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发布时间:2020-08-26 23:17:10

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作者:刘波

出版社:知识产权出版社

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北京国际交往中心建设研究专题(2)

北京国际交往中心建设研究专题(2)试读:

前言

作为国家首都,北京近年来参与国际交往不断深入,城市国际化发展水平快速提升,日益受到社会各界的广泛关注。《外国问题研究论丛》是北京市社会科学院主办的系列学术论丛之一,由外国问题研究所负责编撰出版。《外国问题研究论丛》基于全球化和城市国际化的大背景,聚焦特定专题内容,约请相关领域专家、学者,突出学术视野,重点研究国外一些国家和城市在政治、经济、社会、文化和生态等方面的发展经验,以期为我国和首都北京在这些方面的改革、发展提供参考、借鉴。

本辑是在前3辑编撰经验基础上,结合当前首都北京“四个中心”建设的现实要求,以“北京国际交往中心建设”为研究专题。首都北京是我国中国特色大国主场外交的核心承载地,随着国家外交战略的实施,将有越来越多的重大国际活动在北京举办,如何进一步加强国际交往中心建设,已成为具有重大历史使命、任务艰巨的课题。相对于其他城市而言,北京作为首都,建设国际交往中心有着不同于其他城市的独特内涵。北京国际交往中心的发展目标,是要把北京建设成为对外交往的枢纽、国际资源集聚的平台、展示国家形象的窗口。本辑正是围绕以上内容开展编撰工作。《外国问题研究论丛(第4辑)》立足首都北京国际交往中心建设,运用多学科知识和方法,多层次、多角度探讨北京国际交往中心建设路径、面临的重要理论和现实问题等。本辑共设有6个专栏,即《友好城市》《国际组织》《跨国公司》《组织管理》《国际会展》《服务设施》,每个专栏有4篇文章组成。

世界需要一个东方国际交往中心。北京国际交往中心建设是中国开展对外交流、参与国际事务的必然要求,对于首都北京城市功能战略调整、推进京津冀协同发展、提升北京国际知名度、服务中央开展全方位外交活动、向世界展示中国深化改革开放的国家形象等,都具有重要的意义。

希望《外国问题研究论丛(第4辑)》的出版,能为解决当前我国北京、上海等城市对外国际交往交流问题,提供一种新的宏观思考维度;能够使广大读者特别是关心首都北京国际交往中心建设的朋友,全面、深刻地了解国内外在国际交往中心建设方面的发展状况和先进经验,并从中发现更多更好的可以“攻玉”的“他山之石”。刘波2016年6月于北京城市外交与城市软实力建设——基于北京市对外交往实践的分析林心怡 房乐宪

摘要:城市在国际舞台中扮演越来越重要的角色,出于服务本城以及所属国家利益的需要,城市外交日益重要。相应地,城市软实力的地位越来越重要。城市软实力的提升与城市外交实践之间存在紧密的联系。本文通过分析北京市城市外交实践的相关案例,探讨了城市外交与城市软实力的关系,并在此基础上提出通过城市外交提升城市软实力的建议。

关键词:城市外交;城市软实力;北京市;奥运会

城市在人类历史中一直扮演重要的角色。在古希腊时期、14世纪和15世纪的意大利,以及1250~1600年的北欧,城市曾是最重要的政治单位。17世纪,威斯特伐利亚体系的建立确立了民族国家在国际体系中的主体地位,国家成为人类政治生活的核心。第二次世界大战之后,全球化的发展刺激了错综复杂的跨国流动和全球参与浪潮。在此背景下,民族国家的边界受到冲击,主权受到挑战,而次国家行为体和非国家行为体的力量则相对加强。城市作为次国家行为体中的重要一员,汇聚了国家间交往的资本、服务、人员等方方面面的资源流动,成为全球网络的主要节点。因此,在新的全球政治图景(global landscape)中,城市成为国际政治中重要的行为体之一。

在全球化浪潮的推动下,城市的对外联系愈来愈广泛,也越来越多地参与到对外事务当中。城市通过承担中央政府给予的外交使命以及自主地开展对外活动,来参与国际事务、开拓对外发展空间,从而追求本城以及国家的利益。在城市以及国家追求的利益当中,城市软实力的地位越来越重要。提升城市软实力则与开展城市外交息息相关,联系紧密。

本文以城市外交与城市软实力的关系为主要研究对象,重点对如何通过城市外交提升城市软实力进行思考。为此,本文通过简要考察北京市城市外交的有关实践,特别是以北京成功举办2008年夏季奥运会为例,探讨城市外交与城市软实力的互动关系。北京市作为中国的政治文化中心,不仅需要完成中央赋予的外交任务,自身也在积极拓展对外发展空间,承担着比其他城市更重要、更广泛的外事交往使命。另外,北京市作为已举办过夏季奥运会并即将举办冬奥会的国际大都市,该特殊身份意味着其对外交往更具挑战性和现实性。相比其他中国城市,北京市拥有更加丰富和成熟的城市外交实践。因此,深入探讨北京市的城市外交实践具有重要的现实意义。一、城市外交与城市软实力的概念分析1.城市外交“城市外交”与“外交”有紧密的内在联系,因此分析城市外交的概念首先需要厘清“外交”的意涵。一般来讲,外交是指主权国家为推进国家利益而对外交往、与其他行为体建立联系的过程(process)和制度(institution)。根据这一定义,推进国家利益以及对外交往是外交的两个重要属性。因此,在界定城市外交的概念时,也应该包含外交的这两个重要属性。基于此,城市外交可以被界定为城市为推进所属国家或者本城市的利益而开展的对外交往,并与国外城市或其他外部行为体(比如国际组织等)建立联系的过程和制度。

总体而言,城市外交主要可以分为两个部分:第一类是指城市作为中央政府的代理人进行对外交往活动,例如地方的外事办公室受外交部的委托,根据中央政府的指示承办对外活动;第二类是指城市相对独立、自主地展开对外活动,与其他行为体建立联系。具体来说,根据有关学者的分析,城市外交的内容可以分为六个维度(dimensions),分别是:经济、文化、安全、发展、联系网络(network)及代表(representation)。“经济”与“文化”意指对外发展经济与文化方面的交流和合作;“安全”主要是指城市通过自身独立行动或者国际组织的行动参与到预防冲突、解决冲突和战后和平建设(peace-building)的过程当中;“发展”是指城市提供发展援助,例如提供长期的人道主义发展援助或者短期的危机发展援助;“联系网络”是指城市与其他城市或者组织联结、建立网状关系;城市的“代表”职能则主要是指城市派遣代表团参与国际会议或者国际组织。2.城市软实力

软实力的概念最早由美国著名国际关系学者约瑟夫·奈于20世纪90年代初提出,此后日益为学术界所关注。一般而言,软实力是指通过吸引别人而不是强迫他人来达到自身目的的实力。一个国家的软实力有三个来源,分别是文化(如果它令他人愉悦)、价值(如果它具有吸引力并且始终如一地得到遵循)和政策(如果它被认为具有包容性和合法性)。软实力的核心特征是非强迫性,也就是说要通过文化、政治理念以及外交政策而非强制性的手段来吸引他人。城市软实力则是将软实力置于“城市”这一单位来分析。据此,城市软实力可理解为一个城市通过吸引而不是强迫他人来达到自身目的的实力。一个城市的软实力建立在城市自身以及所属国家所拥有的特有文化、价值和政策的基础上。

每个城市都具有不同的资源禀赋,而城市的资源禀赋与城市应该通过何种方式增强软实力有着密切的联系。有分析指出,城市软实力的资源禀赋可以分为有形的物质性资源,例如水资源、土地资源、能源资源等,以及无形的非物质性资源,例如知识资源、文化资源、首都资源等。一方面,城市应该在自身资源禀赋的基础上,扬长避短,建立合理的城市外交策略。但另一方面,城市也应该要重视自己资源禀赋不足之处,针对短板进行内部建设,从而丰富软实力资源,为城市外交的顺利展开奠定基础。二、城市外交与城市软实力的关系1.城市外交是提升城市软实力的途径

软实力强弱的主要影响因素是文化、价值观念和外交政策。具体而言,文化资源的吸引力,价值观念受到的认同以及外交政策的合法性和道德权威(moral authority)是决定软实力强弱的主要因素。推及城市软实力层面,一个城市的文化是否能够吸引他人,发展理念是否能够得到认同,以及对外交往活动是否有效,这些因素都会影响城市软实力的发展。每个城市都拥有独特的文化、价值理念等软实力资源,但是拥有资源本身并不代表拥有软实力。文化、价值观念等资源需要得到认同才能够具有吸引力,从而转化成城市软实力。而获取认同的第一步是对外推广和宣传城市的文化、价值。城市外交则是宣传、推广城市软实力资源的途径。

城市外交能够在城市软实力资源的基础上讲述城市的故事,宣传城市的历史文化、价值观念,塑造城市的形象。由此,城市的软实力资源能够得到外界认知,进而才有可能得到认同,从而将沉寂的资源转化为充满活力的软实力。但是已有研究显示,城市外交在提升城市软实力的作用主要集中在文化领域,在提升城市的政治形象方面则差强人意。这主要是因为城市的综合形象与所属国家的体制、治理等方面紧密联系在一起,仅通过宣示城市的文化维度难以改变其综合形象。另外,城市外交本身的性质、方式也可能成为城市软实力的组成部分。能够将社会力量融入官方活动中的对外交往,很大程度上可以为城市增加吸引力。因为很多情况下民间诉说相对于官方宣传更能够打动人心。就此而言,通过城市外交而开展的不同国家民众间直接交流互动,在全球信息时代越发具有独特优势。2.城市软实力资源是开展城市外交的基础

如前所述,城市外交是提升城市软实力的途径之一,但是这只是一种策略性的提升。的确,通过合理的城市外交实践,能够宣传、推广城市的形象,从而使其增强吸引力。但对外宣传本身并不能凭空捏造,而是需要依赖于本城所拥有的资源。举例而言,若城市本身的物质性资源,如水资源、空气资源的质量不佳,不论如何精心设计城市外交策略,也难以在生存环境方面为城市增加吸引力。若本城拥有悠久的历史和丰富的文化资源,城市则可以在此基础上设计合理的对外交往从而将资源转化为实力。城市外交的根基建立在本城所拥有的资源之上。城市外交的功能主要在于对外讲述本城的故事,这些故事可来自城市的历史、文学、艺术、民俗、建筑等资源。脱离了这些内涵丰富的历史文化因素,城市外交就失去了可以对外讲述、推广、宣传的源泉和根本。3.小结

城市外交与城市软实力互为依托:一方面,城市外交能够为城市赢得认同和支持,提升城市的形象,从而有助于增加城市的影响力、话语权,乃至社会经济效益;另一方面,城市软实力是开展城市外交的资源,能够为城市外交提供支持。二者相互依托,相互促进。务实灵活、形式多样的城市外交有助于提升城市软实力,同时城市软实力又能够反哺城市外交,为开展城市外交提供有力支撑。值得注意的是,虽然城市外交是发挥城市软实力的途径,但并不是所有的城市外交策略皆有助于城市软实力的提升。因此,下文将结合北京市的相关实践,进一步探寻何种城市外交策略有助于提升城市软实力。三、案例分析:对北京市相关实践的考察1.北京市城市外交实践(1)北京市城市外交的历史回顾。

北京市对外交往的进程与中国的社会发展尤其是改革开放进程紧密联系在一起。将北京市对外交往历史置于中国发展的政治、经济背景来看,至少可分为三个阶段:第一阶段是从1949年至1978年,第二阶段是从1978年至2000年,第三阶段是从2000年至今。总体而言,第一阶段,北京市的对外交往水平十分有限;第二阶段,北京市对外交往活动逐渐增多;第三阶段,北京市则实现了从“办外事”向“管外事”的转变。

第一阶段,受新中国成立之初所经历的曲折历程和冷战的影响,北京市对外交往极为有限。1949年,新中国成立,北京市为了响应中央肃清帝国主义残余实力的方针,采取了一系列措施废除帝国主义在华特权。受美苏冷战的影响,在20世纪50年代,北京市主要与社会主义国家及相关城市建立联系。但这一时期,北京市与日本的都道府县和城市也存在友好往来。1955年至1964年,时任市长彭真先后邀请了8批日本城市代表团访华。1966年“文化大革命”开始之后,由于极“左”思想的发展,北京市的对外交往受到很大影响。1967年甚至发生了火烧英国代办处事件。20世纪70年代,随着中美关系正常化,中国恢复在联合国的合法权利,中国同西方国家关系取得重大进展,北京市同日本、西欧国家城市的交往开始发展。

第二阶段,随着中国在1978年改革开放和社会主义现代化建设,北京市积极扩大对外交往服务,开展国际友好城市工作。1979年3月14日,北京市与日本东京都签署友好城市协议,东京都成为北京市第一个国际友好城市。20世纪80年代,中共十一届三中全会召开之后,中国进入了社会主义现代化建设的新阶段,北京市的对外交往也呈现出了多层次、多渠道、多形式、全方位发展的新格局,积极建立国际友城关系,与外国首都和城市在经济、科技、文化、城市建设和管理等各个领域的交往日益扩大。总体而言,在此阶段北京市对外交往规模、水平呈逐渐扩大、上升趋势。

进入21世纪,随着中国加入世界贸易组织和筹办第29届夏季奥运会,北京市加快了提升国际交往能力的步伐,对外交往工作开始从“办外事”向“管外事”转变。北京市对外交往工作从主要承担、完成中央赋予的对外任务转变成为积极、主动、独立地探索对外交往空间。北京市利用2008年奥运会的契机,积极推广城市文化、构建城市形象,提出了“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的理念与“同一个世界,同一个梦想”的主题口号,以此表达中国人民建设和谐世界、实现和谐发展的诉求。奥运会举办前后,北京抓住重要发展机遇,积极发展国际友好城市关系。迄今为止,北京市已经与52个城市建立了国际友好城市关系,友好城市网络遍布五大洲。自2001年北京成功申请第29届夏季奥运会举办权之后,北京市已经与26个城市建立了国际友好城市关系,占总数的一半。(2)北京市城市外交的主要内容与方式。

如前所述,城市外交的主要内容包括安全、发展、经济、文化、联系网络、代表六个方面。北京市城市外交的内容也大体涵盖这些,但是活动的规模存在显著差异。总体而言,北京市对外活动主要集中在经济、文化、联系网络以及代表这四个方面,但在安全与发展方面的活动规模较小。这是因为安全等领域的内容仍属于传统意义上的高政治范畴,中央政府是主要行为主体,虽然地方政府也发挥一定的作用,但所起的角色主要是执行中央政府所下达的外交使命。

近年来,北京市的对外交往方式更加丰富、多样。主要包括承办国际会议、参加国际组织相关活动、访问考察、接待代表团、签订合作协议、建立国际友好城市关系等多种方式。针对不同的对外交往内容,北京市通过不同的具体方式来完成。在“安全”和“发展”领域,北京市城市外交的主要方式是配合国家总体外交,承办国际会议、对外派遣援助团队等。在“代表”职责方面,北京市则通过派遣代表团参加国际会议来履行相应职责。在“联系网络”方面,北京市主要通过建立国际友好城市关系、参加国际会议的方式建立网络关系。相对而言,在“经济”和“文化”方面,北京市采取了多元的活动方式,访问考察、接待代表团、签订合作协议、举办论坛、开展文化活动等诸多方式,皆可用于推进“经济”和“文化”发展。表1以2014年北京市城市外交的部分实践为例,展现北京市城市外交具体内涵和方式。表1 2014年北京市城市外交代表性实践活动资料来源:Saferworld, conflict prevention in the 21stcentury[EB/OL](.2014-12-10)[2015-09-10].http://www.saferworld.org.uk/china/conflict-prevention-in-the-21stcentury-china-and-the-uk.2.北京市城市外交与城市软实力的关系

从北京市的案例中可发现,对外推广人文文化是北京市城市外交的重点。以2014年为例,北京通过举办“罗马春节”活动、“颐和园世界文化遗产”图片展、“璀璨中华”展演等活动展现北京的特色文化。而这些活动均依赖于本城所特有的文化资源。首都北京作为历史悠久的古都、充满朝气并日益国际化的大都市,对外交往有其得天独厚的非物质资源优势。因此,北京在其对外交流中要充分发挥这些资源优势,就需要善于抓住机遇。2008年北京奥运会就是一个颇具重大意义的战略机遇。

虽然北京市一直都拥有丰富的非物质性资源,但是在2008年北京奥运会之前,某种意义上讲,北京市并未被世界充分认知。2008年夏季奥运会很大程度上将北京市推向了国际舞台的中心。借此契机,北京市积极推广赛事,通过大量丰富多彩的宣传片、论坛、文化交流等方式,有效推广了城市品牌。在奥运会结束之后,北京市抓住会后的重要发展机遇期,积极参与国际交流活动,建立国际友好城市网络。就此而言,北京市正是抓住了成功举办奥运会为代表的大型赛事等对外交流机会,通过实施更加积极主动的对外交往活动,使得北京市的人文文化、城市形象得到外部世界的更广泛认知,进而产生吸引力,并由此转变为北京市的软实力。四、如何通过城市外交提升城市软实力1.提升信息可信度,发展长期互动关系

随着信息技术的发展,私人领域与公共领域的界限变得越来越模糊,个人以及组织皆可以通过网络发布消息、表达意见从而参与到公共事务当中。通过电话、短信、邮件、电视、网络等媒介,信息在世界范围内快速传播。其传播的速度和规模都超出了国家的控制范围。国家发出的声音不再享有绝对垄断地位,很多情况下需要在网络平台上与其他组织甚至个人发出的信息展开竞争。传达信息并非难事,困难的是如何让他人在信息爆炸的时代注意到信息并且相信信息的真实性。正如约瑟夫·奈所说,在信息化时代,可信度成为最稀缺的资源。因此,城市在向外传达信息的过程中,需要格外关注如何让自身的信息具有关注度和可信度,从而才能有效地传达信息,树立良好的外部形象。

城市外交是以次国家政府为中心的,但是,政治色彩相对较低的外事活动却更有可能收获成效。由于西方社会对中国的意识形态偏见,不少情况下由政府主导的外事活动容易被视为是政府的宣传,从而难以获得外界认同。因此,城市需要通过多元的渠道传达信息,而不仅仅是依赖官方媒体来发声。民间交往,特别是不同社会的人文交流是补充官方信息表达的有效形式。政府也可以通过鼓励电影、电视节目等大众娱乐产业发展的方式来间接地塑造城市的形象。此外,发展长期的互动关系也是提高信息可信度的有效方式。城市可以通过建立国际友好城市关系来建立长期、稳定的交流机制。国际友好城市关系的建立能够促进城市之间在政治、经济、文化、教育、环境保护等多个方面的合作与交流,从而扩大信息传播的规模、加快信息传播的速度、加长信息传播的时间,从而提高信息传播的可信度。2.把握时机,通过大型赛事积极提升城市形象

大型国际赛事能够将城市推向国际关系舞台的中心,将全球的注意力集中在城市以及所属国家的身上。2008年北京奥运会的举行,使得北京市获得了全球的关注。通过奥运会,北京市成功提升了其软实力,这不仅体现在中国队所获得金牌数量上,还体现在北京市奥运会的推广,以及中国传统文化的传播方面。中国有充满魅力的传统文化资源,但是传统文化资源本身并不能够直接转化为软实力,而是需要通过机动灵活的对外交流进行推广。奥运会则是向外推广北京市以及中国文化、增加与其他城市和国家联系的良好时机。

大型国际赛事除了为城市宣传提供良好契机之外,还能够推动城市的内部建设,并提升城市的软实力资源。2008年北京奥运会的举行促使北京市在空气质量、能源结构、公共交通运营等方面至少在一段时期内做出了改善。奥运会结束之后,北京市进一步推广环境治理经验,提升空气质量监测水平,提高空气污染数据公布的透明度。遗憾的是,此后不久,由于北京及周边地区产业结构转型滞后等因素,空气污染问题目前再次成为一个非常严峻的挑战。2015年7月,北京市再次申奥成功,获得2022年冬季奥运会的举办权。对北京而言,这又将为北京市推广自身的文化,构建城市品牌,增强城市软实力带来绝佳的机遇,并将促使北京市在空气质量、能源结构、水资源利用等方面做出改善,以达到《申办报告》中承诺的目标。再次举办奥运会既是机遇也是挑战。北京应当继续通过更加务实有效的对外交流实践,全面提升北京作为国际大都市的正面形象。3.加强对内建设,丰富软实力资源

城市外交虽然能够策略性地提升城市软实力,但城市外交的根基建立在城市所拥有的软实力资源之上。要提升城市软实力,对外交往的质量和效率固然重要,但如果一个城市自身没有良好的生态环境、负责高效的政府、富有吸引力的文化,即使其在对外交往方面耗费巨大的精力和资源也难以取得回报。城市软实力作为一种依靠吸引力来获得认同和承认的实力,其难以买到,而必须赢得。因此,若城市需要提高软实力,除了提高城市外交的水平之外,还需要发展对内建设,丰富自身的软实力资源。

每个城市的资源禀赋不同,开展对外交往活动应该扬长避短,而发展对内建设,则需要从弱处着手。以北京市为例,北京市拥有丰富的非物质性资源,其有独特的首都资源,以及占有优势的文化资源、人才资源等。但是北京市在物质性资源,例如环境资源、水资源、土地资源等方面存在短板。今后尤其需要统筹规划,通过积极参与和推动京津冀一体化协同发展,真正提高城市的环境质量和社会综合治理水平。通过积极主动地推进自身可持续发展,有效改善城市环境、减轻空气污染,从而为北京市民以及来访宾客提供更加美好、更加友善的生态环境和社会环境。这也将大大有助于北京市开发其蕴藏丰厚而尚未充分挖掘的软实力资源,继而通过城市外交将软实力资源真正转化成为名副其实的软实力。五、结语

今天,城市在对外交往中正扮演越来越重要的角色。出于服务城市以及所属国家利益的需要,城市外交有其发展的空间。本文以北京市城市外交的相关实践,特别是结合其举办奥运会的实践,讨论了城市外交与城市软实力之间的关系。一方面,城市外交的开展需要依赖城市本身拥有的软实力资源;另一方面,有效的城市外交是提升城市软实力的途径之一,实施合理的城市外交理念和策略所产生的积极效应有可能化为城市软实力的来源之一。在此基础上,本文就如何提升城市软实力进行了尝试性思考:一是通过发展城市之间的长期互动关系,提升信息可信度;二是充分把握举办大型赛事带来的机遇,推广城市品牌;三是不仅要注重对外发声,也需要加强对内建设,通过丰富城市的软实力资源来赢得认同。

城市通过建立国际友好城市关系、签订合作交流协议、在国外设立代表或办事机构等外事活动,一定意义上讲,是对国家整体对外关系发展的一种有益的补充,并扮演日益重要的角色。有分析指出,相对于传统的以国家为中心的外交而言,城市外交显得更为稳定和灵活。城市交往可以避免触及存在较多分歧的高政治领域的议题,推进文化、教育、环境保护等方面的交流。但由于城市外交需要为国家的整体利益服务,国家之间的利益分歧以及不同的社会政治制度还是会对城市外交的目标、内容产生影响。因此,城市外交不能完全独立于国家外交而存在,城市外交的发展与国家利益以及国际大环境的变化紧密联系在一起。因此,城市外交当然也需要与时俱进,根据国家、本城市的需要以及国际环境的变化而不断创新、发展。这对首都北京这个日益国际化的大都市而言,更具有现实紧迫性。城市外交的发展与北京市的实查雯

摘要:在整个世界范围内,城市外交已经进入了蓬勃发展的阶段。本文回顾城市外交的兴起和发展,并结合中国现实讨论城市外交与中央政府整体外交之间的关系。在此基础上,本文进一步考察北京城市外交的发展现状,对北京缔结“友好城市”关系、参与跨国城市网络等方面的情况进行全面梳理,并在中国推行“一带一路”大战略的背景下,探寻北京城市外交的发展方向。

关键词:友好城市;跨国城市网络;城市外交;整体外交

2005年1月12日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,讨论并原则通过了《北京城市总体规划(2004~2020年)》,规划首次提出了北京将于2020年左右确立“具有鲜明特色的现代国际城市的地位”,以及于2050年左右“进入世界城市行列”的战略目标,这也为北京的城市外交工作指明了方向。同年8月,市委、市政府印发《北京市外事工作发展规划(2004~2008年)》,要求全市认真贯彻执行规划,更好地为中央外交全局服务,为首都经济和社会协调发展服务,为日益增长的国际交往服务。

北京市对于城市外交工作的重视适应了世界潮流。在世界范围内,随着全球化进程的推进,世界外交舞台上的行为体也日趋多元化,超国家组织、非政府组织的出现与活跃证明外交活动并非主权国家(即一国中央政府)的专属权利。与此同时,越来越多的城市和地方政府也积极参与到国际事务中来,通过与其他国家各级政府建立联系、与国际组织互动等方式,影响其他国家及超国家组织的政策制定,谋求地方利益和本国利益的最大化。

本文共分为四个部分:第一部分回顾城市外交的兴起,并对城市外交在世界范围内的发展进行概述;第二部分讨论城市外交与中央政府整体外交之间的关系,并将理论研究与中国现实相结合;第三部分考察北京城市外交的发展现状,对北京缔结“友好城市”关系、参与“跨国城市网络(transnational city network, TCN)”等方面的情况进行梳理;第四部分探讨在中国推行“一带一路”大战略的背景下,北京城市外交工作的发展方向。一、城市外交的兴起与发展

城市外交的实践有着悠久的历史。有学者将城市外交的起源追溯到古希腊时期的城邦外交,认为在威斯特伐利亚体系兴起之后,主权国家才逐渐取代了城市,占据了外交舞台上的主导地位。另一些学者则认为,城市外交起源于第一次世界大战之后的西欧——为了弥合战争创伤、推动国家间关系的和睦,英国约克郡的凯里市和法国普瓦市结成了世界上第一对友好城市。尽管学界对城市外交的起源还存在诸多争议,但毋庸置疑的是,在第二次世界大战结束后的几十年中,世界范围内的城市外交已经取得了突飞猛进的发展,这主要体现在以下三个方面。

第一,友好城市的数量极大增加。据不完全统计,目前已有165个主要国家的12596座城市结成了16487对友好城市关系。我国的友城活动始于1973年。这一年天津市和上海市分别与日本的神户市和横滨市结为友好城市,此后我国的友好城市呈加速增长态势。截至2015年,我国城市与世界各国城市结成的友好城市关系已达到2209对。

第二,城市外交多边化、网络化的趋势日益明显,跨国城市网络不断涌现。第一个跨国城市网络是1913年在荷兰成立的地方政府国际联盟(The International Union of Local Authorities, IULA)。二战结束后,一批城市网络组织涌现出来,其中包括1946年成立的双城组织(Town-twinning),1951年成立的欧洲市政和地区理事会(The Council of European Municipalities and Regions, CEM R),1956年成立的国际姐妹城市(Sister Cities International, SCI),和1957年成立的联合城镇组织(United Town Organization, UTO)等。进入20世纪80年代后,跨国城市网络的数量大幅攀升、规模不断扩大,仅就可持续发展一个议题而言,跨国城市网络就从1982年的8个增加到了2004年的49个。2004年成立的世界城市和地方政府联合组织(United Cit-ies and Local Governments, UCLG)是其中最具影响力的一个,目前,已有136个国家的城市加入了UCLG。跨国城市网络极大地拓宽了城市与城市之间的交往面。联合国人居署2001年的数据显示,全世界70%的城市都展开了与其他国家城市的国际合作,而其中68%的联系是通过城市网络联盟建立的。另一个值得注意的动向是,各国的地方政府也积极组成联盟,以集体身份在海外进行自我推广,参加甚或是主持运转跨国城市网络,实现了国内城市网络与国际城市网络的对接。

面对城市外交的新形式,我国城市和地方政府也采取了积极适应的姿态,并取得了显著成绩。以UCLG为例,目前我国大陆共有21个会员省市,分别是北京市、上海市、天津市、广州市、重庆市、沈阳市、武汉市、杭州市、海口市、长春市、大连市、哈尔滨市、吉林市、成都市、郑州市、南宁市、深圳市、西安市、昆明市、福州市和湖南省。2007年,UCLG主席团改选,广州市成功取得UCLG的联合主席席位,并在2010年打破该组织惯例取得了连任。

第三,城市外交的内涵得到极大延展,城市外交不再仅停留在促进文化交流和经济合作等“低级政治”议题上,更向政治、安全等“高级政治”议题拓展,一些国家的城市甚至在他国冲突解决、和平构建的过程中发挥了极大作用。2005年,城市网络组织UCLG还专门成立了“城市外交,和平构建与人权委员会”。该委员会为城市外交做出了如下定义:“城市外交是地方政府及其联盟通过确实和实际的城市与城市合作,帮助冲突及战争中的地方政府的工具,其目的在于创造稳定的环境,使市民可以在和平、民主和繁荣中生活。”

根据荷兰国际关系研究所学者罗吉尔·范·德·普拉伊吉姆(Rogier van der Pluijm)与简·梅利森(Jan Melissen)的定义,城市外交涉及以下六个方面的内容:①安全,指冲突解决,冲突预防,调解及和平构建。②发展,指由一国城市为其他国家的城市提供发展援助。③经济,指城市通过外交活动扩大经济利益,为城市吸引外资、游客、国际组织、国际会议,并扩大城市的商品、服务及知识的对外输出。④文化,指城市通过外交活动向其他国家公民推广城市文化及意识形态等。⑤网络,指城市通过外交互动形成地区、洲际及全球范围内的组织,并成为组织成员。⑥代表,指城市通过外交活动,在国际政治舞台上代表自身利益,影响超国家层面的决策制定。应该说,我国的城市外交主要集中在“发展”“经济”“文化”“网络”四个方面,而在“安全”与“代表”这两个方面,我国城市的外交活动则较为有限。二、城市外交与整体外交

城市外交与一国中央政府的整体外交有着怎样的关系?随着城市外交的不断发展,这一问题也变得更加突出。一方面,出于自身利益的考虑,一些城市开始寻求不同于中央政府的外交政策目标,与中央政府的外交形成了竞争关系,这一现象在联邦制国家中体现得尤为明显。例如,20世纪80年代中后期开始,美国200个城市通过决议对全面核禁试表示支持,这就与美国政府只禁止在大气中进行核实验的立场相左。另一方面,一些国家的中央政府无力应对日益复杂的政策环境,开始向地方政府下放权力,这使得地方政府在处理跨国事务时获得了更大的自主空间。从这个意义上说,城市外交又与中央政府的整体外交形成了互补。

对于城市外交与中央政府整体外交之间的关系,学界也存在一定争议。一些学者认为,城市外交的出现打破了中央政府对外交的垄断,与中央政府的整体外交并驾齐驱,导致了外交政策的分散化。詹姆斯·罗西瑙(James Rosenau)于1990年提出的“两枝世界”理论就认为,世界政治已经发生了根本变化,两枝世界的其中一枝仍然是由主权国家主导的世界,另一枝则是由不受主权约束的行为体主导的多中心世界,城市就是多中心世界中重要的一类行为体。伊夫·杜恰切克(Ivo Duchacek)提出了“被穿透的主权”以及“平行外交”的概念,认为地方政府参与外交事务可能导致外交政策的割裂,破坏外交政策的一致性,并影响中央政府的权威与效率。

与之相反,另一些学者则更加强调城市外交的从属性、合作性。比如,龚铁鹰就指出,城市外交是国家总体外交的一个组成部分,属于半官方外交,其主要作用首先体现在配合国家总体外交上。赵可金和陈维则为城市外交做出如下定义,“城市外交是在中央政府的授权和指导下,某一具有合法身份和代表能力的城市当局及其附属机构,为执行一国对外政策和谋求城市安全、繁荣和价值等利益,与其他国家的官方和非官方机构围绕非主权事务所开展的制度化的沟通活动。”

中国城市外交的从属性和合作性大于其对中央政府整体外交构成的竞争性。事实上,在中国城市外交的发展过程中,来自中央政府层面的推动起到了关键的作用。改革开放以来,中央权力的多轮下放使得地方政府成为中国外交事务中的重要参与者,这尤其体现在吸引外资、扩大外贸、促进本地经济发展方面。同时,中国特色的行政管理体系在一定程度上保证了地方政府的外交行为不至于损害中央政府的对外政策目标。比如,国务院、外交部等对地方政府的外事管理部门和对外经贸机构进行经常性的业务指导;地方政府的国际活动多由编制内的政府职员执行,而不是依靠与私营部门的合作。

总体上看,中国的城市外交带来了中央和地方的共赢局面,但这并不意味着,协调中央与地方政府外交行为的制度已经达到完善的水平。第一,中国各地区城市外交的发展水平仍具有较大差距。一些城市的外交工作搞得好,在很大程度上得益于与中央的沟通较为有效。如何加强制度建设,使中国其他城市,尤其是边远地区的城市外交水平得以提升,是亟待解决的问题。第二,一些地方政府的行为与中央政府的外交政策不符,并产生了“外溢”效应,影响了国家间关系。比如,在南海问题上,一些地方政府在追求地方经济利益的时候,其行为与外交部的表态存在一定差异,这也激发了外界对于中国南海政策的疑虑。第三,在完善“从上至下”的约束机制的同时,也应进一步改进“从下至上”的反馈机制。地方政府的态度直接影响一国外交政策的执行,这也要求中央政府在制定整体外交政策的过程中充分考虑地方利益,从而从根源上减少地方政府“阳奉阴违”情况的发生。三、北京市的实践

北京市的友城活动始于1979年,东京于当年3月同北京结为友好城市。此后,北京的友城工作加速发展:1980~1989年,北京结成友好城市关系仅8对,而1990~1999年,北京新增友好城市数量翻了一番,达到17对。2000年以后,北京的友城工作取得的成绩一度十分有限,2000~2004年,仅缔结友好城市关系1对。但随着2008年北京奥运会筹备工作的展开,北京市的友城工作取得了突飞猛进的进展,2005~2008年,北京结成的友城关系多达16对,成功实现了《北京市外事工作发展规划(2004~2008)》确定的任务和目标。到2015年4月为止,北京已与47个国家的52个城市建立了友好城市关系,其中欧洲国家城市21个,亚洲15个,美洲10个,非洲和大洋洲各3个,友城关系的布局更趋合理。

除了在数量上有所增加以外,北京市的友城工作还向“多层次”“宽领域”的方向发展。“多层次”体现在北京市下辖各区县也积极展开了友城工作,截至2014年5月,区县友城已经达到97个(其中在全国人民友好协会备案的有11个)。“宽领域”则指友城合作涉及的议题更加多样化:在“发展”方面,在2009~2014年,根据外交部、中联部的要求以及驻外使领馆建议,北京市分别向哈萨克斯坦阿斯塔纳市、阿尔巴尼亚地拉那市、哥斯达黎加圣何塞市等16个友城开展了18项捐赠活动;在“经济”方面,友城也成为促进北京对外经贸合作的重要渠道,2010年和2012年,北京先后举办了两届以友城为参与主体的“城市可持续发展论坛”,期间共促成30个合作项目的签约;在“文化”方面,在2009~2014年,北京共与42个友城开展了69项文化交流项目。

就参与城市网络组织、开展多边外交方面,北京市也取得了一定成绩。2005年,北京市正式向城市网络组织UCLG提出申请,并于2006年成为该组织会员。2007年10月28日,在韩国济州举行的UCLG第二届世界大会上,北京市被推选为该组织世界理事会和执行局成员,并于2010年成功竞选连任。2008年,北京又加入世界奥运城市联盟等多边组织,并参加了第五届国际水都会议、第九届世界大都市会议等一系列城市多边外交活动。多边城市网络日益成为北京市获取技术支持、破解城市发展难题的重要渠道。比如,北京就根据自身发展的需要,加入了UCLG的城市交通委员会和数字知识城市委员会。与此同时,北京市也开始在多边城市外交舞台上发挥主导作用。2012年,北京发起成立了世界旅游城市联合会(World Tourism Cities Federation, WTCF),邀请世界各国城市加强合作、共享旅游发展经验。至今,WTCF已经从成立之初的58个城市和机构增加到了135个会员单位,其中城市会员88个,机构会员47个。

在与国家整体外交进行协调方面,服务于整体外交一直是北京城市外交的首要原则。首先,在维护国家主权和核心利益方面,北京利用友城渠道开展涉外斗争。1980年、1984年,北京市先后与美国纽约、华盛顿结为友好城市,但因政治原因,北京中断了与这两个城市的友好关系达15年,直到2004年才得以恢复。1997年,北京市与巴黎市结为友好城市。2008年,法国巴黎市长向巴黎市议会提议授予达赖“巴黎荣誉市民”称号,提议获得巴黎市议会通过,北京市为此发表公开反对声明,并通过相关市属媒体发表了《北京市坚决反对巴黎市授予达赖“荣誉市民”称号的公开声明》。其次,在落实国家领导人出访方面,北京城市外交也起到了十分积极的作用。2010年,时任国家副主席的习近平访问白俄罗斯,北京市推动住总集团和首旅集团等企业在明斯克市投资建设明斯克“北京饭店”;2013年,李克强总理出访印度,此后北京与印度德里邦缔结了友好城市关系,这些举措都为国家间关系的发展添加了更为切实的内容。最后,城市外交还起到了国家整体外交无法起到的作用。在中日两国关系的艰难时期,北京市和区两级人大与东京都各级议会的友好交往,在培育知华友好力量方面就发挥了重要作用。四、建设“一带一路”大背景下的北京城市外交

2013年9月7日,中国国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学作重要演讲,提出共同建设“丝绸之路经济带”的设想。同年10月3日,习近平在印度尼西亚国会发表题为《携手建设中国-东盟命运共同体》的重要演讲,指出中国愿同东盟国家加强海上合作,共同建设21世纪“海上丝绸之路”。“一带一路”大战略的提出为中国今后的整体外交明确了工作重点,同时也为中国城市的城市外交工作指出了新的方向。自古以来,城市就是人类政治、经济、文化交流通道上的重要节点,是人类文明的集大成者,历史上丝绸之路的出现对诸多节点城市的繁荣、发展起到了决定性的作用。当下,大力发展与“一带一路”沿线城市的城市外交,将是对国家大战略的有益补充,同时也将为城市促进自身发展提供难得的机会。

就国家利益而言,开展城市外交可以有效缓解周边国家对“中国威胁”的担忧。近年来,随着中国经济的快速发展和国力的迅速提升,中国与周边国家间的力量结构急剧变化,这引发了不少国家的担忧。一些国家的政策制定者对中国的“一带一路”战略存有疑虑,担心在经济上对中国的过度依赖,将使其在领土主权等政治安全议题上处于劣势,这样的担忧在一定程度上阻碍了中国“一带一路”大战略的推进。而相较主权国家的外交活动而言,以城市为行为主体的外交活动政治意味较弱,经济、文化意味较强,以城市为主体开展的外交工作有助于缓解“中国威胁论”,加强中国与“一带一路”沿线国家间的相互了解。

就北京市的地方利益而言,在“一带一路”沿线开展城市外交,有助于北京与沿线城市互通有无,推进“引进”与“输出”的双向流通。就“引进”而言,与发达国家相比,北京在促进城市的可持续发展方面相对落后。在多边合作中,北京更多的是一个学习者,而非传授者。很多发展中国家的城市在发展中遇到的问题(如空气污染、交通堵塞等),也是北京亟待解决的问题。通过参与跨国城市网络,北京市不仅可以从发达国家城市引进先进技术,也可以吸取其他发展中国家城市的经验教训,为解决自身问题寻求出路。而在“输出”方面,北京是一个充满活力的经济体,具有一定资本优势。“一带一路”沿线城市在推进可持续发展的过程中,面临着基础设施升级的问题,这也涉及大量的资金投入。而目前的城市网络组织可以提供的支持往往仅局限在技术、信息方面,融资方面的支持则略显不足。因此,我们有理由相信,“一带一路”沿线城市的市政改造可以成为北京企业海外投资的一个新方向。北京市政府可以在引领海外投资的过程中起到牵头作用,以私人领域的投资促进城市外交的开展。

此外,北京还应在构建中国城市网络的过程中发挥领导作用。如前所述,很多国家的地方政府积极组成城市联盟,以集体身份在海外进行自我推广。一个典型的案例就是日本国自治体国际化协会(Council of Local Au-thorities for International Relations, CLAIR)。该协会成立于1988年,旨在支援日本地方政府的国际交流活动,主要职责包括协助缔结友好城市,向海外介绍日本地方行政、财政制度等,并在纽约、伦敦、巴黎、新加坡、首尔、悉尼,以及北京都设有海外事务所。这种机构的设立有效提高了城市外交的专业水平,同时有利于各城市整合外交资源,降低外交成本。鉴于此,中国城市也应尽快改变“单打独斗”的局面。作为首都,北京具有更为丰富的城市外交经验,有更为专业的外事工作人员,因此,北京理应带头搭建中国城市网络,实现中国城市网络与跨国城市网络的对接,这也有助于弥合中国不同地区城市外交水平的巨大差异。

综上所述,在整个世界范围内,城市外交已经进入了蓬勃发展的阶段,出现了多边化、网络化的趋势,城市外交的内涵也不断扩展。北京市对城市外交的重视,适应了这一世界潮流。近年来,北京的城市外交工作呈现出“全方位”“多层次”“宽领域”的发展态势,而能否在“一带一路”战略的大框架下,实现城市外交工作的新飞跃将是对北京市的又一考验。国际友好城市的历史演变与当下新发展——以北京市为例杜晓娜 王宏禹

摘要:国际友好城市,是国际城市政府之间建立的一种友好交往的官方关系,是国际民间友好交往的重要提升和补充,也是促进民间友好交往的重要基础和重要保障,同时还是友城间开展实质性经贸文化等交流与合作的重要桥梁。本文从中国的友好城市工作发展历程及其指导思想、友好城市外交的工作任务以及开展友好城市工作的原则等方面来审视当今友好城市的发展,重点分析了首都北京友好城市发展的这一具体实例并提出相关建议,以便更好地开展21世纪的友城工作,从而为我国的政治、经济、文化的对外发展提供更为有利的平台。

关键词:友好城市;城市外交;对外交往一、国际友好城市工作发展历程及其指导思想

国际友好城市,又被称为“姐妹城市”,是国际城市政府之间建立的一种友好交往的官方关系,是国际民间友好交往的重要提升和补充,也是促进民间友好交往的重要基础和重要保障,同时还是友城间开展实质性经贸文化等交流与合作的重要桥梁。国际友好城市是一个地区开展对外友好交往、实施“走出去”“请进来”发展战略的稳定而可靠的有效载体。国际友城工作是民间外交的重要组成部分,是国家总体外交的主要推动力量,为创造“和平、发展、合作”的国际环境发挥了积极作用。地方政府国际友城工作的顺利开展是否扎实有效,直接影响着本地区的国际化进程,也关系着本地区经济和社会发展的方方面面。

友好城市活动可以追溯到第一次世界大战后的欧洲,一般认为,英国的凯里市和法国的普瓦市是世界上第一对国际友好城市。第二次世界大战后,国际友城活动在欧洲蓬勃展开,并传播到北美和其他一些发展中国家。二战使人们深受战争的创伤,人们开始对战争与和平进行反思。友好城市最初是基于消除文化隔阂、促进双方文化交流与发展,维护世界和平的美好愿望而建立的。

我国的友好城市工作共经历了三个阶段,第一个阶段是从1973年到1993年,共计21年,友好城市从第一对发展到第520对。其中前6年属于起步时期,发展较慢。1978年之后,国家进入改革开放的时代,友城工作发展速度显著加快,对外结好的规模不断扩大。我国相继出台了一系列友城工作的政策法规。1983年召开了第一次全国友好城市工作会议。特别是1993年中国人民对外友好协会颁布下发了《友好城市工作管理规定》和同年成立的中国国际友好城市联合会,为全国友城工作的健康有序发展提供了政策上和组织上的保证。第二阶段从1994年到2000年,在这7年的时间里,我国友城数量在第一阶段的基础上翻了一番,达到1019对。全国绝大多数省区和大中城市普遍开展了这项工作。2000年中国人民对外友好协会在北京召开了友好城市国际大会,扩大了我国国际友城工作在国内和国际上的影响,为走向新世纪的国际友好城市活动提供了新的推动力。第三阶段是从2001年至今,2014年,中国国际友好城市大会暨广州国际城市创新大会在广州隆重开幕,全国人大常委会副委员长陈昌智在2014年中国国际友好城市大会开幕式上致辞,目前友城数量已增至2154对。城市之间的国际合作也由双边向多边发展,合作领域从人员交流逐渐涵盖政治、经济、文化、社会等诸多方面,进一步促进了中外的友好交往和互利合作。同时,国际友好城市使世界进一步了解中国,拓展了中国对外开放的广度和深度,提高了中国对外开放水平。可以说,中国的国际友好城市活动得益于改革开放,并积极推动了中国改革开放。全国友协作为中国地方政府开展国际友好城市活动的协调管理机构,在这一过程中发挥着重要的桥梁作用。中国人民正在致力于实现“两个一百年”的奋斗目标,努力到2020年全面建成小康社会,到21世纪中叶建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家,实现中华民族伟大复兴的中国梦。世界各国人民也有自己的国际梦,也都致力于经济社会发展和国家繁荣稳定。“中国梦”不仅是中国人民追求幸福生活的梦,也同世界人民的梦想息息相通。本届大会以“我的城市,我的梦”为主题,强烈表达了中国人民在实现中国梦的过程中,愿同世界各国人民一道,促进城市间国际交流,推动其更好实现各自国家梦的美好愿望。

建立友好城市是一项涉及面广,具有很高实践价值的活动。开展这项工作要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导,正确认识其自身的发展规律,采取各种措施保障其全面、协调、可持续发展。要树立并落实科学发展观,努力创造出一个使国家整体利益和地方经济社会发展的局部利益和谐统一的环境,赋予友好城市工作为改革开放、国家外交、祖国和平统一大业以及地方经济社会发展服务的职能。友城工作不断持续加速发展的势头,对我们的工作提出了新的要求,我们要本着与时俱进、不断创新的精神,以高度负责的态度认真研究情况,领会工作方针,根据形势发展的需要,不断提出并解决问题,创造管理与服务的新水平。二、北京市城市外交历史回顾

首先是建国初期至改革开放(1949~1979),这一时期,北京市的对外交往以同临近友好国家的首都和大城市开展友好互访为起点;我国恢复在联合国的合法席位后,首都北京的对外交往也伴随着国家总体外交打开了新局面;1979年北京缔结了第一个友好城市后,其对外交往进入了活跃期,虽未形成真正意义上的城市外交,但亦出现城市外交的萌芽与雏形。

20世纪50年代中期,北京市与外国城市的交往开始逐步发展。当时国家外交遵循的是和平共处五项原则,北京便以睦邻友好的和平外交政策为指导展开了同苏联、东欧、南亚及邻近友好国家的首都和大城市以及日本一些自治体的交往,接待的第一个外国城市代表团是1954年来访的印度加尔各答市长慕克一行。

20世纪60年代初至70年代末,以中国外交“破冰期”为背景,北京同日本和西欧国家城市的交往开始起步,同坚持独立自主政策的社会主义国家及亚洲、非洲、拉丁美洲争取与维护民族独立国家的首都、大城市之间的交往与合作得到进一步加强。在“文化大革命”十年时间里,北京市对外交往受到严重干扰,“文革”结束后才逐步恢复。1979年3月,北京市缔结了第一个友好城市——日本东京都。当年,北京市配合中央有关部门接待国宾16批,安排外宾参观访问22150批22.8万人次,安排外国记者采访25批140人次,接待境外旅游者达到25万人次。北京对外交往开始进入活跃期。这一时期北京市外办机构进行了几次改革:1949年1月,北京外事机构称为“北京市人民政府外侨,务处”;1958年7月,改称“北京市人民政府外事处”;1967年4月,市委设立市委外事小组,市人民委员会设立外事办公室;1966年5月,“文化大革命”开始后,市委、市人委以及市外办受到严重冲击和破坏;1967年4月,北京市革命委员会设外事组;1976年7月,外事组改称外事办公室。

十一届三中全会召开后,我国进入了社会主义现代化建设的新时期,对外开放逐步扩大。北京城市外交以完善外事工作体系为内生动力,以迅速发展友好城市为外在依托,进入了充满生机和活力、空前发展的新时期。1981年12月,北京市召开全市外事工作会议,会议决定用业务归口管理外事工作,市委外事工作领导小组于1982年2月正式成立,其办事机构是市外办。到80年代末,北京市的外事工作按照“统一领导、归口管理、分级负责、协调配合”的原则形成了较

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