章通过对农民家庭养老代际关系的新变化的探究发现,财产承继性减少引发代际间平等性增强。子女提供赡养既有子女养老能力的问题也存在子女养老意愿的问题,家庭养老观念的更新更侧重精神情感的依赖和经济自主性。(6)农地流转制度下农民养老保障的多元化

在基本制度环境允许的情况下,提高土地流转的财产性收益是实现财产权与养老权的关键。同时农地流转引致农民养老供给主体变化。针对农民养老供给主体多元化的趋势进行分析,并依据福利多元主义与“第三条道路”的理论解释,指出农地流转为市场主体提供养老带来了机遇,同时减轻而非免除了农民养老的国家责任;市场通过土地资本市场提供农民养老支持,农民自组织在土地流转中形成并可以提供社区供给;财产权独立和自由流转后农民自力养老的实现促进、完善家庭养老新关系,因此土地流转促成多主体之间的良性互动。无论是国家养老、家庭养老还是土地养老都不能独负重任,农地流转以后更需要国家实现财产权与养老权联通的制度安排与新形势下家庭养老的应对,以及土地养老的新改变。认为国家对农民的养老责任更应该侧重于补足农民养老的能力,土地财产价值的实现必须符合市场要素的特性和市场环境的搭建。资本与土地的结合,将大大拓展农业的内涵和增值能力。(7)结语

农地制度与财产权、养老权、福利主体多元。提炼本书的主要观点,结合我国土地流转制度对农民养老保障的影响和现实探索的制度模式以及面临的问题提出研究展望,并对研究局限进行分析。1.4.2 研究新意

从研究视角和方法看,本研究特别重视社会学、法学等学科视野的融合,突出土地流转所获财产权与农民养老权之间的关系,并进一步对农民、市场、自组织、政府在农民养老保障中的作用进行定位。

从研究对象看,与以往的研究较多地关注农民养老保障制度对农地流转的影响相比,本研究更侧重研究土地流转对农民养老保障的正向作用;与以往研究较多地对城乡一体化趋势进行描述和定位相较,本研究更注重对这一过程的长期性给予的正视以及切实可行的路径探索。

从研究内容看,以下观点可能会有创新:

①土地流转形成的财产性收益源于土地承包经营权的权属确定。确定土地财产权的归属不一定意味着农民获得养老保障。以土地流转制度为契机形成农民养老保障的切实路径需要改变农民因权利有限造成的弱势。

②土地流转制度在实践中的落实方式不同,对农民养老所形成的影响不同,土地流转后农民的实际财产性收益的增加才是农民养老问题的关键。财产权与养老权的联通需要以农民权益保护为出发点构建土地流转制度的规模、范围、组织和框架,更好地实现对公平价值的关照。

③土地流转制度可以通过农村居民在养老模式选择上的新问题与现行养老保障城乡二元体系的冲突的解决,对未来城乡一体化养老的对接产生积极影响。土地流转在农民养老保障的城乡统筹中起到重要的衔接作用。

④政府推行的农地流转制度并没有减弱或代替家庭、政府和市场在养老保障中的作用,反而强化了农民对养老资源供给的组合依赖,提升其抗风险能力。实践中政府责任是让土地流转对农民养老保障负责,在土地流转制度逐步规范化过程中,政府对农民养老保障的主动介入是政府积极能动履行责任的另一种体现方式。

⑤农民在平等的基础上通过协商,依法、自愿、有偿地流转自己的土地承包经营权,必须强调农民自己是流转主体,其养老保障问题自然是他们会考虑的问题,因此,作为流转主体的农民的主体意识和参与意识的确立,以及确保农民流转主体地位的相关制度的确立是其养老保障得以解决的前提,而农民的人格独立又是以财产独立为先决条件的。

⑥改变将土地的社会功能和经济功能对立的观念,以农地流转为桥梁,提升农地流转价值。附着在土地上的固有价值的提高增强了土地保障功能,通过农地流转进一步活跃了土地要素在市场中的作用,从而为土地的经济功能和社会功能同时加码,实现土地财产权和保障农民养老权,二者可以兼顾。提升农地流转价值从根本上是要提高农业经营效益和比较利益水平。————————————————————

(1) 物权指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权。财产权和排他性是物权的重要特征。作为财产权的物权是一种具有物质内容的、直接体现为财产权益的权利。物权的排他性强调其权利人可以对抗一切特定的人。

(2) 钟涨宝、聂建亮认为转让是承包权人与经营权的同时流转,是对土地承包权的放弃,转包和出租是经营权的流转,而非承包权的流转。调查显示,农民更加认同转包、出租、互换等保持土地承包关系的土地流转方式,而比较排斥转让等放弃承包权的土地流转方式。钟涨宝,聂建亮.论农地适度经营规模的实现[J].农村经济,2010(5):36.

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