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作者：巫永平

出版社：清华大学出版社

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《公共管理评论》(第十九卷)试读：

内容简介

摘　要：开发区已走过30多年的发展历程，开发区“精简高效、小机构、大服务”的管委会体制曾以体制创新的优势，对我国的改革开放以及实现工业化做出了重要的贡献。但随着开发区的不断扩展，其管理体制却也逐渐发生了“政府化”的演变，与当初设定的管委会体制渐行渐远，进而弱化了开发区的体制创新实验和高效发展功能。开发区管理体制为何出现“政府化”的演变？开发区若要继续成为产业转型升级的改革实验平台，需要什么取向的管理体制变革？这就是本文的主要研究问题。为此，在实地调研的基础上，本文基于新制度经济学的理论视角，从产权界定和外部性展开对开发区管理体制演变逻辑的分析，并通过比较分析，对开发区管理体制改革取向进行了探讨。本文认为，开发区的初始产权界定使相关利益主体间存在权利与责任不对称的矛盾冲突，而开发区空间面积不断扩张所衍生的外部性又使得这种矛盾不断放大，导致开发区原有管理体制失灵。在深化体制改革方兴未艾的当下，开发区要为产业升级和转变增长方式做“引领者”或先行先试者，就应该坚持基于市场经济体制的管理体制深化改革，而不是走“政府化”的回头路。

关键词：开发区研究　制度变迁　新制度经济学一、引　言

1984年3月沿海部分城市座谈会形成的《沿海部分城市座谈会纪要》（以下简称《纪要》），经中央政治局正式讨论通过，以中发〔1984〕13号文件批发全国。《纪要》明确在沿海对外开放14个城市可以划定一个有明确地域的区域，兴办经济技术开发区，这就是第一批国家级经济技术开发区（以下简称“开发区”，本文中涉及的开发区都是国家级开发区）的由来。此后，在覆盖全国31个省、直辖市和自治区范围内，又相继批准兴办了40个开发区，至2008年，开发区共有54个。2008年以来，截至2014年2月，开发区数目剧增至229个。兴办开发区的政策初衷是，“为了尽快形成投资环境的‘小气候’，加快引进资金、先进技术和先进管理经验，进行经济体制的改革与试验，以开放促改革，以改革开放粗发展，加速我国现代化建设和经济振兴”。[4]为此，中央政府给予了开发区一系列财政优惠政策和行政事权的特许政策支持，其中，为了突破体制障碍，通过体制创新或改革推动产业发展，开发区管理体制被定为精简高效、小机构大服务的管委会体制，这在当时是我国产业发展的管理体制和运行机制的创新之举。开发区的特殊体制优势大大促进了经济增长，2009年，占国土面积约0.01％的56个开发区创造了占全国GDP 5.4％的生产总值，[5]开发区是改革开放的实验田和经济发展的增长极。

然而，随着30多年来的不断扩张和发展，开发区管理体制逐渐发生了变化，这种变化首先表现为管理职能的变化，亦即从产业发展管理向综合性管理变化，社会事务大量增加，要处理社区文化教育、卫生、民政福利、公共环境、社会治安、民兵武装等大量社会事务，开发区往往被作为一个行政区划进行管理。因此，开发区的体制优势逐渐弱化，“精简高效、小机构大服务”的管理体制逐渐蜕变，开发区为了应付繁重的社会性事务，普遍采取了“区政合一”的管理体制，除了没设人大、政协外，其他机构一应俱全，出现程度不同地向“大而全”政府管理模式的体制机制回归现象，更有不少开发区已复归为一级政府。正是在这样的变化中，开发区逐渐失去了改革创新的活力及锐气，流于主要靠土地资源投入带动增长之一般，这不仅使得开发区发展面临无体制优势可言，也使我国进一步深化体制改革缺少了一个实验平台。

开发区这种与体制设计初衷渐行渐远的变化，反映了初始设计的管理体制失灵。导致开发区管理体制演变的机制是什么？这就是本文的核心研究问题。为了回答这一问题，笔者将以新制度经济学为理论分析视角，从开发区的初始权益（产权）界定和外部性展开分析开发区管理体制演变的原因。此外，在深化改革和转变增长方式仍是我国社会经济发展面临的重大战略任务的当下，开发区继续作为体制改革和创新发展平台需要进行什么体制变革？对此，本文通过比较分析对开发区未来发展的思路提出己见。二、管理体制研究的理论分析框架

管理体制运行是否有效或稳定取决于相关行为主体之间权责利的配置是否合理。以新制度经济学的视角言，行为主体间的权责利制度安排就是产权的界定。

在产权理论中，关于产权的定义有角度不同的解释：巴泽尔认为“产权的含义是指个人从消费或选构商品中得到收益的一种能力”。[6]阿尔钦把产权定义为是选择一种经济品的权利，认为“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”。[7]登姆塞茨指出“产权包括一个人或其他人受益或受损的权利”。[8]这个产权定义突出了产权概念的经济学内涵。较为完整的产权概念包含这样几个要点：产权是行为主体的一种选择的权利；是法律或社会强制力赋予并保护的一种权利，是一种在经济活动中受益或受损的权利。所谓行为主体可以是自然人也可以是法人，其权利是通过制度规范或安排得以实现。

需要指出的是，与以康芒斯为代表的经典制度经学派不同，新制度经济学对产权的理解并非传统法学意义上的财产所有权概念，而是力图与法学概念划清界限[9]，其界限就在于强调产权是一种获益的享有权，而不是法学意义上基于财产拥有的所有权，就如同现代公司体制下CEO的权利并非是建立在资本财产所有基础上。理解这一点对于理解开发区由特殊制度或政策构成的产权问题是十分重要的，亦即开发区所涉及的产权是一种被赋予的获益享有权。根据新制度经济学关于产权的定义，开发区的产权界定是通过政策对管理体制中相关行为主体权责利的制度规范，这种制度规范影响管理体制的有效性和稳定性。

如果把管理体制的变化视为因变量，其解释变量就涉及既定产权制度规范下相关方初始权益受损或受益安排，如果初始权益安排能够使相关利益主体各得其所，既定管理体制就可以保持其稳定性或有效性；反之亦然。然而，这样的解释仅是一种静态的分析逻辑。产权理论认为，产权需要在与其他利益主体互动中得以实现。换言之，产权制度初始权益安排合理与否是要在相关利益主体的互动中得以检验的。任何事物的发展演变均要经历一个量变到质变的累积过程，这在分析方法逻辑中就提出了一个支配这一动态过程的解释变量，亦即推动某种既定管理体制发生演变的解释变量，一个可以测度而且发生变动的解释变量，这就是所谓的自变量。管理体制作为因变量与自变量的关系是受产权制度初始权益安排影响的，例如，如果有A、B两种截然不同的产权制度初始权益安排，其中任何一种安排都会导致因变量和自变量之间关系的方向与另一种安排不同，因而既定产权制度的初始权益安排是一个调节变量。自变量与因变量之间存在因果关系，但自变量是怎样对因变量产生影响的？亦即自变量对因变量产生影响的实质性的和内在的原因是什么？因此，在解释或观测自变量对因变量的影响时，还需有一个反映这种影响的中介变量。至此，构成了对开发区管理体制变化的基本理论分析基本框架，即对管理体制变化的分析是基于既定产权制度初始权益安排，通过确定某个自变量以及中介变量，进而推论和实证变量之间的关系，从而解释管理体制变化的理论逻辑。具体而言，就是要对影响开发区管理体制政府化演变的解释变量进行质性确定，进而分析各种解释变量是怎样影响开发区管理体制发生演变的。

需要指出的是，对开发区管理体制问题的研究，其解释变量由于受数据尤其是具有时间系列的大样本数据的局限，难以完全按照传统的定量研究范式分析，不得不集中于一个或几个案例上，注重对案例的深入和系统研究分析。虽然依靠的案例有限，但依然可以从这些有限的案例资源中发现有价值的信息，正所谓“一叶知秋”。当然，因为管理体制问题涉及经济行为方式与趋势的分析，即便案例研究也需要运用相关数据验证变量之间的关系。因此，对于本文所用的研究方法，不能用简单的定性研究或定量研究加以区分，“定量研究和定性研究之间的差异并不是谁更科学。”“其实，这两种研究的框架的逻辑都是相同的”。“基于这两种方法的研究都是系统和科学的工作”，[10]而且在现实的社会科学研究中，两种研究方法往往是交叉使用和相互补充的。三、影响开发区管理体制变化的解释变量分析

根据上述理论分析框架，在此需要从现实中分析影响开发区管理体制变化的相关解释变量以及它们是怎样影响开发区管理体制变化的。

1. 解释变量1：既定产权制度下的初始权益安排

我国的国家级开发区一般实行“两级管理”，即上级政府负责开发区的发展规划、产业目标设定、政策制定、“目录名单”审批和运行监管，[11]而对开发区具体运行操作则实行“属地化”授权，由开发区所属地的地方政府具体负责领导、建设以及实际运行管理，即形成了上级政府宏观“目录管理”和地方政府“属地化管理”相结合的治理结构。

属地化管理具体由开发区管委会实现。管委会是属地政府的派出机构（例如，B市开发区的属地政府就是B市政府），代表属地政府行使与开发区发展有关的某些行政职权，主要包括产业发展规划、土地审批转让、税务管理、财政预算、工商行政、项目审批、人才引进审批等经济管理权。同时，管委会又是一个利益主体单位，有其相对独立的财税权利。

由于开发区最终是要落脚到一个具体的地域，因此还有一个与之相关的在地基层政府，例如区或乡镇政府（例如，B市开发区坐落在B市的F区或乡镇，F区或乡镇政府就是B市开发区的在地政府），这一级政府主要负责配合或支持开发区的发展，亦即土地的供给以及开发区所涉及的某些社会管理。[12]

由此，与开发区管理体制相关的互动利益主体由负责审批的上级政府、开发区的所属地方政府及开发区管委会和开发区的所在地政府三级政府和四方构成（以下简称“上级政府”“属地政府”“管委会”和“在地政府”）。显然，开发区三级四方都是相对独立的利益主体，对它们的权责规范就是一种产权制度安排，而这个产权制度安排的核心是权益安排。对此，我们主要从各相关利益主体的利益获取与成本支出分析。

从成本支出看，开发区建设的成本主要包括资金投入和资源投入两大类，这些投入主要涉及开发区的基础设施建设和投资环境建设。

上级政府负责对属地政府要求建立开发区申请的审批及政策特许，对开发区的发展不提供资金和资源投入，基本没有具体的成本支出。

属地政府既是开发区的直接行政领导，负责为具体执行特许政策及开发区建设提供所需资源，以及开发区管委会主要干部的任命和监管。属地政府对开发区的实际投入大致分为两类：①直接资金投入，这部分投入并不多，一般是在开发区建立初始提供一笔“开办费”[13]，之后就要由开发区自己去“滚动式发展”[14]，因此绝大多数开发区都要成立一个开发公司，用市场的手段进行土地经营与开发，以满足基础设施建设对资金的需求；②间接资金投入，即允许开发区的土地出让金收入大部分留归开发区使用，以及开发区税收的地税部分返还给开发区。

开发区管委会是属地政府的派出管理机构，不是一级政府，但享有优惠和独立的财政和行政权力，具体体现为开发区产生的税收，除国税部分外，其余大部分返还给开发区，开发区内的土地出让金也大部分归管委会留用，形成开发区基本建设的主要投入的资金来源。

在地政府负责提供开发区所需土地资源及开发区建设的一些基础建设衍生的配套工作。例如，开发区内的公共品及服务，如公共交通、治安、医疗、教育以及土地拆迁的动员安抚工作等，要由在地政府承担。因此在地政府的投入主要是土地资源的投入，而且往往是由属地政府通过行政手段责成在地政府为开发区划拨土地资源，以及社会管理事务的行政经费的增加。

从收益来看，则要复杂一些。收益可分为直接收益和政策外溢性收益两大类。直接收益是开发区产生的经济效果，主要是GDP和税收的增长分享；政策外溢性收益则是开发区的各种特惠或特许政策的惠及。

上级政府对开发区的具体运作和管理不直接介入，但理论上是可以获得在既定财政体制下产生于开发区的税收分配。需要指出的是，开发区产生税收的国税部分是上缴国库，负责审批的国务院部委没有具体收益。

属地政府是开发区的直接行政领导，获取开发区的GDP和税收的增长绩效以及地税部分分成，亦即开发区的经济成效列入属地政府的绩效统计中。

开发区管委会则完全享有开发区经济效果和特惠特许政策的收益。

对于地政府，开发区的GDP和税收增长绩效不纳入在地政府的绩效统计。[15]开发区产生的税收一般不与在地政府分享，但如果开发区所占地域是在地政府原有的经济发展较好的区域，属地政府会给予在地政府适当补贴，但补贴多少没有统一的制度性规范，而是一事一议，且各地不一。另外，在地政府从开发区基本得不到政策性外溢收益。

开发区的特惠特许政策主要包括：（1）特惠政策，主要是财政税收方面的优惠政策，包括：

税收优惠政策。实行区内和区外企业所得税的“双轨制”，包括区内企业所得税的“两免三减半”优惠、劳动力税收优惠、销售税优惠、资本税优惠、加速折旧、增值税优惠、税收返还等。

财政优惠政策。实行财政补贴和行政费用减免优惠，包括财政奖励、人才津贴、投资补贴、外汇使用优惠、研发奖励等。

要素资源使用优惠政策，主要体现在土地出让金大部分归属管委会使用，对此没有一个全国统一的标准，形成各地自行决定的局面。（2）特许政策，主要是行政事权和体制改革先行先试的特许，具体体现在开发区管委会可以成立经营性质的开发公司，用市场手段开发园区用地及建设相关基础设施，这个开发公司大多与开发区管委会是一套人马两块牌子。其次，开发区管委会拥有简化审批程序和制定园区工作人员工资水平的自由裁量权，因此园区工作人员的工资水平往往高于园区外同一级别公务员1倍甚至数倍。[16]还有一点是，开发区管委会负责人享有行政级别高配的特许。

由于开发区的特殊政策具有空间排他性，开发区外的企业和政府是不能享受开发区的特惠和特许政策的，这对在地政府而言就失去了分享开发区红利的可能性，即开发区政策优势不具有外溢效应。

显然，开发区相关利益主体之间的支出与收益是不对称的，主要反映在属地政府和管委会与在地政府之间，即在地政府提供了土地资源和社会管理经费，但由特惠政策和特许政策及快速增长的GDP和税收构成的开发区红利，在地政府无论名义上或实质上都不能分享。这种权利差异不是由市场机制导致的，而是由强制性的政策或制度所形成的一种受损或受益的权利界定——典型的既定产权制度下的初始权益安排。在这种初始权益安排下，开发区管理体制下各相关利益主体之间天然地具有利益矛盾冲突的“基因”，如果这种矛盾冲突得不到有效协调或日益扩大，就会严重威胁开发区管理体制运行成效。因此，既定产权制度下的初始权益安排构成了影响开发区管理体制稳定性的一个解释变量。图1　开发区有关利益主体关系

2. 解释变量2：开发区的空间面积扩张

开发区的发展过程中，一个显著特点是，开发区空间面积不断扩张。据有关统计，截至2008年批准的56个开发区，核准面积共计516平方公里，平均每个开发区为9.2平方公里；2009年56个国家级开发区工业用地面积总计增至894.86平方公里，[17]平均每个开发区扩张了6.7平方公里，扩幅约60％。需要指出的是，这个统计数据对于开发区的空间扩张而言是严重偏小，开发区用地不仅是工业用地，还有商住用地、基础设施建设用地等，因此开发区的扩张面积绝对不仅是6.7平方公里。例如，据实地调研获取数据，北京市亦庄（国家级）开发区1994年国务院批准的面积为15.8平方公里，到2010年，其实际管辖面积为58.8平方公里，扩张了约2.7倍。在已规划面积39.8平方公里中，工业用地面积为12.31平方公里，仅占规划面积的30.9％，其余的是商住和基础设施建设用地。又如杭州（国家级）开发区，1993年国务院批准面积为10平方公里，截至1999年，开发区实际管辖面积为104.7平方公里，扩张了10倍。需要指出的是，北京亦庄开发区在园区土地使用规划中是相对规范的，基本符合“3-3制”的园区土地滚动开发利用惯例，亦即1/3用作工业开发、1/3用作商住开发，1/3用作基础设施建设或绿化，以商住用地开发的土地收益补贴工业用地和基础设施建设用地开发。按“3-3制”的土地开发利用惯例，上述56个开发区的平均实际扩张面积应该是6.7平方公里的3倍，即20.1平方公里。

据了解，几乎所有开发区都存在空间面积成倍扩张的现象，而且大多数的扩张并非由中央有关部门审批，而是地方政府（包括属地政府及其上级管辖政府）自行完成的，但是得到上级政府默认，成为既成事实，因而关于开发区的面积往往会出现两种数据：一种是在开发区网站或公开官方资料的数据，即仍然是当年开发区成立时的核准面积；另一种则是实际数据，即在地方政府的经济统计资料中可以看到或在访谈中可以得知的开发区的实际管辖或规划面积。例如，杭州开发区的实际面积在1999年就已达到104.7平方公里，但在国家发改委、国土资源部、建设部2007年第18号公告公布的《中国开发区审核公告目录》中，杭州开发区的面积仍然是核准面积10平方公里。

促使开发区空间面积不断扩张的原因有两个，一是开发区“属地化管理”；二是开发区的“滚动开发”模式。由于开发区管理体制中“属地化管理”特点，属地政府的行为偏好对开发区的发展具有深刻影响，开发区的发展必然服从于属地政府的发展偏好。[18]1987年2月，国务院特区办在广州召开开发区工作会议，指出开发区“应确定以技术开发为长远的战略目标，实现科技开发不断创新的总目标”。1991年12月国务院特区办在上海再度召开开发区工作会议，提出开发区应“坚持以工业为主，以吸收外资为主，以拓展出口为主，致力于发展高新技术产业”的“三为主、一致力”的方针。[19]显然，实现科技开发创新及发展高新技术产业是国家对开发区发展目标的指向。但是，过去长期在“增长就是硬道理”的政策导向及其考核机制影响下，以及在分税制财政体制的约束下，地方政府不得不把追求经济增长及税收增加作为发展的首要目标任务，对国家要求开发区实现科技开发创新的目标有所偏离，因而普遍选择通过增加要素资源的投入“短、平、快”地带动经济增长，其中主要是靠土地资源的投入拉动经济增长，开发区也不例外。与此同时，限于财政压力，开发区所谓的“滚动开发”模式，就是“借贷—开发—再借贷—再开发”的滚动开发，致使开发区从开始就必须以时间短、见效快的项目为主，同时以土地出让金收入为主要（还贷）财力来源。显然，属地化管理和“滚动开发”模式这两个因素形成开发区空间面积扩张冲动的机制，从而导致开发区普遍存在空间面积数倍增长。

显然，开发区既是一个独立的财政利益主体单位，又是一个拥有空间排他性政策优势的发展地域，这就意味着在上述既定产权制度的初始权益安排条件下，开发区的空间规模越大，与在地政府的利益矛盾冲突也越大，进而对开发区管理体制的冲击也不断增大。因此，开发区的空间面积扩张是解释开发区管理体制变化的又一个变量。

3. 解释变量3：开发区空间面积扩张的外部性

开发区空间面积扩张的特点表现为：①对在地政府辖区内土地资源使用的增加，而且是属地政府通过对在地政府的行政手段而划拨的；②空间面积扩张不是一般意义上的要素资源向园区外扩散，而是开发区边界的扩张，即开发区特殊获益权空间范围的扩展，与在地政府辖区仍然具有明显的制度和利益区隔。由此，开发区空间面积扩张对在地政府势必会产生影响，即具有外部性。根据外部性理论，外部性有正外部性和负外部性之分。

一般而言，作为一个经济增长极，开发区应具有外溢效应，包括对周边地区的增长带动、税收增加、就业增加、技术外溢等，这些就是正外部性的具体指标。从这些指标看，基于开发区的初始权益安排，开发区的经济增长和税收都不能与在地政府分享，开发区的特惠和特许政策也不能惠及在地政府辖区，这就形成了外部性的“体制阻隔”，弱化了开发区对地政府经济发展的带动效应。例如，北京亦庄开发区在北京的经济排名名列前茅，但在地政府的大兴区就长期处于落后状态，2014年的规模以上工业总产值在全市仅排第十名。

其次，在很多开发区尤其是沿海地区的开发区内FDI（包括港、台企业）较多，这些FDI由于历史形成的分工路径依赖，其产业链或供应链基本与在地政府辖区内的产业关联不大，对当地的产业或技术溢出效应不显著。根据我们的案例调研与基于柯布—道格拉斯生产函数计量分析模型的分析发现，即便在FDI投资较多的苏南地区，FDI对当地的技术溢出效应也不显著。[20]由于产业关联度不大，对在地政府辖区内的产业发展乃至经济发展的带动也就有限，这对在地政府而言是没能培育出新的税基增长点。

诚然，开发区的发展过程中，会产生一些对当地劳动力及服务业的需求，但这种正面的外部性是有限的。开发区内企业的劳动力很多来自在地政府辖区之外，尤其是东南沿海地区开发区中的劳动力大多来自内地的一些人口大省，当地的民众一般很少进工厂做工，多从事与开发区关联的服务业，例如房屋或店铺出租、餐饮及百货零售等。在房屋或店铺出租方面，由于我国税制的不完善，地政府几乎收不到什么税，而餐饮及百货零售等多属小微企业，其税收贡献非常有限。

从负外部性看，开发区空间面积扩张的影响主要体现为两个方面：（1）在地政府的土地收益流失和发展机会受到排挤。具体体现为：①开发区用地面积扩张的土地利益与在地政府无关，即土地开发中的土地出让金归开发区所有，这对于在地政府是一笔不菲的利益流失。例如，以苏南地区为例，工业用地的出让金为30万～50万元1亩，商住用地为200万～300万元1亩。北京市亦庄开发区的工业用地出让金平均是1 500元/平方米，商住用地出让金是3 000～6 000元/平方米[21]。按开发区的“滚动开发”惯例，至少约1/3的土地要用于商住开发以筹措开发区发展的资金，以1平方公里内有1/3是商住用地（即500亩）粗略匡算，如果开发区新增1平方公里建设用地，在苏州地区商住用地的土地出让金收入约为12亿元，在北京亦庄的商住用地的土地出让金收入约为13亿元。[22]这个数额的资金，就是在经济较发达长三角地区，远远超过一个乡镇政府的年度可支配财政收入。如果再根据上述56个开发区的平均实际扩张面积20.1平方公里的1/3商住用地（亦即6.7平方公里）计算，苏州地区开发区的商住用地土地出让金约为251亿元，而北京亦庄则约为268亿元，这对于在地政府来说就是一笔巨大的土地收益流失。②近10年来，在国家对建设用地严格管控的背景下，各地的建设用地指标是非常稀缺的资源，开发区对在地政府辖区内土地资源的使用具有排挤效应，意味着在地政府能够用于其辖区经济发展的用地指标相应减少，失去了一定的发展机会或空间，较之土地出让金的流失，这是更重要的动态利益流失。（2）在地政府的财政和管理负担加重。开发区往往带来大量外来务工人口涌入，按照开发区管理体制的初始设计，开发区管委会是不负责社会事务管理的，相关的公共服务交由在地政府负责。随着开发区空间面积扩张，社会治安、医疗卫生和教育等公共服务的需求不断增大，在地政府往往要花费额外的经费支撑不断增加的社会管理负担。以社会治安管理为例，如果在地政府的行政级别仅是乡、镇或区，按现行体制规定，公安警察人员编制不超过10个，编制内人员的人头经费、办公经费和装备费是由上级公安局配置的，但由于编制内人员远远不能满足因人口剧增的社会治安管理工作需要，在地政府需要动用自有财政雇用大量“协警”维持社会治安。在医疗卫生和教育等方面也存在类似的问题，而且这些支出在不断增长。例如，杭州开发区社会管理支出中的教育支出、社会治安支出和医疗支出从2009年到2012年，分别增加了约3倍、1倍和10倍。[23]类似情况在全国的开发区是一个普遍现象，差异只是程度不同而已。虽然自2000年以来，一些地方的开发区管委会开始承担园区内部分社会管理职责，例如，北京亦庄开发区于2007年管委会在机构“三定”中，成立了社会发展局，承担了开发区地域内教育、文化、卫生、体育等社会管理职能，但公共教育、公共卫生、社区服务、人口管理等公共服务依然由在地政府负责。[24]另外，由于开发区人口的活动范围远远超出开发区范围，在地政府仍然要为由于开发区扩大所导致的公共服务需求增长提供一定的社会事务管理服务。

显然，开发区在其发展过程中存在发展成本小于社会成本的问题，这就是典型的负外部性问题。由于外部性致使在地政府受到利益损失，在地政府作为具有独立财政利益的一级政府，在经济增长竞争和财税的压力之下，势必要千方百计地争取自身的利益，因而导致具有针对性的对策出现，主要是：在地政府对与开发区有关的公共品及服务提供不甚热心，把资源配置重心倾斜于自己辖区内，致使开发区的配套服务不能满足发展需求，在市政道路、公共交通、水电气热供应等公共基础设施建设方面，开发区与在地政府时常发生“推诿扯皮”。例如，北京亦庄开发区因难以解决员工居住和生活配套问题，致使一些大项目无法落地。再如，宁波市的开发区涉及5个乡镇街道，在园区的开发和扩张过程中，与在地政府的“推诿扯皮”现象时有发生，征地、拆迁等工作推进难度极大。开发区与在地政府的“推诿扯皮”往往需要上级政府出面干预才能缓解或解决，这就必然使得开发区发展的交易成本不断增大，严重影响开发区的发展效率。

根据产权理论，产权初始界定（即权益初始安排）的低效往往源于外部性问题，影响资源配置的效率和收益的合理分配。为了克服外部性问题，可以通过产权的调整将外部性内部化，以降低交易成本提升经济效益。[25]外部性问题势必导致体制的演变，即把外部性内部化就需要进行体制变动。其实，进入2000年以来，开发区逐渐开始承担一些社会管理职能，这就开启了管理体制政府化的演变。

至此，可以清晰地得知，上述三个解释变量中，开发区的初始权益安排是影响开发区管理体制变化方向的调节变量；开发区空间面积扩张是与在地政府权益受损大小有直接对应的函数关系，因而是自变量；开发区空间面积扩张所产生的外部性，是自变量对因变量产生影响的实质性和内在的原因，因而是中介变量。正是在上述三个解释变量的作用影响下，开发区管理体制发生了“政府化”的制度演变。四、开发区管理体制演变取向的思考

开发区“政府化”的体制演变内涵包含相关利益主体的权责利的调整，这就是一种产权的重新界定。由于开发区是政府主导建立的，而开发区和在地政府又都隶属于属地政府，这就给属地政府通过行政手段解决开发区问题提供了便利。开发区政府化的变化均是由属地政府推动或安排的，其目的是克服开发区与在地政府日益扩大的利益矛盾冲突。所采取的政策措施分为两个层面：①从组织结构上进行调整，即把开发区和在地政府进行行政资源整合或机构合并，以此试图减少开发区与在地政府的矛盾摩擦，提升开发区的运行效率；②增加开发区的社会管理职能，以减轻在地政府的负担，试图化解开发区与在地政府的利益矛盾。其中，组织机构的调整又可分为两类：

第一类，从性质上完全改变开发区的属性，开发区与在地政府完全合并为一级政府。据不完全统计，已有包括广州开发区、乌鲁木齐开发区、青岛开发区、上海高新区、苏州高新区等30余个开发区完成了这类合并。

第二类，把开发区与在地政府进行行政资源整合，又叫“（开发）区政（在地政府）合”一，其核心内容是，①进行职能分工，即在地政府把经济发展职能交由开发区管委会承担，在地政府实质上变为社会事务管理局，负责社会事务管理；②政策扩散，即把开发区的政策扩大至在地政府辖区适用；③组织人事调整，或开发区管委会主任兼任在地政府负责人，或在地政府负责人兼任开发区管委会主任，但前者情况较多，因为国家级开发区负责人的行政级别是副厅级，一般高于在地政府的行政级别，后者只有在地政府行政级别高于或等于开发区行政级别的地方（如北京亦庄开发区管委会主任由大兴区书记兼任）才可能出现。需要进一步指出的是，政策扩散也是在地政府负责人兼任开发区负责人的地方才有。

第一类和第二类的最大区别在于，前者是开发区的组织架构不存在了，而后者还保留了开发区这个单位组织。两种类型的共同点是，导致开发区出现了“体制回归”的政府化转变，意味着开发区原有管理体制失灵。

但是，开发区管理体制“政府化”的演变是否就能有效解决业已存在的问题，是否能够保持开发区作为创新性发展探索者的发展取向，这些都是不得不进一步思考的问题。开发区政府化留下了一些令人困扰的问题：（1）对开发区赋予更多的政府职能使开发区陷入行为合法性的质疑。已经变为一级政府的开发区除外，开发区承担日益增多的社会和行政事务管理，但开发区管委会并非一级政府，其社会和行政事务管理权缺乏法律依据，在强调依法治国的当下，这种做法不仅在理论上存在问题，而且在实践中也会遇到障碍，最终仍将影响开发区发展效率。（2）开发区政府化是否就能有效提升效率。政府的行政效率是一个常说常新的问题，科层制程序化的决策及不断膨胀的人员编制是困扰行政效率的两大因素，这也是为什么当初开发区管理体制要摆脱政府职能的原因所在，一旦开发区变为一级政府，或承担日益增多的政府职能，能否维持开发区的高效率以及坚持产业发展目标，是令人质疑的。[26]（3）开发区是否还有其独特性存在的必要。在中国改革开放的大背景下，开发区一个重要的独特性就是具有政策实验的性质，即通过在某些方面或领域的先行先试，探索创新性发展的路径，也就是所谓改革开放的“试验田”。如果回归一般政府体制，这种特性难免会逐渐弱化或丧失。这涉及开发区的历史使命是否已经终结的问题。

上述问题实质上提出了两个事关开发区发展前景的问题：①开发区是否还有继续办下去的必要？②开发区怎样才能构建一种确保创新性和高效率不受侵蚀的管理体制。

开发区存在的必要性来自产业发展规律和体制改革需要。一方面，开发区是要素资源聚集的特定空间形态，是企业聚集的一种组织形式，集聚产生的关联企业邻近效应、公共品规模效应、外部性、学习效应等都与生产成本和交易成本降低有关，因而在世界范围内工业化进程中，开发区是推动产业发展普遍存在的一种发展模式；另一方面，中国虽已基本实现了工业化，但存在工业规模较大、工业技术水平不高的问题，面临产业转型升级以提升技术自主和自有品牌能力的艰巨任务。为了推动产业的转型升级，仍需深化体制改革和加大开放力度，改革与开放仍是时代主旋律，这一点与开发区创办初期并无本质性差别。根据中国改革开放的成功经验，以点带面的渐进式改革是成本和风险较小的路径选择，让开发区有选择地试验转型升级的体制改革，阻力相对要小得多。因此，开发区既有继续办下去的必要性，也有继续保持其独特性的必要性，没有独特性就没有改革先行先试的活力和动力。

怎样才能使开发区更好地履行产业转型升级的改革探索职责，这不能不再次面对开发区管理体制的问题。世界上的产业园区大致分为两类：①主要基于市场力量自发形成的产业聚集区，最为典型的就是美国加州的硅谷和英国剑桥科学园等；②由政府主导或推动而形成产业聚集区，大多出现在“二战”之后的工业或科技赶超型国家或地区，如日本筑波科学城、中国台湾地区的新竹科技园区、印度班加罗尔科技工业园区等，我国的开发区属于这一类。不论哪一类园区，都有园区与园区土地拥有者的利益关系处理问题，这就是一个产权界定问题。市场自发生成型园区主要是企业与土地拥有者之间按照市场价格买卖或租借土地，而政府主导型园区则是由政府出面与土地拥有者租借或买卖土地，市场机制就把园区与土地拥有者之间的权益界定清楚了，不再有后续的利益纠葛。

例如，我国台湾地区的新竹科技园区（以下简称竹科）行政上隶属于台湾“国科会”，与所在地的新竹市、县地方政府在行政管理上没有隶属关系。“国科会”下设“园区指导委员会”，该委员会由“经济”、“财政”等六位副部长，以及若干专家、“国科会”主委、“行政院”开发基金执行秘书等组成，作为园区的最高领导机关，主要负责园区产业规划和园区发展中出现的重大问题。“园区指导委员会”下设园区管理局，负责园区的日常管理工作和提供各种服务。[27]竹科与在地政府的利益关系主要反映在土地问题上。竹科所需土地涉及两种类型，一是私人土地；二是公有土地。根据台湾《科学工业园区设置管理条例》（2011年修正版）第十二条规定，园区内之土地，其原属其他机关管理者（公有土地），管理局得申请拨用；原属私有者，得予征收，并按市价补偿之。根据台湾有关法律规定，征用私人土地需通过在地政府代为征收，征收补偿金来自“国科会”拨付给竹科的发展资金。在地政府从竹科发展中的获益主要是土地增值税、地价税、房屋税、契税等土地相关的税收。[28]而在征地结束后，在地政府的获益主要来自竹科对在地的消费及就业的带动。根据2000年统计，竹科在新竹县市消费约509亿元，并促进周边卫星工厂设立及工业区发展[29]，增加工作机会，同时带动房地产及地方商业发展。竹科园区内企业交给在地政府的税额极小，其所得税的主要部分给了大多数公司的总部和销售部所在地台北市。[30]

竹科与在地政府行政分离的管理体制实质上就是一种产权制度的界定，它主要是通过法制和市场机制处理了与在地政府的权益分配，同时也使得竹科的管理体制具有“扁平化”特征，其结果：①竹科的费用支出及税收都纳入台湾“财政部”财政预算管理，与在地政府没有任何利益冲突，发展效率较高。②竹科可以专注于台湾当局的目标任务，没有偏离科技创新目标的外生激励，[31]亦即专注技术创新和科技产业培育或孵化，然后将其成果转让社会，以此引领技术与产业的发展。正是在这样一套管理体制之下，竹科自1980年成立后，较快地成为“东亚地区最成功的硅谷”[32]。

从竹科的经验可以得到如下几点启示：（1）开发区与在地政府的利益矛盾冲突可以通过市场手段解决。产权理论关于产权重新界定绝非是背离市场化的取向，因为其目的是要提升经济运行的效率，任何背离市场机制的利益格局变动，都不可能让资源配置实现效率最大化，尤其是在政府还面临职能转变艰巨任务的当下中国，让开发区回归政府体制难免使开发区流于“平庸”，背离经济发展效率最大化的路径取向。（2）开发区要保持专注于既定的目标任务，就必须克服扭曲开发区发展路径的外生激励。国家级开发区是由中央政府根据国家的产业及科技发展目标需要成立的特殊产业园区，如果完全由属地化管理，由于地方政府与中央政府之间的利益和目标不总是相同的，这就极容易扭曲开发区的发展路径。过去30多年来开发区之所以形成靠土地扩张带动增长的增长方式，以及由此形成的与在地政府利益矛盾不断加剧，根本原因就在于地方政府的行为方式严重地扭曲了开发区应有的发展方式。因此，开发区的管理体制应排除目标任务制定者和执行者之外的利益参与者。（3）开发区作为体制改革和创新发展的先行先试平台不宜过多过滥。我国目前的开发区是“一大二多”，即开发区空间面积不断扩大，开发区数量不断增多，在每个省、（自治）区、（直辖）市都有国家级经济技术开发区的现象在世界上绝无仅有，这种“撒胡椒面”似的办开发区，失去了政策实验的意义，大多数开发区会沦为地方政府索取资源或政策的平台，容易弱化开发区引领技术和产业发展的特殊功能，也难以保障开发区的特殊体制，致使大多数开发区的企业的增长方式与开发区之外企业没有明显差别，实践已充分证明了这一点。五、结束语

开发区管理体制“政府化”演变的机制是，政府行政主导的相关行为主体之间初始权益分配的不合理，导致了开发区在其扩张发展过程中的负外部性不断增大，亦即相关行为主体间利益矛盾冲突日益增大，严重影响开发区的发展效率。对此，政府又通过行政手段对开发区进行“政府化”的体制调整以克服外部性问题，但“政府化”的体制回归使开发区失去了“精简高效、小机构、大服务”的体制创新优势，弱化了开发区的体制创新实验和高效发展功能，也背离经济发展效率最大化的路径取向。如果要确保开发区能在我国产业升级和转变增长方式过程中继续扮演引领者或先行先试者的角色，必须认真考虑的一个重要理论和政策问题是，怎样基于市场经济体制处理开发区及其相关行为主体的利益矛盾冲突，怎样使开发区避免扭曲开发区发展路径的外生激励，专注于既定的产业技术发展目标任务，这是开发区发展应坚持的管理体制改革取向，而不是走“政府化”的回头路。对此，在借鉴可供参考的国际经验基础上，还需结合中国国情进一步地深入研究。

[1]“政府化”描述的是开发区管理体制变化特点，即开发区原有管理体制是政府派出机构的管委会体制，管委会不是一级政府也不承担政府的社会管理职能，但在发展过程中有的逐渐演变为一级政府，更多的则是承担了日益增多的政府社会管理职能。

[2]清华大学公共管理学院教授。通信地址：清华大学公共管理学院，100084；E-mail：cunyiy@tsinghua.edu.cn。

[3]清华大学公共管理学院博士生。通信地址：清华大学公共管理学院，100084；E-mail：hxiaopei@hotmail.com。

[4]李志群. 开发区大有希望（上册）［M］. 北京：中国财政经济出版社，2011：7.

[5]根据李志群主编《开发区大有作为》（上）中提供的数据测算，参见该书第35～36页。

[6]巴泽尔. 产权的经济分析［M］. 上海：上海三联书店，2002：151.

[7]阿尔钦. 产权：一个经典注释//财产权利与制度变迁［M］. 上海：上海三联书店，2003：166.

[8]登姆塞茨. 关于产权的理论//财产权利与制度变迁［M］. 上海：上海三联书店，2003：97.

[9]巴泽尔. 产权的经济分析［M］. 上海：上海三联书店，2002.

[10]Gary King，Robert O，Keohane，Sidney Verba. Designing Social Inquiry［M］. New Jersey：Princeton University Prees，1994：3-7.

[11]如果是国家级开发区，上级政府就是中央政府有关部委；如果是省级开发区，上级政府就是省政府有关局委办。

[12]例如，A市国家级开发区的所属地方政府是A市政府，但该开发区是坐落在A市的B区或乡镇，B区或乡镇政府就是该开发区的在地政府。

[13]根据调研，这笔“开办费”的数量各地不一，少者20多万，多者数百万，但这对于开发区的发展需要可谓杯水车薪。

[14]根据调研，所谓“滚动式发展”，就是“借贷—开发—再借贷—再开发”的滚动开发，致使开发区从开始就必须以时间短、见效快的项目为主，同时以土地出让金收入为主要（还贷）财力来源。

[15]开发区的GDP总量及增长率和财政税收不进入在地政府辖区的统计，而是归属属地政府的统计。

[16]汤志林，殷存毅. 治理结构与高新区技术创新［M］. 北京：社会科学文献出版社，2012：128-132.

[17]李志群. 开发区大有希望（上册）［M］. 北京：中国财政经济出版社，2011：36.

[18]属地政府对开发区领导干部具有任免权，并具体负责为开发区提供相关发展资源，这就足以导致开发区必须服从属地政府的发展需求。

[19]李志群. 开发区大有希望（上册）［M］. 北京：中国财政经济出版社，2011：18-20.

[20]参见殷存毅主持的昆山产业创新研究院2013年课题“昆山深化两岸产业合作试验区的治理体制研究”。

[21]根据笔者分别在苏州地区、北京亦庄调研所得数据。

[22]根据下列数据计算：1平方公里=1 500亩，1亩=666.67平方米。按“滚动开发”惯例，1平方公里的1/3即500亩用于商住用地开发，20.1平方公里的1/3即6.7平方公里用于商住用地开发。另外，考虑到土地因区位不同而价格会有所不同，苏州地区的商住用地价格取250万元/亩为均价，北京亦庄取4 000元/平方米为均价。苏州地区的开发区和北京亦庄开发区都在2008年前的56个开发区之列。

[23]根据笔者的调研所得数据。

[24]孙颖.“经开区”与大兴区行政资源整合的问题研究［D］. 北京：清华大学，2014：27.

[25]Coase R H. The Problem of Social Cost［J］. Journal of Law and Economics，1960.

[26]根据孙颖在其学位论文《“开发区”与大兴区行政资源整合的问题研究》的研究发现，北京市开发区与大兴区两区行政资源整合以后，分别从大兴区和开发区招商部门选调干部组建了联合招商小组，统一招商，统筹布局，涉及大兴区的项目在项目入区谈判及各种会议中须协调大兴有关部门领导及人员，增加了一定的时间成本。而且在项目入区之后，两区的各项审批依然是各自为战，开发区各部门负责审批落户开发区的项目，大兴区各部门负责审批大兴区的项目。开发区各部门因为享有大部分市级委办局的权限，在项目审批上相对高效，但大兴区仍然需要层层审批，自主权较小，在项目审批流程上没有任何优势。

[27]参见新竹科技工业园区“科学工业园区设置管理条例”第五条、第六条和第七条。

[28]徐世荣. 浮滥徵收与土地正义. http://www.taiwanwatch.org.tw/magazine/v13n4/4-13.pdf.

[29]解鸿年. 科技园区与区域发展［D］. 上海：同济大学，2008.

[30]廖建锋，李子和，夏亮辉，等. 新竹科学工业园的发展状况和成功要素分析［J］. 科技管理研究，2004，24（5）：84-86.

[31]殷存毅，汤志林. 纵向治理结构、资源配置与创新网络：中关村与竹科的比较分析［J］. 国际经济评论.2010，5：52-54.

[32]王建民. 新竹：台湾IT业的摇篮［J］. 世界经济，2000，20：30-31.The Evolution of Management Systems —A Theoretical Analysis of the Governmentalization of Chinese Industrial ParksYin Cunyi, He Xiaopei

Abstract: After thirty years of development, Chinese industrial parks, on the one hand, contributed greatly to Chinese reform, opening-up, and industrialization. On the other hand, their management system shave reflected a tendency to become governmentalized; their management committees, which are intended to focus on promoting industrial development, are currently assigned diverse governmental functions, and some have even digressed into becoming governments. The orientation in the evolution of industrial parks did not follow the original aim of “building an efficient and small organization with big services” and instead it had a serious negative impact on their efficiency, reflecting the failure of the original industrial park management systems. Hence, the main research questions in this article are: Why did the evolution of the management systems of industrial parks develop in such a way? How should they evolve under the new circumstances in order to better serve as an experimental reform platform for industrial transformation and upgrading? Based on empirical research, a comparative study, and the theory of neo-institutional economics, this article finds that the low efficiency and the evolution of the original management systems of industrial parks are due to the asymmetrical delimitation of property rights and responsibilities among the four interest groups related to industrial parks, and the externalities in the industrial parks' growth patterns. In order to continue to improve the structure of the Chinese market economy and to expand the scope of opening-up, China must focus on market-oriented reforms of the management systems of the industrial parks rather than governmentalization.

Key Words: Industrial Park, Management System, Neo-institutional Economics地方政府社会矛盾治理能力与绩效的实证研究 ——以重庆市为例[1]陈　升[2]　张　建[3]　梁　平[4]

摘　要：我国处于社会转型期，社会矛盾增多、复杂性增强，政府治理压力不断加大。地方政府充当处理社会矛盾的协调者和关键角色，其社会矛盾治理绩效如何？哪些政府能力制约地方政府社会治理绩效的提高？本文在相关文献的基础上，建立分析框架，采用问卷调查、深度访谈等方法收集重庆市10余个区县1 172份公众问卷数据，对以上问题进行研究。研究结果表明，善后维稳能力对于社会矛盾治理绩效产生显著作用最大，社会参与治理能力次之，舆情引导能力与应急处理能力同样具有显著影响。因此，地方政府在社会矛盾治理过程中，应高度重视善后维稳能力与社会参与治理能力，同时提高舆情引导能力和应急处理能力。

关键词：社会矛盾　地方政府　治理能力　治理绩效

随着我国经济与社会的发展，社会问题层出不穷，政府治理所面临的压力不断加大。就社会矛盾产生数量而言，目前从国家到地方所面临的问题都呈现“井喷”之势，这给政府压上沉重的治理担子[5]。当前，国家治理的重点和难点逐步从经济领域向社会领域转移。经过30余年国家对市场经济宏观调控和引导，国家在经济事务中的理念、方式和手段不断提高。然而，利益差距扩大，复杂的社会问题日益凸显，社会公正、干群信任、贫富差距等问题使社会矛盾日渐尖锐化，国家的维稳态势日趋严峻。

中共十八届三中全会决议明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”随着中国社会进入社会利益与价值日益分化、社会矛盾集中凸显时期，进一步推进国家治理体系与国家治理能力现代化的必要性和紧迫性更为突出，特别是社会治理被提到前所未有的高度。而地方政府在社会治理中被赋予非常重要的地位，充当组织者和协调者的角色。目前，政府有效化解社会矛盾的体制仍不健全，处理方式不当，政府社会治理思路未及时转变，社会组织、公民社会发育不完善，成为进一步推进国家治理体系和治理能力现代化阻碍因素。

地方政府的社会矛盾治理能力如何？政府治理能力与治理绩效是否存在某种确切关系？研究这些问题，有利于科学评估地方政府对社会矛盾治理能力，有利于识别并有效提高关键政府治理能力。目前关于社会矛盾和社会治理的文献很多，但多为定性分析，定量分析、案例分析文献相对较少（向良云，2012；郑春勇，2013；胡联合、胡鞍钢，2014）。本文在相关文献的基础上，结合地方政府社会矛盾治理的实际情况，建立相应的分析框架，采用问卷调查、深度访谈等方法，分析政府社会治理绩效及治理能力之间的内在联系。根据研究结论，提出政策建议。一、相关研究回顾（一）社会矛盾与社会治理

社会矛盾一直以来是国内外学界关注的焦点问题。国外与社会矛盾联系紧密的理论主要为“失范理论”“功能主义理论”“社会控制论”等。法国哲学家让·马利·居约最早在学术意义上定义并使用了“失范”，提出“失范”是伦理进步的标志和道德价值的体现（朱力，2006）。法国社会学家E.涂尔干最早提出的“失范理论”，主要强调“缺少规范”。社会结构的变化导致原有道德体系逐渐失去其作用，当新的社会道德尚未建立时，整个社会因此陷入一种混乱、失范状态，此为产生社会矛盾的根源。在此基础上，R. K.默顿从功能主义角度进一步发展了失范理论，提出失范是“规范的缺席”，即人们对现存的社会规范缺乏广泛认同，从而使社会规范丧失了控制人们行为的权威和效力（R. Merton. Anomie，Marshall B. Clinard，1964）。两者区别在于，涂尔干对失范的研究主要在社会结构层面，而默顿的失范研究则是侧重于个体行为失范。不管从社会结构层面还是个人行为规范，失范理论提出当社会（个人）发展不遵从既有规定和行为不一致时，会产生社会冲突，激化社会主体之间的矛盾，失范是社会矛盾产生的根源。“功能主义理论”认为，社会是由相互联系、相互作用的众多部分构成的有机整体，每个部分都有其作用。如果某个部分不能正常地发挥功能，会导致社会的不平衡和不稳定，从而产生社会问题。该学派主要代表人物有斯宾塞、奥格本、帕森斯等。美国学者托马斯提

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