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发布时间:2020-08-08 13:26:22

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作者:华信研究院信息化与信息安全研究所

出版社:电子工业出版社

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谁治理互联网

谁治理互联网试读:

内容简介

本书从互联网的发展历史和技术架构出发,构建了一个新的互联网四层概念模型,分析了互联网治理结构的形成原因,以及各利益相关方有效行使权力的范围;针对网络安全问题,分析了各种网络威胁及其具体攻击机制;并以美国《保护网络空间安全国家战略》为例,用四层概念模型分析了美国网络治理公共政策的利弊得失。本书部分观点和论断对于理解互联网治理架构,以及各行为主体在不同层级的作用具有一定的参考价值。

译者序

2018年3月爆出的剑桥分析公司泄露5000万Facebook用户数据事件,揭开一层互联网时代政治运作的帷幕。随着事件的持续发酵,剑桥分析公司的“成功案例”浮现在全球舆论中,美国大选和英国脱欧公投只是其中的两个。一种行之有效的操作流程展现出来:收集数据—测试用户偏好—建模分析—制定策略—设计宣传信息—定向传播—影响选民情绪—“产出”投票结果。

比电影《盗梦空间》更科幻的大规模观念植入,确实令人惊悚,但认清民众(包括我们自己)可能被操纵,总可以丢掉一些对所谓理性的盲目乐观,并开始审视和反思互联网的社会功能。就像本书书名表达的,互联网不仅是一个技术性的存在,也是一个政治性的存在。

把目光从互联网扩展到信息科技及其应用,不难看出,人类的社会形态已经随着技术的发展有了很大的改变,陌生的全新世界还在前方等待我们去探索。只举一个例子,工业机器人正结构性地取代产业工人,大量工作岗位消失,而且还将继续消失。如何解决失业?有人说,不用解决,将来“失业”这个词都可能进入历史——既然机器人承担了生产工作,我们当然可以不劳而获,坐等分配就可以了。听起来有理,或许也可行,但这样的“美丽新世界”究竟会带来什么?当工作不再是必需的,人生目标如何设定、社会心理如何引导、公共管理如何实施,都是必须重新面对的问题。

21世纪以来,尤其最近10年以来,越来越多的头脑运转起来,希望洞察信息技术和互联网的多个侧面,预测高速演进可能带来的未知图景。如果试图管理变化,减少迷茫,比独自闭门苦思更好的办法,就是了解世界各地的头脑在类似话题上已经有了哪些成果。

本书是讨论互联网治理的著作,提出了四层概念模型,“四层”即基础架构层、技术协议层、软件应用层和内容层。四层概念模型建立了一个公共政策研究框架:即检验每一层“为什么这层重要”“谁治理它”“制定的政策如何影响这一层”。对于特定的问题,可以先决定放在哪一层研究是最合适的,然后在特定层的政治动机下设计相应政策,或考虑特定层对另一层产生的直接联动效应进行设计。如此有的放矢地设计互联网政策,更容易实现预期目标。

本书明确分析了参与互联网治理的机构在“四层”的各层中谁是主角。基础架构层,各国政府和大型私营电信公司占据主导权;技术协议层,ISOC, IETF和W3C等国际工程联合会通过“粗略共识”原则掌控;软件应用层,大型私营商业互联网公司居主导地位;内容层,各国政府、互联网服务提供商(ISP)和私营网站运营商拥有治理权。

本书使用四层概念模型从技术和政治角度解释了互联网的复杂性,建立了四个互不相同的政策空间,每层都有自己的标准来制定最适合的政策,每层又带有自己的政治动机,最终将影响预期成果的实现和政策效果的范围。同时,必须考虑每层的政策制定对其他层政策环境改变的重要影响。通过这一模型,从政策影响的角度提出网络安全问题,寻找解决方案,可以有效实现“提出问题—设计解决方案”流程的概念化。

讨论互联网与未来的话题,罗伯特·多曼斯基(Robert J.Domanski)的《谁治理互联网》以其清晰的模型与时时闪现的洞见,给读者带来诸多启发,因此我们出版其中文译本。由于译者水平所限,译文可能会有疏漏,敬请广大读者批评指正。本书中文译本的出版,如果能为读者朋友们提供话题上或视角上的参考,可谓“幸甚至哉”!

参与本书翻译工作的有宗淙、冯锡平、陈耕艺、杜云、张田、王艳等。电子工业出版社总编辑兼华信研究院院长刘九如、信息化与信息安全研究所副所长熊伟协调了相关的研究和翻译工作。电子工业出版社学术出版分社副社长董亚峰统筹了出版工作。

翻译出版工作得到国家信息化专家咨询委员会秘书处的帮助和支持,特此感谢!译者2018年4月第一部分内容介绍和历史背景第1章提出一个问题,“谁治理互联网”

随着互联网逐渐深入融合到全球文化和经济的各个领域,互联网社会利益和公共利益与社会公众越来越息息相关。绝大多数人都赞同,在制止网络违法犯罪以及减少计算机病毒大范围爆发上,我们有着明确的社会共同利益。治理互联网对保护公共利益至关重要,虽然我们对这些互联网的治理是怎样出现的还不是十分清楚,事实上,这种治理早已存在。那么政府机构、私营企业及科研单位是如何在功能运作和网络行为上建立并执行互联网规则和程序的呢?在美国联邦政府机制下,机构决策和公共政策制定过程中这些治理策略和措施又是在多大范围内、以何种方式实施的呢?

本书的主要内容包括:一是构建一个新的互联网四层概念模型,帮助学者、决策制定者更好地理解各种互联网政策问题;二是运用这个模型构建出一个新的政治架构,明确主管决策部门,准确规划并描述互联网权力机构,进而划分出更清晰的职责范围;三是通过“9·11”后的美国国家网络安全战略的详细案例来评估这个四层概念模型及其导致的政治架构相应的变化。

此案例将从公共政策的角度来探究互联网问题,并着重关注政策制定的过程和机构的统筹安排。不同类型的指定机构在其中扮演着重要的历史角色,打造并且引领了互联网科技的逐步发展及互联网使用规则的制定。今天的互联网不是自发形成的,它如今的发展也不是偶然的。相反,互联网及其所有特征都是在清晰决策的直接作用下形成的。

那么核心的问题是:互联网究竟是由谁来治理的?哪些机构、个人或者其他部门制定互联网治理策略的内容和方向?鉴于互联网将持续显著影响社会经济和文化,研究网络新兴的治理方式及为什么以这种形式出现变得愈发有意义。1.1 我们所说的“治理”是指什么

让我们从解开一个普通的秘密开始。如果今天你在街上随便问一个人:“互联网由谁治理?”那么通常的回答会是“没人管”。这是一个很普遍的观点——源于早期民众对互联网的认知,错误地把分权治之与不治理等同起来。然而对于这种“没人管”的回答,接下来的一个问题是“那你能不考虑后果地在互联网上随心所欲地做任何事吗?”回答自然也是“当然不能”。这样前后两个回答就矛盾了。很多人一方面依旧固执地认为互联网不能被治理,另一方面又承认某些人会对他们在网上的行为有监管限制。

实际上,我认为一直有人在治理互联网。它由一群指定的和明确的网络政策执行者治理着。有人又会问:“既然有人治理,那么互联网是怎样被治理的呢?”

举个众所周知的例子来说明互联网一直是被治理的,那就是DNS(域名解析系统)。当网络用户在浏览器的地址栏输入统一资源定位符(URL)如“www.google.com”之后,就能准确地找到Google搜索引擎页面,这都归功于一个公私混合模式的机构ICANN(互联网名称与数字地址分配机构)的存在。多年以来,这个机构已经开发并使用着一套管理互联网域名的系统。这套管理系统可以确保域名的唯一性,并将域名和IP地址对应起来。它还同时制定了注册要求,以及一系列官方域名争议解决机制。ICANN是一个非营利机构,最初在克林顿政府时期由美国商业部委托私立机构创建。现在,政府正力求退出对互联网体系下集中协调资源标识符的管理(我们将在第2章展开说明退出的原因)。ICANN负责管理DNS,维护互联网运转的功能性,并采用由全球范围的企业、政府、社会组织、学校和科研机构所组成的多方利益相关者互连模式。此外,ICANN还负责管理互联网的主要根域名服务器及其639个通用顶级域名(gTLDs),包括6个主要域名(.com,.org,.net,.edu,.gov,.mil)及248个国家和地区顶级域名(ccTLDs),还要对未来可能采用的具有争议性的顶级域名(TLDs)做出最终裁定。DNS的存在并维持互联网运作的事实是治理政策一直存在的最直接的证据,那么这也就反驳了互联网“无人治理”这个说法。

那么我们所说的“谁治理”指的是什么?从学术角度上来说,“互联网治理”一词用得非常好。弥尔顿·穆勒(Milton Mueller)先生是早期研究这个领域的学者,他采纳了狭义的定义,仅将这个术语解释为互联网的功能性运作,并针对ICANN和DNS做了大量研究。如今,“互联网治理”这一术语更多时候仅指对DNS的管理。随后,有些学者如劳拉·德纳迪斯(Laura DeNardis)在检测互联网技术协议第6版(IPv6)的应用时,以及一小部分半公开的国际联盟团体,如互联网工程任务组(IETF)在标准制定过程中,也都采用了相似的狭义定义。

然而,为什么对“互联网治理”做如此局限的定义,应该给它更宽泛、更全面性的定义。它不应仅包含对互联网功能性的技术研发和制定,还应包含人们在互联网上产生的所有活动。换句话说,我们也想了解以下问题:“人们是否能在网上无所顾忌地做任何事?”“为什么可以或为什么不可以?”。

那么,当问到“谁在治理”时,这里我们采用其广义的政策制定方法,并分为以下三个治理标准:①行为约束力;②行为驱动力;③制造预期效果的能力。当管理者拥有明确的决策制定权去建立和执行这些政策,并能取得预期效果时,满足了上述三个标准,我们就认为这是有效的治理。

需要说明的是,这里谈论的问题是治理而不是行政管理。不管是罗伯特· 达尔(Robert Dahl)还是C.赖特· 米尔斯(C.Wright Mills),他们一直在试图找出谁拥有权力,为什么他们会拥有,以及他们如何使用这些权力。在多元理论中,权力是具有多维度的,并且拥有权力的人分散在各种不同程度的层级,从个人到大型企业再到政府机构。实际上,达尔提出的著名的“谁治理”这个问题,是在提问各个集团在政治范畴里是如何相互竞争各自利益的,所谓的治理是由不同职能部门凭借其各自相应能力来影响政府做出最终决定。那么在互联网范畴中问题就变成了:互联网治理的所有参与者是怎样协调建立和实施各自范围内的权力的?然而,在达尔的分析理论之外,一次又一次地证明着,互联网治理不仅是政府部门的最终决定,在相当程度上也需要大多数个体网络使用者参与决定。互联网治理的动态表现为各种利益集团竞争,这些利益集团不仅试图左右政府的决策,同时他们之间也会互相影响;有时政府也会反过来试图影响这些利益集团。也许在达尔的时代更容易区别谁拥有权力和谁在试图扩散影响力,但如今却成了一个难题。因此,我们不仅要问谁拥有权力,更要清楚谁的权力更大。

搞明白谁有治理权是一个政治问题。治理和权力总是不可分割的,那么从这个意义上,在我们的论述中必须清晰定义这二者。这并不意味着我们要从政治科学角度去单一地定义这两个词——“治理”和“权力”,而是在特定的研究中将这两个词的具体含义表述清楚。

有关治理的研究著述在近几年里已经发生了明显的变化,从关注层级分明的政府结构转向更多依赖横向、混合、关联模式的治理。例如,在公共管理领域,弗雷德里克森(Frederickson)和 史密斯(Smith)等学者发现了研究的新焦点,从对官僚制国家和直接干预型政府的研究转移到了“空心国家”和“第三方政府”。越来越多的治理理论融入了组织机构中“关联”和“联合”的观点。

这种“治理学热”的研究主要集中在公共和私有治理者之间的横向关系上,把治理的概念分解成几大类。网络治理是互联网最常见的代表性特点,通常与“自我治理”或“自我规范”联系在一起。它就像一个“有机关联的或非正式的社会系统”,众多参与者在这种松散的结构中相互协作共同治理网络。泰勒(Taylor)曾指出,网络治理的兴起源于现代社会的复杂性及由此带来的碎片化认知和分权解决问题的需求。相反,层级制的治理包括政府行为、法律和法规,这种治理的特征是垂直整合的结构,并由一系列领导部门管理控制,是研究自上而下的政府机构传统的分析方法。同时,市场治理也是市场经济竞争中那双看不见的手对市场的有效调控行为。近期,一些学者也提出了新的理论,他们试图描绘出互联网上具体发生了什么。灵活治理,是一种“点对点”政策制定模式,意思是指在临时、匆忙的情况下,仅以处理当下问题为主导的决策方式。根据明茨伯格(Mintzberg)等学者的观点,“灵活机制”是一种优于“官僚机制”的体系,并且将最终替代后者。灵活机制“能以任意形式的组成打破官僚制的层级制度,从而抓住机会、解决问题并取得成效”。

目前有各种有关治理的理论,但要真正从广义范畴上定义这一概念,特别是从决策制定角度上来定义的话,劳伦斯· 莱斯格(Lawrence Lessig)和其他学者进行的研究是最有帮助的。这就是福柯(Foucauldian)权力观中所讲的约束力和权力实现。如果行为人能证明具有以下能力,就会被认为其拥有权力:①约束某种行为;②同时也能驱动其他行为发生。学者米尔斯(Mills)也提出了同样的观点,他认为权力精英就由这样一些人组成:“他们的地位可以使他们做出具有重大后果的决策”,“相对于他们所占据的关键位置而言,他们是否做出如此决定并不重要”。然而,我们必须澄清,意向性的重要性是我们理解治理的核心。伯特兰·罗素(Bertrand Russell)提出了权力是“有意识影响的产物”的著名理论。他认为,由于意向性能够触发因果关系,因此考虑具有能力的治理者的意向性的大小对我们的讨论极为重要。我们希望能够至少将两种行为者区分开来,一种行为者在管理层中处于决策位置并能够制定有针对性的政策;另一种行为者基于他们不清晰的因果关系角色,可以被排除在治理的研究之外。

如果我们采用这种对权力的定义,那么对谁在互联网上拥有权力就会得出更具科学性的回答。这项研究的目的是明确谁在政策决策过程中具有影响力,而谁能不断重复地证明他们在决策制定中拥有决定权力。谁有影响力和谁有决定权力是关键的区别。

由此得出,互联网治理也可以被界定为权力决策机构通过展现其才能制定政策来约束或达成目的性成果的行为。在互联网治理的整个研究领域中重复出现的观点是:治理是一种通过明确的决策对网络环境的持续改造。我们将在这个概念上进一步阐述互联网政策——不仅包括由政府制定的政策,而且也包括各种私营参与者(符合上述界定条件的具有权威性的机构)制定的政策,经验证据以现行政策的形式出现,并试图与政策行动的证据相关联。制定有效政策约束或驱动互联网行为的权威政策制定机构,就理应被称为治理者。

明确谁有通过决策治理的能力,可以通过检测马库斯·弗兰达(Marcus Franda)提出的“单一控制点”来进一步分析。在行为既可以被约束也可以被驱动的互联网上,我们将检测众多“单一控制点”,其中就包括网站服务器主机,提供互联网访问服务的互联网服务提供商(ISPs),通过服务协议(TOS协议)控制账号的网站,以及仍然主张其属地管辖权的地方和国家政府。通过实例分析这些为约束或驱动网络行为而制定的互联网政策是在哪里产生的,这是我们研究治理决策的重点。

治理是指在多层级结构中不同类型的参与者努力协作,共同达成预期的结果。由于其复杂性,我们所指的互联网“政治架构”是对权力和权威的映射,包括各种政府机构、有影响力的组织及那些处在最佳位置可以直接影响网络环境改变的政策制定者们之间的各种关系。这就是为什么我们的讨论围绕着治理的整个范畴,而不仅仅是由政府机构制定和执行的公共政策。我们罗列以下三点来说明政府和公共部门的决策能力受到限制:①全球化的维度及互联网的无边界性;②网络环境的分散性结构;③有限的技术能力。互联网政策的制定有别于真实世界的传统政策,因为互联网是以草根运动和政府机构共同构成的独特发展史。

用这种方法来定义治理,能帮助我们把标题提出的问题放到研究的核心位置。多年来,全世界各个政府的立法者们将他们在现实社会的权力转移到规范互联网的内容和行为上时,经常受挫。涉及领地司法管辖和技术方法实现的匿名性的问题不可避免地出现,因此大量政府决策过程和政策执行基本上都未见成效。美国各级政府尝试以严格的垂直管理模式制定政策,也大多没有达到预期效果,结果这些政策变成了象征性措施。治理政策需要公共、私营及公私混合机构在政策执行的每个阶段相互协调,这已经成为约束及驱动各方网络行为的主要作用机制。需要说明的是,在政策过程中政府仍然极其重要并起关键作用。然而在互联网领域内,由于其他参与者已经推动了网络治理政策的制定,在这个政策过程中政府机构的角色已经发生了根本的变化,转变为主导协调的战略,或者成为私营企业行动的政策催化剂,又或者促使之前的决策正规化和合法化。1.2 我们所说的“互联网”是指什么

互联网是一个相当通用的术语,对不同的人来说,所指的内容通常也不尽相同。那么当我们提出“谁治理互联网”这个问题时,我们需要明确我们指的是什么。

关于互联网功能性范畴的定义,它是一个全球的分散式计算机网络系统,每个网络都是由各个管理员以他们认为最合适的方式独立管理的。各种决定,特别是对于技术协议来说,往往都是达成“大体一致”,协议的执行完全依赖自愿接受的方式,以实现可靠的互连与通信。此外,这一术语指的是将不同的网络和计算机设备连接起来的硬件和软件组件。

当我们从概念上讨论互联网治理问题时,为了分析在互联网的整体治理中具体发生了什么,我们必须把构成互联网基础的各个实体和观点拆分成不同的组成部分。

我们提议用模型来阐述互联网治理中的问题,这种概念图式的模型最早是由经济和法律学者尤查·本科勒(Yochai Benkler)提出的。这种概念化的框架把通信系统分成3层,分别是物理架构层、逻辑架构层(或代码层)及内容层。本科勒最初设计这个模型是为了理解媒体监管结构,他提出新兴的现代网络技术造就了分散、民主化的信息环境——“让小型的团体组织和个人成为了‘用户’(或参与者),而不仅仅是‘被动的使用者’。”本科勒的三层概念构想在分散化的网络环境下为政府提供了一套全新的监管选择,虽然这套监管仍然主要依附于传统媒体规则,我认为这些对整个现代信息通信系统概念化的形成,包括互联网自身全部范围,都非常有价值。

之后,劳伦斯·莱斯格(Lawrence Lessig)也采用了本科勒的这种分层概念,他运用三层模型来阐述互联网“在不同层级下存在自由与管控的混合模式”。莱斯格运用两种基本方式扩展了本科勒的模型,尝试定义网络空间上产权和公共空间的概念。他利用三层模型方法来概念化互联网,并通过它们分析控制系统——什么是免费的,什么是共享的,什么是网络空间上有归属权的。这对我们阐述的治理概念十分重要。

我的想法是:在以上框架的基础上,改进本科勒和莱斯格的代码层概念,建立一个新的有别于他们的代码层。这项研究将证明,当发现互联网治理中出现不同的执行者和机构时,两个从根本上完全不同类型的执行者会出现在这个代码层里。因此,为了更好地理解治理观点,我们有必要把界限划分清楚。界限划分将通过强调代码间的区别来实现,技术协议代码区别于作为软件开发工具、面向终端用户制作应用程序的代码。结果是出现一个最终可能看成第四层的结构,将本科勒的代码层划分为协议层和应用层。这样一来,不仅明确了那些制定技术协议的开发者和创建私营的具有产权性质的网络应用程序的开发者等不同机构参与者之间的区别,而且也区分了不同类型的决策参与者。

因此,对比本科勒的三层协议:①物理架构;②逻辑架构(代码);③内容。我将介绍一个新的模型,把互联网划分为四层概念模型:①基础架构层;②技术协议层;③软件应用程序层;④内容层。

建立这个四层模型的目的是为那些寻求政策能达到预期效果的制定者们提供看清问题的方法,通过把每一层不同的政治动态细化分解,使政策制定者的目标和策略的执行得以更好地契合。然后,我们将对每一层提出3个问题来分析它们不同的政治动态:

①为什么它们很重要?

②谁治理它们?

③每一层的政策是如何制定的?

通过建立框架,“谁治理互联网”这个问题就变得清晰可控了。在每一层上,公共政策和治理行动能被独立地审查,并且彼此分离,有助于确定条理更清晰的策略和明确的实体。每一层的执行者们能够很容易地辨识他们在政策制定过程中的角色,为合理分析提供了很大空间。换句话说,四层模型结构对“谁治理互联网”的回答可以拆开成“谁治理每一层”和“谁跨层治理”。1.3 文献综述

从学术研究看,互联网治理是一个相对较新的领域,只出现了二十几年,在来自法律、经济、公共管理、国际关系及其他不同领域的学者共同努力下,其惊人地跨越多种学科发展起来。本书中所用的几个词汇“治理”“规定”“规则”“控制”几乎都可以互换,与治理是建立在非常复杂的权威政治架构上的观点相悖。从技术和政治维度上看,跨学科研究治理尤为重要。在现实中不甚了解网络技术的政策制定者起草互联网法律法规的案例比比皆是。同样,也很少有掌握网络技术的程序员参与或了解对他们有深远影响的法律系统和政策系统。因此本书的目的是缩短二者之间的距离,在现有的跨学科文献上建立一个以互联网治理为中心的新框架。

学者们通常用以下两种方法来研究网络治理和公共政策:①互联网是如何改变政府和政治活动的;②政府和政治活动又是如何改变互联网的。我们关注的是后者。

在回答互联网治理的问题上,之前的学术文献有几种不同的观点。在有关“谁治理互联网”的回答中,有一系列观点的演变——其答案包罗万象,包括代码、国家和地方政府、各种国际体制、自我规范、私立工程联合会等。上述各方不仅可能成为对于后续章节内容的反驳论点,同时也有助于梳理学术争论的演化框架,使我们得以在良好的学术氛围中继续讨论。

哈佛法学教授劳伦斯·莱斯格(Lawrence Lessig)在他开创性的学说中将网络体系架构孤立于网络行为约束之外,他提出了著名的代码统治网络空间的理论,也就是说软件是用程序设定的行为规则,因此代码及代码设计者是权力的核心。这种“代码治理”的观点进一步强调了在数字环境中,技术决策具有内在的政治后果。因为代码本身即权力的代理——通过在给定的范围内设定行为的可能性来驱动和约束后续行为——程序员在许多已提及的单控点上具有相当大的权力。例如,无论是控制Web服务器的操作,还是设置社交媒体网站的服务协议(TOS协议),又或是设置网络的带宽上限,程序员对个人的虚拟空间设置绑定协议,那么在他们服务器上的所有用户就必须遵守此协议。他们可能没有完全的自由操控权,网络上各种复杂的动态力量,任何一方都不能控制一切,也不能随心所欲地做任何事,但是他们有能力编写代码来改变网络环境,这些程序员当然也证明了自己是互联网治理中的重要组成部分之一。

莱斯格的这一观点最大的局限性在于他只提及了代码治理网络空间,然而这并不是互联网的全部。这是一个经常被误解的非常重要的区别。虽然“网络空间”一词经常被用作互联网的代名词,但是网络空间实际指的是互联网其中的一个方面,它是人们互动的场所,例如网站、图片、观点、经验、内容迅速扩散的虚拟环境。学者大卫·贝尔(David Bell)认为网络空间是一个文化产物——“既是文化产品,同时也是文化制造者”,是互联网生存的地方。相反,互联网本身是一个由网线和电话线等相互连接的设备所组成的物理基础设施所界定的通信网络。它的硬件设备能在指定的地理位置找到,看得见摸得着。举一个例子来说,就是一个人可以把一段视频上传到网络空间的网站上,只要他的计算机连接着互联网。在这个例子里,莱斯格的观点是正确的,因为部署的代码可以控制网络空间。然而,当谈到互联网的其他方面时,如物理架构的管理,代码和它的程序员们在治理上起到的作用微乎其微。这是“代码治理”观点的最大局限,它对理解网络空间如何制定政策来说相当有意义,但此观点不够全面,难以适用于整个互联网范畴。

另一个与之前观点形成鲜明对比的是由法学学者杰克·戈德史密斯(Jack Goldsmith)和 吴修铭(Tim Wu)共同提出的,他们认同地方和国家政府对网络空间的控制越来越多的观点,因为政府已经积极主动地在垂直架构中制定了公共政策管理网络空间内容。关注焦点依然是网络空间,他们建议地方和国家政府用其既有的权力,来规范互联网的物理基础架构,也就是重申自己对网络的管辖权力。利用他们在现实世界的职权——互联网的物理基础构架也相应地属于他们管辖的范围——将权力延展到规范网络空间内容上。戈德史密斯和吴修铭采取了显著的“跨层”的方法,尽管方法有限,试图说明互联网中某一方权力机构可以转化为强有力的另一方,这一要点将在后文中提到。

同时,国际关系学学者马库斯·弗兰达(Marcus Franda)提出互联网由国际体制下的公立和私立公司来治理,并通过政府间国际协议正式确立。当然,这是对互联网在整体上更全面的认识,基于各个参与者在多层面的相互协作给出了一个类似治理的定义。弗兰达从严谨的国际关系角度来探索互联网治理,因此他的结论几乎只集中在正规的机构和组织这个层面。基本上,他的方法可作为综合的模型适用于整个互联网,但他的结论没有重视个人和基层阶层的作用——他们在促进互联网发展历史上扮演着重要的角色,他的观点没有全面地展现出权力的分配,而制定政策的工作发生在每个地方或国家而不是发生在国际层面。

我们在前文中提到的弥尔顿·穆勒(Milton Mueller)是从技术功能的角度给出“互联网治理”狭义定义的主要学者,他认为ICANN、IETF和一小部分半公开的国际联盟组织组成了对互联网在学术和工程上的治理,其工作主要集中在DNS的管理和标准设定上。这个狭隘的定义当然有助于互联网功能性、日常的运作政策制定,并解决相应的问题,明确表明了ICANN等国际联盟组织在这一领域中的决策权威。遗憾的是对我们而言,用这个方法定义的互联网治理除了技术功能性以外,对我们理解互联网其他方面的问题没有任何帮助。

众多用户和网民积极参与网络空间活动和社交网络,他们认为互联网已经能够自我监管。他们不赞同代码、公共或私营组织在治理互联网这些概念。对于这个观点有几个问题要讨论。首先,这个观点仅适用于网络空间,而并不是整个互联网;其次,更重要的是,即使把这个观点运用到网络空间,目前正在发生的很多例子都与自我管理这一概念相冲突。网络空间行为失去监管的这种无政府主义式的幻想,更像是神化互联网而脱离了现实。人们在访问网站时,他们就必须遵守几个单控点规则的管制,例如网站、服务器、互联网服务提供商(ISP)、电信运营商及政府或有管辖权的政府的规则。在贯穿本书的讨论中,我们将重复地证明在互联网治理的今天,自我治理需要在规范下实现,而不是仅凭经验主义实现。

此外,许多争论关于确认谁治理互联网的核心问题,是关于控制系统的网络意识形态的规范。约翰·佩里·巴洛(John Perry Barlow)于1996年发布的经典著作《网络空间的独立宣言》是自由主义互联网治理的典型,他号召世界各国政府完全放开网络空间的事务,这样所有网络用户就会自然而然地对互联网进行自治。然而,包括巴布鲁克(Barbrook)和卡梅伦(Cameron)在内的学者们对这个自由主义模式提出了直接质疑,他们试图曝光这无非是“资本价值观的入侵”来剖析这个“加州学派”的主要观点。

技术的政治特性有较长的文学史,特别是当涉及互联网这个话题时,这种特性表现在有关技术系统在人们的网络活动中怎样建立控制和秩序的讨论中。互联网架构发起同时也约束某些形式的政治行为,因此技术架构和维系这种架构的政策也必然具有政治性。这是一个不能被低估的主要论点。在制定互联网政策时,技术上的决定通常会带来政治性后果,因此网络政策本身通常也是政治行为。我们将在此探讨,技术协议采用何种决策,创建什么类型的软件代码会直接影响在不同的网络空间下行为的规则设置,而这样的决策也必然会以牺牲他人为代价来体现某种政治价值观。

正是在这种技术转变为政治的倾向下,莱斯格关于“代码就是法律”的观点才得到了如此多的支持。他声称正如在现实生活中法律规范行为一样,在网络空间中代码规范了行为,正如软件和硬件构成了网络空间,他们规定了网络空间应该是什么样子。莱斯格认为技术力量虽然强大,但并不是不能被控制的;它可以通过人为干预来体现某种价值。网络空间虽然由代码构成,但归根结底还是由人类编写的。人们是如何写代码的呢——他们设置架构类型去保护某些值,这将决定网络空间是否能成为自由主义者们所认知的“自由”,另一种说法是“可被管理”。实际上,受市场理论启发,莱斯格认为网络空间也有一只无形的手,在控制和高效调控的基础上构建了一个体系。

关于代码就是法律的例子,莱斯格引用了以下几种情形:①在你访问某些网站前必须输入密码,而在其他时候你却不用确认身份就可以进入;②有些时候你的操作行为会产生追踪链接,追踪链接会带你返回之前操作行为,而在有些时候,只有你主动操作追踪时,这个链接才会被返回;③有时候你可以加密通信,而有些时候不能加密。

吴修铭对莱斯格的“代码就是法律”的观点提出了直接的反对论点,他在《佛吉尼亚法律评论》上刊登了一篇名为《代码不是法律》的文章。他质问“如果我们的目标是了解代码治理的实际效果,我们怎能不评估效果的反馈”。换句话说,如果代码具有法律效力,则必须是网络行为遵守代码规则,而网络空间却并不总是合规守法的。他指出代码更多的是一种规避法律的机制装置,它不能改变法律,也不能将它看成法律本身。如他表述的那样,“代码设计者并没有改写法律,正相反的是代码设计定义下的行为在逃避法律制裁”。他引用了一些例子来说明代码在实际中是如何被利用来规避法律的:①虚拟儿童色情内容;②海外赌博;③垃圾邮件;④P2P文件共享。因此,根据吴修铭的描述,代码不是法律,虽然代码能够影响法律实施效力的成败。更准确地说,代码只是利益集团用来规避法律制裁或利用法律优势的工具。

除了对代码在何种程度上是或不是法律的争论以外,还有另外一种对穆勒领导的以技术为中心的方法的质疑,这些质疑集中在DNS和标准设置过程中。理查德·柯林斯(Richard Collins)等学者强调,尽管互联网是一个全球的媒介载体,学术界的大多数人还是关注美国在这方面的经验。柯林斯认为:“美国特色已经误导性地建造了一个逐利的域名注册世界,忧虑网络中立性等无法成为全球性经验。”他进而指出了3个常在学术文献中提到的互联网治理神话:①当依照市场规律决定时,互联网治理效果最佳;②自我规范是始终贯穿而且有效的(国家政策只是略有影响);③互联网治理环境有别于传统媒介。

迄今为止,互联网治理文献提到的观点的主要问题是其每一种方法最终都会导致对整个互联网治理的片面理解。互联网治理,特别是从政策制定的角度来看,由于问题的复杂性,一个问题很难只得到一种答案——类似个人或幕后的阴谋组织操纵所有行为。前述的文献要么着重互联网的某个方面,要么为了得到一致性的答案而把本来错综复杂的问题过度简单化。前者不会让读者满意,后者则不能使读者信服。1.4 互联网的政治架构

在互联网每一个分层结构中,存在不同的主要执行者和政治组织结构。因此,每一层的治理政策往往有着完全不同的隐藏动机,并寻求实现不同的、往往相互冲突的目标。这些动机造成的后果已经出现在决策过程中,它们往往使处理问题和制定政策选择过于狭窄,而不能结合互联网全部四层结构。一个全面决策过程,需要各个层级参与才能有效地治理互联网,而且这种过程应该是开放和透明的。

这样,互联网才是真正意义上的被治理。坚持历史制度主义的方法,将证明政策已经被不断有意识地完善,同时也在对互联网进行着调整、再调整。我们可以从ICANN和DNS的管理上找到关于治理真实发生的直接证据。

事实上,互联网不仅被治理,而且是由每个概念层中特定的、可确认的网络政策执行者治理的。政府和公共机构、私营商业公司、公私合作的机构、国际代理组织及不同的非政府组织(NGOs)——包括特定利益集团和私立工程联合会——都在积极地参与及相互协作制定治理政策。

第1章,我们寻求确定在每个概念层上哪些类型的政策行为者有决策权,如前文所述的定义,这是一种治理的能力。在互联网的四层中,有不同的政治,有相关的行动者,有体制安排,还有不同的公共政策类型。确认他们的区别是目前最主要的任务。

第2章,我们将从治理的角度对互联网的历史进行简要的叙述。回顾互联网的发展史,它从美国国防部的一个项目到转给国家科学基金会管理,到最后很大限度地被私有化和商业化,我们将看到四层概念模型的发展历史经历了完全不同的过程。我们认为在这个互联网发展史中,包括公共部门和私营企业两个平行的角色在内,对如今的互联网治理四层概念模型的理解,仍然有着巨大影响。

第3章,我们将阐述互联网架构层的治理,包括由电话线、网线和无线电波所构成的物理网络。我们将了解一些私营电信公司和网络公司拥有及控制互联网中的电话网,而世界各国政府也在不同程度地管理着它们,我们将解释倡议联盟框架的政治动机。同时,当发展到管控互联网无线频谱的时候,我们可以确定,1934年通信法案和近几年的频谱分配拍卖能够说明美国联邦政府——主要是FCC——是怎样和为什么成为中央治理机构的,以及工程师知识共同体对指导决策的重要性。

第4章,我们参考技术标准和协议来讨论协议层的治理,它们使数字通信在网络上的运行更加便利。我们认为决策机构被一些国际工程联合会所掌管,主要有国际互联网学会(ISOC)、互联网工程任务组(IETF)及万维网联盟(W3C),我们将分析组织的构成并提出制定政策是符合“大体一致(粗略共识)原则”的特征。最后,我们认为在所采纳的技术协议上的决策以及协议是如何被设计的,是一种非常重要的政策形式,它驱动并约束在互联网上的行为。

第5章,我们将讨论应用层的治理,以及能让人们使用互联网的应用程序。我们将描述在桌面应用程序和网页应用程序之下的代码是怎样成为一种政策形式的。这些应用程序在技术层面上驱动和限制互联网用户的活动,因此我们将证明代码是如何构成特殊的政策类型的,在某个情形下代码本身被设计为拒绝用户,甚至是一个挑衅行为。接下来我们将分析,一些拥有最大资产的私营商业软件公司治理大多数的互联网应用程序,这将会被多个可用指标予以证明。最后,我们将说明劳伦斯·莱斯格(Lawrence Lessig) “代码就是法律”的论点,该论点很好地揭示了代码是如何驱动和约束互联网行为的。我们认为,由私营商业公司所写的代码经常显示传统政府机构会保留的对主权的隐晦认知。

第6章,我们将讨论互联网内容层的治理,内容层是可见度最高的,同时也是最具争议的一层。通过聚焦几个知名的问题,例如对网上色情内容监管,对减少垃圾邮件的治理,以及在点对点(P2P)网络的文件共享管理的分析,虽然各国政府在一定程度上拥有互联网内容的治理权,但互联网服务提供商(ISPs)和私营网站的运营商们(通过他们的TOS协议)同样也有权制定政策,他们会直接约束和驱动带有预期结果的行为,特别是在跨国背景下。

从根本上说,这些层之间并没有顺序之分,也不需要相互独立。在每一层里的政策制定会对其他层政策环境的改变产生重要的影响。例如,在协议层,采用传输控制协议/网际协议(TCP/IP)的决策,是开放和通用的访问,而不是集中管理访问控制,这样会导致开放性的发展和现存互联网的分散化。如果决定采用封闭性的而不是开放的标准和协议,那么政策环境对网络空间在内容层的影响会有本质的区别,它将允许更多的政府强制性的控制系统——因此集中的权力将会融入技术本身。

最后从规范的角度上来说,政策目标可以通过以下方法最大限度地实现,对于特定的问题,可以先确定哪个层是最合适的,或者在特定层的政治动态下设计有针对性的政策,或是针对一层直接导致另一层联动效应。换句话说,政策制定者是选择在某一特定层的政治架构中工作,还是选择跨层的方法寻找连锁反应,每一种方法都是基于互联网问题为我们提出的概念层构想出来的,它终将被证明是有价值的政策制定工具。这样的方法将使互联网政策更好地发展,并更容易达到预期结果。

政策制定者应该利用这一概念模型,由于此模型从技术和政治角度解释了互联网的复杂性。四层模型和其政治架构的成果表建立了四个互不相同的政策领域,每一层都用它自己的标准来制定最适合的政策,每一层又带有其政治动机,最终将影响预期成果的实现和政策效果的范围。问题本身和政治学一样古老:如果需要做一件事,那么谁有权力去做这事?四层模型和其政治架构成果表为这个问题提供了答案,如表1.1所示。表1.1 互联网政治架构1.5 美国国家网络安全政策案例

在本书第一部分,我们将探索互联网四层概念层的每一层,包括基础架构层、技术协议层、软件应用层及内容层。我们弄清了为什么某一层更重要,谁在治理它,以及如何制定政策并影响它。从整体看每一层,就可以定义出互联网当前的政治架构。

在本书第二部分,我们将应用这个新的四层概念模型,展示“9·11”后美国国家网络安全政策的详细案例及其导致的政治架构变化。这个案例讲述了当制定政策来协调政府、私营商业公司、混合机构及软件和工程师社区行动时,什么可行、什么不可行,换句话说,只有在政治架构中这些问题才会出现。

美国网络安全政策的历程可以分成两部分。第一部分是政策制定过程,在2001年9月11日的恐怖袭击之后的最初几年(原文如此——译者注),并最终导致《保护网络空间安全国家战略》政策形成。第二部分,自那之后的若干年(原文如此——译者注),由国土安全部(DHS)牵头的一个新的政府机构体制应运而生。

我们的目标是通过从一个宽泛的公共政策角度分析国家网络安全问题来利用四层模型和其政治架构成果表。一般认为,网络安全政策的失败是有瑕疵政策设计的结果,它几乎只集中在“公共-私有合作”的自主性上。

第一,我们将进行问题定义之下的描述性分析。一个由美国国家网络安全政策制定提出的一般性问题,即对国家重要数字资产的网络威胁,可以通过“基于层”的方法来拆解问题并做到更准确分析。

在基础架构层,主要的威胁包括公开毁坏互联网的物理设施(如重要的通信线路和操作中心)及劫持工业控制系统(如区域电网)。在应用层,威胁包括恶意代码渗透进入易受攻击的应用软件,以盗窃数据或者绑架网络设备。在内容层,威胁来自网站遭到破坏或完全处于离线状态。

我们将通过强调明确的和特定的机制,来对以上问题定义做进一步地分析,威胁方通过这些机制在上述每一层来达到他们的目标。我们将引入一个新的分类学,用以在网络恐怖主义、黑客行为、破解行为、网络战争之间描述其重要的区别,同时介绍特殊调度机制,例如病毒、蠕虫、僵尸网络和分布式拒绝服务攻击。我们的目标还是澄清问题所在,制定网络安全政策去处理并概念化这个复杂、模糊的问题,各层的问题对理解之后的政策分析十分有用。

第二,我们将对当前指导美国国家的网络安全政策——布什政府的《保护网络空间安全国家战略》(NSSC)的主要内容进行详细的分析。这个文件的政策制定在隐藏式处理四层概念框架的问题上十分重要。它通过对物理架构加强防御来增强对国家重要网络资产的保护,以及通过直接参考如何设计更安全的技术标准和协议来达到防御保护目的,并通过监察网页内容来促进私立部门开发更安全的软件应用。

第三,我们将讨论引领国家战略的政策制定过程。虽然这是一个开放的过程,但还有些弊端。总统顾问委员会提出53个问题给公众,然后起草了一个建议书,在全国范围内的许多市政府会议上讨论这个建议书,形成最终版本的政策。这个政策在每一个阶段都受到多个大型私有企业的深刻影响,并且从实施的一开始,就因不能分配足够资源的问题和严重依赖“公有-私有自愿”的方式受到了广泛的批评。由于在新成立的执行单位的高层——国家网络安全局(National Cyber Security Division,NCSD)领导人更换频繁,它的实施受到了阻碍。我们将证明这个政策制定的过程包含政治架构中最主要执行者(它对政治架构自身也是相当重要的),然而,机构之间的冲突,根据不同情形在每一层中谁拥有最终决定权力,这些都将阻挠政策的实施。

接下来,我们将试图阐明当前管理美国国家网络安全政策的官僚体制。这个领域主要由国土安全部(DHS)下属的国家网络安全局领导。然而,由于与新建的国家网络安全中心(National Cyber Security Center,NCSC)有部分职能冲突,国家网络安全局(NCSD)正与国防部(DoD)及国家安全局(NSA)竞争以保留其治理权,特别是军方的美国网战司令部(CYBERCOM)的指挥中心。

第四,我们将试图通过在实践中检验网络安全政策来归纳以上观点——也就是说,在面对网络攻击时会发生什么事情。私立部门的核心作用变得更加明显,特别是在阻止攻击上;同时,软件应用的可靠性和技术协议都会阻止和响应攻击,特别是网络监视工具及特别的防病毒产品;最后,美国联邦政府的作用会大大降低,而转变为私立机构间协调员的角色。美国计算机安全应急响应组(US-CERT)在提醒网络攻击和信息共享上十分重要,然而,美国国家网络安全政策会在这一点上大大限制美国联邦政府采取更多有力的措施。四层概念模型再一次证明了它的用处,它把所有问题和解决方法各自放入每一层中进行处理。

最后,我们认为在美国国家网络安全政策上运用四层概念模型和政治架构成果图,颠覆了整个政策设计和制定过程,这说明此模型在它们各自的管辖权力中的重要性,总体来说,它验证了四层概念模型的实用性。美国网络安全政策公认的失败与美国联邦政府行政部门的内部体制动荡有很大的关系,政策设计或者制定过程的瑕疵相比之下并不算什么。事实上,这更证明了我们的论点,政府没有充足的治理权力来实现其所期待的结果。《保护网络空间安全国家战略》(NSSC)设计受到的普遍批评是其过多地依赖公私合作关系,然而这并不是有过多缺点的方式,因为它认同现实中互联网的分散性特征,并且大量的网络治理执行者在这种分散化的互联网中拥有各自的权力。美国网络安全政策的教训再次证明建立有实际意义的、有效的互联网政策来对特定的问题有针对性地选择适合的层级制定政策,以达到对其他层级产生连锁效应。

综上所述,本章的主要目的有三个:①建立一个新的概念模型,把互联网分解到四个政策层中;②用这个模型来形成一个新的政治架构,来精确地描述互联网中的权力,最终决定谁治理每一层;③用在“9·11”事件之后美国国家网络安全政策的例子,来评估两者是否有用。如果要我们回答 “谁治理互联网”,我们需要知道如何提出问题,如何回答它,以及我们的提出方法和回答是否有帮助。这是我们在下面章节里要实现的目标。第2章贯穿于四个政策层的互联网简史

互联网的出现并不是巧合,也不是一夜之间出现的,而是半个世纪以来长期发展的产物。为了把治理放在一个适当的背景下讨论,我们需要了解互联网发展的历史过程。这段历史是由两个具有相互竞争关系的角色——公共机构(包括政府机关和政府资助的大学)和分散化的私有利益持有者(包括私营商业公司和独立的、不隶属于任何组织的个人)——所组成的。今天的互联网并不是一个单独的个体,更精准地说,它是一个由数百万个个体和运行的计算机网络组成的集合,个体间互相独立,每一个体都有一套由管理员专门设计的自己的规则。这个结构是怎样来的?在今天,为什么历史过程仍旧关联着治理的决定?

互联网的历史很丰富,而我们并不是要重复前人所写的本已详述的内容。本书所用的方法仅仅是突出互联网历史中那些主要事件,它们直接与我们这里要讨论的四层概念层中的治理相关。特别是,在公共机构和分散的私人利益相关者之间经常的互动成为互联网的一个特征,并贯穿其发展史。与其简单地选择从哪个角度——公共的或是私有的——出发是正确的,哪个可以被忽略(或在重要性上最低),本书内容将叙述从一开始双方在互联网形成中的重要角色。我所提出的这个方式包含“并行”叙述,因为虽然美国联邦政府在筹建最初的网络时占据核心地位,但从20世纪70年代起,就已经有多个网络并存了——其中一些是不同类型非营利的政府资助机构,而剩下的是分散化和私有化同时运行和并行运行。

本书将解释四层概念层是以何种时间顺序出现的,又是如何通过不同的阶段发展起来的。例如基础架构,其中一些是由旧系统发展起来的,而像协议这些概念,就只能从头写起了。公共和私有行为者之间的相互作用一直延续到今天,它们有助于理解目前每一层的治理安排,同时它们也继续给政策制定者们带来不同寻常的挑战。

本章将通过叙述历史提出两个关键的论点,这两点将在本书中多次提及。第一,互联网每一层都包含特有的进化特征,这些特征又包含不同的政策制定过程,一直延续到今天。因此,我们说每一层都各不相同但又互相影响。第二,历史已经证明,有些时候,政府和公共政策掌握管理监督权力;而有些时候,工程联合会的技术决定或者其他私立机构的政策掌握了大权。确定治理权的关键取决于在哪一概念层上进行分析。2.1 ARPANET和互联网初期阶段

互联网的建立起源于美国对苏联在1957年10月4日发射的那颗人造卫星的直接反应。为了回应苏联发射人造地球卫星的行动,国防部发布了5105.15号指令,并于1958年建立了高级研究计划局(ARPA)。ARPA的任务是:

确保美国在军事实力上使用先进的技术,并始终保持领先的地位,同时不让对手的技术过于强大。

美国军方为ARPA提供经费并设定发展目标。1972年,ARPA被更名为国防高级研究计划局(DARPA),它隶属美国国防部。DARPA委员会授权研究课题尽量满足军事目标,这些目标并不限制在军事应用上。在20世纪60~70年代,ARPA的科学家们推动了微电子、计算机和网络通信领域的主要技术的发展。这样就导致国防部在互联网发展的早期成为治理互联网的主要角色。

美国军方对战场形势的远程分析和战时需要催生了互联网的出现。约瑟夫·利克莱德(Joseph Licklider)和ARPA的信息处理技术办公室负责运用计算机的分析处理能力来改变战场的形势。然而问题出现了,如何才能使后方的指挥部和前方的战场实现实时通信呢?这就需要对具备分析能力的计算机进行远程访问。在20世纪60年代后期,前述的需求直接导致了世界上第一个计算机网络(ARPANET)的诞生。大部分分布于全美各所大学的ARPA主机被互连起来并通过电话线来传输数据。利用已经铺好的电话线网络来进行数据通信,这一决定十分重要,因为互联网的物理架构已经建立。

1969年11月29日,ARPANET最初的两个节点——加州大学洛杉矶分校(UCLA)和斯坦福研究所(SRI)——交换了它们的第一条信息。而这要归功于国防高级研究计划局信息处理技术办公室(IPTO)的拉利·罗伯兹(Larry Robers)。在ARPANET技术设计的基础上,罗伯兹从众多可用于全互连点对点专用线路、线路交换(拨号)服务或者包交换的协议中进行选择。最开始他决定用包交换系统来连接ARPANET主机和主机软件,后来在1970年被NCP协议所替代,之后在1983年,TCP/IP替代了前述的协议。此次信息的首次交换也是ARPA将开发报文处理机(IMP)的合同授予私营企业BBN的结果。报文处理机本质上就是第一代包交换路由器。BBN公司在竞标中挤掉了其他公司,如Raytheon和Jacobie。在加州大学洛杉矶分校(UCLA)和斯坦福研究所(SRI)第一次利用包交换技术传输信息后的一个月里,又有两个节点被加入进来——加州大学圣塔芭芭拉分校和犹他大学。在那一年里,ARPANET每个月都会有一个节点接入,在不到两年时间内,之前计划的15个网络节点都已设置并运行。

在最初的这个阶段,有几个值得一提的特征对我们所讨论的互联网治理十分有意义。首先,建立一个功能性的具有15个节点的ARPANET,电话线作为物理基础架构必须铺设好,而且必须在所有的节点间使用一门通用语言或者通信协议。那么我们前两个互联网概念层——基础架构层和协议层——就已经出现了。

其次,这两个概念层出现的方式,即便在早期阶段,对今天理解这两层的治理也具有指导意义。在基础架构层,美国联邦政府充当了中心协调员,在它能力范围内对现有的电话网络进行了规定(在第3章中,我们将着重对此进行探讨)。在协议层,决定采用包交换协议——它以公共意见征询文件(RFCs)为特征并试图在工程联合会内达成基本共识。包交换协议作为被采用的协议形式一直被沿用至今(我们将在第4章中展开讨论)。

最后,美国联邦政府、私营商业公司及多个大学在ARPANET的萌芽阶段对其发展十分重要。事实上,当4个ARPANET最原始的节点在1969年出现的时候,它们恰巧都在大学里,而下一代的测试则要求是在大学、政府机构及私营商业公司中进行互连。4个节点之后的节点相继出现在麻省、哈佛、BBN科技公司、系统研制公司、斯坦福、麻省理工林肯实验室、卡内基-梅隆大学、凯斯西储大学、美国航空航天局埃姆斯研究中心、兰德公司及伊利诺伊大学厄尔巴分校。这使得ARPANET在1971年就展现了其公私混合的特性,这一点十分关键,不能忽视。

为了打消人们要把他们自己的设备接入ARPANET的一些顾虑,拉利·罗伯兹把信息处理技术办公室(IPTO)出资建立的所有计算机中心都与ARPANET强制地连接了起来。这一决定很大程度上是考虑到了成本的因素。20世纪60年代中期,ARPA成为其大部分合同商的主要资金来源,为它们购买设备意味其承担着代理机构大量的财务开支。要求把不同的计算机中心接入ARPANET,从技术的角度不仅要通过共享硬件、软件和数据源来提高效率,而且还可以解决为每个设备“无谓的复制”同样的先进资源,从而减少需求和相应的开销。换句话说,ARPANET是一种资源共享并避免繁冗的方法,强制性地与它连接是一种降低开支的方式。在互联网的早期发展过程中,美国

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