民主、民主化与治理绩效(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：余逊达,徐斯勤

出版社：浙江大学出版社

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民主、民主化与治理绩效试读：

序一

全球民主治理的发展浪潮，自上个世纪末迄今已有近二十年的历史。期间各国政治学界无不致力讨论民主化与民主治理的各种发展类型，并积极建构各种治理绩效指标，以落实民主治理的发展成效。在民主化与民主治理的发展过程中，包括政党政治的发展问题、国家与政府机关的发展问题、中央与地方的制度变迁或选制变革问题、政治文化或民主文化的发展问题、各种公民参与方式或公民社会发展问题、国家与社会中心的变迁问题，以及政府与公民社会民主治理机制的绩效，及其影响因素的因果关系问题等，都深刻地影响到一个国家的民主化与民主治理的发展。

在这全球性的发展趋势之下，我们非常感谢浙江大学公共管理学院，邀请台湾大学社会科学院中国大陆研究中心等单位，共同举办“海峡两岸民主与治理绩效学术研讨会”，集合美国及两岸的重要学者，共同讨论民主治理与绩效之间的双向因果关系，以及两岸民主与民主化的理论观点与实际发展问题，例如：第三波民主国家的实践经验、东亚民主政体的民主质量调查分析、民主化理论的中国阐释、中国民主化经验的考察、中国治理的评价体系、中国的社会动员、自主参与与政治整合、台湾的地方选举、民主治理与司法改革、中国的参与式民主模式以及民主治理的有效性等问题。这些问题的研究与讨论，对两岸未来的民主化与民主治理的发展，将会产生深远影响。因此，这本专书的出版，我们除了要感谢浙江大学公共管理学院余逊达教授等同仁筹办的辛劳，也要感激本书中共二十五位学者的集体创作；此外，对于参与研讨会的其他学者所带来的贡献，同样表示敬意。赵永茂　敬序（台湾大学政治学系教授）

序二

民主是当今世界各国普遍追求的共同价值，并且，如邓恩所说，[1]也越来越成为合法政治权威标准的确定者。人民是国家的主人，政府由人民选举产生，这在当今世界已经是一个不争的命题。但是，民主不仅是一种价值，一种产生政府的方式，还是一种治理方式，因此民主的合法性或正当性要能够以一种可持续的方式真正被认同，选举产生的政府就必须相较于其他形式的政府能更好地解决人类社会面临的一些基本问题，更好地回应人民对政府的期求。也就是说，民主制度必须能成就一种更有效的治理，具有良好的治理绩效。

然而，历史和现实都告诉我们，民主的合法性和民主在治理方面的有效性有时是统一的，有时是分离的。当他们统一的时候，民主的合法性能够促进民主制度的治理绩效，而民主制度治理绩效的提升也能反过来进一步增强民主的合法性，这时，民主社会就显得生机勃勃。当他们分离的时候，民主制度的治理能力不能支撑民主的合法性，这[2]时，按照利普塞特所做的研究，如果这种分离只是一种短暂的现象，则民主制度的低效也许不会影响民主的合法性；但是如果民主制度在一个相对来说较长的时段内不能成就一种有效的治理，则民主制度的低效就会影响民主的合法性，民主的价值就难以得到人们真正的认同，民主制度也会流于形式。在这方面，美国著名民主问题专家、斯坦福大学的戴蒙德教授在美国《外交》杂志上发表的题为《民主的萎缩》的论文，提供了一个很好的说明。戴蒙德在文章中分析了世界上在“第三波”民主浪潮中建立起来的以选举为标志的民主国家的状况，指出其中有一些民主体制发生了衰变甚至倒退，究其原因，主要[3]就是由于这些国家民主体制的治理绩效低下。当然，戴蒙德所说的治理绩效与利普塞特所说的在内涵上有差别，后者所说的治理绩效主要是经济上的，而前者所说的不仅是经济上的，而且是政治上的，并且他认为政治维度上的治理绩效有时比经济维度上的治理绩效对民主的巩固与发展有更重要的意义。

为什么能够赢得人民认可的民主制度有时却不能成就一种有效的治理呢？原因主要是这两者实现的条件是不一样的。对于民主来说，只要人们认清了独裁统治的危害性，就有可能认可民主体制的合法性。对于有效治理来说，问题要复杂得多。首先要看到，民主选举本身就具有一定的治理功效，因为它可以通过选择领导人来影响政府的运行方向和政策制定。但是，仅此还远远不够，因为有效治理是一种系统性行为，还涉及到基本秩序的维持、资源的汲取、政策的执行、各种复杂关系的处置、各种非常情况的应对以及政府与社会的合作等一系列安排或做法。在当今世界上，在一国范围内，民主体制要想成就一种有效的治理，除了它自身必须能有序、有效地运行外，还必须要有一个能保障公民权利和控制腐败行为的法治构架，一个能实现自我治理的公民社会，一个能促进生产力不断发展的市场体制，一种能扶持民主实践的政治文化和生活方式，特别是一个权能配置合理、对内能有效履行政府基本职能、对外能有效应对安全威胁和全球化进程的政府。显然，创设这些条件，需要一个比较长的历史过程。而问题的关键还不是时间，问题的关键是：在一个民主基础比较薄弱的国度里，由谁来创设这些条件？用什么方式来创设这些条件？如何安排政治、经济、社会和文化这些不同领域的改革和发展的时序？如何激发起人们其中特别是当政者的改革动力和创新热情？如何协调改革进程中的利益矛盾？正是在保障民主治理有效性的条件的创设上，不同国家或地区之间呈现出了显著的差别，进而也造成了在治理绩效上的显著差别。

由此可见，追求民主政治，特别是追求高质量的民主政治，必须全面理解和正确处理民主的合法性和有效性及其相互关系，并据此设计推进民主政治发展的战略，这无论对于在民主政治基本实现后面临巩固民主体制任务的人们来说，还是对于正在探索如何有序开展并不断深化民主政治建设的人们来说，都是一件非常重要的事情。从学术视野来看，研究民主与治理绩效的关系，也成为目前世界范围内政治学界特别关注的重大前沿问题之一。为了更好地认识这些问题，由台湾大学社会科学院中国大陆研究中心和浙江大学公共管理学院共同发起，2009年9月11日和12日，在浙江大学召开了“民主与治理绩效”学术研讨会。据我所知，浙大召开的这次会议可能是中国大陆第一个集中讨论民主、民主化与治理绩效关系的研讨会。在这次会议上，海内外专家汇聚一堂，畅所欲言，相互启发，集思广益，会议开得很成功。

本书的论文就是选自与会者在会上发表的或会后专门为这一主题补写的文章。论文在选编时力求能体现本领域研究的前沿，同时也尽量照顾到各方面的观点。由于本文集是一本学术著作，因而有的文章中表达的观点可能与人们熟悉的一些看法有所不同，希望读者主要从学术发展的谱系上去理解和把握这些文章中的观点或看法。同时也希望读者在阅读了这些文章后，能激发出自己的研究兴趣，把对本论文集讨论的主题的研究进一步引向深入。

在这本文集即将出版的时候，像以往一样，我的心中充满了感谢之情。首先是对全体与会的各位学者表示深切的感谢。从不远万里来到中国的美国斯坦福大学的戴蒙德教授，到朝夕相处的浙大各位同仁，参加本次会议的各位学者都是百忙的人，其中有许多是学术上的领军人物或所在单位的负责人，感谢他们放下手中的工作来参加我们的学术研讨会。其次，我要特别感谢台湾大学社会科学院院长、中国大陆研究中心主任赵永茂教授和台大中国大陆研究中心执行长徐斯勤教授。本书是我们和台大中国大陆研究中心之间合作出版的第二本书，我们的合作不仅成果丰硕，而且也非常顺利、非常愉快，这与赵院长和斯勤的组织与推动是密不可分的。感谢浙江大学副校长罗卫东教授、社会科学学部主任史晋川教授、公共管理学院院长姚先国教授对本次会议的指导，感谢浙江大学社会科学学部和社会科学研究院在经费上对本次会议和论文集出版的支持。感谢在组织这次会议上付出辛勤劳动的浙江大学的郎友兴、韩福国、喻燕刚、沈欣林等老师以及参与会务工作的各位学生。最后，感谢浙江大学出版社的李海燕女士，我和她有过多次合作，每次合作她都以简洁干练、一丝不苟的工作作风使出版事宜能顺利进行。浙江大学公共管理学院教授　余逊达

注释

[1]［英］约翰•邓恩编：《民主的历程》，吉林人民出版社1999年版，第237页。

[2]［美］利普塞特：《政治人》，商务印书馆1993年版，第53-63页。

[3]Larry Diamond：The Democratic Rollback，Foreign Affairs，March-April 2008.

第一编　总论

导论——民主、民主化与治理绩效：双向因果关系的概念探索与经验检证

两岸的政治生活固然都无法回避民主，但由于两岸历史路径、内外环境、意识形态、社经条件等有所不同，因此对于民主的基本理解，以及依据此种理解而产生的制度安排与运作模式，无论在官方或学界，都存在着差异。不过，这种差异，持平而论，不能简化为“有”与“无”的分别，甚至在某些案例或情况中也难以用“进步”与“落后”来涵盖（例如在某些政府部门的主管职位如何经由竞争过程来选拔的制度规定方面）。从政治学的角度来说，两岸的大多数人，对于民主的理解和制度安排，彼此最明显的不同，或许是反映于究竟在多大程度上，应该接受当今大多数“自由式民主政体”（liberal democracy，这是相对于近年来政治学中所讨论的“非自由式民主政[2]体”illiberal democracy而言）所采用的核心理念与制度精髓。中国大陆学界内部以及大陆学界与国际学界之间，近年来关于民主议题的对话与辩论，主要正是环绕着这种问题意识而展开，特别反映在例如“中国式民主”、“有中国特色的民主”此类命题上。尤其，中国近年来经济迅速发展，综合国力大幅跃升，成为全球性强权。这使得所谓“中国的发展模式”，在国际间受到愈来愈多重视和讨论。在这样的讨论中，中国模式对于其他后发展国家所提供的借鉴，甚至对于发达国家隐然形成的挑战，主要是经济发展面，但也开始逐步体现在政治发展面（Hsu 2010）。中国大陆从政府到不少学者，在认知到逐渐开拓出一条独特的发展道路时，对于中国能否挑战西方的民主理念和实践，提高了探索的兴趣。无疑地，中国大陆的整体发展成果受到举世瞩目的事实，使其目前探讨政治发展道路以及民主议题时，和20世纪90年代的基本思路、全盘氛围，乃至论证导向，都有明显的差异，跨出了原有的纯粹限于观念推演的局限和束缚，而至少能引证经验性事实作为基础。不过，这种讨论基调的调整，似乎还未受到中国大陆以外地区学者的广泛注意。

另一方面，在现实世界中，中国各地近年来，尤其是省级以下地区，不断出现各种各样可统称为地方治理创新的改革措施。这些创新，往往表现出与所谓“自由式民主政体”之中的某些运作模式极为相似的特色。这些特色，例如群众能直接参与地方公共事务的决策、决策过程的透明度提高与信息不对称问题的改善、强化对于权力行使的监督、对于干部或官员能进行问责、政府对于群众需求的响应性有所改善、强化公民个人（包括社会弱势群体）的权利维护、公共事务中不同利益主体进行沟通与达成妥协的程度有所提高、扩大领导干部选举[3]或选拔的民意基础、对于政治竞争推动初步的规范化或制度化等。

综合而言，本书目的主要在于让两岸学者在攸关未来发展的民主议题方面，针对本书第二章所提出，全球“民主化”浪潮下的“民主化”与治理绩效关系，提出概念梳理与经验检证，通过对话促进彼此的理解，乃至提高同理心，来为今后更深刻的学术互动踏出第一步。无疑地，在民主议题上的这种两岸学者讨论，势必有诸多争辩，而未必有结论或共识，但这些都将更为扩大，而非限制学者们对话的兴趣与空间。二

在这种可对话的空间里，台湾大学社会科学院中国大陆研究中心与浙江大学公共管理学院，选定双方共同关注的课题，进行合作研究与学术出版计划。在2009年9月11日与12日，于浙江大学举办“民主与治理绩效”学术研讨会。会中双方学者，聚焦于此一主题，各自就本身内部的实际经验以及相关观点，进行论文发表，并由双方学者相互提出评论和建议。这种共同的努力成果，具体反映在本书当中。之所以选定此一主题，不仅在于其涉及两岸目前政治发展的现实中所面临的主要挑战或进展，以及上述的中国大陆治理与发展绩效对于民主话语的影响，更重要的，是由于此一主题正是当前全球民主发展整体格局中，学者们关注程度不断增加的核心问题。

2008年以来，民主与民主化问题的全球性主要学者之一，美国斯坦福大学（Stanford University）民主与发展暨法治研究中心（Center on Democracy，Development，and Rule of Law）主任戴蒙德（Larry Diamond）教授，在其著作中致力于强调：民主政体与制度的存续兴衰，其重要决定因素之一，是其所产生的治理绩效（performance of governance）良窳。治理绩效不佳的民主政体或制度，容易让人民对其失去信心，动摇其正当性，而让民主发生倒退。民主与治理绩效的这种关系，主要是显现在1974年以来第三波“民主化”国家的演变上。从1999年开始，在非洲、拉丁美洲、南亚、东南亚、东欧与前苏联地区，许多第三波“民主化”国家开始回头走上威权主义政治的老路，虽然这些国家具有民主的宪法、制度设计、制度规则，这些机制却形同具文，愈来愈无法决定实际的政治权力运作。由全球的层次来观察，从1999年起至今，人类事实上正处在所谓“民主萧条”（democratic recession）或“民主倒退”（democratic rollback）的局面中，第三波“民主化”正面临着是否被大幅逆转的根本性威胁。根据戴蒙德教授引证大量资料证明，这个重大的逆流，和种种治理绩效低落的问题息息相关。自这些国家的“民主”开始倒退始，许多公共治理方面的重大弊病在这些国家成为共同现象，例如：经济成长停滞、贫富不均增加、教育机会缩减、公共卫生恶化、平均寿命变短、选举舞弊不公、政变层出不穷、司法无力解决纷争、政府贪腐违法或滥用权力、政客挑动社会矛盾、政治对立极化、社会动荡失序、集体暴力蔓延、国家机关公然侵害人民基本权益等（Diamond 2008a，2008b）。

延续这样的论述基础，戴蒙德教授在本书第二篇，使用更典型的政治学概念与分析范式，深入而有系统地阐明，就“民主”和“民主化”的逻辑来看，为何治理绩效如此重要，以及所谓治理绩效，其具体内涵为何。首先，戴蒙德教授引证“民主”理论先驱学者李普赛特（Seymour Martin Lipset）的观点指出，“民主”能否持久，在于能否同时因应两重挑战，方能确立其正当性（legitimacy）：一方面是如何使一般公民的信念上，以及政体的制度设计和实际运作上，对“民主”的内在（intrinsic）价值具备认同与承诺；另一方面，则是“民主政体”如何从工具性（instrumental）层面上来支持“民主”，证明“民主”是有用的。所谓内在价值，指的是“民主”纯粹作为政治生活所追求的一种基本价值层面，而与政权所保障实现的其他价值，例如富裕、繁荣、公平、正义等，未必何时何地都完全重叠。所谓工具性，则是指“民主”能否解决在社经发展中所出现的问题，从而展现有效的治理。“民主政体”欲追求长期稳定，必须能同时满足这两个必要条件，缺一不可。如果无法同时满足，那么短期而言，内在价值面往往比治理的工具面对于稳定与否的影响更大，但长期来说，治理工具面若能产生相当绩效，却又能在某种程度上弥补内在价值面的不足。而前述的威胁第三波“民主化”的“逆流”，则是内在价值基础不够稳固下，加上工具层面上治理绩效贫弱，因而出现倒退。我们可将李普赛特与戴蒙德的上述分析，参照现实世界中的具体对应情况，简单综合为表1的四种型态。表1　民主能否持续稳定的二元条件　强弱治理长期而言，如果治理良好，则有可能保持长期与短期都能持的工稳定与发展，但如果遭逢经济或政治危机强续稳定的民主（例具层而无法有效处理，则易产生民主倒退（例如：OECD国家）面如：威玛宪法时期的德国）短期间会面临民主能否持续的考验，弱短期迈向民主化后，立即面临民主倒退长期的均衡则是趋向稳定

其次，关于“绩效”的概念内涵，李普赛特等许多学者所持的传统观点，主要是强调治理的经济维度，也就是经济发展所带来的物质性进步。戴蒙德则使用胡安•林兹（Juan Linz）的观点，强调治理在政治维度上的绩效，而这种政治绩效表现在例如像是维持社会与政治秩序、控制暴力冲突、保持对于“民主政体”（而非政权）的忠诚、遵守民主宪法的程序和规则来获取以及使用权力、尊重不同政治意见者通过民主与合法程序获得的地位和享有的权益等。政治维度之所以重要，正由于第三波“民主化”中发生倒退的某些主要案例中，治理的经济绩效并不差，但其政治绩效则笼罩在选举不公、公民自由遭受钳制、集体暴力失控等阴影中。“民主”的政治绩效，事实上与“民主”的“质量”在概念上十分类似。在本书第二篇中，戴蒙德提出了一个衡量“民主”在政治维度上治理绩效，或是民主质量的全面性分析架构。这个架构，分为四个面向，以及每个面向之下的具体目标或价值，包括：（一）“善治”面向：包含国家机关的有效性、法治、水平的问责与控制腐败；（二）“民主程序”面向：包含竞争、参与、垂直的问责；（三）“民主内容”面向：包含自由、平等；（四）“民主的结果”面向：包含回应性。三

本文认为，戴蒙德所强调的上述二元区分，对于“民主”的价值究竟何在，以及“民主”是否具有普世性的辩论上，有极大的启发性意义。而其关于治理绩效与民主之间关系的分析架构，也和本书主旨高度相关，透过这个分析架构来解读本书各章，将使各章论旨更为显豁。

究竟为何需要民主，以及需要何种民主（例如是否应接受“普世性”或西方式的民主制度），是所有不完全回避民主的政体，无论其转型程度深浅或阶段先后，都不免会探讨的问题。上述的二元区分，虽然直接源自关于“民主”能否持续的讨论，但事实上恰好点出了为何需要“民主”的两个层面。“民主”的内在价值面，乃是针对“民主”作为一种生活方式与一种制度安排，到底是为了实现何种终极价值。在这点上，中国大陆的公共论述与辩论中的主要看法之一，与西方的“终极价值”是有所区别的，而并非如同某些观点所说，中国与西方不存在这种基本价值与原则上的差异，而只存在着实践方式上的差异。这种“终极价值”上的差异，用最简单的方式来说（限于篇幅，本文无法深入去讨论此处许多其他细微但也十分重要的相关议题），乃是西方式民主的价值归依，在于哲学上的个人主义。个人主义在面对个体的自由及权利与集体目的之间有无乖违的可能，以及两者间应如何取舍的问题方面，倾向重视此种可能并选择前者，但中国大陆的[4]整体实践以及许多学者则倾向淡化此种可能以及选择后者。如果在两岸之间讨论民主，涉及的是如此根本性的价值选择，那么就不难理解：为何中国大陆内部的民主议题对话中，各方往往认为主要问题只在于中国需要何种民主，而究竟为何需要民主已经没有太多歧见，但中国大陆之外的学者，往往仍致力于探讨中国社会群众乃至政府对于[5]民主究竟怀抱着何种价值取向，以及对于民主的基本理解问题。

上述从个人到集体的价值选择倾向，和现实相联结时，有四点值得强调。第一，这种选择不是非黑即白的两个极端，而是在本质上和现实上的连续光谱；第二，它也不是一成不变的固化模式，而是在客观环境变化下必然会随之调整其选择的位置，在光谱上有所移动；第三，这种倾向，除了位移的这个面向，还有一个强度的面向。第三波“民主化”中的倒退政体，虽然倾向选择个人主义，但并未根深蒂固地内化为社会的核心价值，而且是受到治理绩效恶化影响，愈来愈脆弱。而中国大陆的某些地方治理创新中，则显现出特定时空下对于个体价值重视程度的提升。第四，本文认为，绝大部分有关中国大陆目前的基本政治型态以及近年来的制度创新，是否可以视为民主或民主化的辩论，如果抽丝剥茧，透视辩论各方如何理解与分析政治现实背后的立论原点，那么基本症结仍在于各方如何在这种个人到集体的连续光谱上，去作价值选择。这样的透视角度，同样适用于来理解本书中不同作者间的某些观点不同之处。

当民主涉及内在价值面的偏好和选择时，两岸学者间的讨论，愈是深入，可能愈容易着重在哲学层面。但是，如果转移到民主的工具面，讨论治理绩效对于民主以及民主化的影响，那么可以从经验层面进行检证的交集范围，就显得比较宽阔了。

然而，当我们仔细阅读戴蒙德在2008年和本书中的论述时，在这里有一个十分关键的概念问题必须先加以厘清。他所谈到的治理绩效影响，对象是第三波“民主化”国家，也就是已经启动了“威权”转型过程，迈入“自由式民主政体”的国家。而且，之所以要讨论治理绩效，是因为关系到已然全面转型的政体是否发生“民主化”倒退的情形。按照学界对于第三波“民主化”的通说，这些现象都未必适用于中国大陆。因此，将戴蒙德这些论点，包括治理的政治维度内诸项指标，用于讨论中国大陆的现实，究竟是否允当，不能不先予以辨析。

针对这个问题，笔者在会议期间，特地当面与戴蒙德教授进行了具体讨论。基本上，戴蒙德教授与笔者在讨论过后都同意：如果不将这些观点的分析层次局限于整个政体的属性，而在保持“民主化”定义中某些重要元素的前提下，避免发生萨托利（Giovanni Sartori）所说的“概念的过渡延伸”（conceptual overstretching）（Sartori 1970），将分析层次适度扩展到国家内部不同的体制结构与过程，以及国家以下的地方层级，那么我们会发现几个重要的事实，共同构成一个整体逻辑，使得李普赛特和戴蒙德提出的治理绩效概念，可用于讨论中国大陆的政治变迁：（一）戴蒙德所说“民主”政治绩效，也就是测量“民主”质量的四个面向，其中大多数的目标与价值，都已经在中国大陆不同的特定结构内或地区内，比起改革开放刚开始时，通过各种治理创新，得到了明显的增长（尽管这种增量所累积起来的总量是否足够，仍有各种不同的看法）。国家机关的有效性、法治、水平性问责与反腐、竞争等，在党、行政部门、立法部门、司法部门本身内部以及彼此相互之间，都具体反映在诸多制度改革与建设当中。另外一些其他的制度改革，也同样的在个人和国家的关系上，不同程度地分别改善了参与、垂直性问责、响应性、自由、平等这些目标的实现。并且，大陆一些地区特别是在水平性问责、参与、响应性这几方面，通过具有当地特色的治理创新，展现比其他各地更为突出的绩效。本文第一节也已经谈到了，这些创新往往表现出与“自由式民主政体”之中的某些运作模式极为相似的特色。尤其，本书第三章所使用的“亚洲民主动态调查”（Asian Barometer Surveys，ABS），由亚洲各地学者与戴蒙德教授长期合作，使用戴蒙德的“民主”质量分析架构，不仅用在亚洲各“民主化”政体，也同样已经运用在中国大陆，开始进行问卷调查了。这种运用，无疑显示了戴蒙德和参与ABS的亚洲学者们经过共同思考后，认定这个分析其他“民主化”政体的架构，在中国大陆的确存在适用性。（二）地方的治理创新，近年来固然如雨后春笋般不断出现，但这些具有上述“民主”质量之各种元素的创新，却如同许多关注地方治理的大陆学者所指出的，并非都能维持不坠或繁衍滋长，有些尚能如此，但也有些要不是完全无疾而终，就是逐渐流于形式化，名存实亡。大众的瞩目焦点，往往过度偏重新现象的出现，却忽略了当既有创新不再属于“新”现象之后的可持续性，为何在不同的地区之间会有差异。地方治理创新能否持续，其实就是这些“民主”质量元素开始增长后究竟是深化还是倒退，这和第三波“民主化”政体有些能持续有些却倒退，在本质上是共通的，只是现象发生的层次稍有分别而已。（三）从这些“民主”的元素在中国大陆与许多第三波“民主”国家的发展与成长来看，基本上彼此之间的整体走向其实是十分类似的。如果看不到这种历史趋势的一致性，而只拘泥于一定要产生了体系层次的根本性变化，才能引用治理绩效如何影响具有“民主化”元素创新措施的理论，那么其实是过度窄化了“民主”的制度规则——同时存在于体系从宏观面到微观面等不同层次的制度规则——[6]也必须同时具备工具性治理绩效的这种内在逻辑。事实上，上述的中国大陆制度改革与治理创新（尤其在地方政府层次）之所以会出现，本来就是主要为了解决原来的制度与运作模式下无法解决的公共治理问题，至于能否促进群众对于“民主”价值的深层认识或追求，可能是次要问题。也就是说，中国大陆的治理变迁，本质上就是工具面重于价值面，因此使用戴蒙德的观点来检证，有其吻合之处。（四）在西方学术世界工作的政治学者中，认为中国大陆已经启动且将持续扩大以“民主化”为导向的政治改革，人数在逐渐增加，其观点也开始受到较多重视（Rowen 1996；Yang 2007；Gilley 2007）。这种看法的基础，不只是注意到地方治理改革，同时更是直接针对体系层次的变化而作的判断。这些学者，与本文对于“民主化”所采取的观点，基本上都倾向赋予“民主化”一个比较宽泛的定义，而不倾向认为，一定要有某些必要条件的产生（例如：在全国层次的竞争性选举）或者一定要与“自由化”有所区辨，“民主化”才算已[7]经出现。

综合这些理由，本书中各章将环绕在戴蒙德提出的分析架构上，来检视“民主化”如何影响治理绩效，以及“民主化”的机制与措施实施后，其产生的治理绩效又如何回过头来影响体系层次的“民主”质量以及影响特定“民主化”机制的能否持续。四

本书分为四部分，第一编“总论”中，除了本文之外，戴蒙德在第二篇中提出了前述有关“民主”与治理绩效的分析架构，以及如何将其应用在部分第三波“民主化”国家的衰退问题上。第三篇则使用了第二篇关于“治理”或“民主质量”的整个架构与各项指标，通过“亚洲民主动态调查”计划，从2005年10月到2007年5月，在10个“民主化”程度不同的政体中进行问卷调查（如前所言，同样的架构与指标，也已经使用于中国大陆的问卷调查，不过尚未纳入第三篇的分析）。针对问卷调查数据的分析结果，非常明确地显示出“民主”与治理的双向因果关系影响；一方面，政体的“民主”程度会影响人民对于治理绩效的看法：“民主”程度越深，人民对“民主政治”价值的信念越强烈的政体中，人民对治理绩效或“民主质量”的期待也越高，评价越严。另一方面，治理绩效会影响“民主政体”的正当性：人民对“民主”支持的程度，取决于公民是否感知到“民主”的政治机构提供了可接受程度的“民主”，以及感知到“民主”的运作能产生良善的治理。

第二编“民主与民主化：两岸的理论观点与实际发展”，这个部分主要着眼于海峡两岸对于“民主”和“民主化”，一向有彼此不尽相同的理解与实践，因此先进行各自不同看法的忠实表述，而较少谈到“民主”与治理的关系。值得注意的是，这部分的五篇所呈现的观点差异，未必完全是以两岸作为分界。第四到第六篇，属于概念上的梳理。第四篇指出，中国大陆的政治发展与改革，超越了西方主流“民主化”理论的解释框架，并具体剖析其原因，以及阐述“民主化”在中国发展演化的另类路径，从而彰显如何在非选举的领域来从事“民主化”建设。第五篇指出，从中国大陆在历史上民主发展的四个周期来看，“民主化”始终是社会转型与政治合法性的重要基础。由于中国和西方的社会转型在本质和过程上都显然不同，因此国家的民主反应高度影响社会转型，而且由国家来主导社会转型和民主发展，在中国有其必要。第六篇以一般性的理论为主，以台湾地区的经验为辅，说明台湾地区如何在过去近六十年“公民经济”与“公民社会”的发展基础上，逐渐发展出公民治理网络与机制，来补强“民主”体制中代议政治、政党政治与选举政治（新政商垄断结构下）的不足，并使得“政府”的角色，亦逐渐由传统管制、支配、控制及操控，转变为整合、监督、连结、导航与辅助。第六和第七篇，属于实际发展的考察。第七篇以中国大陆的执政党——中国共产党的党代会政治报告等代表性文件作为文本，使用描述统计与定性分析方法，解析党内民主话语的变化趋势与阶段性特色，并深入探讨了十六大以来民主话语的创新性与民本性。第八篇回溯到历史上中共在1949年以前的解放区时期，说明当时所采取的“群众路线”，通过让群众监督甚至改造党组织，来了解和满足群众需求与利益。这是因为中国共产党当时面对的是强烈的政治竞争压力，使其必须通过群众路线争取政治支持。

本书第三编“以民主化为导向的两岸治理”，包括第九到第十一篇，集中探讨两岸在治理问题上的概念与现实。第九篇综合了中国大陆与国际上主要的现有框架，针对不同的对象群体和主要目标，建构出三套中国治理评价体系：中国善治评价指标体系框架、低收入人群优先和性别敏感的民主治理评价体系、中国公共治理评价指标体系，作为继续深入探索的基础。第十篇主要讨论产生于西方语境中的治理理论，是否适用各种条件都明显异于西方的中国，应参考杰索普的“策略性─关系性”分析思路，来考察行动者在具体结构背景下能进行何种策略选择和行动，而将焦点放在已经成为“国家之外另一种推动力”的中国公民社会上。第十一篇以台北市政府的反贪腐政策为焦点，通过“官方”文书，以及对各级“政府”直接负责反贪腐的负责人员进行深度访谈，来呈现台北市反贪腐的政策过程，及其与地方治理的关系，并由研究发现中归纳出未来深入研究，以及其他地区从事反贪腐时，可以参照的一些命题。

本书第四编“民主、民主化与治理绩效：双向因果关系”，则容纳了较多的专章，集中探讨民主化与治理之间的双向因果关系。第十二到十五篇，通过实际案例或议题，来凸显针对民主的需求和由此产生的民主化机制，如何改变治理过程与治理绩效。第十二篇指出，治理中的公共民生问题，其基本特征使得政府必须特别强调公民的参与和对民意的尊重，在公共政策过程中建立相应的民主的体制和机制。杭州市在解决像是“七难”的民生问题上，运用一整套参与和开放并重、激励与约束兼顾的民主工作制度，并使其真正制度化，因而在解决公共民生问题上，得到相对较高的绩效。第十三篇则是由一个公共管理中的普遍性理论问题，推演到台湾地区的文官体系中涉及民主化的特定问题。普遍性问题，在于近年来新公共管理运动深刻影响各地的政府体制与政策后，依照该运动所持的委托人─代理人理论，国家不应该让文官继续享有永业制保障，以免诱因机制失灵，但永业制却仍然普遍存在。之所以如此，其实恰好是因为文官永业保障的正当性基础，在于确切回应广大民众的需要，亦即民主政治终极委托人的意志，这便印证而非否定了代理人理论。以台湾地区为例，“威权”政治时代，文官长久处于服从长官抑或服膺民众意志的两难之中，而台湾地区“民主化”之后，文官永业制作为一种治理体制，能继续存在的正当性与制度功能，就是让文官在此两难中，能有足够诱因去选择保护民众权益而非服从上意。第十四篇以一个晋南农村村民自治过去二十多年来的演变过程为案例，说明村民自治作为一种民主机制，其所带来的治理效果非常复杂。该村曾经过村干部严重腐败，村自治陷入混乱黑暗的时期，但当时该村公益事业仍能以民主方式进行，而且不存在农村地区常见的农民负担过重问题。这种异常案例，凸显了民主“体制”的作用，在“人治”不佳时，仍能发挥其治理上的功能。但另一方面，该村治理上的和谐，却又是以牺牲了正义所换取而来的。第十五篇聚焦于性别差异通过民主机制反映于公共治理的影响，主要研究问题在于，女性在平等而民主的参与公共决策过程中，对公共事务的关注与知情，以及参与政策审议中对决策意图与相关知识的理解是否不如男性？通过温岭市泽国镇民主恳谈会中，处理“预算编制”此一治理议题的“控制性试验”，根据恳谈会前后的问卷调查结果，通过两性的比较分析结果显示，当女性与男性获得同等的政治参与条件时，无论是判断公共事务、选择公共政策、还是理解认同公共利益偏好，女性的能力都并不明显低于男性，其参与公共事务决策的潜能与男性处于相当水平。

第四编的第十六到十八篇，通过了经验总结或是特定议题，来讨论治理的结构与绩效对于民主机制的影响。第十六篇从历史分期的角度来讨论中国大陆基层民主的演进。1978年后，基层民主从1978年以前的社会动员方式，转为强调群众参与，而且因为注重实现人民的切身利益与改善民生，而取得了种种实际的绩效，使得其成就空间日益扩大，制度化基础日益巩固，在形式与范围上都获得更多发展，也促进了国家的政治整合。第十七篇使用戴蒙德关于治理的政治维度概念，探讨台湾地区的“地方首长”与“议会”选举中，金钱介入选举、选风恶化、地方派系操控等现象，并进行解释。研究结果发现，选举制度是造成台湾地区这些困境的制度性原因之一，在单一选区相对多数决制和复数选区单记非让渡投票制的选举制度之下，让贿选、地方派系、组织动员、耕耘基层等，成为左右选举结果的关键。改革选制，乃是解决这类妨碍台湾地区“民主”巩固问题的关键。第十八篇描绘并解释台湾地区“司法”独立的发展。台湾地区“民主化”后的司法改革，主要是由专业的律师、“法官”和“检察官”来主导进行，而有相当进展。司法作为治理结构的核心要素之一，改革后所产生的治理强化绩效，显然有助于台湾地区“民主”体制的巩固。但另一方面，这种避免仰赖政治人物与民选官员，有意“去政治化”的司法改革策略，却也产生一定的限制，尤其是无法将司法改革和更深层的政治改革相互连结的局限性，以及忽略了司法改革仍须以民主来监督的重要性。

最后，第四部分的第十九到二十篇，则是综合性地论述两种方向的因果关系。第十九篇在概念层次上提出，由统治到治理的转变，蕴含着国家职能的改变和社会组织的自主性提高，而这两种转变必然与民主制的发展相伴产生。另一方面，有效治理若能达成，则会使得具有自主利益观念的公民，对于民主的认同随之提高。第二十篇，则由浙江温岭民主恳谈会在执行推动层面上第一线的长期核心工作者之一，根据其亲身体验观察，说明了此一新型而具有前沿意义的基层民主形式，如何通过社会公众广泛参与民主决策、民主管理、民主监督、[8]民主问责，展现了解决治理问题的明显功能。而这种由地方政府与人民共同感受到的有效性，则又使得民主恳谈会的机制不断巩固与扩展，从体制外的生长演变到体制内的融合，从村与乡镇的干群对话形式深入到市级机关、乡镇人大、劳资议价等不同领域。总体来说，温岭的民主恳谈会数年来的积累与成长，可以说是显示民主与治理二者之间，在中国大陆得以相互推进、良性循环的一个高度典型案例，也是凸显本书分析架构适用于中国大陆最有力的证明之一。

参考文献

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注释

[1]台湾大学社会科学院中国大陆研究中心执行长，政治学系副教授，E-mail：schsu01@ntu.edu.tw。

[2]例如：戴慕珍（Jean C. Oi）便指出，中国大陆政治体制，能因应社经发展与客观环境的改变，而产生调适与改革，但却是在其自身的价值观与逻辑之下来进行。（Oi 2003）。

[3]显示这些特色的地方治理创新，典型的呈现渠道之一，是近年来由中央编译局比较政治与经济研究中心主办的“中国地方政府创新奖”，参见http：//www.cccpe.org/list.aspx？cid=64，以及何增科等，2004。

[4]立基于中国大陆以外，来观察此种对照的分析，请参见 Nathan 1985；Shih 1999。

[5]中国社会群众对于民主采取的理解、态度和价值取向，是许多学者采取民意调查研究的重点问题。

[6]甚至，如果要讨论体系性的变化，那么以最具有指标性的政治权力如何取得是否存在“竞争”而言，中共十七大之前，首次采用了党内民主推荐票的方式，来产生十七大的政治局委员名单乃至排序。参见《中国共产党新一届中央领导机构产生纪实》，中国网，2007年10月24日，http：//big5.china.com.cn/policy/txt/2007-10/24/content_9116309.htm。这项重要发展，也显示了在政治权力取得的问题上，中国大陆同样出现了与其他国家类似的历史趋势。

[7]事实上，中国台湾地区一直到1996年，其“总统”的选举，才真正成为竞争性选举，但是，台湾地区以及国际的政治学界，早已行之有年的说法是从1987年起台湾地区解除戒严令起，整体的“民主化”就开始启动了。

[8]温岭民主恳谈会在民主问责上的意义与功能，实际上已经超越了中国大陆目前一般讨论问责制时，多半只顾及如何让失职犯错的官员负起应有责任的层面，而上升到问责涉及了人民群众作为委托人（principal），而官员作为代理人（agent）时，如何明确界定委托内容与义务的层面，以及不同政府部门之间的水平性问责，而非只靠上级监督或处罚下级的垂直性问责问题。参见 S. Philip Hsu 2009。

民主与治理绩效：“第三波浪潮”民主国家的实践

内容提要：在最近几十年中，什么因素使民主体制得以持续一直是比较政治研究中最热烈的理论和研究议题之一。与此相关连的问题是如何说明民主绩效的有效性，以及我们应该如何将民主绩效概念化。李普赛特指出了新兴民主国家的绩效将对其积累合法性和可持续性产生强烈的影响，但他没有意识到绩效的政治维度，包括民主国家提供的民主程序和内容如自由、政治竞争和纵向问责制等，可能比经济绩效更为重要。毕竟任何一种制度都有可能使得经济增长，但民主制区别于其他制度的特征在于，只有它承诺了民主和负责的统治。具有更好绩效的民主体制将持续更长时间，而高质量的民主体制则对民主体制的绩效有积极作用。因此，提高质量是巩固和深化民主体制和民主政治的关键。

关键词：民主　民主化　治理绩效　民主质量民主与制度绩效：文献评述

在最近几十年中，什么因素使民主体制得以持续一直是比较政治研究中最热烈的理论和研究议题之一。与此相关连的问题是如何说明民主绩效的有效性，以及我们应该如何将民主绩效概念化。许多理论都用民主的持续和绩效这两个维度来建构，并把合法性看成是决定性的中间变量。

西摩尔•马丁•李普赛特是现代最早对民主的合法性（进而稳定性）和民主的效用这两者关系作出系统思考的社会科学家之一。他在1960年出版的著名的著作《政治人》中写道：

正像大多数人或大型企业、军队等在社会中拥有权力的集团认识到的那样，效用是政府的基本功能。合法性则包含了这样一种信念，即人们认为现存的政治制度是最适应于现有社会的。当代的民主政治体系的合法性很大程度上取决于在历史上使社会发生分化的一些关键[2]问题被解决的方式。

在李普赛特看来，我们今天所说的“民主巩固”——取得更广泛、基础更深入的合法性，使民主能够难以撼动地扎根并被无可置疑地期待能够持久——包括两个挑战：既从工具性上又从自身内在本性上确立起对民主的承诺。绩效的有效性 ——这对李普赛特来说主要是指“持续的经济发展”——建构起了一种工具性，而合法化则是一个更加复杂的过程，它要求新的民主能通过谈判以不过于激进地威胁“各主要的既有体制的地位”的方式来实现社会的和政治的变迁，从而在关键的转型时期，特别是在组建并向新的社会阶层和政治[3]人物授权时，能够保留以往体制某些象征物的延续性。这是一个微妙的平衡行动，既要应对那些正在失去主导地位的强大的社会和政治力量，又要赋予新的社会和政治群体（外来者）足够的通道以获取权力，使他们能集合在一起以建立新的政治秩序。这种平衡和对妥协的需要，后来在吉列尔莫•奥唐奈和菲利普•施米特关于民主转型的迄今最有影响力的著作中也有所提及，他们强调了在政治对手或公民社会的威权精英与民主力量之间进行正式或非正式谈判、相互妥协、相互[4]理解并达成政治协定所具有的价值。

李普赛特在其早期著作和后期文章中都强调了合法性和有效性之间的交互作用。即使某个社会的基本政治或社会条件仍然挑战或不能迅速断定民主作为该社会最好的政府形式所具有的内在的合法性，但只要民主体制能够向人们提供他们所需要的东西，特别是持续的物质进步，人们也有可能接受这一政府形式。但在缺乏深层价值维度也就是内在合法性的情况下，人们对那种物质进步的支持总是有条件的。最稳定的民主政体无疑是那些既有内在合法性，也有长期有效性记录的体制，而最脆弱的民主政体则是两者都不具备的体制。最令人感兴趣的则是介于以上二者之间的体制，一些新的民主政体（如两次世界大战之间的德国和奥地利的共和体制），唯有或主要凭借他们的绩效也能赢得支持，但大萧条一来临，它们的支持就立刻土崩瓦解。相比之下，那些在人民中拥有广泛的价值合法性的民主，例如西欧和北美的民主政体，则能度过大萧条时期的经济风暴。但李普赛特也认为：

在短期内，一个高度有效但不具有合法性基础的政体，比如治理良好的殖民地，将比那些具有高度合法性但相对较低有效性的政体更[5]不稳定。然而，历经数代的有效性也可能会赋予政治体系合法性。

合法性与有效性的关系同样也是胡安•林茨在其《民主政体的瓦解》一书中所做的经典研究的主题。在他那篇极富影响力的论文中，林茨对一战后和二战后欧洲与拉丁美洲瓦解的民主政体进行了比较研究，并在多方面进一步发展了李普赛特的框架。首先，林茨区分了系统效能和有效性，认为效能是“某一政体在寻求任何政治体系都会面对的基本问题的解决方式时的能力”，而有效性则是“（政体）实际[6]上朝着既定目标制定和执行政策的能力”。其次，这种区分使得他认识到：新政体最初的议程设定是其赢得支持和合法性的关键要素。如果这一议程难以达到，新政体可能无法形成恰当的解决方案，执行也就无从说起，这将使得政体在较早的关键时刻就陷入失败或被想像为无效的情境。对林茨来说，效能和有效性意味着政体在开始的时候就应当“对现状作出恰当的评估，并对用和平方式改变现状作出明确承诺”，而不采用那些会造成社会极化，并以会失去强有力的社会和政治精英支持与理解为代价的革命的、乌托邦式的或鲁莽激进的方式。在这里，我们再一次看到了平衡、适度、联盟建构以及妥协意愿的重要性，唯有如此，才可说具备了形成现实政治与政策议程的睿智的治国方略。

第三，林茨也强调了政体绩效在政治维度上的重要性，特别是在维持秩序和控制暴力冲突方面。他和他的同事在对民主制度解体的研究中关注到了一些超越经济政策绩效之外的其他特征。其中关键的问题是：意识形态难以融合的政党或联盟之间的长期政治极化，不断升级的政治暴力冲突，这些冲突有时甚至会导致民主国家丧失其对合法使用暴力的垄断性。由此导致的根本问题是合法性缺失，或是林茨所说的丧失了政治与社会参与者对民主体系的“忠诚”。危机四伏和彻底失败的民主政体最普遍的特征在于重要政党、运动和领导人或者对民主“不忠”——直接反对民主的规则和规范，或者“半忠”——他们有意愿与反体制行为和有反民主倾向的行为者联合、为其辩解或掩饰他们的存在。对林茨而言，绩效的一个重要维度与政府中的政治精英如何处理与反对者的行为有关：他们是否尊重民主的精神和规范，是否将这些民主的精神和规范放在眼前的政治利益之上。林茨认为，对民主忠诚意味着“用合法手段获得权力、拒绝运用强力的公共承诺”（或者如林茨和其他一些研究民主巩固理论的学者所说的，是遵守民主游戏规则并接受民主宪法程序作为“唯一的游戏规则”）。[7]忠诚同样意味着拒绝任何试图将军队作为为获取权力而开展的政治斗争的工具的诱惑，意味着承认其他按照游戏规则开展活动的政党的合法性，意味着反对力量对经过合法选举产生的政府进行统治的宪法权利的尊重，意味着民主政府对反对力量政治权利和公民自由的尊重。

林茨的研究同时关注绩效的政治和经济维度，这一点为20世纪90年代后产生的新一代民主巩固理论研究提供了基础。对林茨和阿尔弗莱德•斯杰潘而言，民主巩固包含了三个维度：在行为上，所有主要的参与者对民主制作出承诺并不再寻求替代性的体系；在态度上，民主程序和机构被认为具有非常高的合法性，并且是最适用于社会的；在宪法上，政府内外的政治行为者都将“在被新的民主程序所[8]认可的具体法律、程序和制度”中实现他们的目标。我在自己的著作中也已经指出，民主巩固的进程不仅发生在规范和行为贯穿其中的不同维度中，而且还发生在三个层次上：政治和社会精英；他们的政[9]党和组织；以及大众群体。民主绩效的政治维度

鉴于近期的理论工作，以及在1974年后全球民主化“第三波浪潮”期间对民主功能问题的研究，我们可以采用政治和治理的术语来描述民主绩效中一些更为特定的维度。我们从国家开始进行讨论，林茨和斯杰潘在回顾政治发展的经典理论（包括马克斯•韦伯）后提出了对民主巩固理论的基本认识。他们指出，一国如果要有一个有效的民主政体，它必须首先拥有一个“有用的”政体。这就是说，政府首先需要对暴力具有垄断权，它必须有能力维持秩序，必须拥有动用社会资源生产公共物品以促进发展的能力。“因此现代民主政体需要具[10]备有效的命令、规制和汲取的能力”。由于我们已经看到冲突后建立的民主制遭遇了失败或至少是困难重重的现象，这种观点显得尤其令人印象深刻。失败国家，受战争破坏国家，以及后冲突国家中形成的内在的虚弱是导致民主制度在这种背景下难以建立的主要原因，但[11]它们却常常奇怪地被人忽视。但对“第三波浪潮”中的新兴民主国家而言，建立一个权威的拥有“命令、规制和汲取”能力的有效国家是它们面临的普遍挑战，这些国家往往是低收入或中低收入国家，远未完成国家建构的任务。我们可以责怪一个新的民主政府无法维持秩序、发展经济、扩大教育或改善公共卫生，但如果这个政府缺少一个“有用的政体”，包括一个能干而中立的军队和警察部门，一个能够保障财产权和法治的司法系统，一个能够维持宏观经济稳定的金融部门和中央银行，一个具有知识、技能并愿意提供卫生、教育等各种公共服务的官僚体制和公务员队伍，那么这个政体从一开始就已经是[12]严重的残缺了。由于长期没有能力增大岁入以生产更广泛的公共产品并对世界上最严重的收入和财富差距进行平衡，拉丁美洲出现了[13]持续的低治理绩效。如果新兴民主国家不幸（多数确实是如此）具备了上述所说的国家能力不足，那么其治理议程必须包含这些方面的能力建设。换言之，民主制度的建设者必须同时是国家体制的建设者（并且，如果他们的国家还深陷在种族或地区裂痕之中，他们也须是民族的建设者）。

第二，民主国家政治绩效的有效性还有赖于法治建设。一般而论，我们可以通过约束政治领导人的行为、确立非常清晰的对法律和宪法尊重的先例，进而建立一组新的规范或一种“宪政精神”，来部分地应对这项挑战。民主精英中的宪政精神使得他们“具有一种较强的共识，即对宪法、特别是对治理的‘自我约束’程序以及这种程序只有[14]在绝大多数人同意时才能改变这一规则作出承诺”。更一般地说，法治要求统治精英们拥有一种民主精神，它使我们能够认清坚持宽容、妥协、透明、对法律的忠诚等民主规范的重要性，自愿接受甚至加强制衡体制以约束权力。这把我们带到了制度的维度。如果建立民主制度的领袖能够约束自我行为并尊重规则倒还好，如果他没有强化法治和问责的制度，那么就很难保证未来的领袖能够自我约束，或者是普通公民的法律和宪法权利能够在首都的权力政治的斗争中得到保护。由于这一原因和许多其他方面的原因，有效的绩效要求建立和加强民主制度，包括“一套有着清晰的级序关系、由独立司法体系负责[15]解释、由公民社会中强大的法律文化支持的法律”、有效的律师组织、司法行政以及法律院校，还有针对穷人和没有特权的人的需要而提供法律辩护和代理的法律援助手段，以及专业、政治中立、训练[16]有素和具有合理报酬的警察。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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