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发布时间:2020-08-29 12:47:23

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作者:吴志华,翟桂萍,汪丹

出版社:复旦大学出版社

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大都市社区治理研究:以上海为例

大都市社区治理研究:以上海为例试读:

第一章 上海街居体制的沿革

任何事物的发展都不可能脱离历史的存在,都会受到历史发展的一定制约。上海社区发展就“社区”而言,是20世纪90年代开始的,但作为一种基层社会,它与建国后城市街居体制的变迁密切联系,血脉相连。上海的社区定位在街道层面,所以研究社区发展,必须要厘清街道和居委会的历史发展进程,这样才能更好地理解和分析今天上海社区治理的发展。

一、建国初期街居体制的确立与变迁

新制度经济学认为,国家对制度变迁发挥着独特的、举足轻重乃至决定性的作用。诺斯指出,对经济增长起决定作用的是制度因素而不是技术因素。“这种制度框架约束着人们的选择,实际上制度是个人与资本存量之间,资本存量、物品与劳动产出与收入分配之间的过[1]滤器”。从1949年到1978年,计划经济在近30年的时间里演绎了自己建立、发展、演变和“巩固”的“完整”的历史,之后,计划制度走上了迄今尚未完成的变迁之路。计划制度的变迁过程,是改革开放持续深化、最终建立社会主义市场经济制度的过程,是中国经济由封闭逐步走向世界、融入国际经济体系的过程,是理论创新、制度创新并带动各方面创新的过程,当然,也是传统的计划制度由盛到衰、逐[2]步消亡的过程。而这种制度变迁对整个中国社会的发展变化更具有根本性的影响,它推动着中国社会的变迁,也引发了中国城市基层社会的变迁。(一)建国后上海街居体制的确立

新中国成立后,为了维护人民的权利,加强对城市基层社会的管理,中国共产党在接管城市的同时,也对城市基层社会进行了改造。根据城市居民的需要,在废除国民党保甲制度的基础上,逐步建立了街道居委会的管理体制。街居体制建立的一个重要背景,就是面对一个“一盘散沙”的城市社会,要对社会上的闲散人员进行管理和改造,同时厘清城市基层社会的基本情况。根据上海当时的情况,所谓“有组织”的人并不占多数,包括工人、机关工作者、店员、职员、教员、工商业主以及学生等。对于这部分人员的管理可以通过单位来实施。重要的是对散居在里弄的广大居民,主要有家庭妇女、摊贩、商人、自由职业者、无业人员以及失业人员等,这些人口大约占了当[3]时城市人口的2/3。面对众多的无单位人员,再加上解放初期国家政权建设的需要,街居体制的确立形成了对无单位人员的有效管理,街居体制对当时城市社会的整合发挥了重要功能,稳定了中国的城市社会,巩固了建国初期的国家政权。街居体制是个一体化的组织架构,也就是说,街道的存在往往伴随着居委会的支撑,而居委会的存在又多是在街道办事处的指导之下,所以二者并不是割裂的。但为了更清晰地说明这一体制的发展演进过程,这里分别对二者进行分析。当然,其本身的内在关联性,使分析不可能完全分离,多有交叉之处。

居委会的成立

上海城市居民委员会是在原有的街道里弄组织的基础上,特别是冬防队的基础上演变而来的。上海城市解放后,如何在不设一级政权机构的区以下街道里弄中建立群众组织以推行政令,保证民主建政、城市管理顺利进行的探索,在接管初期就已开始了。各区派出干部在毫无现成经验可供借鉴的情况下,根据各所在地区具体情况,不断摸索经验。如普陀、江宁、邑庙等区的棚户地区用的是集体水龙头,过去由当地恶势力勾结保甲长把持并从中贪污水费。在发动群众开展斗争后,组织居民自己管理自己的事。普陀区梅芳里和江宁区金家巷两个地区率先建立了全市第一个居民群众组织——自来水管理委员会。闸北区针对火车站周围环境脏乱,发动了一次清洁运动,并在此[4]基础上编组成立清洁卫生小组。1949年12月5日,上海市黄浦区宝兴里居民福利委员会(后改为宝兴里居民委员会)正式成立。1950年1月,市政府为促进市民身体健康开展了一场全市性的清洁卫生运动,在市、区各设清洁委员会和区委会,基层按旧保区域设卫生大组,按旧甲区域设卫生小组,建立了自上而下的全市性群众组织。所以,在逐步取消保甲制度的同时,上海城市基层社会主要是发动居民先后建立清洁卫生组、自来水管理委员会和人民防空队等基层群众组织,协同维护社会秩序,管理公共事务。这些基层组织的成立,切实解决[5]了居民生活中以前几乎无法解决的问题,给群众带来了福利和实惠。

1950年2月6日,台湾国民党飞机轰炸上海后,全市开展了反轰炸斗争。在市人民防护委员会统一领导下,各区相继建立了防护大队、中队、小队的防护组织。1950年11月1日,劝募苏北、皖北灾民寒衣运动周开始。上海各界积极响应,各机关、部队、工厂、学校、里弄居民成立劝募寒衣支会,并成立上海人民冬防(防特、防匪、防盗、防火)委员会,根据冬防工作的统一要求,全市里弄组织人民冬防服[6]务队2020个。随着服务队的建立,服务队的组织体系和工作也日益完善,下设自卫、服务、消防、卫生救护、水电管理、文化教育、总务等小组,除了“四防”之外,还开展居民福利、医疗服务、墙报宣传、办识字班等工作。“冬防服务队”根据当时的形势需要,在发动群众、协助政府宣传爱国、维护社会治安等方面发挥了很大作用,成为里弄居民委员会的雏形,但由于受其工作任务和组织形式的限制,[7]还无法成为经常、稳定地联系居民的组织形式。

1951年4月20日,上海市召开了“上海市街道里弄居民代表会议”。会议通过了在原有的人民冬防服务队的基础上改组为居民委员会的方案,最终确立以工人住宅区梅芳里为试点,摸索建立居民委员会的经验。1951年5月19日,梅芳里38条里弄推选代表53人,选出委员15人组成居民委员会,设总务、福利、安全、卫生、文娱五个组。6月8日,经区政府批准,正式挂牌成立梅芳里居民委员会。1951年6月14日,上海市民政局发出了《改变里弄组织形式的通知》,要求各区在冬防队基础上,吸收各方面人士协商,改编为街道里弄的日常福利安全组织——街道里弄居民委员会。至1952年底,全市共建立居委会3891个,委员49854人,覆盖人口421万余人,占[8]全市人口的85%、全市街道里弄的90%。至此,居委会作为上海基层居民组织正式登上历史舞台,开始了其在社会历史进程中一波三折的发展。

街道办事处的建立

上海各区街道办事处是区政府的派出机关,其前身曾称区接管专员办事处、冬防办事处、区人民政府派出人员办事处。1949年6月,上海市军管会按照上海市原有的行政区域,成立了30个区接管委员会。同年7月,各区接管会以3个保到10个保、90—150个甲、3万—5[9]万人口的地域,建立了102个接管专员办事处。1950年6月28日,上海市各区人民政府正式成立,7月1日,各区接管委员会及其所属办事处也随即撤销。1950年11月15日,根据市军管会的决定,成立上海人民冬防委员会,各市区以公安派出所辖区为范围成立冬防办事处。至1951年3月,共有冬防办事处117个。1951年6月,市区20个区以及郊区洋泾、吴淞一部分城市化地区,在冬防办事处的基础上以公[10]安派出所辖区为范围,设立区人民政府派出人员办事处。派出人员办事处在区政府领导下(业务上受区民政科指导),具体联系与指导街道里弄居民的组织工作,这是区人民政府派出人员办事的处所,而非一级行政机构。

1952年6月,派出人员办事处一律改称上海市××区人民政府第×办事处。1952年底,全市共建立135个办事处。市民政局在1952年9月草拟《市区区人民政府办事处试行方案(草案)》,确定办事处的性质为区人民政府的派出机关,不是区以下的一级政权,其任务为代表区人民政府具体进行地区居民的组织工作和推进居民的福利工作;在区人民政府的领导下,推动居民委员会贯彻群众性的中心任务;根据区人民政府的统一布置与批示指导居民委员会做好居民工作,及时向区人民政府反映居民的意见与居民工作的情况。该《试行方案》由市人民政府征求各方面意见后进行修订,于1953年上半年正式公布[11]。

1954年12月,第一届全国人大常委会第四次会议正式通过了《城市街道办事处组织条例》(下文简称《条例》),以法律形式统一并确定了城市街道办事处的性质、任务、作用。《条例》规定:街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关。街道办事处的任务是:办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项,指导居民委员会的工作,反映居民的意见要求。街道办事处设专职干部3—7人,其中包括妇女干部1人。1955年,根据《城市街道办事处组织条例》,上海市人民委员会于5月18日批示各区办事处的名称今后以其所在地街道名称称之,为××区人民委员会××街道办事处。此后,上海把区政府派出人员办事处统一改称为街道办事处。(二)建国初期上海市街道居委会的变迁

从1949年建国到1966年“文化大革命”爆发,街道居委会经历了从确立到发展、到扩张再到回归的历程,而这种变迁是与国家的发展紧密联系在一起的。新生的社会主义政权的确立,面临的首要任务是如何实现对社会的改造,巩固新生的国家政权。而从基层社会来讲,重要的任务是如何实现对社会人员的改造,使所有人员都成为社会主义的新人。在这种政权建设中,街道居委会作为上海城市社会的基层设置,自然成为国家改造基层社会、管理基层社会的重要工具和载体,这决定了在一定时期内街居体制的功能主要表现为政治性。就是这种工具和载体的地位和政治属性决定了建国后的十多年间街道居委会的功能变迁。

第一阶段:功能正常发挥时期

这一时期主要是指从建立到“大跃进”之前。街道办事处作为区的派出机构,从一开始其性质就非常明确,即它不是一级政权机关,其职能主要是协助上级政府办理有关事务。街道工作以居民为服务对象,对改善环境卫生、维护社会治安、巩固新生人民政权都起了重要作用。所以,开始时,街道办事处主要办理市、区两级政府有关居民工作的交办事项,指导居民委员会工作,反映居民群众的意见。1952年6月,上海市人民政府公布了《上海市市区设置区人民政府办事处试行方案(草案)》,从法律上对街道办事处的性质、设置和功能作出规范。明确规定办事处是区政府的派出机关,任务是在区政府领导下,以地区居民为主要工作对象。街道办事处设正副主任各一人,干事若干人。人数依所辖人口多少而定,一般以5000人设一干部为原则。其时,平均每个办事处有工作人员3个。主要从事区政府下达的六方面工作:(1)组织发动辖区内居民,推动与贯彻当前的中心任务;(2)对居民委员会进行领导,协助区政府开展里弄中的民主建设;(3)组织教育居民劳动生产并推行有关居民的福利工作;(4)推动居民文化教育,举办识字教育及文娱活动等;(5)组织进行街道里弄公共卫生工作;(6)贯彻区政府规定的有关居民工作[12]。

居委会成立时,各种人才的缺乏和对基层情况的不了解,造成了居民委员成分严重不纯的现象,不少逃亡地主、流氓,以至反革命分子混入组织。以居民组织较好的江宁区为例,全区居民委员会中参加过反动党团的有174人,曾任过保甲长的86人,与流氓势力有勾结或[13]参与过流氓活动的101人,合计占全部居民委员总数的15%。为此,上海市在1952年11月至1953年3月对居民委员会进行了第一次整顿。1952年12月,上海市民政局发布《上海市居民委员会组织暂行办法(草案)》,对居民委员会的组织范围、职权范围等作了初步的规范。规定居民委员会由居民代表会议选举主任1人,副主任1—3人,主任副主任中应有妇女代表参加。居委会下设治安保卫、文教、卫生、调[14]解、福利等专门工作委员会。经过整顿,调整了居民委员会的数量,新吸收了一些劳动就业积极分子任居民委员会委员,使居民委员会的干部素质和纯洁性得到提高,组织得到一定的规范。1953年9月在总结整顿经验的基础上,对《办法》进行了修改,再次组织起草了《上海市居民委员会组织暂行条例(草案)》。1954年3月,中共上海市委发出《关于里弄整顿工作的决定》,对居委会再次进行全面整顿。至1955年3月,整顿工作结束,这次整顿,“调整了居民委员会的骨干,弄清了一般居民的政治情况,健全了居民委员会组织,确保了工[15]人阶级在居民中的领导作用”。

1954年12月31日,全国人大常委会审议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》,统一规定:10万人以上的市辖区和不设区的市,应当设立街道办事处;10万人以下5万人以上的市辖区和不设区的市,如果工作确实需要,也可以设立街道办事处,作为市辖区和不设区的市的派出机关。居民委员会是群众自治性的居民组织,参照公安户籍段的管辖区域设立,一般每100—600户设1个居委会,由各居民小组推选的委员7—17人组成。企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍,可以设立职工家属委员会兼任居委会的工作。这样,街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置实现了全国统一。

1954年3月22日,政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织条例》,规定居委会设立调解委员会,受居民委员会的领导和法院的直接指导。上海市照此对居民委员会进行了规范与统一,居委会设福利、治保、文教、卫生、调解5个工作委员会。自此,街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体,正式进入国家政治制度的视野。可见,街道办事处的设立是在政府管理城市、“联系群众”需要下推动的结果。就上海来看,由接管办事处到冬防办事处到区政府派出人员办事处再到街道办事处,虽不同时期具体任务各有侧重,但贯穿始终的都是“联系群众,指导居民组织工作”。另一方面,居民委员会亦是这一需要的产物,其与街道办事处都是架设在政府与居民间的桥梁,后者是政府方面的组织建构,前者则是在居民中的组织建构。因此,街道办事处与居民委员会是一个相伴生的过程,二者共同[16]构成了街道社区的管理主体。

所以,从功能上看,街道居委会体制确立后的一段时间里,确实发挥了很好的作用。街道居委会成立后,积极动员居民参加抗美援朝、镇压反革命、爱国卫生、禁烟禁毒、贯彻婚姻法、取缔反动会道门等社会政治运动;组织学习文化、做好各项居民福利工作;调解居民纠纷,协助进行治安保卫工作,向政府反映人民群众的意见。在各方面都发挥了较好的作用。基本维持了街道办事处派出机关的性质和居委会自治组织的性质。

第二阶段:功能膨胀时期

这一时期主要是指“大跃进”和人民公社化时期。自1956年生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后,城市街道办事处除了承担市及市辖区人民政府交办的日常工作以外,还积极组织以家庭妇女为主的闲散劳动力,发展里弄生产加工和修配服务站,开展社会福利[17]事业,兴办托儿所、幼儿园等公益性的服务机构。也正是在这一过程中,随着“大跃进”和人民公社的发展,街道办事处的机构与工作人员逐步地增加和扩充。

1958年起,随着社会主义建设全面展开,特别是城市人民公社化运动成为这一时期街道和居委会工作的“重点”,以街道、里弄为基础,建立人民公社这一组织形式,并将其与城市的基层区域行政管理、经济发展及社会生活结合起来,在城市基层社会形成“街道里弄[18]工业化”、“生活集体化”、“家务劳动社会化”的局面。在全国“大跃进”的影响下,1958年8月,上海市委提出要“从生产、生活和文化学习三方面有计划有步骤地把妇女劳动力从家务劳动中解放出来,组织她们为社会主义建设服务,并且通过组织起来,逐步提高她[19]们的思想觉悟和组织程度”。当时,上海街道里弄经过运动、学习教育等的洗礼,已经得到了有效改造,其中一个重要表现就是里弄的基本情况得到有效掌控,里弄中的无组织成年人已主要是家庭妇女,占到此类成年人的90%,人数大约有130万人。而此时家庭妇女也积极要求就业。在这种情形下,街道居委会开始组织生产、生活服务事业,动员家庭妇女参加生产劳动,办托儿所、里弄食堂、卫生站等。据统计,“从1958年到1960年5月前,上海各街道建立了各种形式的生产组织约0.94万个,参加生产的里弄居民约有97.4万人,约占全市各里弄有劳动能力居民的80%。兴办各种规模的街道、里弄食堂3800多个,约有103万人在食堂用餐。托儿所4200多个,收托幼儿30多万。[20]还兴办综合生活服务站5000多个,约有服务人员3.2万人”。

随着功能的扩展,街道办事处和居委会的管辖范围也有所扩大,机构有所调整。1960年后,由于街道集体经济和文教事业的发展,工作任务大量增加,工作人员也随之猛增,如黄浦区牯岭街道办事处,[21]1954年办事人员只有7人,到1960年猛增到98人。1960年,在“大办城市人民公社”的形势下,居委会的管理事项增多,辖区范围扩大,一般从600户扩大到1000户左右,原有的2395个居委会调整合并为990个里弄委员会,居委会的名称改为里弄委员会。里弄委员会干部[22]基本上都由上级任命。人民公社运动的展开,使街道的机构和职能迅速膨胀。当时,一些街道内的派出所、菜场、房管所、粮管所、地段医院都接受街道党委统一领导。有些街道办的组织机构达到5个:分别负责秘书、文教卫生、生产生活、粮油等,工作人员达到39人。“人民公社作为一级政权组织,又是经济生活组织、社会生活组织,它在管辖的街道、里弄所在的街区里,全面实行基层行政管理,组织生产,负责司法、公安、卫生、医疗、文化、教育以及社会福利、[23]社会服务、社会救济等职能,权力空前膨胀”。

在这一时期街道和居委会出现了两个重要的变化。其一是居委会工作人员开始领取补助。1958年12月上海市里弄工作小组下发《关于居民委员会主要工作人员生活补助和公杂费试行办法》,规定从居委会正副主任中选“政治可靠、作风正派、能联系群众并具有一定工作能力的2—3人,作为专职工作人员”,对他们给予定期按月补助,水平不低于里弄加工组人员的工资。对于其他工作人员给予临时性补助,同时给予10—15元的办公费用。居委会逐渐成为街道办事处的[24]“派出机构”。其二就是加强了党对街道居委会的领导,实现了党组织的下沉。为了加强对街道办事处和里弄居委会的领导,上海市1958年5月在办事处范围内建立了122个地区党总支,在居委会范围内建立了27个里弄支部,并计划逐步做到每个居委会都有党小组和[25]党支部。通过党的“一元化”领导,进一步加强了对街道办事处和里弄居委会的领导。到1960年,上海市开始在街道建立街道党委,加强对基层工作的领导。居委会也相继建立了居委会党支部。例如,静安区重建后,中共静安区委建立街道党委和街道办事处,充实领导力量。上海市五里桥街道也在1960年成立了街道党委,4月开始试办城市人民公社,实行“政社合一”,实际上是党、政、社高度合一,街区权力达到前所未有的高度集中,党几乎直接掌控街道内全部权力。1960年,按里委会建立基层党、团组织,加强党对基层社会的管理和控制。在20世纪60年代初,上海市有101个街道,868个里弄党支部,在街道里弄中工作的党员已发展到8000多人,并培养了大[26]批热心街道里弄工作的积极分子。

我们可以发现,无论是街道办事处还是居委会的功能日益膨胀,有一种行政化或者说官僚化的倾向。街道办事处作为区政府的派出机关,虽不是一级政权机构,但具有一定的行政权力,其行政化和官僚化还可以理解。但居民委员会作为城市居民的自治组织,其行政化的趋向也开始显现。

第三阶段:功能调整时期

这一时期主要是指1962年到“文革”前。街道居委会功能的扩展,特别是大办经济,严重影响了其正常功能的发挥,而且由于街道各自为政,导致资源不能够进行有效的整合,使得各种街办经济和居办经济逐渐产生了负效应。为此,上海市政府开始作出调整。

1962年6月上海市下发《关于进一步调整街道里弄集体事业若干意见》规定:“今后城市人民公社一般不再举办工业企业,本市街道里弄统办、统管、统包生产、生活等集体事业的状况必须改变。”对街道里弄的集体事业分别作出规定,即将集体生产组织交手工业部门管理;生活服务性质的组织交商业部门管理;小学、业余学校交教育部门管理;继续保留的则与街道里弄脱钩,实行自负盈亏,街道里弄主要进行思想政治领导;同时要求进行物资清理、退赔、适当地安排劳动力;财务上交财政,里弄的经费由财政部门统一拨发,每月办公[27]费15元,专职人员的津贴补助为25元。各区据此进行了整顿,使街道里弄的工作基本走向了正轨。例如,在闸北区,1963年,全区9个街道内58家工厂,职工4415人划归区手工业局,剩下的生产组与[28]里弄脱钩,街道建立生产、生活联管组。

1963年上海市颁布《上海市街道办事处工作条例试行草案》,这是上海市第一部街道办事处工作条例。条例规定街道办事处以地区居民为主要工作对象,主要任务是:(1)了解居民的意见和要求,指导里弄委员会的工作;(2)配合有关部门对居民进行思想政治教育,动员居民积极响应党和政府的号召,完成各项中心任务;(3)根据上级政府规定,负责领导管理街道里弄集体事业的有关工作;(4)安排居民经济生活,做好优抚救济工作;(5)组织居民开展业余文化教育活动,发动群众做好爱国卫生工作;(6)根据上级政府规定,对地区劳动力进行管理调配,做好减少城镇人口工作;(7)[29]配合有关部门做好群众性的治安保卫工作和调解工作等。同年颁布了《上海市里弄委员会工作条例试行草案》,条例明确里弄委员会是群众自治性的居民组织,通过街道办事处接受区人民委员会的领导和工作指导。根据地域情况、居民生活习惯,及尽可能保持公安户籍段管辖区域完整的要求设置里弄委员会的范围,一般为1000—1200户。里弄委员会根据工作需要,设置了6个工作委员会:生活服务、劳动生产、文化教育、卫生、治安保卫、人民调解等工作委员会;下设一般以30户左右为单元的居民小组。里弄委员会、工作委员会、居民小组的干部由居民群众从符合政治可靠、觉悟较高、工作积极、[30]作风正派的退休老工人和职工家属中选举产生,每届任期一年。[1]〔美〕道格拉斯·C·诺斯:《经济史中的结构与变迁》,陈郁译,上海:上海人民出版社1994年版,第225页。[2]王文寅:“中国计划经济制度变迁的一般模式”,《山西高等学校社会科学学报》,2005年第11期。[3]高民政、郭圣莉:“居民自治与城市治理———建国初期城市居民委员会的创建”,《政治学研究》,2003年第1期。[4]朱国明:“上海:从废保甲到居民委员会的诞生”,《档案与史学》,2002年第2期。[5]同上。[6]范静思主编:《上海民政志》,上海:上海社会科学院出版社2000年版,第50页。[7]刘爱民:“上海解放初期的里弄居民组织”,载中共上海市委党史研究室、上海市档案馆编:《上海解放初期的社会改造》,北京:中共党史出版社1999年版,第139页。[8]朱国明:“上海:从废保甲到居民委员会的诞生”,《档案与史学》,2002年第2期。[9]《上海市区民主建政工作总结》,上海市档案馆B168-1-763。[10]范静思主编:《上海民政志》,上海:上海社会科学院出版社2000年版,第43页。[11]同上书,第44页。[12]中共上海市委办公厅市区处组织编写:《城市街道办事处居民委员会工作手册》,上海:上海人民出版社1988年版,第4页。[13]范静思主编:《上海民政志》,上海:上海社会科学院出版社2000年版,第51页。[14]朱国明:“上海:从废保甲到居民委员会的诞生”,《档案与史学》,2002年第2期。[15]同1。[16]郭圣莉、高民政:“建国初期上海市居民委员会创建的历史考察”,《上海行政学院学报》,2001年第4期。[17]徐永祥:《社区发展论》,上海:华东理工大学出版社2001年版,第59—60页。[18]熊月之主编:《上海通史》(第13卷),上海:上海人民出版社1999年版,第61页。[19]《关于里弄工作总结》,上海市民政局档案21243(1959)。[20]转引自熊月之主编:《上海通史》(第13卷),上海:上海人民出版社1999年版,第61页。[21]范静思主编:《上海民政志》,上海:上海社会科学院出版社2000年版,第44页。[22]同上书,第51页。[23]何海兵:“我国城市基层社会管理体制的变迁从单位体制、街居制到社区体制”,《管理世界》,2003年第6期。[24]郭圣莉、高民政:“1958—1966:居民委员会功能的变异与恢复——以上海市为例的历史考察与分析”,《学术季刊》,2002年第3期。[25]《十年来上海里弄的变化》,上海市民政局档案21243,转引自郭圣莉、高民政:“1958—1966:居民委员会功能的变异与恢复——以上海市为例的历史考察与分析”,《学术季刊》,2002年第3期。[26]中共上海市委办公厅市区处组织编写:《城市街道办事处居民委员会工作手册》,上海:上海人民出版社1988年版,第6页。[27]郭圣莉、高民政:“1958—1966:居民委员会功能的变异与恢复——以上海为例的历史考察与分析”,《学术季刊》,2002年第3期。[28]资料来源:《闸北区志》,上海市地方志办公室网站:www.shtong.gov.cn。[29]《上海市街道办事处工作条例试行草案(上海市档案馆藏)》,上海档案信息网。[30]《上海市里弄委员会工作条例试行草案(上海市档案馆藏)》,上海档案信息网。

二、“文革”期间的街居体制

1966年到1976年的十年间,整个中国社会处于一种畸形发展状态,各种运动席卷整个社会,不仅使国家政权处于风雨飘摇之中,而且使人民生活处于崩溃的边缘。在这一时期,作为城市基层设置的街道居委会体制遭到了严重破坏。在极左路线的影响下,有些居委会实行了军事编制,有些居委会干部被当成“当权派”。随着各级“革命委员会”的建立,街道办事处改组为街道“革命委员会”,居委会也相继改称为“革命居民委员会”,主要任务是抓阶级斗争,严重偏离了为民服务的方向。(一)从街居体制到革命委员会体制

1966年5月,“文化大革命”开始,设立各级革命委员会。6月起,上海各街道工作受到干扰,一批干部被送到“五七干校”劳动,街道工作基本上处于停顿状态。1966年8月开始“破四旧”,红卫兵下到里弄,向里委会索要“牛鬼蛇神”名单,按单抄家,而后,此“火”烧至普通居民家中。如此种种情形在所谓造反精神的鼓动下,很快变成了“斗争的烈火”。这股大“火”烧得如此激烈,几乎没有哪个里弄委员会能逃脱被批斗的命运,里弄委员会的正常工作中断。这种混[1]乱局面显然不能再继续持续下去。1967年2月11日,南市区召开大会,制止“假借讨还血债”冲击里弄干部的行为,并当场逮捕了一人,以儆效尤。1967年5月,全国第一个革命居民委员会——上海黄浦区牯岭路革命委员会正式成立。接着,长宁区新华路成立革命委员会。[2]随着各区各里弄陆续建立革委会,街居组织体系得以恢复。

1967年1月,上海市造反派组织夺了上海市委、上海市人委的领导权。“伴随着各地造反派夺权任务的实现,‘文革’领导者着手建立各级革命委员会控制下的新秩序。之后,各地街道办事处相继被造反派夺权。里弄干部受到冲击,里委会日常工作受到严重干扰。里弄成立了名目繁多的‘造反队’,揪斗里弄干部,抢占居委会用房。居委会工作陷于瘫痪状态。1967年1月,居委会被‘造反派’夺权,改称[3]里弄革命委员会”。1967年9月,街道办事处相继改为街道革命委员会,并建立街道党委,实行党的一元化领导。当时,街道革命委员会下设政治组、居民组、企事业组、文教卫生组、人防办公室、查抄办公室等,统管党、政、财、文大权,权力范围空前扩大。至此,上海城市街道居委会体制已经完全转变为革命委员会体制,成为进行无产阶级“文化大革命”的基层工具。这时,“街道革委会的任务主要是‘以阶级斗争为纲’,对资产阶级进行全面专政。其他任务还包括:(1)动员居民到农村安家落户和知识青年上山下乡;(2)民兵训练和征兵;(3)处理查抄物资;(4)组织、管理生产和服务工作。当[4]时辖区的医院、商店、中心学校也归街道革委会管理。”可见,当时街道革命委员会成为“阶级斗争”和“群众专政”的工具,主要的工作便是搞外调、抓清队、查户口。革命居委会一般设政治宣传组、服务组、群众专政队、业余工宣队、民兵小分队等。1968年1月19日,上海市“应居民群众的要求”建立了“上海市整顿交通秩序司令部”,恢复公共安全成为当务之急。革委会下设公共安全执法队,是由公安人员、干部和居民群众组成。里弄居民也组成自己的治安组织,负责监视居民区的外来陌生人和清扫街道。同时街道革委会还建立了“群众专政委员会”,由退休工人、工人家属和街道干部组成,在里弄[5]设支委会。如卢湾区成立了17个支委会和102个“群众专政队”,其任务是执行政治任务,即对“四类分子”进行监督改造,教育可教育[6]好的子女,在学习班开展批评斗争,使居民更深入地开展运动。1971年,街道建立业余“工宣队”,各里弄也相应建立由40—50人组成的“连队”。同时,以“向阳院”的形式,开展对青少年的教育活[7]动。“文化大革命”期间,街道办事处的工作遭到严重干扰破坏。在“一元化”领导的口号下,有些区将菜场、粮店、煤球店、熟食店、废品站等行业,以及小学、街道医院、房管所、公安派出所等都下放[8]给街道领导,使街道办事处的任务和权力大大膨胀。体制的转变是功能的需要。上海城市街居体制转换为革委会体制,使得其功能也由自治服务功能转换为以专政为主的政治功能。(二)上山下乡:街道居委会动员功能的充分展现

在上海,街道居委会具有一项比较一贯的功能,这就是动员功能,可以说从建国后一直持续到今天。因为上海城市的人口动员在建国初期就开始了,所以这里为了说明街道居委会动员功能的发挥,在时间上不仅仅局限在“文革”期间。“文革”前的上海人口外迁运动

上海在解放初期就十分重视人口对城市发展的影响。早在1949年7、8月间,上海就开始组织失业工人前往各地。到1952年时,上海共有包括失业和在业人员在内的9.9万名职工参加了东北、华北和西北的工业建设。这一时期的人口外迁主要是解决就业问题,多采用社会动员和自愿报名的方式。1953年起,国家转入全面经济建设,虽然上海的失业现象已经大为好转,但为支援内地经济建设,采取行业动员与组织抽调相结合的方法。据统计,从1953年到1956年,上[9]海支援外地各重点项目建设的职工有21万余人。1958年到1959年,为了紧缩城市人口,街道里弄动员知识青年到湖北、江西、安徽等地参加建设。这样,从上海解放到1959年,共有150余万人离开上海前[10]往各地参加国家建设。1961年为精减城市人口,共动员了15.8万人;1962年20.8万人离开上海;1963年又动员知识青年到新疆军垦农场[11]。这些动员工作多是由街道居委会配合来完成的。这种以职工回乡、内迁为主的人口迁移方式,并没有阻止上海人口的增加,因为上海在外迁人口的同时,还根据城市经济发展的需要引入了人口。“文革”中的“上山下乡”运动不仅使城市人口迅速下降,而且“解决”了当时严重存在的就业困难问题。“文革”中的上山下乡运动与组织动员

1968年12月,毛泽东同志发出“知识青年到农村去,接受贫下中农再教育,很有必要”的指示。上海市各级党组织和革委会在贯彻执行毛主席指示的过程中,把这一工作看作是“一场伟大的社会主义革命,充满着两个阶级、两条道路的斗争”。为此,全市从市一级到各区、县、学校和街道里弄,都组织了专门班子,加强对知识青年上山下乡工作的领导。同时,从市到区、县,从机关到学校,从工厂到街道里弄,经常举办学习班,召开座谈会,或者通过家庭访问等形式,“宣传毛主席的光辉指示,宣传毛主席的无产阶级革命路线”。“通过这些宣传活动,使大家更加明确地认识到,知识青年到农村去,是社会主义革命和建设的需要,是巩固无产阶级专政的需要,是青年运动[12]唯一正确的方向。”。

从1968年到1977年初,通过各种形式上山下乡,强制迁出的人[13]口达147万,与同期迁入人口相抵,净迁出人口近100万。而上海动员知识青年上山下乡的工作,主要是在学校、街道、里弄进行的。在1968年春,学生、工人被组织起来,检查外来人员,并要求居民[14]将外地亲友和子女送回原地。这是当时日常生活秩序中最急迫的任务,也是里弄组织得以恢复并正常活动的很大的原因之一。由于知识青年都是刚毕业的青年学生,没有工作单位,无法通过单位体制进行组织动员,所以作为知识青年学习的地方的学校和居住地的街道里弄就成为组织和动员知识青年的重要阵地。街道里弄将配合动员知识青年“上山下乡”工作放在极为重要的地位。街道里弄主要通过办学习班、树先进、上门反复做工作等方式“动员”青年学生远赴边疆或农村。直至“文革”结束,这一工作都是街道里弄重要而棘手的一项工作。如闸北区烽火街道是一个有11个里弄的街道,通过街道居委会的宣传和动员,“全街道3200多名知识青年,绝大部分都愉快地走上[15]了同工农兵相结合的道路。”1969年6月,北站区各街道与学校建立上山下乡联合办公室,直至1977年最后一批知识青年去市郊农场[16]务农,其间共动员9.2万人“上山下乡”。上海市黄浦区南京东路街道贵州里弄,“从1968年以来,有600多名知识青年响应伟大领袖毛主席关于‘知识青年到农村去,接受贫下中农的再教育,很有必[17]要’的号召,奔赴祖国各地农村、边疆干革命”。静安区街道在1968—1976年,在劳动部门指导下,与学校一起先后动员8万多名知[18]识青年上山下乡。(三)“文革”中街道及居委会服务功能的体现

在“文革”中,街道和居委会在履行动员功能的同时,日常的服务功能仍然是其不可游离的职责。1970年“五七指示”发表之后,革委会将原来居委会辖区内的零散小型工业和服务业集中起来兴办企业,使“街办经济”、“居办经济”由自然经济走向商品经济,为当时越来越多的返城待业青年及其他失业人员提供了一定的就业机会,方便了居民生活,而且也为居委会的活动经费及其干部的生活补贴提供了一定的资金来源。同时也为今天社区服务的兴起打下了一定的基础。另一值得关注的是革命委员会根据毛泽东要把医疗卫生工作的重点放到基层去的号召,在一些城市设立了群防员,相当于农村的赤脚医生,为群众看病提供了方便。而上海还建立了精神病人工疗小组,将精神病人的控制治疗与居办经济联系起来,既对精神病人进行监控,又给轻病人提供一定的工作机会。后来又在此基础上扩大为群治[19]群防运动,对社会的稳定起到了一定的作用。这项工作内容在“文革”后不短的一段时间内,也一直是居委会的一项重要工作。在“文革”期间,街道居委会承担的服务功能的发挥为“文革”后街居体制的恢复提供了一定的基础。

上海张庙一条街的居民,大多是双职工。白天孩子们缺人照料,为了让他们健康地成长,由里弄干部、退休工人、学校教师组成了“三结合”教育小组,担负起青少年的校外教育工作,成立了八百多个课余自学小组,开展了各种有益的活动。家庭妇女参加集体生产劳动,不仅改善了妇女的经济地位,更重要的是提高了妇女的政治地位,不少妇女走上了街道里弄的领导岗位。据统计,这条街里弄委员会主任以上的十六名干部中,十一名原来是家庭妇女。随着社会主义建设的发展,街道举办的幼儿园、托儿所、居民食堂等福利事业不断扩大,使更多的家庭妇女走出了家庭小圈子,成为社会主义建设的一支生力军。先后兴建和扩建了“五·七”机械加工厂、玻璃制品加工厂、水泥袋翻新工场、劳动保护用品加工场、综合服务站、劳动运输队等,[20]为附近许多大工厂提供工业原料和劳动保护用品。[1]Lynn T.WhiteⅢ:“Shanghai’s Polity in Cultural Revolution”,in The City in Communist China,Edited by John Wilson Lewis,Stanford University Press,Stanford California,1971,p.339.[2]Janet.Weitzner.Salaff:“Urban Residential Communities in the Wake of the Cultural Revolution”,in The City in Communist China,Edited by John Wilson Lewis,Stanford University Press,Stanford California,1971,pp.298-299.[3]《普陀区志》,上海地方志网办公室网站:http://www.shtong.gov.cn。[4]夏建中:“城市社区基层社会管理组织的变革及其主要原因——建造新的城市社会管理和控制的模式”,《江苏社会科学》,2002年第1期。[5]郭圣莉、王一侬:“从里委会到革委会——‘文革’十年中居委会的考察与思考”,《广州大学学报(社会科学版)》,2004年第7期。[6]Janet.Weitzner.Salaff:“Urban Residential Communities in the Wake of the Cultural Revolution”,in The City in Communist China,Edited by John Wilson Lewis,Stanford University Press,Stanford California,1971,p.310.[7]《杨浦区志》,上海地方志网办公室网站:http://www.shtong.gov.cn。[8]范静思主编:《上海民政志》,上海:上海社会科学院出版社2000年版,第44页。[9]熊月之主编:《上海通史》(第13卷),上海:上海人民出版社1999年版,第147页。[10]同上。[11]郭圣莉、王一侬:“从里委会到革委会——‘文革’十年中居委会的考察与思考”,《广州大学学报(社科版)》,2004年第7期。[12]本段中的引文均来自“上海市各级党组织和革委会加强对知识青年上山下乡工作的领导”,《人民日报》,1971年12月23日第1版。[13]熊月之主编:《上海通史》(第13卷),上海:上海人民出版社1999年版,第149页。[14]Lynn T.WhiteⅢ:“Shanghai’s Polity in Cultural Revolution”,in The City in Communist China,Edited by John Wilson Lewis,Stanford University Press,Stanford California,1971,p.339.[15]“坚决走伟大领袖毛主席指引的光辉道路,上海知识青年积极到农村落户”,《人民日报》,1969年12月23日。[16]《闸北区志》,上海地方志网办公室网站:http://www.shtong.gov.cn。[17]“巩固和发展知识青年上山下乡的伟大成果——上海市南京东路街道贵州里弄配合农村搞好再教育的调查报告”,《人民日报》,1973年4月2日第1版。[18]《静安区志》,上海地方志网办公室网站:http://www.shtong.gov.cn。[19]刘祖云:“中国都市居民委员会的历史沿革及其特点”,《社会学研究》,1986年第5期。[20]“上海张庙一条街”,《人民日报》,1972年3月5日第3版。

三、改革开放初期的街居体制

随着“四人帮”的倒台,持续十年之久的“文化大革命”也宣告结束,整个中华大地百废待兴。特别是伴随着十一届三中全会的召开,中国开始改革开放,走上了现代化之路。上海作为中国改革开放的前沿阵地,也真正开始了其国际大都市的建设,作为城市基层管理的街居体制也得到了恢复和发展。(一)街居体制的恢复

对“文革”之后的上海城市来讲,重要的是恢复秩序,恢复对城市基层社会的控制。街居体制的恢复和功能的发挥成为必要。就全国来讲,中共十一届三中全会后,街道办事处和居民委员会等组织陆续恢复,里弄革命委员会统一改为居民委员会。1978年的全国人大五届二次会议通过的新宪法,撤销“街道革命委员会”,恢复了街道办事处。1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,重新确立了街道办事处的性质。1980年全国人大常委会重新公布了1954年的《街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》,再次明确街道办事处是市或区政府的派出机构,并将街道党委、街道办事处、街道生产服务联社分开,宣布街道办事处的工作由民政部管理。1982年通过的《中华人民共和国宪法》首次明确指出,“城市……按居民居住地设立的居民委员会……是基层群众性自治组织”,“居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”;居民委员会的主要工作和职能是“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并向人民政府反映民众的意见、要求和提出建议等”。(二)街居体制的经济功能

我国街居经济于1958年前后兴起。当时,随着“全民办钢铁”、“全民办工业”和“集体食堂”的出现和兴起,广大妇女告别锅台,走向社会,谋求职业。中国劳动力大军骤增。当时已有的生产部门根本不可能容纳如此多的新增劳动力。为了满足“解放”了的妇女的就业要求,解决就业问题,在一些全民所有制企业的支持下,妇女们从家中搬来桌椅板凳和简单的生产工具,组织起来,办起了小企业和小商业。街居经济随之诞生和兴起。60年代初期,由于当时严峻的经济形势所迫,2000多万城市人口被压缩到农村,从事农业劳动。城市居民中闲散劳动力降到最低点,在这种情况下,街道的企业、商业和服务业绝大部分关闭,街居经济步履维艰地生存着。在70年代中期,由于“文革”对整个国民经济的破坏,国民经济停滞不前,每年新增长的劳动力得不到安置;与此同时,大批知识青年返城,造成了一支庞大的待业队伍。为了安置待业青年,街居经济又有了迅猛的发展。

上海街居经济发展主要是从1978年开始的。“文化大革命”结束后开始“拨乱反正”工作时,因要安置回城知青、解决城市居民日常生活不便的现实需要,街道便开始充当起企业家的部分经营角色,办起了一大批生产、生活服务性企业。1978年起,大批知识青年回沪,安排他们生活、工作成为街道办事处的重要任务。在劳动部门安置的同时,街道利用旧房办生产、生活服务事业,安置就业。仅静安[1]区街道,1978—1992年共办理知识青年5万多人返沪安置就业。闸北区在1979—1983年间,全区安置回沪知识青年和待业人员12万余人。这种就业安置使街居经济同时得到发展。1984年7月,闸北区有街道工厂148家,职工30241人,产值14240.91万元,利润2119.16万[2]元,厂房12.8万平方米,划归区集体事业管理局。1979—1982年,普陀区有123个居委会举办各类合作社246家,安排“文化大革命”期间上山下乡回沪知青2300人。1981、1982年总营业额为969.4万元,[3]利润160万余元。

在20世纪80年代,改革开放为街居经济注入了新的活力和新的生长点,街居经济得到了快速发展。尤其是市场经济的发展,使本来比较弱小的街居经济基础得以在更广阔的经济领域发展,实行多元化、多角度经营,街居经济逐步形成了以工贸实业、社区服务、房产物业等为主体的经济体系。1984年以后,在以“放权让利”为主要特征的城市经济体制改革的过程中,街居经济作为城市经济体制改革的一部分得到迅速发展。上海市政府决定“地区工作要贯彻以经济建设为中心,两个文明一起抓,促动其他各项工作”后,各街道多层次、多渠道、多形式地发展街居经济,使街居经济的发展进入一个高潮。于是,街居经济的管理成为街道日常工作的一个重要部分,而创收数[4]量则成为考核街道各科室及居委会的重要评价指标。1987年,上海市政府有关部门下达了对原属民政局的福利企业、区合作联社的企业及其他一些部门的小企业,归口街道统一管理的文件精神,由此形成了上海市行业多元、规模较小、体制松散的街居经济体系,该体系囊括了联社、劳服、校办、民政、里弄加工业等多部门所属的企业。就行业分布而言,街居经济以较低层次的第三产业为主业,同时也有少量的制造业企业。街居经济具有增长速度快,质量效益好;服务社区,方便居民;规模小,门类齐全,机制活的特点。80年代末,上海市对街道财政收支实行包干,区政府的财政拨款微乎其微。而在街道企业发展得比较好的时期,上海市区财政收入的构成中街居经济仅次于区属商业,成为第二大户(区政府在收到街道企业的利税之后把很大一部分返还给所属街道)。

街居经济的发展使得在相当长一段时间内,基层政权的权力运作指向的都是其经济利益的获得,即以街道办事处为首的基层政权直接介入经济,担任企业的管理角色,并使党、政与所辖企业形成一个类似“大企业”的利益共同体。这种组织权力的错位成为基层政权在街区丧失权威的一个重要原因,大大削弱了基层政权在街区的合法性与权威性。街居经济的发展为城市基层政府带来了巨大的经济收益,成为街道发展的重要财政来源。但随着政府职能的转变,街道作为一级政府的派出机构,公共服务的职能日益凸显。最新的发展趋势,如浦东新区2007年通过财政体制改革,街道办事处已全面退出直接招商引资的舞台,其他经济管理职能也一并剥离,使其将主要精力集中于社会公共管理和服务事务,使街道的中心工作由原来的经济工作转移到为民服务上来,促进街居经济向服务经济、社区经济转移。(三)街居体制的调整

20世纪80年代以来,街道工作主要有社区治安、社区卫生、社区文化、社区服务、街居经济、城区管理、旧区改造和居民动迁工作,并完成区交办的各项任务。从1984年起,党的改革、开放、搞活方针的贯彻和发展,推动了街道办事处的工作,街道办事处的综合服务功能不断增强,各项工作充满活力,出现了少有的生机。上海市提出了四句话的指导思想和工作目标:“安定团结,环境整洁,方便生活,服务四化”。‘街道办事处从为民、利民、便民的宗旨出发,发动和组织离退休职工和社会待业人员,因地制宜地办起了以综合服务、劳动服务、生活服务为主体的第三产业,方便了居民生活,有利于生产发展,活跃了市场,受到居民的欢迎’,促进了街道办事处的工作从原[5]来的单一性、突击性、经验性向综合性、服务性、科学性转化。

根据《上海市街道办事处工作条例》,街道办事处的主要任务有以下几项:一是宣传和执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规;二是搞好精神文明建设;三是开展社会治安的综合治理;四是管理社会闲散劳动力;五是指导、管理各项经济工作;六是搞好民政福利工作;七是配合有关部门做好市政建设和管理;八是指导居民委员会开展工作。根据街道办事处的任务和功能,街道办事处一般设主任1人,副主任1—2人。主任负责全面工作,副主任协助主任开展工作。办事处根据工作需要可设一室四科,比较普遍的设置是:办公室、城建卫生科、民政福利科、劳动经济科和社会教育科。街道办事处除设置若干必要的科室外,通常还依靠辖区内的工厂、机关、学校、商店、菜场、房管所、派出所、工商所、部队等单位,组建一些必要的非编制常设机构和临时机构,以便于共同协调处理有关地区性、社会性、群众性的工作,更好地为居民群众服务。这一时期,街道的非编制常设机构和临时性机构较多,使街道办事处的机构和人员都大为增加。

但实际工作中街道存在多头指挥、任务繁重等问题,经常处于被动状态。1984年,城市经济体制改革开始后,这些问题更为突出,街道办事处事实上已经突破派出机构的性质,起着基层政府的作用。1985年10月,市民政局会同有关部门,经市人民政府同意,选择黄浦区广东路街道办事处、长宁区天山路街道办事处、虹口区曲阳路街道办事处,进行街道办事处行政管理体制改革的试点。改革的主要内容是:(1)由市、区授予三个街道办事处行使基层政权的某些职能。(2)给街道办事处放权。(3)召开街道居民代表会议。(4)本着精简、统一、效能的原则,从实际出发,合理设置机构,适当增加人员编制。(5)增加街道财力。自这三个试点街道办事处进行改革后,全市各街道办事处都逐步进行了改革。

1987年2月由市人民政府批准颁布《上海市街道办事处工作暂行条例》对街道办事处的性质、任务、组织机构、工作制度、工作关系和工作方法都作了明确规定。明确了街道办事处是区人民政府的派出机关,受区人民政府的领导,行使基层政权的部分权力,管理本地区的行政工作。到1988年4月,全市132个街道办事处已全部建立居民代表会议制度。1988年1月,长宁区天山路街道办事处率先进行街道办事处财政体制的改革,实行“定收定支,结余留用,超额分成,一定三年不变”。同年3月后,全市所有街道办事处都作了财政体制的

[6]改革。

随着社会的发展,居委会承担的任务也十分繁重。1981年10月,市民政局根据民政部《关于城市居民委员会的工作由民政部门归口管理的通知》精神,对居民委员会的情况作了调查。调查发现居委会主要存在三个方面的问题:一是居委会承担的任务过重,同城市居民委员会自治性质不相适应;二是干部队伍老化,后继乏人;三是居民委员会管辖范围过大,影响到工作的深入,同居民联系也不够广泛[7]。

为解决居民委员会存在的问题,根据上海市人民政府的要求,从1983年4月开始,市民政局会同有关部门,首先在市区10个区的25个街道办事处,选择54个居民委员会进行整顿改选的试点工作。试点工作分调整规模、健全组织机构、理顺工作任务三个阶段进行。1984年5月,市民政局在总结试点的基础上,会同市财政局向市人民政府写了《关于本市居民委员会开展整顿改选工作的意见》的报告,就加强对整顿改选工作的领导、居民委员会管辖范围的调整、机构设置和干部配备、居民委员会任务和经费等方面提出了意见。之后全市范围的整顿改选居民委员会的工作陆续推开,各级民政部门承担整顿改选的具体工作,公安、司法、妇联、工会、共青团部门和团体积极配合。在广泛深入宣传动员的基础上,广大居民踊跃参与。“至1985年7月,全市1884个居民委员会整顿改选工作全部结束。通过整顿改选,统一了居民委员会的规模。规定每个居民委员会为500—800户,郊县城镇为400—600户。管辖范围划小后,全市居民委员会由1884个增加到2831个。健全了组织机构,居民委员会干部由居民民主选举产生,纠正了过去靠政府任命的做法,改选后居民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生、民政福利、文化教育、劳动服务等工作委员会,骨干力量得到充实加强,初步理顺了居民委员会的任务。整顿中各区县都减去了一部分不应由居民委员会承担的任务,初步减[8]轻了居民委员会的过量负担。”。

1985年,居民委员会整顿、改选后,管辖范围和任务作了调整。特别是居民委员会开展居民自治示范活动后,使居民委员会基层自治作用得到了较好的发挥。1986年,按《上海市城市居民委员会工作条例(试行)》,居委会主要任务是创建文明楼(组),保护妇女、儿童、老人合法权益,维护治安,拥军优属和发展福利生产等。另外居民委员会也建立了各项制度,包括工作制度,会议制度,学习制度,[9]接待来访、来函、来人调查制度,财务制度和民主生活制度等。(四)街居体制发展的转向

上海城市基层管理体制有其自身的演进逻辑,但这一逻辑不可能脱离国家管理的藩篱,是受制于国家对基层社会进行管理的需要的。所以,从保甲制到街居体制的发展,更多地体现了国家的需要,而非社会的需要、居民的需要,反映的是一种政治发展的逻辑,而非社会发展的逻辑。在传统社会中,社会被淹没在国家的羽翼之下,受到国家的庇护,社会和居民都是服从于国家的。但在这一整体逻辑下,我们并不否认社会有其自身发展的逻辑。

街居体制从其产生之日起,就难以摆脱行政性的倾向。从上文的分析可以看出,街道、居委会作为国家与社会之间的媒介,其生存与发展是国家与社会博弈的结果。当国家的政治统治需要占据主导地位时,其服务于国家的一面就体现得比较充分。当社会的发展需要占据重要地位时,其服务于社会的一面就得到一定程度的体现。而考查建国后街居体制四十年的发展历程,可以发现,与中国经济发展和中国社会的整体性相适应,街居体制更多的是体现了其为国家服务的一面。这种与国家政治权力的密切关系使得街道存在一种政权化的倾向,使居委会的自治性一直就受到各种形式的侵蚀。

随着单位体制的瓦解,中国公民社会快速发展,使中国城市基层社会在承担了为企业改革、为社会管理体制改革“托底”任务的同时,更具有发育公民社会的功能。原有的街道党政机构功能定位、机构设置和运作模式,在大量的区域性、群众性和社会性的工作中,越来越难以适应基层政治管理的需要。社区作为城市公民生活的共同体,其实质是社会生活的公共领域。社区体制作为城市基层公共领域的管理体制,是对单位体制、街居体制的一种超越和重整,是城市基层社会的基本组织架构。街居体制的困境和城市基层社会的快速发展之间的矛盾,推动着上海城市基层管理体制由街居体制向社区体制的转型。传统体制的变革意味着把政府对社会的管理,把以政府为中心运作转变为以社会为中心来运作。城市社会基层管理体制的变革推动了街居体制向社区体制的转型,为这种以社会为中心的运作提供了制度架构。但社区体制的建构还处于一个发展的过程中,还具有过渡性的色彩和特点。但重要的是社区发展的逻辑已经开始式微,逐渐由政权建设的国家控制逻辑转换到国家与社会共同发展的逻辑上来,而城市基层管理体制的逐渐式微为这种逻辑的发展提供了制度的支撑。社区体制作为一种形成中的制度,具有多元的包容性和吸纳性,既能够发挥政府的主导作用,又能够有效吸纳社会的创造力。正是在这种多元并存、历史延续与实践创新的互动博弈中不断创造着城市社区的发展,完善着社区体制的架构。[1]《静安区志》,上海地方志网办公室网站:http://www.shtong.gov.cn。[2]《闸北区志》,上海地方志网办公室网站:http://www.shtong.gov.cn。[3]《普陀区志》,上海地方志网办公室网站:http://www.shtong.gov.cn。[4]鲍日新、刘泽雨、董慧主编:《社区管理理论与实践》,大连:大连海事大学出版社2004年版,第120—122页。[5]中共上海市委办公厅市区处组织编写:《城市街道办事处居民委员会工作手册》,上海:上海人民出版社1988年版,第8页。[6]范静思主编:《上海民政志》,上海:上海社会科学院出版社2000年版,第44—45页。[7]同上书,第52页。[8]范静思主编:《上海民政志》,上海:上海社会科学院出版社2000年版,第52页。[9]参见中共上海市委办公厅市区处组织编写:《城市街道办事处居民委员会工作手册》,上海人民出版社1988年版。

第二章 近二十年来的上海城市变迁

一、浦东开发与上海城市的快速发展

1990年4月18日,党中央、国务院宣布了开发浦东、开放浦东的战略决策,浦东开始了腾飞的历史,上海也由此开始了快速发展的进程。进入90年代以后,在邓小平理论的指引下,上海抓住了20世纪最后的历史机遇,特别是抓住了浦东开发开放的契机,提出了“一个龙头、三个中心”的国际化大都市的发展目标,这才真正驶上了城市发展的“快车道”。正是在城市快速发展的推动下,上海无论是经济发展速度、产业结构,还是城市功能都发生了重要的变化。这种变化不仅为城市社区发展提供了经济基础,而且提供了经济动力和功能支撑。(一)上海经济的快速发展

1978年党的十一届三中全会以来,中国进入改革开放新的历史阶段。但在整个80年代,在全国改革开放格局中,上海作为计划经济的大本营、中央财政的主要来源和国有企业最为集中的地方,充当了全国改革的“后卫”,改革滞后,开放不足,相对于迅速崛起的广东等省份,上海明显落后。据统计,1979年至1990年的12年间,上海GDP年均增长7.45%,低于全国平均水平的8.72%,上海国内生产总值在1978年是全国第一,到1992年则降至第九。1982—1991年的10年间,上海的经济增长速度一直低于全国水平(见表2-1)。不仅生产外贸出口等原先处于全国第一位的指标先后让位于沿海其他省份,而且主要经济效益指标均呈下降之势。而当时的浦东是一片农田,上海人对浦东的看法是“宁要浦西一张床,不要浦东一间房”,浦东仍是一片亟待开发的处女地。

数据来源:历年《中国统计年鉴》、《上海统计年鉴》。

20世纪90年代浦东的开发开放,不仅是上海发展的起点,也成为整个中国经济发展新的开端。上海按照邓小平同志提出的“抓紧浦东开发,不要动摇,一直到建成”的指示,借鉴国内外开发区的成功经验,推进浦东新区的建设。这样,以浦东开发为龙头,在中央政策的支持下,上海获得了前所未有的发展机遇和发展潜能,使上海城市经济能量得到了前所未有的释放,将上海推向中国90年代发展战略中的至关重要的位置。浦东新区1990—2002年的国内生产总值(GDP)平均增速19.6%,固定资产投资平均增速为36.4%,城市基[1]础设施投资平均增速为29.8%,大大高于上海的整体经济发展速度。浦东的发展大大促进了上海整体经济的快速发展,使得1990年代的上海经济发展十分引人注目:国内生产总值从1990年的7563亿元上升到1998年的36882亿元,增长了近4倍。特别是在1992年邓小平南方讲话之后,上海经济发展开始了快速的发展,转变了在全国落后的状况。1992、1993年两年的增幅均为14.9%,分别高于当年全国平均水平增幅的1.3个和1.5个百分点。1990、1991年时,上海的增幅在全国的18位之后,1992年至1993年,上海的增幅步入前10名的位置。

中国加入WTO后,上海作为一个人流、物流、信息流、资金流集中且充满商机和活力的城市,在金融服务业、高新技术产业等领域,利用外资出现了一个新的高潮,口岸的进出口贸易上了一个新的台阶,具有良好的基础设施条件和投资软件环境的浦东新区也迎来一系列新的发展机遇。(二)上海城市产业结构的优化

城市产业结构,是决定城市经济功能和城市性质的内在因素。浦东开发开放的过程,也是上海产业结构不断调整的过程。在高强度投资(内外资金)的支撑下,浦东经济快速增长,推动了浦东的功能开发和产业结构升级优化,一批现代产业部门迅速崛起。(1)第一产业初步显现出都市型农业的特征。农业在GDP中的比重不断下降,由1990年的3.7%降到2002年的0.5%。孙桥农业开发区代表了浦东第一产业发展的方向。(2)第二产业向高科技、外向型发展,精细化工、生物医药、电子及通信设备成为主导产业。(3)第三产业进入历史发展的新时期。浦东新区1990—2002年的第三产业平均增速为25.1%,2002年增加值是601.38亿元,是1990年的49.57倍,占新区GDP比重由7.2%上升为48.0%,形成金融、贸易、房地产产业鼎立发展的局面。三个层次产业的构成从1990年的3.7:76.2:20.1,成长到2002年的[2]0.5:51.5:48.0。浦东开发开放所带来的经济发展和自身产业结构调整对上海经济发展及整个产业结构的调整有着非常重大的意义。在外资的推动下,上海的产业结构也因为浦东开发适时进行了调整,而且[3]这种调整是与浦东的产业结构变动相适应的。上海的农业发展向现代农业转变,在国民生产总值中所占的比重一直处于下降趋势,符合现代国家农业发展的趋势,到2006年,农业所占比重已经下降到1.0%以下。第二产业的比重从1990年的64.7%逐渐下降到2006年的48.5%。与此相对应,第三产业的比重在2000年就超过了50%,这说明上海的产业结构已经实现了历史性的跨越,实现了经济发展由第二产业主导到第二、三产业共同促进到第三产业主导经济发展的迈进,表明上海已经是一个现代化的城市(参见表2-2)。(三)上海城市功能的提升

20世纪90年代以来,上海作为东部沿海的特大型城市,加快了城市功能开发,中心城市枢纽功能逐步完善,要素集聚和辐射能力大大加强,城市功能逐步转型。所谓城市功能的转型,是指上海由功能单一的制造业中心,向枢纽功能较强的经济、贸易、金融中心转变;城市经济的发展,由第二产业拉动为主,向第二、第三产业共同拉动转变。配合城市功能的转型,城市基础建设大规模展开,服务行业超常规发展。枢纽功能的增强大大强化了城市的集聚能力,迅速提高了城市经济的密集程度,给城市经济空间的拓展带来了源源不断的动力,加快了经济的增长。

上海城市定位是成为“一个龙头,三个中心”,即长江流域经济发展的龙头,亚太地区的国际金融、贸易、经济中心之一。随着“长三角”经济贸易区的启动,上海的龙头作用进一步显现。面对世界现代化进程和经济的全球化发展,上海在20世纪90年代以浦东开发为起点实现了经济的起飞,而21世纪的上海则开始了进一步融入经济全球化发展、迈向国际大都市的征程。

上海的目标是在21世纪前半叶基本实现现代化,建设成为现代化国际大都市。20世纪后期,上海确定的发展总目标是建设“国际经济中心城市”,这是一种经济优先的发展战略。而21世纪上海的总体发展目标定位为“现代化国际大都市”。根据国务院批准的上海新一轮城市总体规划,2020年上海要建成社会主义现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一(即“一个现代化,四个中心”)。以建设“现代化国际大都市”为未来发展目标,21世纪上海的发展方式将不仅仅停留在经济增长层面,而是追求一种“发展理论”所倡导的“以人为本”、可持续的、全方位的发展,进一步迈向国际化大都市的行列。而且随着上海要在全国首先实现“四个率先”的提出,上海的城市功能也将进一步提升,使上海作为国际化大都市的功能日益完善。[1]《上海浦东新区统计年鉴》(2003),第11页。[2]《上海浦东新区统计年鉴》(2003),第11页。[3]李东、于保平、刘骏:“浦东开发开放与上海产业结构调整”,《上海综合经济》,2004年第4期。[4]数据来源:1990年浦东的数据来源于《上海浦东新区年鉴》(2003),其余数据来源于《上海统计年鉴》(2007)。

二、上海城市改造与住宅区开发

上海城市的改造是与城市经济的快速发展同步的,城市改造以空前的规模与速度展开,而且这种改造是与城市的住宅区开发结合在一起的,从而使上海的城市发展进入了一个新的历史阶段。这种变化不仅为社区发展提供了空间和平台,而且提供了发展的支撑。(一)上海旧城区的改造

上海大规模城市改造与建设是从20世纪80年代后期开始的。当时的主要目标是还历史欠账。80年代中期,根据国务院颁布的《城市规划条例》,上海市确定了从城市实际情况出发,以加强维护、合理利用、适当调整、逐步改造为原则,开始实施旧城改造计划,并将中心城区范围内的棚户区、危房区作为重点对象。这不仅对改变上海的城市形象具有重要的意义,也与城市居住条件的改善极有关系。上海市区各种类型的棚户简屋,缺乏基本的生活配套设施,人口拥挤,环境恶劣,留给人们的印象是“脏、乱、差”。解放初政府投资在棚户区设置“给水站”,在街道里弄设立自来水管理委员会等,都是为了改善这些地区居民的生活条件,后来又在这些地区增建各种类型的公共厕所,也是出于同一目的。由于1981年大量新建住宅完工,1982年全市棚户简屋的面积立即从400余万平方米骤降到291万平方米,这是上海解放33年来棚户简屋面积首次低于解放初期时的水平。从1984年起,此后每年均有较大幅度的下降,直到1995年时还[1]剩下最后的80万平方米。经过多年的努力,黄浦区1995年率先消灭了棚户住宅,静安区从1996年底已经宣布基本上消灭了棚户简屋集聚区。到2000年前,上海还有365万平方米的危房、棚户需要拆除(参见表2-3)。

数据来源:《上海统计年鉴》(2007)(此表的统计范围为10个中心城区)。

城市的快速发展,上海的旧城改造也在不断地发展和升级,使城市改造与城市发展更好地有机结合。因此,上海进行旧城区改造,除了兼顾棚户简屋住宅的改造之外,还与交通、市政基础设施等其他项目的改造或重建结合,使城市改造与建设同步。既改善了居民的住房条件,又改善了居住环境,提升了居民的生活质量。整个20世纪90年代上海城市建设主要是为了解决在交通、住房、污染等方面的历史“欠账”问题,克服“城市病”。上海借鉴国外经验,90年代以来,加大对城市基础设施建设的投资,从1990年的47.22亿元增加到2002年的583.49亿元,年递增44.7亿元,从1990年到2006年累计投资7556.37亿元(见表2-4)。上海加速推进以功能性、枢纽性基础设施为重点的城市建设,取得了举世瞩目的成就。经过大规模的投资改造和建设,2002年,上海人均道路长度比1990年增加了5.45公里,人均拥有公共绿地面积比1990年增加6.74平方米,每万人拥有城市排水管道长度比1990增加了1.53公里,每万人拥有公交车辆数和出租车辆数分别比1990年增加了7.53辆和26.8辆,每万人拥有公共厕所比1990年增加了2.04个(见表2-5)。从这些数据可以看出,经过两轮“一年一个样,三年大变样”的大规模城市基础设施的建设,城市面貌发生了巨大变化,城市设施水平和城市居民的生活质量和环境得到巨大的提升。到90年代末,高架道路网和轨道交通(轻轨、地铁)网已经基本覆盖全市,形成了地上、地下交叉的网络交通。交通网络的进一步发展,使城市的内涵和外延大大拓展。以绿化、治水、治气为主要内容的城市生态环境建设步伐加快;基础设施的投入重点转向中心区的外围;全方位地完善城市功能,提升城市品位。

数据来源:《上海统计年鉴》(2007),第182页。本表不包括住宅建设投资,从2003年起,交通运输投资包括公用设施中市内公共交通投资。

数据来源:《上海统计年鉴》(2007);1995年的数据来自《上海统计年鉴》(2003)。(二)上海房地产开发与新型住宅区的涌现

城市住宅作为城市居民最基本的生活空间,无论对家庭还是社会,都会带来一系列的连锁影响。以往,上海城市居民住房拥挤和条件差,一直是个非常突出的现象。建国以后这一状况开始得到改变,但进展缓慢。直到20世纪80年代中期还始终没有获得圆满的解决。近十多年来随着住宅建设和管理政策的根本性改变,上海的住宅建设发展迅速,住宅的分布和质量也发生了明显变化,城市住房短缺问题终于初步得到解决,由此成为居民生活水平有所提高的具体表现之一。

解放初期上海建设了一批住宅,曹杨新村是新中国第一个工人住宅群。“文革”十年,上海住宅建设受到严重挫折。1966年到1973年,每年平均建造仅43.37万平方米,比先前年份还低,使原本已很紧张的住房问题进一步加剧。从1978年起,上海迈入了一个住宅建设新的历史阶段,住宅投资规模出现较大幅度的增长,建造面积大幅度增加,住宅建筑的质量和数量均出现较大的提高。1980年,上海市政府提出了“国家、地方统建和企业自建相结合,住宅建设和城市改造相结合,新建与挖潜相结合”的方针,调动各方面建设住宅的积极性。1982年又颁发了《关于加快住宅建设若干问题的决定》,进一步明确职工的居住困难原则上由所在单位自行解决,促使各单位以最大努力[2]建设住宅。据统计,从1979年至1985年,上海市住宅投资46.5亿元,建成住宅总面积2545.2万平方米,年均竣工363.3万平方米,7年新建[3]住宅总面积等于上海解放后29年住宅建设的总和。

20世纪90年代以来,上海进一步加大住房投资的力度,整个房地产业的投资一直都占了上海固定资产投资的1/5强,2002年的投资额占到了26.7%。2003年一年内建成的住房面积就达2280.79万平方米,是1980年的7倍多,使上海市居民的人均居住面积从1980年的4.4平方米提高到2003年的13.1平方米(参见表2-6)。随着房地产开发数量的增加,各种新型住宅区也不断涌现。特别是房地产开发型的新型社区,是居民在购房过程中不自觉地实现的,是经济发展的必然结果。而这类社区又可以分为以富人为代表的别墅区或高档住宅区、以中等收入阶层为代表的混合住宅区和以工薪收入阶层为代表的经济实用住宅区。由于前种类型的社区主要是以经济为主导因素的,所以居民异质性较强。但由于此类社区的居民的经济实力较强,受教育程度也相对较高,民主意识也比较强,所以此类社区的物业管理部门比较规范,而居委会对于这类社区的渗透还较小,为居委会消灭“空白点”提出了挑战,为社区管理提出了新的课题。

数据来源:《上海统计年鉴》(2007),第357页。[1]上引数据,分别见叶伯初主编:《上海建设(1949—1985)》,上海:上海科学技术文献出版社1989年版,第981—982页;李春涛主编:《上海建设(1986—1990)》,上海:上海科学普及出版社1991年版,第814页;《上海建设(1991—1995)》,上海:上海科学普及出版社1996年版,第817页。[2]1950年至1985年的36年间,上海住宅总投资59.4亿元。参见《上海建设(1949—1985)》,上海:上海科学技术文献出版社1989年版,第80页。[3]参见《上海建设(1949—1985)》,上海:上海科学技术文献出版社1989年版,第102页。

三、新移民与上海城市人口变化

近代上海城市竞争力不仅表现在物质竞争力上,还表现在城市精神上。近代上海的城市精神是一种以移民精神为内蕴的城市商业精神。商业精神是市场社会的主要文化内核之一。近代上海移民作为一种特殊的社会人群具有某种天然的商业精神的素质。移民的商业精神蕴藉于移民的勃勃生命力和进取精神之中。上海作为一个现代移民城市,在进行社会主义市场经济建设的过程中,在融入国际化的过程中,其人口变化对城市管理也产生了很大影响。从上海经济社会变迁的人群考察,移民从事新式工商业的比重和成就都远高于本地土著居民。“树挪死,人移活”,迁移使移民蓬勃的生命活力和巨大潜能激发出来[1]。而上海城市人口状况的变化,为城市基层管理带来挑战的同时,也带来了新的机遇。正是在这种碰撞中社区成为城市管理与发展的一个重要平台。(一)老龄化:上海城市人口发展的现状

顾名思义,老龄化指的是在社会总人口中老年人的比例越来越高。对“老龄化”国际上最简单的两条评判标准是:60岁以上的人口数占总人口数的比例超过了10%或65岁以上的人口数占总人口数的比例超过了7%。2005年底全国1%人口抽样数据显示,我国65岁以上人口达到10055万人,占总人口数的7.7%。根据国际通行的评判标准,[2]我国已成为人口老龄化国家。

早在20世纪70年代末期(1979)上海就已步入老年型社会的行列,当时60岁及以上老年人口80.95万人,占总人口的7.15%,成为[3]我国最早出现人口老龄化的城市。经过20多年的发展,上海已成为我国老龄化程度最高的地区之一。上海人口年龄结构的演变,最突出的特点是老龄化特别迅速。与世界各国人口老龄化进程相比,上海人口老龄化进程可以说是相当之快,其程度也为世界所罕见。上海65岁及以上老年人口的比重从7%增长到10%,仅仅用了10年的时间,而整个发达国家花了将近45年的时间(1950—1995),其中美国花了近30年(1940—1970),法国花了近70年(1870—1940),老龄化发[4]展速度较快的日本也花了将近15年(1970—1985)。1996年末,上海市60岁及以上老人为232万人,占全部户籍人口的17.8%,和1990年我国第四次人口普查时相比,60岁以上老人在6年多时间内增加了近45万人,平均每年增加6.9万人,人口老化率也提高了3.7%。1998年,60岁及以上老年人口又增加为235.57万人,占全部户籍人口的18.03%(近两年趋势有所减缓),65岁及以上老年人口比重也已[5]上升为13.3%。

此外,80岁及以上高龄老人越来越多,且高龄化的速度大大快于老龄化的速度。社会上一般认为超过平均期望寿命的年龄为高龄。上海将80岁及以上的老人称为高龄老人。1982年时,上海80岁及以上老年人口仅10.7万人,占总人口的比重也仅为0.91%。然而,1998年80岁及以上老人增至26.6万人,比重也相应增加为2.03%,人口规模和速度都较16年前明显增加。而且80岁及以上高龄老人的增长速度最快,平均每年增长率高达5.86%,大大超过60岁及以上老年人口总体增长3.49%的速度。这说明在上海人口老龄化的发展过程中,老年人口的年龄结构也在改变,出现向高龄化发展的苗头。这是上海目[6]前人口老龄化发展中的又一重大特征。

由于高龄老人在供养、医疗、居住和生活照料等方面比低龄老人要求更高,也困难得多,复杂得多,因此,高龄化的发展必将会对上海城市发展产生重大影响。而且据市老龄委1995年的一项抽样调查,本市60岁及以上老人中有7.0%生活处于半自理状态,有3.5%生活完全不能自理,到1997年,全市约有28万老人生活不能自理或半自理。据预测,到2030年,上海市60岁及以上老年人口占总人口的比重将上升到33%左右,届时,大约三个人中就有1位老人。而且目前上海的家庭规模呈小型化趋势,家庭养老模式也趋向“四、二、一”结构,即四位老人、两位成年子女和一位孙辈。1995年人口抽样调查,上海市有60岁及以上老年人口的家庭户中,单身老人和只有一对老夫妇的户占25%,和未成年亲属共居的户占3.5%。这也给家庭[7]养老、社区养老等问题的解决提出了挑战。但上海城市老龄化的现状使社会照顾受到极大挑战,同时也为社区照顾的发展提供了契机。(二)新移民:上海城市人口结构变化“城市改造着人性,城市生活特有的劳动分工和细密的职业划分,同时带来了全新的思想方法和全新的习俗姿态,这些新变化在不多几[8]代人的时间内就使人们产生了巨大的改变。”由于人力资源配置方式的变革和城乡二元治理结构的打破,城市居民选择的机会越来越多,农村大量剩余劳动力也开始涌入城市,使得城市流动人口空前增加。

上海作为中国现代化建设的前沿城市,吸引着大量外来人口。上海的流动人口1978年仅24万人,1989年陡增到209万人,到2003年有499万,增加了近20倍。而同期上海城市户籍人口却呈下降趋势,特别是1993年以来上海本地人口一直呈负增长(参见表2-7),机械增长率提高,人口的流动加快。20世纪90年代以来,大量外省市的劳动力进入上海寻找就业机会,近年来增长很快。上海在2000年进行了建国以来第一次流动人口普查中,外来流动人口总数达到387.11万人,流动人口规模在全国各大城市中名列前茅。

数据来源:1989年以前的数据来源《上海统计年鉴(2003)》,其余数据来源于《上海统计年鉴(2007)》,第36页。

2003年8月,上海市公安局和统计局进行的全市19个区县332040个样本的流动人口抽样调查发现,全市外来流动人口总数已经增长到499万人。2003年底全市登记的居住半年以上的常住流动人口412.6万人,占市常住人口总量1745万人的28.6%。在上海的就业人口中,大体上每6人之中便有1人是外来人员。因此,上海本地的户籍人口已经变得越来越不能代表上海人口的整体。在上海,常住人口的意义比户籍人口的意义重要得多。上海正在一步步重现移民城市的人口活力(参见表2-8)。

数据来源:《上海年鉴(2004)》。其中1978年和1989年的数据来自《上海建设》编辑部,《上海建设(1986—1990)》,上海科学普及出版社1991年7月版,第664页。

上海流动人口的构成与改革开放前已有很大不同,这对上海城市发展更具有重要意义。改革开放前,流动人口中以探亲、访友、治病为主,其数量占流动人口总数的96.1%,1980年代以来则以承包建筑施工、提供劳务和从事商业经营为主,其数量占流动人口总数的[10]69.1%。在2000年和2003年的两次调查中,流动人口从事的职业是以制造加工、商业服务和建筑为主。但三年中也有变化,制造加工业从业人员比重上升较快,已经占到全部经济活动人口的三分之一,从事商业的比例也有一定增加,建筑业保持在五分之一左右的比例,而[11]农林牧渔业比例明显下降,各类专业技术人员在增加。而且上海流动人口还出现了停留时间增长的特点。1993—2003年,在上海居住不满半年的流动人口比例大幅度减少,半年至1年的比例也在持续下降,而1年以上的比例却在不断增加,在1993年只占28.9%,到2003年已经达到64.6%。2003年底全市登记的居住半年以上的常住流动人口412.6万人,占市常住人口总量1745万人的28.6%。很明显,大部分的流动人口已经成为长期在上海生活和工作的“准市民”(参见表2-9)。

数据来源:《上海年鉴》(2004)。

上海作为中国最大的移民城市,也是当今世界最具活力的城市之一。大量流动人口进入本市,正在冲淡上海本地人口老龄化的负面影响,给上海的社会经济发展增添了活力,补充了本市劳动力的不足,由于流动人口的基本结构是青年人群,他们从各个方面激活了上海人口的活力。可以预见,上海的发展越来越依赖于以常住人口为基数的人口结构构成。但大量新移民的迁入,也给城市基础设施、住房、交通及粮食、副食品供应以至社会治安等带来很大压力和消极影响,为城市管理提出了新课题。流动人口显然无法纳入“单位”体制中管理,对流动人口的管理逐渐成为社区管理的一个重要内容,促使了社区管理职能的扩展。[1]樊卫国:“关于近代上海城市竞争力”,《档案与史学》,2003年第2期。[2]来建强、张乐:“4:2:1结构冲击家庭养老,和谐社会需解养老难题”,http://news1.jrj.com.cn/news/2006-10-30/000001740987.html,2006年10月30日。[3]尹继佐主编:《体制改革与社会转型:2001年上海社会发展蓝皮书》,上海:上海社会科学院出版社2001年版,第29页。[4]同上书,第30页。[5]尹继佐主编:《体制改革与社会转型:2001年上海社会发展蓝皮书》,上海:上海社会科学院出版社2001年版,第29页。[6]同上书,第30页。[7]同上书,第34页。[8]〔美〕罗伯特·帕克:《城市社会学》,北京:华夏出版社1987年版,第265页。[9]《上海年鉴》(2004)[10]《上海建设》编辑部:《上海建设(1986—1990)》,上海:上海科学普及出版社1991年版,第664页。[11]《上海年鉴》(2004)。

四、单位体制的弱化与社区主体的呈现

随着改革开放的进行,中国的总体性社会开始发生裂变,特别是伴随着计划经济向市场经济的转型,中国社会发生了全面的变化,其中之一就是促进了单位体制的弱化。单位体制的弱化使单位的职能开始向社会转移,推动了社会各主体的发育,并进一步提升了城市的社会功能,使社区逐步成为城市社会结构的基本单位。(一)单位体制的弱化与城市社会功能的提升

1978年以来,中国政府采取的一系列改革,特别是1984年以来的城市经济体制改革,从资源配置的角度看,实际上是由原来国家直接控制的社会资源逐渐向社会分散和转移的过程。随着体制外新型经济运行机制的形成与发展,市场机制逐步向体制内渗透,日益冲击、消融僵化的旧体制。面对市场,无论什么等级的单位组织,都必须遵循市场规律和市场规则。因此,单位依附于国家、个人依附于单位的传统生存格局势必发生较大程度的变迁。在社会资源总量日益富足的情况下,单位体制赖以生存的经济根源已经发生了动摇,单位体制的变化和改革已经成为必然。随着社会主义市场经济体制的确立,单位体制的结构和功能开始发生深刻变化,以单位组织为主体的社会结构开始分化,人们的自我发展空间逐渐从单位组织转向空间更为广阔的

[1]社会。而这种变化是以单位功能的分解和外移为核心的。

第一,单位利益的社会化转移,为社区空间的呈现提供了利益和功能驱动。1980年以来,中国对劳动用工制度逐步进行改革,使劳动用工关系上的非契约关系逐渐向契约关系转变。这种劳动关系的契约化带来了一系列的结果,它使人们对单位体制弊端的认识更加清晰而深刻。特别是外资企业和私营企业的发展,使非单位体制的发育极大地冲击了单位体制的发展,不断促使单位体制内的资源向体制外流动,促进了单位体制改革的深入进行,使以行政关系为纽带的单位体制,逐步向新型的利益型单位体制转变。

这种转变主要表现为单位专业化功能的强化和单位社会化功能的弱化。特别是作为经济组织的企业单位,随着市场经济体制改革的推进和现代企业制度的实行,其本身应当具有的经济功能得到了强化,企业开始以追逐经济效益为目标,这就要求企业单位要逐步剥离其所承担的社会功能,为企业减负,改变“企业办社会”的现象。单位社会化功能的转变首先表现为福利的社会化,逐渐实现了由单位承担社会福利的模式向由公民个人、单位和国家共同承担的社会化福利模式的转变,职工的各种福利保障也将不再主要依附于单位,转而由社会统一保障机构来承担。医疗、退休、养老、失业救济等各种形式的社会保障制度的不断发育、完善,劳动力市场的空前活跃等与居民利益息息相关的事业,很难通过单位落实到家庭,必然会转而向社会拓展,向基层社会渗透,为社区生活空间的呈现提供了利益和功能驱动。在一定意义上讲,正是单位体制所释放的功能使社区发展有了依托和成长的动力。于是,在单位之外生长出来的社区日益成为人们利益的聚集地,成为重构人们新型生活方式的重要空间。

第二,单位体制的解体打破了国家单位个人的治理模式,使社区成为城市基层社会治理的平台。单位体制的弱化使“单位”的服务功能、福利功能、保障功能以及政治宣传功能等逐步弱化,居民与“单位”之间的关系正在向纯粹的雇佣关系发展。“单位人”的生活管理与服务逐渐转移给社区。单位体制的解体,使个人原来在单位获得的单位福利可以通过社会公共福利的形式得以实现,个人原来在单位的业余生活可以通过社区的特定组织来实现。所以,单位作为国家个人中介的关系格局和治理模式被打破,让社会承担起社会的职能已成为中国社会发展的必然趋势,这意味着需要发展和培育新的载体来承担单位体制解体所释放的功能,否则将造成极大的混乱。而社区作为城市基层社会公民生活的共同体,则满足了这种需求,将逐渐成为城市社会治理的重要载体。

第三,政府转型增强了社区的社会功能。政府转型实际上是政府与社会利益关系的重新调整。政府转型一个根本性的目标就是要使政府功能归位,使政府在自己应当发挥作用的领域充分展现政府的功能。在社会管理方面,政府要摆脱具体事务的管理和协调,转向为社会管理提供法律和政策服务的功能方面。随着社会资源分配渠道的增多,单位之外的可替代性社会资源增多,这些都使单位的吸引力大大减弱,单位的整合能力不断下降,单位组织对个人的控制也失去了昔日的有效性,同时也意味着国家通过单位来整合社会的治理模式面临新的挑战。面对这一变化,国家对城市居民的控制与整合必须寻找新的载体。而在城市中,落实社会职能的最基本的载体就是社区。在依靠单位构建的一元化的社会调控体系不能应对社会结构变动的挑战时,城市社区的整合功能是对单位体制解体之后的一种制度性补救。

第四,单位体制解体导致了大量新出现的社会问题下沉到社区。随着国有企业和政府机构改革的深入,特别是1998年,我国开始实施国有大中型企业三年脱困计划,这个计划使国有大中型企业经营管理体制的改革和产品结构的调整进入了一个崭新的阶段。但随之出现的一个突出问题是:下岗人员的数量不断增加,许多人的关系归属到了他们所居住的社区,社区因此成为就业、社会稳定等问题比较突出的地方。经济类型的多元化带来了大批私营从业者以及大量流向城市的农村剩余劳动力等无单位归属人员。如何有效地对这些人进行控制与管理,成了新时期城市社会管理的一项新任务。伴随着城镇居民生活水平的提高,小康型的生活方式使居民对居住地的建设、管理、安全、服务、休闲、环境等社会服务有了更高的期待。而且大规模的城市新区建设和旧城改造带来了对居民的动员、搬迁、安置以及处理有关纠纷等种种难题。所有这些已不再由单位进行管理而个人又管不了的新问题,由于政府职能转换和体制不完善,缺少相应的机构来承担,使众多的职能沿着政府层级的“漏斗”,自然而然地向城市的基层社会沉淀。所有这些都为社区的兴起提供了驱动力。(二)社区发展主体的呈现

在社会转型的大背景下,伴随着社区公共生活空间呈现的是社区发展主体的日渐成长。社区发展的主体既有作为个体的人,也有作为组织的“单位”。这些发展主体的呈现使社区成为真实而丰富的基层存在。

第一,从单位人到社区人。改革开放之前,单一的公有制和集中的计划经济以及与之相应的集权政治,几乎把所有的人都锁定在一个由行政权力主导的单位里,整个城市社会形成了一个封闭的行政组织体系。所以,传统体制下的中国人实际上是一种单位人,也是一种政治人,人的社会属性被掩盖在政治属性之中。改革开放以来,随着私人资本的积累和国外资本的大量进入,非公有制经济获得了进一步发展,行政主导的单位体系的缺口也日益扩大,而且单位体制的解体实现了“生产单位”与“居住单位”的分离,推动着“单位人”向“社区人”的转变。

劳动用工制度和社会保障制度的改革逐步弱化了“单位”对职工的约束力,职工与单位之间的利益关系越来越松散,大量“单位人”开始从传统的单位组织走向单位外。随着下岗、失业以及买断工龄的人的大量出现,一大批单位人走出单位,变为社会人。而且单位体制的弱化使个人有了新的发展空间,逐渐摆脱了“单位”的束缚,日益成为市场经济中独立的个体,个人的自由流动、自由选择得到日益充分的体现,正在逐渐完成由“单位人”向“社会人”的转化。市场经济的发展,使人们能够在单位外获取较多的资源和利益,单位成员离开原来的单位并不意味着利益损失,相反有可能增加获取利益的机会。单位社会功能的弱化,使单位成为职工获取工资收入的一个载体,更换单位(转换工作)不再受各种利益的限制,使公民有了更大的自主性。

因此,单位体制的弱化改变着过去以单位为生活中心的状况,打破了人们以单位为主体的独特的封闭性的社会生存空间。伴随着人的生活空间的位移,社会资源配置和社会调控中心也就开始逐渐转移出单位组织,而转向社区。于是,以人们的生活和居住空间为核心的城市社区开始逐渐上升为社会结构的基本单位,社区开始成为人们生活的中心,并日益成为社会成员利益的聚集地,成为一个以生活为中心的社会空间。

第二,从依附性组织到自主组织。计划经济体制下,基本上各种类型的组织都具有“单位体制”的一些特性,成为依附于政府的具有一定行政性质的组织。随着经济体制改革的深入进行,企业及其他社会组织超越政府的行政管制逐渐成为具有独立经济地位和法人地位的自主组织,并日益成为城市社区的组成部分。传统的国有企业实际上是政府机关的附属物,企业的组织结构和运作方式几乎都是政府的翻版,企业与城市社区几乎没有什么联系。市场经济的日益发展,客观上要求政府改变对企业的行政管制方式,弱化对企业纵向的行政控制,加强企业作为非政府的市场主体与社会的横向联系。而企业在走向市场的同时,也开始走向社会,成为城市社区发展的重要资源。进入90年代以来,企业与社区之间的联系日益加强,“共驻共建”和谐[2]社区不仅是社区工作者的愿望,同时也成了企业自身的需要。

第三,从行政性组织到自治组织。在社区中,居民委员会是居民自治性的组织,我国《城市居民委员会组织法》对居委会的性质作了明确规定,“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”居委会与街道等政府机构的关系是,“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”但居委会自诞生以来,其对政府工作的“协助”就成为其主要功能,而政府对居委会的指导也变成了领导。以政治性行政性事务为主,以福利性服务性为辅的居民委员会工作内容是从居委会建立之初就开始了。在计划经济时代,西方意义上的社区并不存在,社区只是非单位人群的组织体系。尽管居委会按法律规定是居民自治组织,但在计划体制下,居委会实际上也成为一种行政性单位,它隶属于街道办事处,是政府社会控制和社会管理的行政延伸。党和国家的重要方针政策的传达、文件的学习、社区事务的落实、社会救助等,都通过居委会落实到社区居民。也就是说,居委会这个群众性自治组织的性质没有得到体现,居委会成为政府行政工作的基层执行者,成为政府的“脚”。但社会的转型和社会自治性的成长,要求居民委员会回归其自治性。在实践中,我们已经看到了居委会自治性的回归,政府对居委会自治性的侵蚀已经得到了一定程度的遏制,这将有助于社区居民基层自治的实现,促进社区发展主体的自治性发展。

第四,新经济组织与新社会组织的发育。中国改革的显著成果之一,就是单位外社会领域的生长和非单位组织形式的成长,以单位作为基本单元的社会结构逐渐趋于消解。社会主义市场经济的深入发展使新经济组织和新社会组织不断涌现。改革开放以后,非公有制经济迅速崛起而形成的多种经济成分并存局面和公有制产权的明晰化,使得中央政府用指令性计划配置所有重要资源的局面一去不复返了,正[3]日渐形成一种新型的利益主体。新成立的各种非政府组织性质的新社会组织,也具有自身发展的逻辑,特别是一些国外NGO(非政府组织)的进驻,给社区发展不仅带来了新生的力量,而且带来了新的理念和新的工作方式。“两新”组织作为一种新生的社会经济组织形式,具有自主、自立的特点,从产生的那一天起就已经超越了政府的行政管制,一开始就与社区发生着多方面的联系,并逐渐融入其中,成为社区发展的重要主体。这样,单位外社会体系的日渐成长,为个人通过单位之外完成其社会化的进程和寻求满足自身资源需求的通道提供了空间与机制,人们的生活空间逐渐从单位内转移到了单位外的社会之中。[1]王邦佐:《居委会与社区治理:城市社区居民委员会组织研究》,上海:上海人民出版社2003年版,第52页。[2]吴鹏:“城市社会组织结构的变化与社区党组织建设”,《岭南学刊》,2006年第2期。[3]郑杭生、洪大用:“当代中国社会结构转型的主要内涵”,《社会学研究》,1996年第1期。

五、制度变迁与城市管理体制的调整

制度对于我们理解社会发展和变迁至关重要。正如道格拉斯·C·诺斯指出,“制度变迁决定了社会演进的方式,是理解历史变迁的关

[1]键”。安德鲁·瓦尔德等也强调,国家制度本身的变革比市民抗争更[2]能影响政治和社会变迁。由于社会发展的过程就是一个“制度化”的过程,制度也将随着社会发展而发生相应的变迁。上海城市社会的变革,是制度变迁的结果,但也需要新的制度支撑。上海城市基层社会管理体制由街居体制向社区体制的发展为这种新制度的确立提供了基础,推动着城市基层社会管理体制的制度重构。而这种制度重构为社区公共空间的建构提供了良好的制度支撑,是社区发展的支柱。(一)上海城市管理体制的调整

随着中央高度集权体制的改变,以及基层社会事务的大幅度增加,政府行政管理体制也作出了相应调整。原有的城市管理体制重心偏上,市区两级政府及职能部门的权力过于集中,而处于基层直接面对群众的街道社区管理机构,则往往缺职少权,难以顺利开展工作。再就是传统的城市管理体制以垂直的专业管理为主,忽视横向的综合协调管理。上海市政府通过“两级政府、两级管理”向“两级政府、三级管理”新体制的转换,实现了权力的下放和管理重心下移,加强了条块之间的协调,提升了城市管理的效能。同时为城市基层管理体制的转变提供了制度基础和发展空间。

首先,两级政府、两级管理的确立。由于新中国成立后的较长时期内,中央和省市级政府采取了高度集中的计划经济体制,并在这个体制下逐渐发展健全了由市、区、街道、居委会组成的城市街居体制,人们称之为“两级政府、一级管理”体制。这一时期权力高度集中在市政府手中,区政府的权力十分有限。随着我国城市对外开放和经济体制改革不断深入,社会结构和人们的生活方式也发生了急剧变化,传统计划经济体制下形成的城市街居体制,与新形势下城市社会管理要求不相适应的状况被作为突出问题提了出来。

随着改革开放的逐步推进,上海城市行政体制与管理模式的改革同步展开,推动城市管理体制逐步向两级政府、两级管理的格局转变。在我国简政放权的大背景下,上海市政府为了加快城市建设和旧城改造步伐,根据“事权与财权相统一、建设与管理相统一、法权与转制相同步、下放财权与加强审计相统一”的原则,对市、区两级政府权限进行了较为合理的划分。1985年5月,市政府批准市建委《关于市政建设管理体制改革的若干意见》,向各区下放了房产、市政、环卫、园林管理的部分事权。1988年6月后,市建委又相继将可以由区、县政府承担的规划、土地、环保及城市综合开发等方面部分事权,按照“费随事转、人随事转”的原则,分批下放给区县,明确市与区县两[3]级政府的职能分工。1992年5月,市政府批准市建委《关于向区、县简政放权的若干意见》,扩大区县政府在利用外资、土地批租、项目审批、城市规划、资金融通、国资管理、财政税收方面的权限,强化区县政府在发展经济、城市建设和管理上的权限。在实践中,这些举措逐步完善和规范,形成统一领导、分级实施、分类指导的“两级政府、两级管理”体系,即在市区是市、区两级政府和两级管理,在郊县是市、县两级政府和两级管理,至此“两级政府、两级管理”行[4]政管理体制新模式真正开始运行。“两级政府、两级管理”体制的特点:一是按分清事权、明确责任、调整权益和责权利相统一的原则,扩大区县的管理权限;二是按分类指导的原则,加强市与区县之间的协调和各区县之间的联合;三是按管理重心下移的原则,相应扩大街道和乡镇的管理权限。实行这种新体制后,区、县及街道、乡镇的积极性、主动性和创造性得到了充分发挥,使上海整个城市充满了生机和活力。

其次,两级政府、三级管理体制的建立。上海市自1994年开始,积极探索“两级政府(市、区)、三级管理(市、区、街)”的体制改革的新思路。1995年6月,市人大常委会通过了《上海市城市规划条例》,规定城市规划工作实行统一领导、统一规划、统一规范、分级管理的原则。1995年5月上海在10个区的10个街道开始“两级政府、三级管理”的试点,以五里桥街道为例,五里桥街道从1995年12月开始按照市区体制建立内部专业委员会,对区部分派驻机构进行归口管理,这实际上是将街道上条的机构并入块中,事实上形成了一级统一的政府,这种“以块为主,融条于块”的组织创新缓和了原有的条块分割、各自为政的矛盾。1996年5月,五里桥街道设了四个委员会:市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政委员会。将原有的街道办事处的科室改为内设科室,而条上各结构并入委员会。这一组织创新,使街道权力完成了一次整合,条并未因此减少权力,相反在街道办事处扩展中,各种新的条上派驻机构相继建立。而街道的权力却大大加强,不但环卫所等原属于条上的机构直接并入街道,而且具有了会签权,使未并入的条上的各机构也明确地接受街道的统一协调。这样使街道政府的权力通过各条构成了[5]一个初步的权力网络。

1996年3月,市政府下发《关于进一步完善市与区“两级政府、两级管理”体制政策意见的通知》,强调要坚持事权与财权相统一、建设与管理相统一、局部与全局相统一、放权与转制相同步等原则。同期召开的上海城区工作会议进一步强调要突出市区街道和郊县镇一级政府在城市建设和管理中的作用,加强城市的社区建设,提出了在市区实施“两级政府、三级管理”的新体制,即在市区由市、区两级政府和市、区、街道三级管理。同年7月,市政府批转市建委《关于进一步下放管理事权意见》,进一步改革管理体制,调整市区管理职责,有关部门将市政设施、管理机构及人员、管理和养护经费等一并下放。市区管理职责相应作了调整。各区政府在1996年底之前普遍落实了税收返还政策和财政转移支付政策,一方面,街道上缴区财政的税收收入,全额予以返还,使街道财力在原有基础上平均增加30%以上;另一方面,对一些财力有限的街道,则从区财政划拨特别经费予以支持。实行这一新体制,使街道政府由长期以来作为市政府的派[6]出机构,转变为相对独立的区域经济和社会的管理者与调控者。

1997年1月15日,上海市第十届人大常委会正式通过了《上海市街道办事处条例》,以立法的形式确认了第三级管理即街道管理的体制。在此基础上,政府不断下放权力,增强街道一级的管理功能。1997年后,又将私房出租税、自行车牌照税、个体经营税等税种下放到街道协征使用,增加了街道财力。部分区政府实行了居委会工作人员的工资和办公经费由区财政统一支付的政策,进一步减轻了街道[7]的财务负担。根据这一管理模式,街道办事处作为区政府的派出机构,职能被定位为:根据国家法律、法规和区政府的授权,行使政府管理职能,对辖区内的城区管理、社区服务、社会治安综合整治、精神文明建设、街居经济组织的活动等行使协调、管理、监督的行政职能,对街道内的地区性、社会性、群众性的工作负有全面的管理责任。2000年4月,中共上海市委、市政府再次召开上海市社区工作会议。会议对90年代上海的社区建设作了回顾总结,提出再接再厉,开拓进取,促进社区建设和管理工作再上新台阶的新要求。强调要提高思想认识,进一步加强党的领导;加强综合协调,进一步形成工作的整体合力;实行分类指导,进一步有序推进工作;积极探索实践,进一步开拓创新。2000年11月,中办、国办转发了《民政部关于在全国加强社区建设的意见》,这为上海新世纪的社区建设指明了方向。“两级政府、三级管理”体制改革主要的内涵有两个方面:第一,划清市与区两级政府的职能界限,理顺条块管理体制,使市政府的管理重点放在制定战略规划、政策法规、监督检查和引导、调控等宏观层面上。区政府的管理主要体现在直接管理上,将城市、环保、交通、市容、卫生、城管、文化、教育等具体管理职能和权限下放到区政府。坚持“条块结合、以块为主”的原则,充分发挥区政府在城市管理中的作用。第二,加强街道这个管理层级,使其在作为区政府派出机构性质不变的前提下,依据法律、法规、规章和区政府授权,成为一级准政府。许多涉及社区两个文明建设的管理职能和权力,区政府要向街道放权,同时改革原有的居委会,使其成为现代意义上的社区组织[8]。(二)街道办事处的变迁与调整

城市基层管理体制的这种转型需要两个支撑,一个就是城市管理体制的调整,街道作为一级管理的实现;另一个就是以街道为整体的区域内所形成的管理体制。上海市“两级政府、三级管理”城市管理体制的确立,贯穿的一条主线就是权力下放、重心下移,落脚点就是街道作为一级管理的职权的扩展,为街居体制向社区体制转型提供了前提;但真正要实现街居体制向社区体制的转变还需要社区内部管理体制的生成,这一要素才是社区发展的真正支撑,而完善的社区体制的形成将是一个长期的过程。

一是权能的拓展。街道办事处是目前最主要的社区管理力量,兼具行政性和社会性,是目前“政府和社会的结合点,成为政治力量和社会力量互动的交点”。“两级政府,三级管理”体制的重点是政府在街道所进行的第三级管理。其核心是推动市、区两级政府及有关职能部门的权力下放和分权,以街道办事处为主体,强化政府在街道层面即第三级的行政权力和行政职能。街道作为第三级管理权力的增加意味着职能的拓展,没有职能的拓展,权力就失去了依托。

上海市按照“条块结合、以块为主”的方针,加强街道办事处的综合管理和协调管理的权力与职能。如部分城区规划参与权;属地管理权,对环境卫生、社会救济、计划生育等事务的直接管理权;综合协调权,协调辖区内的治安、工商、税务、房管、环卫、地级医院等机构;并可召集辖区内有关单位参加社区联席会议,商讨协调社区建设事项。在1994年的《上海市街道办事处工作规定》中明确规定街道办事处对区职能部门派驻机构具有人事建议权、对社区单位具有综合协调权和部分行政处罚权,增强了街道办事处工作权威,规范其自身建设,促进其发展。这标志着社区体制改革跨入了一个新的发展阶[9]段。

1997年3月1日开始实施的《上海市街道办事处条例》对上海街道办事处的发展具有关键性意义,它明确规定了街道办事处的性质、权力和职能,为下一步街道办事处的结构调整提供了依据。在不改变街道办事处作为区人民政府的派出机关性质的条件下,《条例》指出街道办事处的工作以社区管理和社区服务为重点,开展社会主义物质文明、精神文明建设,创建安定团结、环境整洁、方便生活的文明社区。这表明了街道办事处同时还具有更广泛的社会性,具有社区自治组织的倾向。所以,在实践中,上海市的有些街道就把街道办事处改为“社区管理委员会”,体现了在社区体制下街道办事处的发展取向。《条例》赋予街道充分的行政管理权限。《条例》规定街道办事处的职责功能共有十四项,除了办理区人民政府交办的事项和领导街居经济工作外,主要是围绕社区发展和居民生活做好各项社会管理工作,并领导街道监察队。从这些规定可以看出,街道办事处作为一级管理,其行政职能和社会职能都较以往更加突出,确立了街道办事处在社区管理中的地位。

二是结构体制的转换。按照结构功能学派的观点,功能是以结构为基础的,一定的功能需要相应的结构来支撑。街道办事处功能的加强要求必须对原有的体制进行适当的调整,以适应新的职能的发展。这就是在街道一级理顺条块管理体制,确立街道办事处对辖区管理总负责的地位。通过建立“条块结合,以块为主”的条专块统的运行机制,更好地加强和发挥街道组织的综合管理职能。与综合管理的事权下放给街道办事处相适应的是,把专业管理的权力下放给职能部门的派出机构,并建立街道层面的专业机构的对应机构。而街道办事处和区政府职能部门对专业派出机构实行双重领导制。如对公安、工商等专业派出机构负责人的任免会签制,街道办事处享有“一票否决权”,由此强化街道办事处的行政权威。按政企、政事、政社分开原则,将区政府和街道办事处原来承担的一些社会服务性、经营性的事项,分别划归各专业服务机构和资产经营机构来管理,由此强化政府在街道层面的行政管理职能以提高行政效率。组建了由居民代表和单位代表组成的街道居民代表会议,对社区性的重要事项进行沟通和协商,听[10]取意见和建议,接受监督。

街道办事处功能的拓展同时伴随着相应的财力的增加,街道办事处体制的变迁也包含了街道财政体制的变迁。1988年1月,长宁区天山路街道办事处率先进行街道办事处财力体制的改革,实行“定收定支,结余留用,超额分成,一定三年不变。”同年3月后,全市所有街道办事处都作了财力体制的改革。到1996年,各区普遍实行街道税收金额返还政策,使街道、居委会的财力得到加强。上海市在对城市管理体制改革的过程中始终坚持的一条原则就是“权随责移,费随事转”。街道作为一级管理权能的增加,必然需要一定的财政支持。可以说,正是街道作为一级财政体制的确立,才使其成为一级管理的中心。上海市街道财力现由四块组成:第一,个体经济税属于街道税;第二,小税种,如私房出租税和非机动车牌照税属于街道税;第三,完成增值税后的部分返还街道;第四,凡街道吸引外商投资的税收收入按比例返还街道。

三是街道办事处的组织变更。在体制和功能发生变化的情况下,街道办事处的组织设置也发生了相应的变化。1995年12月,五里桥街道开始按照市区体制建立内部专业委员会。到1996年底,派出所在街道的对应设置基本完成,市公安局撤并130个公安派出所,建立71个公安警署;静安、卢湾等4个区的房管、环卫派出机构已下放到街道,实行属地管理,54%的街道实现工商与街道对应设置。通过人员任命上的交叉更好地实现条块的融合与协调。街道要在社区建设中发挥主导作用,联合社区内各种主体,成立城建监察队(1996年设立),综合行使对市容环境卫生违法行为、园林绿化违法行为、无建设工程规划许可证的违法建设、无照经营行为、损坏或侵占道路桥梁违法行为的简易查处权(罚款在50元以下)。到1996年,街道城建执[11]法队全部建立,城建执法工作开始形成合力。街道办事处对这支队伍具有指挥调度权。街道有法规有队伍,增加了管理力度。之后,随着社区发展重要性的不断凸显,街道办事处作为一级政府的派出机构的权力不断扩展。

上海在1996年提出探索和完善“两级政府,三级管理”社区建设与管理体制时,就已经在街道层面上组建了“社区管理委员会”或“社区事务咨询协商委员会”。街道建立了新的组织——“社区(管理)委员会”,“社区委员会”的职能目标是,充分发挥政府在社区建设中的主导作用、企事业单位的特色资源作用、社会团体的中介作用和居民群众的主体基础作用。委员会由街道办事处、政府各职能部门、辖区内各单位、居委会代表和居民代表组成,主任是街道党工委书记或街道办事处主任。

2006年1月6日,上海市民政局发布了《上海市社区委员会章程》,规定社区委员会在社区(街道)党工委的领导下,对涉及社会性、公益性、群众性的社区事务,进行议事、协商、评议、监督。社区委员会的职责和任务是:议事,根据政府部门或社区委员会委员的提议,围绕建设和谐社区的目标和任务,提出建设性意见和建议;协商,对涉及社区建设的重大事项,可组织听证会,征求社区各方的意见并向有关方面反馈;评议,对涉及社会性、公益性、群众性事务,接受区职能部门、社区(街道)党工委或街道办事处的委托,开展行风、政风评议,民意调查和民意测评;监督,对街道办事处及区职能部门派出机构贯彻党和政府的方针、政策情况,参与社会性、公益性、群众性事务及完成向社区承诺事项的情况进行监督。《上海市社区委员会章程》还对社区委员会的工作制度作出了规定,包括会议制度、调查研究制度、巡访制度、监督制度和工作报告制度等。2006年2月1日起施行的《上海市社区代表会议实施办法》,指出社区代表会议是在社区(街道)党工委领导下,由社区内各界人士代表参加的,对本社区社会性、公益性、群众性的重大事情进行民主协商的会议制度。对社区代表会议的组成人员和社区代表会议的任务作出了具体规定。社区代表会议由社区委员会主持召开,每年召开一次,可根据需要提前或推迟召开。(三)居民委员会的调整与发展

我国《居委会组织法》规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”是我国城市社会管理组织的最小单元。在实际工作中,居委会扮演着城市基层行政组织的延伸机构的角色,但随着城市管理体制的调整,以及各种社会事务的下沉,居委会也发生着不断的变化。

居民委员会职能的调整

在上海城市管理体制中,居民委员会被称为“四级网络”,可见居委会在城市行政管理体制中的地位和作用。1998年,上海在“两级政府、三级管理”的基础上,提出“四级落实”(后改为“四级网络”)。在加强街道管理权力的同时,推进居委会建设,加强居委会的公共事务管理权力,包括居委会的内部事务决策权、社区财务自主权、社工选免权、日常工作管理权等。这种责权利统一、条块结合、以块为主的城市管理体制,有利于整合政府资源,协调政府部门在基层社会管理中的行为,防止各自为政。随着上海城市的转型和向国际化大都市的迈进,政府工作的各项重心不断下沉。社会保障制度的改革,流动人口的增加等,使居委会的职能大大拓展。比如城市最低生活保障的审核、适时信息把握、救济款项的发放等等,使居委会的工作内容大大拓展。

居民委员会的结构调整

上海市委、市政府根据上海市社区发展的实际情况,对居委会的组织结构进行了改革,将居委会分成议事层和执行层。议事层主要是由社区知名人士、各方代表组成,也有居委会干部参加。他们不拿报酬,社区有事时,常以议事会的名义写报告要求解决。议事会每季开会,每月组织视察活动,听取居委会汇报,对居委会工作进行监督,同时又向居民报告居委会的工作情况。这样,居委会便有了与群众沟通的渠道,得到了群众的拥护。原来的居委会现在变成居民议事会的执行机构,设专职干部5—7人(包括居委会内部各委员会的主任及居委会的主任、副主任等),其中3—5人是事业编制。居委会成员也由上级指定任命变为由居民直接选举产生。

在对居委会组织体制进行调整的同时,其内部组织设置也发生了一些变化。居委会根据街道办事处条块结构的调整,其条块结构也作了相应的调整,居委会内部设立了发展委员会、保障委员会、社会综[12]合治理委员会、物业管理委员会、经费审查委员会等五个委员会。一个委员会设一名主任负责,而这些主任又是条上的负责人,同时兼任居民区块的块长以及本楼组的楼组长。这样,融条于块,较好地实现了条块的结合,较好地解决了条块矛盾。当小区居民出现矛盾时,往往是块的块长先了解情况,然后与条上的负责人一起来解决具体问题,这样有效地发挥了块长熟悉居民情况的优势和条上负责人的专业优势,实现了优势互补,做到了综合性与专业性的结合,有利于化解矛盾和解决问题。

另外,随着社区居民事务的增多以及居民自治性的发展,社会工作者开始进入社区服务领域,社会工作者在以社区邻里关系为基础的[13]社区事务的处理中发挥着积极作用。上海早在1996年就招聘了中国第一批自主培养具有专业背景的社会工作者。自2000年起,上海的一些社区开始设立社会工作站,社工站主要根据居委会的布点来设置。社工站作为一种民间组织,其主要功能是承接由街道下达给原来由居委会承担的行政事务,减轻居委会的负担,还居委会以自治的本来面目;同时为社区居民提供专业化的社会服务,更好地满足社区居民的多样化需求。这样,在居委会层面,形成了居民区党总支、居委会、社工站的组织架构。当然,这一架构也在随着实践的发展而不断调整、完善。

居民委员会的规范化

居民委员会的规范化建设对居委会的持续发展具有重要意义。首先是居委会干部的专职化。从1994年起,上海市民政局对居委会成员(聘用人员)的补贴提出了指导性意见,同时与市社保局协商,1995年将全市4586名退休的居委会专职人员(解放初期参加工作,未列入编制)全部纳入社会养老保险范围。从1994年10月开始,上海市民政局在组织对街道干部进行培训的同时,指导各区开展对居委会成员的培训,以提高干部的政治业务素质。到1996年,14个区共招聘3759名居委会专职干部;街道城建执法队全部建立,城建执法[14]工作开始形成合力。市级文明住宅小区数比上年增加43%。1996年1月,黄浦区人民广场街道、卢湾区五里桥街道、虹口区乍浦路街道等先后决定,将居委会原有的“三产”实体与居委会脱钩,由街道企业统一管理。

1996年3月,中共上海市委、市人民政府召开上海市城区工作会议,制定《关于加强街道、居委会建设和社区管理意见》的十八条政策,明确街道、居民委员会办公用房面积、居民委员会干部的收入标准和办公经费及来源,开展“居委会建设达标升级活动”的试点工作,将居委会建设分为三个等级,在更高的起点上统一了本市居委会建设的标准和要求。以此为抓手,全面加强居委会的组织建设、队伍建设、制度建设、基础设施建设和业务建设,加大力度解决居委会建设中的难点和热点问题,强化居委会在社区建设、社区管理和社区服务中的社会职能。据不完全统计,1996年至2000年,全市各街道对居委会的硬件投入约5亿元,居委会的办公条件得到极大改善,全市居委会都配置了工作电话,85%配置了彩电,30%以上的居委会配置了电脑,居委会的办公、活动经费和工作人员的工资福利有了大幅度[15]的提高。

到1999年全市开展居委会建设达标活动的3518个居委会,3244个居委会建设达标,达标率为92.2%。其中,一级居委会1145个,占总数的32.5%;二级居委会1417个,占总数的40.2%;三级居委会682个,占总数的19.4%。居委会建设达标街道(镇)86个;居委会[16]建设达标区10个。2003年年底,全市3293个居委会中有2266个达[17]到一级居委会标准,占居委会总数的68.8%。至2004年底,全市累[18]计创建示范居委会2267个,示范街道(镇)105个。居委会达标建设和示范居委会建设的意义在于促进了居委会的规范化建设,为社区居民自治提供了制度平台,有利于居委会的可持续发展。[1]〔美〕道格拉斯·C·诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,刘守英译,上海:上海三联书店1994年版,第3页。[2]Walder Andrew:The Warning of the Communist State:Economic Origins of Political Decline in China and Hungary,Berkeley:University of California Press,1995.[3]刘君德、张俊芳、马祖琦:“大城市政府职能转变中的区级政区功能定位研究”,《杭州师范学院学报(社会科学版)》,2002年第5期。[4]华伟:“单位体制向社区体制的回归——中国城市基层管理体制50年变迁”,《战略与管理》,2000年第1期。[5]朱健刚:“城市街区的权力变迁:强国家与强社会模式”,《战略与管理》,1997年第4期。[6]张永斌:“二十世纪九十年代上海城市建设发展历程”,《上海党史与党建》,2004年第4期。[7]国家计委宏观经济研究院社会所“社区发展政策研究”课题组:“城市管理的重心要适当下移——从北京和上海的做法看我国社区发展的政策”,《中国经济导报》,2001年10月16日。[8]洪瑞丰:“深化社区管理体制改革的一点意见”,《社区》,2002年第21期。[9]施德容:《跨世纪的中国民政事业·上海卷》(1994—2002),北京:中国社会出版社2002年版,第102—103页。[10]夏建中:“城市社区基层社会管理组织的变革及其主要原因——建造新的城市社会管理和控制的模式”,《江苏社会科学》,2002年第2期。[11]《上海年鉴》(1997)。[12]这是2000年上海浦东新区潍坊街道源竹居委会的组织设置。参见林尚立、马伊里:《社区组织与居委会建设》,上海:上海大学出版社2000年版,第78页。[13]Paul Henderson&David N.Thomas:Skills in Neighbourhood Work(3rd edition),London:Routledge,2002.[14]《上海年鉴》(1997)。[15]施德容:《跨世纪的中国民政事业·上海卷》(1994—2002),北京:中国社会出版社2002年版,第124页。[16]《上海年鉴》(2000)。[17]《上海年鉴》(2004)。[18]《上海年鉴》(2005)。

第三章 转型中的上海社区治理现状

由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变带来了上海城市社会结构的深刻转型,这体现在社会生活的各个方面。单位体制逐渐松动并趋于解体,单位生活更多地让位于社区生活,越来越突出了社区的治理意义。原本作为单位体制补充的街居体制,成为城市社区治理主要的体制基础,但又面临着诸多挑战,亟须进行变革。居委会的自治性往往埋没于行政色彩之中,业主委员会等新兴社区组织的出现带来了新的不确定性。值得注意的是,许多自治性社团组织开始涉足上海的社区服务领域,某种意义上代表了社区治理新的发展方向。

一、社区中的多元组织结构

当前的上海城市社区中,往往共存着不同类型、不同性质的社区组织。社区组织的复杂化、多元化发展趋势形成于20世纪80年代初启动的城市体制改革,并随着城市体制改革的不断深入逐渐加强。一些传统的社区组织在适应外部环境变化的过程中开始了变革过程,大量新兴的社区组织萌生、兴盛,共同构成了上海城市社区中的多元组织结构。(一)传统社区组织

改革开放之前,上海城市社区中就存在着一些社区组织,主要是街道党组织、街道办事处、居民区党组织、居民委员会以及工青妇等人民团体。此外,街道范围内一般也存在计生协会、红十字会、爱卫会等社团组织。改革开放以来,这些传统的社区组织遭遇很大挑战,经历了一个至今仍未结束的快速变革过程,甚至直接成为城市体制改革的对象。

社区党组织所面临的问题主要是如何应对由体制转轨、经济发展和社会转型所带来的急剧的社会变迁形势:一方面,单位体制逐渐解[1]体,民营企业迅猛发展,“两新组织”大量出现;另一方面,社会流动加速,基层集体组织的控制趋于弱化。在这样的情况下,社区党组织积极探索,创造出“楼宇联合党支部”、“流动党支部”等灵活的组织形式,创造出“阳光驿站”等综合性的社区党建平台,较好地适应了社会形势的变化。进入2002年以后,区域性大党建格局逐步呈现出来,尤其是2004年以后,随着“两化一覆盖”的提出,人们愈益认识到社区党建必须融合到具有更广含义的社区治理的范畴之中。

街道办事处自身的地位与功能在1996年前后有巨大的差别。从1990年代中后期开始,社区中各种力量的协调、整合的相关需求日益提升,对城市社区管理提出了新的要求。在这种背景下,上海市于1996年召开了第一次城区工作会议,提出了以街道为主,动员全社会共同参与社区管理的原则。此后,街道办事处在社区建设中的核心地位得以确立,其管理功能也大大加强。

改革开放以来,无论是作为基层社区治理的基础,还是作为基层民主发育的载体,居委会都得到了前所未有的关注。1996年以后,特别是2000年以来,居委会发生了很大的变化。首先是组织规模的变化。2001年,卢湾区瑞金二路街道完成了将30个居委会调整为12个居委会的划分工作。其次是民主建设的进展。2003年的换届选举,全市直选及普选的比例都超过了预先的设想,新选出的居委会,实现了属地化。再次是结构功能的调整。1996年以后关于居委会议行分离的探索进一步增强。在此基础上,居委会原有的治保、卫生、调解、文教、民政、妇代等分工向发展、保障、物业、综治等新的分工转变。此外,居委会工作者非公职化的现象也更加普遍。

工会、共青团、妇联等各类人民团体同样有适应形势的新变化。社区工会是城市工会的一种组织探索,之下又按居委会区域分成若干个社区分工会及联合工会等。共青团组织在社区有街道团工委和基层团总支、团支部、团小组的设置,基层团组织中也有经济组织和社区组织(对应居委会)两大块。在街道一般设有街道妇女联合会,在居民区都有居委妇代会,有的街道妇联还主动组建妇女联谊会、妇女法律援助工作站、亲子俱乐部等。

计生协会、红十字会、爱卫会等社团组织本身具有较长的历史。当前,在政府积极推进社会发育的新形势下,这些组织与其他新兴社团组织一样,都拥有了更广阔的发展空间,其作用的发挥也有所增长。(二)各类新兴社区组织

随着城市体制改革的不断深入,社区范围内出现了越来越多的新兴组织。这其中既包括群众自治性组织如业主委员会,也包括专业性服务组织如物业公司和各类社区服务机构,还包括许多群众团队及民间社团组织。

业主委员会于20世纪90年代初最早在上海出现。至2000年,上海市已成立的业主委员会就已占应成立的68%。随着上海地方法律法规不断健全,业主委员会的组建和运作,都明显地规范化。卢湾区部分街道积极探索售后公房业主的组织建制,使其纳入契约化、民主化的治理轨道。业委会的出现对于某些传统社区组织尤其是居委会有较大的冲击,这具体体现为三个方面:一是由于业主委员会与自身利益的关系更加密切,居民对业主委员会的认同逐渐强于对居民委员会的认同;二是由于业主委员会承担起了居民委员会传统的保洁、保绿、保安的功能,所以,业主委员会在功能上有取代居民委员会的倾向;三是居民委员会为了保持在居民区的管理能力,并赢得业主委员会或者是物业公司在财务上和管理上的支持,而主动把业主委员会和物业公司的力量吸纳到居民委员会中来,从而在一定程度上影响了居民委[2]员会组织的性质。在这种冲击下,社会上一度出现了“有了业主委员会,可以不要居民委员会”的主张。

专业服务公司是社会主义市场经济发展与社会结构分化的产物,各种专业服务公司的出现和繁荣既是城市体制改革的结果,反过来也促进了改革的深入。各种专业服务公司分担了原本由传统社区组织承担的大量行政事务与服务性事务,使街道党政组织有可能持续推进社区管理体制改革,同时也促进了居委会的职能转变。这些专业服务公司包括物业公司、社区服务公司、家政服务公司、职业介绍所、保姆介绍所、家教服务中心、文印社等等。其中,物业公司是大量商品房小区范围内的重要服务提供者,其与居委会、业委会的关系结构是否协调往往直接影响居民区的稳定与建设。

群众团队又称为活动组织或活动群体,包括居民文娱、健身、学习、服务、公益志愿等不同类型。这些群众团队一般只在居民区范围内活动,其成立可能既有自发性的一面,也有居委会动员的一面,并因而与居委会关系密切。目前在上海,群众团队的参与者更多的是拥有较多空闲时间的老年人和居家妇女。

与其他新兴社区组织相比,民间社团组织的出现要略晚一些。在街道范围内,各种社团组织主要包括:街道侨联、社区台联、工商联合会、房地产协会、社区科普协会、街道体育协会、文明巡访团、癌症患者俱乐部、健康促进会、助残者协会、老年协会、摄影家协会等。许多民间社团组织与街道党政机构联系紧密,既可能是在街道办事处推动下成立,也可能在开展活动时需要街道的支持配合。一些专门提供社区服务的民间社团组织如罗山市民会馆,在政府的鼓励下,发展势头良好,被认为代表了城市社区服务未来发展的方向。(三)社区多元组织结构

各类传统社区组织与新兴社区组织共同构成了上海城市社区中纷繁复杂的组织关系,这可以称之为一种多元组织结构。在街道层面,按照1996年的改革意见,街道办事处处于社区管理的中心,其余各类组织均可在一定的框架设计下积极参与。在居民区层面,依托居委会的居民区党组织是小区事务管理的领导者,居委会、业委会、物业公司以及各类群众团队可能形成一种分工合作的协调关系。两个层面的组织结构分别如图3-1、图3-2所示。图3-1 街道层面的社区组织结构图3-2 居民区层面的社区组织结

在图3-1中,街道党工委与街道办事处不可分割,紧密联系在一起,共同构成了社区管理的核心。党工委、办事处分别下设社区党总支与各职能科室,它们又与居民区党组织和居民委员会等形成一种纵向关系。工商警署等组织既接受纵向的上级相关机构的领导,又要支持配合街道办事处的社区协调管理,工青妇等人民团体则一定程度上依附于街道党组织。各类经济组织与工商警署及街道各科室关联密切,同时可能通过内部党组织建设而与街道党工委产生联系。各类社团组织需要在街道民政科登记注册,并在开展活动的过程中可能与街道党组织等其他组织产生联系。最终,所有这些在街道层面存在的社区组织都需要与小区居民打交道,并因而与居民区各类组织发生某种关系。

在图3-2中,居民区党组织与居民委员会基本上是连为一体的,并在实际上构成一种上下等级关系。业主委员会与物业之间类似一种雇佣关系,一般而言,其位置要比物业管理中心略高。以党组织为领导,居委会、业委会和物业管理公司可能形成一种分工合作、协调配合的关系,这种关系的稳固程度直接影响社区建设、社区发展的效果。其他各类群众团队原则上与居委会同属群众自发或自治性的组织,却可能由于种种原因要接受居委会的领导,事实上构成了一种上下级的关系。

在居民区范围内,居委会、业委会、物业公司这“三驾马车”如何在党组织的协调下达到一种互利合作的局面对于城市社区治理具有重要的意义。这三类组织具有不同的性质:居委会是与国家基层政权相联系的一种群众自治组织,属于行政社会系统;业委会是与房产所有者(业主)相联系的一种群众自理组织,属于业主社会系统;物业[3]公司是受雇于业委会的一种利益实体,属于市场经济的社会系统。从理论意义上看,业主委员会与物业公司之间的关系最为明确:前者执行自治管理,后者进行专业管理;前者是聘用主体,后者是被聘用[4]者。它们之间是一种市场契约关系,前者向后者购买服务。物业公司与居委会之间有共同促进社区建设的义务,业委会则需要接受居委[5]会的指导与监督。但在现实中,它们彼此间的关系并非如此明确。三类组织拥有不同的组织资源,这赋予了它们独特的权力运作空间,有学者区分出“基础性资源”与“关键性资源”,并认为这三类组织[6]各自拥有“关键性资源”(见表3-1)。注:①部分资源依赖;②指导与监督;③监督或辞退图3-3 居委会、业委会与物业公司的权力平衡

三类组织之间的合作基于独特的组织资源,但居民区党组织的核心地位与协调作用也是必不可少的条件。党组织处于核心领导地位,拥有一定的公共权威,由社区党员、在职党员所组成的组织体系往往是社区活动开展的骨干力量,这是其能有效发挥作用的基础。例如在浦东新区陆家嘴街道的仁恒滨江园高档小区,在党组织的领导下,居委会、物业和业委会之间构成了一种相对合理的均衡关系,其关系结[7]构如图3-3所示。[1]即新经济组织、新社会组织。[2]王邦佐:《居委会与社区治理——城市社区居民委员会组织研究》,上海:上海人民出版社2003年版,第23页。[3]李友梅:“基层社区组织的实际生活方式——对上海康健社区实地调查的初步认识”,《社会学研究》,2002年第4期。[4]于一凡:“转型过程中的社区组织管理与服务”,《城市管理》,2003年第6期。[5]《物业管理条例》(2003年9月1日)第二十条。[6]徐中振、李友梅:《生活家园与生活共同体——“康乐工程”与上海社区实践模式个案研究》,上海:上海大学出版社2003年版,第144—146页。此表略有修改。[7]金桥:“权力运作的逻辑——上海社区实地研究”,上海大学社会学博士论文,2007年。

二、自治行政型的居委会体制

居民委员会诞生以来,命运多舛。最早的居委会具有鲜明的自治色彩,但在以后的发展过程中由于种种原因走上了行政化的道路,这为今天居委会的定位模糊埋下了根由。改革之后,一方面在法律框架内,居委会被确立了自治性的本质;另一方面由于体制的惯性,居委会的行政化现象依然严重。这既是学者争论的焦点,也是居委会体制改革的难点。(一)居委会的自治本质

新中国建立之初,为了巩固新生的政权,国家政权的组织建设基本上延伸到社会的最基层。1950年,天津市开始建立具有一定政权[1]性质的居委会。但这种状况持续的时间很短。随着国民经济的恢复和国家政权的巩固,国家政权的组织开始退出社会的基层,从而为基层群众自治的成长腾出了一定的空间。在城市,1951年4月,上海市人民政府召开上海市街道居民代表会议,将2000多个具有自治性质的冬防服务队改为居民委员会,明确居民委员会是群众自治性组织,并按自然里弄分批进行民主选举。至1952年11月,全市已建立了3391个居委会。天津市在民主建政运动中,从1952年起,开始把具[2]有一定政权性质的居委会,改为具有完全自治性质的居委会。

在城市中发展起来的居民委员会这一群众性自治性组织,是基层群众自治制度在中国社会全面确立的根基之所在。1954年12月,第一届全国人大常委会第四次会议根据1954年宪法精神,制定并通过了《城市居民委员会组织条例》,第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。于是,居民委员会建设在全国展开,从而迎来了1956年到1958年的城市居民自治发展的“黄金时期”。当时,居民委员会是典型的自我教育、自我管理、自我服务和自治性群众组织。居民委员会干部由居民直接选举产生,居委会主任、副主任和治保主任、妇代主任、福利主任都不拿津贴,义务劳动。不少在职职工、在学学生,业余时间也爱往居委会跑,有的尽义务帮居委会干点事,有的是到居委会去“白相”,大家将居委会当成家。居委会缺少什么纸、笔、桌子、椅子,居委会干部会从自己家里拿来,放在居委会让大家使用,居委会办公室周围的居民也会主动提供居委会办公[3]所要用的文具等用品。

1958年之后,尤其是“文化大革命”期间,以居民委员会为代表的基层群众自治制度受到严重破坏,中国的基层民主也因此陷入全面危机。改革开放后,中国基层民主重新获得发展。1980年1月19日,国家重新颁布了1954年通过的《城市居民委员会组织条例》,从而使城市基层群众自治制度开始得以恢复和发展。1989年12月26日,全国人大常委会第十一次会议通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,其中第三条规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”2004年11月推出的《中华人民共和国城市居民委员会组织法(修订稿)》又补充了“实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的内容。至此,城市基层群众自治制度有了成熟的法律基础。

历史经验证明,居委会自治性的真正实现是其生命活力的源泉。只有居民真正把居委会当作自己的利益代表,其积极性才能被调动起来。居民委员会的性质是居民自治组织,这一点有法律保障,无可置疑。诸多学者同样把居委会看作是城市社区中的基层群众自治组织,[4]甚至是最主要的居民自治组织。(二)居委会的行政化

不可否认,居委会的产生有其特殊的历史背景,以居委会为标志的城市基层群众自治是在确立和发展计划经济体制的时代背景下形成和发展的。因而,城市基层群众自治的发展一开始就带上了强烈的计划经济时代的烙印,其特征是城市基层群众自治组织,成为国家组织社会和管理社会的政治化和行政化的组织,居民委员会高度行政化,成为政府的一级执行机构,居民委员会的干部实为政府选派,居民委员会的选举成为形式。这样,居民委员会实际上被完全统合进国家政权体系,以保证国家权力向社会的全面渗透。由于这种体制架构已运行很长一段时间,而且在这种体制架构中城市居民委员会与国家政权体系之间已形成高度的契合性,这决定了国家政权体系,尤其是地方政府,不论在主观上还是在客观上都不可能轻易地走出这种体制传统。因此,虽然1989年的《城市居民委员会组织法》的颁布标志着中国城市基层群众自治发展进入一个新的时代,但是,在实际的运作中,传统体制的惯性依然深刻地影响城市居民委员会的实际运作,从[5]而这种群众自治性组织依然无法获得有效的自治和自主。

行政化的发展必然带来居委会行政职能的泛化。不论是1954年的组织条例还是1989年的组织法都明确规定了居民委员会必须承担一定的政府托付的工作或转移的职能,但是,也同时都明确表示这种托付和转移不是无限的,而是有限的,而且必须经过一定的程序。但是,实际的情况大大超出法律的原则规定,由于政府把城市居民委员会看作是政府可以随意指挥的行政性单位,而且居民委员会在财务上还必须直接依靠政府的提供,所以,行政部门就很轻易地把自己承担的职能延伸进城市居民委员会,要求居民委员会帮助政府承担各种各样的工作,从而使居民委员会的行政职能严重泛化,成为“全能型的[6]自治组织”。从浦东新区陆家嘴街道仁恒小区2004年的任务情况可[7]见一斑(见表3-2)。

学者对于居委会当前的行政色彩,多持一种批评态度。居委会被[8]看作是“半行政半自治性组织”,居委会由于承担了大量的政府下放职能而成为政府不愿放手的重要“帮手”,这已经成为自治发展的[9]一个重要阻碍,只有将不该承担的职能卸下,才可能发展自治功能。有学者把包括居委会在内的街居体系看作一种被动的经纪模式,居委会作为政府的“脚”,其最大特征和基本定位就是简单地执行任务[10]。也有学者看到正是由于行政权力在微型社区权力结构中仍然占据着主导地位,使得居委会难以顺利成长为真正的居民自治组织,进一步的解释是:基层政府机构成了居委会“行政化”的受益群体,由此[11]不断强化居委会的“行政性”。根据夏建中对中国几个城市商品房小区居民的抽样调查资料,有69.1%的业主认为居委会是政府组织,[12]只有30.9%的人认为是居民自治组织。居委会的自治本质被外在的行政色彩掩盖,当前的居委会体制亟须变革。(三)居委会体制改革的方向

上海市在20世纪90年代中期开始实行“两级政府,三级管理”的城市管理新模式,这个管理模式的核心是使街道成为一级管理单位,并赋予相应的职权。虽然这个模式没有直接涉及居委会,但是街道职权的扩大,必然会直接影响居委会,因为,在传统的模式下,居委会实际成为街道行政的辅助机构,在街道职权增强的情况下,居委会的任务也必然要增加。这种局面表面上有利于政府的管理,实际上并不利于城市的管理和社会的发展。因为,如果维持这种局面,也就等于放弃了日益活跃的城市建设和管理的资源,即基层的民主和社会的自我管理。这与“两级政府,三级管理”的本意是不符合的。因而,不论从发展城市基层民主的政治要求出发,还是从发展和完善“两级政府、三级管理”的行政要求出发,重新激活居委会,并使其成为具有活力的政治力量和社会治理力量,都符合城市经济和社会发展的趋[13]势,都是具有战略性意义的明智之举。

社区自治是居委会体制改革的方向,与此相应,居民委员会管理体制改革的基本指导思想有三个:一是使居民委员会回归其“三自”的本性,推进基层民主的建设和发展;二是健全和完善居委会实行“三自”的基本管理体制和运作方式;三是使广大的城市居民更自觉地参与社区管理和建设,充分发挥居委会在城市社区管理中的重要作用。为此,上海市在1999年开始了居民委员会管理体制改革的试点工作,最先进行的是卢湾区的瑞金街道,随后浦东新区政府在四个街道也进行试点。试点工作在总体上取得了积极成效。所以,到了2000年,这种试点工作在上海的许多街道开始全面铺开。

在当前的居委会体制改革实践中,从“议行合一”体制向“议行分离”体制的转换是一个主要趋势。按照相关学者的概括,以“沈阳模式”、“江汉模式”为代表的社区自治组织架构可看作“实体型‘议行分离’体制”,而以上海、南京、宁波为代表的社区自治组织架构则是所谓“虚体型‘议行分离’体制”,并认为正是后者从社区自治运作机制的角度探索了实现社区自治目标的有效途径,符合新形势下城市社会基层民主的发展趋势,有利于社区居民最大限度地参与社[14]区公共事务的决策、管理和监督等工作。但也有学者认为,“议行分离”本身并没有从根本上解决居委会“既是政府的‘腿’,又是居民的‘头’”的角色冲突及其在社区建设中的两难境地,需要进一步[15]考虑的应是居委会的重组问题。[1]浦兴祖:《当代中国政治制度》,上海:上海人民出版社1990年版,第449页。[2]王邦佐:《居委会与社区治理——城市社区居民委员会组织研究》,上海:上海人民出版社2003年版,第2—3页。[3]“居委会自身组织体制与运作机制”,资料来源:上海市浦东新区潍坊街道办事处。[4]徐勇、陈伟东:《中国城市社区自治》,武汉:武汉出版社2002年版,第41页。[5]王邦佐:《居委会与社区治理——城市社区居民委员会组织研究》,上海:上海人民出版社2003年版,第21页。[6]同上。[7]金桥:“权力运作的逻辑——上海社区实地研究”,上海大学社会学博士论文,2007年。[8]朱健刚:“城市街区的权力变迁:强国家和强社会模式——对一个街区权力结构的分析”,《战略与管理》,1997年第4期。[9]林尚立、马伊里:《社区组织与居委会建设——上海浦东新区研究报告》,上海:上海大学出版社2000年版,第23页。[10]项飚、宋秀卿:“社区建设和我国城市社会的重构”,《战略与管理》,1997年第6期。[11]石发勇:“城市社区民主建设与制度性约束——上海市居委会改革个案研究”,《社会》,2005年第2期。[12]夏建中:“城市新型社区居民自治组织的实证研究”,《学海》,2005年第3期。但需要注意的是,作者的调查范围局限于建有业委会的商品房小区,调查对象限于业主,这都将影响到对居委会的看法,其结论还不能推至全体居民区。[13]王邦佐:《居委会与社区治理——城市社区居民委员会组织研究》,上海:上海人民出版社2003年版,第47页。[14]唐亚林、陈先书:“社区自治:城市社会基层民主的复归与张扬”,《学术界》,2003年第6期。[15]施骏:“论居委会重组——城市社区自治组织建设路向探究”,《社会科学》,2001年第1期。

三、条块重合的街道行政管理

在上海,街道办事处的地位与职能在1996年前后发生过重大变化,但当时的城市管理体制改革并没有在实践中完全解决条块之间的关系协调问题。与此相应,街居体制的传统模式虽然面临诸多挑战,却仍在一定范围内发挥着作用。街道行政管理的改革任重而道远。(一)街道的地位变化

1996年上海市城区工作会议召开之前,街道办事处本身并没有更多的资源与独立权限。改革开放之初,街道办事处的权力基本局限在与街道居民角色有关的行政事务和公共事务上,主要负责对居委会的指导工作,各职能部门(简称条)布置的任务与上级文件精神通过它下到群众组织里去或者配合条上机关工作,同时将街道居民日常生活的意见反映到上一级政府。1985年开始的城市企事业单位改革带给街道办事处大量的行政任务,但无论是从法律上,还是从上级授权方面,街道都没有相应的明确职权,导致一种“条块冲突”的行政秩序紊乱局面。一方面,街道在功能上已经接近一级准政府;另一方面,区职能部门也在向街道延伸,条与块上的权能膨胀加剧了行政秩序的

[1]紊乱。

面对上述困境,1995年5月,上海市开始在10个区的10个街道进行“两级政府、三级管理”的试点工作,街道办事处被赋予主要的四种权限:(1)部分城区规划的参与权;(2)分级管理权;(3)综合协调权;(4)属地管理权,明确了街道办事处作为一级管理机构的地位。

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