作者：李杰刚
出版社：中国财政经济出版社
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财政视角下的河北省区域经济发展新格局研究试读：
前言
本书是《建设经济强省和谐河北的财政方略》系列丛书分册之一，是河北省财政科研系统服务于现实中心工作、改革省内财政科研协作体制后推出的重要创新成果。同时，本书也是河北省财政厅重点科研课题《财政视角下的河北省区域发展新格局研究》相关研究成果的汇总。该课题在2011年4月立项，依据基本指导思想的不同，先后共经历了两个重要研究阶段：
第一阶段：以“四个一”战略思想为指导，侧重服务于“四个一”战略
这一阶段始于中共河北省委七届六次会议。《中共河北省委关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出了“四个一”发展战略，即在今后特别是“十二五”时期，着力打造“一圈、一带、一区、一批”。其中，一圈即环首都经济圈，一带即沿海经济隆起带，一区即冀中南经济区，一批即加快培育的千亿元级工业聚集区和大型企业集团。“四个一”战略重点提出后，河北省财政厅高度重视，即刻谋划实施财政促进“四个一”战略实施的相关政策。河北省财政科学与政策研究所为积极发挥职能作用，积极组织市县财政局和省财政学会会员单位及个人会员开展相关研究，并将其分解为与之相关的四项重大课题，明确了研究分工及具体责任。其中，《加快环首都绿色经济圈经济社会发展公共政策研究》由廊坊市财政局牵头，张家口、承德、保定3市和相关14个县市财政局共同参加；《加快建设沿海隆起带的公共政策研究》由唐山市财政局牵头，秦皇岛、沧州两市及秦唐沧沿海11个县财政局参加；《加快发展冀中南经济区的公共政策研究》由石家庄市财政局牵头，衡水、邢台、邯郸及24个重点县（市、区）参加；《加快推进工业聚集区和企业集团发展的公共政策研究》由秦皇岛市财政局牵头，唐山、廊坊2市及相关县市参加。四项课题均由科研所总牵头，负责指导、协调、调度。期间，还专门于2011年8月组织课题协作单位在承德举行了省中青年财政理论研究会专题研讨，赵文海副厅长专程莅会并对课题研究做了深入指导。到省八次党代会召开之前，各课题协作单位基本完成了各自承担的研究工作。
第二阶段：以“建设经济强省和谐河北”战略思想为指导，侧重服务于构筑“区域经济发展新格局”
这一阶段始于省委第八次党代会，止于2012年5月本书付梓之时。2011年11月，省委第八次党代会提出了建设“经济强省和谐河北”的战略目标，并将“构筑区域经济发展新格局”作为建设经济强省的重要推动措施。为响应省委八次党代会的号召，课题组随即以“经济强省”建设为思想统领，对前一阶段“四个一”研究成果进行认真反思和梳理，将研究主题统一到“构筑区域经济发展新格局”上来，并将研究重点集中于“着力抓好环首都绿色经济圈、沿海经济隆起带、冀中南经济区建设”。省委八次党代会虽然没有明确提出“一批”，但强调“大力度推动港口、产业和城市互动发展”，以及“大规模发展特色优势产业，大幅度提高群众收入水平和县域经济实力”，这在本质内容上同“一批”有较大程度的交叉，保留“一批”的相关研究成果仍具有一定程度的现实意义。因此，我们对“一批”的研究内容作出了适当的取舍，并将研究主题变更为《加快推进工业聚集区和开发区发展的公共政策研究》，以尽量同省委省政府的相关战略部署相一致。到2012年4月，课题研究基本完成。
本书分上下两篇，由总报告和分报告组成。总报告由《总论》、《构筑河北区域经济发展新格局的理论与实践借鉴》、《加快秦唐沧沿海经济隆起带建设的财政对策研究》、《促进环首都绿色经济圈发展的财政对策研究》、《支持冀中南经济区发展财政对策研究》和《河北产业集聚状况及财政对策研究》六部分组成。总报告部分是全书的思想统领，主要在建设经济强省和谐河北战略思想的指导下，从宏观层面对财政促进河北省区域发展新格局的形成进行相关理论与实证分析。分报告精选各市县财政局的优秀研究报告组成，主要涉及市县财政部门从中观或微观角度对促进本地区经济发展进行的具体对策研究。
限于篇幅，同时出于对研究工作的充分尊重，相关作者及分工情况将在每篇报告后重点提及，在此不赘。特别需要指出的是，在四个课题谋划、设计、研究和本书结构设计、体例安排、文稿统筹、修改成书过程中，河北省财政科学与政策研究所全体同仁在李杰刚所长的带领下，先后对课题进行了多次谋划与商讨，并提出了许多有价值的意见和建议；李杰刚所长、李志勇副研究员承担了全部文稿的统稿和删改工作，并根据全书编排体例需要对相关篇目进行了编撰；赵志伟同志对全部书稿进行了文字校对；厅内各处室局、河北省财政学会各会员单位和个人会员也对书稿提出了有益的意见和建议。对于上述人员的辛勤付出，课题组在此一并致以衷心的感谢！
本书作者多为财政业务工作一线的广大干部，所提出的观点针对性和可操作性较强，可供各级各部门参考，亦可为理论部门研究提供借鉴。由于本书参与人员较多且水平参差不齐，课题研究很难做到尽善尽美；加之统稿者水平有限，书中疏漏甚至错谬之处在所难免，恳请各位读者多予以体谅、批评与指正。编者2012年10月上篇：总报告第一章总论：发挥财政职能，构筑河北区域发展新格局河北省财政科学与政策研究所 李杰刚 李志勇
构筑河北区域发展新格局，是省委省政府建设经济强省和谐河北的重大战略举措之一。构筑河北区域经济发展新格局，首先需要在认识上解决什么是新格局以及如何构筑新格局这一大是大非问题，然后才能在财政方面制定出明确的支持举措。一、河北区域发展新格局：基本定位、理论依据及重大意义（一）河北区域发展新格局的基本内容
中共河北省第八次党代会提出，“充分发挥环京津、环渤海的优势，着力抓好环首都绿色经济圈、沿海经济隆起带和冀中南经济区建设”，“构筑河北区域经济新格局”。出于表述方便，本文将这种新格局简化为“一圈、一带、一区”格局。
环首都绿色经济圈区域，是指河北省毗邻北京的承德、张家口、廊坊、保定四市中的14个县（市、区）。这“一圈”的发展，主要是通过加大政策支持力度，积极承接京津及国内外资金、项目、产业、人才、信息、技术、消费等方面的转移，打造新兴产业示范区、现代物流园区、现代农业基地、休闲度假区。
沿海经济隆起带区域，是指河北省沿海的秦皇岛市、唐山市和沧州市所属的11个县（市、区）及8个功能区。这“一带”的发展，主要是抓住国家实施推进河北省沿海地区发展战略的机遇，推动工业向沿海转移，打造临港产业带、滨海旅游带、海洋生态带和海滨城市带。
冀中南经济区区域，是指以石家庄市为核心，以邯郸冀南新区、邢台新区和衡水滨湖新区为基地，包括冀中南地区京广、京九沿线18个县在内的区域。这“一区”的发展，主要是加强对石家庄、衡水、邢台、邯郸四市的统筹协调，发挥比较优势，加快省会石家庄发展，打造邯郸冀南新区、衡水滨湖新区和邢台新兴产业园区。（二）“新格局”的基本理论依据及政策含义1.基本理论依据
总体上来看，构筑河北区域经济新格局，是在社会主义市场经济理论指导下，在吸收借鉴西方经济学区域经济不平衡理论及相关财政理论的基础上，灵活应用中国特色的区域经济协调发展理论而形成的特色发展战略。其基本的理论依据有三：
其一，中国特色的社会主义市场经济理论。即社会主义也存在市场，市场是调节经济运行和实现资源配置的基本手段。要按照市场等价交换的原则，实现市场主体之间的平等交易。这实际上就是以价格为基本的调控手段，以较低成本实现效益最大化，从而达到市场配置资源的目的。
其二，西方经济学的区域经济不平衡理论及相关财政理论。前者的主要论点是：从实现资源有效配置出发，将有限的经济资源分配到生产潜力最大或者是联系效益最大的产业，依靠这些产业的优先发展而实现对经济发展瓶颈问题的解决，并实现对其他产业发展的带动。这种区域经济不平衡理论先后衍生了经济增长阶段论、增长极理论、梯度转移理论以及中心—外围理论等一系列理论观点，是指导区域经济发展的重要理论基础。后者则从经济增长和财政政策职能出发，分析探讨财政在区域经济增长中所发挥的重要作用方式。
其三，中国特色的区域经济协调发展理论。最早由邓小平同志提出，其主要内涵是：“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”胡锦涛同志在《促进区域协调发展，加快构建和谐社会》中指出：“促进区域协调发展，是改革开放和社会主义现代化建设的战略任务，也是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求。全党全国必须从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的战略高度深刻认识促进区域协调发展的重大意义。”2.基本政策含义
其一，进一步推进经济体制改革，发展社会主义市场经济。构筑河北区域经济新格局的重点，是发挥市场机制在经济运行中的资源配置作用，促进产业向“一圈一带一区”聚集。这在客观上有助于降低企业的生产经营成本，提高企业的价格优势，增强其市场竞争能力，继而通过产业竞争力的提升，实现经济体制改革的进一步推进和国民经济的快速增长。
其二，通过产业结构调整，实现区域经济发展平衡。产业发展的不平衡是区域经济发展不平衡的决定因素。因此，构筑区域经济新格局，必须要有相应的产业载体。无论是“一圈”、“一区”还是“一带”，其实都强化了产业项目的载体作用，意在通过这些区域的产业发展，改变河北省同京津地区、河北省内部各区域之间经济发展的不平衡状态，增强三个地区的区域经济竞争力。
其三，通过区域经济协调发展，实现科学发展和社会和谐。区域经济协调发展涉及河北省和京津之间的协调，涉及河北省内沿海和内地，重点发展区域、优化发展区域和禁止发展区域的协调。“一圈”、“一带”、“一区”的发展新格局，正是着眼于更好地增强上述不同区域内的协调而提出，协调好上述地区之间的发展关系，统筹好上述地区的发展速度和发展质量，就有利于实现科学发展的目标，保持区域内社会和谐稳定。（三）重大战略意义
1.“新格局”既尊重社会历史现实又突破发展常规，形成了河北科学发展的新境界。“新格局”战略思想以科学发展观为指导，立足于河北省经济社会发展实际，充分考量兄弟省市竞先发展的状况，梳理归纳河北省以往“两环开放带动”、“一线两厢”战略内核特别是总结“十一五”期间经济建设的主要经验，顺应了后金融危机时代调结构的历史潮流，摒弃了经济社会发展的传统思维和常规做法。因此，可以说“新格局”战略是对河北省经济社会发展认识的历史性升华，将河北省贯彻落实科学发展观提升到了一个新的实践高度。
2.“新格局”既遵循国家战略要求又切合本土实际，开创了河北科学发展的新局面。“新格局”战略中，“一圈”“一区”同国家主体功能区规划内容相一致，“一带”同我国“十二五”规划中关于河北沿海经济发展的部署相一致，整体上符合国家的战略要求。同时，该战略正确把握了河北省环京津、环渤海的区位优势，有效利用了临海经济发展的产业基础，统筹协调了沿海和内地、全局和重点、园区经济和区域经济、市场主体和区域经济发展的内在关系，使河北省科学发展的整体局面焕然一新。
3.“新格局”既坚持重点突破又谋求统筹布局，绘就了河北科学发展的新蓝图。“新格局”中，“一圈”“一带”“一区”均立足区位优势，指明了“十二五”时期河北省生产力空间布局调整的重点方向，承载起河北经济结构调整的主要任务。同时，“一圈”“一带”“一区”也不是孤立的个体，各区域之间有机结合，既优化了区域经济发展的整体布局，又突出了重点突破带动，绘就了河北省经济社会科学发展的新蓝图。
4.“新格局”既立足加快发展又强调加速转型，提出了河北省科学发展的新举措。“新格局”紧紧抓住后危机时代国家加快发展和加速转型的有利时机，主动搭建起更加高效的区域合作平台，进一步推动河北加快吸纳京津甚至全国、全球资金、技术、信息等高端要素，优化自身要素组合的速度。通过加快调整产业空间布局和产业组织结构，推动解决行业产业竞争力弱，产品技术水平低、附加值低等深层次问题，实现产业布局优化和集约集聚发展，关系到全省调结构、转方式大局，关系到河北省“十二五”乃至更长时期经济发展的速度、效益和质量，是从根本上解决加快发展和加速转型的全新举措。二、河北财政影响“新格局”形成的既有举措
毫无疑问，财政是政府运行的核心和宏观调控的重要工具，促进经济发展的相关财政政策措施均会直接或间接影响到区域经济布局。截至目前，河北财政影响“新格局”形成的既有措施可以归为以下两类：（一）发布了较成体系的原则性指导意见
河北省财政厅已经先后发布了《关于支持现代产业体系构建的指导意见》、《关于支持经济发展方式加快转变的实施意见》等相关指导性意见。这些意见虽然不直接针对区域经济发展，但客观上有利于区域经济新格局的形成。综合来看，这些原则性指导意见中包含的核心内容主要有6个方面：
1.关于财政收入政策。要求各级财政部门围绕本地经济结构调整重点，努力筹措并整合相关资金，采取贷款贴息、以奖代补、信用担保、财政补助、注入资本金等方式，集中扶持重点产业增长极、重点开发区或产业集聚区、重点骨干企业，加强科技研发、技术改造、服务平台建设，加快淘汰落后产能，增强企业自主创新能力和市场竞争能力，真正做强优势产业、培育新兴产业、改造升级传统产业、发展现代农业及服务业，促进现代产业体系加快建设。
2.关于税收支持政策。要求各级财政要认真落实好各项税收政策。主要包括：落实好鼓励企业技术进步和技术改造的税收优惠政策，全面实施增值税转型，对认定合格的高新技术企业按15％的税率征收企业所得税，对企业创新研发费用实行所得税前加计扣除，对企业技术转让所得免征或减半征收企业所得税，允许企业依法缩短固定资产折旧年限或加速折旧，对符合条件的企业实行增值税即征即退和所得税减免、抵免，促进企业加速技术改造。落实好促进企业节能减排的税收优惠政策，主要是对符合资源综合利用条件的企业，将国家制定的增值税、所得税免征、减征、退税、即征即退等项优惠政策真正兑现到位。落实好支持企业联合重组的各项税收优惠政策。
3.关于非税收入调控政策。主要是清理规范行政事业性收费、政府基金、经营性服务性收费、政府性集资（罚款、摊派、保证金和其他自立收费）项目，落实有关减免政策，在确保国家和省先后公布的取消、停征、规范政策落到实处的基础上，进一步减少收费项目，降低收费标准，规范收费行为，努力减轻企业和群众负担，优化产业发展环境。研究制定并适时出台有利于降低资源能源消耗的收费政策；健全矿产资源有偿使用制度，改进和完善资源开发生态补偿机制；深化资源性产品和环保收费改革，本着能够达到补偿污染治理成本并使治污者合理盈利的原则调整环保收费标准；制定鼓励污染减排的收费政策，加大污水处理收费改革力度，落实城镇污水、垃圾处理收费制度，探索试行重污染行业排污费差别征收办法，依法、全面、足额、及时征收排污费和河流水质污染补偿费。
4.关于政府采购政策。围绕促进河北产业结构优化升级，进一步加大政府采购实施力度。主要包括：运用好优先采购政策，将本省支柱产业、高新技术产业以及企业技术创新成果产品，纳入政府优先采购目录；认真落实好强制采购政策，对本省节能产品、环境标志产品和自主创新产品，实行强制采购。
5.关于政府筹资融资渠道。主要做好两个方面：积极做好世行、亚行和外国政府贷款以及国债、地方债项目的组织、论证、申报等项工作，争取更多建设资金；完善政府投融资平台建设，积极采取兼并、重组等方式，加大对现有投融资平台的整合力度，逐步将政府性资产及权益统一划归投融资平台运营管理，切实提高融资平台的集中度和融资能力。
6.关于专项资金整合措施。按照“项目统筹共定、资金打捆使用、管理职权不变、部门各记其功”的原则，整合财政预算安排的各项相关资金，与政府其他融资一同集中投入，切实提升资金支持的综合效能。主要包括：整合支持产业发展的各类专项资金，选择公共性明显的环节，有重点地统筹用于支持现代产业发展；整合支持农业、林业、水利、畜牧、水产方面各项资金，统筹用于支持现代农业发展；整合各项治理污染资金、环境保护与建设资金、节能减排资金，统筹用于支持重大节能环保工程。（二）实施了有针对性的操作规定
河北财政支持区域经济布局调整的具体措施主要侧重于规范省以下财政收入体制。2010年底河北第二轮激励性财政体制周期结束后，为落实科学发展观，加快经济发展方式转变，促进区域经济布局调整，省政府决定从2011年起将省以下财政收入体制调节的着力点由以往的普惠制激励转变到促进生产要素向各类省级工业聚集区、开发区、示范区、园区集中上来，加快产业聚集，引领带动全省经济结构优化升级和发展方式转变。具体措施有12点：
1.对曹妃甸新区、渤海新区实行省级分享“四税”收入超基数全额返还政策，继续支持两大经济增长极加快发展。
2.对北戴河新区实行“核定基数、超收全返”的财政激励政策，以2010年为基数，企业上缴的“四税”省级留成超基数部分，五年内全部返还新区，重点用于区内基础设施建设。
3.对省级工业聚集区实行体制优惠，以省政府批准规划前一年省级聚集区企业上缴增值税、营业税和企业所得税省级留成部分为基数，实行“核定基数、超收全返、一定三年”的办法。
4.鼓励市、县在沿海地区“飞地”开发建设。对向沿海转移的工业企业，自投产3年内企业所得税地方留成全部缴入所属县级国库，由县财政全额列支缴税企业；增值税和营业税省以下部分由项目迁出地和迁入地人民政府本着公平合理、互惠互利精神，自愿协商，签订协议，制定具体分享办法，并报省财政部门备案。
5.对曹妃甸新区冀东北工业聚集区，以2010年为基数，企业上缴的增值税、营业税、企业所得税省级留成超基数部分，5年内全额支持聚集区。
6.对渤海新区冀中南工业聚集区，从省内腹地转移到本区内的工业企业上缴的增值税、营业税、企业所得税省、市两级留成部分，5年内全额支持聚集区。
7.对环首都绿色经济圈工业聚集区或产业园区（基地）内接收的北京转移、扩散的企业，自投产3年内企业所得税地方留成全部缴入所属县级国库，由县财政全额列支缴税企业。
8.对环首都的涿州、安次、涞水、涿鹿、怀来、赤城、丰宁、滦平、兴隆、三河、大厂、香河、广阳、固安等14个新兴产业示范区实行“核定基数、超收全返、一定五年”的财政体制。以2010年示范区上缴增值税、营业税和企业所得税省及以下地方留成部分为基数，省及以下“三税”地方留成比核定基数超收部分，5年内全额返还示范区。
9.对48家省级以上开发区（园区）实行“核定基数、超收全返、一定三年”的财政激励政策。核定2010年开发区（园区）增值税、营业税、企业所得税基数，2011年至2013年省“三税”留成比核定基数超收部分，3年内全额返还开发区（园区）。
10.对邯郸冀南新区核心区实行“三税”定额分享、超收全返的财政体制。即以省、市财政2010年在冀南新区核心区实际分享的增值税、营业税、企业所得税为基数，2011年至2013年分享“三税”超过基数部分全额支持新区，重点用于区内基础设施建设。
11.对16个首批省级物流产业聚集区，参照省工业聚集区有关扶持政策执行。
12.对省级文化产业园区（基地）参照省级工业聚集区优惠政策执行。三、构筑河北区域发展新格局的财政新思路和新对策（一）财政既有举措亟待完善
总体上看，河北省财政支持构筑“新格局”的既有措施，思路清晰，措施得当，比较切合省委省政府的战略部署和总体要求。但也应该看到，相对于河北“区域发展新格局”的整体构筑思路而言，这些举措也存在一些不尽如人意之处。
从相关指导意见看，普惠性、指导性较强，但针对性、操作性较差。纵观河北财政影响“新格局”的指导意见，其出发点是指导全省各级财政部门利用财政工具促进经济社会发展，并没有针对某一特定区域提出相应财政思路与举措；意见中虽然也提到了调整区域经济布局的体制机制问题，但对调控区域和调控措施并没有明确和细化，因而普惠性较强而区域针对性不足。同时，这些意见的出台，只提出了一些原则性的实施意见，对各级财政部门的调控权力和支出责任没有进行相应确认、也没有提出具体的操作措施，更没有对地方各级财政进行硬性约束，地方财政部门在贯彻中可能会出现不同的理解，故指导性较强而操作性较差。
从相关落实措施看，操作性、针对性较强，但灵活性、适用性较差。在促进区域经济布局调整的落实措施中，河北财政重点使用了体制工具，即对环首都绿色经济圈、沿海经济隆起带及冀中南经济区发展采用激励性财政体制，并且规定了具体的体制激励措施，因而凸显了政策的可操作性和针对性。但这些落实措施也存在两大突出问题：
第一个问题是体制措施的灵活性较差。首先是政策工具比较单一。在相关落实措施中，主要采用单一的体制调控工具，没有针对区域经济布局调整提出灵活的财政工具应用思路，更没有制定相应的预算支出、投融资及专项资金整合等措施，财政宏观调控的灵活性不足。其次是政策工具不能因时而化。按照现行的体制政策，新一轮激励体制实施到2015年。在这一时限之前，国际经济环境和国内政策每年都会发生变化。而省财政的激励性体制要么一定三年，要么一定五年，无法科学顺应每年变化的经济形势，预期调控目标可能也会打折扣。如增值税转型使得钢铁行业为地方提供的纳税额大幅缩减，从而导致省级分享“四税”收入超基数全返的政策对曹妃甸的激励作用不够。
第二个问题是体制措施的适用性较差。首先，河北省单一的体制激励与现阶段经济发展不适应。激励性财政体制意在通过体制的激励作用来实现区域经济的内生集聚和增长，但在当前二元经济背景下，特别是区域经济增长极并没有形成之前，要素集聚和经济增长的内生动力明显不足。因此，仅通过体制调整很难达到预期目的，必须兼顾经济增长的外生性并尽可能考虑发挥其他政策工具的作用，以弥补体制措施的激励不足。其次，较强普惠特征的体制调控与特定区域的经济优先发展不适应。现有的调控措施主要针对“各类省级工业聚集区、开发区、示范区、园区”，这些区域星罗棋布于河北大地，财政体制都要一视同仁激励这些地区，从而使得“新格局”区域的体制激励作用无法凸显。据初步统计，在首批71家省级工业聚集区名单中，“新格局”之外的区域就有39个，占据了一半以上；参照省工业聚集区有关扶持政策执行的省级文化产业园区、首批物流产业聚集区的区域分布情况，大体上也和首批工业聚集区相同。这种类似于“撒胡椒面”做法的普惠性激励体制，很难使“新格局”区域得到重点发展。同时也应该看到，即使在“新格局”区域内部，也有一个区分重点的问题。最后，体制落实的结果与“新格局”发展的需要不适应。财政优惠体制的实现同省级收入分享基数密切相关。基数的核定需要省财政厅会同各有关部门协同完成，即要兼顾各级财政的合理利益，又要顾及上一轮激励性财政体制期间省市县既得利益处理，必然还要顾及相关部门利益，这样的基数核定结果对于“新格局”区域而言，已经很难反映其真实的体制激励需求。（二）构筑“新格局”的财政新思路
着眼于“十二五”时期河北省委省政府确定的“经济强省、和谐河北”重大战略目标，结合现代公共财政在区域经济布局调整中的职能作用，河北财政在调控“新格局”区域发展中应确定这样的新思路：以科学发展观为指导，充分发挥各项财政工具的作用，以推动环首都绿色经济圈、沿海经济隆起带和冀中南经济区三地协调发展为基本目标，建立健全“调控边界清晰、政策工具齐全、扶持重点突出、政策因地制宜”的财政调控新模式，合理引导并积极优化生产要素空间布局。
这一财政新思路的核心是建立健全“调控边界清晰、政策工具齐全、扶持重点突出、政策因地制宜的财政调控新模式”。具体来说，这种财政调控新模式具有以下几方面含义：
1.财政调控边界清晰。主要包含两方面的含义。一是明确财政在区域经济布局调整中的角色定位。尽管财政作为政府履行调控职能的重要手段发挥着不可或缺的作用，但市场始终是实现经济资源有效配置的基本手段。因此，调控区域经济布局，首先要界定市场和政府各自作用的边界，财政要充分发挥职能作用，但绝不可替代市场的主体作用。二是财政调控既不能缺位又不能越位。要将调控区域经济协调发展的重点转移到“区域发展新格局”构筑过程中来，并提出明确的有针对性的财政助推思路。
2.财政政策工具齐全。财政体制是促进区域经济布局调整的重要手段。通过体制调整来确定不同层级政府的收入，设置区域差别化的税收优惠政策，可以实现对生产要素的调控和引导。但应该看到体制调整不应该是唯一的手段，在促进区域经济发展时，应综合运用多种有效的政策工具。一是利用好预算政策。通过预算安排，将政府公共财政资源配置向特定地区倾斜，以引导相关生产要素的聚集，推动特定区域发展。二是利用好债务政策。以政府信用为担保进行债务融资，投向于特定区域的发展项目。三是利用好其他相关财政措施，包括收入政策、非税收入政策以及政府采购、专项资金整合等。要将上述所有政策工具纳入助推“新格局”构筑的整体范畴，并根据不同政策工具的适用性斟酌使用。
3.财政扶持重点突出。主要是选准支持重点。按照区域经济学的基本观点，区域经济发展是一个由点到线、由线到面的发展过程。因此，财政支持的轻重缓急也应遵循这个顺序，即优先支持经济增长极，然后再逐步扩展到经济带、经济圈、经济区。就河北当前状况而言，财政扶持重点，在全省范围内突出“新格局”区域，在“新格局”区域内突出沿海经济隆起带，在沿海经济隆起带内突出曹妃甸和渤海新区两个增长点，这样才能够通过对重点区域的扶持，实现区域经济的率先发展，继而带动其他区域互动发展。
4.优惠政策因地制宜。在区域经济发展进程中，各种财政工具具有特定的阶段适用性，因而调控的方式和重点也不尽相同。一般来讲，在区域经济发展的初始成长阶段，财政直接投入更为重要；当区域经济发展步入成熟阶段，体制调整的作用就尤为突出。因此，河北财政在继续沿用扶持区域经济发展既有政策的同时，对不同区域的支持应该针对其发展阶段的现实需要而有所不同。总体上讲，除了原有的体制激励外，要综合考虑其他财政政策工具，制定专门面向“新格局”区域的财政支持措施。特别需要注意的是，“新格局”中三个区域的定位和发展基础差异较大，每个区域内又有核心区与非核心区的自然划分。因此，财政对“新格局”的支持政策必须因地制宜、分类施策，以体现政策的区域针对性和独特性。（三）构筑“新格局”的财政新举措
借鉴相关省市财政支持区域经济发展的成功做法，结合河北区域经济发展的现实背景及未来取向，河北财政支持“新格局”区域加快发展，要以新思路为指导，研究推出新举措。1.构建灵活统一、分类规范的财政激励体制
激励性财政体制是实现区域经济内生型增长的重要手段。如前所述，河北省的激励性财政体制，整体上同构筑区域发展“新格局”存在不适应之处。因此，改革创新的重点是逐步构建灵活统一、分类规范的财政激励体制。
第一类，对沿海地区的经济增长极区域继续实行优惠体制。按照河北省沿海经济发展战略布局，对曹妃甸新区、渤海新区、北戴河新区、曹妃甸新区冀东北工业聚集区、渤海新区冀中南工业聚集区、环首都绿色经济圈新兴产业示范区等6个区域，可以继续沿用既有的激励性财政体制，促进这些增长极区域快速发展。
第二类，取消对一般性工业聚集区、开发区、示范区、园区的体制优惠。从现实看，省级难以有更大财力来继续实施普惠性激励，而且这种撒芝麻盐的方式激励效果也很有限，加之对进区企业认定及基数核定都存在较大困难，省级不宜再对这些一般性的区域进行激励。当然，可以考虑在一定期限内，对因体制调整影响部分困难县市财力情况给予适当补助，但要先取消这种体制。
随着河北沿海经济发展战略的逐步推开，应该进一步研究财政体制的衔接配套问题，即逐渐扩大体制优惠的实施范围，从前述六个特定区域向外扩展。目前看，近期扩围走向是以曹妃甸和渤海新区为重要增长极、以秦唐沧三市主城区为次要增长极，以秦皇岛—唐山—北京和黄骅—沧州—石家庄为发展主轴。更为长远的考虑则是，要区分全省—“新格局”区域—“沿海经济隆起带”—增长极四个不同区域、不同等级，来确定相应的财政体制。2.建立形式多样、投向明确的资金支持机制
在当前阶段，财政性资金的支持对“新格局”区域发展具有重要的输血作用。要建立健全形式多样、投向明确的资金支持机制。一是设立支持“新格局”区域发展的专项资金。广西财政在支持北部湾经济区建设方面，专门设立了重大产业项目政府奖励基金，并安排了大量的专项资金支持北部湾经济区的园区经济发展。河北省可以设立类似的专项资金，对“新格局”区域进行重点扶持。这类专项资金可从现有的产业发展资金中安排一部分，再从新增财力适当安排一些。二是通过资金调度支持。省级在资金调度方面有较大的空间，可以将一些间歇资金进行科学统筹，调度给重点区域使用。三是通过政府融资支持。财政支持现有各类投融资平台积极为“新格局”区域发展提供融资支持，同时，充分利用好政府债务工具，尽可能向“新格局”区域倾斜。3.打造统筹协调、运行高效的财政管理模式
科学的体制和充裕的资金是支持“新格局”发展的重要基础，而高效的管理也是提高支持绩效不可或缺的手段。必须改变过去将上级支持资金分散使用的做法，建立专门机构，统筹研究使用各类支持资金。为了统筹支持北部湾经济区建设，广西专门设立了北部湾规划办公室，统筹北部湾地区发展规划、基础设施建设、支持资金使用、重大项目安排。河北省要借鉴这一成功经验，在省级组建针对“一带”、“一圈”、“一区”的管理机构，将省级支持的政策、资金与当地的各种资源有机统筹起来使用，最大限度地提高支持的效果。第二章构筑河北区域发展新格局的区域理论与实践借鉴《支持冀中南经济区发展的财政政策研究》课题组
理论是行动的指南，构筑河北区域经济发展新格局，离不开区域经济理论的科学指导。同时，先进国家和地区的区域经济发展经验，也会为构筑河北区域经济发展新格局提供丰富的实践借鉴。从方法论层面解决理论基础和实践借鉴这两个重大问题，是构筑河北区域发展新格局的逻辑前提。一、构筑河北区域发展新格局的区域经济理论（一）国外学者对对区域经济协调发展的研究
20世纪中期以后，针对多数国家存在的区域发展不平衡问题，一些发展经济学家、经济地理学家和区域经济学家探讨了区域经济的发展战略，提出了通过不平衡增长最后实现区域均衡发展的战略设想。
美国区域经济学家胡佛和费雪（1949）最早倡导区域经济增长阶段论。认为任何区域的经济增长都存在着“标准阶段次序”，具体包括自给自足经济阶段、乡村工业兴起阶段、农村生产结构转换阶段、工业化阶段和服务业输出阶段等5个阶段，是区域经济发展历史过程的经验总结。
法国发展经济学家佩鲁（1955）提出了增长极理论。认为发展中国家要实现工业化和经济发展，不可能实行均衡发展战略，不宜均衡使用资金、技术，而必须建立经济增长极，通过增长极自身的发展和对其他地区或部门的影响，带动整个经济发展。因此，这种理论认为，政府应当推行鼓励和促进增长极优先发展的政策。
瑞典经济学家缪尔达尔（1957）用“回波效应”说明增长极对其他周边地区的负面影响。所谓“回波效应”，是指资本、人才、技术等生产要素受收益差异吸引由落后地区向发达地区流动的现象。发达地区有较高的收入和其他发展机会，会吸引更多人才，落后地区失去人才会进一步放慢发展的步伐。
美国经济学家赫希曼（1958）提出区域经济不平衡增长理论和区际经济传递理论。即“极化效应”和“涓滴效应”，前者是发达区域对落后区域经济资源的吸引，后者是发达区域对落后区域的经济辐射，从而形成区际间经济传递。从长期来看，涓滴效应总会大于极化效应，从而可以通过非均衡发展策略缩小区际差距。
美国经济学家威廉姆逊（1965）提出区域经济差异的倒“U”理论。随着经济增长和收入水平的提高，区域间不平等程度大体上呈现先扩大后缩小的倒“U”型变化。他认为在经济发展初期，区域发展差异的扩大是经济增长的必要条件；而当经济发展到一定水平后，区域发展差异缩小又构成经济增长的必要条件。
美国经济地理学家汤普森（1966）针对一个工业区由落后到发达、由封闭到开放的演变过程，首次提出区域生命周期理论。认为一个工业区从建立开始，就会像一个生命有机体一样遵循一个有规律的秩序演变发展；不同发展阶段面临的问题不同，所处的竞争地位以及与区外的联系特点也不一样。
美国哈佛大学经济学家弗农（1966）提出了梯度转移理论。认为区域经济发展是不平衡的，区域经济的盛衰主要取决于区域产业结构的优势及其转移。生产力的空间推移，首先是高梯度区域应用先进技术，先行发展。随着经济的发展，推移的速度加快，区域间的差距就可以逐步缩小，最终实现经济分布的相对均衡。
美国经济学家弗里德曼（1966）提出核心（中心）—边缘（外围）理论。认为核心区通过支配效应、信息效应、心理效应、现代化效应、联动效应和生产效应等6种反馈机制强化其对边缘区的支配地位，并通过核心区的扩散效应引导边缘区发展，两者边界变得模糊，最终走向区域经济一体化。
英国经济学家卡尔多（1970）提出循环累积因果理论模式，强调集聚经济、报酬递增、要素流入等产生的利益的循环累积对区域经济增长的影响；发达区域因集聚经济存在产生规模报酬递增，其产出和生产增长率提高，致使相对效率工资下降，进而又导致区域产出增长率提高，促使高速增长区域进一步增长。
美国区域经济学家阿郎索（1980）提出钟型理论用以阐述区际经济增长差距的变化轨迹。主要内容包括：一是在国民经济早期发展阶段，各区域的经济增长不平衡；二是在国民经济发展过程的某一点上，经济增长达到转折点，区域不平衡趋势达到高峰，之后便开始反向行之；三是在国民经济成熟阶段，区际经济增长趋于平衡。（二）国外学者关于财政政策促进区域经济增长的理论分析
关于财政政策促进经济增长的理论，学者一般从不同经济增长形态下去分析考量，具体来说包括如下几个方面：
1.资源约束型经济增长与财政政策。一般认为经济增长与社会经济资源的数量及使用效率成正比，与需求不相关。要促进经济增长，需要不断地增加社会经济资源数量，或者是提高资源的使用效率。基于资源约束型经济的基本特征，财政政策促进经济增长的方式不外乎两个方面：一是增加资源的有效供给；二是提高资源的使用效率。其主要实现途径如下：首先，运用财政政策调节生产及消费结构；其次，运用财政政策影响储蓄率；再次，通过最优税率与财政政策的微观化促进经济增长。
2.需求约束型经济增长与财政政策。20世纪30年代，面对资源约束模型的理论困境和社会经济经常出现停滞的现实，许多经济学家，如Seachmendi、Malthus、Keynes等从需求方面探讨经济增长问题。他们认为，社会经济规模，不仅取决于资源约束，更取决于需求约束。在边际消费倾向递减、流动性偏好、资本边际效率递减规律的作用下，供给不一定能自动转化为需求，总需求曲线上的各点并不构成真正、有效的社会需求。有效需求限定了社会经济规模，有效需求不足限制了资源的充分利用，而使社会经济出现停滞状态。据此，Keynes认为，一旦社会出现有效需求不足，就必须由国家干预经济，主要依靠政府的财政政策和货币政策，特别是财政政策，如减少税收、增加政府支出和转移支付等来刺激消费，增加投资，提高有效需求，以防止大量失业和经济危机，实现充分就业。第二次世界大战后，凯恩斯主义一度成为主流学派，西方各国开始全面推行凯恩斯的需求管理政策，政府采取各种措施增加全社会的货币总支出，扩大有效需求，都取得了明显成效，使战后资本主义经济出现近30年的持续“繁荣”。相机抉择的财政政策继承了Keynes的思想，认为经济增长中不可避免会出现供求失衡。在经济萧条时期，投资需求和消费需求不足导致有效需求不足，经济中出现产出过剩和大量失业，政府可实施扩张性财政政策，通过增加政府投资性支出、购买支出、转移支付和降低所得税的办法，增加政府支出，减少政府税收，刺激总需求；在经济繁荣时期，政府则实施紧缩性财政政策，减少政府支出，增加政府税收，以平抑经济的过快增长。以Hanson、Samuelson为代表的学者，继承了Keynes的需求管理政策，主张实行“补偿性财政和货币政策”，即根据经济中繁荣和萧条的不断更替，交替实行紧缩性和扩张性财政与货币政策，以“熨平”经济周期。
3.内生经济增长与财政政策。内生经济增长理论认为经济持续均衡增长是经济系统中内生因素作用的结果，而不是外部力量推动的结果。该理论将技术、人力资本和公共产品等因素内生化，通过这些内生因素的外溢效应，由财政政策进行适当干预，避免了新古典增长模型中物质资本收益递减现象。该理论关注的是经济长期增长趋势，即经济供给能力的长期增长，强调动态的一般均衡，而非经济波动。其财政政策的选择也是长期的、持续的，而不是相机抉择。内生增长理论通过研究均衡增长路径中个体行为特征，认为长期经济增长是内生的，经济个体决定的人力资本积累以及参与研究与开发等理性行为是决定长期经济增长的源泉。财政政策只有通过有效影响经济主体积极地进行人力资本积累、研究开发、生产等活动，才能取得预期效果。因此，财政政策重点应放在促进人力资本的快速积累和开展研究开发等活动上，以提高长期的经济增长。这无疑为财政政策效应从调节短期需求向改善长期供给的转变提供了理论支持。
4.开放系统中经济增长与财政政策功能。在开放经济条件下，各个国家的政府都将运用相应的财政政策干预或调控国际贸易与外商投资，以促进经济增长，但各个国家不再是市场经济体制下运用财政政策的绝对主体，而是形成了一种在全球经济竞争中相互影响、互为主客体的关系。这种关系具有明显的博弈特征，表现为所有国家作为个体为了实现共同和长期的利益，以博弈均衡为基础，经过复杂的谈判和不断的协调，形成各种经济政治联盟和宏观政策协调机制，以达到帕累托改善的目标。我国政府在制定宏观经济政策时，不但要考虑国内经济增长和均衡的需要，还要越来越多地关注来自国际经济的外部效应，在区域经济组织条约和世界贸易组织规则的约束下，基于整体利益最大化，开展长期和可持续的竞争与合作、博弈与协调，并对别国的反应做出快速的调整。
除了上述主要研究之外，国外学者还从财政政策角度对区域经济发展进行了计量检验。其中，Bruneau和Band（1999）研究了欧元区内财政政策传导途径的差异；Dalsgaard和Serres（2000）建立了四元结构向量自回归（SVAR）模型来检验EU预算盈余政策的区域效应，其内生变量包括真实GDP、通货膨胀率、私人部门储蓄和政府纯贷款占GDP的比率；Shan（2002）建立了包含地区差距的衡量指标变异系数，以及财政支出、货币供应量等变量的向量自回归（VAR）模型，证明财政支出对地区差距的影响较大，而货币供应量等变量的作用相对较小；Bas、Harry和Nik（2003）利用结构向量自回归（SVAR）证明了财政政策和货币政策在欧盟成员国之间存在显著的区域效应；Clausen和Wohltmann（2005）以两地区的动态宏观模型为基础，分析了财政政策与货币政策对两区域的不同作用以及两种政策的协调与配合。（三）国内学者关于区域经济协调发展的相关理论研究
自中央提出实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地和促进中部地区崛起战略以来，国内诸多学者从各个层面对促进我国区域经济协调发展的财税政策进行了大量的研究，如激励型财政政策模型、促进区域协调发展的具体措施等，并取得了一系列成果。
林毅夫（1998）提出政府旨在缩小地区差距，要以提高落后地区利用市场机会和发展的能力为目标。他指出，中西部地区要充分利用劳动力流动来促进自己的发展，而第三产业是促进中西部地区经济发展、缩小地区差距的产业重点。他同时指出，消除地区发展差距，必须继续深化农产品价格和流通体制改革。
厉以宁（2000）提出了区际经济辐射理论。指出区际经济辐射即指“经济发展水平和现代化程度相对较高的地区与经济发展水平和现代化程度相对较低的地区进行资本、人才、技术、市场信息等的流动和思想观念、思维方式、生活习惯等方面的传播”。
马栓友（2001）通过回归分析，发现边际税率与各地区的经济增长和人均GDP水平均呈显著的负相关性。认为1994年的财税体制改革对西部的效应不明显，西部地区应通过政府职能转换和优化财政支出，适当降低地方税的边际税率，以建立具有激励效应的地方税制，促进经济增长。
江世银（2003）指出区域财政政策作为中央政府宏观调控的重要手段，能够指导资源宏观配置，促进产业空间布局的实施和区域经济格局的形成。这就需要发挥区域税收政策、财政转移支付制度、区域投资政策等区域财政政策对区域经济发展的积极作用。
朱春奎（2004）运用间序列动态均衡关系分析方法，对我国1978—2002年财政科技投入与经济增长的有关数据变量进行了协整分析与因果关系检验，结果表明，财政科技投入与经济增长之间存在着较强的相关关系，并构成了长期稳定的均衡关系。他提出了较有价值的政策建议，即我国应在加大财政科研投入的同时，着重支持共性技术的研发。
郭庆旺（2005）通过模型分析得出结论，积极财政政策对我国区域经济增长具有较强的促进作用，其中对西部地区的正向影响力度最大，中部地区次之，东部地区最小。积极财政政策并没有有效地缩小我国区域经济差异，反而促使我国区域差异进一步增大，但影响力度逐年减弱。郭庆旺和贾俊雪（2005）利用面板数据模型和时变参数模型分别考察了积极的财政政策对我国区域经济增长和差异的影响。
陈志勇（2005）指出国家资金投入、税收优惠政策与政府间财政转移支付资金的安排在地区间的非均衡性对我国区域经济差异扩大有着十分突出的影响。促进我国区域经济的协调发展，应调整财政投资的区域布局和区域性税收政策，完善财政转移支付制度。
王曙光（2006）发表的《关于振兴黑龙江省老工业基地的财税政策研究》一文较为系统地提出了激励型财政政策的基本内容，即激励型的财政政策、优惠型的税收政策和科学型的财税管理。这一阶段所取得的成果为激励型财政政策定义的提出和理论体系的建立打下了坚实的基础。
张晶（2006）结合我国区域经济发展不平衡这一现状，利用两地区（东部和中西部）简约化模型实证证明了我国财政政策存在显著的区域非对称效应。
陈安平（2007）对我国1953—2004年的年度数据建立了一个包含政府投资、银行贷款、价格指数和东、中、西部地区人均产出等变量的结构向量自回归（SVAR）模型，实证证明了我国存在显著的财政政策区域效应，即财政政策对东部地区经济的影响作用强于中西部地区，且与货币政策相比，财政政策对区域经济发展的作用更大。
经庭如（2007）提出采取“统一税政、完善税制、规范征管”措施，使东部地区作出与其经济发展相适应的税收贡献，通过纵向与横向转移支付对中西部地区进行税收补偿。“加大税收留成、扭转优惠倾向”使中西部地区获得特定税收利益，促进区域间协调发展。
安体富（2008）分析了我国当前区域经济发展不协调的种种表现，揭示了导致这些问题存在的财税政策因素，提出要转变相应财税政策以有效促进区域经济协调发展，即完善转移支付制度、进行资源税改革、转变税收优惠制度、重新划分中西部税权等。
马蔡琛（2008）指出促进中部崛起的税收政策面临着诸多挑战，为此，要突出税收政策的中长期导向，在中部地区推行税制改革试点，鼓励结合产业结构特点，制定税收激励措施，探索中小企业发展的税收管理模式，实行国内税收饶让原则，以确保政策落实。
上述研究历程可以看出，国内在促进区域协调发展财税政策的理论研究过程中，逐渐形成了有效和有针对性解决区域发展不平衡的财税政策体系，并建立了与实际结合的相关政策模型，但仍旧缺乏有关振兴区域经济较为具体的财税政策的规范研究和实证分析。二、构筑河北区域发展新格局的实践经验借鉴（一）国外促进区域经济发展的相关财政政策
区域发展不平衡的问题并非我国独有，世界各国也都曾遇到过地区经济发展的不平衡问题。地区经济发展不平衡是世界各国经济发展过程中的重要现象，特别是在经济转型或经济起飞时期更是一个普遍性规律。较为典型的是美国、德国、法国、日本、韩国和巴西等国家。在实现区域经济发展由不平衡向相对平衡转变的过程中，发达和发展中国家政府实施的以财税政策为主的区域经济政策发挥了很大的作用。按照各国国情制定的财税地区政策也是最有效的制度安排之一。1.美国区域协调发展的财政政策
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