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作者：吴建依,石绍斌

出版社：浙江大学出版社

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经济行政法试读：

前言

关于经济行政法的研究，最初见于经济法学者的论著中，行政法学界几乎都将精力集中于行政法总论的研究，忽视了对经济行政法在内的部门行政法的研究，导致20世纪90年代初期就有学者认为经济行政法是经济法的一个组成部分，是经济法中涉及经济管理的法。随着我国加入世贸组织，依法行政的呼声和要求越来越高，行政立法的数量不断增加，行政法学的研究也日益深入，特别是在我国经济体制从计划经济向市场经济转变的过程中，经济行政法开始引起了行政法学界的关注，并开始着手研究，并且在相关专业如法学专业、管理专业、政治学专业中开设了“经济行政法”课程。所以，及时编写一本体系比较完整、能反映当前经济行政法最新理论研究成果，阐释经济行政法律制度的《经济行政法》教材，是十分必要的。

本教材以什么是经济行政法、经济行政法与经济法、行政法的关系如何？经济行政法在市场经济中发挥着什么样的作用等问题为切入点，在借鉴其他学者对经济行政法研究的成果的基础上，从法律的角度，对经济行政法的基本理论及其主要制度进行了分析与阐述。从经济行政法的构成、内容看，它规定的是国家经济行政机关的组织和职权、行使职权的方式和程序以及相关的法律责任，调整的是国家经济行政机关在管理经济的过程中与相对人之间所产生的涉及经济内容的管理与被管理的关系，所以，符合行政法的构成要素，是行政法的重要组成部分。对经济行政法的研究，不仅可以拓展行政法的研究领域，进一步丰富行政法学理论，而且可以发展经济行政法的理论研究成果，促进经济行政法的教学。

本教材在写作过程中，力求内容新颖、观点独到、结构完整。（1）视角新颖。从法律的视角对经济行政法的理论与制度进行研究和探讨，突出经济行政主体职权和职责方面的研究。（2）体系完整、全面。教材不仅对经济行政法的基本理论问题进行研究和探讨，而且对经济行政法的主要制度也作了比较全面的阐释。（3）层次清晰、结构合理。结构上分基本理论与主要制度两部分，并且在研究理论的基础上来阐析主要的制度，把理论研究和制度阐释有机结合，章节安排合理。（4）论证方法得当。在运用相关法学原理分析经济行政法基本理论与主要制度时，能结合相关法律条文，但又不拘于法律条文。在论证分析的过程中提出自己的见解。（5）理论与实践有机结合。教材附有一定数量的典型案例和法规，有助于学生在学习理论和制度的基础上，培养自己分析问题、解决问题的能力。

本教材是对经济行政法学所作的初步性、尝试性的探索。由于可供借鉴的资料不多，加上自己学识水平有限，书中不当之处在所难免，恳请同仁批评指正。

第一章　经济行政法概述

第一节　经济行政法的概念

经济行政法作为规范政府干预经济的法律，是在市场经济和法治国家建设过程中逐渐产生并发展起来的一个部门行政法，是调整有关国家经济行政活动的法律规范的总称。要了解经济行政法的概念，首先必须了解什么是经济行政。

一、经济行政的概念与特征（一）经济行政的概念“经济行政”从字面上看，由“经济”和“行政”两部分组成。“经济”一词最早见于隋朝王通的《文中子・礼乐篇》中的“经济之道”，意指治理国家，拯救贫民。与现代语言中的“经济”一词的含义有所不同。亚当・斯密在《国民财富的性质和原因的研究》一书中，认为“经济”就是追求财富的活动。而萨缪尔森、诺德豪斯在《经济学》一书认为“经济就是社会利用稀缺的资源以生产有价值的商品，[1]并将它们分配给不同的人。”所以，“经济”实际就是创造财富、分配财富的活动。“行政”一词的英文是administration，源自拉丁文administrare，意指“执行公务”。但目前法学界对此还是有不同的认识。有的从政治与行政分离的角度，认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行；制定政策是政治，执行政策是行政。如美国学者古德诺（F.J.Goodnon）在《政治与行政》一书中就提到：“在一切政治制度中，只有两种基本的功能，即国家意志的表现和国家意志的[2]执行。前者谓之政治，后者谓之行政。”有的从“三权分立”的角度，认为行政是指国家立法、司法以外的一类国家的职能，或者说是指除立法作用、司法作用以外的所有国家的作用。还有的从管理功能的角度，认为行政就是管理。《现代汉语词典》把行政解释为“行使国家权力的活动；机关、企业、团体等内部的管理工作”。美国比较权威的《社会科学大辞典》把行政解释为：“行政为国家事务管理”。英国的《公共行政辞典》把行政解释为“政府事务的管理与指导”。由此可见，行政可以用“管理”、“执行”来解释。但是，根据管理的目的不同，又可以把行政分为公共行政（公行政）和私行政。所谓公共行政，是指那些为有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理和调控活动，包括国家行政和社会行政。前者指国家行政机关对国家事务的组织和管理活动，后者指其他非国家的公共组织的行政，如律师协会、医师协会、公办学校、公办医院等各种社会团体的行政。由于公共行政的大部分是由国家行政机关来承担的，国家才是公共行政的主角。所以，本书要研究的行政专指国家行政，即国家的管理。

从上面我们对“经济”、“行政”的分析，可以看出，经济行政实际上就是经济的组织和管理。由于经济分为宏观经济和微观经济，所以，经济行政也包括了宏观经济行政和微观经济行政。宏观的经济行政是指国家经济管理机关对社会经济活动进行组织、指挥、协调和服务的活动，也是国家干预经济的一种有效手段；而微观经济行政往往是指各类公司、企业及经济组织内部的、个体的管理，属于私行政的范畴。本教材所涉及的经济行政仅指宏观经济行政，即国家经济行政机关为实现一定的经济目的，依据法律法规对国家经济事务进行的组织、指挥、协调、监督等管理活动。（二）经济行政的本质

对于经济行政的本质，我们必须从经济行政的产生及其发展的规律中去加以认识和把握。

自从有了人类社会，经济行政始终贯穿人类实际生活之中。国家在不同的时期、以不同的方式、在不同的范围内对经济活动进行干预、管理。在原始社会，社会生产力水平十分低下，生产工具极端简陋，人们主要使用石器，以采集天然食物和渔猎为生，在这种情况下，人们不得不共同劳动，集体劳动所获得的极为有限的产品也归集体所有，在社会成员中平均分配，没有剩余、没有私有制、没有国家，也就没有经济行政。在奴隶制和封建制国家，由于生产规模狭小，生产方式简单，整个社会经济处于自给自足的自然经济状态，所以，在当时，虽然有国家，有国家经济行政，但经济行政的目的主要是为了确保国家的税赋收入，由此决定了经济行政的方式、方法比较简单，主要是以残酷的刑罚来体现国家对经济的干预和管理。资本主义经历了自由发展和垄断两个阶段。在资本主义自由发展阶段，人们信奉“最好的政府，管理最少”，认为自由市场是经济生活的万能主宰，政府作为一种“必要的罪恶”越少越好，实行一种消极的秩序经济行政模式。亚当・斯密认为不断增加国民财富的最好办法就是给经济活动以[3]完全的自由。在当时，靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府只扮演一个“守夜人”的角色。经济行政的力度十分薄弱。随着经济与科技的发展，生产高度社会化，纯粹市场调节的弱点逐渐暴露出来，特别是1929—1933年的世界性经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的打击。凯恩斯在1931年出版的《就业、利息和货币通论》一书中，系统地提出了政府干预经济的政策。他认为，完全的市场机制是“看不见的手”充分发挥作用的基础。但是，在现实生活中关于完全市场机制的假设并不存在。信息不对称、交易成本、经济行为的外部效应等情况的存在，使得市场失灵。既然“看不见的手”不能有效对市场经济进行调节，那么就应当让政府担当起调节供求关系的责任。通过政府广泛干预，使得资本主义经济得以迅速恢复并走向繁荣，政府的职权也随之迅速扩张，政府由“守夜人”变成了“全能政府”，人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家的经济行政职能也越来越庞大。在社会主义公有制建立以后，国家代表全体劳动者占有社会的生产资料，并把组织和管理国民经济作为社会主义国家的一项重要的经济职能，经济行政的范围涉及经济生活的各个方面。在社会主义市场经济的建立和完善过程中，国家的经济行政职能发生了一定的变化，主要集中在对国民经济的宏观调控、对市场经济的规范和协调以及相应的社会保障和公共服务的提供等，如促进经济结构优化、调节和控制经济和社会发展战略目标、协调市场主体的交易活动，运用税收、信贷等经济杠杆调控市场，监督市场主体的经济活动，对违反法律法规，损害国家利益、社会公共利益的行为，依法进行干预。

从经济行政的产生、发展，我们可以看到，经济行政作为一项重要的国家职能，是随着国家的产生而产生，其本质就是国家自觉运用法律赋予的各项权利及其他非权利手段解决经济活动中出现的各种问题，通过行政活动去控制、干预经济，从而实现一定的经济目的。（三）经济行政的特征

经济行政同其他行政，如教育行政、治安行政、科技行政、文化行政等比较，既有相同的地方，也有不同的地方。就相同点而言，不管是哪一类行政，都具有管理性、法治性、强制性等特点。但是，经济行政还有其自身特有的、不同于其他行政的特点，如内容上具有经济性、方式上具有多样性、主体上具有广泛性等。下面分别予以阐述。

1.与其他部门行政共有的特征

第一，管理性。经济行政作为国家管理经济、调控经济的一项重要职能，包括了国家对社会经济的组织、指挥、协调、监督等活动，这些活动的一个共同点就是通过国家的管理，使社会经济健康、协调和可持续发展。所以，管理应是经济行政最基本特征。当然，经济行政所体现的管理在方式上是多种多样的，既有具体的经济行政管理，如对某一个纳税人进行征税、对违反经济行政法律规范的相对人进行制裁；也有抽象的经济行政管理，如制定经济行政法律法规、发布经济行政规范性文件等，把相应的经济活动纳入法律规制的范畴，要求相对人必须按照经济行政主体的意志进行经济活动。

第二，法治性。经济行政作为国家干预相对人经济行为的活动，必须遵循法治原则。经济行政的“法治性”就是要求所有涉及经济行政的各个要素都必须符合法制的要求。具体包括两个方面，首先，经济行政机关及其工作人员必须在宪政体制下产生、运作。表现在：（1）经济行政机关必须受宪政体制下的法律制约；（2）经济行政权的取得必须源于宪政，由一国的宪法或宪法性文件加以规定；（3）经济行政机关的工作人员必须依照宪法等法律规范的规定任免、产生，其中高级经济行政人员必须受制于民选组织。其次，具体经济行政行为必须以法律为依据，遵循法律程序及法制体系中的一切有效规范。

第三，公益性。这是行政的根本性特点。任何行政活动都必须基于公益目的，经济行政活动也不例外。这里的“公益”是集合名词，意即全体公民的合法利益，这种利益既可表现为国家利益，如税务机关实施征税的活动，所保护的就是国家利益；经济行政有时也可反映个体利益，如经济行政机关对市场经济活动中采取不正当竞争手段的市场主体进行的制裁，所保护的是从事同类活动的市场主体的利益。经济行政的公益性排除一切营私舞弊，徇私枉法。

第四，国家强制性。具有国家强制性是经济行政区别于其他私人行政的一个重要标志。经济行政是以国家强制力为后盾的，如果相对人不服从经济行政机关以公益为目的而实施的管理行为，或者不履行经济行政机关作出的相关决定所涉及的义务，那么，经济行政机关就可以通过国家强制力强迫相对人服从或遵守。也就是说，相对人对经济行政机关代表国家制定的行政法规、规章或者发布的规范性文件、作出的决定、采取的措施，都必须严格遵守，无条件服从，如果有异议，也只能是事后按法定程序向有关国家机关提出行政复议或者向人民法院提起行政诉讼的。当然，经济行政具有的国家强制性是一种潜在的强制，在很多情况下，相对人能自觉遵守经济行政法律规范，履行相应的经济行政法义务，无需经济行政机关采取强制措施。

2.经济行政自有的特征

第一，内容上具有经济性。国家的行政管理职能是多方面的，有军事行政职能、教育行政职能、文化行政职能、治安行政职能等，每一项行政职能都有其自身特定的管理内容。经济行政作为一项重要的国家行政职能，与其他国家行政职能一样，在内容上有自己的特定性，即具有经济性。这是经济行政最重要的特点。没有经济内容的行政绝不可能是经济行政。

第二，方式上具有多样性。经济行政与其他行政一样，都有自己特定的目的。为了实现特定的经济目的，经济行政机关经常会采取强制命令、管理、制裁等方式，但是，随着社会主义市场经济的建立，经济行政的方式也发生了很大的转变，经济行政机关往往会根据管理的需要选择体现民主、协商等非强制性的经济行政方式，目前采用得比较多的，如经济行政指导、经济行政合同、经济行政奖励等，引导相对人作出某种行为或不作出某种行为，发展哪些产业，或抑制哪些产业等。只有在相对人的行为违法或可能损害国家利益、集体利益及其他第三人利益的前提下，经济行政机关才可能采取制裁或命令的管理方式。所以，目前经济行政的方式既有民主色彩较浓的行政指导、行政合同，又有强制色彩较浓的行政命令、行政制裁。

第三，主体上具有广泛性。国家的行政职能是多方面的，不同的国家行政机关往往承担不同的行政职能。如教育行政职能由教育行政机关承担，治安行政职能由公安机关承担，文化行政职能由文化行政机关承担。但是，经济行政职能因为其内容的多样性和复杂性，不可能由单一的行政机关来承担，需要依据一定的标准对经济行政职能作适当的分类，然后由不同的行政机关来分别承担某一方面的经济行政职能。如税务行政职能由税务机关来承担，工商行政职能由工商行政机关来承担。所以，经济行政主体与其他行政主体相比，其广泛性是显而易见的。有关经济行主体的详细内容将在第二章“经济行政法律关系”主体部分进行阐述。

二、经济行政法（一）经济行政法的概念

经济行政法是随着行政法研究的日益深入以及国家经济法制建设的发展而逐渐兴起的一个部门行政法。中共“十六大”报告明确提出了建设法治政府的目标，而法治政府实际就是依法而行的政府，它要求政府的一切活动必须纳入法制的轨道，法律是政府实施行政管理的依据和基础。而规范政府行政管理活动的法律规范我们通常称之为行政法，那么，在行政管理活动中涉及经济内容的法律规范，我们可以称之为经济行政法，它包括市场经济行政法、金融行政法、海关行政法、资源行政法等各种单行经济行政法律规范。

由于对经济行政法的研究起步较晚，加之经济行政法调整对象广泛，数量众多，所以对经济行政法概念的理解，目前国内外学者还没有形成共识。

国外有代表性的观点：（1）德国汉堡大学行政法学教授罗尔夫・斯特博认为，所谓经济行政法，是指“以干预、计划、监督、指导和支持基础设施和信息方面的经济现象为目的，对管理组织和行政机关的设立和活动进行调整，以及对经济生活的参与者与公共管理之[4]间的法律关系进行调整的规范和措施的总和。”（2）日本的行政法学家室井力将经济行政法概括为：“规范经济行政的法，即有关经济[5]行政组织和经济行政作用等法。”（3）我国台湾地区行政法学家林纪东认为：“经济行政，指为增加国家财富提高国民经济生活，‘以求国计民生之均足’的各种措施而言……经济行政法是关于经济行政的[6]组织及其作用的法规之总称。”国内有代表性的观点：东吴大学洪家殷教授将经济行政法定义为“系国家规范及措施之整体，以规范行政机关之组织与活动，主要在于经济事件之基础及非正式之活动，如维护、计划、监督、管制及促进，以及经济生活之参与者与公行政[7]（主体）间之法律关系。”梁慧星、王利明教授认为经济行政法是国家行政权力深入经济领域，对国家经济实行组织、管理、监督、调节[8]的法律规范的总称”。熊文钊教授认为“经济立法与行政立法的交[9]集就是经济行政法”，“经济行政法是关于经济的行政法。”杨海坤教授认为“经济行政法，就是对我国各种经济管理法律规范的总称，它的调整对象，就是国民经济行政管理活动中所发生的各种关系。”[10]袁曙宏教授认为，“在经济行政部门干预经济的活动中以及为实施国民经济管理而进行的一部分辅助性经济行政活动中所产生的关系，只能是经济行政关系，而不可能是国民经济管理关系”，“经济行政[11]法规范调整的则是经济行政关系。”

从上述国内外学者对经济行政法所下的定义看，尽管表述不同，但有以下三点是共同的：第一，经济行政法是有关国家干预经济的法；第二，经济行政法应涉及经济组织；第三，经济行政法调整的是国家干预经济活动过程中所发生的社会关系。由此，我们可以把经济行政法定义为：经济行政法是指调整国家在干预经济组织的经济活动过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，内容包括经济行政机关的组织和职权、行使经济行政职权的方式和程序、相关法律责任，以及对经济行政管理活动进行法律监督和救济等。（二）经济行政法的特征

1.形式上没有一部完整、统一的法典

经济行政法所调整的社会经济关系不仅种类较多，而且内容复杂。有市场管理关系、土地管理关系、税收管理关系、对外贸易管理关系、金融管理管理关系、工商管理关系、房地产管理关系等，而且这些经济关系随着经济形势的发展变化而在主体、内容方面将不断发生变化。同时，有些经济行政关系具有较强的专业性、技术性，如产品质量关系、资源管理关系、审计管理关系等，要把这些复杂、多变的经济行政关系和具有较强专业性、技术性的经济行政关系统一规定在一部法典中加以调整，显然是不可能的。正像有的学者所说，“国家不可能制定一部包罗万象的统一的行政法典”，同样，国家也不可能制定一部统一的经济行政法典。所以，经济行政法实际上是各类经济管理方面的法律、法规的总称。其法律形式表现为法律、行政法规、行政规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例、单行条例，其中以法律、行政法规和行政规章居多。尽管经济行政法没有一部统一、完整的法典，但为了便于查阅和应用，许多国家往往会根据调整对象的不同，每隔一定时间，将相关的法律规范汇编成册，如税收法律法规汇编、工商管理法律法规汇编等。

2.内容上经济实体规范与程序规范结合在一起

法有实体和程序之分，实体法是规定权力（权利）的产生、权力（权利）界限以及救济；而程序法是规定权力（权利）的行使方式、步骤、次序和期限。一般情况下，实体法与程序法是分开规定的，实体法中不规定程序法的内容，程序法中不规定实体法的内容。但是，在经济行政法中，经济行政实体法与经济行政程序法是规定在一起的。一部经济行政法律规范往往以规范经济行政权为主要内容，具体包括规范经济行政机关的组织、职权，行使职权的方式、程序以及对行政权力的监督、救济等。

3.效力上多层次规范并存

经济行政法体系庞杂，表现形式多样，有经济行政法律、行政法规、地方性法规、行政规章，还有部分自治条例、单行条例。这些不同表现形式的经济行政法，在效力上也表现出多层次性：首先是经济行政法律，它在经济行政法中居于最高效力等级；其次是经济行政法规，包括国务院制定的行政法规和特定地方人大制定的地方性法规；再次是经济行政规章，包括部门规章和地方政府规章，可以说，在经济行政法中行政规章占较大数量。经济行政机关在进行经济管理活动时所依据的法律规范有时是单一的，有时是多个的，既有法律，又有法规、规章，但其效力等级是确定的。

4.数量上居其他部门行政法之首

国家的管理活动是多方面的，既有经济行政管理，也有其他的行政管理，如治安行政管理、教育行政管理、军事行政管理、科技行政管理等。在实行法治的国家，任何一种行政都必须依据相应的法律规范。由于经济行政涉及的面比较宽泛，所以，相应的经济行政法的数量在行政法中也占了绝大多数，居其他部门行政法之首。（三）经济行政法的调整对象“调整”一词在汉语中通常是指对既存事物的重新安排，如计划调整、预算调整。而“调整”作为一种法律用语，意指法律对人的行为或社会关系产生的影响。这里讲的调整是指法律对社会关系的规范，包括法律允许社会关系主体做什么，禁止做什么，以及违反法律规范所带来的不利后果是什么。可以说，任何法律规范都是为规范和调整一定的社会关系而创制的，经济行政法也不例外。研究经济行政法的调整对象实际上就是要研究经济行政法调整的是什么样的社会关系以及社会关系主体间的权利义务内容。从经济行政法的定义看，经济行政法是调整国家在干预经济的过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，那么。国家在干预经济的过程中与相应的经济组织、公民之间所发生的各种社会关系即经济行政关系，就是经济行政法的调整对象。

根据我国经济行政活动的实践，可以将国家干预经济所产生的经济行政关系分为三大类：第一类是经济行政机关与其他国家机关之间。依照宪法规定，国家机关可以分为权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。当经济行政机关行使经济行政职权时，就有可能与其他国家机关之间发生经济行政关系。如对国有资产的管理、对机关财务的审计等。第二类是经济行政机关与企业事业单位、社会组织之间。这类关系在经济行政关系中占了绝大多数，而且经济行政机关与相对方之间在很多时候地位不对等、意思表示不对等。第三类是经济行政机关与和公民之间。这类关系的范围相对较小，主要体现在税收管理、资源管理等方面的经济行政关系上，而且主体之间往往表现为管理与被管理、监督与被监督的关系。

三、经济行政法与其他相关概念的比较

1.经济行政法与行政法

经济行政法与行政法之间的关系是分则与总则、部门行政法与基本行政法的关系。一方面，行政法的基本理论、基本原则对经济行政法具有重要的指导作用，而且有些行政法规范如《公务员法》、《行政处罚法》、《行政许可法》可以直接适用于经济行政管理领域。另一方面，经济行政立法和经济行政执法也必须始终贯彻行政法的基本理论精神，遵循行政法的基本原则，只有这样，才能达到调整经济行政关系、实现经济行政管理的目的；而且，随着经济行政法成为一个相对独立的部门行政法，其理论研究的范围将越来越广，而且也越来越有深度，这无疑会丰富行政法的理论，推动行政法的研究向纵深发展，从而进一步促进行政法制的完善。

2.经济行政法与经济行政学

经济行政法是研究经济行政管理过程中双方当事人权力（权利）和义务的一个部门行政法律规范，通过权力（权利）和义务的研究，健全我国的经济行政管理法制，最终达到依法进行经济管理的目的。而经济行政学是一门管理科学，属于管理学与经济学交叉的边缘学科，主要研究经济行政管理的方法、技巧，最终达到提高经济行政管理效率的目的。

3.经济行政法与经济行政法学

经济行政法学是以经济行政法及与经济行政法相关的社会关系为研究对象的一门法律分支学科。作为一门学科，经济行政法学主要研究经济行政法产生和发展的规律，经济行政法的本质、内容和形式，经济行政法的地位和作用，经济行政法律关系，经济行政法基本原则及具体的经济行政法律制度。经济行政法学与经济行政法既有联系，又有区别。其联系表现在：经济行政法学以经济行政法为前提，伴随着经济行政法的发展而发展。没有经济行政法，经济行政法学便会因为没有研究对象而不复存在。经济行政法越发达，经济行政法学便越有发展的基础。经济行政法学与经济行政法的区别也是非常明显的，表现在：第一，属性不同。经济行政法学是一门学科，而经济行政法是一个部门法律。第二，对象范围不同。经济行政法的调整对象是经济行政关系，而经济行政法学的研究对象是经济行政法。

4.经济行政法与经济法

经济法，从字面上看，就是指调整经济关系的法律规范的总称。但对于经济关系的范围，不同的学者在不同的时期有不同的看法。在市场经济体制确立以前，大多数学者认为经济法调整的经济关系包括[12]国民经济管理关系和经济协作关系。市场经济体制确立后，很多学者对经济法调整对象的认识发生了变化。李中圣教授认为：经济法是[13]政府管理经济的法。李昌麒教授认为：经济法是国家为了克服市场调节的盲目性和局限性而制定的、调整需要由国家干预的、具有全面性和社会公共性经济关系的法律规范的总称。余庆福教授认为：经济法是国家从社会整体利益出发，对市场进行干预和调控、管理的法律，[14]就其性质而言，是公法，也就是经济行政法。所以，从现有学者对经济法的认识看，经济法是对国家经济进行干预、管理的法律，从而把原有的对平等主体之间的协作关系进行的调整从经济法范畴中给予剔除。众所周知，在国家对经济进行干预和管理的过程中所产生的关系必然是管理与被管理的关系，而这种关系就是行政法上所讲的行政关系，只不过这种关系含有经济的内容。所以，从某种程度上讲，现在的经济法就是经济行政法。但是，两者之间还是存在些许区别，如经济行政法作为行政法的一个部门，规范的是经济行政机关的管理行为，而经济法规范的是市场主体的行为。

[1]

萨缪尔森、诺德豪斯著：《经济学》，华夏出版社1999年8月版，第2页。

[2]

Frank.J.Goodnon, Politics and A dministration：A Study in Government[M]，New York：Russell，1914。

[3]

周喜安：《透视政府经济职能》，经济科学出版社1999年版，第6页。

[4]

罗尔夫・斯特博著：《德国经济行政法》，中译本，中国政法大学出版社1999年版，第12页。

[5]

室井力主编：《日本现代行政法》，中译本，中国政法大学出版社1995年版，第511页。

[6]《云五社会科学大辞典》（第七册・行政法学），（中国台湾）商务印书馆。转引自王克稳著：《经济行政法》，苏州大学出版社1994年版。

[7]

洪家殷：《经济行政法之任务与手段》，载程家瑞主编的《中国经贸法比较研究论文集》（1998年），（中国台湾）东吴大学法学院印行。

[8]

梁慧星、王利民著：《经济法的理论问题》，中国政法大学出版社1986年版，第196页。

[9]

熊文钊：《行政法与经济法关系之分析》，载《法学与实践》1986年第3期。

[10]

杨海坤：《枙民法通则枛的公布和我国经济行政法的发展》，载杨海坤编：《市场经济、民主政治和法治政府》，中国人事出版社1997年版，第324—325页。

[11]

袁曙宏：《论行政法与经济法的划分》，载《西北政法学院学报》1987年第4期。

[12]

李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社2002年版，第39页。

[13]

李中圣：《经济法：政府管理经济的法律》，《吉林大学社会科学学报》1994年第1期。

[14]

李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社2002年版，第40—41页。

第二节　经济行政法的渊源

一、经济行政法渊源的概述

法的渊源，有时简称法源，有实质与形式之分。法的实质渊源是指法律规范体现的是谁的意志，一般来说，法律规范来源于掌握国家政权的统治阶级的意志，即表现为国家意志的统治阶级的意志，其内容直接由该统治阶级的物质生活条件所决定；法的形式渊源是指法律规范表现为何种法的形式，高树异在其主编的《国际经济法总论》一[1]书中提到：“法的形式，即法的各种表现形式。”

经济行政法作为法的一种，其渊源也有实质渊源和形式渊源之分。其实质渊源就是经济行政法律规范来源于谁的意志，其形式渊源就是经济行政法律规范表现为何种法律形式。但是，在中外法学论著中，无论是提及一般法的渊源还是部门法的渊源，一般都是从形式意义上来阐析的，所以，本书涉及的经济行政法的渊源也仅指形式意义上的渊源。

美国著名法律哲学家埃德加・博登海默在其名著《法理学——法哲学及其方法》一书中把法的渊源又分成正式渊源与非正式渊源，前者是指那些可以从官方法律文件的条文形式中明确得出的渊源，后者是指那些虽然具有法律意义，但尚未在正式法律文件中得到明文阐述的资料，如正义标准、道德信念、习惯法等。经济行政法作为一个部门行政法，其渊源应该着重于它的规范效力，只有那些可以为法官统一适用、明确表述、直接引用的规范，才属于渊源的范畴。基于这样的考虑，本书在从形式意义上阐述经济行政法的渊源时，偏重于正式渊源，即成文法的渊源。

二、国外经济行政法的渊源

由于世界各国历史传统、文化背景的差异导致了法律制度的不同，以至于法的渊源亦有不同。大陆法系国家普遍把法的渊源理解为法的表现形式，而且主要限于成文法，即正式制定的法律；英美法系国家在理解法的渊源时，侧重于不成文法，如习惯、判例、法的一般原则等。但不管是以法国、德国为代表的大陆法系国家，还是以英国、美国为代表的英美法系国家，往往在承认一种法源的同时，还承认另一种法源的效力。所以，在介绍国外经济行政法渊源时，我们分成文法渊源和不成文法渊源两部分。（一）成文法渊源1.宪法

无论是大陆法系的典型代表国家法国、德国，还是英美法系的典型代表国家英国、美国，宪法都是经济行政法最主要的渊源。在法国，宪法是国家的根本法，具有最高法律效力，宪法序言和宪法原则对经济行政法有着直接的指导作用，宪法中涉及经济行政内容的条文就是经济行政法的渊源，如法国现行的1958年法兰西第五共和国宪法的第二章第5条至第19条关于共和国总统的规定，第三章第20条至第23条关于政府的规定；在德国，由于是联邦制国家，宪法包括联邦基本法和各州宪法，它们虽然不是严格意义上的经济行政法规范，但都是行政法和经济行政法的基础和标准，正如罗尔夫・斯特博在《德国经济行政法》一书中提到的，“经济行政法的具体构成依赖于起着根本作用的宪法和最初的基本法”，“经济行政法务必包括经济宪法的内[2]容”。在英国，法律结构中不成文法是最突出的特色，宪法在总体上也是不成文的，但制定法在当代仍占据最基本的法律渊源的地位，英国宪法中最重要的还是议会所颁布的成文法，如1989年颁布的《人权法》、1700年颁布的《王位继承法》、1679年颁布的《人身保护法》等，其确立的法治原则和议会主权原则对经济行政法的形成起着直接的指导作用；在美国，联邦宪法是具有最高法律效力的，它所涉及的经济行政方面的内容当然是经济行政法的渊源。如其规定的正当法律程序原则，广泛适用于经济行政管理领域。州宪法在州领域内是最高法律，其所涉及的经济行政方面的内容，自然也是经济行政法的渊源。

2.法律

法律是由国家立法机关依照宪法或宪法性文件的规定制定的，在效力上仅次于宪法，其涉及经济行政方面的规定，就是经济行政法的渊源。在法国，国会制定的普遍性规则称法律。法律的效力分两级：一是宪法上规定的组织法，二是一般法律。前者效力高于后者，但行政机关必须遵守。在德国，正式法律是由联邦议会和州议会按照宪法规定的立法程序制定的；在英国，由于长期坚持议会主权的法治原则，所以议会是国家的最高权力机关，一切法律原则均由议会制定，并以法律为最高命令，议会制定的法律作为经济行政法的主要渊源是显而易见的；在美国，法律是由联邦国会或州国会制定的，国会立法中影响最大的行政法文件是1946年颁布的《联邦行政程序法》，该法所确立的一系列行政程序原则同样适用于经济行政领域，自然也是经济行政法的渊源。

3.条例、规章

条例、规章是指行政机关根据宪法、法律的规定制定的涉及行政管理事项的法律规范，是经济行政法的最基本的渊源。在法国，除宪法、法律外，经济行政法的渊源还包括总统和总理所制定的行政法规，部长和地方政府所制定的行政规章。法规和规章都是普遍性的规定，一般通称为条例。条例与法律的关系表现为原则与例外的关系，在经济行政领域，以适用条例为原则，以适用法律为例外，凡是条例有规定的，均应适用条例，只用在条例没有规定时，才可适用一般法律原则；在德国，行政机关根据议会授权制定的法律规范，称为行政命令。此外，由大学、工业和商业协会、医师协会、社会保险机构等公法法人为管理自身内部事务而制定的法律规范称为规章；在英国，行政机关根据议会授权制定的各种行政管理法规，称委任立法。由于议会立法的多层缺陷，现代英国人的日常生活大部分受行政机关所制定的法规支配，在经济行政领域，同样较多适用行政机关制定的法律规范；在美国，既有总统的改组计划、公告和行政命令，也有行政机关制定的行政法规。改组计划是总统根据国会授权对行政部门机关进行改组所拟定的计划；公告是总统用庄严的辞藻宣布某一事件；行政命令是总统根据宪法享有的权力和国会授权，对行政机关的组织、权力和活动程序等发布的普遍适用的规则，行政法规是行政机关根据国会或总统行政命令授权所制定的普遍适用的规则。上述条例、行政法规、规章和行政命令等规范中涉及经济行政内容的，都是经济行政法的渊源。

4.条约、协定

条约、协定主要是国际法的渊源，但条约、协定有时也会涉及经济行政权的运作，从而成为经济行政法的渊源。在法国，根据1946年宪法第28条规定，依法批准或通过的国际条约或协定一经公布，即具有高于法律，的效力，对国内任何组织和个人都有约束力。1958年宪法又重申了上述规定。既然国际条约可以直接约束政府和公民的行为，它自然也就成了经济行政法的一种渊源了。在宪法委员会1970年的一个判决中确认了条约的效力高于法律、低于宪法的原则。为此，法国最高法院在法律与条约发生冲突时，往往优先适用条约。但是，法国最高行政法院则置宪法规定的条约效力高于法律于不顾，在条约与法律冲突时，如果法律的制定在条约生效之前，则适用条约，反之，法律的制定在条约生效之后，则适用法律；在德国，也承认欧共体法和国际条约是经济行政法的渊源；在英国，由于遵循国际法上的二元理论，一项条约并不因英国的加入而成为国内法，议会须给英国加入该条约以法律根据；在美国，条约和行政协定对联邦和各州均有效。（二）不成文法的渊源

法国、德国虽然是一个成文法国家，但其经济行政法如行政法一样，非成文法渊源十分丰富，所以，无论在以成文法为主的法国、德国，还是以判例法为主的英国、美国，在经济行政法中都存在不成文的判例法、习惯和一般法律原则等法的渊源。

1.判例法[3]

判例法是指“可作为先例据以决案的法院判决。”法国是一个成文法国家，但其行政法恰是判例法，行政法院所创置的判例是行政法最重要的法律渊源，行政法上很多原则直接来自于判例，如1873年的布朗戈判例（B）lanco创置了普通司法权限和行政司法权限的划分标准。判例中的原则，有的后来被转化为成文法，有的至今仍处于判例状态。其判例在国家行政法中占据非常重要的地位。难怪法国学者弗德尔作了一个有趣的假设：如果我们设想立法者大笔一挥，取消全部民法条文，法国将无民法存在；如果他们取消全部刑法条文，法国将无刑法存在；但是如果他们取消全部行政法条文，法国的行政法依然存在，因为行政法的重要原则不在成文法中，而存在于判例之中，[4]而且判例的形成并不受制于成文法。无成文法时可由判例创置法律原则；有成文法时，成文法的适用也由判例决定。经济行政法作为一个部门行政法，判例法自然也占据了非常重要的地位，成为重要的渊源；在英美判例法国家中，其上级法院的判决对下级法院有拘束力。遵守先例（staredecisis）是英国司法制度中的一项重要原则。

2.习惯

普遍实行的习惯一旦被社会公认，便会在司法上得到适用而成为习惯法，有时也会通过立法程序加以确认，赋予其法律效力。世界上习惯法存在历史比较长远，早在13—14世纪，斯堪的纳维亚就出现了以习惯法为主的法律汇编，至今习惯法仍然在很多国家存在并适用。但是，习惯成为经济行政法的渊源，一般需要具备一定的条件，这里我们借鉴大陆法系尤其是德国的做法，即：第一，该习惯客观上长期存在，未间断，并得到民众认可；第二，该习惯不仅内容明确，[5]而且合法；第三，该习惯原则上具有补充成文法缺失的功能。在法国，也存在着习惯法，但它主要作为私法的法律渊源。经济行政法在调整财产关系时，它也可以作为经济行政法的实质渊源而存在。不过，其地位远远不如判例。

3.一般法律原则

作为一种能反映一国社会发展规律、体现本国传统、在法治实践中被社会公认了的正当的法律原理，有时也被学者们认为是法的非正式渊源。由于成文法无法囊括所有的经济行政关系，所以法律原理中的重要组成部分即法的一般原则，基于其对成文法可以起到补充、指导作用，因而也被认为是经济行政法的渊源。法的一般原则内容十分丰富，反映法国大革命时期的某些传统思想以及立法精神，是社会公平正义的一种表现。其效力与法律相等。在没有成文法时，经济行政机关和行政法院可以依其裁判案件。英美法系国家对法的一般原则作为不成文法源形态的态度也十分明朗，所不同的是，这些法的一般原[6]则通常都依赖法院的判例确定。从现有法的一般原则看，可以成为经济行政法的渊源的一般法律原则主要有：有限职权原则、平等对待原则、信赖保护原则、比例原则、责任行政原则、正当程序原则。

三、我国经济行政法的渊源

我国是一个成文法的国家，经济行政法的渊源一般只限于成文法。作为经济行政法的成文法渊源，主要有以下几类：

1.宪法

宪法是我国的根本大法，规定国家制度和社会制度的基本原则和重大问题，具有最高法律效力，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业、事业组织都必须遵守宪法和法律。”可见，宪法是我国经济行政法的最高法源。宪法作为经济行政法的法源主要体现在经济行政法的制定必须依据宪法原则。

宪法作为经济行政法的渊源，其包含的经济行政法律制度的内容，主要有：（1）关于行政活动基本原则的规范，如法制统一原则、工作责任制原则、行政首长负责制原则，同样适用于经济行政领域；（2）关于中央人民政府和地方各级人民政府的组织和职权的规范中，涉及经济行政机关组成与职权；（3）关于我国经济制度、经济体制、所有制结构形式等规范，如市场经济体制、私营经济、三资企业等。由于宪法中涉及经济的内容较多，所以有“经济宪法”之称。而“经济宪法”中除了少数是规范私人经济活动，绝大多数涉及国家对经济活动的调控、管理。

2.法律

法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件，有基本法律和一般法律之分。前者由全国人民代表大会制定，如《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等；后者由全国人民代表大会常务委员会制定，如《产品质量法》、《海关法》、《中国人民银行法》、《个人所得税法》、《房地产管理法》等。凡是涉及经济行政主体的设立、职权及职权行使等内容的法律，都是经济行政法的渊源。

3.行政法规

经济行政法规是国务院为领导和管理国家经济工作，根据宪法和法律的规定而制定的有关经济行政内容的条例、规定和办法的总称。如《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国反倾销条例》等。行政法规作为国务院制定的、用以领导和管理全国各项行政工作的重要规范性法律文件之一，只要涉及经济内容的，就可以对国家经济行政工作进行调整，因而是经济行政法的重要渊源。

4.地方性法规

地方性法规是由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，根据本地区的实际情况制定的规范性法律文件。如浙江省人大常委会制定的《浙江省基本农田保护条例》、《浙江省水资源管理条例》，河北省人大常委会制定的《河北省城市规划条例》等。地方性法规是地方人民政府进行本地区行政工作的法律依据之一，其涉及经济行政内容的，就是经济行政法的渊源。

5.自治条例和单行条例

自治条例和单行条例是由自治区、自治州、自治县的人大依据当地民族政治、经济和文化的特点而制定的规范性法律文件。如内蒙古自治区人大制定的《内蒙古自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》等。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民政府进行行政工作的法律依据之一，其涉及经济行政内容的，也是经济行政法的渊源。

6.行政规章

行政规章有部门规章和地方规章之分，部门规章是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有一定管理职能的直属机构根据法律和行政法规的规定，在本部门权限范围内按照规定的程序制定的规范性法律文件，如国家建设部制定的《城市供水水质管理规定》、《城市商品房预售管理办法》，国家税务总局制定发布的《集贸市场税收分类管理办法》、《电子产品增值税征收管理办法》等。地方规章是省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区，直辖市的地方性法规的规定，并按照规定的程序所制定的普遍适用于本地区的规范性法律文件。如北京市人民政府制定的《北京市户外广告设置管理办法》、上海市人民政府制定发布的《上海市排污收费和罚款管理办法》等。从内容上看，规章制度大多是直接调整地方经济行政工作的法律规范，因而也是经济行政法的渊源。

7.法律解释

依法享有法律解释权的特定国家机关对有关法律文件进行的法律解释，我们称之为有权解释，这些解释往往具有法律效力。根据1981年第五届全国人大常委会第19次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》的规定，有权法律解释包括以下四种：（1）立法解释，即全国人大常委会依法对法律文件所作的解释；（2）司法解释，即最高人民法院和最高人民检察院依法对法律文件进行的解释；（3）行政解释，即国务院及其主管部门依法对法律文件进行的解释；（4）地方解释，即法定的地方人大常委会及人民政府主管部门依法对法律文件进行的解释。但是，《立法法》第42条规定：法律解释属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：一是法律的规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新情况，需要明确适用法律依据的。第47条还明确规定，法律的解释权属于全国人大常委会，全国人大常委会的法律解释同法律具有同等的效力。虽然《立法法》没有明确规定司法解释权和行政解释权，但并不排斥这两种法律解释的存在，而且司法解释和行政解释属于具体运用解释，所以，其存在并不与《立法法》的规定相冲突。上述法律解释中，凡涉及经济行政内容的，也属于经济行政法的渊源。

8.条约和协定

条约是指两个或两个以上的国家签订的，规定相互之间在政治、经济贸易、法律、文化和军事等方面权利和义务内容的各种协议的总称；协定是指两个或两个以上国家的政府签订的，规定其相互之间在政治、经济、贸易、法律、文化和军事等方面的权利和义务的各种协议的总称；国家或政府一旦与别国或别国政府签订了条约或协定，其所规定的权利和义务就对国内的机关、组织和个人发生法律效力。条约、协定一般是国际法的重要渊源，但有时也会涉及一国经济行政机关的职权行使，所以，在我国与其他国家签订的条约和协定中，凡是涉及国内经济行政内容的，也是我国经济行政法的渊源。除非某一条款在我国参加该条约或订立协定时给予保留。

[1]

高树异主编：《国际经济法总论》，吉林人民出版社1989年版，第60页。

[2]

罗尔夫・斯特博著：《德国经济行政法》，中译本，中国政法大学出版社1999年版，第15页。

[3]《中国大百科全书・法学卷》，中国大百科全书出版社1984年版，第449页。

[4]

弗德尔：《行政法》，1984年法文版，第107页。引自胡建淼著：《十国行政法》，中国政法大学出版社1993年版，第112页。

[5]

朱新力主编：《行政法学》，浙江人民出版社2002年版，第36页。

[6]

朱新力主编：《行政法学》，浙江人民出版社2002年版，第37页。

第三节　经济行政法的体系及其作用

一、经济行政法的产生与发展

法律，作为上层建筑的一部分，是由经济基础决定的。经济发展的历史，也就决定了法律发展的历史。但是，两者又不完全相同，不管是法律还是研究法律的法学都有自己相对独立的发展过程。世界上最早出现的法律大多是诸法合一，民刑不分，以刑法为主。在自给自足的自然经济条件下，法律是统治阶级实行阶级统治的工具，所以，法律的内容主要是刑法。民法、经济法虽然也调整一定的社会关系，但如何调整取决于统治阶级的意志，而且这方面的法律规范是微乎其微，因而必须依赖刑法，与刑法共存于一体。在《亚述法典》、《汉穆拉比法典》以及我国的《法经》、《秦律》、《唐律》等法律规范中，既有统治阶级为巩固国家政权的需要而制定的刑法，也有调整当事人平等关系的规定，还有调整需要国家干预的经济关系的规定。经济行政法是随着社会生产的发展、商品交换的出现和国家对经济的干预需要而逐渐产生和发展起来的。

1.经济行政法在西方国家的产生与发展

经济行政作为一项重要的国家职能随着国家的产生而产生。国家在对经济活动进行管理的过程中需要依据一定的规则，这个规则就是经济行政法规范。在奴隶社会和封建社会，就存在过调整经济关系的法律规范。如《汉谟拉比法典》、《十二铜表法》、《罗马法大全》等，但当时的法律规范是集民法、刑法、经济法于一体的。经济行政法作为一个独立的国家干预经济的法律规范，是随着资本主义的发展而产生，并随着垄断资本主义的出现而迅速发展。

在资本主义国家建立初期，由于受亚当・斯密等人的“自由放任主义”思想的影响，人们普遍认为自由市场是经济生活的万能主宰，靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府管理越少越好。斯密在《国富论》第4篇第9章中把政府应承担的职能归纳为：保护国家，使其不受外国的侵犯；维持公正与秩序；建设并维持一定的公共土木事业及一定的公共设施。与此相应，当时的行政法主要规范公共行政管理。到了19世纪末20世纪初，纯粹市场调节的弱点逐渐暴露出来，特别是1929—1933年的世界性经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的打击。为了维持资本主义的经济体制，缓和各种矛盾，需要借助国家的力量来干预经济。在这样的历史条件下，资产阶级经济学家推出了以凯恩斯为代表的“国家直接干预经济的理论。”而资本主义的法治原则要求国家干预经济必须依据一定的经济法律和经济政策，为此，各资本主义国家加强立法，制定了大量调整社会经济活动和经济关系的法律规范，这些法律规范不仅在数量上急剧上升，在范围上大大拓宽，而且在性质上更是突破了传统民法、商法的范畴，成了独立的国家干预经济的法律即经济行政法。但是由于各国经济关系的具体状态不同，乃至上层建筑领域中的政治、哲学、宗教、习俗等方面差异，使得资本主义经济行政法的发展不仅时间有先后，而且形式也不统一。美国国会1890年通过了第一个《谢尔曼反托拉斯法案》，禁止以托拉斯或其他联合形式串通起来控制州际贸易。这个法案的出现标志着垄断资本主义国家开始运用经济行政法直接干预经济。虽然美国不提经济行政法一词，但这些法律的出现，实质上同现代意义上的经济行政法是一样的。德国早在第二次世界大战前，就加强了经济立法来调整垄断经济关系。二战时为了聚敛进行战争所需要的财力，物力，又颁布了一系列战时物资分配法规，如《确保国民粮食战时措施令》、《战时经济复兴令》等，对重要物资及其价格实行国家统制。1919年，德国颁布了世界上第一部以经济法命名的法规《煤炭经济法》。这些体现国家管理经济职能的法律、法规以及战时统制法，实际上也就是我们现在所提的经济行政法。德国的经济行政法在《魏玛帝国宪法》中达到高潮。在该《宪法》中设有专章来规范经济。一方面给予生产参与者在经济上发展的许多自由权（职业自由、合同自由……），这些自由权利都附加有支持发展的规定。但另一方面，为了提高国家对经济运行的影响，强调自由权利享有者必须承担一定的社会义务，允许经济活动社会化。这充分体现了该[1]《宪法》以社会服务为宗旨的经济行政思想。目前，在德国、奥地利、瑞士等国经济行政法已成为一个完全独立的法律部门，在美国，经济行政法是一般行政法的重心。

通过政府广泛干预，使得资本主义经济得以迅速恢复并走向繁荣，政府的职权也随之迅速扩张，政府由“守夜人”变成了“全能政府”，人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，政府的经济行政职能得到加强，规范政府经济行政行为的法律规范即经济行政法也随之产生，并逐步得到发展。

2.经济行政法在我国的产生与发展

经济行政法规范的产生与发展是与一定的经济发展相适应的。在我国古代，有关国家管理经济活动的法律规范，如《秦律》中的《田律》、《仓律》、《工律》、《金币律》等分别对农田水利、粮食储备、手工业管理、货币流通等作了规定；唐朝的《唐律》也有相当数量的关于调整经济活动的法律规定，如《婚户律》、《杂律》中就有土地、赋税、度量衡、价格等方面的规定；到了明朝，统治阶级在吸收前朝经济立法内容的基础上制定的《大明律》，也有许多对经济活动内容的规定，如《钞法》就涉及货币制度，《盐法》明确规定保障盐业国家专卖，另外对借贷、营造、市场管理等也作了具体的规定。这些法律规范表现出随着经济发展而逐渐完善的特征。在旧中国，为了促进经济的发展，国家制定颁布了许多规范财政金融、土地、粮食、交通运输等方面的条例、规则，其中以土地法和劳动法为主。如1928年的《井冈山土地法》、1931年的《中华苏维埃共和国土地法》、《中华苏维埃共和国劳动法》、1947年的《中国土地法大纲》。这些规范对促进革命根据地的经济发展，支援革命战争，满足人民生活需要，发挥了重要作用。新中国建立后，为了迅速恢复国民经济，以及进行社会主义改造，国家先后制定了《私营企业暂行条例》、《预算决算暂行条例》、《对外贸易管理条例》等一批重要的经济法律规范，涉及计划、工业、农业、交通、税收、金融、海关等各个方面。有关经济行政的法律规范在这个时期得到了较大发展。以后受“左”倾思想影响以及后来的“文化大革命”，立法工作基本趋于停止状态，经济行政法也是原地踏步。一直到了十一届三中全会召开，党和国家确立了改革开放、发展生产力的经济发展总目标。围绕这一目标，国家制定了一系列的法律规范，如《中外合资经营企业法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《全民所有制工业企业法》、《专利法》、《商标法》、《进出口商品检验法》、《大气污染防止法》等，经济法律规范日益健全。在行政法律体系中地位也日益显现出来。

1992年底，党的十四大确立了在我国建立社会主义市场经济体制的目标模式，并在1993年的宪法修正案中得到了体现，并在2004年的宪法修正案中得到了进一步的完善。社会主义市场经济不仅要求政府转变职能，在经济管理领域，从微观转向宏观，由直接干预转向间接调控。而且借鉴世界范围内市场经济发展的成功经验，认为市场经济应该是法制经济，而不应该是完全自由放任的市场经济，于是，一大批反映社会主义市场经济体制要求、调整市场经济关系的法律规范陆续出台，如《税收征收管理法》、《公司法》、《反不正当竞争法》、《对外贸易法》、《房地产法》、《中国人民银行法》，同时，还修订了一些与市场经济体制要求不相符合的法律规范。由此，涉及国家经济管理权和市场监督权的经济行政法律规范数量剧增，内容也越来越广泛。由此，我国行政法学的理论研究也日趋深入，开始从一般的基本理论研究走向具体实际问题研究，从行政法总论的研究走向部门行政法的研究，经济行政法学也随着经济行政法数量的日益增多和行政法学理论的研究深入，受到学术界的关注，并开始进行专题的研究。

二、经济行政法的体系

经济行政法的体系取决于作为经济行政法调整对象的经济行政关系，而经济行政关系是国家在干预经济的过程中与市场主体之间所发生的社会关系。由于国家干预经济的职能是多方面的，所以由此产生的经济行政关系也是多种多样的，从而决定了经济行政法的体系就是由这些调整不同经济行政关系的法律规范所组成的。

在社会主义市场经济中，政府的经济行政职能主要是宏观调控、市场监督管理、资源环境保护及涉外经济行政。与此相适应，我国的经济行政法体系应当是：宏观调控法、市场监督管理法、资源环境保护法和涉外经济行政法。

1.宏观调控法

由于我国的经济体制从计划经济转向了市场经济，所以，加强和完善对整个国民经济的宏观控制即成为国家经济行政的一项重要内容。在市场经济体制下，一方面可以通过市场竞争，实现资源的合理配置，另一方面，市场体制缺陷导致有些事务，如“经济和社会发展战略目标的选择，经济总量的平衡、重大结构和布局的调整、收入分配中公平与效率的兼顾”等，市场本身不能解决，这就需要国家的宏观调控。宏观控制法就是调整在规范国家宏观控制经济活动过程中所发生的经济行政关系的法律规范的总称。对于宏观调控法，根据实践需要，可以分为计划法、投资法、产业政策法、税法、价格法、金融法等。这些法律规范在引导、调节和制约经济活动、协调生产和需求、综合平衡宏观经济以及资源的最佳配置方面，起着重要作用。

2.市场监督管理法

市场监督管理法是调整在市场管理过程中发生的经济行政关系的法律规范的总称，包括对市场主体的资格条件、法律地位、责任形式、权利义务以及市场经济秩序等进行的规范。要实行社会主义市场经济，必须建立统一、开放的市场体系，保证各种生产要素的自由流动。但是，目前我国的市场体系还很不健全，有些市场如技术市场、信息市场等发展比较滞后，所以，必须加强对市场主体、市场竞争秩序等方面的立法，保障市场体系的良好发育，促进市场主体积极参与市场活动，维护市场公平的竞争秩序，保证市场竞争机制作用的充分发挥。

3.资源环境保护法

资源环境保护法包括自然资源法和环境保护法。自然资源法是调整人们在自然资源的管理、开发、利用和保护过程中所发生的社会关系的法律规范的总称，包括土地法、森林法、草原法、矿产资源法、水法、渔业法、野生动植物保护法等。广义上的环境保护法是关于环境保护和行政的法律规范，或者说它是调整人们在合理开发利用和保护自然资源、防止污染及其他公害中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，其内容除了《中华人民共和国环境保护法》以外，还包括《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等单行行政法律法规以及《土地法》、《森林法》、《草原法》等自然资源法中涉及环境保护的内容。

4.涉外经济行政法

加入WTO后，我国的对外经济交往日益增多，经济行政的范围也从涉内拓展到涉外。可以说，涉外经济行政已成为国家经济行政的一项重要内容。随着涉外经济行政内容的增多和范围的扩大，客观上需要完备的法律制度，以及时调整涉外经济行政关系。目前，我国我国已制定了一系列如关税、进出口货物管理、外汇管理、外资管理等涉外经济行政法律规范，但是随着对外开放的不断深入，我国的涉外经济行政法还有待于进一步完善。

三、经济行政法的作用

党的“十六大”报告指出：全面建设小康，最根本的是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力……本世纪（21世纪）头二十年经济建设和改革的主要任务是，完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整，基本实现工业化，大力推进信息化，加快现代化建设，保持国民经济持续快速健康发展，不断提高人民生活水平。而经济行政法从产生之日开始就是以保障和促进经济建设作为自己的历史使命，无论在社会主义市场经济的建立和完善过程中，还是在保持国民经济持续协调发展方面都发挥了积极的作用。

1.促进社会主义市场体系的进一步完善

市场经济实质就是法制经济。在早期自由资本主义发展阶段，强调自由市场是经济生活的万能主宰，政府干预越少越好，所以在当时就没有产生经济行政法的条件。在市场经济发展到社会主义阶段，由于市场机制的失灵导致了经济行政法的产生和发展，可以说，经济行政法是国家运用公权力对市场失灵进行干预的法律。在市场经济体制下，追求利润最大化是市场主体的主要目标，为了实现这一目标，市场主体必然破坏市场竞争规则，利用一些不正当的手段来实现其利益的追求，从而影响市场经济正常的运营秩序。经济行政法就是通过一系列的相关规定，来加强市场管理、保证市场机制功能的发挥和市场体系的发育、维护市场秩序。如：通过组建具有法人财产权的企业公司、企业，使之具有真正的市场主体资格；通过一系列法律规范，规制政府职能的转变，排除一切妨碍市场经济发展的不当干预，保障市场经济正常生长发育的环境；通过设置各种交易规则，制止垄断和不正当竞争，保障市场经济有序运营。

2.保障政府对经济的宏观调控

宏观调控是政府组织国家经济协调发展的基本工具。市场经济与计划经济比较，最大的区别就是政府的职能的转变，即从微观干预经济到宏观调控经济。因为在市场经济条件下，市场主体可以在法律允许的范围内自由参与各类经济活动，其他任何组织和个人包括政府组织都不能任意干涉。由于市场主体从事经济活动的经营决策需要有一定的市场信息作为基础，如果获取信息的渠道不畅、获取的信息不完善，必然使得市场主体的经营活动与国家的经济发展要求不相符合。所以，在市场经济体制要求政府不直接参与经济活动，也不直接干预市场主体经济活动的情况下，要引导市场主体将有限的资源配置到需要发展的领域中去，就必须通过税收、价格、预算、利率等间接的经济手段实现对国民经济宏观上的调控，保障国家经济健康、稳定、协调发展。

3.保障经济持续协调发展

可持续发展（Sustainable Development）是20世纪80年代提出的一个新概念，是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。可持续发展的核心是发展，而经济的发展，必然会影响环境，耗费大量的自然资源，那些“原本是促进经济增长的政策，会导致产生更多的噪音，更严重的空气、水域污染，土壤和地下水的破坏，导致对动物界和植物界的威胁，使其生活空间变[2]小，使原材料减少。”而且环境的破坏和资源的大量耗费所带来的资源短缺也会制约经济的快速发展，从而产生恶性循环。1982年宪法第26条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。经济行政法就是通过对宪法这一原则规定的具体化，来保障生活环境、生态环境与经济的协调、持续发展。

4.规范市场主体及运营规则，保障经济活动稳定、有序

市场经济要求公平竞争，这是市场经济客观规律所要求，无论是资本主义的市场经济还是社会主义的市场经济，都是如此。但是，不同的国家由于其历史传统、思想观念等方面原因，在市场主体资格、具体的市场竞争规则方面也会有所不同。经济行政法就是根据本国的实际，设置市场主体的资格条件，保证公司、企业及经济组织能公平进入市场，参与市场活动；通过规定各类市场主体的权利、义务，规范市场主体的行为；通过设置科学、合理的市场竞争规则，保证市场主体公平、公正地开展竞争，保证市场经济活动稳定、有序。

[1]

罗尔夫・斯特博著：《德国经济行政法》，中译本，中国政法大学出版社1999年版，第32页。

[2]

罗尔夫・斯特博著：《德国经济行政法》，中译本，中国政法大学出版社1999年版，第110页。

第二章　经济行政法律关系

第一节　经济行政法律关系概述

一、经济行政法律关系的概念

不同的法律规范调整不同的社会关系。在国家经济行政机关行使经济行政职权的过程中，必然会与经济行政相对人发生一定关系，这种关系我们通常称之为经济行政关系。在经济行政法对它调整之前，这种关系是不规范的、盲目的，管理范围、方法、程序均无章可循，管理关系的内容处于不确定的状态。但是，这种关系一旦经过经济行政法的调整，管理者与被管理者之间便有了明确的权利和义务关系。这种根据经济行政法的规定而形成的权利与义务关系便是经济行政法律关系，它体现了法律的意志和经济行政机关的意志。所以说，经济行政法律关系是指受经济行政法调整的，在经济行政机关和法律法规授权的组织（以下通称经济行政主体）实施国家经济行政权的过程中，与经济行政相对人（包括公民、公司、企业或经济组织）之间所发生的权利与义务关系。

经济行政关系与经济行政法律关系，两者关系密切。经济行政关系是经济行政法律关系产生的根源和存在的基础，离开了经济行政关系，经济行政法律关系也将不复存在；而经济行政法律关系是经济行政关系的进一步发展，是经济行政关系的“升华”。但是，我们不能由此把经济行政法律关系与经济行政关系等同起来，毕竟它们之间有严格的区别。表现在：第一，性质不同。列宁把社会关系划分为两大[1]类，即“物质关系和思想关系”。经济行政法律关系属于一种意志性的社会关系，体现了国家意志，而经济行政关系只是一般的社会关系；第二，范围不同。经济行政关系能否转化为经济行政法律关系，取决于一个国家的经济行政法制状况，如果一个国家的经济行政法制十分健全，在每一个经济行政领域，都有相应的经济行政法律规范进行调整，那么，经济行政关系都可能转化为经济行政法律关系。但是，任何一个国家的经济行政法制都不可能与经济发展同步，在经济行政法律规范相对滞后，某一经济行政领域缺乏相应法律规范调整时，经济行政关系就不可能上升为经济行政法律关系，这时，经济行政关系在范围上要大于经济行政法律关系；第三，内容不同。经济行政法律关系在性质上是一种法律关系，经济行政法律关系的内容是法律事先确定的权利和义务，是一种法律上的权利和义务。而经济行政关系主体双方的权利和义务，是不确定的，在实际操作上有很大的随意性。

二、经济行政法律关系的特征

经济行政法律关系是“法化”了的经济行政关系，其特征主要表现在：

1.从主体上看，经济行政法律关系的双方当事人中必有一方是经济行政主体，即作为经济行政主体的经济行政机关或者是法律法规授权的组织。国家经济行政权是经济行政法律关系的核心。在我国，经济行政职权是由特定的国家经济行政机关和法律法规授权的组织享有并行使的，如果缺少了经济行政机关或者法律法规授权的组织，那么就不可能有经济行政职权的行使，从而也就不可能产生经济行政关系和经济行政法律关系。

2.从法律关系的形成过程看，由于经济行政法律关系是国家经济行政机关或法律法规授权的组织在行使经济行政权的过程中所形成的，所以凡是经济行政法律关系都必然与经济行政权的行使有关。可以说，经济行政法律关系的形成过程实际就是经济行政权行使的过程和结果。没有经济行政权的存在，没有经济行政权的行使，就不可能有经济行政法律关系的产生。如：工商部门对从事不正当竞争行为的企业实施处罚，其行使的是工商行政权，由此产生了工商行政法律关系。

3.从内容上看，经济行政法律关系主体间的权利和义务是稳定的，主体双方不能任意处分，对享有的经济权利不能随意转让，对承担的经济义务不能随意放弃。如：经济行政主体不能放弃或转让自己依法享有的工商行政权、税务行政权；企业不能擅自把自己的营业执照转让给另一家企业等。经济行政法律关系主体双方之所以不能自由处分自己的权力（权利）和义务，是因为：第一，经济行政主体的经济行政权是法律规定的，作为特定的经济行政主体，只享有行使权，而不享有处分权，而且法律赋予经济行政机关的经济行政权，对经济行政机关来讲，既是权利，同时也是义务，是必须履行的，否则就是失职。第二，经济行政相对人享有的经济权利往往是基于特定的身份或者是在符合法律规定的条件经过经济行政机关的许可后而享有的，如果允许转让，那么就会使得不符合条件的企业也可以从事本身应有资格条件限制的经济活动，从而扰乱社会经济秩序。

4.从双方当事人所处的地位上看，经济行政主体始终处于主导地位。经济行政法律关系不像民事关系，是一种平等、等价、有偿的关系。经济行政主体的这种主导地位主要表现在：一方面，经济行政法律关系的产生、变更或消灭，大多取决于经济行政主体的单方的意志，无需双方协商一致。如：卫生部门对食品生产企业进行卫生检查，就不需要取得企业的同意，只要依职权就可以检查，如果企业拒绝，卫生部门还可以强制检查。另一方面，为保证经济行政法律关系的实现，经济行政主体还可以对相对人采取直接的强制措施。如：对相对人的违法行为，经济行政主体可以责任限期改正，如不按时纠正的，经济行政主体可以依法实施处罚，必要时甚至可以取消相对人的市场主体资格。此外，经济行政主体在实施经济行政权的过程中还享有不少经济行政特权，如增加新税种，提高税率等，以此来增加国家的税收收入。

5.从争议的解决方式上看，经济行政争议绝大多数情况下由行政机关依行政程序解决，而且经济行政主体有时还享有处理经济行政争议的权力。这与民事争议的解决完全不同。民事争议一般通过双方当事人的协商或由第三人调解解决，也可以通过仲裁、诉讼解决，也就是说，无论是民事关系的哪一方都无权处理纠纷，它们只能协商解决或求助于第三人解决。而经济行政关系则不同，虽然经济行政主体是争议的一方当事人，但它有单方处理的权力。经济行政法律关系的特征允许经济行政主体在一定范围内“自己做自己的法官”。即使有的争议需由法院作最终裁决，但一般是在行政机关依行政程序处理后，当事人对处理决定不服才向法院提起诉讼的。

三、经济行政法律关系的构成要素

经济行政法律关系由三个要素构成，即主体、客体和内容。

1.经济行政法律关系的主体

经济行政法律关系的主体，亦称经济行政法（律）主体，是指在具体的经济行政法律关系中享受权利、承担义务的当事人。因此，经济行政法律关系主体又与经济行政法律关系当事人的概念相通。我国经济行政法律关系主体的范围，是由经济行政法调整对象的范围决定的。根据我国现有经济行政法律规范的规定，可以成为经济行政法律关系的主体有：国家经济行政机关；其他国家机关；企事业单位和其他社会组织；社会团体和其他社会组织；公民、个体工商户、农村承包经营户；在我国境内的外国组织和外国人。这些不同的主体，在经济行政法律关系中的地位是不同的。有的主体可以代表国家实施经济行政管理权，在经济行政法律关系中属于管理者一方，通常称之为“经济行政主体”。如国家经济行政机关。但有的主体没有经济行政管理权，在具体的经济行政法律关系中，处于被管理一方，通常称之为“经济行政相对人”。如企业、个体工商户、公民。当然，经济行政主体与相对人的身份不是绝对的、一成不变的，在一种经济行政法律关系中属于经济行政主体的组织，在另一种关系中可以是相对人。

经济行政法律关系主体是经济行政法律关系的首要构成要素。如果没有主体，那么经济行政法律关系客体所反映出来的内容就无所归属，经济行政法律关系就无法成立。

2.经济行政法律关系的客体

经济行政法律关系的客体，是指经济行政法律关系主体间的权利和义务所指向的对象。根据我国现行经济行政法律规范的规定，可以成为经济行政法律关系客体的有：经济行为、物和智力成果。（1）经济行为。经济行为指经济行政法律关系主体为了实现一定的经济目的所进行的经济活动。它既包括经济行政主体的经济行政行为，也包括经济行政相对人的一般行为。（2）物。财物是指具有一定的经济价值，能够为人们所控制和支配的，可通过具体的物质形态表现出来的物品和货币、有价证券等。作为经济行政法律关系客体的物，可以是消费资料（如对消费品的定价），也可以是生产资料（如对机器设备进口的审批）。（3）智力成果。经济行政法律关系的客体还可以是智力成果，又称精神财富。主要包括专利权、商标权和著作权等。

经济行政法律关系的客体是经济行政法律关系内容产生的基础，没有它，内容就无法确定，从而影响经济行政法律关系的成立。

3.经济行政法律关系的内容

经济行政法律关系的内容是指经济行政法律关系主体在该关系中所享受的权利和承担的义务。由于主体被分为经济行政主体与经济行政相对人，内容也随之表现为经济行政主体的职权、职责以及经济行政相对人的权利和义务。这些将在第二节、第三节分别进行阐述。

内容是经济行政法律关系的核心，没有它，经济行政法律关系便失去存在的意义。

四、经济行政法律关系的产生、变更或消灭

经济行政法律关系的产生、变更或消灭，以相应经济行政法律规范的存在为前提条件，以一定法律事实的出现为直接原因。没有经济行政法的存在，经济行政法律关系也不可能产生与存在；只有经济行政法律规范，没有一定的法律事实，经济行政法律关系同样不可能发生。所以，经济行政法律关系的产生必须同时具备两个条件：一是相关经济行政法律规范的存在；二是法律事实。法律事实，是指由经济行政法律规范所规定的、能够引起经济行政法律关系产生、变更或消灭的客观事实。以是否能以权利主体的意志为转移这个标准，可以将法律事实分为法律事件和法律行为。前者是指不以人的意志为转移的客观事实，后者是指人们的主观行为，包括合法行为和违法行为。经济行政法律关系很多时候是因经济行政主体的合法行为而产生，违法行为虽然与法律规范的要求不符，也不能产生行为人所预期的目的，但是，行为本身可能产生其他不利的法律后果，引起相应经济行政法律关系的产生。

1.经济行政法律关系的产生

经济行政法律关系的产生，是指因某种法律实施的出现，使得经济行政主体与经济行政相对人之间存在一定的经济行政法上的权利与义务关系。它使得经济行政法律规范规定的权利义务关系从可能性转变为现实性。如：某一企业向工商部门提出营业许可申请，工商部门经依法审查，向企业颁发了营业执照。由此在工商部门与企业之间就构成了工商行政法律关系。

2.经济行政法律关系的变更

经济行政法律关系的变更，是指在经济行政法律关系产生后、消灭前，因出现一定的法律事实，导致该关系的主体一方或该关系的部分权利和义务的内容发生变化。行政法律关系的变更有两种情形：一种是权利义务关系的内容不变，但主体一方发生了变化。如：某经济行政主体被合并到另一个主体之中，但它与相对人之间的权利和义务关系依然有效。应该注意的是：如果主体双方同时发生变化，那么即使权利义务关系内容不变，也不属于经济行政法律关系的变更，而是经济行政法律关系的消灭。另一种是主体双方不变，但权利义务关系的内容发生了一定的变化。如：税率的提高或降低，虽然导致了征税方与纳税方之间的权利义务的变化，但征税关系依然存在。

3.经济行政法律关系的消灭

经济行政法律关系的消灭，是指因某种事实的出现，导致经济行政法律关系主体之间的权利和义务关系不再存在。经济行政法律关系的消灭主要有两种情形：一是经济行政法律关系主体一方或双方资格消失，从而使原有的经济行政法律关系因主体的消失而消灭；二是经济行政法律关系主体双方各自履行了自己应尽的义务，从而使原有的经济行政关系因内容的消失而消灭。

无论是经济行政法律关系的产生，还是经济行政法律关系的变更或消灭，都必须以经济行政法律规范的存在为前提，以一定法律事实的出现为条件。

[1]《列宁全集》第1卷，第131页。

第二节　经济行政主体

一、经济行政主体的概念与范围

经济行政主体是指在经济行政法律关系中享有经济行政权力、承担经济行政职责的国家经济行政机关和法律法规授权的组织。它们在经济行政法律关系中往往处于主导地位，与经济行政相对人之间构成经济管理与被管理的关系。经济行政是国家行政中的一个重要分支，经济行政权作为一项重要的国家权能，是由特定的国家机关来行使的，在我国，主要是由国务院、地方各级人民政府及其相关职能部门来承担的。

1.经济行政机关

根据宪法规定，国务院即中央人民政府，是最高国家行政机关，它负责领导和管理全国的经济工作和城乡建设，编制、执行国民经济和社会发展计划及国家预决算。地方人民政府管理本行政区域内的经济工作，执行本行政区域内的国民经济和社会发展计划以及国家预算，依法保护公有财产和私人合法所有财产。宪法规定的上述经济行政职能是由国务院和地方人民政府的职能部门来具体承担的。按承担的职能不同，我们可以把国务院的职能部门分为两类：一类是部门性经济管理机关。这是按不同的经济部门来划分的。如属工业部门的经济管理机关有冶金部、机械委员会、纺织部、轻工业部、核工业部等部委。另一类是职能管理机关。它们是体现国家计划、组织、指挥、监督和调节经济的职能的，如国家计划与发展委员会、财政部、审计署、海关总署等。前者是专门的经济管理部门，后者是宏观调控部门，注重经济总量的平衡、优化经济结构、维护经济秩序。各省、市、自治区等地方人民政府也有相应的职能部门，分别承担不同的经济行政职能。国务院的经济行政职能部门与地方的有关部门形成一种领导与被领导、指挥与服从的上下隶属关系。

2.法律法规授权的组织

从理论上讲，国家的经济行政职能只能由特定的国家经济行政机关才可以享有并依法行使。但是，考虑到经济行政的特殊性，为方便经济行政，提高经济行政的效率，有必要通过法律法规的规定，把部分经济行政职权授予给社会组织（包括某些企业、事业单位和社会团体）。目前，我国法律、法规没有明确规定可以授予经济行政职能的社会组织的条件，但是，根据一般的法理和经济行政的特殊性，认为社会组织只有在符合了下列条件时，法律、法规才可以授予经济行政职权。第一，社会组织本身与所授予的经济行政职能无利害关系。如，法律、法规不能授权参与市场竞争的企业以市场竞争管理权，否则有违经济行政公正原则；第二，社会组织应具备一定数量、并掌握与行使的经济行政职能有关的法律知识的工作人员；第三，社会组织还应[1]具备行使经济行政职能所必须的基本设备和条件。这些被授权的社会组织在依法行使法律法规所授予的经济行政职权时，就相当于经济行政机关，具有与经济行政机关大体相等的法律地位，可以依职权发布经济行政命令、采取经济行政措施，对违反经济秩序或不履行经济法义务的相对人可以采取强制措施或给予一定的处罚等。而且，被授权的社会组织在行使所授予的经济行政职权时必须以自己的名义，因行使职权所产生的责任也由被授权组织自己承担。

二、经济行政主体的法律地位（一）经济行政主体的职权

经济行政职权是经济行政主体依据宪法和法律的规定所享有的经济行政权力。这种权力与一般的民事权利比较，具有以下特点：一是经济行政职权的产生必须基于法律的规定或授权，而不是当事人的自我协商；二是经济行政职权的行使在很多时候使经济行政主体与经济行政相对人之间形成命令与服从、指导与被指导的关系，而不是平等、协商的关系；三是经济行政职权与其他行政职权一样，具有不可转让性，更不能随意放弃，否则，就构成失职或渎职。由于经济行政职权的内容非常广泛，各个经济行政主体因行政内容的不同，而享有不同的经济行政职权。一般来说，经济行政职权包括经济行政法规范的制定权、宏观经济决策权、市场监督管理权等。

1.经济行政法规范的制定权

立法权是国家的一项重要职权。依照宪法规定，我国的立法权是由作为国家立法机关的全国人民代表大会及其常委会依法享有的权力，行政机关只有执行法律的权力，而没有立法权。但是，在现代社会，行政机关所管辖的行政事务范围广泛、内容复杂，单靠立法机关的立法无法满足行政机关履行职责对法制的需要。所以，立法机关往往通过法律的形式，把自己享有的立法权依法授予行政机关，允许行政机关根据法律规定的原则、精神和授权范围，结合自己管理的实际，制定相应的行政法律规范。经济行政法规范的制定权就是指国家经济行政机关根据宪法的规定及最高权力机关的授权所享有的制定经济法律和经济法规的权利，是国家经济行政机关享有的、对国民经济进行宏观调控的一项重要经济职权。经济行政机关通过行使经济行政法律规范的制定权，可以有效规范在不同领域所发生的经济行政关系，从而把国民经济管理纳入法制轨道。

根据宪法规定，我国现在实行的是两级立法体制，即中央的立法体制和地方的立法体制，经济行政机关享有的经济法律规范的制定权主要是指中央的经济立法权和省、自治区和直辖市的经济立法权。当然，不管是中央的经济立法权还是省、自治区和直辖市的经济立法权都必须根据宪法、法律的规定来行使，不得与宪法、法律规定的内容相抵触。否则，立法权的行使就会趋于无效。

2.宏观经济决策权

在市场经济条件下，政府的主要职能是对国民经济进行宏观调控，而实现宏观调控职能的主要手段就是正确行使宏观决策权和经济调节权。宏观决策权，是指国家为了保证国民经济总量的平衡，优化经济布局和产业结构调整，实现各类生产要素的优化配置，合理地划分中央和地方经济管理权限等而享有的一种经济行政权，是法律赋予国家经济行政机关对国民经济发展目标和实施方案所享有的决定权。如，国民经济和社会发展计划的审批和修改权，国家和地方预决算的审查、批准权，重大建设项目的决定权，重要物资的储备调度权、货币发行权、税率决定权等等。这种权力分别由国家权力机关、国家行政机关来行使。它们在各自管辖的范围内对国民经济活动起着指导和调控的作用。经济调节权，是指国家机构为了实现国民经济和社会发展计划目标以及应付重大事件而实施的一种宏观上的调节权。例如，货币发行权，基准利率的确定权，税种税率的决定权，汇率的调节权。同时，为了加强横向联系，促进部门之间、地区之间以及它们相互之间的专业化的协作与联合，国家经济行政机关还享有组织一定计划期内的财政、信贷、外汇、市场、劳动力和物资的综合平衡权。如计划部门在编制计划时，为平衡地区、部门之间的利益而进行的协调；合理调度、使用关系国计民生的重要物资，组织跨部门、跨地区的经济协作与联合等。

3.市场监督管理权

市场监督管理权，是指国家经济行政机关在行使管理国民经济职能时，对某些经济关系、主体资格及经济行为行使的命令、检查、确认、许可、禁止和撤销的权力。这种权力主要有：第一，许可权和确认权。许可权表现为国家经济行政机关依法对特定主体的申请进行审查后准许其从事特定活动的权力，如烟草专卖许可、出入境许可等。确认权是国家经济行政机关对有争议的特定的法律事实或法律关系宣告是否存在或是否有效的权力，如对土地所有权的确认。两者之间存在一定的联系，很多情况下先确认存在某种事实，然后给予许可。确认构成许可的前提。第二，命令权和禁止权。表现为国家经济行政机关向有关市场主体发布命令，要求市场主体必须作出一定经济行为或不得作出某些经济行为的权力，如有关主管部门下令某些企业治理已被污染的环境、补种已被毁坏的树木、禁止生产和出售假冒伪劣商品等。命令权和禁止权的行使方式有很多种，如：书面方式、口头方式，有时还可以是动作，以某个动作来表示某种命令。第三，撤销权。是指国家经济行政机关依法对市场主体已经取得的某种资格予以取缔或消灭的权力。第四，监督检查权。经济监督权，是指有关国家经济行政机关为了保证经济行政目标的实现而对市场主体遵守法律、法规，履行义务的情况进行监督检查的权力。行政监督的形式多样，主要有检查、审查、统计、审计、检验等。第五，行政处罚权。经济行政机关在实施管理的过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，对违法市场管理法律规范、破坏市场秩序的市场主体依法给予制裁的权力。处罚的形式主要有罚款、没收、暂扣、吊销许可证或执照等。（二）经济行政主体的职责

经济行政职责是指经济行政机关在行使经济行政职权的过程中应当履行的责任和义务。任何行政机关在享有行政职权的同时，也必须履行相应的行政职责，行政职权与行政职责是密不可分的，两者是权利与义务的统一体。但是，行政职权与行政职责本质上不是同一回事，两者仍有一定的区别。概括地说，行政职责就是依法行政，要求行政机关严格遵守法律规定，提高行政效率和服务质量，实现行政管理的目的。其具体内容主要有：

1.严格遵守行政权限

行政权限是指法律规定的经济行政机关行使经济行政职权的范围、界限。法律法规在赋予经济行政机关行政权的同时，也对经济行政权规定了一定的界限和范围。包括横向行政权限、纵向行政权限。横向行政权限指无隶属关系的经济行政机关之间的权力行使范围的划分。一是地域管辖权限的划分，如两个区、县工商局之间管辖权的划分，二是公务管辖权限的划分，如工商、税务的管辖权限的划分。纵向行政权限指有隶属关系的上、下级行政机关之间在权力行使范围的划分。如《土地管理法》关于征用土地批准权限的规定。经济行政机关不能逾越这些权限，否则便是行政越权。因此，遵守行政权限是经济行政机关的重要职责。

2.严格遵循法定程序

所谓程序，是指事物的先后次序。行政程序就是行政机关在行使行政职权的过程中必须遵守的一系列前后相连的工作步骤、方法。行政程序在行政法中具有十分重要的地位，它是保证行政公正的武器。正如美国行政法学家K.C.维斯所言：“正义的精髓主要在于程序。”完备的行政程序制度是实现社会公正、法治的重要手段。任何一部行政法律规范，行政程序始终占据主要篇幅，而且任何实体权利的规定都必须要有相应的程序规范相配套，否则，实体规范就会成为纸上的规范，不能在现实中实施。正因为行政程序在行政法中的主要地位，所以，行政机关及其工作人员必须遵循法律化的程序。在思想上，要克服“重实体，轻程序”的错误观念；在实际工作中，要严格遵循法律规定的程序。任何缩减程序、规避程序的行为都是与行政法治相违背的。

3.全面履行行政职务

行政职务是行政机关依法应当承担的管理任务，每一个行政机关都存在一个与之相应的行政职务。依法履行职务是法律的要求。由于行政机关种类不同，这种职务也有所差异。例如，依照宪法和组织法的规定，乡、镇政府的职务与县、市政府的职务就不完全相同，但两者都必须履行职务，不得失职。否则，其负责人就要承担相应的责任。

4.行政合理，避免失当

在我国由计划经济向市场经济转换的过程中，行政事务日益增加，而且处在不断的变化之中，为了使经济行政机关能及时应对出现的各种紧急事务，提高行政管理效率，满足市场经济发展的要求，法律往往赋予行政机关以较大的自由裁量权，经济行政机关在行使这些自由裁量权时，必须正确理解法律规定的精神，以合理性原则为指导，避免行政不当。

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姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2000年3月版，第111页。

第三节　经济行政相对人

一、经济行政相对人的概念与特征

经济行政相对人是指在经济行政关系中，与经济行政主体相对应的一方当事人。在行政法学界，有关相对人的名称很不一致，有的学者把它称为“个人或组织”，也有的学者把它称为“私方当事人”、“行政相对人”。我们认为经济行政相对人的名称比较符合作为经济行政主体相对一方当事人的地位。

经济行政相对人与经济行政主体一样，是个行政法学的概念，而不是法律概念。这一概念具有以下几个特点：

1.经济行政相对人是处于经济行政法律关系中的当事人

如前所述，经济行政法律关系是由受经济行政法调整的经济行政关系构成，任何相对人都必须是处于经济行政法律关系中的一方，并且享受一定权利承担一定义务。离开了经济行政法律关系，也就不存在经济行政相对人。

2.经济行政相对人是与经济行政主体相对应的一方当事人

尽管经济行政主体可以按自己单方面意志形成经济行政法律关系，但这并不等于说经济行政法律关系只需要一方就能构成，它必须要由相对一方与其共同构成。

3.经济行政相对人与经济行政主体的地位是相对的，但并不是固定不变的在特定的经济行政法律关系中，经济行政相对人才是确定的，离开了特定的经济行政法律关系，也就不一定成为相对人。如乡政府在申请建造办公楼用地时，与土地管理机关之间便是相对人与经济行政主体的关系，在这里，乡政府是土地管理关系中的相对人，离开了土地管理关系，乡政府便不是相对人，而是行政主体。

4.经济行政相对人的范围极其广泛

凡是在我国境内从事一定经济活动的公民个人、企业、经济组织都可以与经济行政机关发生关系，产生经济权利和经济义务，从而成为经济行政相对人。这些相对人可以是我国的公司、企业、经济组织和公民个人，也可以是我国境内的外国公司、企业、经济组织和个人。

二、经济行政相对人的范围

经济行政主体的范围比较广泛，呈现出主体形式构成的多样性，但是，在众多的经济行政相对人中，公司和企业是最主要的相对人。此外，国家和公民个人在一定的条件下也可以成为经济行政相对人。（一）企业

企业是经依法设立，从事生产经营活动的独立核算的经济组织。企业的生产经营十分注重经济效益，以实现资产的保值、增值作为自己的目的。企业这一经济组织的范围十分广泛，因标准不同，范围上也所有区别。为便于理解和掌握，我们根据所有制形态的不同，可以把企业分为：

1.国有企业

国有企业是指以生产资料的全民所有制为基础的，由国家作为代表行使所有权，从事商品经营活动，实行自主经营、自负盈亏、独立核算的商品生产经营组织。国有企业的财产属于全民所有。依照《宪法》规定，生产资料的社会主义公有制是我国社会主义经济制度的基础，国有经济上是社会主义全民所有制经济，国有企业的一切财产归全民所有。在现阶段由国家作为统一的所有权主体，代表全体人民行使企业所有人的权利。国家依照所有权与经营权相分离的原则，在保持其财产所有权的同时，把特定的国有财产的经营管理权授予给企业，国家依法对企业实行监督和管理，企业在法律规定的范围内有权自主经营，并依法承担相应的义务。由此，经营国有财产的国有企业依法取得了法人资格，成为自主经营、自负盈亏、独立核算的企业法人。

2.集体所有制企业

集体所有制企业是指生产资料或财产归群众集体所有，劳动群众共同劳动，实行按劳分配为主、适当分红为辅，并由劳动群众民主管理的经济组织。同国有企业一样，集体所有制企业也是以营利为目的的经济组织，但不同的是，集体所有制企业的财产不属于全民所有，而是由一个集体经济组织范围内的劳动群众集体所有，由此决定了在财产权归属、经营管理与分配等方面与国有企业的不同。集体所有制企业可以分为城镇集体所有制企业和乡村集体所有制企业两种类型。（1）城镇集体所有制企业。是在城镇区域内设立的、以生产资料的劳动群众集体所有制为基础的、独立的商品经济组织。在遵守国家的法律、政策，接受国家计划指导的前提下，城镇集体企业遵循自愿组合、自负盈亏、民主管理、按劳分配、职工集资、适当分红等原则，自主经营管理。城镇集体所有制企业广泛地存在于城镇的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、饮食服务业、修理业等行业之中。（2）乡村集体所有制企业。是指在乡村区域内设立的、以生产资料劳动群众集体所有制为基础的、独立的商品经济组织，亦称乡村企业。乡村企业不同于乡镇企业，乡村企业是乡镇企业的主要组成部分，乡镇企业除乡村企业外，还包括乡村部分农民的合伙企业、乡村的私营企业及个体企业等。乡村企业经营范围以农业为主，重点发展农副产品加工业，发展农副产品的储藏、包装、运输、供销等产前产后服务业。乡村企业在建立健全财产制度的基础上，实行民主管理，实行灵活的用工形式。

3.外商投资企业

外商投资企业，是外国企业和其他经济组织或个人以各种方式在中国境内投资，并依照中国法律设立的能独立承担民事责任的企业。包括中外合资经营企业、中外合作经营企业和外商独资企业。

4.合伙企业

合伙企业，是指依照《合伙企业法》的规定，在中国境内设立的由各合伙人订立合伙协议，共同出资、合伙经营、共享收益、共担风险，并对合伙企业承担无限连带责任的营利性组织。合伙企业不具有独立的法人资格，没有统一的法人财产权，其合伙企业的财产依法由全体合伙人共同管理和使用。在合伙企业存续期间，合伙人向合伙人以外的人转让其全部或部分财产份额时，必须经其他合伙人的一致同意，并且在同等条件下其他合伙人有优先受让的权利。因合伙经营所产生的利润和亏损，由合伙人按照协议约定的比例进行分配。

5.个人独资企业

个人独资企业是指依照《个人独资企业法》的规定，在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其全部财产对企业债务承担无限责任的经营主体。独资企业是一种很古老的企业形式，但由于其具有个人出资、个人经营和自担风险等优点，至今仍广泛应用于商品经营中。（二）公司

公司是世界各国投资者首选的投资组织形式。在我国，随着《公司法》的颁布实施，公司也已经成为我国最主要的一种市场主体。根据2005年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订的《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第3条规定：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。”至此，明确了公司是依照《公司法》的规定而设立的，以营利为目的的企业法人。根据股东对公司所负责任的不同，公司可以分为：

1.有限责任公司

有限责任公司又称有限公司，是指依照公司法的有关规定设立的，股东以出资额为限对公司承担责任，公司以其全部资产对公司的债务承担责任的企业法人。具有以下特征：第一，公司股东均负有限责任；第二，公司资本不分为等额股份，证明股东出资份额的权利证明，称为出资证明书，而不是股票；第三，股东人数有最高限制。有限责任公司设立股东会，作为公司的权力机关，讨论决定公司的一切重大问题。

2.股份有限公司

股份有限公司，是指依照公司法的有关规定设立的，其全部资本分为等额股份，股东以其所持股份为限对公司承担责任，公司以其全部资产对公司的债务承担责任的企业法人。与有限责任公司所不同的是：一是公司的全部资本需要分为等额股份，股份采取股票的形式；二是所有公司股东虽然都负有限责任，但股东以其所持股份为限对公司承担责任，公司以其全部资产对公司的债务承担责任；三是公司股东人数有最低限制。（三）个体工商户、农村承包经营户和公民

个体工商户、农村承包经营户的活动与国民经济的运行有密切的联系。个体工商户是指以本人或家庭的生产或经营资料为基础，经工商管理机关核准登记、由本人或家庭成员共同生产或经营的个体经济形式。虽然不具有法人资格，但经过登记注册、核发营业执照后，便具有了经济权利能力，可以参加经济活动，成为经济行政相对人。农村承包经营户是指农村集体经济组织内，按照农村承包经营合同的规定，从事农业生产经营活动的农户。在法律上，它是在家庭联产承包责任制下进行农业生产经营，对其生产经营后果负责的农户经营单位，分土地承包和专业承包。农村承包经营户的生产经营活动是按照承包合同规定进行的，其权利和义务也是由承包合同加以规定的。由于公民的民事权利能力始于出生，终于死亡，并且权利能力一律平等，所以，凡是公民都有资格参加民事活动，成为民事法律关系的主体。但是，在经济行政法律关系中，公民的权利能力受到一定的限制，而且，人与人之间的权利能力也有差异。公民只有在一定的条件下才可以成为经济行政相对人。如国家税务机关在依法对公民行使征税权时，就与公民构成税务行政关系，从而成为税务行政关系的相对人。

三、经济行政相对人的法律地位

经济行政相对人是经济行政法律关系中与经济行政主体相对应的一方当事人，其法律地位自然也与经济行政主体相对应。经济行政相对人的法律地位是指经济行政相对人在经济行政法律关系中享有的权利和承担的义务。经济行政相对人是我国行政相对人中的一类，自然享有我国行政法上规定的行政相对人享有的权利，承担行政法上规定的行政相对人必须履行的义务。（一）经济行政相对人的权利

在市场经济条件下，经济行政相对人作为市场主体，不仅承担了大量的商品生产与商品经营的职能，同时也享有广泛的权利。这些权利实际就是宪法规定的企业和个人享有的基本经济权利在经济行政领域的体现。主要有：

1.了解权“了解权”一词由美国新闻记者肯特，库柏在本世纪40年代在新闻领域率先使用的，当时了解权不过是新闻自由的别名而已。50年代以后，它逐渐作为公民的民主政治权利被广泛使用，并作为相对人在行政法上的一项基本权利。它主要是指行政相对人有权了解行政主体所实施的行政行为的依据、内容、程序等。在市场经济条件下，作为参与市场活动的主体，为了实现利益最大化的目标，需要以合理的方式配置资源，需要了解政府所掌握的各种信息。如果信息不完善，成千上万个企业“事前”分散决策很可能导致“事后的”重复生产和[1]无效率。从而导致资源配置的不合理。这就是我们通常所说的“市场失灵”。要纠正失灵的市场，实现资源的优化配置，前提条件是政府必须把自己垄断的信息最大范围地及时向市场主体公开。目前，我国还没有制定统一的《行政公开法》，还不能用法来完全保障市场主体对市场信息的了解权，但是，各地为了维持市场的有序运作，实现资源的合理配置，纷纷制定一些规范性文件，如《政府信息公开条例》、《政府信息公开办法》等，来保障市场主体的了解权，使市场主体能够在其所获取的市场信息的基础上作出正确的经营决策。2007年，国务院根据地方立法的实践经验，结合我国实际，颁布了《政府信息公开条例》，对政府信息公开的原则、公开的范围、公开的方式等作了规定，从而在一定程度上保障了经济行政相对人的了解权。

2.经营自主权

经营自主权是经济行政相对人基于对财产的所有权而享有的一项权利。经济行政相对人对自己拥有的财产，可以在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分，而且还可以根据自己的经济利益和经济目标，在经营管理的方式、物资的采购、产品销售、劳动人事、资金支配等方面享有自主权。国有企业虽然不享有对企业财产的所有权，但是，依据所有权与经营权相分离的原则，并根据国家的授权，依法享有对国有资产的经营管理权。这是从所有权的基本权能中分离出来、又相对独立的一种财产权形式。

3.批评、建议、控告、检举权

我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利……”虽然是公民基本权利的宪法规定，但任何经济行政相对人都是由一定数量的公民或经济组织所组成，所以，这条宪法规定实际上也隐含了经济行政相对人对经济行政主体拥有监督的权利。在市场经济活动中，由于经济行政内容的特殊性，一些经济行政主体有时会受利益驱动，进行权力寻租，这不仅影响其他市场主体的公平竞争权，危及公平、公正的市场竞争秩序，而且在一定程度上也会侵害经济行政相对人的权利。所以，在市场经济条件下，经济行政相对人享有宪法所规定的对行政机关及其工作人员的批评、建议、控告、监督和检举权，有利于监督行政机关经济行政权的行使，防止腐败，也可以为市场主体创造一个公平、公正的市场竞争环境。

4.获得经济行政保护权

经济行政保护权是指经济行政相对人因经济行政主体的依法行政行为而得到保护或实现的权利。如：工商行政主体依法向相对人颁发了营业执照，相对人由此获得了合法从事某一商业活动的权利；因土地行政主体依法向相对人颁发了土地使用权证，相对人由此获得了土地的开发和使用权。另一方面，如果经济行政主体实施了违法经济行政行为，在该行为被依法撤销时，经济行政相对人依法享有信赖保护权。信赖保护是《行政许可法》中规定的一项基本原则，相对人对于行政权力的正当合理信赖应予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，如果确需改变行政行为的，那么因改变行政行为而给相对人造成的损失，相对人有权要求行政机关给予赔偿。

5.商业秘密的保密权

是指经济行政相对人对自己拥有的商业秘密享有保密权，并对经济行政主体因公务需要获取的商业秘密有要求其保密的权利，非经法定程序，不得公开。商业秘密的保密权在经济行政法上引申出两层含义：一是经济行政机关除公务的特别需要并按法定程序外，不得获取经济行政相对人的商业秘密，否则经济行政相对人有权拒绝；二是经济行政机关对已掌握的有关商业秘密不得向社会公开，除非法律另有规定。在市场经济活动中，市场主体的商业秘密由于其不为公众所知、具有实用价值，而且能够给相对人带来一定的经济利益的特性，所以，一旦公开或泄密，不仅会严重侵犯持有该商业秘密的市场主体的权利，给他带来严重的经济损失，而且也会扰乱市场经济秩序。所以，许多国家都以法律的形式确认经济行政相对人的商业秘密的保密权。如英国1984年就颁布了《资料保护法》。

6.救济权

是指经济行政相对人对经济行政主体侵犯其合法权益的行为，有请求赔偿或补偿的权利。根据我国行政法的理论，相对人的合法权益遭受行政侵权行为侵害时，相对人有权要求赔偿；当相对人的合法权益受到合法行为侵犯时，相对人只有要求补偿的权利。体现在经济行政活动中，如果经济行政主体实施了侵犯经济行政相对人的违法行为，如对相对人的经营财产任意查封、扣押、没收，造成相对人财产损失或经营损失的，受损害的相对人有权要求实施违法行为的经济行政主体予以赔偿，必要时可以通过行政复议、行政诉讼获得救济。（二）经济行政相对人的义务

经济行政相对人的义务是指经济行政相对人在经济行政法上应履行的责任。根据我国有关法律的规定，其义务主要有五项：

1.遵守经济行政法律秩序

社会秩序经过经济行政法的调整，形成了经济行政法律秩序。这种法律秩序是促进经济发展，保证社会稳定的基础，相对人必须遵守此种秩序，如公平竞争秩序等，否则，就会受到法律制裁。

2.协助经济行政管理

经济行政管理活动是基于社会公共利益的目的而行使，相对人负有协助行政管理活动的义务，如及时向经济行政主体提供所掌握的证据材料，这样有利于经济节约行政成本，提高行政效率，更好地维护公共利益。

3.履行经济行政法上责任

经济行政相对人在经济行政法上的责任必须履行，而且必须是全面履行。如相对人负有纳税义务，相对人就必须按照税法的规定，如期如数交纳，不得偷税、漏税、欠税。相对人履行经济行政法上的义务，实际上隐含了服从行政命令义务的内容。因为行政命令本身就必须以行政法为依据。但行政命令包含的范围要小。作为相对人在经济行政法上的责任，除了服从以经济行政法为依据的行政命令外，还应包含履行行政决定、遵循程序等内容。应该注意的是：经济行政相对人对违法的经济行政行为有合理的对抗权。

4.提供真实信息的义务

经济行政相对人在向经济行政主体申请给予某种许可时等行政服务，或者接受经济行政主体的监督检查时，应向经济行政主体提供法律或经济行政主体所要求的各种信息资料，并保证信息资料的真实性、可靠性。如果故意提供虚假信息、隐瞒事实真相，将会因此承担相应的法律责任。如《行政许可法》第78条规定：“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。”

5.接受行政监督的义务

市场经济条件下，市场主体以追求成本最小化和利益最大化为自己的目标，为了实现目标，有些市场主体极有可能作出各种违法行为，如：以次充好、以假乱真等，扰乱经济秩序，损害消费者利益。为防止这种情况的出现，及时纠正市场主体经济违法行为，经济行政主体需要经常定期或不定期地对市场主体的经济活动进行监督检查，包括账目的检查、产品质量的检查、卫生状况的检查等，市场主体负有接受监督检查的义务，应积极配合经济行政主体的监督检查活动，如主动向经济行政主体提供相关资料、派专人协助等。

[1]

斯蒂格利茨著：《政府为什么干预经济》，中译本，中国物资出版社1998年版，第7页。

第三章　经济行政法的基本原则

第一节　经济行政法基本原则概述

一、经济行政法基本原则的概念

法的基本原则是法的灵魂，它是随着法律部门的出现而出现的。一个法律部门之所以能够独立存在，其中一个重要原因，就因为这个法律部门有区别于其他法律部门的原则，同样，经济行政法作为行政法的一个分支，除了适用行政法的基本原则外，也有自己独特的原则。由于我国目前尚未有一部统一的经济行政法典，因而经济行政法的基本原则不像民法、刑法那样容易概括。要从众多的经济行政法律规范中概括出它的基本原则，必须牢牢把握经济行政法基本原则的本质特征：一是法律性与理论性的统一。由于经济行政法实际上是有关经济行政法律法规的总称，因此经济行政法的基本原则不可能集中规定在某一个具体法律文件或某一具体的法律条文之中，但是每一个具体的法律规范乃至具体的法律条文又都直接或间接地体现出经济行政法的基本精神，经济行政法的基本原则正是各项经济行政法律规范中基本精神的理论抽象，是法律性与理论性的集中与统一。二是普遍性与特殊性的统一。经济行政法作为行政法的一个分支，必然体现和反映行政法的基本原则。行政法的基本原则对经济行政法具有重要的指导意义，可以说行政法的基本原则也就是经济行政法的基本原则；但是，行政法的基本原则毕竟是“行政法”的原则，适用于所有的行政管理领域，经济行政法作为一个独立的部门行政法，有自己特殊的调整对象，要反映经济行政法律规范自身基本精神，所以，其基本原则又有自己特殊性，是普遍性与特殊性的统一。由此可以得出，经济行政法的基本原则是指贯穿于全部经济行政法之中，为经济行政权的行使所必须遵循的，对经济行政立法、经济行政执法、经济行政司法以及经济行政法学的研究起指导作用的根本准则。经济行政法的基本原则是整个经济行政法的基础。

二、确立经济行政法基本原则的意义

确立经济行政法的基本原则，具有非常重要的意义。

1.可以指导经济行政立法，保障法的统一与完善

经济行政管理领域广泛，内容复杂多变，从而使得调整不同领域的经济行政法规范数量众多，内容广泛。由于这些数量众多的经济行政法规范调整的社会关系具有经济性等共同点，所以，同属经济行政法一个部门。经济行政法的基本原则就是从众多的经济行政法规范中概括、抽象出来的，并对以后的经济行政立法起着指导作用。不管是国家权力机关还是行政机关在制定经济行政法规范必须以这些基本原则为指导，而且经济行政法规范的修改和废止也必须以经济行政法的基本原则为指导。只有这样，才能保障调整不同经济行政关系的经济行政法规范在内容上能够相互统一和衔接。

2.可以指导经济行政执法，弥补经济行政法的不足

经济行政法的基本原则不同于经济行政法律规则。法律规则往往体现在成文法的具体条文中，只规范某一执法主体的行为。而经济行政法的基本原则是从各个单行的经济行政法律规范中概括抽象出来的，在法律规范赋予经济行政主体较大自由裁量权时，可以帮助执法主体正确理解经济行政法规范，准确适用经济行政法规范。同时，由于人们认识上的局限和行政事务的复杂多变，会导致有些经济行政法规范存在缺陷和不足。而国家法律的修改和制定需要有一个过程，这样使得一些本来需要由经济行政法规范调整的社会关系得不到及时有效的调整，背离经济行政法的整体目标，从而影响国家经济秩序的稳定，影响经济行政相对人合法权益的保护。在这种情况下，经济行政法的基本原则可以起到弥补作用。经济行政主体可以以经济行政法的基本原则为依据，及时处理经济行政法规范尚未规定的行政事务。这样，既能避免经济行政执法领域“无法可依”的问题，又能维护和促进经济行政法的整体目标。

3.可以指导经济行政司法，保障经济行政争议的及时解决

经济行政法的基本原则虽然对经济行政立法、经济行政执法起着宏观上的指导作用，但是，对经济行政争议的解决，一般情况下并不直接规范。只有在某些特殊情况下，如争议的解决缺少相应具体的经济行政法规范，或者经济行政法规范对经济行政争议的解决留有一定的自由裁量权的情况下，经济行政法的基本原则才对经济行政争议的解决进行规范和调整，争议的处理就必须受经济行政法基本原则的约束，必要时可以直接以经济行政法的基本原则为依据处理经济行政争议。

经济行政法的基本原则是经济行政法基本理论体系中的重要组成部分。作为直接调整经济行政法规范的最主要的原则——基本原则，不仅直接体现在各个单行的经济行政法律规范之中，而且对发展和完善经济行政法制，提高经济行政执法、经济行政司法以及经济行政法学的教学和研究都具有非常重要的意义。如前面所述，作为经济行政法的基本原则，必须是普遍性与特殊性的统一，所以，经济行政法的基本原则既包含了行政法的基本原则，即经济行政法的一般原则，同时也要包括经济行政法自己特有的原则。

第二节　经济行政法的一般原则

经济行政法的一般原则是行政法的基本原则在经济行政领域中的具体体现，是经济行政法与其他部门行政法共有的原则。

一、经济行政合法原则

经济行政合法性原则指经济行政权力（权利）的产生和行使必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。合法性原则本身不仅要求经济行政主体即政府的经济行政活动合法，而且也要求经济行政相对人从事经济活动合法。但是，作为经济行政法的一项基本原则，根本上是对经济行政主体即政府的要求，这种要求在不同的时期有不同的内容。按照姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书中提到的，在我国由计划经济向市场经济转轨，由民主政治的初级阶段向较为完善阶段转变过程中，对政府从事行政活动的合法要求包括：依法行政，依法办事；控制滥用自由裁量权；对违法、侵权行为承担法律责任。在这里，我们仅仅对经济行政合法原则对经济行政主体的一般性要求进行阐析，而不涉及不同时期合法性原则的具体要求。

在任何时代、任何国家，要求政府的管理活动合法，这是最基本的，因为政府的权力本身来源于人民，所以，权力的行使活动也必须体现人民的意志——国家的法律。在我国，法有广义和狭义之分，广义上的“法”包含了宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例、单行条例和地方政府规章在内的所有法律规范，而狭义上的“法”仅仅是指由全国人大及其常委会制定的法律。那么，经济行政合法性原则中的“法”是指什么样的法？我们认为，合法性原则中的“法”应该是广义上的法。在我们国家，各种形式的法律规范包括法律、法规、规章虽然都有自己特定的涵义：“法律”是指由全国人民代表大会及其常务委员会基于职权，依据宪法，通过法定程序所制定的，在全国具有普遍约束力的规范性文件；“法规”系指由国务院依据宪法和法律通过法定程序所制定的在全国具有普遍约束力的行政法规，以及由地方省级人民代表大会及其常务委员会，省会城市和经国务院批准为较大的市的人民代表大会及其常务委员会所制定的，在地方相应范围内具有普遍约束力的地方性法规；“规章”系指国务院各部委和具有一定管理职能的直属机构、省级人民政府、省会城市和经国务院批准的较大市的人民政府，依据法律、法规所制定的，在相应范围内具有普遍约束力的规范性文件。但是，不管是各种法规还是规章，本身就是在符合法律规定的前提下根据本部门、本地区的实际情况制定的，是为了保证法律在本部门、本地区得到更好的贯彻和实施。所以，经济行政合法性原则中的“法”自然应该包括法律、法规和规章等所有法律规范。

由于各个国家在行政法产生的历史背景、理论基础上的不同，导致行政合法性原则不仅在适用范围上不同，而且在基本内容上也有较大的差异。在比较典型的英美法系国家——美国和英国，合法性原则的内容就有很大不同。在美国，行政法上的合法性原则主要表现为基本权利原则和正当程序原则。前者系指一切组织和个人都必须服从[1]法律，但这种法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利。这些权利便是由权利法案所规定的言论自由、出版自由、宗教信仰自由、和平集会自由、对不法侵害请求救济的权利，人身自由、居住自由、不能被迫自证其罪的自由，以及有关刑事诉讼中的某些权利。正当程序原则是指法律的实施必须通过正当的法律程序进行。该原则直[2]接由美国宪法所确立，并由1946年的联邦行政程序法（A dministrative Procedure Act）对其内容（制定法规、进行正式裁决，以及司法审查和行政公开等）作出具体规定。以上两项作为法治基本要素的原则对行政法的直接影响表现在：第一，一切法律、行政行为、司法行为，违背人类固有基本权利者不具有约束力；第二，立法、行[3]政、司法行为不通过正当的法律程序无效。

在英国，与行政合法性原则比较接近的主要有越权无效原则和自然公正原则。前者是制定法上的“法治”原则，后者是普通法上的“法治”原则。越权无效原则的核心内容是越权的行政行为不具有法律效力。该原则既约束行政实体行为，也约束行政程序行为。实体上的越权包括：超越管辖权的范围；不履行法定的义务；权力滥用；记录中所表现的法律错误。程序上的越权是指行政主体违反成文法明文规定的程序规则。自然公正原则包含两项内容：一是听取对方的意见。行政裁判官和司法官必须听取双方意见才能作出判决。这是一个公正的判决程序的最低要求；二是不能自己作自己的法官。这是一个避免偏私（bias）的必要程序规则，是“不能自己作自己的法官”程序规[4]则的反映和体现。

在比较典型的大陆法系国家——法国和德国，合法性原则的内容也有所区别。在法国，由长期的行政判例所确立的行政法治原则包含了三项基本内容：行政行为必须有法律依据；行政行为必须符合法[5]律；行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。在德国，行政法上的合法性原则包含两项基本内容：一是法律至上；二是法律要件。法律至上（primacy of law）的中心思想是：一切行政行为都必须服从法律，否则无效。所应服从的法律作广义理解，它包括有效的成文法律和不成文的法律原则，如平等原则、公正原则、非专断原则等。法律要件（requiremento law）的中心涵义则是：一切行政权的实施（即作行政行为）都必须符合法律的授权，越权无效。这一内容的宪法依据是德国《基本法》第20条第3项规定的行政法受法律的拘束。

法，按照内容的不同，可以分为实体法和程序法。那么，经济行政法上的合法性原则也应包括符合实体法和符合程序法两个方面的内容。违反实体法或者违反程序法均构成对合法性原则的破坏，均可以构成行政违法。具体地说：首先，经济行政权的取得和行使必须符合实体法。一切经济行政权都应来源于法律，无法律即无行政，凡法律没有授权的行政机关无权实施管理。第一，经济行政权的行使主体必须合法。在我国，可以经济行使行政权的主体是指能够以自己的名义实施经济行政行为，并能够独立承担由此产生的法律责任的组织，可以是经济行政机关、法律法规授权的组织和受经济行政机关委托的社会组织。作为经济行政机关，必须是依宪法或组织法等法律规范的规定而产生；如果是法律法规授权的组织，就必须有明确的法律授权；如果是受委托的社会组织，就必须有明确、合法、有效的委托合同，而且是在委托的权限范围内。第二，经济行政权的行使不得超越实体法规定的权限要求。在我国，为了防止行政机关滥用行政权，侵害公民合法权益，法律在授予行政机关一定行政权的同时，还明确规定了权力的范围和界限，既有同类上、下级国家机关之间的权力界限（纵向的权限），也有同级、不同类国家机关之间的界限（横向的权限）。行政机关在行使法律所赋予的行政职权时，必须在法律所规定的事务权限、地域权限和级别权限等范围内。其次，经济行政权的行使还必须符合程序法。由于经济行政具有经济的内容，如果没有相应的程序制约权力的行使，那么必然会产生权力寻租、权力腐败，所以，经济行政法在赋予经济行政机关一定的行政权时，也为经济行政机关行使这种权力设置了相应的程序。这些程序包括回避制度、公开制度、不单方面接触制度等。经济行政机关在对当事人作出不利的决定时，必须事先告知当事人，听取当事人的辩解，如果对当事人的申辩意见不予采纳的，还应该向当事人说明理由。既然程序是法律为保证经济行政机关正确行使经济行政权所设置的，那么，经济行政机关在行使经济行政权时就必须符合行政程序的要求，既不能擅自增加或减少经济行政的步骤，也不能颠倒经济行政的次序。

二、经济行政合理原则

经济行政机关的行政行为必须合法，这是现代法治国家的基本要求。但是，仅仅合法并不能完全体现立法的目的和实现国家管理的目标，真正的法治必须是法和理的统一。它要求经济行政机关的行政行为不仅要合法，更要合理。经济行政合理原则是指经济行政机关作出的经济行政行为，在内容上要客观、适度、符合理性。它是合法原则的延伸和补充。值得注意的是：合理原则中的“理”不同于社会道德、伦理，也不同于一般的哲理，而是指体现全社会共同遵守的行为规则的法理。

经济行政合理原则的产生是以行政自由裁量权的存在为前提的。自19世纪以来，随着行政事务的日益增多，行政机关享有的权力也日益扩大，特别是在经济行政领域，经济行政的目标要求经济行政主体对出现的新的经济现象及时作出反应，所以，无论是立法机关还是行政机关在制定经济行政法律规范时都赋予经济行政机关一定的自由裁量权。美国行政法学家伯纳德・施瓦茨在《行政法》一书中所说的：[6]“自由裁量权是行政权的核心。”所以，必须以一定的方式和手段来制约行政自由裁量权的行使。

经济行政合法性原则要求经济行政机关在法律规定的范围内从事经济行政活动，作出相应的经济行政行为。由于自由裁量权本身也是在法律规定的范围内，所以仅仅依靠这一原则，还是不能对自由裁量权的行使进行制约和控制，合理性原则正是在这样的理论背景下被提出来的。在英国，合理性原则起源于1598年的鲁克案。当时英国的下水道管理委员会的委员们为修整河岸向河岸临近土地的所有人征收费用，而不是向所有受益者征收。科克在该案的判决中写到：“尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应该应受限制并应遵守合理规则和法律规则。”美国确立合理性原则是在宪法修正案第5条：“非经正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”这是对政府必须合理行使自由裁量权的规定。而德国的合理性主要体现[7]为“适当性原则”、“必要性原则”、“比例原则”等内容。

对于经济行政合理性原则的内容与要求，不同的学者有不同的看法。如有的学者认为合理性原则就是行政行为要符合立法的目的和立法的动机；有的认为合理性原则就是要求行政决定要有客观、充分的依据，其动机必须合理等；也有学者认为合理性原则就是行政机关的自由裁量行为必须在法定幅度之内，并且是合情合理和适当的；还有学者认为合理性原则就是要求行政行为符合国家和人民的根本利益等内容要求。上述对行政合理性原则内容与要求的看法虽然有一定的道理，但是，也存在着某些不足，不是内容上不够全面，就是在实际的工作中很难把握，不具有可操作性。我们在参考其他学者对合理性原则认识的基础上，认为经济行政合理性原则应包含以下内容和要求：

1.行为必须符合立法的目的

任何法律的制定都是有一定的社会目的，都是为了实现对某种社会关系的调整。构成法律的所有规则、条文的内容，不管是授予行政机关行政权还是规范行政机关某种行政行为，都是围绕这一目的，为了这个目的的实现而规定。所以，行政机关在进行行政管理、实施行政管理活动、作出行政行为时，都必须考虑这一立法目的，使管理活动的内容和行政行为本身都能符合立法的目的和要求。法律赋予行政机关以自由裁量权的目的也正是为了有效地实现立法的目的。凡是不符合法律目的或有悖于法律目的的行为都是不合理的行为。

2.行为必须出于正当的考虑

经济行政行为的作出必须符合法律的要求，出于正当的考虑，具有正当的动机。所谓正当动机，是指作出某一行政行为，在其最初的出发点不得违背社会公平观念或法律精神。如行政机关进行罚款的动机不是为了制裁违法行为，而是为了增加财政收入，改善工作人员的福利待遇，这就是不正当的动机。动机正当要求经济行政机关不能以执行法律的名义，将自己的偏见、歧视和意愿等强加于公民和社会组织。经济行政机关在实施行政活动时必须在理解立法目的、遵循立法精神的基础上，出于维持公共秩序、维护相对人合法权益的考虑，来作出相应的行政行为。只有这样，才符合经济行政合理性原则。

3.行为必须考虑相关的因素

一项行政行为的作出必然会涉及多种因素，合理的行政行为应当考虑到这些因素，否则，就违背经济行政合理性原则。如，在对某企业作出吊销营业执照的行政决定前，要考虑的相关因素有：第一，企业的行为是否构成违法？第二，如果构成了违法，是否必须给予处罚？第三，如果需要给予处罚，是否必须是吊销执照的处罚？或者给予吊销执照的处罚是否为制裁违法行为所必须？第四，以前对同种类的违法是否也给予了吊销执照的处罚？在考虑这些问题的基础上，再作出相应的处罚决定。只有这样，才能使处罚决定有充分的依据，更加合理、公正，也才能使相对人接受处罚决定，并积极履行其相关义务。相反，如果行政机关在作出处罚决定时，考虑的是：企业法定代表人是否有反动的言论，企业职工是否有赌博行为，企业的生产经营业绩如何，企业是谁投资的，该企业与某个领导是否有特殊关系等，由于这些都是与行政行为不相关的因素或者是无关的因素，如果行政机关在考虑这些无关因素或不相关因素的基础上作出了相应的行政行为，那么，该行为不可能是合法、合理的。

合法性原则与合理性原则作为行政法的基本原则，两者关系紧密，都是行政法治原则在行政法领域的具体要求。合法性原则是全方位适用的原则，而合理性原则主要适用于自由裁量领域。合理性原则是合法性原则的延伸。通常一个行为触犯了合法性原则就不再追究其合理性问题，而一个属于自由裁量的行为，纵然其未违反合法性原则，也可能违反合理性原则。由此可见，合理性原则是合法性原则在自由裁量问题上的进一步要求。行政合法性原则的内容通常比较明确地表述在法律规范中，而行政合理性原则的内容则更多地表现为体现的法律精神。因而，在判断某一行政行为是否合法时通常可以以具体的成文的法律条文作为标准，而要判断是否合理则必须以法的一般原则、精神为标准。实际操作中，合理性的判断具有更大的难度。

[1]

人的固有权利最早来源于自然法（Natural Law），尔后被写入美国宪法修正案。1791年12月15日正式成为美国宪法一部分的十条宪法修正案，规定了公民最基本的权利，被称为美国的“权利法案”（The Bill of Rights）。

[2]

美国宪法修正案第5条规定，不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。宪法修正案第14条把正当法律程序扩张到限制州政府的权力。

[3]

参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年1月版，第115—116页；（美）Bernard Schwartz, A dministrative Law, Little Brown and Company, Boston Toronto，1976。

[4]

参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年3月第1版，第151-177页；胡建淼：《十国行政法——比较研究》，中国政法大学出版社1993年1月第1版，第3—9页；（英）D.C.M.Yardley, Principle of A dministrative L aw，1981。

[5]

参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年5月第1版，第196—198页；胡建淼著，《十国行政法——比较研究》，中国政法大学出版社1993年1月第1版，第114—115页。

[6]

伯纳德・施瓦茨著：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年10月第1版，第566页。“所有的自由裁量权都可能被滥用”，引自胡建淼著《行政法学》，法律出版社1998年版，第74页。

[7]

引自胡建淼著《行政法学》，法律出版社1998年版，第74页。

第三节　经济行政法的特有原则

经济行政法的特有原则是指体现在各个单行经济行政法规范之中，为经济行政法所特有的，对经济行政立法、执法、司法起指导作用并为经济行政活动主体所必须遵循的基本行为准则。

一、国家干预与市场主体自主经营相结合的原则

国家干预与市场主体自主经营相结合的原则是由国家干预原则和市场主体自主经营原则两个部分所构成。

1.市场主体自主经营原则

市场经济的基石是市场主体的独立，而市场主体的独立包括：一是拥有受法律有效保护的独立的产权；二是有充分的决策权，能根据市场变化自主决策；三是对自己的决策和行为负民事责任。其中，市场主体的自主经营决策权是关键。因为市场经济的本质特征就是通过市场的竞争向社会提供丰富的社会产品，而经营决策权如何直接影响着市场主体能否根据市场的变化及时作出相应的判断，使自己的生产经营能够适应市场的需求。市场主体的自主经营权是一种对自己生产经营什么、生产经营的数量多少和生产经营的方式、与谁发生市场交易等内容，可以根据自己的具体情况而作出相应选择的权利。这是市场主体参与市场活动所必须享有的权利，也是市场主体参与市场活动的先决条件。

市场主体自主经营原则首先要求国家立法机关在进行相关经济行政立法时，必须明确肯定市场主体的自主经营权、自主经营权的内容以及侵犯自主经营权的责任；其次，国家要为市场主体充分行使自主经营权创造良好的环境氛围，保障市场主体经营自主权的实现；再次，对侵犯市场主体经营自主权的行为依法予以严惩。对国家机关侵犯市场主体经营自主权的，要给予通报批评，对相关的责任人不仅要给予行政上的处分，而且如果情节恶劣，后果严重，造成市场主体严重经济损失的，构成刑事违法的，还应依法追究刑事责任、经济责任。

2.国家干预原则

市场经济必然产生竞争，而竞争本身就是一个优胜劣汰的过程。在这种市场竞争环境下，任何一个参与市场竞争的主体为了自己的经济利益，为了在竞争中生存，势必想方设法排挤竞争对手，有的甚至会采取一些不正当的竞争手段，从而影响市场经济秩序的正常运行，损害其他市场主体的合法权益，这就需要国家通过一定的方式加强干预。

国家干预是国家在保障市场主体自主经营权的基础上，针对市场出现“失灵”，而市场自身又无法克服的情形而实施的。依照王克稳教授在《经济行政法基本论》一书中介绍，认为在经济行政法上，国家对经济活动的干预包括积极干预和消极干预两个方面，积极干预是国家通过积极的、有利于相对人的经济措施扶持、鼓励、指导、帮助市场主体，以实现国家的经济目的；消极干预是国家通过对市场主体[1]的经济权利和自由的限制来维护国家的经济安全或稳定经济秩序。而作为经济行政法基本原则中的国家干预仅仅是指消极干预，而且在干预的程度上必须是适当的。否则，就会侵犯市场主体的自主经营权。

在经济行政过程中，为了稳定市场秩序，保障市场经济的正常运行，国家对市场主体的消极干预可以分为事前的干预和事后的干预。事前的干预通常体现为经济行政许可，如为了防止过度进入某一行业造成资源浪费或产生恶性竞争而实行市场进入的许可管理；事后的干预是在“市场失灵”的情况下，为了纠正因市场主体的不正当竞争行为所造成的经济秩序的扭曲，制裁市场主体的违法行为而采取的经济制裁。但是，不管是事前的干预还是事后的干预，都必须严格依照法律规范的规定，只有这样，才能避免干预的随意性，又能保证干预目标的实现。目前，有关国家干预经济的法律规范涉及市场主体的设立及某些市场领域的准入、市场运行、国家宏观调控等多方面，如《公司法》、《反不正当竞争法》、《产品质量法》、《人民银行法》、《环境保护法》等。

二、注重经济效益和保护环境相结合的原则

注重经济效益和保护环境相结合的原则是指国家的经济行政活动必须在注重市场主体经济效益的前提下，加强对环境的保护，实现对环境公共资源的合理利用，保护良好的生态生活环境。

1.注重经济效益原则

经济效益就是用尽可能少的生产资料和劳动力的占用和物化劳动、活劳动的消耗，生产出尽可能多的符合社会需要的产品或提供符合社会需要的服务。经济效益包括企业经济效益和社会经济效益，企业经济效益应当符合社会经济效益，而且企业的经济效益直接影响社会的经济效益。所以，国家的宏观调控活动，必须考虑企业的经济效益。提高经济效益，是我们全部经济行政工作的重点和归宿。

当然，提高经济效益是一项系统工程。在经济行政活动中，注重经济效益原则要求我们：第一，在进行经济行政立法时，要合理安排国家的宏观调控和企业（市场主体）的自主经营之间的关系，使企业（市场主体）在不损害国家利益和其他市场主体利益的情况下，通过一定的市场活动，获取最大的经济利益；第二，国家应该加强宏观指导，促进市场主体的经营活动，使企业（市场主体）的生产经营符合社会需要，从而提高企业（市场主体）的经济效益。如果缺少国家的宏观指导，市场主体的生产经营活动不能提供社会需要的产品或服务，那么，企业（市场主体）必然会因生产经营不善而被市场淘汰，经济效益无从谈起；第三，国家应该为企业（市场主体）的生产经营活动创造良好的环境氛围，逐步建立和完善市场运行法律制度，培育和发展市场体系，创造公平竞争的法律环境，维持良好的竞争秩序；第四，加强社会保障体系的建构和完善，减轻企业（市场主体）的社会负担，同时，可以减轻企业职工的后顾之忧，从而能积极主动地投入市场经济建设这一大潮，为企业（市场主体）创造更多、更好的经济效益。

2.加强环境保护原则

环境，按照1989年12月26日通过的《中华人民共和国环境保护法》第一章第二条的规定，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。随着经济的迅速发展，资源消耗日益增加，环境资源的稀缺性问题日益突出，大气、水与海洋污染日益严重，野生动植物的生存环境遭到严重破坏，许多物种正濒临灭绝，森林的过度砍伐与矿产资源的过度开采都给人类生存与发展带来了现实的与更严峻的潜在威胁。“为了确保人类社会的持续生存和发展，必须把环境保护与社会经济活动全面、有机地结合起来，并按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动。”[2]在经济行政活动中，国家不仅要注重经济效益，而且也要加强对环境的保护。凡是以破坏环境为代价的经济发展方式和追求经济效益的行为都应该被禁止。

目前，我国有关环境保护的立法还是比较健全的。1982年宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”根据宪法的这一原则，我国制定了《环境保护法》、《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》等一系列有关自然资源的开发利用与环境保护方面的法律规范。但是，始终没有把经济发展与环境保护有机结合起来，以至环境保护的效果很不理想。把加强环境保护作为经济行政法的一项基本原则，目的是为了要在发展经济的同时加强环境保护。目前需要做的是：要建立健全相关立法，把发展经济与环境保护有机结合起来，在发展经济的同时采取有效措施保护环境，防止或减少污染，避免出现“先发展经济，后治理污染”的现象；其次，在环境保护方面引入市场机制，运用价格与利益机制给市场主体提供充分的激励，将环境保护与企业或消费者的利润最大化与效用最大化目标联系起来。政府通过对环境资源的产权登记制度、严格的损害赔偿责任制度和对产权纠纷的解决等方式，使市场能有效地配置资源。

[1]

王克稳著：《经济行政法基本论》，北京大学出版社2004年版，第22页。

[2]

陈泉生：《可持续发展与法律变革》，法律出版社2000年版，第56页—57页。

第四章　经济行政行为

第一节　经济行政行为概述

一、经济行政行为的概念

经济行政法的核心是经济行政行为。要研究经济行政行为，首先必须搞清楚什么是行政行为。

行政行为最早是由德国的行政法学家奥图・梅叶尔（Otto Mayer）提出来的，他认为行政行为是指行政机关运用公共权力，对具体行政事务适用法律，作出决定的单方行为。后经过国内外行政法学家的不断提炼而成为各国行政法学上的核心范畴。在我国，行政行为的概念最早出现在1983年王珉灿、张尚鷟主编并由法律出版社出版的《行政法概要》一书中，认为“行政行为是国家行政机关实施管理活动的总称”。以后这一概念被广泛使用，并反映到1990年正式实施的《中华人民共和国行政诉讼法》的条文中。目前比较普遍认为的是：行政行为是指行政机关为了实现国家行政管理的目的，在行政管理过程中作出的，能够引起行政法律关系产生、变更或消灭的行为。

在经济行政法学中，研究经济行政行为具有非常重要意义。对经济行政相对人来说，经济行政行为具有决定力和约束力，必须服从和遵守。对于经济行政机关而言，经济行政活动必须依法律规定的程序，在法律规定的范围之内作出。但是，目前对经济行政行为的研究比较偏重于具体经济行政行为，如行政指导、行政许可、行政合同、行政征收等，对经济行政行为的基本问题，较少涉及。究其原因，可能是认为行政行为的基本理论可以适用于经济行政行为。但仔细分析一下，不难发现，经济行政行为与行政行为还是有很多不同之处，应该专门进行研究。

经济行政行为是国家在干预经济的活动中依法所作出的行为。在市场经济条件下，国家对经济的管理从微观的直接干预和管理转向宏观的调控，在管理方式上也由原来的强制、命令转向民主、协商，而民主、协商基础上作出的行为，在目前我国法律还不是很健全的情况下，并不能引起行政法律关系的产生、变更或消灭。所以，把经济行政行为表述为能够引起经济行政法律关系产生、变更或消灭的行为，显然是不妥当的。作为经济行政法的概念，我们认为必须反映行为主体的特点，揭示行为的特殊性，并能够界定该行为的范围。因此，我们可以把经济行政行为定义为：经济行政机关为了实现对国民经济的宏观调控，在行使经济行政职权过程中作出的，对经济行政相对人的权利和义务可能产生一定影响的行为。

1.经济行政行为的主体是国家经济行政机关

在任何一个法治国家，国家权力总是通过法律的授权，由特定的国家机关予以行使。在我国，法律规定国家的行政权由中央和地方的国家行政机关统一行使。由于行政管理活动的内容不同，我们可以把国家行政权分为教育行政权、科技行政权、文化行政权、军事行政权、税务行政权、工商行政权、土地行政权、环境行政权等。由于税务行政权、工商行政权、土地行政权等具有经济性的特点，所以我们称之为经济行政权。这些不同的经济行政权分别由不同的国家经济行政机关来行使，行使权力的方式就是作出一定的行为，这类行为就是经济行政行为。所以，经济行政行为的主体就是国家经济行政机关。这里需要说明的是，经济行政机关实施的行为固然是经济行政行为，但是，其他法律法规授权的组织，在行使授予的经济行政职权时所作出的行为，其性质与经济行政机关所作的经济行政行为是一样的，所以，也是经济行政行为。

2.经济行政行为的目的是为了实现对国民经济的宏观调控

行为目的是行为主体希望通过实施一定的行为实现某种结果的心理状态。任何人、任何组织在实施一定的行为时总有其相应的目的，经济行政机关也不例外。经济行政机关的行为方式多种多样，每一种行为都隐含了一定的目的。如对内部工作人员进行岗位调动、对内部工作人员实行奖惩等行为，是为了加强内部管理，实现内部资源的优化配置，提高行政效率；如采购车辆、购买现代化办公设备等行为，是为了改善办公条件，更好地履行行政职能，提高行政管理效率；如调整税率、调整存贷款利率等行为，是为了实现对国民经济的调控职能。在这些行为中，只有为了调控国民经济而实施的行为才是经济行政行为。

3.经济行政行为必须是在行使经济行政职权过程中作出的

如前所述，经济行政机关的行为是多种多样的。在这些行为中，有些是在与对方当事人平等协商的过程中基于双方意思表示一致而作出的，有些完全是由经济行政机关基于自己拥有的职权而单方面作出的，前者是经济行政机关为了保障自己更好地履行职权而作的相应准备或创造的条件，后者是经济行政机关在行使职权的过程中为了实现一定的经济行政目的作出的。虽然，这些行为都是由经济行政机关作出，而且与经济行政权有一定的联系，但是，只有在经济行政机关直接行使经济行政权的过程中所作出的行为才是经济行政行为。这里需要指出的是：第一，“作出”是构成经济行政行为的必不可少的条件，经济行政机关的默示行为、事实行为都不是经济行政行为；第二，“作出”的形式多种多样，既可以是作出抽象行为，也可以是作出具体行为；第三，经济行政机关在作出经济行政行为时，必须依法实施。任何超越经济行政职权的行为、违反法定程序的行为都被排除在经济行政行为之外。

二、经济行政行为的特征

1.行为的单方性

经济行政机关在依照法律实施经济行政行为时，无需与相对人协商或征得相对人的同意，只要是为了实现经济行政目标，在行使经济行政权的过程中，经济行政机关都可以单方面作出。经济行政行为的单方性不仅体现在依职权的经济行政行为，而且同样体现在依当事人的申请而实施的经济行政行为中。如在市场准入方面，虽然要由当事人先提出申请，但是，经济行政机关依照法律、法规的规定，对当事人的申请进行审查，以及依照法律法规作出的相应裁决，完全是由经济行政机关根据自己的认识和判断而作出的，所以，仍然符合行为单方性的特征。

2.行为的强制性

经济行政机关为了实现对国民经济的宏观调控职能而实施的行为，既有管理、命令的行为，又有协商、民主的行为，前者是由国家强制力来保证实现，后者由经济行政相对人根据自己的意志判断来决定遵守还是不遵守。但是，绝大多数的行政行为还是带有一定的强制性，在经济行政相对人不履行义务时，经济行政机关可以依法采取相应的强制措施如强制划拨、冻结、抵缴、扣缴等，来强制相对人对义务的履行，以实现一定的经济管理目标。

3.行为的法律从属性

经济行政行为的实施必然会涉及相对人的经济利益、国家的经济秩序等方面，所以，对经济行政机关的职权及职权的行使程序法律也作了相应的规定。因而，任何经济行政行为的实施，都必须遵循法律，依据法律。虽然有些行政机关也享有一定的行政立法权，但是，这些立法权的行使目的是为了更好地执行法律，而且在行使立法权时必须以法律为依据，不得与法律相抵触。当然，在法律滞后的情况下，经济行政机关有时需要依据政策进行行政活动，但并不能由此否认经济行为的法律从属性。

4.行为效力的先定性

经济行政行为一经作出，就被推定为有效，就对经济行政机关和经济行政相对人产生约束力，任何组织和个人都必须服从。除非该行为被有权机关依照法定的职权和程序宣布撤销或变更。

三、经济行政行为的分类

经济行政行为的分类是把握经济行政行为内容的一种方法，不同类型的经济行政行为，其内容也不同。

对于经济行政行为，我们可以按照不同的标准，进行不同的分类。

1.经济行政立法行为、经济行政执法行为与经济行政司法行为

依据经济行政机关与相对人之间形成的关系不同，可以将经济行政行为分为经济行政立法行为、经济行政执法行为和经济行政司法行为。经济行政立法行为是制定经济行政法律规范的行为，由特定的经济行政机关来行使，它与相对人之间所形成的关系是一种间接关系，是单一经济行政机关与普通相对人之间的关系，当法律规范中的具体内容可能影响到相对人的权利义务时，相对人不能就这种可能性而提起诉讼，只有在法律规范具体实施后，这种可能性转化为现实性时，才可以依法提起诉讼。经济行政执法行为是指经济行政机关对具体的人或事采取具体措施的行为，它是把具有普遍约束力的法律规范适用于具体的个人、组织的行为，此种行为必然会对公民、法人产生一定的约束力和影响力，由此形成的经济行政机关与公民、法人或其他组织之间的关系是单一对应关系。经济行政司法行为是指经济行政机关对特定民事争议或经济行政争议作出裁决的行为。经济行政司法行为是一种独立的经济行政行为，表现为经济行政裁决、经济行政复议等，其所形成的关系是三方关系，既有经济行政机关与争议双方当事人之间的关系，也有争议双方当事人之间的关系。

经济行政立法、经济行政执法和经济行政司法的分类，避免了传统分权理论中的缺陷，顺应了社会发展的需要。但是这种分类没有穷尽所有的经济行政行为归属，如经济行政机关制定一般规范性文件的行为，既不属于经济行政立法，也不属于经济行政执法或经济行政司法。

2.抽象经济行政行为与具体经济行政行为

根据经济行政行为的方式与实施对象不同，可将经济行政行为分为抽象经济行政行为与具体经济行政行为。抽象经济行政行为又称制定经济行政规范的行为，是指特定经济行政机关在行使经济行政职权过程中，针对不特定对象作出的具有普遍约束力的行为。它的外部表现形式多种多样，包括制定经济行政法规、规章和发布其他规范性文件的行为。抽象经济行政行为具有普遍的法律效力，是可以反复适用的行为，可以起到拘束具体经济行政行为的作用。具体经济行政行为是指经济行政机关针对特定的人或事所采取的具体决定或措施。依据最高人民法院1991年通过的《关于贯彻执行枙中华人民共和国行政诉讼法枛若干问题的意见（试行）》第一条的规定：具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织或个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或其它组织权利义务的单方行为。那么，具体经济行政行为就是经济行政机关在行使经济行政权的过程中，就特定事项，针对经济行政相对人作出的，涉及经济行政相对人权利义务的单方行为。具体经济行政行为具有使法律关系主体双方权利义务具体化的作用，是现实中产生法律后果的一次性行为。

抽象经济行政行为与具体经济行政行为的分类是经济行政行为分类中最重要的一种分类方法。虽然抽象经济行政行为与具体经济行政行为的划分标准难以明确统一，但是，两者的区别应该是客观存在的，不能因为人们对划分标准的认识上的差异而否定两者之间的区别。第一，抽象经济行政行为是以普遍性的规范为表现形式，不能直接处置当事人的权利义务，当事人也不能以该普遍性规范为诉讼对象；具体经济行政行为则以具体的经济行政决定为主要表现形式，直接处置当事人的权利义务，当事人也能以该决定为诉讼对象，具体经济行政行为必须以抽象行为为依据。第二，抽象经济行政行为属于立法行为，必须按经济行政立法程序进行，而具体经济行政行为一般按普通经济行政程序进行。

3.羁束经济行政行为和自由裁量经济行政行为

按照经济行政机关作出行政行为时受法律拘束的程度不同，可将经济行政行为分为羁束行为和自由裁量行为。羁束经济行政行为是指法律对经济行政行为的内容、形式、范围、程序、方式等作了明确、具体的规定，经济行政机关据此作出的行为。羁束经济行政行为要求经济行政机关在作出经济行政行为时，必须严格依照法律规定，不能掺杂自己的主观意志。例如税务机关对纳税人课税，必须按照法定的税种、税率、应税额征税。违反羁束而自由裁量就构成了经济行政违法，在诉讼中就构成了司法撤销经济行政行为的理由。自由裁量的经济行政行为是指法律对经济行政机关的行为方式、范围、幅度等没有作出具体明确的规定，而由经济行政机关在法律规定的范围、幅度内，根据案件的具体实际情况而自行作出裁决的行为。自由裁量经济行政行为是经济行政机关行使自由裁量权的结果，经济行政机关只要在符合法律精神与法律原则的前提下，都可以自由酌定作出相应的行为。经济行政机关违反了法律规定的自由裁量权，就会导致经济行政行为的不当。在经济行政处罚行为中，行为失当或“显失公正”可以构成司法变更的理由。

应该注意的是：第一，羁束行为与自由裁量行为的区分并不是绝对的。羁束行为中通常存在着一定的自由裁量成分。第二，羁束行为与自由裁量行为在经济行政诉讼中的地位也不一样。对于羁束行为，法院要作全面审查，并作撤销或部分撤销的判决。对自由裁量行为法院只审查它是不是合理（适当），只有显失公正的自由裁量行为，法院才能变更。在行政诉讼中，法院的司法变更仅限于“经济行政处罚”范围。

4.依职权的经济行政行为与依申请的经济行政行为

依照经济行政机关作出行为时的主动性条件不同，可以将经济行政行为分为依职权的经济行政行为和依申请的经济行政行为。依职权的经济行政行为是指经济行政机关依据法律赋予的职权与职责，主动作出的行为，又称主动经济行政行为。如税务机关征收税款、工商管理机关对工商企业的生产经营状况进行的监督检查等。经济行政机关必须依法行使职权，履行职责。对于职权范围内的事项，无需相对人的申请，就可以作出相应的行为。依职权行为的内容主要包括设定义务、剥夺能力、取消资格等。依申请的经济行政行为是指经济行政机关依据相对人的申请而依法作出的行为。如依公民申请，经依法审查后而颁发相应执照、颁发排污许可证等。此类行为的前提是相对人的申请，不是基于相对人的申请，经济行政机关不得主动作出，所以理论上又称这类行为为“被动经济行政行为”。其内容有赋予权利、免除义务、承认具有某种资格等。对于相对人提出的申请，经济行政机关不管是拒绝或批准，都必须给予一定的答复，并说明理由。

依职权的经济行政行为与依申请的经济行政行为分别遵循不同的行为规则。两者动因不同，要求不同。对于依职权的行为，只要某种事实或现象出现，经济行政机关便必须依法作出相应的行为，否则，便是失职；而依申请的行为，经济行政机关必须以相对人的申请为前提，不能主动为之，否则便是违反程序。同时无故迟延或拒绝将引起经济行政诉讼的后果。

5.要式经济行政行为与不要式经济行政行为

以经济行政行为的形式在法律效力中的作用为标准，可将经济行政行为分为要式经济行政行为与不要式经济行政行为。要式经济行政行为是指法律要求经济行政机关在作出行政行为时必须有一定的形式，只有符合法定的形式要求，行为才具有法律效力的行政行为。“要式”是指法律规定的形式，此种形式是经济行政行为生效的要件，没有此种形式，该行为便无效。如法律规定必须采取书面形式的行为、必须经主管机关签署的行为。经济行政机关的行为在经济行政法上一般都应当是“要式行为”，且形式多样，可以是决定书、裁定书、通知书等。不要式经济行政行为是指法律对该行为的形式未作特别要求，经济行政机关可以根据经济行政的需要而作出的行政行为。该行为的形式由经济行政机关自主决定。如通知行为，既可以采取书面形式，也可以采取口头形式。由于经济行政事务庞杂、细碎，法律不可能要求经济行政机关作出的每一事项都是“要式”行为。只要这种“不要式”不影响经济行政执法的效力或有关当事人的权益，符合经济行政法的“合理、合法”就可以了。

要式经济行政行为与不要式经济行政行为的分类，对于我们正确把握不同行为的形式要求有现实意义。（1）法律对不同的经济行政行为规定了不同的形式要求，既保证了经济行政行为的严肃性，又保证了经济行政行为的效率。（2）对那些事关公民权利义务的重要的经济行政行为明确规定必须采取“要式”，万一发生争议，便于查明责任，解决争议。反之，对一般的经济行政行为采用“不要式”，使经济行政行为繁简得当，提高效率。

经济行政行为除了上述几种分类外，还有单方经济行政行为与多方经济行政行为、强制性经济行政行为与任意性经济行政行为等多种分类，在此不一一详述。

四、经济行政行为的法律效力（一）经济行政行为的有效条件

经济行政行为只有具备了法律规定的条件，才能具有法律效力。否则，该行为就是无效的经济行政行为或是可撤销的经济行政行为。经济行政行为的种类很多，每一种经济行政行为都有一些特殊要求，这里我们讲的是经济行政行为有效成立的一般条件。这些条件主要有以下几个方面：（1）主体合法。经济行政行为的成立首先要求主体合法。主体合法是指实施经济行政行为的主体必须符合法律规定的条件。主体合法是经济行政行为有效的首要条件。主体合法具体包括：第一，只有具备法律规定的设置条件、设置程序而产生的经济行政机关才具备经济行政行为的主体资格；第二，实施经济行政行为的工作人员必须产生于合法的选举或任命或聘任，具有法定的职务，行使法定的职权；第三，被授权的组织必须有授权的法律依据，授权必须明确，程序规范，行使主体符合法律规定。被授权的组织没有法律的规定不得转授他人；第四，被委托人必须是委托手续齐全，且有法律效力。被委托人不得再转委托。如果不符合上述条件的主体而实施的行政行为就不是经济行政行为，不具有法律效力。（2）权限合法。经济行政行为必须在法律规定的权限范围内作出，严格遵循权限法定原则。经济行政机关的权限包括事项管辖权、地域管辖权、层级管辖权和时间管辖权。事项管辖权是指经济行政机关只能依照法律的规定对特定事项行使管辖权，不得超越、扩大法定的管辖事项范围；地域管辖权是指经济行政机关只能在一定的地域管辖范围内行使管辖权，不得超出地域范围；层级管辖权是指经济行政机关只能按照其所在国家机构体系中的地位行使相应的管理权限，不得越级行使权力；时间管辖权是指经济行政机关只能在其自身合法存在的期间内行使管辖权。若经济行政机关实施了对相对人有利的越权行为，一旦该行为被纠正，会对相对人造成不利时，该行为应继续；反之，越权行为对相对人不利的，则应立即纠正。但现在，不管是有利还是不利，采取的是“部分无效部分纠正”原则。（3）内容合法。经济行政行为的内容合法是指经济行政行为所包含的权利、义务以及对这些权利义务的处置应符合法律规定。对于羁束经济行政行为来说，其内容必须符合法律法规的规定；对自由裁量行为，其内容必须在法律规定的幅度、范围内。经济行政行为内容合法要求经济行政机关在作出行为时事实根据清楚，证据充分确凿，适用的法律法规正确，对相对人权利义务的处置符合经济行政法的目的和要求。（4）程序合法。任何经济行政行为都必须经过一定的程序才能表现出来，没有脱离程序的行政行为，而且不同的经济行政行为有不同的经济行政程序相匹配。程序合法是指经济行政机关在作出经济行政行为时，必须按照法律规定的行政程序。如税务机关对不依法纳税人的相对人采取强制执行时，必须按照调查、作出强制执行通知书、告诫、实施强制执行等程序。只有经过这些程序，税务机关所作出的强制执行才能成立。法律对经济行政程序作出规定，目的是为了保证经济行政行为的公正、合理。程序合法是经济行政行为有效的重要条件之一。根据法律约束的程度不同，可分为强制性程序和任意性程序。（5）形式合法。形式合法是指经济行政机关作出的行政行为必须符合法律规定的形式。这是经济行政行为有效的形式要件。经济行政行为可以分为要式行为和不要式行为。要式行为是经济行政行为的主要表现形式，因为经济行政行为关系到相对人的权利和义务，所以法律为保障相对人的权益，监督经济行政主体的行为，要求经济行政行为必须采取一定的形式。如形式合法是经济行政行为的有效条件之一，违反了形式合法这个要件，经济行政行为就不具有法律效力。

经济行政行为只有同时具备了上述条件，才是合法有效的经济行政行为。反之，不具备上述任何一个条件，便是无效行为。无效行为从一开始就不具有法律效力，因无效行为而产生的法律关系归于消灭。无效的行为依法应当被撤销或变更。撤销无效行为的行政决定由有权机关作出，且具有溯及力。作出该行为的经济行政机关必须承担因行为无效而引起的法律责任，如行政赔偿责任等。如果无效经济行政行为引起的后果具有持续性，则必须依法采取补救性的措施，以纠正错误的经济行政行为。如变更错误的奖励决定内容。（二）经济行政行为的生效规则

经济行政行为在符合法律规定的有效条件时具有法律效力，但生效的规则因经济行政行为的类型不同而有所不同。主要有四种情况：（1）即时生效。经济行政行为一经作出便立即具有法律效力。这种即时生效的情况主要发生在具有时间性较强的经济行政行为中，如经济行政命令。（2）告知生效。只有将经济行政行为的内容告知相对人之后，该行为才能具有法律效力。这种生效规则主要适用于针对不特定相对人或者居住状况不十分确定的相对人而作出的行为人。而且很多情况下告知的内容是对相对人不利的。告知的形式多种多样，可以用通知、通告、通报、公告、布告、信件等，而且在告知的通知、公告上都附有行为生效的时间。（3）受领生效。有些经济行政行为需要相对人受领之后才发生法律效力。受领生效主要发生在一些授益性的经济行政行为中，而且受领必须是在相对人了解该行为内容的前提下才能成立。（4）附条件生效。在经济行政机关作出的行政行为中，规定了一定的条件，只有该条件成立时，行为才发生法律效力。如，行政行为中规定了一定的时间期限，只有在该期限到来时，行为便对相对人产生法律效力。（三）经济行政行为的效力内容

经济行政行为的效力内容，是指经济行政行为所具有的通过经济行政主体行使经济行政权所需要实现的拘束力。经济行政机关通过行使经济行政权，作出一定的经济行政行为，从而将抽象的经济行政法规范适用于具体的案件，这不仅是法律规范具体化的过程，也是实现经济行政目标的过程。其行为的效力实质就是法律规范效力的延伸。

尽管经济行政行为表现形式多种多样，但其法律效力内容在实质上是一致的，包括确定力、拘束力和执行力三个方面。确定力是拘束力的前提，执行力是拘束力的保障。

1.确定力

确定力亦称公定力，是指经济行政行为实施后所形成的经济行政法律关系的内容，非依法定程序，不得随意撤销或变更。经济行政行为是经济行政主体依法作出的行为，具有“效力先定”、“推定有效”的特征，其所构成的经济行政法律关系内容对经济行政机关和相对人来讲都是确定的，不得改变。如果经济行政相对人认为该经济行政行为违法或不当的，只能依照法律规定的程序或复议或起诉或申诉，并由有权机关依法裁决。

2.拘束力（2）拘束力亦称约束力，是指经济行政行为实施后所确定的经济行政法律关系的内容，对法律关系主体双方都有约束力。对经济行政机关而言，非经有权机关依照法定程序变更或撤销，都无权变动该行为内容或作出与该行为内容相抵触的行为；对经济行政相对人而言，经济行政行为所确定的内容必须服从、遵守和履行。

3.执行力

执行力亦称强制执行力，是指经济行政行为实施以后所确定的经济行政法律关系内容中涉及相对人应该履行的义务，相对人必须全面履行，否则经济行政机关可以运用国家强制力强制其履行。经济行政行为的执行力是保证经济行政机关实现其经济行政目标的重要手段，也是国家经济行政权力的表现。经济行政机关可以依法自己执行，也可以申请人民法院执行。经济行政行为的执行力具有持久性，不能任意中断，只有在有权机关确定其行为无效后才能停止。

第二节　强制性经济行政行为

一、经济行政许可行为

1.经济行政许可的概念

因许可的内容不同可以把行政许可分为不同的种类，如治安许可、卫生许可、排污许可等，经济行政许可就是其中的一种。在介绍经济行政许可前，先了解一下行政许可。

什么是行政许可，不同的国家有不同的界定。美国1946年制定、1976年修订的联邦行政程序法第51条规定，“核发许可证”包括机关批准、延续、拒绝批准、吊销、暂停、废止、收回、限制、修改、变更许可证的活动，以及为许可证规定一定条件的活动。美国1970年各州标准行政程序法第1条规定：“许可”包括所有或一部分行政机构有允许、证明、特许或为法律所规定类似的权利。日本的许可“是指在特定的情况下解除基于法令的一般性禁止（不作为义务），使其能够合法地从事特定行为的行为。”在我国，《行政许可法》第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”

经济行政许可就是指经济行政机关为实现干预市场配置机制的目的，根据相对人的申请，经依法审查，准予公民、法人或者其他经济组织从事某种经济活动或与经济有关的其他活动的行为。经济行政许可作为政府规制市场的一种活动，在经济行政机关代表国家作出许可决定时具有单方性，与行政许可对象之间存在管理与被管理的关系。同时，经济行政许可一种赋权行为，其内容是直接赋予相对人从事某种经济活动或与经济有关的其他活动的权利和资格。如准许企业进入某一市场、确定特定产业部门的费率及其结构、对产品和服务质量以及产品安全性能等特征的限制、对作业场所健康和安全条件的限制、对排污和公共资源利用的限制以及对特定行业的合同条款内容的限制等。这种许可活动必须以相对人的申请为前提，无申请即无许可。

2.经济行政许可的分类

根据《行政许可法》的有关规定，经济行政许可可以分为：（1）普通许可。即经济行政机关准予符合法定条件的公民、法人或者其他组织从事特定活动的行为，是经济行政许可中运用最广泛的一种许可。如商业银行的设立许可等。该种许可主要适用于：直接关系国家安全、公共安全的活动；基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动；利用财政资金或者由政府担保的外国政府、国际组织贷款的投资项目和涉及产业布局、需要实施宏观调控的投资项目；直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、销售等活动。目的是防止危险、保障安全。（2）特许。即行政机关代表国家依法向相对人转让某种特别权利的行为。如矿产资源开采许可等。该种许可主要适用于：有限自然资源的开发利用；有限公共资源的配置；直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等。目的是为了分配稀缺资源。（3）认可。即行政机关对申请人是否具备特定技能所进行的一种认定。如律师资格许可等。该种许可主要适用于提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。目的是为了排除不具备条件、资格的个人直接进入相关领域。（4）核准。即行政机关对某些事项是否达到特定技术标准所进行的一种判断、确定。如消防许可等。该种许可主要适用于下列事项：直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用；直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。目的是防止危险、保障安全。（5）登记。即经济行政机关确立相对人的特定主体资格的行为。如工商企业的注册登记等。目的是为了向社会公众证明相对人具有某种资格、能力。

3.经济行政许可的设定

经济行政许可是一种赋权行为，通过许可，相对人获得了从事某种活动的权利和资格。但是，经济行政许可的设定是国家经济行政机关依照职权和管理的实际需要，在有关法律、法规和规章中自行限制公民、法人或者其他组织的合法权益，或者自行创设公民、法人或者其他组织义务的活动，这种活动因为与公民、法人或者其他组织的权利与义务有直接的关系，所以，必须严格按照法律的规定，符合法律的要求。即设定经济行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

根据《行政许可法》第14条、第15条、第17条的规定：法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规、地方性法规的，因行政管理需要，确实立即实施行政许可的，省级人民政府的规章可以设定临时性的行政许可，除此之外的其他规范性文件一律不得设定经济行政许可。《行政许可法》第12条规定的可以设定行政许可的事项：（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。（5）企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项。（6）法律、经济行政法规规定可以设定经济行政许可的其他事项。有权机关可以根据管理的需要，在这些事项范围内设定许可。《行政许可法》第13条还规定了可以不设定行政许可的事项，包括：公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。相比而言，事后监督方式比行政许可方式的成本要低。因此，凡是能够采用事后监督方式解决的事项，尽量不设定行政许可。

4.经济行政许可的实施原则——信赖保护原则《行政许可法》在确立合法、公开、公正、便民等基本原则的基础上，还借鉴国外经验确立了信赖保护原则，该法第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”信赖保护原则是在二战后在联邦德国首先发展起来的，现已成为许多国家经济行政法的一项重要原则，其基本含义是：经济行政管理相对人对经济行政权力的正当合理信赖应当予以保护，经济行政机关不得擅自改变已生效的经济行政行为，确需改变经济行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。这项原则最先适用于因授益性经济行政行为的撤销造成相对人既得利益受损时，经济行政机关应当予以补偿。此后，这项原则经该国宪法法院不断引用，逐步成为宪法层次的法则，不仅约束经济行政机关，对立法机关、司法机关亦有拘束力。

在行政许可法中确立信赖保护原则具有十分重要的意义：（1）有利于树立政府的良好形象。经济行政机关及其工作人员在实施经济行政许可时有诚信意识，那么相对人就会充分尊重和信任经济行政机关，从而有助于政府形象和权威的树立。（2）有利于形成相对人对法律的信仰。法律要遏制的是人的随意性，当法律给人们带来稳定的、有预期的利益时，法律必将获得人们的信仰，这种信仰因法律为国家所定、国家权力又以政府为主体而传递至人们对国家、对政府的信赖。因此，信赖保护原则有利于把政府为了人民和人民信赖自己的政府有机地统一起来。（3）有利于改进经济行政机关的工作作风。信赖保护原则的实施，可以使经济行政机关在行使经济行政许可权更加谨慎、理性，更加注意保护相对人的合法权益。

5.经济行政许可的实施程序

经济行政许可实施程序分一般程序和特别程序。（1）经济行政许可的一般程序

经济行政许可的一般程序包括申请、受理、审查和决定。

申请。经济行政许可申请是指公民、法人或者其他组织向经济行政机关提出拟从事依法需要取得许可的某种活动的意思表示。《行政许可法》第29条规定：行政许可申请可以以信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件提出，也可以由申请人委托代理人提出。经济行政许可是经济行政机关实施经济行政管理的一种事前控制手段，所以申请人向经济行政机关提出许可申请，应当如实反映有关情况、提供有关材料，并且对申请材料实质内容的真实性负责，以防止不适格的人取得经济行政许可。《行政许可法》第78条规定：行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在1年内不得再次申请该行政许可。《行政许可法》第79条规定：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，经济行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在3年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

受理。经济行政机关收到经济行政许可申请后，首先需要对申请人提交的申请材料目录及材料格式进行形式审查。审查内容包括：申请事项是否属本经济行政机关管辖范围、申请事项是否属于依法需要取得经济行政许可的事项、申请人是否按照法律法规和规章的规定提交了符合规定数量和种类的申请材料、申请人提供的经济行政许可申请材料是否符合规定的格式等。经济行政机关经过依法审查，区别不同情况作出相应处理：第一，申请事项依法不需要取得经济行政许可的，经济行政机关应当即时告知申请人不受理。第二，对于不属于本经济行政机关处理的事项，应当作出不予受理的决定。第三，对依法属于本经济行政机关职权范围内的事项且申请事项依法需要取得经济行政许可的，如果申请人提交的材料存在可以当场更正的错误的，经济行政机关应当允许申请人当场更正。第四，对依法属于本经济行政机关职权范围内的事项且申请事项依法需要取得经济行政许可的，如果申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，经济行政机关应当当场或者在5日内一次告知申请人补正后提出申请。

审查。是经济行政机关对已经受理的经济行政许可申请材料的实质内容所进行的核查过程。审查程序是经济行政机关作出许可决定的必经环节。审查主要有书面审查、实地核查和听取利害关系人意见三种方式。其中，书面审查是最重要的方式。第一，书面审查，即经济行政机关对申请人所提交的书面申请材料进行的审查，审查内容包括：申请人提交的申请材料所反映的情况与法律法规规定取得许可应当具备的条件是否一致、申请材料的真实性。第二，实地核查。有些行政许可申请审查，除了许可申请的材料进行审查外，还需要经济行政机关去现场，核实申请材料反映的内容是否与实际情况一致。如申请人申请消防许可，消防行政机关不能只看申请人的申请材料，还必须实地核查有关消防通道是否畅通、消防设备设施是否与申请材料所述一致。实地核查的目的主要是为了保证行政许可行为的公正性和合法性，提高经济行政决定的正确性。第三，听取利害关系人意见。在许可事项涉及第三人重大利益以及公共利益时。经济行政机关还必须听取利害关系人意见。如授予申请人建筑许可，可能直接影响该建筑物相邻权人的采光权、通风权，这是必须听取周围邻居的意见。听取意见的重要方式就是举行听证。《行政许可法》第46条、第47条规定了行政机关应当主动举行听证的事项和应申请而举行听证的事项。前者包括法律法规、规章规定实施经济行政许可应当听证的事项和经济行政机关认为需要听证的事项。后者包括行政许可直接涉及申请人与利害关系人之间重大利益的事项。行政机关举行听证，必须制作听证笔录，并根据听证笔录作出行政许可决定。

决定。经济行政机关受理许可申请并进行审查后，应当依法作出许可决定。能够当场作出决定的，应当当场作出决定；不能当场作出决定的，行政机关应当在法定期限内作出决定。法律规定由一个行政机关实施许可的期限一般为20日；如果行政许可事项涉及多个行政机关，实行统一办理或者集中办理的，根据行政许可法第42条第2款的规定，办理的时间不得超过45日。《行政许可法》第38条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”（2）经济行政许可的特别程序

经济行政许可的特别程序包括特许程序、认可程序、核准程序和登记程序。

特许程序。即实施有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等经济行政许可应遵循的特别程序。特许原则上应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出经济行政许可决定。经济行政机关采取招标、拍卖等方式作出经济行政许可的，必须严格按照《招标投标法》、《拍卖法》和有关招标、拍卖的如《国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等的地方性法规和政府规章的规定进行。

认可程序。即实施赋予公民特定资格，赋予法人、其他组织特定资格、资质等经济行政许可应遵循的特别程序。认可程序的核心是经济行政机关依据考试或者考核的结果作出经济行政许可决定。对一些提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，国家设定了资格、资质许可，要求从业人员必须具备与该专业要求相适应的知识、技能，从业的法人或者其他组织必须符合相应的技术、管理、人员要求，以提高从业人员的整体素质和从业法人的综合管理水平。考试和考核是最客观的认可方式，能够最大限度地避免经济行政机关行使权力的随意性，保障公民、法人和其他组织的合法权益。通过考试、考核，将不合格的人员淘汰，不具备条件的组织阻止在特定行业以外。

核准程序。即实施对特定的设备、设施、产品、物品是否符合技术、技术规范进行审定等经济行政许可应遵循的特别程序。核心是经济行政机关依据对设备、设施、产品、物品进行检验、检测、检疫的结果作出经济行政许可决定，核准事项通常直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定，如果达不到规定的技术标准、技术规范，就可能影响公共安全、人身健康、生命财产安全的事项。这类行政许可客观性较强，行政机关没有自由裁量权，申请人能否取得行政许可，完全取决于是否符合技术标准、技术规范。

登记程序。即实施确立企业或者其他组织的主体资格等经济行政许可应遵循的特别程序。企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项主要指企业注册和社团登记。此类许可的主要功能是向社会提供一种信息，表明企业或者其他组织具有一定的资格、努力和信誉。从发展的方向看，登记都应当向形式审查方向过渡，经济行政机关不再对申请人提供的申请材料进行实质审查。

二、经济行政检查行为（一）经济行政检查的概念

经济行政检查是指经济行政机关依法对相对人遵守法律、法规、规章，执行国家计划、决定、命令的情况进行了解的行为。它是国家经济行政机关管理经济、管理社会的一种重要手段。通过经济行政检查，可以发现公民、法人或者其他经济组织是否严格遵守国家经济行政法律规范，是否履行相关经济行政义务，经济秩序是否正常等问题，然后可以有的放矢采取措施进行管理。经济行政检查权普遍存在于有对外管理权的经济行政机关中，任何具有对外管理权的经济行政机关离开了经济行政检查，都可能使它的工作陷于被动，甚至可能导致经济行政违法或不当。

经济行政检查作为经济行政机关的一项重要职能，具有其自身的特点。表现在：（1）经济行政检查的主体只能是经济行政机关，其他组织除非得到法律、法规的授权，否则不能行使检查权。因此，权力机关进行的调查，不属于经济行政检查，人大代表视察经济工作的行为也不是经济行政检查；检察院对执法情况的检查也不是经济行政检查。除了具有经济行政检查权的经济行政机关外，其他任何国家机关、企事业单位、社会团体或公民个人均不具有经济行政检查主体的资格。（2）经济行政检查的相对人包括公民、法人和其他组织，同时也包括在中国境内的外国人、外国组织。根据属地原则，经济行政检查作为我国经济行政机关的一项重要职权，适用于在中华人民共和国领域内的任何个人和组织。当然，享有外交豁免权的除外。（3）经济行政检查的内容包括经济行政相对人遵守法律、法规和规章的情况，以及对经济行政决定、命令和国家计划的执行情况。（4）经济行政检查是经济行政机关为实现政府对社会的经济管理而采取的职权行为，属于外部行政行为，所以必须依法进行。所谓依法，是指经济行政检查的主体必须是合法的经济行政机关，经济行政检查必须遵循法定的程序，经济行政检查内容不得超越职权范围等。（5）经济行政检查是作出和执行经济行政处理决定的前提和基础。如果经济行政机关没有进行经济行政检查或没有严格地进行经济行政检查，就无法了解公民、组织的守法情况，无法对模范遵守法律的公民、组织进行表扬和鼓励，也无法对违反法律的公民、组织进行惩处，严格执法就无从谈起，法律也就失去了应有的权威。总之，经济行政检查无论是对于作出具体的行政处理决定，还是对于执行这一处理决定，都是不可缺少的重要环节。（二）经济行政检查的方法

经济行政检查的方法是指经济行政机关为了达到经济行政检查的目的而采取的手段和措施。经济行政检查方法多种多样，可概括为：（1）审查。指经济行政机关对相对人的有关文件、决议、报告、账册、单据、证件等进行核对、查证，判断其合法性、合理性、真实性的一种书面检查方法。审查有报送审查和就地审查两种形式。前者是指相对人把有关的书面资料送交经济行政机关接受审查，属于被动的经济行政检查。后者是指经济行政机关在相对人所在地对有关的书面资料进行审查，属于主动的经济行政检查。《中华人民共和国会计法》第20条规定，各单位必须接受审计机关、财政机关和税务机关依照法律和国家的有关规定进行的监督，如实提供会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料及有关情况。（2）调查。调查是一种比较正式的检查手段，往往要有详细的调查计划，明确具体的调查目的、内容、地点。经济行政机关常采用调查的手段查明相对人的守法的情况，调查对象往往不限于经济行政的对象。如税务机关为了查明纳税人甲的情况，不但可以直接对甲进行调查，还可以向了解甲的情况的第三人进行调查。调查属主动的经济行政检查，它往往能获得第一手的资料，是一种比较客观的检查手段。调查可分为一般调查、专案调查、联合调查、并案调查、现场调查、全面调查等，其中，采用较多的是专案调查、现场调查、联合调查。调查一般是在事后，经济行政机关为了使行政处理决定建立在合法真实的基础上，往往需要采取调查的手段。第一，联合调查。指几个经济行政机关共同对经济行政检查的内容或某一相对人进行的调查。联合调查多发生在单一经济行政主体难以查明情况，或者被检查的内容涉及多部门的情况。联合调查是经济行政检查一种比较重要的检查方法。第二，专案调查，是经济行政机关就某一事项作为专门案件而展开的调查。一般来讲，事后的调查，都应采用专案调查的方法。第三，并案调查，是指某一经济行政主体把几个在内容上有关联、性质相近的事项合并在一起而进行的调查。并案调查大多是出于防止重复调查，提高经济行政效率的考虑才采用的检查方法。（3）检查。检查作为经济行政检查的方法之一，是发现问题，消除隐患，总结经验，表彰先进的一种十分有效的经济行政检查手段。检查的形式多种多样，大致可分为以下几种：第一，专题检查。是指经济行政机关就某一专门领域而进行的经济行政检查，如财务检查、卫生检查、产品质量检查等。第二，综合检查。是指经济行政机关对相对人各个方面的守法情况而进行的检查，如行业经济行政主体对所属企业的生产、卫生、安全、福利、税务等领域进行的检查。第三，抽样检查。是指经济行政机关对部分相对人或一部分检查对象而进行的检查。通过检查，了解整个情况。抽样检查是概率论原理在经济行政检查中的运用。如行业经济行政机关为了了解所辖企业环境保护的情况对核定的几个企业进行检查，从而得出所属全部企业执行环境保护法的情况的结论。抽样检查在产品质量检查中被经常采用。抽样检查有时也称抽检。如《中华人民共和国动物防疫法》规定，有关部门有权查验畜禽或畜产品的检疫证明并可进行抽检。这里的“抽检”就是一种抽样检查。（4）统计。指经济行政机关通过对某些数据的了解来对相对人行使检查权。《统计法》第19条规定：“国家统计局、地方各级人民政府统计机构对国民经济和社会发展情况进行统计分析，实行统计监督”。统计作为经济行政检查的手段，应用十分广泛，如人口统计、农林统计、物价统计、金融和保险统计等。（5）调阅。经济行政机关为了了解相对人守法的情况，可以对相对人的有关文件、会计账册等书面资料调出审阅。相对人有义务提供真实的资料。（6）责令提供必要的资料。经济行政机关为了实施检查，可以要求相对人对有关事项提供必要的证明、资料。如国境食品卫生监督检验机构可以要求进口食品、食品添加剂的单位提供输出国（地区）所使用的农药、添加剂、熏蒸剂等有关资料和检验报告，海关凭国境卫生监督机构的证明才能放行。（7）清查。也是经济行政机关经常采用的一种经济行政检查的方法。清查和建立档案常联系在一起，但前者是经济行政检查行为，后者则是经济行政检查行为的书面记录，因此，人们常常把这二者连在一起作为一种经济行政检查方法。如林业主管部通过对森林资源的清查，建立森林资源档案；地质矿产部门通过对矿藏的清查，建立矿产资源档案；各级文化主管部门通过对各级文物保护单位的清查，建立文物档案等。（三）经济行政检查的程序

检查程序是经济行政检查理论的重要内容之一。规定检查程序的目的在于规范经济行政检查，防止因违法或不当的经济行政检查而侵害相对人的权利。可以说，检查程序是一种在经济行政检查过程中给相对人提供法律保障的程序。

经济行政检查程序一般包括下列内容：（1）表明身份。实施经济行政检查时，经济行政机关必须表明自己是有权检查的主体。表明身份一般要口头说明，以示礼貌和提醒，伴随证件显示，以表郑重。制服一般不能成为有权检查的标志，因为制服与穿着者的关系已变得模糊，公务制服不能表明着装者正在执行公务。（2）说明理由。说明理由愈来愈引起经济行政机关的重视，成为经济行政检查不可缺少的程序。说明理由的程序或是为了表明检查权限，或是为了说明经济行政检查的原因和根据。不论经济行政检查的相对人是公民、法人还是其他经济组织组织，说明理由都是一个极其重要的程序，除非说明理由将泄露国家机密，影响公共安全。说明理由一般要以书面形式。（3）提取证据。证据是指可以证明某种事实的各种信息形式，包括书证、物证、录音录像资料及相关电子文件等。提取证据必须严格按照法律规定的程序，必须有当事人的签名；拒绝签名的，应将相关情况记录在案；提取的证据必须和检查的目的相关；证据的提取必须遵守时间的规定；提取证据还必须通过合法手段，用非法手段提取的证据无效。（4）告知权利。指经济行政机关在进行检查前，必须告诉相对人依法所享有的权利。这些权利主要包括：对经济行政检查发表自己的看法，陈述自己的意见；如果经济行政检查机关获取对相对人不利的证据，相对人有权为自己辩解；如果相对人对经济行政检查不服，认为经济行政检查机关违法越权，使其受到不公正待遇的，有权申请复议或提起诉讼。（四）经济行政检查的救济

经济行政检查作为一项经济行政职权被经济行政机关广泛地应用于国家经济行政的实践。在我国，经济行政检查几乎涉及经济行政管理的各个领域，涉及人民生活的各个方面。但是，由于种种主观和客观方面的原因，经济行政机关在行使经济行政检查权的过程中，不可避免地会对相对人的合法权利造成损害。有损害就有救济。在相对人的权利有可能受到侵害的条件下，就应该为相对人设置相应的救济途径，在相对人人身权、财产权或其他合法权益遭受损害时，能够通过这些途径寻求保护和救济。目前，我国还没有一部统一的行政检查法，所以，有关的经济行政检查的救济也只是根据现有法律规定的精神而进行的分析探讨。从理论上讲，经济行政检查救济途径有：行政救济、司法救济和立法救济。

1.行政救济

我国经济行政检查的行政救济是指相对人对经济行政检查行为不服，可以依法向特定行政机关提出行政复议申请。所谓行政复议，是指行政相对人对行政机关的具体行政行为不服，向特定的行政机关提出申请，由特定的行政机关依法对该检查行为进行审查并作出裁定的活动。根据《行政复议法》的规定，行政复议机关可以对具体行政行为的合法性和适当性进行审查，所以，经济行政检查作为具体行政行为的一种，同样属于行政复议审查的范围，相对人对经济行政检查行为不服，也可以提起行政复议申请。经济行政复议的特点是：由行政机关根据相对人的申请，依法解决经济行政检查机关与相对人之间所发生的经济行政争议，它比法院处理经济行政案件有更灵活的余地，同时，程序简单，期限较短。

2.司法救济

经济行政检查的司法救济是指相对人对经济行政检查行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼是指相对人对行政行为不服依法向人民法院提起诉讼，由人民法院依法进行审查并作出裁决的活动。根据《行政诉讼法》的规定：公民、法人和其他组织认为国家行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时，可以向法院提起诉讼。人民法院依法对具体行政行为合法性进行审查。如果经济行政检查相对人对经济行政检查行为不服的，可以按照行政诉讼法第11条规定的范围提起诉讼，寻求补救。

3.立法救济

在国外，也叫议会救济。在我国，对经济行政检查进行立法救济还没有形成完善的制度，一般由相对人通过信访反映对行政行为的不满，由立法机关依法督促行政机关纠正违法或不当的行政行为。我国立法机关中的信访工作是一直存在的，但由于信访目前只是一个“传达”性的制度，并没有实际处理的权力，一般都是转给原来的机构自己处理，所以，这种制度并不是我们这里要讨论的立法救济方式，但并不排除它作为立法救济途径的前身或辅助机构。

三、经济行政处罚行为（一）经济行政处罚的概念

经济行政处罚是指经济行政机关根据法律、法规和规章的规定，并依照法定程序，对违反经济行政法律规范尚未构成犯罪的行政相对人以财产、资格或能力等方面制裁的行政行为。经济行政处罚具有以下特征：（1）经济行政处罚的主体是经济行政机关，而且必须具有实施经济行政处罚的权限。法律法规授权的组织也可以在法律规定的权限范围内依法实施经济行政处罚。经济行政处罚的主体具有特定性，一个有处罚权的经济行政机关并不能实施所有的经济行政处罚；（2）经济行政处罚的对象是违反经济行政法而且依法应当受到处罚的相对人。如果相对人的行为违反了经济行政法且已经构成了刑事犯罪，那么相对人除了受到经济行政处罚外，还应当受到刑事处罚；（3）经济行政处罚的表现形式多种多样，可以是财产上的处罚，也可以是资格、能力等方面的处罚；（4）经济行政处罚必须按照法定的程序进行。经济行政处罚事关相对人的财产、资格、能力，所以，经济行政机关必须严格按照法定程序实施经济行政处罚。我国《行政处罚法》比较详尽地规定了行政处罚的程序。（二）经济行政处罚的设定

经济行政处罚的设定，是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法律、法规或者规章就创制或设立经济行政处罚的权力。经济行政处罚关系到公民、法人或其他组织的重要权利和利益，对其设定必须加以必要的限定。从学理上讲，经济行政处罚可以分为申诫罚、财产罚、能力罚或称资格罚三类。但是，不同的处罚种类在设定的主体上有不同的要求。

根据《行政处罚法》的相关规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，但在处罚的设定权上有一定的区别。（1）法律可以设定任何种类和形式的行政处罚；（2）行政法规除了不能设定限制人身自由的行政处罚外，可以设定包括警告、罚款、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、没收违法所得、没收非法财物等各种经济行政处罚。但如果法律对违法行为已作了行政处罚规定，需要由行政法规作出具体规定的，行政法规可以在法律规定的受处罚行为、处罚种类和幅度范围作出具体规定；（3）地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照之外的其他各种行政处罚。但如果法律、行政法规对违法行为已作了处罚规定，需要地方性法规结合本地实际情况再作具体规定的，地方性法规可以在法律、行政法规规定的受处罚行为、处罚种类和幅度范围作出具体规定；（4）规章包括部门规章和地方规章，部门规章是国务院部委制定的，地方规章是地方省级人民政府、省政府、自治区首府所在地的市以及国务院批准的较大市的人民政府制定的。由于规章的种类多，数量大，法律效力的层级也相对较低，为了防范规章对行政处罚的设定过多过滥，《行政处罚法》规定，在法律、法规已作行政处罚规定的情况下，规章只应在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定；法律、法规未作规定的，规章可以对违反行政管理秩序的行为设定警告或者一定数量的罚款这两种行政处罚。（三）经济行政处罚的实施原则

经济行政处罚的基本原则，是指由法律规定的实施经济行政处罚必须遵循的准则。它贯穿于经济行政处罚的全过程，对设定和实施经济行政处罚提出了原则性的要求，具有普遍性的指导意义。经济行政处罚的实施原则包括处罚法定原则、公正公开原则、教育与处罚相结合原则、一事不再罚原则、行政处罚不能取代刑事处罚的原则等。

处罚法定原则。处罚法定原则要求经济行政处罚的主体、主体享有的职权必须是法定的，处罚必须有法定依据，并依照法定程序实施。公民、法人或其他组织的行为，只有在法律、行政法规、地方性法规或者规章明确规定应予处罚、给予何种处罚时，才能受处罚；没有规定的；不受处罚。实施经济行政处罚的主体是指经济行政机关和法律、法规授权的组织，它们拥有法定的处罚主体资格，这些具备了主体资格的机关和组织在行使处罚权时，还必须遵守法定的职权范围和法定程序，不得越权和滥用权力。

公正、公开原则。公正原则是指经济行政处罚主体在实施行政处罚时要做到客观、公平，处罚的力度必须与相对人的违法行为相应的，做到过罚相当，即违法行为的种类、程度与所应受的处罚种类、幅度相一致，不能偏轻偏重，更不能畸轻畸重。这也是法理的比例原则在行政处罚中的体现。由于经济行政机关在行政处罚活动中享有很大的自由裁量权，所以坚持公正原则非常重要。公正原则要求经济行政机关在实施处罚时必须出于正当动机，合乎法的宗旨，要考虑相关的因素，对受处罚者要公正对待，没有偏私。公开原则是指经济行政处罚在实施行政处罚时必须公开处罚的依据、处罚的程序和处罚的结果，具体包括处罚的依据要公开，不能依据未公布的规定或内部文件实施处罚；处罚的程序要公开，如获取证据的渠道公开，检查公开，处罚决定公开；更重要的是，在经济行政处罚的实施过程中，要保障当事人享有申辩和了解情况权的实现，经济行政主体的处罚活动应接受相对人及社会的监督。公正原则和公开原则之间关系紧密，公开原则是保证处罚公正的重要手段。

教育与处罚相结合原则。教育与处罚相结合的原则，要求经济行政机关在实施行政处罚的同时要加强对受罚人的法制教育，使其在真正认识行为违法性、危害性的基础上纠正违法行为，改正错误。这样才能达到处罚的真正目的。当然，经济行政机关在实施教育时，对必须受行政处罚的相对人，决不能以教育代替处罚，毕竟教育与处罚两者所具有的功能是不同的，对违法行为只教育不处罚会失去处罚应有的惩戒功能，同时也不能够有效保障法律的实施。

一事不再罚的原则。一事不再罚原则是指同一经济行政机关对同一当事人的同一违法行为不能给予两次或两次以上的处罚。如果相对人的违法行为违反了两个或两个以上的法律规范，而且几个经济行政机关都有权进行管辖时，法律规定不同经济行政机关对同一相对人的违法行为可以给予两次或两次以上的处罚，但不能有两次或两次以上的罚款处罚。

经济行政处罚不能取代其他法律责任原则。经济行政处罚、民事制裁和刑事制裁虽然都属于法律制裁，但它们有不同的性质和范围，三者不能相互替代。当违法人的行为既违反经济行政法规范又违反民事法律规范的时候，对违法人就应当追究双重的法律责任。前者是为了维护行政管理秩序，后者是为了保障被违法行为侵害的受害人的民事权益。当违法人的行为只是违法，没有构成犯罪时，就不能给予刑事制裁，当违法行为已构成犯罪时，就必须追究刑事责任，不能以经济行政处罚代替刑事制裁，否则，就放纵了犯罪行为。依照我国有关法律的规定，对有些犯罪行为在追究刑事责任的同时要并处行政处罚。但无论如何，都不能以经济行政处罚这种较轻的法律责任代替刑事制裁。（四）经济行政处罚的程序

经济行政处罚由具有法定处罚权的国家经济行政机关和经特别决定而获得经济行政处罚权的国家经济行政机关依法实施。但在实施处罚时必须严格按照法律规定的处罚程序。依照《行政处罚法》的规定，实施行政处罚应遵循的程序有两类，即简易程序和一般程序。

1.简易程序

简易程序，也称当场处罚程序，是指国家经济行政机关或者法律授权的组织对符合法定条件的行政处罚事项，当场作出行政处罚决定的处罚程序。适用简易程序必须符合违法事实确凿、有法定依据、较小数额罚款（对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或警告）的上述条件。简易程序在步骤上分为以下几个阶段：第一，表明身份。执法人员在当场作出行政处罚决定时，应当向当事人出示执法身份证件；第二，确认违法事实，说明处罚理由和依据，并给予当事人以提出异议或申辩的机会。这样既有利于违法者了解法律的有关规定，也有利于监督执法人员认真执法，公正地实施处罚；第三，制作经济行政处罚决定书。执法人员当场作出行政处罚决定的，应当填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。经济行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、经济行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及经济行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章；第四，交付经济行政处罚决定书。执法人员在按照法定的格式填写行政处罚决定书后，应当当场把处罚决定书交付当事人；第五，备案。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属经济行政机关备案。

2.一般程序

一般程序是指除法律特别规定应当适用简易程序和听证程序的以外，经济行政处罚通常所适用的程序。一般程序比简易程序不仅适用范围广，而且程序要求严格、复杂。一般程序在步骤上分为以下几个阶段：第一，立案。对属于本机关管辖范围内并在追究时效内的经济行政违法行为或重大违法嫌疑情况，经济行政机关认为有调查处理必要的，应当正式立案；第二，调查。立案后，经济行政执法人员必须对案件进行全面、客观、公正的调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查；第三，说明理由并告知权利。经济行政机关在作出处罚决定之前，应当告知相对人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利包括申请回避，辩解、提出证据等方面等程序性权利；第四，当事人陈述和申辩。《行政处罚法》对当事人的陈述或者申辩权利作了明确的规定。经济行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，经济行政机关应当采纳，对已经作出的处罚决定，应当相应改变；第五，作出处理决定。经济行政机关应当认真讨论，依据法律、法规的规定，针对不同情况作出相应的行政处罚，或不予行政处罚的决定；第六，制作处罚决定书。经济行政机关作出给予行政处罚决定的，应制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明法定事项，并加盖经济行政机关印章；第七，送达经济行政处罚决定书。经济行政机关依照法定的程序和方式，将处罚决定书送交当事人。经济行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，经济行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定送达当事人。

3.听证程序

听证程序是一般程序中比较特殊的一种，是指经济行政机关在作出对当事人有不利影响的行政决定前，应当给予当事人参与并发表意见的机会，允许当事人申辩、质证。听证程序的设置，目的在于弄清事实真相，保障公民的合法权益。听证制度是由自然公正原则逐步演化而成的一系列的现代程序制度之一，其最早源于英国1215年的《自由大宪章》第39条规定：“凡自由民除经其贵族依法判决或遵照国内法律规定外，不得加以扣留、监禁、没收其财产、剥夺其法律保护权，或加以放逐、伤害、搜索或逮捕。”并逐步形成了两条著名的程序规则：任何人不得在自己的案件中充当自己的法官原则与任何人为自己的辩护应当被公平听取原则。美国宪法承继了自然公正原则精神，以宪法修正案的形式将之发展成为著名的“正当法律程序”原则。“正当法律程序”要求经济行政机关在作出对公民权利或财产有不利影响的决定时，应及时通知当事人，必须听取当事人的意见，给当事人充分陈述自己立场和观点的机会，并使当事人获知作出该决定的理由。

听证程序的适用范围。根据《行政处罚法》规定，经济行政机关在作出以下行政处罚时，应告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求举行听证的，行政机关必须举行听证。这些处罚包括：（1）责令停产停业的处罚；（2）吊销许可证或执照的处罚；（3）较大数额罚款的处罚等。较大数额的罚款，其标准由各省、市、自治区权力机关或者人民政府根据本地实际情况具体规定；实行垂直领导的经济行政机关，由国务院有关主管部门作出具体规定，这类规定一律应予公布。

听证步骤。听证由经济行政机关指定的非本案调查人员主持。在步骤上，主要分为：（1）由听证主持人核对参加者的身份，并宣布听证会开始；（2）调查人员提出当事人违法的事实、证据和予以经济行政处罚的理由；（3）当事人进行申辩和质证；（4）双方辩论和当事人作最后的陈述；（5）听证应制作听证笔录，交当事人审阅无误后签字或盖章。经听证后，经济行政机关根据听证的情况及听证笔录，作出是否对当事人予以经济行政处罚的最后决定。（五）经济行政处罚决定的执行

对于已生效的经济行政处罚决定，当事人应当在规定的期限内自动履行。行政处罚法规定，罚款处罚实行作出处罚决定的机关与收缴罚款的机构相分离的原则制度，即作出罚款处罚决定的经济行政机关及其工作人员不能自行收缴罚款，由当事人在自收到行政处罚决定书之日起15日内到指定银行缴款。但有下列情况之一的，可以当场收缴：（1）依法给予20元以下罚款的；（2）不当场收缴事后难以执行的；（3）在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定银行缴款确有困难，经当事人自己提出，可以实施当场收缴罚款。

四、经济行政强制执行（一）经济行政强制执行的概念

经济行政强制执行是国家机关为了保障经济行政权的有效行使，对拒不履行经济行政法义务的相对人，依法采取强制性措施，迫使其履行义务的一种法律制度。经济行政强制执行有广义与狭义之分。广义的经济行政强制执行既包括经济行政机关对违反经济行政法义务的相对人采取的强制行为，也包括经济行政机关申请人民法院采取的强制行为；狭义的经济行政强制执行仅仅指经济行政机关直接采取的强制行为。考虑到我国经济行政强制执行制度的现实状态，我们将从广义上解释经济行政强制执行。

经济行政强制执行是对经济行政法上义务的强制执行，它具有如下特征：（1）经济行政强制执行以相对人拒不履行经济行政法上的义务为前提。所谓“拒不履行”是指相对人客观上没有履行，主观上也不愿意履行。表现为：一是相对人负有作为义务而不作为，例如，应该交纳排污费而拒不交纳；二是相对人负有不作为义务而作为。例如应当停止出售伪劣商品而不停止。需要指出，如果相对人客观上没有履行义务，而主观上并无拒绝履行之意，仅仅是因某种特殊困难或遇到某种不可抗力而无法履行；或者虽然主观上不愿履行，口出怨言，但客观上仍在履行，这些情形均不属拒绝履行，因此不能对其实施强制执行。（2）经济行政强制执行的主体是特定的经济行政机关或人民法院。根据我国现行的法律、法规的规定，目前对经济行政法上义务的强制执行有两种方式。一种是由经济行政机关依照法律、法规的授权直接对义务人采取强制执行；另一种是由经济行政机关申请人民法院依法强制执行。从我国现有法律、法规规定的强制执行内容来看，由经济行政机关申请人民法院强制执行的情况比较普遍。（3）经济行政强制执行的对象具有广泛性。经济行政强制执行的目的是为了实现经济行政管理，迫使相对人履行经济行政法义务，其行为的对象既可以是物，例如，强制划拨的存款；也可以是行为，如对特种种类的商品商标的强制注册，专利的强制许可等等。（4）经济行政强制执行过程中，不得进行执行和解。所谓执行和解就是指在执行过程中，双方当事人可以自愿协商，达成协议，自行解决他们之间的争议，从而结束执行程序。执行和解在民事强制执行过程中是时常采用的。但是在经济行政强制执行过程中，由于经济行政主体与相对人之间的权利、义务关系是依经济行政法的规定而产生的，经济行政机关本身无权处分国家授予的职权，也不得放弃经济行政职责，这就决定了经济行政强制执行过程中不会有也不允许有执行和解情况的产生。（三）经济行政强制执行的原则

经济行政强制执行是经济行政机关采取的较为严厉的行政措施，直接关系到相对人的财产权益，因此必须依据一定原则进行。经济行政强制执行到底有哪些原则，理论界尚存争论，在国家有关强制执行的统一法规颁布之前，对强制执行原则的概括，还属于理论探讨。

1.依法强制执行原则

所谓依法强制执行的原则是指经济行政机关实施强制执行必须要有法律依据，并且严格地依照法定的方式和法定程序进行。依法强制执行原则是行政合法性原则在行政强制中的体现，是经济行政强制执行中最基本的原则，贯穿于经济行政强制执行始终。具体要求是：第一，强制执行必须有法律依据。任何经济行政机关实施强制执行或申请法院实施强制执行都必须有法律、法规的明确规定，并且符合法定条件；强制执行必须由法律规定的特定经济行政机关实施或者人民法院依法实施；强制执行必须依照法定的方式和程序进行在我国，由于尚未制定统一的强制执行法，所以有关强制执行的方式、程序没有规范化、系统化，给依法强制执行工作带来一定的困难，也容易造成强制执行权的滥用。因此，必须尽快制定强制执行法，以保证依法强制执行原则在实践中的贯彻。

2.合理强制执行原则

所谓合理强制执行原则就是指经济行政机关采取强制执行要符合经济行政的目的，选择的方法要适度，符合实际情况和要求。合理强制执行原则是经济行政合理原则在强制执行中的体现。由于强制执行直接关系到相对人的财产权益，仅仅以强制执行要合乎法律、遵守法律的规定是远远不够的，因为经济行政机关在实施强制执行过程中享有一定的自由裁量权，特别是在决定是否强制执行，采取何种方式强制执行以及在什么时间采取强制执行等等方面，经济行政机关享有的自由裁量权尤为明显。因此，对强制执行必须以“合理”的要求加以制约。具体要求是：（1）济行政强制执行的目的要得当。经济行政强制执行是运用国家强制力迫使相对人履行法定义务，实现经济行政管理的目的。经济行政机关必须严守这一目的要求，不能假借强制手段实现其他目的，否则便构成了不合理的强制执行；（2）优先选择轻微的强制执行方法。强制执行可以通过多种手段实现，经济行政机关在决定实施强制执行后，必须选择最合理的方法，即从有利于相对人履行义务的角度出发，优先选择轻微的强制执行方法去实现强制，达到经济行政合理的目的。

3.告诫执行原则

告诫执行原则是指经济行政机关和人民法院在采取强制执行措施以前必须告诫相对人，并要求其及时履行义务，否则将依法采取强制执行措施。由于强制执行是违背相对人意愿并施加强制力的行为，而且执行的结果会涉及相对人重大的财产权益。所以，在实施强制执行前必须给相对人留有一定期限，提供一个机会，动员相对人及时履行义务，并告知相对人不履行义务将引起的不利后果。如果相对人能够自动履行，这样既可以减轻经济行政机关和人民法院的负担，又可以避免给相对人带来不必要的财产权益损害。

4.执行救济原则

经济行政强制执行是经济行政机关享有的重要权力。由于这一权力的运用与相对人的财产权益直接相关，如果违法或不当，就有可能导致对相对人权益的侵害。所以，必须对这种权力的行使给予充分的救济。在我国，对违法和不当的经济行政强制执行实行救济的途径主要有：一是行政复议；二是行政诉讼。行政复议是在被执行人不服经济行政强制执行决定或强制执行方式时，向法定的复议机关提出纠正或撤销的请求，由复议机关通过审查，确定经济行政强制执行是否合法、适当，对于违法、不当的强制执行依法予以撤销或改变。行政诉讼是被执行人依法就具体的经济行政强制执行行为向法院提起诉讼，它是强制执行的最后也是最有效的救济途径。无论通过那种途径（或两种先后使用），一旦强制执行被复议机关或法院判定违法或不当，都将被依法撤销或变更。因违法或不当的强制执行给相对人的财产造成损害的，相对人可以依法取得经济赔偿。（三）经济行政强制执行的种类

从经济行政机关是否可以代替或请人代替法定义务人履行其义务为标准，经济行政强制执行可分为间接强制执行和直接强制执行两大类。

1.间接强制执行

间接强制执行是指经济行政机关通过间接的办法，强制义务人履行义务或达到与履行义务的相同状态。在长期实践中，形成了代履行和执行罚两种间接强制执行方式。（1）代履行。是指经济行政机关请人代替法定义务人履行义务，再由义务人负担费用的强制执行方法。适用于可替代履行的作为义务。而且是在法定义务人拒绝履行义务后，才可代履行；（2）执行罚。又称强制金，是指当义务人不履行义务时，经济行政机关以课处义务人新的给付义务，促使其履行义务的一种强制执行方式。只适用于不可替代的作为义务或不作为义务。而且执行罚的数额，必须遵照法律、法规的规定。

2.直接强制执行

直接强制执行是指经济行政机关对拒不履行义务的相对人，直接运用强制手段迫使其履行义务的强制执行方法。直接强制可分为对人身的强制和对财物的强制两种。但在经济行政强制执行中，一般就是对财物的强制。直接强制适用范围较广，既可适用于作为义务或不作为义务，也可适用于可替代的义务或不可替代的义务，而且一般是在代履行、执行罚等间接强制执行办法不能达到目的，或在紧迫情况下，来不及运用间接强制执行时，才适用直接强制。直接强制是提高经济行政效率，实现经济行政管理必不可少的重要手段。（四）经济行政强制执行的程序

经济行政强制执行的程序因经济行政强制执行的主体不同而有所不同。依法可以实施经济行政强制执行的主体包括享有强制执行权的经济行政机关和人民法院，所以经济行政程序也分为经济行政机关实施强制执行的程序和经济行政机关申请人民法院实施强制执行的程序。

1.经济行政机关实施强制执行的程序

经济行政机关实施强制执行的程序，一般包括作出强制执行决定，告诫相对人和实施强制执行三个阶段。（1）作出强制执行决定。经济行政机关在作出强制执行决定前，必须认真进行调查。查清相对人是否具有“拒不履行”的主观故意和客观事实，再作出强制执行的决定。经济行政强制执行决定应当以书面形式作出。在通常情况下，必须在实施强制执行前送达被执行人，并留给必要的自动履行的时间。强制执行决定的内容应当包括强制执行的对象、执行依据、执行时间和方式等等。（2）告诫相对人。告诫是指当义务人不履行义务时，经济行政机关向义务人发出通知，要求其自动履行义务的一种措施。告诫从性质上看是一种通知行为，原则上应以书面形式进行。其内容与强制执行决定的内容基本上相一致，但还须包括告知相对人不履行义务的法律后果。（3）实施强制执行。告诫期满之后，相对人仍不履行义务的，经济行政机关即可正式实施强制执行。一般应有以下步骤：（1）执行人员向义务人或其他有关人员出示证件和执行文书，并说明情况；（2）邀请有关组织的成员到场作见证人；（3）制作执行记录；（4）对妨碍执行的有关人员采取适当的强制手段；

2.经济行政机关申请人民法院实施强制执行的程序

目前，根据我国法律、法规的规定，大多数经济行政机关尚无强制执行权，这些机关如需强制执行，则应向人民法院提出申请。经济行政机关申请人民法院实施强制执行的程序包括：（1）申请。经济行政机关的申请是人民法院强制执行的前提。经济行政机关申请法院强制执行，必须提交申请执行书和据以执行的经济行政处理决定文件以及其他相关材料。人民法院也只有在收到经济行政机关申请之后，才开始执行程序；（2）审查。人民法院在收到经济行政机关强制执行申请及其他材料之后，从事实和法律两方面对之进行审查。如果发现经济行政处理决定有错误，则将其退还申请机关。如认为合法、有效，人民法院依法作出强制执行决定；（3）告诫义务人。人民法院作出强制执行决定之后，向义务人发出强制执行通知书，告诫义务人在一定期限内自动履行，否则依照强制执行决定依法强制执行；第四，实施强制执行。法院按照经济行政诉讼法的规定，对拒不履行义务的当事人，直接强制执行。

第三节　非强制性经济行政行为

一、经济行政指导行为（一）经济行政指导的概念

经济行政指导是“二战”结束以来，市场经济理论出现重大变化，从主张完全排斥政府干预到主强政府进行柔软干预的产物。现已成为正式的法律用语。1993年11月12日，日本国会通过的《行政程序法》专门对行政指导作了定义，列出专章来规范行政指导行为。我国制定的法律法规中，虽未直接采用“行政指导”的概念，但也有一些关于“指导”、“引导”等提法。尽管各国对行政指导的概念表述有所差异，但根据对行政指导的理解，我们可以得出，经济行政指导就是指国家经济行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的经济行政相对人运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导经济行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定经济行政目的的行为。它与一般行政行为的不同之处，就在于：

1.行为的非强制性

尽管经济行政指导也是经济行政机关对相对人作出的单方面的行为，但相对人对经济行政指导没有必须服从的义务。相对人如果认为经济行政指导合情合理，便可以服从；反之，认为经济行政指导有悖于情理，也可以不服从。但有时经济行政机关为达到一定的经济行政目的，需要追求经济行政指导的实效性，也会要求相对人服从其经济行政指导。这种情形一般存在于规制性的经济行政指导中。

2.行为具有准经济行政性

经济行政指导是一种准经济行政行为，是经济行政机关通过指导、劝告、建议等不具有法律强制力的手段对相对人施加的一种精神作用，相对人可以服从或协助，也可以不服从、不协助。一般情况下，经济行政机关和相对人之间不因经济行政指导产生任何法律意义上的权利义务关系。

3.行为具有能动性

如前所述，经济行政指导是经济行政机关指导相对人采取或者不采取某种行为的活动。所以，对于相对人的意志，经济行政指导具有积极的能动作用。在经济行政指导过程中，经济行政机关应尽量听取相对人的意见，尽可能取得相对人的同意或协助，经济行政指导，可以基于相对人的申请作出，也可以由经济行政机关根据需要能动地实施。

4.行为主体具有优越性

在经济行政指导关系中，经济行政机关作为经济行政主体，处于比相对人优越的地位。无论是助成性经济行政指导，还是规制性经济行政指导或调整性经济行政指导，指导关系的形成均依赖于情报、知识和觉悟等，而相对人在这方面明显处于劣势。经济行政指导关系中经济行政机关的优越地位，是以事实上确保该经济行政指导实效性的法律上的权限为背景的。（二）经济行政指导的方式

经济行政指导的方式是多种多样的，经济行政机关可以根据促进经济、社会协调发展，稳健高效地实现经济行政目标的管理目的而选择适当的经济行政指导方式，以降低社会成本，提高经济行政效率。目前经济行政指导的主要有以下一些方式。

1.引导性的经济行政指导

表现为经济行政引导、辅导，由经济行政机关给予经济行政相对人以具体的指示教导、指点带领、指导帮助，使其自愿按符合经济行政目标的方向去作出行为和发展。

2.劝导性经济行政指导

表现为行主体对相对人的劝告、规劝。经济行政机关通过讲道理，启发开导经济行政相对人，劝其改变原有的行为或接受意见，包括在特殊情况下以郑重规范的方式加以劝告。

3.警戒性的经济行政指导

表现为经济行政主体对相对人采取告诫、劝诫、提醒等方式。经济行政机关以恳切而严厉的态度劝告、提醒经济行政相对人改正缺点错误，避免将来再犯类似错误；或把经济行政相对人没有想到或想不到的问题和事项提出来，促使其加以注意和警惕，避免不必要的错误和损失。

4.协商性经济行政指导

表现为经济行政主体向相对人提出建议、设想、方案，经济行政机关根据社会管理、社会公益或实现经济行政目标的要求，向相对人提出建议、设想、方案，由经济行政关系双方进行协商、探讨、充分交换意见，从而顺利解决经济行政活动中的疑难、复杂的问题。

5.示范性的经济行政指导

表现为经济行政主体向相对人采取推广、宣传、树立典型、开现场会等方式，期待着经济行政相对人去模仿、学习、参照。经济行政主体做出或选择某种可供学习的具体典范，向经济行政相对人说明讲解，使其相信并自愿照着去做，以榜样的力量来扩大某种事物推行的范围或起作用的范围及其效果。

6.奖励性经济行政指导

经济行政主体通过对相对人的嘉奖、奖励、赞美、表扬等方式来实现经济行政目的。经济行政主体通过自己的行为公开表明赞同倾向。这些行为既包括精神方面的鼓励、赞许，也包括物质方面的奖励措施。来激发鼓励经济行政相对人自愿按照符合社会公益、有利于实现经济行政目标，同时也符合相对人的长远、总体利益。

7.信息性经济行政指导

经济行政主体通过向相对人发布各类信息的方式实现经济行政活动的目的。它包括发布月度计划、年度计划、或中、长期计划，发布各类官方的统计数据，以使经济行政相对人对经济行政主体的活动或将要采取的经济行政行为有可以预见，以达到对相对人的行为进行引导的经济行政目的。（三）经济行政指导的法律救济

如果经济行政机关实施经济行政指导有误，是否应该承担法律责任？如果经济行政相对人对经济行政机关的经济行政指导行为不服，是否可以申请行政复议和提起行政诉讼？从世界各国的经济行政法律制度上看，大多数国家没有把经济行政指导纳入行政复议和行政诉讼范围之内，也没有把它纳入行政赔偿范围之内，这是一种合理的通则。在中国，经济行政指导同样不适用行政复议、行政诉讼和国家赔偿。理由如下：第一，经济行政指导不属《行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的属于受案范围的“具体经济行政行为”，也不属《中华人民共和国国家赔偿法》所确定的属于国家赔偿范围的“行使职权及与行使职权相关的行为”。第二，经济行政指导对经济行政相对人的权利和利益不具有直接的处分性，它与经济行政相对人权利的损害之间不发生直接的因果关系。第三，经济行政指导对经济行政相对人不具有强制性，经济行政相对人没有服从的义务，因而不具有可诉性。

二、经济行政合同行为（一）经济行政合同的概念

经济行政合同是指国家经济行政机关为实现经济行政管理的目标，依法与相对人就某些特定经济行政事务签订的协议。经济行政合同是政府管理的一种有效方式，西方国家广泛用于经济发展、资源开发、科学教育、公益事业管理等各个方面。在我国，随着经济体制改革的深入和政府职能的转变，也出现了形式多样的经济行政合同，土地承包合同、国有土地出让合同等等。它与一般合同有以下一些不同之处。

1.订立合同目的的唯一性

订立经济行政合同的目的就是为了实现经济行政管理目标，满足社会公共利益的需要，这种目的的唯一性是经济行政合同区别其他合同的显著特征。只有以执行公务为目的的合同才是经济行政合同。经济行政合同目的的公务性是由经济行政机关的地位所决定的。经济行政机关是代表国家行使经济行政权，管理国家经济行政事务的组织，其所作出的任何经济行政行为都是与国家经济行政权不可分的，而国家经济行政权力的行使只能以公共利益为目的，经济行政合同行为当然不能例外。经济行政合同目的的公务性并不排斥在一定合同中的经济利益取向。

2.合同主体的单一性

单一性是指经济行政合同的一方当事人必须是经济行政机关。在我国现行法律体制中，能够作为经济行政机关的主要是各级国家经济行政机关。只有经济行政机关作为合同一方，并且围绕着经济行政管理的目标而签订的合同才是经济行政合同。经济行政合同主体的单一性还反映在合同相对人的单一性。尽管经济行政合同种类繁多、形式各异，但经济行政机关在选择合同相对人时，往往有诸多限制，如农村土地承包合同中，承包人往往是特定行政区划中的农民。

3.合同主体地位不对等

地位的不对等性表现在：第一，经济行政机关是代表国家参与经济行政合同，并以国家强制力保证合同得到履行，所以在合同关系中始终处于主导地位；第二，主体双方意思表示不对等。经济行政机关依据经济行政管理的需要，单方面确定合同的主要条款，相对人不能就此进行讨价还价；第三，主体双方在合同履行、变更、解除等方面的不对等。经济行政机关对合同的履行拥有检查、监督的权力，可以依据公共利益的需要单方变更合同甚至解除合同，经济行政相对人则根本不具有这种权利。

4.合同救济手段的特殊性

经济行政合同关系主体地位不对等，所以发生争议后所采取救济手段也不同于平等主体之间的救济方式。“公法上契约，则以公法上关系为内容，为公法上关系，固不得为民事诉讼之目的，故公法上契约虽有争执，除法律有特别规定者外，固不得以民事诉讼请求救济。”在大陆法系国家，普遍以行政诉讼方式救济。在英美法系国家虽然没有经济行政诉讼，但其在普通法院救济方式上适用许多独特的救济原则。（二）经济行政合同的种类

目前，我国有关行政合同的分类还很不统一。在行政合同尚处于初步发展的状况下，我们主张不应对其进行过细分类。可以将经济行政合同分为：

1.国有资产运用合同

它是指经济行政主体根据经济行政管理的需要，为维护公共利益而与经济行政相对人就国有资产出租、出让、承包等而签订的协议。在我国，国有资产范围广泛，形式多样。其所有权主体是以国务院为代表的国家。这种主体的唯一性，决定了大量国有资产的运用、管理工作，只能由经济行政机关来承担。随着经济体制的转换和政府职能的转变，经济行政机关管理国有资产的形式发生了深刻的变化，合同化管理渗透到了国有资产管理的各个领域。国有资产运用合同具有以下特点：一是合同的标的是国有资产，既包括有形资产也包括无形资产；二是合同除有公务目的外，还有经济价值取向；三是缔结合同的方式大都采用招标；四是合同相对人的选择范围广泛。目前，国有资产运用合同在我国数量多，内容已涉及大部分的国有资产领域。

2.公共事业管理合同

公共事业管理合同是指经济行政机关为了实现经济行政管理目标，与经济行政相对人就满足社会上大多数人需要所经营的各类事业的管理达成协议。现代社会公共事业日益发展，公共事业范围也越来越广泛，已深入到教育、科学、文化、卫生、邮电、交通、社会救济、环境保护等各个方面。对公共事业的管理已成为政府管理的重要内容。公共事业管理合同具有以下特点：一是合同标的都是公共事业及相关事项；二是合同的目的始终是围绕着公共利益；三是合同客体广泛，包括物、行为及智力成果；四是合同缔结方式多样，包括招标与直接磋商。经济行政机关对公共事业采用合同化管理，既能减轻纳税人税负，又能促进公共事业发展。

3.经济行政权力适用合同

经济行政权力适用合同是指经济行政机关为实现经济行政管理目标，就合理、适当行使经济行政权力依法与相对人签订的协议。经济行政权力是国家的专属权力，其他任何社会组织都不享有此权。但这种公权力的行使除了由法定的经济行政机关行使外，还可在遵循行政法治原则的要求下，依据一定的法则，准予其他组织或个人行使。经济行政机关为了确保经济行政权力正确、适当、合法地行使，并将行使此种国家权力的需要与法律后果具体化为合同条款，使相对人权责明确，恪守合同。经济行政权力适用合同具有以下特点：一是合同的标的是经济行政管理行为；二是合同的目的是确保实现经济行政管理目标；三是合同的缔结方式以协商为主。

4.经济行政专项合同

经济行政专项合同是指经济行政机关就特定的经济行政事项与相对人签订的合同。经济行政机关在特定时期，对某些单一的经济行政事务有着具体的目标，但实现这一目标的手段复杂，环节众多，凭单纯的经济行政命令方式难以规范经济行政相对人的行为，也不能充分发挥相对人为实现管理目标所应有的积极性、创造性。用合同方式将经济行政机关对该经济行政事务的目标要求转化为合同条款，使相对人所负的经济行政法上的义务转化为合同义务，并将经济行政奖惩与履行合同的效果相结合，可以起到简化经济行政执法环节，提高经济行政效率的作用。经济行政专项合同具有以下特点：一是合同相对人与经济行政机关之间具有隶属关系，并对该事项负有经济行政法上的义务；二是合同的标的是经济行政合同相对人的作为行为；三是合同的缔结方式单一，合同内容由经济行政机关预先设定。经济行政专项事务合同化管理已在经济行政执法中广泛采用。（三）经济行政机关的合同优先权

经济行政机关的合同优先权是指经济行政机关在实施行政合同行为时依法所享有的种种优惠条件。不管是大陆法系国家还是英美法系国家，都规定了行政机关的合同优先权。而且这种合同优先权反映在合同的订立、履行、变更和解除的整个过程中。

1.合同标的的确定权

合同离不开标的，经济行政合同也一样。每一个具体经济行政合同的标的，只能由经济行政机关依据管理职权及法律许可来确定，不存在随意性。相对一方只能在经济行政机关已确定的标的范围内，提出相应的请求。

2.合同相对人的选择权

经济行政机关在订立合同时，对合同相对一方具有选择权，而相对一方却无这种选择权利。

3.合同履行的监督权

经济行政机关对合同相对人履行合同的情况享有监督权。经济行政机关作为合同的一方当事人，固然应受合同关系的制约，但它同时又是国家经济行政的代表者，负有保证经济行政合同履行、维护公共利益的职责。为履行职责，经济行政机关必须享有合同履行的监督权，并依据监督检查情况，及时采取相应措施以促使相对人适时、全面履行合同。

4.单方变更合同权

经济行政机关在合同履行过程中因公共利益的需要有单方改变合同内容的权利。随着时间的推移和条件的改变，在合同履行过程中可能出现继续履行合同将损害公共利益或与订立合同的目的相背离的情形，这时，经济行政机关有权单方改变合同条款，相对人对经济行政机关的这种单方变更不能拒绝。

5.单方解除合同权

在合同履行过程中，因公共利益的需要，经济行政机关有单方解除合同的权利。单方解除合同与单方变更合同一样，都是经济行政机关在该合同内容继续履行将危及社会公共利益或违背合同订立目的条件下，单方面采取的改变合同关系的行为，变更涉及合同的部分条款，解除则涉及合同全部条款。经济行政机关单方解除合同的权利，是经济行政主体维护经济行政管理活动不可或缺的手段。

6.经济行政制裁权

在合同履行过程中，对违反合同的相对人，经济行政机关可以采取相应的惩罚措施。“经济行政机关依职权进行制裁，不论合同中有无规定，经济行政机关当然具有制裁权力，不必事先请求法院判决，制裁权力是经济行政机关保障合同履行的一种特权”。经济行政机关采取的制裁包括行政处罚与行政处分。（四）经济行政合同法律责任

经济行政合同的法律责任是指经济行政合同法律关系主体违反经济行政合同义务，依法应承担的法律责任。这种法律后果表现为经济法律责任和行政法律责任。

1.经济法律责任

经济法律责任是经济行政合同法律关系主体违反合同而承担的经济制裁。主要有以下几种形式：（1）违约金。可由法律规定或合同约定，当事人一方因过错不能履行合同或不能完全履行合同时，应向对方支付一定数额的违约金；（2）赔偿金。合同当事人一方因违反合同而给对方造成损失，在没有规定违约金或违约金不足以弥补损失时应支付的一定的赔偿金。赔偿金在一定程度上可弥补损失或减少损失。经济行政合同由于与公共利益有关，订立之后不履行或不能完全履行势必损害公共利益，由此造成的损失应当由过错方赔偿；（3）继续履行合同。违约方在支付了违约金、赔偿金之后，合同并未因此解除，如果守约方要求继续履行合同，违约方仍应继续履行。

2.行政法律责任

行政法律责任是经济行政机关对相对人违反合同的行为而采取的惩罚措施。主要有两种方式：一种是行政处罚，根据《行政处罚法》第八条规定，行政处罚主要有：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证（执照）、行政拘留。对违反合同的相对人及责任人员可选择适用上述处罚。另一种是行政处分，经济行政机关对违反合同的相对人所施行的制裁措施。相对人可以是公民个人，也可以是直接责任人员。行政处分的种类主要有：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看及开除等。（五）经济行政合同救济

经济行政合同救济是指相对人在经济行政机关违反合同时请求有关国家机关裁决，以维护自身合同权益的活动。经济行政合同救济是针对相对人而言的，因为经济行政机关享有优先权，在相对人违反合同情况下，可以运用国家行政权力，制裁、追究相对人的违约责任，而合同相对人在经济行政机关违反合同或滥用合同职权时只有通过一定的途径，才能得到救济。这种救济途径应当是行政诉讼。经济行政合同争议以行政诉讼程序救济是许多国家的普遍做法。以法国、德国为代表的大陆法系国家，认为行政合同属于行政法的内容，有关合同关系的争议由行政法院依行政法上的原理进行审查裁决。在英美法系国家，虽然只有一套法院系统，但在行政合同案件中也考虑适用行政法上的特别规则作出裁决。如美国政府合同案件作为特许权案件一部分，应接受根据《联邦行政程序法》的规定进行的司法复审。日本把行政合同纠纷称为公法上法律关系的案件，适用行政案件诉讼法，由普通法院审理裁决。我国在行政诉讼法颁布前，没有行政诉讼制度，行政合同长期被视为民事合同，对行政合同的司法救济一直采用民事诉讼方式。随着行政诉讼法的颁布实施，理论界多数学者认为行政合同案件应由法院行政庭作为行政案件审理，因为，行政合同中行政机关所行使的特权是一种行政权，属于具体行政行为，所以，对经济行政合同纠纷案件，当事人应通过行政诉讼活动的救济。这比较符合《行政诉讼法》规定。行政诉讼法第十一条明确规定：行政处罚行为、行政强制措施行为、侵犯经营自主权行为、侵犯人身权财产权行为引起的争议诉讼都是行政诉讼的范围，而行政合同的诉讼客体正与上述受案范围相一致。从这个意义讲，行政合同争议适用行政诉讼方式救济是正确适用行政诉讼法、维护法制尊严的需要。

第五章　经济行政行为的救济

经济行政法的救济途径畅通与否，直接反映了一个国家民主、法治建设的状态。经济行政救济是指经济行政法律规范规定的，公民、法人或者其他组织对经济行政主体侵犯自己合法权益并造成损害后可以依法采取的各种补救手段和措施。很多的行政法学论著称其为“行政救济”。由于经济行政行为是经济行政主体的职权活动，是国家公权力的体现，所以经济行政法不仅要求经济行政行为合法、合理，保证经济政权在维护公共利益的目标下行使，而且要求经济行政权的行使毫无瑕疵，不侵犯或损害相对人的合法权益，这是各国行政法所共同追求的目标，特别是在行政权日益扩张的今天，要做到两者的统一是非常困难的。所以，有必要构筑对经济行政权力行使结果进行救济的渠道，使那些因经济行政权的行使而遭受侵害的相对人能够得到法律救济，按照经济行政法事先设定的程序寻求法律上的救助途径。目前，我国比较成熟的经济行政法救济途径有两条，一是经济行政复议，二是经济行政诉讼。

第一节　经济行政复议

一、经济行政复议的概念与特征（一）经济行政复议的概念

经济行政复议是指经济行政相对人认为经济行政机关的具体行政行为侵犯自己的合法权益，依法提出复议审查申请，由法定的行政复议机关对被申请的具体经济行政行为进行合法性、适当性审查，并作出相应裁决的活动。它是行政机关在行政系统内部自行解决行政争议的一种行之有效的方式。为规范行政复议活动，保障行政复议公正、公平，早在1990年12月24日国务院就发布了《行政复议条例》，以后又根据《条例》的实施情况和我国行政法制建设的需要，在1994年10月9日修订，1999年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议正式通过并颁布了《行政复议法》，于1999年10月1日起正式开始施行。为了更好地实施《行政复议法》，2007年5月国务院颁布了《行政复议法实施条例》。

经济行政复议是经济行政法根据宪法关于公民申诉权和监督权的有关规定，赋予给经济行政相对人即公民、法人或其他组织的一种救济权利，它对纠正违法和不当的具体行政行为，监督行政机关依法行使行政职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益的救济制度，它对提高行政机关工作效率，促进我国依法行政和法治国家建设等具有非常重要的作用。

1.监督、制约经济行政权的行使

现代社会是法治的社会，法治的社会要求国家机关的一切活动必须符合法律法规的要求，国家经济行政机关自然也不例外，而且经济行政机关作为经常与公民、法人和其他组织发生广泛联系的国家机关，更应该严格地做到依法、正确地行使职权、履行职责，这样，才能保障法治的顺利进行。由于经济行政机关展开工作是通过它的行政工作人员来进行的，而行政工作人员个人的道德修养、思想水平和法律意识等因素必然会对经济行政机关行使职权产生影响，因而经济行政机关违法或不当地行使职权是很难彻底杜绝的。特别是在行政权具有越来越强烈的扩张性和渗透力的今天，更有必要对其加以适当的监督和制约，以防止出现行政失职、越权及违法行政等弊端，造成对相对人合法权益的侵害。行政复议制度建立的直接目的之一便是纠正违法的和不当的具体行政行为，监督经济行政机关依法行使职权。通过对引起行政争议的具体经济行政行为的合法性与适当性进行审查，维持合法的、适当的具体行政行为，撤销违法的、不适当的具体行政行为，最终达到监督行政机关依法行政的目的。

2.保护经济行政相对人的合法权益

现代社会里，由于政府职能的不断拓展，行政权逐渐渗透到国家和社会生活的众多领域，这一方面促进了行政效率的提高；但另一方面，又明显地增加了行政权侵害行政相对人合法权益的危险性。因为公民、法人及其他组织与行政机关之间发生着多方面、多层次的联系，一旦经济行政机关作出的行政行为违法或不当，就很有可能发生侵犯相对人合法权益的情况，从而产生经济行政争议。经济的迅速发展要求政府能够应付纷繁复杂的社会事务，提高行政效率，迅速解决各种争议，所以为确保相对人在受到行政行为侵害后有更多、更有效的保护手段，经济行政法确立了经济行政复议制度。由于复议机关设在行政系统内部，使得复议机关对行政争议的解决更为直接，而且简便易行的复议程序能够迅速地矫正行政机关的违法、不当行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。同时，大量的行政争议涉及较强的专业性、技术性，由行政机关来处理显然比由司法机关处理更加得心应手，这样也就更有利于保护行政相对人的合法权益。

3.提高经济行政效率

行政效率的高低已成为衡量和判断一国行政效能和管理水平高低的重要标志。经济行政机关在行使职权的过程中，由于种种原因常常会引发与相对人之间的争议，从而使既存的经济行政法律关系呈现不确定的状态，如果经济行政争议得不到及时的处理，则经济行政目的难以实现。行政复议就是法律所提供的解决经济行政争议的一条有效渠道，当出现经济行政争议时，有利害关系的相对人可以依法向法定的复议机关提出复议申请，经法定的复议机关的审查，对于合法、适当的具体经济行政行为作出维持决定，而对违法的、不当的具体行政行为决定则予以撤销或变更，这样就可以使行政法律关系恢复到权利被侵害以前的合法状态。如果当事人拒绝履行生效的复议决定，行政机关有权依法强制执行或者申请人民法院强制执行。行政复议可以有效地解决大部分的行政争议，从而清除行政管理过程中的阻碍，恢复行政管理渠道的通畅。可见，行政复议对于行政机关排除干扰、提高行政效率有着十分积极的作用。同时，行政复议通过对具体行政行为的审查，撤销、变更违法或不当的具体行政行为来监督行政机关依法行政，使国家的行政管理不断地朝着民主化、法治化的目标前进，这在一定程度上保障了行政效率的提高。（二）经济行政复议的特征

经济行政复议不同于一般的经济行政活动。

1.经济行政复议以经济行政争议的存在为前提

因为经济行政复议是法定的复议机关解决经济行政争议的法律行为，引发经济行政复议的前提条件是经济行政机关在国家的经济行政过程中实施了一定的行政行为，经济行政相对人对经济行政机关作出的具体行政行为不服，怀疑乃至于否定具体行政行为的合法性和适当性。由此可见，经济行政复议是以经济行政争议为对象和内容，并以解决经济行政争议为直接目的。因此，经济行政争议的存在是经济行政复议产生的前提条件，没有经济行政争议，经济行政复议也就无从谈起。应该指出的是，第一，经济行政复议虽然以经济行政争议的存在为前提条件，并以解决经济行政争议为直接目的，但并非所有的经济行政争议都能够纳入经济行政复议的轨道来求得解决。第二，经济行政复议只是解决经济行政争议的一种方式，此外还有经济诉讼和上级机关、权力机关的监督等。

2.经济行政复议的双方当事人是确定的

经济行政复议是法定的复议机关根据当事人的申请，解决经济行政争议的法律行为，所以，经济行政行为的相对人和作出具体经济行政行为的行政机关或经法律法规授权的组织构成了行政复议的双方当事人。即经济行政行为的相对人为复议申请人，作出具体经济行政行为的行政机关或经法律法规授权的组织为复议被申请人。在经济行政管理过程中，双方当事人的法律地位不对等，经济行政机关或法律、法规授权的组织可以单方面作出经济行政行为，在这种情况下，作为经济行政行为承受者的相对人就可能因经济行政行为侵犯自己合法权益而与行政机关或法律法规授权组织就行政行为的合法性与适当性发生争议，所以经济行政争议不仅是行政复议的前提，而且争议的双方构成了经济行政复议的双方当事人即复议申请人和复议被申请人。

3.经济行政复议是一种依申请的经济行政行为

经济行政复议以相对人的申请为条件，即俗语所说的“不告不理”。只有公民、法人或者其他组织自己提出复议的请求，法定的复议机关才能进行行政复议。《行政复议法》第九条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”因此，即使是违法、不当的具体经济行政行为，如果公民、法人或者其他组织没有依法提请复议，行政复议机关不能主动复议。假如上级行政机关发现下级行政机关的具体经济行政行为违法或不当，则上级行政机关可以依行政监督程序予以纠正，但不适用行政复议的程序与规则。

4.经济行政复议以具体的经济行政行为为主要审查对象

经济行政机关在依法行使经济行政职权、实施经济行政管理的过程中所作出的行政行为有具体行政行为和抽象行政行为两类。行政复议机关可以单独对具体经济行政行为进行审查，但是，对抽象行政行为，只有在相对人认为具体经济行政行为依据的抽象行政行为不合法，并且在对具体经济行政行为申请复议时，才可以附带向复议机关提出对该抽象行政行为进行复议审查的申请，法定的复议机关才可以一并受理并进行审查。

二、经济行政复议的基本原则

经济行政复议的基本原则，是指由行政复议法所确立的，反映行政复议基本特点，贯穿于整个经济行政复议活动，并对经济行政复议起规范作用和指导作用的基本准则。经济行政复议的基本原则是经济行政复议机关及其复议当事人在复议活动中必须遵循的共同准则，它是从行政法的基本原则中派生出来的，除了具有行政法基本原则的特点外，还有反映经济行政复议活动这种特殊救济制度的特点，使之区别于行政诉讼原则、行政监督原则等。

根据我国《行政复议法》的规定和学术界关于经济行政法基本理论的研究，我国经济行政复议的基本原则主要有：

1.保护经济行政相对人合法权益的原则《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益……根据宪法，制定本法。”依据宪法规定：公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。在现代社会，政府职能不断拓展，行政机关与公民、法人及其他组织发生着多方面、多层次的联系，当经济行政机关作出的违法或不当的具体行政行为侵犯了相对人的合法权益时，法律为行政相对人提供了有效的救济手段，即行政复议。所以，在整个经济行政复议过程中，行政复议机关应该把保护公民、法人和其他组织的合法权益放在首要位置，使宪法规定的公民基本权利得到真正实现。当然，在经济行政复议中，复议机关对经济行政机关的合法行政行为也应当加以保障和维护，由于合法的经济行政行为实质是对绝大多数公民、法人或其他组织合法权益的保护，所以，两者在根本上是一致的。

2.经济复议机关依法独立行使复议权原则

这一原则的基本含义是指有权审理经济行政复议案件的机关只能是国家经济行政机关，而不能是司法机关、权力机关等其他国家机关；经济行政复议机关依法独立行使行政复议权，不受其他机关、社会团体和个人的非法干涉。行政复议由于是在行政系统内部解决行政争议的一种活动，不可避免地会出现行政权力干预，有的甚至将行政权运作程序适用于行政复议，导致复议审查过程、复议结果要逐一请示行政首长或上一级行政机关。行政请示、批准环节多，使得有些行政案件不能依照法定程序和法定时效处理。更有甚者，有的行政复议案件已经复议部门依法定程序复议结束，而某些行政首长还以个人意志改变案件处理结果，有的上级机关直接指示下级行政机关对行政案件作出某种处理结果。《行政复议法》在行政复议管辖、行政复议机构、行政复议人员以及行政复议决定书等问题的条款上，进一步明确规定了行政复议机关依法独立行使职权。行政复议机关依法独立行使职权对于增强复议救济的作用，树立复议救济的威信等具有重要意义。同时，复议机关独立行使职权也使国家行政管理更加民主化、法制化，符合国家的政治走向。

3.一级复议原则

一级复议原则是指经济行政相对人认为经济行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向法定的行政复议机关申请复议，复议机关所作出的复议决定，是行政程序上的终局决定。申请人不得再向该复议机关的上一级行政机关申请复议。如果申请人对复议决定不服，除法律另有规定外，可以向人民法院提起行政诉讼。如2001年修订的《税收征收管理法》第88条规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起60日内向上一级税务机关申请复议。上一级税务机关应当自收到复议申请日起60日内作出复议决定。对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。”

我国的经济行政复议在绝大多数情况下，实际上是行政诉讼的前置制度，人民法院拥有对绝大多数经济行政争议的司法审查权，为了使经济行政争议得到及时解决，提高行政效率，一级复议成为经济行政复议的一般原则。但并非所有的复议案件均实行一级复议。法律另有规定的，按照特别法优于一般法的原则，则应依照特别法的规定进行。如2000年修订的《中华人民共和国海关法》第64条规定：“纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当先缴纳税款，然后自海关填发税款缴纳证之日起30日内，向海关书面申请复议，海关应当自收到复议申请之日起15日内作出复议决定；纳税义务人对海关的复议决定不服的，可以自收到复议决定书之日起15日内向海关总署申请复议，对海关总署作出的复议决定仍然不服的，可以自收到复议决定书之日起15日内，向人民法院起诉。”

4.合法、公正、公开、及时、便民原则《行政复议法》第4条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”（1）合法。合法是任何行政行为和司法行为都必须遵守的基本原则。在经济行政复议中，合法原则要求复议机关严格依法审理经济行政争议案件。复议机关如果不依法办事，就会放纵违法或不当的具体行政行为，从而使公民、法人或者其他组织的合法权益得不到及时保护而受到更大的损害。合法原则的要求具体体现在：复议范围合法、复议主体合法、复议依据合法、复议程序合法、复议决定合法。（2）公正。在经济行政复议中，公正原则要求经济行政复议机关在审查具体行政行为时符合公平、正义。具体地说，表现在两个方面：第一，经济行政复议应当合法，即复议机关应当在法定的职权范围内按照法定程序行使复议职权。第二，经济行政复议应当适当，即复议的结果应当与具体行政行为的事实、情节相当，以利于保护相对人的合法权益。（3）公开。这也是《行政复议法》新增加的规定。在经济行政复议中，公开原则要求经济行政复议的依据、经济行政复议的程序以及经济行政复议的结果都要公开，复议参加人有获得相关情报资料的权利。《行政复议法》第23条第二款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”这是公开原则的具体体现。（4）及时。现代国家的行政事务不断增多，对行政效率的要求也不断增高。行政复议既要讲究公正，又要保证行政效率。在行政复议中，及时原则就是要求复议机关应当在法律许可的期限内，以效率为目标，及时完成复议案件的审查工作。及时原则的具体要求体现在：受理复议申请应及时、审理复议案件的各项工作应及时、作出复议决定应及时、处理复议当事人不履行复议决定的情况应当及时。（5）便民原则。在经济行政复议中，便民原则要求复议机关的各项活动方便行政相对人参加并获得相应救济，而不因此遭受过分拖累，造成损失。为了贯彻便民原则，《行政复议法》第11条规定：“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请”；第22条规定：“行政机关原则上采取书面审查的方法”；同时，复议申请期限也从《行政复议条例》规定的一般15日延长到一般60天；针对老百姓往往难以弄清楚该向哪一级行政机关申请复议的复杂情况，复议法规定，他们可以直接向具体行政行为发生地的县级人民政府提出复议申请，由该县级地方人民政府负责转送。

5.书面审理原则《行政复议法》第22条规定：“行政机关原则上采取书面审理的方法……”也就是说，经济行政复议机关通过对申请人提出的复议申请书和被申请人提交的答辩书以及有关材料进行审查认定，在此基础上依法作出复议决定。行政复议之所以实行书面审理，是因为经济行政复议是一种行政司法行为，这种行为不仅要追求公平，更要追求效率。《行政复议法》第4条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”第31条规定：“行政复议机关应当受理行政复议申请之日起60日内作出行政复议决定……”这些规定表明经济行政复议遵循效益原则，所以，行政复议不可能像行政诉讼那样经过严格的开庭辩论、审理程序，加上行政复议活动是在行政系统内部进行的，具有较强的专门性和技术性，复议机关往往易于认识、把握具体行政行为，无需通过复杂的审理方式来求得对具体问题的认定和把握，只需要根据双方提供的材料就可以审理了。当然，这并不排除在某些情况下，采取开庭审理的方式。《行政复议法》在第22条规定“行政复议原则上采取书面审查的方法”的前提下，还规定“……申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织或人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”有些案情复杂的行政案件需要经过双方当事人的互辩才能弄清楚有关事实的，可以开庭审理。

6.具体经济行政行为的合法性与适当性审查原则《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法和不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”由此确定了该原则。这一原则包括两方面含义。（1）合法性审查。在经济行政复议中，合法性审查原则要求复议机关在审理复议案件的过程中，对被复议的具体行政行为是否符合法律、法规、规章及上级行政机关的规范性文件进行全面审查，也包括对具体行政行为的程序是否合法进行审查。包括：法定依据的审查、法定权限的审查、法定程序的审查。（2）适当性审查。经济行政机关的行政管理相对于立法行为和司法行为，具有更大的能动性。由于经济行政管理是一种适应新情况、解决新问题的活动，它要求行政机关对社会问题迅速作出反应，所以，法律赋予经济行政机关在行政管理过程中享有一定的自由裁量权，即在将抽象的法律适用于具体对象时，可以根据具体情况作出决定。随着现代社会政府管理权的扩张，行政自由裁量权也随之增加。自由裁量权的膨胀一方面有利于行政机关能动性的发挥，但另一方面对法治原则也是一个严重的威胁，除了从立法、司法等方面控制行政机关对自由裁量权的行使外，行政机关的复议监督也是一种极为有效的方式。因为行政机关对行政工作的程序、内容比较熟悉，易于判定自由裁量权的行使是否适当，同时行政机关的监督程序比较简单，有利于及时纠正滥用自由裁量权的行为。值得注意的是：合理性原则是包含在广义的合法性原则之中的。合法性原则要求各项活动符合法律的具体规定，合理性原则要求各项活动符合法律精神、法律原则。

7.复议不停止执行原则《行政复议法》第21条规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行。”其基本含义是当行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益而提出复议申请，复议机关在受理之后，在复议期间，不停止具体行政行为的执行。行政复议法之所以确定了此一原则，有理论和实践两个方面的原因。在理论上，我国的行政机关是行使行政管理职权的法定机关，代表国家依职权作出具体行政行为，其具体行政行为一经作出，就具有法律上的确定力、约束力和执行力。在没有经过有权的国家机关并经过法定程序审查决定撤销之前，不停止具体行政行为的执行。在实践中，如果只要行政相对人提起复议申请就可以停止执行具体行政行为的话，那么，行政相对人就可能通过申请复议来逃避具体行政行为的执行，从而使合法的行政决定无法执行，使整个国家的行政管理不能正常进行，使行政法律秩序处于极不稳定的状态，国家和社会公共利益将受到极大的损害。在市场经济条件下，经济行政工作不仅要有连续性，更要讲究效率，如果任何经济行政行为都要经过复议审查，然后再根据行为的合法性与否来决定是否执行，这必须影响市场经济发展所必须持续、高效。当然，在坚持复议不停止执行的原则的前提下，也要考虑到例外的情况。《行政复议法》第21条规定，有下列情形之一的，可以停止执行：第一，被申请人认为需要停止执行的；第二，受理行政复议申请的行政机关认为需要停止执行的；第三，申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；第四，法律规定停止执行的。

三、经济行政复议的受案范围

经济行政复议受案范围又称经济行政复议申请范围，它是指公民、法人或者其他组织认为具体经济行政行为侵犯其合法权益，依法向法定的复议机关提出申请，由复议机关受理复议案件，进行审查，解决经济行政争议的权限范围。在我国，行政机关的行政行为是多种多样的。行政机关在行政管理活动中，必然会与公民、法人或者其他组织发生这样或那样的行政争议。尽管行政复议法的立法目的是保护相对人的合法权益，监督行政机关依法行使职权，但这并不意味着所有的行政争议都可通过行政复议解决。因为，在某些条件下，如果允许行政相对人对所有的经济行政行为都提起行政复议的话，可能会与国家、社会的利益发生冲突。那么，哪些经济行政行为应列入行政复议的范围，哪些经济行政行为应排除在行政复议的范围之外，需要综合考虑。

我国行政复议法对申请复议范围的规定采取混合式。行政复议法第6条前十项列举了可申请行政复议的案件，同时对目前难以列举、但以后可能列入行政复议范围的行政争议案件又用概括式作为补充。第十一项规定：“认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的。”具体分析如下：

1.可申请行政复议的具体经济行政行为《行政复议法》规定的申请复议的范围比《行政复议条例》的规定要广泛得多。将不服资质、资格等证书变更、中止、失效的决定，将行政机关变更或者废止农村承包合同以及认为行政机关违法征收财物、摊派费用、强行集资或违法要求履行其他义务的事项作为行政复议的申请范围。根据《行政复议法》第6条规定的受案范围，经济行政相对人可以申请经济行政复议的范围包括：（1）对行政机关的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚不服的；（2）对行政机关作出的对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。行政强制措施是行政机关为了实现行政管理的目的，通过依法采取强制手段迫使拒不履行义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态，是一种紧急性、即时性的强制措施；（3）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（4）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（5）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（6）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（7）认为行政机关违法集资、征集财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（8）认为符合法定条件、申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书；或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的。（9）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

2.可申请行政复议的抽象行政行为《行政复议法》的颁布，启动了对抽象行政行为的监督审查权，标志着我国行政监督救济制度进入了一个新的发展阶段，对于加强和完善我国行政监督救济制度具有重要而深远的意义。抽象行政行为是行政机关针对非特定的人制定发布的，对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件。由于实施抽象行政行为的主体广、层次多，上至国务院各部委，下至乡镇政府都有权制定各类效力不一的“红头文件”，因此，在实际生活中它们具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。同时，由于行政机关实施抽象行政行为的程序少、监督弱，也带来了一系列群众反映强烈的问题，一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款，不仅严重破坏了法制统一，也损害了国家和公民个人的利益。其影响之大，涉及面之广。然而，长久以来，我国对此类文件的监督却十分薄弱，现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用。而且因为此类文件遭受损害取得救济的方式也十分有限。这一现象严重影响了我国依法行政的进程，破坏了法制的统一。这次行政复议法规定，公民法人或其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，如果认为具体行政行为所依据的规定（除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件）违法的，可以一并提出审查申请。《行政复议法》规定的可以提出行政复议申请的抽象行政行为范围十分广泛，除行政法规和规章外，国务院各部门的规定，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，乡、镇人民政府的规定都被纳入了行政复议的申请范围。

当然，行政复议法的这项规定会引发一些新的问题，特别是复议机关对抽象行政行为审查决定的性质及可诉性等问题仍需仔细研究。比如，国务院各部门及省政府的规定与规章应如何区别？复议机关和其他有权机关审查处理违法抽象行政行为应适用什么程序，当事人又如何参与表达意见？复议机关撤销了某项抽象行政行为，是否意味着行政机关依据抽象行政行为对其他人实施的具体行政行为也违法？如何纠正？因此遭受损失的能否要求赔偿？对复议机关或其他有权机关作出的有关抽象行政行为的处理决定有异议应如何处理？能否对此提起诉讼？所有这些问题，都是行政复议法实施后需要明确解释和研究的。正确处理好这些问题，有利于遏制行政机关滥发文件的违法行为，真正发挥行政复议制度的监督与救济作用。

四、经济行政复议的管辖

确立经济行政复议的管辖，实质是要解决对某一具体经济行政复议案件应该由哪一个行政复议机关来行使复议权。在行政复议法中，有关行政复议的管辖体现了当事人选择原则，即当事人经选择向其提出行政复议申请的机关是管辖机关。《行政复议法》第12～15条对行政复议作了集中规定。具体规则是：（1）对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的管辖。《行政复议法》第12条第1款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”也就是说，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请行政复议的管辖，实行当事人选择原则，当事人既可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。《行政复议法》第12条第2款规定了当事人选择管辖原则的例外，即“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”也就是说，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，由上一级主管部门管辖。（2）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的管辖。《行政复议法》第14条规定：“对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，由作出具体行政行为的国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府管辖。”这一规定表明，对国务院各部门的具体行政行为不服的，由作出具体行政行为的国务院各部门管辖；对省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，由作出具体行政行为的省、自治区、直辖市人民政府管辖。（3）对地方各级人民政府的具体行政行为不服的管辖。《行政复议法》第13条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”也就是说，当事人对地方各级人民政府的具体行政行为不服申请行政复议的案件，由上一级地方人民政府管辖。（4）对省、自治区、直辖市人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，由该派出机关所属的县级、省级地方人民政府管辖。对地方政府部门依法设立的派出机构的具体行政行为不服的，由设立该派出机构的部门或者该部门的本级人民政府管辖；（5）对法律、法规授权的组织具体行政行为不服的，由直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府的工作部门或者国务院部门管辖；（6）对两个或两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，由共同的上一级行政机关管辖；（7）对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关管辖。

五、经济行政复议当事人

1.经济行政复议机关与行政复议机构

经济行政复议机关是指依照法律规定，有权受理行政复议案件，依法审查具体行政行为并作出相应裁决的行政机关。而行政复议机构是行政复议机关内部设立的负责法制工作的机构，《行政复议法》第3条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”这就表明我国的行政复议机构是行政机关内部负责法制工作的机构，它既不是一个独立的机构，也不是一个专职的机构。

行政复议机关不同于经济行政复议机构。行政复议机关是依法享有行政复议权的行政机关。行政复议机构则是有复议权的行政机关在其内部设立的审理行政复议案件的机构。行政复议机构在办理行政复议案件时，只能以行政复议机关的名义进行，其所作的行政复议行为视为行政复议机关的行为，所作出的行政复议决定书也只有加盖行政复议机关的公章、有行政复议机关法定代表人的签名才具有法律效力。

经济行政复议机构与一般行政机关的内部机构也不同。体现在：第一，复议机构的职责是审理行政复议案件。一般行政机构的职责是依法实施行政管理，其任务是维护正常的国家行政秩序。而复议机构的职责是审理复议案件，其任务是通过审理行政复议案件，审查具体行政行为的合法性与适当性，解决行政主体与行政管理相对人之间的行政争议，保护行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行政。第二，复议机构的监督是一种事后的消极的监督。一般的行政机构在进行行政管理的过程中，基于行政层级关系，其所行使的监督是依职权进行的，而不需要相对人的申请。同时这种监督贯穿于整个行政管理的过程中，是一种事前和事中的监督。而行政复议是在行政争议产生之后，根据行政相对人的复议申请，并且在复议申请符合法定条件的前提下，才依法审查具体行政行为并作出复议决定。第三，行政复议适用的是准司法程序。一般的行政机构在处理行政事务时适用一般的行政程序。行政复议机构根据行政复议法的规定要适用申请、审理、决定、送达、执行等类似于司法的程序。

经济行政复议机构在复议的过程中依法享有复议审查的职权与职责。体现在：（1）受理复议申请。复议申请人提出复议申请，是整个经济行政复议程序启动的前提和基础。对复议申请进行初步审查和受理是经济行政复议机构履行的首项复议职责。复议机构在受理相对人的复议申请时，对相对人是否具备申请资格、申请理由是否正当、被申请人是否明确、是否超过复议申请期限、是否有具体的复议请求等，对符合法定条件的复议申请一律应予受理，对不符合法定条件的，告知其补正有关文书或向有权处理机关申请处理。（2）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料。行政复议要审查具体经济行政行为是否合法、是否适当，首先应该查明复议案件的有关事实，包括复议被申请人作出具体经济行政行为所依据的事实是否清楚，作出的过程是否符合法定程序等。同时，复议机构还应了解有关法律、法规、规章关于具体经济行政行为所涉及的行政管理领域的具体规定。这些必然要向行政复议参加人及其他知情人调查取证，查阅有关文件和资料。（3）审查申请复议的具体经济行政行为，并拟定行政复议决定书。复议机构对照复议被申请人提交的答复书、依据和其他有关文件资料，审查复议被申请人是否有超越法定权限，行政程序是否违法，是否滥用行政自由裁量权等现象，以及所依据的法律、法规、规章是否恰当、合法，从而判断具体行政行为是否合法与适当，并根据法律规定的处理方法，拟定出行政复议决定。（4）处理或转送对抽象行政行为的审查申请。依照《行政复议法》的规定，行政相对人对具体行政行为所依据的对抽象行政行为也可以一并提出行政复议申请。所以，行政复议机构也增加了对抽象行政行为的审查申请进行处理的法定职责。如果复议申请人要求对作出争议的具体行政行为所依据的国务院部门的规定，县级以上各级人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定进行审查，或行政复议机关在审查具体行政行为时，发现其依据的上述规定违法，行政复议机关对自己有权处理的规定应依法作出处理，无权处理的则转送有权处理的国家机关处理。处理期间应停止对具体行政行为的审查。（5）对经济行政机关违反《行政复议法》规定的行为提出处理建议。行政机关作为复议被申请人参加行政复议，具体行为是由其法定代表人或其他工作人员完成的，如果这些工作人员不遵守行政复议法的规定，不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料，或阻挠、变相阻挠公民、法人或其他组织申请行政复议，复议结束后不履行或拖延履行复议决定等，都视作被申请人的行为。复议机关按照《行政复议法》规定的权限和程序，向有权机关提出处理建议。同时，行政复议机构发现本机构内的工作人员有拒绝受理行政复议申请、不按照法律规定期限作出复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或不履行行政复议决定等情形，应该给予相应的处理，复议机构有权向所属的复议机关提出处理建议。（6）办理行政诉讼的应诉事项。除少数法律规定为终局的行政复议决定外，复议申请人不服复议决定的，可以向人民法院提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第25条第2款规定，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告。因此，复议机构在复议决定改变了原具体行政行为而复议申请人又不服这一复议决定时，就应做好应诉准备，并在被通知参加诉讼后，办理具体的诉讼事务。（7）法律、法规的其他职责。这是对复议机构的未列入上述六项职责范围内的其他职责的笼统概括。复议机构除上述六项外还有其他职责，如复议申请人不履行改变原具体行政行为的复议决定又逾期不起诉，复议机构就应对该申请人依法强制执行或申请人民法院强制执行。

2.经济行政复议申请人《行政复议法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法。”根据这一规定，经济行政复议申请人是指认为具体经济行政行为侵犯自己的合法权益，依法以自己的名义向经济行政复议机关提出复议申请的公民、法人或其他组织。可见，经济行政复议申请人的范围是相当广泛的。可以是组织，也可以是公民；可以是法人，也可以是非法人组织；可以是中国的公民、法人或组织，也可以是外国的公民、法人或组织。但必须具备以下条件：必须是行政相对人；必须是认为自己的合法权益受具体行政行为侵犯的人；必须是能够以自己的名义提出行政复议申请的人。在一般情况下，受具体经济行政行为侵害的行政相对人就是经济行政复议的申请人。但是，如果有权申请经济行政复议的公民死亡，或者有权申请经济行政复议的法人、其他组织终止的，那么，就会发生复议申请人资格的转移，以阻止或纠正一切违法或不当的行政行为，保护行政相对人的合法权益。依据《行政复议法》第10条的规定：第一，有权申请复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属；第二，有权申请行政复议的法人或其他组织终止的，承受其权利义务的法人或其他组织可以申请行政复议。如有权申请行政复议的甲企业，在申请行政复议前，与乙企业合并，成立了丙企业，成立后的丙企业可以作为复议申请人，申请行政复议。

3.经济行政复议被申请人

经济行政复议被申请人是指作出的具体经济行政行为被申请人指控违法并认为侵犯自己合法权益而向复议机关提出复议申请，由复议机关通知参加经济行政复议活动的当事人。经济行政复议被申请人包括经济行政机关、法律法规授权的组织，其中，主要的是经济行政机关。根据《行政复议法》的有关规定，要成为经济行政复议中的被申请人，必须具备以下条件：被申请人是经济行政主体，包括经济行政机关和法律法规授权的组织；被申请人实施了具体的经济行政行为；被申请人实施的具体经济行政行为被复议申请人指控违法并由经济行政复议机关通知参加复议。

一般情况下，被申请人就是实施具体经济行政行为的行政机关。但考虑到行政管理的复杂性，《行政复议法》规定了确定复议被申请人的几种特殊情形。第一，申请人对行政机关的具体行政行为不服，直接申请行政复议的，该行政机关是被申请人；第二，申请人对两个或两个以上行政机关以共同名义作出具体行政行为不服的，共同作出具体行政行为的行政机关为共同被申请人；第三，申请人对法律法规授权的组织作出的具体行政行为不服的，该法律法规授权的组织是被申请人；申请人对政府工作部门设立的派出机构依据法律、法规和规章的规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，该派出机构是被申请人；第四，申请人对行政机关委托的组织作出的具体行政行为不服的，委托的行政机关是被申请人；第五，作出具体行政行为的行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被申请人。

4.经济行政复议第三人

经济行政复议中的第三人是指因与申请行政复议的具体经济行政行为有利害关系，通过自己申请或者复议机关通知而参加到经济行政复议活动中去的公民、法人或其他组织。第三人在经济行政复议中既不同于申请人，也不同于被申请人，而是具有独立的法律地位，享有与经济行政复议申请人基本相同的复议权利。如，在行政确权案件中，被驳回请求的人申请行政复议的，被授予权利的另一方或者其他被驳回权利的人，可以作为第三人参加复议。

六、经济行政复议的程序规则

经济行政复议的程序是指行政复议机关根据法律规定审查行政复议案件所必须遵守的步骤和方法。行政复议作为行政复议机关审查并裁决行政复议案件的活动，具有准司法性质。为保证行政复议活动的公正性和合理性，在行政复议程序上，《行政复议法》规定了申请与受理、审理、决定、送达与执行四个步骤。

1.申请

经济行政复议是依申请的行政行为。它以经济行政相对人主动提出申请为前提。经济行政相对人向复议机关提出经济行政复议申请是复议程序开始的标志。相对人认为经济行政机关的具体经济行政行为侵犯自己的合法权益，可依法提起经济行政复议申请。申请人申请复议，可以自知道被申请人作出的具体经济行政行为之日起60日内提出。但法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。根据《行政复议法》的规定，相对人提出复议申请，除了必须在法律规定的申请时效范围内以外，还必须符合以下条件：第一，申请人必须是认为具体经济行政行为直接侵犯自己合法权益的公民、法人或者其他组织。第二，有明确的复议被申请人。申请人向复议机关提起行政复议申请，必须明确被复议申请人是谁，没有明确的被复议申请人，复议机关无法进行审理，申请人的请求也无法实现。第三，有具体的复议请求和事实根据。“复议请求”是指申请人申请复议时向复议机关提出的具体要求，如要求复议机关撤销、变更具体经济行政行为，责令被申请人重新作出具体经济行政行为等。“事实根据”是指申请人必须提供具体经济行政行为违法的事实，具体经济行政行为直接侵犯自己合法权益并造成损害的事实等。第四，属于复议申请范围。申请人向复议机关提起经济行政复议申请，必须符合《行政复议法》第6条、第7条和第8条规定的复议机关受理复议申请的范围。第五，属于受理复议机关管辖。申请人在提起行政复议申请时，必须根据《行政复议法》第三章的规定，向有管辖权的复议机关提出。第六，法律、法规规定的其他条件。有些具体的法律、法规有时还规定了相对人提出复议申请的其他条件，在这种情况下，申请行政复议还必须符合法律、法规规定的其他条件。如2007年颁布的《中华人民共和国企业所得税法》第15条规定：企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。

有权提出复议申请的相对人在申请复议时，既可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，经济行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议主要事实、理由和时间。复议机关不得以无书面申请为由拒绝受理；如书面申请需要补正，应当场进行。但是，从保护相对人合法权益的角度考虑，行政复议申请宜采用书面形式，因为采用书面形式提出复议申请，有利于申请人充分、准确地表达自己的复议请求，阐明提出复议申请的事实和根据，从而有利于复议机关准确了解情况，并公正、及时处理行政复议案件。

2.受理

复议机关收到申请人的复议申请以后，应对复议申请书进行初步审查，审查的内容主要包括：第一，申请是否符合法律、法规规定的条件，如申请人是否具备申请资格，被申请人是否明确，案件是否属于申请复议的范围以及受理复议机关的管辖，是否在法定的复议申请期限内等等。第二，申请手续是否完备。复议机关对上述事项进行审查后，应依照法律规定在收到复议申请书之日起5日内，依据不同情况分别作出以下处理：复议申请不符合行政复议法规定的，决定不予受理的，应书面告知申请人，并告知相应的处理方式；对符合本法规定、但不属于本机关受理的，应当告知申请人向有关行政复议机关提出；除以上情形外，复议申请自行政复议机构收到之日即为受理。这一规定是针对现实中行政复议机关久拖不决、也没有明确表示，致使行政相对人长期等待的现象。将收到之日视为受理之日，有利于计算行政复议期限是否届满。复议机关无正当理由拒绝受理申请人的申请，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。

对于依法应先复议后起诉的复议事项，复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，申请人可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。复议机关受理行政复议申请，依照《行政复议法》第39条的规定，不得向申请人收取任何费用。

3.审理

经济行政复议原则上采取书面审查的方式，但是申请人提出要求或者复议机构认为有必要时可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

复议机关在审理前或审理中享有的职权和应该的职责主要有：（1）向被申请人发送申请书副本。复议机关所属复议机构自决定受理申请人复议之日起7日内，将行政复议申请书副本或者复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当在收到复议申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。否则，复议机关将强行作出撤销该具体行政行为的决定。（2）接待复议当事人查阅案件材料。在复议期间，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。（3）决定是否停止具体行政行为的执行。行政复议期间，被申请复议的具体行政行为一般不停止执行。但有下列情形之一的，可以停止执行：第一，被申请人认为需要停止执行的；第二，行政复议机关认为需要停止执行的；第三，申请人申请停止执行，复议机关认为其要求合理，可决定停止执行；第四，法律规定停止执行的。（4）调查取证。复议机构应申请人的要求或者认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取各方当事人的意见。但在复议期间，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织和个人收集证据。（5）决定是否同意申请人撤回复议申请。复议决定作出以前，申请人如果要求撤回复议申请，经说明理由，可以撤回申请，行政复议终止。

复议机关在对具体行政行为进行审查的过程中，认为有必要的，可以依法对抽象行政行为一并进行审理。申请人认为被申请复议的具体行政行为所依据的国务院部门、县级以上地方各级人民政府及其工作部门以及乡、镇人民政府的规定（国务院部门规章和地方人民政府规章除外）合法，而在申请行政复议时一并提出对该规定的审查申请的，如复议机关对该规定有权处理，应当在30日内依法处理；无权自理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在30日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。

4.决定

复议决定是复议机关对行政复议案件进行审理后所作出的具有法律效力的评价。复议机关应对引起行政争议的具体行政行为所依据的事实、法律和相关证据进行依法审查和裁决。行政复议机关应当自受理申请之月起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长最多不超过30日。

复议机关经过对被申请人具体行政行为的审理，根据不同情况可分作出不同的裁决：（1）维持决定。对于具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章正确，程序合法，内容适当的，复议机关应当作出维持具体行政行为的决定。（2）履行决定。在被申请人拒不履行法定义务或者故意拖延履行法定职责的，复议机关应当作出限期履行的决定。（3）撤销、变更或确认违法的决定。对具体行政行为有下列情形之一的，复议机关应当作出撤销、变更或者确认该具体行政行为违法的决定，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：第一，主要事实不清，证据不足的；第二，适用依据错误的；第三，违反法定程序的；第四，超越或者滥用职权的；第五，具体行政行为明显不当的。（4）赔偿决定。被申请人作出的具体行政行为侵犯申请人的合法权益并造成损害，申请人请求赔偿的，行政复议机关对符合国家赔偿法有关规定的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当依法作出赔偿决定。即使申请人没有提出赔偿请求，行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款、撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时，应当同时责令被申请人返还财产、解除对财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应的款项。（5）对土地等自然资源权属争议的复议决定。根据《行政复议法》第30条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山林、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整，或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山林、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

行政复议机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关负责人同意或者集体讨论通过后，按照行政复议法的规定作出行政复议决定。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。

七、经济行政复议决定的执行

经济行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。除法律规定的终局复议决定外。申请人对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内，或法律规定的其他期限内向人民法院起诉。根据《行政复议法》第32条规定的“被申请人应当履行行政复议决定”，双方当事人在复议决定生效后，应该自觉履行复议决定中的义务。申请人如逾期不起诉又不履行复议决定，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，对于维护决定，由被申请人依法强制执行或者申请人民法院强制执行；对于变更决定，由行政复议机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应责令其限期履行，对直接负责的主管人员和其他直接现任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分。经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除行政处分。

第二节　经济行政诉讼

一、经济行政诉讼的概念与特征1.经济行政诉讼的概念

经济行政诉讼，从一般意义上来说是指独立于（或相对独立于）行政机关的人民法院根据经济行政相对方的申请，运用国家审判权并依照司法程序审查具体经济行政行为的合法性，并作出相应裁决以解决行政争议的活动。经济行政诉讼作为解决经济行政争议的一项诉讼制度，与解决民事争议的民事诉讼、解决犯罪与刑罚的刑事诉讼和一般的行政诉讼有很大的区别，它是由独立于一般行政机关的国家司法机关即人民法院通过行政诉讼程序对具体经济行政行为的合法性进行审查，并作出相应的裁决的活动，目的是为了解决经济行政争议，实现对经济行政机关的监督。在法国和德国等大陆法系国家，解决行政争议的机构是独立的行政法院（其中法国的行政法院属行政系统，德国的行政法院属于司法系统），在英美法系国家，则是由普通法院进行司法审查。就我国的经济行政诉讼而言，是专指经济行政相对人认为经济行政机关的具体经济行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查经济行政机关的具体经济行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。

2.经济行政诉讼的特征

在我国，经济行政诉讼作为一种独立的诉讼形式，具有其自身的特殊性。（1）处理的对象是经济行政争议。经济行政诉讼是解决一定范围内的经济行政争议的活动。经济行政争议是经济行政机关在行使行政职权过程中与作为相对方的公民、法人或者其他组织发生的争议，经济行政诉讼就是专门解决经济行政争议的制度，非解决经济行政争议的诉讼活动不是行政诉讼，而是属于民事诉讼、刑事诉讼或者是其他行政诉讼。（2）原告、被告的构成不同，而且两者具有稳定性。在经济行政诉讼中，作出各种经济行政行为的行政机关（包括法律法规授权的组织）始终处于被告地位，认为合法权益受经济行政机关行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织（即经济行政相对人）则始终处于原告地位。（3）诉讼的核心是审查具体经济行政行为的合法性。经济行政诉讼的活动及其程序都是围绕对具体经济行政行为的合法性审查而进行的。在经济行政诉讼中，其直接审查的对象是具体经济行政行为，而不是其他行政行为，审查的内容是具体经济行政行为合法与否的问题。

经济行政诉讼是人民法院根据相对人的申请，依法审查具体经济行政行为，并作出相应裁决的活动。为规范这种活动，国家制定了专门的法律规范，即行政诉讼法。行政诉讼法从广义上看，包括《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院发布的《关于执行枙中华人民共和国行政诉讼法枛若干问题的解释》（以下简称《若干问题解释》）、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》等。

二、经济行政诉讼的基本原则

经济行政诉讼的基本原则，是指在整个经济行政诉讼过程中或者在经济行政诉讼的主要阶段，对人民法院审理经济行政案件和当事人参与经济行政诉讼活动起指导作用的准则。经济行政诉讼的基本原则不一定由法律明确规定，而是由学者从各种法律规定中以及法院的判例中概括和提炼。其中，最为典型的是英国行政法中的自然正义原则，它虽然不是由法律明文规定，但英国的法官将它视为程序法中的帝王原则。当然，在我国，情况较为特殊，一般认为诉讼的基本原则应当由法律作出明确规定。并且，多教学者一般也是根据法律规定来阐述行政诉讼基本原则。

经济行政诉讼是人民法院解决争议的活动，与民事诉讼、刑事诉讼有很多相同的地方，体现在基本原则上，有些原则就是三类诉讼共有的原则，如人民法院依法独立行使审判权；以事实为根据，以法律为准绳；合议、回避、公开审判和两审终审；当事人诉讼法律地位平等；使用本民族语言、文字进行诉讼；辩论原则；人民检察院对诉讼实行法律监督等。但是，经济行政诉讼毕竟不同于民事诉讼、刑事诉讼，所以，还有自己的一些特有原则。虽然理论界对此争论较多，有学者认为，行政诉讼特有的基本原则是：复议选择原则；诉讼不停止执行原则；被告对被诉具体行政行为的合法性负举证责任原则；具体行政行为合法性审查原则；不适用调解原则；司法有限变更原则。也有学者认为，行政诉讼特有的原则应该是：平衡相对人合法权益和公共利益原则；着重审查具体行政行为的合法性原则；给予公民权益以特殊保护原则；适当考虑公共利益重要原则。但是，经济行政诉讼基本原则的确定，必须依据《行政诉讼法》总则的相关规定。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，据此，我们认为，经济行政诉讼的特有基本原则只有一项，即人民法院对具体行政行为进行合法性审查的原则。

人民法院对具体经济行政行为进行合法性审查的原则，包含了以下几方面内容：第一，合法性审查的对象。具体经济行政行为是合法性审查的对象，它表明人民法院审理经济行政案件的基本任务是对具体经济行政行为进行审查。但这并不意味着人民法院审理经济行政案件，只审查具体经济行政行为，而不能对其他行政行为进行审查。从《行政诉讼法》第5条的立法精神看，它所表达的是人民法院审理行政案件时，重点应该放在对具体经济行政行为的审查上。司法实践中，人民法院审查行政案件时，审查的对象也并不局限于具体经济行政行为。例如，根据《行政诉讼法》第53条的规定，人民法院在审理行政案件时参照规章；《若干问题解释》第61条第2项规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”从这些规定看，人民法院审理行政案件，对规章及其他规范性文件是否合法有效也要进行审查。不过，人民法院审理经济行政案件，其中心任务是审查具体经济行政行为的合法性，审查规章等行政规范性文件的合法性也是为该中心任务服务的。另外，就审查的程度而言，也有根本的区别。人民法院在审查具体经济行政行为时，如果发现该具体经济行政行为是违法的，可以对该具体经济行政行为予以撤销、确认其违法、无效，也就是说对违法的具体经济行政行为，人民法院可以通过作出判决来否定具体经济行政行为的效力。而人民法院在审查有关抽象行政行为时，如果发现该抽象行政行为是违法的，则不可以对其予以撤销，而只能拒绝参照或引用。第二，合法性审查的范围。人民法院审理经济行政案件，重点是对具体的行政行为是否合法进行审查。但这并不意味着人民法院审理行政案件只审查具体行政行为的合法性，而不审查具体行政行为的合理性。从我国《行政诉讼法》第5条的立法精神看，它所表达的是人民法院审理行政案件时，把重心和重点应放在对具体行政行为合法性的审查上。司法实践中，人民法院审理经济行政案件时，并不仅仅局限于合法性的审查。例如，根据《行政诉讼法》第54条的规定，对滥用职权的具体行政行为，法院可判决撤销，对于显失公正的行政处罚，法院可以判决变更。另外根据《若干问题解释》第56条的规定，人民法院在对具体行政行为进行审查时，发现该具体行政行为合法但有合理性问题的，应当判决驳回原告的诉讼请求，而不能判决维持该具体行政行为。上述规定中涉及的具体经济行政行为应该包括具体经济行政行为。从这些规定看，人民法院审理经济行政案件，对具体行政行为是否合理或适当也要进行审查。如果只审查具体经济行政行为的合法性，而不审查具体经济行政行为的合理性，其后果是不堪设想的。不过，人民法院在对具体经济行政行为进行合理性审查时，应注意“度”的问题。对滥用职权的具体经济行政行为以及显失公正的行政处罚，法院可以干预而且应当干预，但对于存在其他合理性问题的具体经济行政行为，法院则不应当干预，只是在作出判决时不能维持该具体经济行政行为，而应当采用驳回原告诉讼请求的判决形式。

基于上述分析，我们认为，根据《行政诉讼法》第5条的规定所确立的具体行政行为合法性审查原则具有十分重要的意义。该原则指明了人民法院审理经济行政案件时应该把握的重点或重心。在审查对象上应该将具体经济行政行为摆在中心地位，同时对其他行为也要进行审查，但不能偏离这个中心；在审查范围上应该将合法性审查放在首位，同时对具体经济行政行为的合理性也要进行审查，但应注意限度。因此，该原则为人民法院正确审理经济行政案件指明了方向。

三、经济行政诉讼的受案范围

经济行政诉讼的受案范围，是指人民法院受理经济行政案件的范围，或者是经济行政相对人可以向人民法院提起经济行政诉讼的范围。在我国，行政诉讼的受案范围由《行政诉讼法》和其他法律、法规以及司法解释作出规定。同样地，经济行政诉讼的受案范围也必须根据《行政诉讼法》和其他法律、法规以及司法解释的规定来确立。经济行政诉讼的受案范围，对不同的主体有着不同的意义，对于人民法院来说，经济行政诉讼的受案范围意味着人民法院对哪些经济行政案件享有司法管辖权。只有在经济行政诉讼受案范围内的经济行政案件，人民法院才有权进行审理并作出裁判；对于行政相对人来说，经济行政诉讼的受案范围意味着他们可以提起经济行政诉讼的范围。如果他们对超出经济行政诉讼受案范围的案件提起经济行政诉讼，法院将不会受理；对于具有经济行政职权的机关和组织来说，经济行政诉讼的受案范围则意味着它们的经济行政行为受人民法院干预的程度。对受案范围内的经济行政行为，它们有义务接受司法机关的审查和监督。

我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这一规定实际上意味着我国行政诉讼受案范围在总体上仅限于具体行政行为。最高人民法院《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见》第1条曾经规定：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”这一定义由于其自身存在诸多缺陷，自公布以来即受到理论界的批评。有学者指出，这一定义不但没有使行政诉讼受案范围问题进一步明确，反而在很大程度上限制了行政诉讼的受案范围。2000年3月，《最高人民法院关于执行枙中华人民共和国行政诉讼法枛若干问题解释》宣布这条规定失效。

要给具体行政行为下一定义用来指导行政审判实践，的确存在很大的困难。但是，《行政诉讼法》第5条对我国行政诉讼的受案范围在总体上作了规定，第11条又进一步作了列举，“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”《行政诉讼法》第11条的规定，对于进一步确定我国经济行政诉讼的具体受案范围具有重要的指导意义。根据该条规定，我国经济行政诉讼的受案范围原则上局限于可能侵犯相对人财产权和经营活动权的具体经济行政行为，包括：对罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；行政机关没有依法发给抚恤金的；行政机关违法要求履行义务的；行政机关侵犯财产权的以及法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。由于我国民主和法治的发展程度尚处于初级阶段，法律对经济行政案件的受案范围还不能规定得非常详细，但是为了使经济行政诉讼的范围在条件成熟时得以扩大到其他权利，使相对人的权益能受到更广泛的保护，《行政诉讼法》留有了比较充分的发展余地，即允许其他法律或法规作出特别规定。

四、经济行政诉讼的管辖

经济行政诉讼的管辖是指人民法院之间受理第一审经济行政案件上的分工和权限。经济行政诉讼的管辖可以分为级别管辖和地域管辖。上下级人民法院之间受理第一审经济行政案件上的分工为“级别管辖”；同级人民法院之间受理第一审经济行政案件上的分工为“地域管辖”。确定经济行政诉讼的管辖主要依据下列原则：一是便于当事人参加诉讼。例如，在级别管辖中，确定第一审经济行政案件一般由被告所在地人民法院管辖，即体现了这一原则；二是便于人民法院行使审判权。例如，在地域管辖中，确定因不动产提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖，即体现了这一原则；三是有利于人民法院公正审理经济行政案件。我国行政诉讼法以及有关司法解释在确定管辖时，为了减少和避免行政权干预审判权的现象，尽量排除行政干预的因素，适当地提高了某些行政案件的审级，以保证人民法院的公正审判；四是有利于人民法院之间合理分担审判任务。例如，在级别管辖中，分别规定各级别人民法院对第一审行政条件的管辖，从而避免了上下级法院之间审判负担畸轻畸重的现象；五是原则性与灵活性相结合。我国行政诉讼法在规定管辖问题时，允许人民法院根据需要或出现的特定情况作灵活的处置。例如，《行政诉讼法》第23条规定：“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。”该规定相对于级别管辖来说确实是一个比较灵活的规定。

经济行政诉讼的级别管辖。经济行政诉讼中级别管辖指的是上下级人民法院之间受理第一审经济行政案件上的分工和权限。在我国，人民法院分为四级，自上而下依次为最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。根据《行政诉讼法》的有关规定，四级法院在受理经济行政案件上的分工和权限分别为：（1）基层人民法院管辖一般性的第一审经济行政案件。（2）中级人民法院管辖下列第一审经济行政案件：第一，确认发明专利权的案件、海关处理的案件；第二，对国务院各部门或各省、自治区、直辖市人民政府所作的具体经济行政行为提起诉讼的案件；第三，本辖区内重大、复杂的案件。《若干问题解释》第8条对“本辖区内重大、复杂的案件”又作了列举式的规定，认为下列案件可以认定为是“本辖区内重大、复杂的案件”：一是被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；二是社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；三是重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；四是其他重大、复杂案件。（3）高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审经济行政案件。（4）最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审经济行政案件。根据《行政诉讼法》的规定，经济行政案件的级别管辖在遵循上述一般规则的基础上，允许在某些情况下作灵活变动：即上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审经济行政案件，也可以把自己管辖的第一审经济行政案件移交下级人民法院审判；下级人民法院对其管辖的第一审经济行政案件，认为需要由上级法院审判的，可以报请上级人民法院决定。

经济行政诉讼的地域管辖。经济行政诉讼中的地域管辖指的是同级人民法院之间受理第一审经济行政案件上的分工和权限。根据《行政诉讼法》的有关规定，确定经济行政诉讼地域管辖的一般规则有：（1）一般的经济行政案件由最初作出具体经济行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，即由被告所在地人民法院管辖。（2）经复议的案件，复议机关维持原具体经济行政行为的，由作出原具体经济行政行为的行政机关所在地人民法院管辖；复议机关改变原具体经济行政行为的，既可由作出原具体经济行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。《若干问题解释》第7条规定：复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：第一，改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；第二，改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；第三，撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。《行政诉讼法》在规定经济行政案件地域管辖一般规则的基础上，还针对某些特别案件作了特别规定。例如，因不动产提起的经济行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。从行政诉讼法关于地域管辖的一般规则和特殊规则的规定来看，有时可能会出现两个以上人民法院对同一案件都有管辖权的情形。例如，经过复议的案件，复议机关改变原具体经济行政行为的，既可由作出原具体经济行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。当出现这类情形时，地域管辖最终应当如何确定？《行政诉讼法》第20条规定：“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。”

在通常情况下，根据级别管辖和地域管辖的规定就可轻易解决经济行政诉讼的管辖问题。但是，世界是复杂的，在行政诉讼管辖领域也会出现一些特殊的情况。例如，经济行政案件已由某个人民法院受理，而该人民法院发现已受理的案件并不属于自己管辖，应当如何纠正这一错误？或者有管辖权的人民法院由于特殊原因确实不能行使管辖权的，应当如何处理？人民法院对管辖权发生争议，如何解决？《行政诉讼法》第21条、第22条分别就上述情况作了规定。《行政诉讼法》第21条：“人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。”《行政诉讼法》第22条规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。”“人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。”这些就是经济行政诉讼管辖中的“移送管辖”和“指定管辖”。

五、经济行政诉讼的参加人

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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