作者：中国再生资源回收利用协会
出版社：人民邮电出版社
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共享绿色世界：两网融合与垃圾治理探索试读：
内容提要
推动城市环卫系统与再生资源回收系统两网融合，促进生活垃圾减量化、资源化和无害化已经成为我国面临的垃圾治理难题的解决之道。本书以此为主题，第一篇由相关行业专家撰文分析生活垃圾现状、问题、障碍以及解决问题的思路；第二篇由行业内相关企业介绍各自的运营模式、两网融合试点经验、生活垃圾资源化与无害化技术解决方案；第三篇介绍了一些值得我们学习的生活垃圾分类减量的做法和政策措施。
本书适合再生资源行业、生活垃圾处理领域、城乡环境卫生治理领域、生活垃圾无害化处置行业、循环经济领域的从业人员、企业管理人员、专家学者、政府主管部门以及关心生活垃圾分类减量、关心资源回收循环利用和绿色生活、生态文明建设的广大读者阅读。
推荐序一
破解垃圾治理难题，推进社会治理
垃圾治理问题是一个现实问题。25年前，我国还没有关于垃圾治理的法律和标准，垃圾无害化处理设施也很少。城市生活垃圾主要被运到郊区堆放，几年下来，垃圾治理问题日益凸显。之后，国家出台了相关法律，并建设了不少垃圾无害化处理场（厂），然而新的问题又出现了——农村垃圾谁来管？怎么管？多年来，农村垃圾基本是房前屋后、村头村尾一堆，或被扔到河湖中，汛期一来，顺流而下，严重污染地下水、地表水、空气、土壤，甚至导致传染病等严重疫情。于是，垃圾治理问题再一次引发热议。
可喜的是，近年来党中央、国务院高度重视垃圾治理问题，多次下达指导意见，习近平总书记提出要“形成以法治为基础，政府推动，全民参与，城乡统筹，因地制宜的垃圾分类制度”。2015年底，中央城市工作会议也首次明确了农村垃圾的政府主管部门——住建部。
垃圾治理首先要依法推进，其主要法律依据有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）《中华人民共和国循环经济促进法》等。《固废法》明确规定：垃圾管理应遵循“减量化、资源化、无害化”的原则。遗憾的是，多年来我国针对垃圾的管理对策一直以斥巨资大量建设垃圾无害化处理设施等为主，而“减量化、资源化”工作显得十分薄弱。从国际情况看，发达国家垃圾 “减量化、资源化”工作主要采取了以下几项措施：
1.限制过分包装；
2.推行净菜进城；
3.提倡旧货交易；
4.开展“不剩餐”活动；
5.建设健全废品回收体系；
6.不用、少用一次性物品；
7.实施垃圾分类。
值得注意的是，在我国，以上各项工作分属6~9个政府部门管理，形成多头管理局面。发达国家为什么推出那么多措施来促进垃圾“减量化、资源化”？其道理非常简单，与其花费巨额投资，大规模建设垃圾处理场（厂），且长期背负沉重的运营负担，倒不如少产生垃圾。
2017年6月，为了推进垃圾 “减量化、资源化”工作，加强政府内部职能整合协调，北京市成立了“垃圾综合治理协调办公室”。但是，我理解的“垃圾综合治理”应当是政府、企业、公众和社会组织的合作联动，而不仅仅是政府内部职能的整合。企业须在国家政策的支持和引导下，按照市场规则参与其中。公众要在提高环境素养的同时在有约束的制度下积极参与，包括建立强制垃圾分类或与个人诚信记录挂钩等措施。
中国再生资源回收利用协会和中国城市环境卫生协会作为社会性组织，在2016年3月成立了生活垃圾治理与废品回收业两网融合平台——两网融合产业创新协作体，这一举措无疑具有创新性和先导性。随后，北京市政府成立了北京市城市管理委员会，将垃圾管理和废品回收职能合并。
2014年以前，北京市生活垃圾每年的产生量大体以1.3%的速度增长，但2015—2016年，垃圾的产生量猛然增长到10%以上。究其原因，北京市控制人口、疏解低端产业的同时，河北省的一些县、市也陆续关闭了那些小造纸厂、小塑料厂、小冶金厂，而此类制造业的萎缩导致废品价格急跌，进而使垃圾产生量猛增。这一事实充分表现出了两个行业的 “关联性”和“两网融合”的必要性。《中华人民共和国循环经济促进法》也提出了要珍惜和节省资源，提倡循环利用的指导原则。因此，应大力发展废品回收业以及后续的再制造业，并依法提升其战略地位。这样既有利于垃圾减量化、资源化，也有利于资源循环利用产业的发展，进而达到“两网”双赢的效果。
总之，破解垃圾治理难题需要全面统筹，并将其提升到社会治理的高度，调动各方面的积极性，方能促进生活垃圾的减量化和资源化，真正找到垃圾治理难题的破解之路。王维平2017年7月10日
作者简介
王维平，1949年6月出生，北京市第十二届、第十三届、第十四届人大代表，北京市人民政府参事，中国致公党中央科技委员会副主任。从事生活垃圾管理工作逾30年，从1998年开始对城市拾荒者废品回收产业体系进行持续系统的研究。2001年，在全国政协会议上提出发展循环经济并立法的建议，之后参与了《中华人民共和国循环经济促进法》的立法工作，2007年开始对农村垃圾管理进行持续研究。
推荐序二
当中国再生资源回收利用协会潘永刚先生把《共享绿色世界：两网融合与垃圾治理探索》这份凝聚业界精英心血和智慧的书稿交给我，并请我为之作序时，我颇为忐忑。一是作为环境卫生事业的新兵，以自己三年的实践经验去把握垃圾治理的发展方向，深感如临深渊，如履薄冰；二是再生资源回收利用作为传统行业，从历史走到今天，面临重大发展机遇和转型的挑战，而我深感自己研究不深，不敢妄议。但既然居其位，就要尽其责。我想从自己的真实感受出发来对这一问题发表一下自己的看法，即使回答不好两网融合这道时代的命题，如能起到抛砖引玉的作用，也算是没有辜负大家的信任了。
回顾再生资源回收和垃圾分类的发展历程，有利于我们加深对两网融合的理解。
计划经济时代对重要物资管控和社会治安管理的双重需要，决定了废品回收以特种行业的面貌出现。在儿时的记忆里，废品回收站几乎无所不收。书本报纸自不必说，废铜烂铁、牙膏皮、橘子皮、大棒骨、墨鱼骨、土鳖虫，乃至姐姐们剪下的大辫子，都是能卖钱的好东西。在物资短缺的时代，人们的意识里并没有把废品看作垃圾，而是可以交换的商品。也正是这种自然而然的习惯，使得垃圾分类从客观源头上实现了减量分类和资源化。
随着改革开放，计划经济转轨为市场经济，社会管理由单位制转型为社区制，再生资源回收成为开放的市场。虽然治安管理的需求依然存在（公安部门将各类废品回收点作为打击偷盗井盖、电缆行为的重点对象），但在物资管理体制改革和灵活的市场机制下，国有回收站逐渐萎缩，让位于数以万计的拾荒大军和各类自发形成的交易市场。在这个时期，快速的城市化进程改变了人们的生产生活方式，例如不再允许在城市饲养禽畜，同时肉蛋菜奶等供给日益充足，人们收入增长，餐厨垃圾开始大量增加。消费经济的迅速发展造成了废品量的快速增长和品种的多样化，很多在计划经济时期能够回收的再生资源因为缺少可利用的经济价值，大量地转变为垃圾。城市垃圾依靠简易填埋处理也变得难以为继，于是促成了现代垃圾处理产业的出现。1994年，北京市建成了第一座现代化卫生填埋场——阿苏卫填埋场；1996年，北京市在西城区大乘巷社区开展了具有现代意义的垃圾分类，一直坚持至今。可以说，垃圾分类从一开始就和再生资源回收密不可分。
近年来的垃圾分类工作，与再生资源回收渐行渐远。自2010年开展垃圾分类达标小区创建工作以来，虽然在社区摆放了可回收垃圾桶，但人们并没有把再生资源回收视为垃圾分类的主要内容。这固然受再生资源回收市场高度分散化因素的影响（从统计到管理均游离于垃圾分类体系之外），但更主要的是由部门管理职能分割所致。以环卫视角主导的垃圾分类把垃圾处理系统的优化作为第一需求，强调干湿分开主要是为了增加垃圾焚烧的热值。随着原生垃圾的热值逐渐提高，出现垃圾分类无用论的观点也就不足为奇了。
垃圾处理危机和城市病的加重，促成了两网融合的理性回归。正如我们在关注日本、德国等国家垃圾分类制度如何优越的同时，却忽视了这些国家普遍经历的垃圾分类由自发到自觉的过程。历史上日元的大幅升值曾严重冲击了日本的再生资源回收业，但民众的分类习惯已经养成，于是呼唤国有垃圾分类企业替代性进入，给再生资源回收在原有的市场属性中加入了公益属性。在城市经济发展过程中，环保标准的提升以及城市环境整治等因素，对我国当前以低、小、散为主要特征的再生资源回收业同样是一种冲击。再生资源回收市场的低迷同时也对垃圾处理系统造成了影响。北京市的垃圾清运量近几年以平均10%的比率增长，其中很大一部分增加来自于包装物等原本可以回收的资源。反观垃圾处理设施建设，特别是以垃圾焚烧项目为主，在成熟商业模式的推动下，企业表现出大干快上的强烈意愿，但邻避效应、污染防控、维稳等风险又让政府在决策垃圾处理项目时慎之又慎。通过垃圾分类和再生资源回收两网融合来减少垃圾产生量，减轻终端处理设施建设和运行压力，成为城市管理部门的普遍选择。
正是在上述背景下，北京市委改革办在2013年开展了两网融合课题研究，其成果也促成了在2016年7月28日北京市城市管理委员会正式挂牌成立时，再生资源回收作为一项重要的新增职能，由北京市商务委划转到北京市城市管理委员会。但问题并不会因职能由一个部门转给另外一个部门就能得到解决。在过去的一年中，我们征求专家意见，与再生资源回收企业座谈，调研再生资源回收市场，开展课题研究，启动了再生资源分拣中心建设规划编制……对于垃圾分类与再生资源回收两网融合有了新的认识和理解。
两网融合是垃圾治理理念的融合。通过梳理国内外垃圾治理和循环经济理论，借鉴马斯洛的需求层次论，北京市垃圾治理形成了“5R”金字塔结构模型。由高到低分别为减量化（Reduce）、再利用（Reuse）、资源化（Recycle）、热回收（Recovery）和无害化（Residual）。其中的减量化、再利用和资源化是两网融合的主要内容，也是循环经济的基本要求，热回收和无害化是当前垃圾处理的主要方式。通过这样一个模型，我们可以很好地将垃圾分类、再生资源回收与垃圾处理三者之间的关系清晰地表达出来；也可以从金字塔由低到高的实现，看出城市垃圾治理的阶段历程。
两网融合是处理设施建设的融合。出于对城市管理工作的热爱，我在多年前读博士期间接触过一款叫作模拟城市（SIM CITY）的游戏，一度爱不释手。游戏模拟了城市发展演变的进程，其在国外很多高校被推荐给城市规划管理专业的学生作为教学辅助之用。在垃圾处理设施的建设上，游戏就展示了从垃圾填埋场到垃圾焚烧厂（同时开始对填埋场土壤进行修复治理），再到大型再生资源分拣中心的发展过程。也是从那时起，我第一次了解到大型再生资源分拣中心在西方城市被视为“第三代”垃圾处理设施。如今，北京市已经着手进行大型再生资源分拣中心的规划建设，并将其纳入城市基础设施的范畴，这既是垃圾分类成果的体现，也是未来支撑再生资源回收体系运行的基本载体。
两网融合是废弃物治理机制的融合。北京市在推动两网融合的过程中获得了一个重要经验，即从事再生资源回收的社会企业开始关注垃圾分类，在源头的投放和收集环节实现了两网合一。在这种融合的背后，是企业经营与市民参与的深度结合，是基层城市管理与社会管理体制的整合，是社会治理体系的完善和发展。在这种融合的基础上，废弃物治理可以打破部门管理壁垒，弱化各类废弃物的管理归属问题，促进在经济、法律、行政、技术、社会动员上实现政策集成，创新符合需求的运行管理方式，形成废弃物治理的长效机制。
知易行难，垃圾治理任重道远。学习贯彻落实习近平总书记关于普遍推行垃圾分类制度的重要讲话精神，为进一步深化垃圾治理提供了契机。但两网融合依然面临着许多需要破解的难题。首先是垃圾和资源的界限并不清晰。在不同的支持政策和市场条件下，垃圾和资源是可以相互转化的，例如低值再生资源的标准就很难界定。在源头上似乎更应该把废弃物看作垃圾而不是资源，更应该强调公益性。其次是两网融合的管理体制需要重新构建。这里既与政府的监管方式有关，也涉及确定企业主体地位的问题。再生资源回收业仍属于生活性服务业，职能划转后部门间又产生了新的管理接口。最后是全产业链的畅通问题。再生资源回收行业由城市管理部门监管的优势在于源头资源整合，但通过垃圾分类分出的再生资源具有商品属性，往往需要跨省协同处置利用。市场流通监管部门如何发挥作用，循环经济政策如何支持等问题，都需要在实践中进一步寻找答案。
本人对垃圾分类和再生资源回收两网融合的拙见仅供读者参考，抛砖引玉。而本书中的观点精彩纷呈，集合了政府工作人员、专家学者、社会组织和企业精英的智慧，想必能够对有识之士有所启发。再次感谢中国再生资源回收利用协会策划并出版了这本论文合集，能有这么多的朋友一起关心、支持和参与这项利国利民的事业，崇敬之致，甚感欣慰！李如刚 于西单北大街80号2017年9月12日
作者简介
李如刚，1970年生，北京市城市管理委员会副主任。天津大学工学学士，中国人民大学工商管理硕士、城市经济学博士。第一篇专家视角生活垃圾综合治理利用是新型城镇化建设的短板
国务院发展研究中心资环所研究员 程会强
在新型城镇化进程中，生活垃圾问题正成为日益凸显的不可回避的重大问题，已成为城市病的典型表征和农村面源污染的重要来源，成为新型城镇化和生态文明建设的短板。垃圾治理利用不是单纯的环境治理、资源化利用和无害化处理，而是生态文明建设最接地气的着力点和城镇治理能力的标志之一。本文以生活垃圾为样本剖析了我国垃圾回收利用中存在的主要问题，提出适应我国新型城镇化建设的生活垃圾治理利用思路和对策建议，以期贯彻绿色发展理念，提高城镇垃圾治理利用能力。
一、生活垃圾问题已成为新型城镇化建设中的短板（一）表层挑战：垃圾泛滥已成为当代社会的一大公害
1.城市垃圾问题。全国城市垃圾堆存累计侵占土地面积超过5亿平方米，每年的经济损失高达300亿元。除县城之外的668个城市中，有2/3的城市处于“垃圾包围”之中，1/4已经无垃圾填埋堆放场地。
2.农村垃圾问题。据住建部统计，截至2013年末，全国58.8万个行政村中，对生活垃圾进行无害化和非无害化处理的仅占37%，全国村庄生活垃圾无害化处理率只有11%。“十二五”期间，仅农村地区每年的垃圾产生量就达1.1亿吨，其中有将近7 000万吨的垃圾没有进行很好的处理，城乡二元结构在环境治理上差距明显。
3.分类不清。我国是世界上最早提出垃圾分类的国家，但时至今日垃圾分类成效甚微。生活垃圾分类存在参与人少、底数不清、标准缺失、目标不明等问题；试点工作主要在城市社区进行，覆盖面有限，代表性、综合性不够。
4.处理不足。城镇生活垃圾处理缺乏科学的规划，垃圾处理基础设施（特别是中小城市和农村）薄弱，处理技术单一。垃圾二次污染等现象严重、卫生填埋场渗滤液污染土壤和地下水的案例增多、臭气影响周边环境等。
2015年，全国城镇（包括县城）共有生活垃圾无害化处置设施2 077座（包括填埋场和焚烧厂），生活垃圾处置能力达75.8万吨/天。但是，2015年全国城乡生活垃圾实际的年产生量为4.96亿吨，平均135.89万吨/天，能力缺口达60.09万吨/天。
5.维权增多。公众环境意识和维权意识高涨，“垃圾邻避”现象凸显，致使垃圾收运路径、垃圾场选址等都成了普遍难题，由垃圾问题导致的社会不稳定因素增多。
6.投资匮乏。生活垃圾处理的投资主体单一、融资渠道狭窄、资金使用效率低下，导致生活垃圾处理相较于垃圾产生激增量严重滞后。（二）深层挑战：垃圾治理正成为环保事业的治理焦点
新中国成立以来，我国环保事业的治理重点大体分为三大阶段。第一阶段的重点是防风固沙，第二阶段的重点是治理生产污染，现在垃圾治理和环境质量正深刻影响我国环保事业的发展格局，成为第三阶段的治理焦点。垃圾治理是当前改善城乡人居环境质量的重点领域，也是按照生态文明要求推进新型城镇化建设最接地气的着力点。
1.垃圾危害超过生产危害。垃圾产生的量和质都与生产正向相关，随着经济增长总量的增加和产品换代速度的加快，生活废弃物品处理技术的难度开始超过生产技术的难度。当垃圾数量急剧膨胀以后，垃圾的环境危害便开始超过生产的环境危害。垃圾问题已从生活问题演变为环境问题、经济问题和社会问题，甚至在局部地区还演变为维稳问题。
2.垃圾治理短板效应凸显。垃圾污染属于面源污染，几乎每个人都是环境加害者，法律政策的实施极难，经济技术投入的回报极低，治理需要依赖民众觉悟和公众参与。在垃圾减量化、资源化和无害化管理没有形成系统工程的背景下，垃圾治理的“短板效应”将日益凸显，整个社会环境系统的状况将越来越取决于垃圾治理的程度。
3.环境质量决定生活质量。当今我国民众的生活追求，正在由数量型向质量型转变。生活质量，既包括身体的生理健康性，也包括对环境的精神愉悦性，而这两者的基础是环境质量。环境质量决定生活质量，环境产品成为最普惠的民生产品。建设美丽中国不仅要治理实体污染，而且要治理视觉污染，而垃圾属于二者兼备的污染。所以，垃圾治理势必上升为全局性、长期性的战略任务。
二、垃圾治理和利用应成为新型城镇化建设的着力点
——从战略定位着眼，垃圾治理利用不是简单的环境治理和资源化利用、无害化处理，而应是按生态文明要求推进新型城镇化建设的突破口、着力点和提高城镇治理能力的标志之一。要从生态文明建设层面着手垃圾治理，按社会系统工程思维方式组织垃圾回收，以提高城镇治理能力和培育新兴战略性产业的视角审视垃圾产业。垃圾分类和治理利用不仅可以改变个人和社会行为方式，而且对提升整个民族素质都极具重要意义。
——从认识更新角度，要树立垃圾分类治理的系统观。分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统是一个完整的链条系统，不能把垃圾分类制度单纯看成是分类环节，要树立垃圾分类治理的辩证观。垃圾是废弃之物，它既有污染属性，也有资源属性。垃圾分类治理的作用就是将废物利用资源化、最大化，在分拣后将最终废弃的真正垃圾通过异级转化和无害化将污染最小化。填埋、焚烧和生化处理不是三个递进的必然阶段，三者各有利弊，要因地制宜、因情施策、综合协用。
——从治理体系层面，垃圾问题不是单纯的意识问题，也不是单纯的技术问题和环境问题，垃圾治理利用是一项巨大的系统工程，需要政府、企业、公众的多方协作。采取宣传教育、法制约束、激励机制、技术支撑、市场结合等多种手段，本着“减量化、分类别、再利用、资源化、无害化”的原则，着眼于垃圾产生、减量、分类、回收、运输、处理、利用全过程管理和完整的产业链，按照有利于规范分类回收秩序、有利于降低回收利用成本、有利于提高回收利用效益的要求，构建符合我国国情的垃圾治理利用体系。
——从推进阶段层面，“十三五”时期将成为我国垃圾处理向垃圾治理转变的转折期。需“统筹规划、协调推进，创新动力、多元治理，减量集约、共生循环，平稳运行、绿色环保”，最终形成多元、综合、全程和依法治理垃圾的局面。
三、提高我国城镇垃圾治理利用能力的建议和措施
——完善生活垃圾等立法和规章。在已出台《生活垃圾分类制度实施方案》的基础上，我国应建立和完善垃圾分类的相关法律，逐步把垃圾分类作为硬性约束要求，明确政府、企业、公众责任。在制定一套较完善的垃圾处理政策法规体系的同时，配套落实绩效考核具体操作细则，明确条款推进的具体措施和各方权责，从而保障有法可依、执法有力、奖惩并举，达到政策法规预期的目的。
——多样化措施促进垃圾减量化。包括设计减量，如设计使用可循环包装等；意识减量，如减少一次性物品使用等；分类减量，如减少最终垃圾处理量等；再生减量，如提高垃圾分类资源化。
——率先实行生产者责任延伸制。生产厂商在垃圾分类和回收利用中的职责责无旁贷。按照“谁生产，谁负责”的原则，生产厂商应对垃圾的产生承担延伸责任，有义务将其回收再利用。特别是与公众日常生活息息相关的包装物和电池等危险废物应切实落实生产者责任延伸制，形成专业化的逆向物流回收利用体系。
——多种措施促进公众广泛参与。公众是垃圾减量和分类的基础。要想建立长效机制，首先要大力开展普及全民的垃圾减量和分类教育，宣传垃圾分类的重大意义及对于群众的切身利益。其次有关部门还需要加强引导和督导，让垃圾分类不仅在形式上，更在分类的内容、方法、措施上以及投放、收运环节等有质的飞跃。如政府进行垃圾分类全流程设计，因地制宜出台分类细则和再生资源目录，实现垃圾源头减量、分类投放、分类收集、分类运输和分类处理，形成各具特色的城镇垃圾治理模式。
——利益机制奖励吸引企业公众。政府可通过垃圾收费、给予回收利用企业政策优惠、补贴低值再生资源产品和垃圾前端分类等政策，鼓励企业参与到垃圾回收利用领域。对于垃圾产生源头即公众，可采取“以旧换新”“积分兑换”等多种方式，激发其主动进行垃圾分类的热情。公共机构率先引领，大宗垃圾品种优先分类，倡导使用再生资源产品，通过典型示范引领社会广泛行动。
——预先做好垃圾回收处理规划。成长中的新型城镇化区域，要预先规划建立垃圾分类回收处理系统，形成大数据，科学决策和布局，形成规模化、专业化的垃圾回收处理体系。
——创新垃圾管理机制。从城市废弃物整体管理着手，明确专门机构管理垃圾事务，或者是将分散的职能统一到某一协调机构形成合力。深化环卫行业和再生资源行业供给侧结构性改革，使传统环卫行业与再生资源回收利用行业相衔接，真正实现环卫网和再生网“两网融合”，从垃圾的源头入手，建立垃圾减量、回收、利用、处置、无害化全产业链。
——完善垃圾基础设施产业链条。公众前端分类要和后端处理环节相衔接，后端加工利用和处理的手段决定前端的分类；垃圾分类利用要考虑市场需求，考虑成本费用。后端应建立与前端垃圾分类配套的再生产业和循环经济产业园，培育龙头骨干企业。完善基础设施，特别是提高中小城市和乡镇的垃圾处理能力。
——完善标准规范提高技术水平。应进一步完善垃圾回收利用标准规范，既包括国家、地方、企业的技术标准，也包括环卫工作自身的标准。另外，要加强科技研发，创新垃圾回收处理的技术，积极推进垃圾治理的机械化、智能化。
——引入市场机制和第三方治理。借鉴供给侧的思维，引入社会资本参与垃圾分类和处理，政府购买第三方服务，借助市场的力量参与环卫建设和管理。通过政策引导、经济扶持、价格补贴、税收优惠等支持，实现“管干分离”，做到投资主体多元化，使中小城市的垃圾处理主体向规模化、市场化转变。
——着力弥补农村垃圾治理短板。农村垃圾治理是改善农村人居环境的重点，同时也决定了我国垃圾治理的成败。在传统“户分类、村收集、镇转运、县处理”模式的基础上，要因地制宜探索就地减量、就近处理的模式。建立村庄保洁制度、建设村庄保洁队伍，明确村民保洁义务。鼓励探索PPP模式，采用政府投资、村民集资、社会融资等多种渠道解决资金问题，有条件的地区公开招标专业保洁公司进行市场化运作，为社会资本参与农村生活垃圾收运设施的建设和运营敞开大门。各级政府应对本地区农村垃圾治理负总责，将农村生活垃圾治理纳入生态文明建设示范村镇考核内容，农村垃圾的治理情况纳入干部考核体系。参考文献
［1］习近平.习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014.
［2］中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见［J］.中国环保产业，2015（06）：4-10.作者简介
程会强，博士，国务院发展研究中心资环所研究员。主要研究领域循环经济与绿色发展，生态文明与新型城镇化。关于“两网融合”的几点认识
中国城市环境卫生协会理事长 肖家保
垃圾分类与再生资源“两网融合”产业创新协作体自2016年春季诞生，此后，中国再生资源回收利用协会积极努力，创新、协调、调研。如今又就经验模式出书造势，为解决我国垃圾问题尽心尽力，确实值得我们学习。“两网融合”是按照我国“十三五”规划纲要中，健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接这一要求而提出的落实方案之一。其内涵与外延不少专家已做了较为详细的阐述与研究。现仅就三方面谈一些粗浅的认识。
一、对于生活垃圾，环卫部门与再生资源回收部门从来就是解决此问题的两个方面军。环卫部门注重于无害化，而再生资源回收则倾力于资源化。当然，废品回收量越大，对于环卫部门来讲，也是垃圾减量化，工作量随之而减少。因此，如果我国城市里的废品回收行业萎缩，那不仅是再生资源回收行业的问题，对环卫部门也是雪上加霜。当然，我们目前所说的“两网融合”仅是对于城市的生活垃圾收集处置而言，并不包括工业与农业废弃物和农村生活垃圾。
二、谈到垃圾分类与废品回收，我国城市中的生活废弃物，除了低值品外，不少是可以卖钱的。这与很多发达国家不同，在那些国家，让别人回收家庭废弃物是要付费的。因此，国内废品回收的最前端是市场化行为。国外这些国家也是市场化行为，即双方交易，但两个市场化是反向的。这种市场的反向交易，对于回收部门的收益来说有天壤之别：在国外是收费，在国内你要付费。对于环卫部门和城市管理部门来讲，由于“捡拾大军”择利而为，因此第一不能充分专注于资源化，第二有些垃圾在回收与转运过程中又会造成环境的再次污染。
特别要指出的是，用家中废品卖钱的观念，对于推广垃圾分类是很大的阻力，对于“两网融合”也是一大障碍，即当你要求家家户户垃圾分类投放时，如果按废品收购模式给钱鼓励，那么这笔费用由谁来出？政府财政里有没有这笔费用？企业出这笔费用是否能盈利？而物质鼓励分类是否能够成为长久推动力？这些都是绕不过去的问题。
三、关于垃圾资源化问题有很多名句，其中普及率最高、接受度最高的就是：垃圾是放错地方的资源。实际上这句话只说对了一半。对于再生资源回收部门，这句话无疑是正确的，它们就是在把垃圾中有价值的物品变成资源；但是，回收部门所收的城市生活垃圾只占总量的25%或者再多一点，对于大部分固体废弃物来讲，能否成为资源是由成本控制的。如果一个企业愿意以100元的代价来换1元的资源，它肯定无法生存。如果政府要这样做，以目前的财政力量完全不现实。因此，这也是国外先进国家对于生活垃圾处理方式大多以焚烧发电为主的原因。我国在经济发达地区也是如此。这是目前城市生活垃圾处理无害化、资源化、减量化最有效与最经济的处理方式。所以，对于垃圾资源化较为准确的表述是：1.要努力提高垃圾资源化程度；2.资源化应以市场为主体，以成本来约束；3.生活垃圾资源化程度与垃圾分类水平息息相关。
其实不仅仅是环卫行业和再生资源回收行业“两网融合”，所有垃圾处理管理有关的部门都需要联合协作，形成合力。早在2011年国务院批准住房和城乡建设部等部门关于加强城市生活垃圾处理工作的意见时，就要求十六个中央部委分工协作，而后又成立工作协调小组，部门扩展到20多个。可见协同融合是解决我国垃圾问题的必由之路。有一位专家的观点很精辟，“两网融合”要取得成功，政府是主导，企业为主体，协会等是社会组织主推，广大公众是主力。四方力量缺一不可，各司其职，各尽其责，垃圾三化指日可待。作者简介
肖家保，男，1949年12月生。曾任新华通讯社、人民日报社记者编辑，中国商报总编辑，中国建设报社社长。高级编辑职称，国务院特殊津贴获得者。现任中国城市环境卫生协会理事长。我国可回收垃圾资源化利用水平比较分析
中国城市建设研究院有限公司总工程师、教授级高级工程师 徐海云
生活垃圾中可回收物单独收集并资源化利用是生活垃圾分类收集的重要内容。本文以生活垃圾中具有代表意义的可回收物——废纸、废塑料、易拉罐为例，分析比较我国与发达国家（日本、美国、欧盟等）资源化回收利用水平的状况，发现在相同统计口径下，我国生活垃圾中可回收物的资源化水平明显高于发达国家，提出要客观认识我国生活垃圾资源化水平，厘清生活垃圾分类收集的方向，当务之急是建立全口径垃圾废品统计制度。
垃圾的含义实际上就是废弃不用的东西，所有的物品在完成其使用价值后，最终的归宿就是成为垃圾，因此，垃圾在它诞生时的条件就是不用或低价值。垃圾本身确实又是由多种材料和物质组成的，所以在这个意义上也可以说“垃圾是放错位置的资源”。为促进清洁利用以及减少生活垃圾后端处理成本和环境影响，对于一些特定类别的生活垃圾在源头进行单独收集就是所谓的源头分类收集。
生活垃圾源头分类收集可分为两类，即价值分类收集和环保分类收集。以经济收益为基础、材料循环利用为目的的生活垃圾分类收集可称为价值分类收集。这类收集主要体现为材料的回收利用，如废纸、废金属、废玻璃、废塑料等回收。我国普遍存在的废品回收就属于这一类。以降低垃圾处理过程有害物质排放为基础、推进垃圾处理效果和环境友好为目的的生活垃圾分类收集可称为环保分类收集，家庭有害垃圾的单独收集就属于这一类。价值分类收集的客观效果实现了垃圾回收利用。
生活垃圾处理可划分三种方式，即回收利用、焚烧处理与填埋处理。回收利用又可划分为三种方式：一是保持其原有使用功能的直接回收利用，例如将啤酒瓶等经过清洗后重新作为啤酒瓶使用；二是不再保持其原有的形态和使用性能，但还保持利用其材料的基本性能，如废金属回收利用、废纸再生、玻璃再生等；三是不再保持其原有的形态、使用性能和材料的基本性能，但还保持利用其部分分子特性等，如生物质有机垃圾的好氧堆肥、厌氧发酵等。发达国家垃圾管理战略或者说垃圾处理方式的选择原则是：首先是尽可能避免产生垃圾，产生垃圾后尽可能进行回收利用，其中包括尽可能对可生物降解的有机物进行堆肥处理或厌氧消化处理；其次是尽可能对可燃物进行焚烧处理并进行余热利用；最后是对不能进行其他处理的垃圾进行填埋处理。这里“尽可能”的含义就是以经济条件许可为前提，具体地说要考虑市场需求与成本；回收利用后的剩余垃圾处理主要有卫生填埋、焚烧处理两种方式。我国生活垃圾管理的原则是“减量化、资源化、无害化”，这与发达国家垃圾管理战略的精神是一致的。
一、价值分类收集在我国城市中一直存在
到目前为止，我国绝大部分居民在家庭中对废纸、塑料瓶、易拉罐等价值较高的废物作为废品单独收集，然后卖给“回收工”，这些人大多来自农村，在城市居民区流动地或半固定地收集废旧物品，然后再卖给废旧物资回收站。目前我国“拾荒人员”的数量没有完整统计，根据典型城市的调查估算，应在600万人以上，是环卫系统职工总数的2倍以上（实际上，有部分环卫职工也在收集废品）。这些人员以此为谋生手段，他们也许并不清楚环境保护或循环经济的概念，但对收什么垃圾可以挣钱是很清楚的，不能挣钱的垃圾肯定是不会收的。这个过程实际上就是生活垃圾的价值分类收集。我国总体上属于发展中国家，经济发展水平差距较大，农村剩余劳动力多，劳动力成本低，这种状况还将持续很长一段时间。如果就业充分，不能就业的人也有比较好的社会保障，这种状况就会改变（见图1）。图1 废品回收现状
由于我国通常将城市垃圾中可回收的物品称为“废品”，而将其余俗称为垃圾，其中被称为垃圾的由城市环卫部门负责处理，而废品的收运和处理由其他部门负责。因此，目前城市建设部门统计的城市垃圾清运量基本不能反映“废品”部分。此外，统计内容的差异导致我国城市垃圾的回收利用水平难以得到全面的统计和反映。
二、废纸回收
废纸通常是生活垃圾可回收物中产生最大的部分。在电子阅读产品普及之前，废纸在生活垃圾中所占比例的增加常常伴随着经济发展水平的提高。美国在1960年人均纸年消费量就已经达到166.7千克，在2000年前后达到峰值300多千克，近些年随着电子阅读产品的普及，纸消费量有明显下降（见图2）。正如芬兰前总理亚历山大·斯图布2014年所言，iPhone杀死了诺基亚，iPad杀死了造纸业。图2 1960—2013年美国人均纸年消费量及废纸回收率变化
尽管这些年我国纸消费量不断增长，2014年达到1.0071亿吨（中国造纸工业2014年度报告，中国造纸协会2015），但我国人均纸消费量仍处于较低水平，人均纸年消费量75.4千克左右，约为发达国家的1/3（见图3），低于美国20世纪60年代人均消费水平（见图2）。在人均纸消费水平较低的情况下，废纸回收率难以达到较高数值，一方面，不能回收的废纸（如卫生纸）占有较高的比例；另一方面，短时间内不会废弃的图书、杂志等也占有较高的比例。例如，日本在20世纪60年代人均纸消费量低于100千克时，废纸回收率也不到40%（见图4）。图3 2014年中国人均纸年消费量及废纸回收率比较图4 1960—2015年日本人均纸年消费量及废纸回收率(数据来源：日本废纸回收利用促进中心)
高回收率往往是在高消费的条件下实现的。例如，对比德国1995年到2014年的纸消费量、废纸收集量、废纸收集率可以发现（见图5），1995年废纸收集率为67%，2014年废纸收集率提高到了74%，废纸收集率增加了7个百分点，但未单独收集利用的废纸量并没有减少，1995年是515万吨，2014年是529万吨，未单独收集利用的人均废纸量达到60千克以上（见图6）。图5 1995—2014年德国废纸收集利用率对比图6 1995—2014年德国废纸未利用量对比
对于废纸回收利用水平不能简单地对比回收率，需要考虑消费量、实际废弃量。我国废纸回收的实际状况足以说明废纸回收率是比较高的。尽管我国的废纸回收率还不到50%（见图7），明显低于发达国家和发达地区废纸回收率（见图3），但如果在相同消费水平的条件下比较，我国废纸回收率又显著高于发达国家，如美国、日本（见图2、图4）。国内有人认为我国废纸回收率较低，我国废纸回收的潜力还很大，这是不符合事实的。人均消费量高，回收率即使很高，绝对废弃量仍然较高。人均消费量低，回收率不高，绝对废弃量却可能较低。例如，人均年消费量200千克，回收率65%，废弃比率35%，人均年废弃量为70千克；人均年消费量50千克，回收率30%，废弃比率70%，人均年废弃量为35千克。例如，2013年美国废纸回收率达到63.3%，其中废报纸的回收率为67%，废纸箱的回收率为88.5%（数据来源：Municipal Solid Waste Generation，Recycling，and Disposal in the United States：Facts and Figures for 2013）。我国没有关于废报纸和废纸箱回收率的确切统计，但从针对企业和社区回收率的抽样调查结果来看，废报纸和废纸箱的回收率都在95%以上。图7 1990—2015年内地纸消费量及废纸回收率
美国2012年的废纸回收率为65%，而进入垃圾处理场中的废纸占14.8%；日本东京废纸回收率接近80%，而日本东京垃圾焚烧厂焚烧的废纸量占40%~50%；我国废纸回收率不到50%，而进入垃圾场的废纸量不足5%。这些都可以充分说明，与美国、日本等发达国家相比，我国废纸回收水平名义较低，实质较高，或者说废纸回收水平实际上高于发达国家。
三、废塑料回收
废塑料是生活垃圾可回收物中增长最快的部分。根据2014年国家发展和改革委员会在《中国资源综合利用年度报告》中公布的数据（见表1），2009—2013年我国废塑料回收利用率为23%~29%。
表1 2009—2013 年我国废纸回收利用情况 单位：万吨
上述废塑料回收利用率计算方法是用废塑料回收量除以塑料消费量，而不是国际上通行的算法，国际上废塑料回收利用率的计算方法是用废塑料回收量除以废塑料产生量。这样的计算方法更符合实际，因为在塑料消费中，占有较大比例的工程塑料不会在短时间内转变为废物。如果按照国际通行的废塑料回收利用率的计算方法，我国废塑料回收率将由23%~29%提升为41%~47%（见图8）。图8 2009—2013年内地废塑料回收率两种计算结果
由于统计口径的不一致，我国废塑料回收利用水平被严重低估。以欧盟为例，欧洲塑料协会不仅把废塑料材料回收利用统计为回收利用，而且把进入带有余热利用的垃圾焚烧设施废塑料也算作回收利用。例如，德国2013年废塑料产生量为568万吨，废塑料回收利用率为99%，其中57%进行了焚烧处理和余热利用，42%作为材料进行回收利用。而作为材料回收利用的42%的部分，有超过一半（约55%）用作出口处理，作为原料进行回收利用的只占1%，其余18%作为功能性材料进行回收利用（数据来源：Consultic）。根据欧洲塑料协会的统计，2006年欧盟27个国家废塑料产生量为2 460万吨，回收利用率46%，其中材料回收利用率为19%，焚烧利用率为27%；到2014年欧盟废塑料产生量为2 590万吨，回收利用率提高到69%，其中材料回收利用率为30%，焚烧利用率为39%（见图9）。这期间，伴随着生活垃圾填埋比例降低和焚烧比例的提高，欧洲废塑料材料回收利用与焚烧利用都有明显增长，而且废塑料焚烧利用增长略高于材料利用的增长。图9 2006—2014年欧盟废塑料回收利用变化
扣除废塑料焚烧回收利用部分，中国的废塑料回收利用率明显高于欧盟。以2012年的数据作为对比，中国废塑料回收量为1 600万吨，废塑料回收率为46.9%，进口废塑料888万吨，合计回收废塑料2 488万吨，废塑料使用量占当年塑料消费量的比率为45.5%；而2012年，欧盟（27国）废塑料回收量是660万吨，废塑料回收率是26%，而欧盟回收的废塑料的45%（约300万吨）用于出口（其中87%出口到中国），实际欧盟本土废塑料使用量约360万吨，废塑料使用量占当年塑料消费量的比率为8%（见图10、图11）。图10 中国与欧盟废塑料回收利用量对比图11 中国与欧盟废塑料回收利用率对比
日本塑料制品协会公开统计数据显示，2014年日本废塑料排出量为926万吨，有效利用量为768万吨，有效利用率达到83%。这一利用率看起来很高，但实际上如果只计算材料回收利用量（233万吨），回收利用的比率也只有25%。日本之所以统计出这么高的有效利用率，是因为把进入生活垃圾焚烧厂的废塑料也视为有效利用（只要这个生活垃圾焚烧厂会进行余热利用）。此外，日本回收利用的废塑料大部分用于出口（2014年出口160多万吨，其中90%出口到中国），在日本本土进行的材料回收利用率不足7%，在这7%中，还包括喷入高炉作为还原剂利用的约为3%，因此，日本废塑料中作为塑料原料回收利用的比率只有4%。
目前，美国塑料回收比率约为10%，其中2000年是5.8%，2012年是8.8%，2013年是9.2%。美国废塑料产生量约为废纸的一半，2013年约为90千克/人，全年产生量为2 900万吨，回收量为270万吨。2012年美国出口废塑料215万吨（其中出口到中国169万吨，占79%），在美国本土的回收率只有2%左右。
以聚对苯二甲酸乙二醇酯（PET）瓶为例，美国的回收率为31.2%（2013年），欧盟的回收率为59%（2015年），日本的回收率约为70%（2010年）。
综上所述，中国废塑料实际回收利用率也明显高于日本、欧洲、美国等发达国家。
四、易拉罐回收
铝制饮料罐（俗称易拉罐）是单位重量回收价值较高的废物，具有反映生活垃圾回收利用水平的典型意义。我国易拉罐回收利用水平没有确切的统计，实际上也明显高于发达国家的回收率。例如，2015年3月16日，来自布鲁塞尔的一则报道显示，欧洲铝制饮料罐回收利用率达到了创纪录水平。2012年欧洲29个国家的铝制饮料罐回收率达到69.5%（见图12），回收量为275亿个，相当于39万吨再生铝。欧洲铝业协会（The European Aluminium Association，EAA）认为这一接近70%的回收率具有里程碑意义，对于实现2020年80%的目标具有重要意义。1971年，美国俄勒冈州（Oregon）通过了第一个回收瓶子议案，其他9个州也随后实施类似议案，即退还瓶类容器支付5~10美分；1972 年，在美国华盛顿州首先成立回收中心，接受啤酒瓶、铝罐和报纸；根据美国环保署统计，1980年美国铝制易拉罐的回收率为37.6%，1990年达到63.9%，近几年保持在55%左右（见图13）。图12 欧洲国家2012年铝制易拉罐回收率图13 美国1970—2014年铝制易拉罐回收率
五、结束语
由于不同国家统计口径不同，简单比较生活垃圾回收利用率并不能完全反映回收利用水平。根据中国废纸回收量，运用类比法可以估算出2014年中国生活垃圾的回收利用水平约为27%，名义上高于日本，低于美国、欧洲以及德国，但实际并非如此（见图14）。日本的生活垃圾回收利用率约为21%，美国的生活垃圾回收利用率为34%，但实际上日本的生活垃圾回收利用水平明显高于美国。例如，近几年，美国的铝制易拉罐回收率只有50%~55%，而日本铝制易拉罐回收率达到90%以上；美国的塑料回收利用率约为10%，而日本达到了20%~22%。图14 中国生活垃圾回收利用率与主要发达国家和地区对比
日本的生活垃圾回收利用率约为21%（见图15），德国的生活垃圾回收利用率为65%，实际上日本与德国的生活垃圾回收利用水平是相当的。德国把大量园林垃圾都列为回收利用对象，日本没有；德国还把一部分余热利用率高的垃圾焚烧厂算作回收利用单位。2013年，德国焚烧生活垃圾2 190万吨，炉渣产生量约为576.94万吨，在焚烧的炉渣中还回收了46万吨铁类金属和5.8万吨有色金属。德国是分类收集比较严格的国家，但是垃圾焚烧炉渣量超过了25%，焚烧后从炉渣中回收的铁类金属占焚烧垃圾量的2.1%，有色金属量占焚烧垃圾量的0.26%。人们常说国内没有垃圾分类，可与德国相比，国内焚烧生活垃圾炉渣占焚烧垃圾的比例以及焚烧后金属占焚烧量的比例都较低，德国分类后焚烧的生活垃圾还有那么多的炉渣、那么多的金属，与国内很多人的想象大相径庭。日本的炉渣量占焚烧垃圾量的10%左右，炉渣中金属占垃圾量的1%左右，都只有德国的一半（见图15）。图15 1990—2014年日本生活垃圾回收利用率
新加坡环境部门公布的数据显示，2014年新加坡的垃圾回收利用率达到了60%，这一结果的统计口径是，垃圾产生量为751.45万吨，回收利用量为304.34万吨。新加坡居住人口为553.5万人（2015年），按照这一统计口径，人均垃圾产生量为1.36吨/年，相当于3.72千克/日，这里包括建筑垃圾以及工业垃圾。高回收率伴随高产生量。此外，由于统计口径的不同，回收率提高了，新加坡环境部门公布的垃圾回收率是49%，2014年增加到了60%，生活垃圾焚烧量不仅没有减少，而且还增加了26%。新加坡规划的垃圾回收率还在不断走高，2030年要达到75%，同时垃圾焚烧厂也在大幅度扩容。
很多人常常对国内的生活垃圾回收利用水平缺乏客观的判断，但回收垃圾收集的主体是拾荒人员，垃圾回收利用产业链完整、市场规模效益良好，这是我国的特点，也是其他发展中国家不具备的优势。我国生活垃圾回收利用水平实际上已高于任何一个发达国家，以废纸、废塑料计算，我国人均进入生活垃圾最终处理厂（场）废弃物量约为日本、德国的50%，不到美国的三分之一。大家也能从直观上感觉到，我国进入生活垃圾处理场的生活垃圾水分高、灰分高、热值低。此外，我国垃圾回收利用还为全球做出了巨大贡献。根据国际固体废弃物协会2014年公布的研究报告，中国进口废塑料的交易量占所有发达国家交易量的56%，废纸交易量占51%。正如《废物星球》的作者亚当·名特（Adam Minter）所言，“美国的废品回收率远低于中国，从某个角度来说，随着中国人生活水平的迅速提高，人们不再稀罕卖废品那点钱，中国的废品回收率将开始下降；但同时，中国自身产生的废品正越来越多。”
在供给侧结构性改革的大环境下如何推进垃圾回收利用？供给侧结构性改革是今后一段时期我国经济发展改革的主要任务，所谓“供给侧结构性改革”就是“供给侧+结构性+改革”，其含义是用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给。生活垃圾的回收利用同样面临这样的境况，具体表现为废品价格和需求呈下降趋势。2016年12月，习近平总书记在中央全面深化改革小组会议上提出，要“普遍推行垃圾分类制度”，2017年3月，李克强总理在2017年两会政府工作报告中也提出要“普遍推行垃圾分类制度。“垃圾分类制度”的具体内容还没有公布，但我国推行生活垃圾分类制度的初衷主要是为了进一步提高生活垃圾回收利用水平。中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见（2016年2月6日）提出，到2020年力争将垃圾回收利用率提高到35%以上。国务院《关于印发“十三五”节能减排综合工作方案的通知》（国发〔2016〕74号）提出，“推动餐厨废弃物、建筑垃圾、园林废弃物、城市污泥和废旧纺织品等城市典型废弃物集中处理和资源化利用，推进燃煤耦合污泥等城市废弃物发电。选择50个左右地级及以上城市规划布局低值废弃物协同处理基地，完善城市废弃物回收利用体系，到2020年，餐厨废弃物资源化率达到30%。”生活垃圾中低值废弃物回收利用大多属于“低端供给”，如何在供给侧结构性改革大环境下推进垃圾回收利用既是认识挑战，又是现实挑战。
目前我国生活垃圾回收利用水平远高于发达国家，从另一个角度看，进一步提高可回收垃圾量已经没有潜力或没有提高的空间了。这些年我国投入大量人力物力推进生活垃圾源头分类收集，但实际上生活垃圾回收利用水平并没有因此提高，也许就是因为我国生活垃圾回收利用水平已经站在了山顶之上。因此，要客观认识我国生活垃圾资源化水平，找准生活垃圾分类收集的方向，当务之急是建立全口径垃圾废品统计制度，摸清、掌握可回收垃圾的数量、种类，以及回收利用的去向。参考文献
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［4］中华人民共和国国家发展和改革委员会.中国资源综合利用年度报告（2014）［J］.再生资源与循环经济，2014，7（10）：3-8.
［5］中国再生资源回收行业发展报告（2013—2016）.
［6］中华人民共和国住房和城乡建设部.中国城市建设统计年鉴［M］.北京：中国计划出版社，2010-2015.作者简介
徐海云，国务院特殊津贴专家，中国城市建设研究院有限公司总工程师、教授级高级工程师，中国环保产业协会生活垃圾处理委员会秘书长。兼任民进中央人口资源环境委员会副主任、住房与城乡建设部可持续发展与资源环境专家委员会委员、住房与城乡建设部市政公用行业专家委员会环境卫生专家组成员、国家发展改革委发展循环经济专家咨询委员会成员。长期从事生活垃圾处理设计、咨询、规划、标准及科研工作，先后主持或参与生活垃圾处理“八五”“十五”科技攻关项目、“十一五”及“十二五”科技支撑项目。负责或参与多项生活垃圾处理工程以及生活垃圾处理有关标准的编制。联合国工业发展组织项目“中国城市垃圾清洁管理” 中方专家负责人（2002—2005）；2005年起作为中方专家参加国际甲烷市场化合作计划垃圾填埋分委员会工作；2010 年，被评为环卫行业杰出人物。主要论著有《村镇生活垃圾处理》《城市生活垃圾管理与处理技术》等。中国垃圾分类六十年道路反思与模式再造
北京环境卫生工程集团有限公司党委副书记、总经理 张农科
本篇文章回顾了我国六十年来垃圾分类的发展历史，分析了造成垃圾分类难的四大病灶，提出再造中国特色垃圾分类模式，最后以美国、德国、日本等先进国家的垃圾分类制度作为借鉴，分享了关于构造中国特色垃圾分类制度的四点看法。
一、中国垃圾分类六十年
中国是世界上最早提出垃圾分类的国家之一。据有关资料记载，早在1957年，北京市就率先提出“城区将分类收集垃圾”的构想，开创了中国垃圾分类的先河，也为世界贡献了垃圾分类的理念。从发展的角度看，60年来，中国垃圾分类大体走过了三个阶段。
第一个阶段：以资源回收利用为目标导向的分类阶段。
这一阶段从1957年开始，到20世纪80年代供销社体系退出废旧物资回收市场结束。在这一时期，供销社体系主导的废旧物资回收，在客观上起到垃圾分类的作用。以“俭省节约，重复利用”为目标导向，将垃圾分为两大类，即能回收利用的一类和不能回收利用的一类。能回收利用的由供销社体系统一回收，称为废旧物资；不能回收利用的由市政环卫部门统一回收，称为生活垃圾。
由于当时社会物资短缺，“俭省节约，重复利用”观念深入人心，供销社体系在回收废旧物资时，会支付一定的费用，废旧物资交易费用对生活的补贴补助作用还是很明显的，公众参与废旧物资回收的热情很高。那个时期，垃圾中的一部分实际上成了商品在进行着交换和流通。
正是因为供销社体系所扮演的主体角色，以及其遍布城乡的网点布局起到了很好的组织作用，也形成了废旧物资的回收网络，才促使废旧物资回收和生活垃圾收运形成了一个有机的整体，两个网络并行运转，互相支撑，体系健全，在客观上起到了垃圾分类的作用。这一阶段，垃圾中的有害成分较少，废旧物资的资源属性显著，环境污染属性并不突出。
第二个阶段：以市场自由调节为主的垃圾分类阶段。
这一阶段，从20世纪80年代中国从计划经济正式向市场经济转
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]