北大微讲堂：中国的耕地够用吗？(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：徐滇庆 贾帅帅

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北大微讲堂：中国的耕地够用吗？试读：

保护土地资源，人人有责。

近年来，在中央各部门三令五申下，坚守18亿亩耕地红线的口号，家喻户晓。

2004年，国土资源部颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号），其中第十六条规定，要实行强化节约和集约用地政策，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。

2006年3月，十届人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。“十一五”规划纲要提到了将耕地保有量保持1.2亿公顷（注：等于18亿亩）作为约束性指标，具有法律效力，纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。

2006年3月11日，十届人大四次会议记者招待会上，国土资源部副部长李元提到保有18亿亩耕地是约束性的指标，坚决不允许突破。

2007年3月，温家宝总理在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时指出：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度。”

2007年，国土资源部部长徐绍史在回答《半月谈》记者采访时提到“十八亿亩耕地红线是高压线，谁都不能碰”，“要打一场保护18亿亩耕地持久战”。

2007年全国“两会”期间，政协委员、国土资源部咨询研究中心主任陈洲其指出18亿亩这个数字是经过有关部门科学测算过的。考虑到我国的人均消耗粮食量、耕地质量，以及平均亩产等要素，18亿亩是一个底线，要保障粮食安全绝不能突破。

2008年，国务院出台了《关于促进节约集约用地的通知》，要求按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准；充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。随后，十七届三中全会指出要坚持“最严格的节约用地制度”。在“十二五”规划中还专门列出“单位国内生产总值建设用地面积降低30%”的阶段性目标。节约集约用地已经成为国家基本战略。此后，在报刊、文件上频频见到“坚守18亿亩耕地红线”的口号。

2013年12月3日，中共中央政治局召开会议，分析研究2014年经济工作，听取第二次全国土地调查情况汇报。会议强调：“要毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度。我国人多地少的基本国情没有改变，粗放利用土地现象依然突出，土地管理形势依然严峻。必须站在历史和全局高度，坚持实行最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保实有耕地数量基本稳定。必须坚定不移推进节约集约用地，优化土地利用结构，提高土地利用效率。要充分认识土地管理制度改革事关我国经济社会发展全局，积极稳妥推进土地管理制度改革，在全面考虑土地问题复杂性的基础上，进行周密周全的制度和政策设计，统筹谋划好土地管理制度改革。当前，要夯实土地权能这一基础，完善征地制度这一关键。”

2013年12月12日至13日在北京举行了中央城镇化工作会议。会议指出：“提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先[1]行的原则稳步推进土地制度改革。”

2013年12月23日至24日在北京举行了中央农村工作会议，全面分析了“三农”工作面临的形势和任务。会议指出：“我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。要进一步明确粮食安全的工作重点。合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。耕地红线要严防死守，18亿亩[2]耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。”

2014年“一号文件”指出：“抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略。把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针。综合考虑国内资源环境条件、粮食供求格局和国际贸易环境变化，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。任何时候都不能放松国内粮食生产，严守耕地保护红线，划定永久基本农田，不断提升农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”

话虽这么说，可是人们心里还是没有底。官方正式发布的统计数据显示，耕地数量从1994年的19.51亿亩逐年下降，到2013年耕地总量只有18.2亿亩，离18亿亩耕地红线只剩下0.2亿亩。耕地面积会不会按照惯性继续下滑？

众所周知，随着城镇化、工业化、现代化进程，大批农民进城，城镇居民需要不断地改善住房条件，工矿企业和仓储用地在不断增加，修建高速公路、高速铁路、机场等基础设施也需要土地。无论上级怎么说，各地依然在轰轰烈烈地大兴土木，建工厂，修机场，修高速公路，数不清的高楼大厦拔地而起，难道不要占用耕地吗？城镇化是历史发展的必然趋势，占用耕地的事情时时发生，今后还将继续发生，不可能完全禁止。有人说，只要继续推进城镇化，迟早要突破18亿亩耕地红线。到了那个时候，“一定要守住18亿亩耕地红线”岂不成了一句空话？如果突破了18亿亩耕地红线，该追究谁的责任，找谁算账去？

毋庸置疑，中国人必须生产足够的粮食养活自己，世界上没有任何国家有能力养活中国的13亿人口。说18亿亩耕地红线，实际上是在关注粮食安全问题。坚守18亿亩耕地红线的潜台词是：倘若基本建设用地继续侵占农田，有可能导致粮食危机。万一粮食不够吃了，谁来养活中国13亿人？

世界上怕就怕“认真”二字。18亿亩耕地红线事关大局，我们必须端正学风，仔细核算，搞清家底，才能客观地研究对策：

第一，到底我们有多少耕地？

第二，每年有多少耕地被占用，灾害毁损多少？

第三，究竟需要多少耕地才能保障中国的粮食安全？今后，有没有足够的土地来兴建各类基础建设项目和居民住房？有没有必要强制叫停各项建设工程？

第四，每年有多少新开垦的耕地，能不能通过粮食生产的结构性调整增加耕地数量，能不能通过国际合作，进一步保护我们的土地资源？

毫无疑问，只有深入、详细地定量探讨我国土地的真实状况，认真严肃，下苦功夫，踏踏实实地把账算清楚，才能为制定宏观政策提供可靠的依据。[1] 参见《人民网》，2013年12月14日。[2] 参见《人民日报》，2013年12月25日。1.2 一石激起千层浪

为了摸清家底，2007年7月1日，全面启动了规模空前的第二次全国土地调查。历时三年，耗资百亿元，终于在2009年年底完成了一份普查报告，统一时点为2009年10月31日。这份土地调查报告已经在2010年3月上报国务院，却迟迟未能公布于众。许多学者议论纷纷，猜测其中的奥妙。按照惯例，国土资源部会在每年的《中国国土资源公报》中公布耕地保有量数据。可是，从2009年到2012年，连续4年，在《中国国土资源公报》上找不到耕地总数。显然，对于第二次土地调查得到的数据存在着不小的争议。起码，国土资源部对这次普查的数字心中没底。

2013年12月30日，第二次全国土地调查主要数据成果终于公布了。调查显示，截止到2009年年底，全国耕地203077万亩，比基于[1]第一次调查逐年变更到2009年的耕地数据多出20380万亩。

一石激起千层浪。听到这个消息之后，各界反应不一。

许多人疑惑重重。按照原有的统计数据，全国耕地数量从1998年的19.4亿亩下降到2009年的18.26亿亩，在十年内耕地数量下降了1.14亿亩。国土资源部在2012年年底发布的《2011年度全国土地变更调查数据》指出，截至2011年12月31日，全国耕地保有量为18.2476亿亩。耕地数量下降速度有所减缓，但是依然处于下降态势。可是，第二次土地调查给出的信息恰恰相反，全国耕地总量非但没有减少反而增加了2亿多亩。这是怎么回事？

有人解释说，2006年以前要征收农业税，所以农民倾向于少报耕地，以减少公粮征购的压力。在取消农业税之后，国家给耕地发放补贴，为了得到更多的粮食种植补贴，农民必然倾向于多报耕地数量。[2]假若这种说法是正确的，那么耕地数量岂不成了根橡皮筋，一拉就长，一缩就短。耕地数量究竟有多大的水分？

有些人，特别是房地产开发商们欢欣鼓舞，既然比18亿亩土地红线多出来2亿多亩，每年用于住宅建设的土地仅需要200多万亩，今后尽可高枕无忧。他们希望政府放宽土地政策，多批一些土地，多盖些房子。

按照《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的要求，我国耕地保有量到2010年和2020年要分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。如果耕地数量不断下降，才有必要坚守18亿亩耕地，如果耕地数量在持续增加，坚守“土地红线”还有什么意义？

许多人颇为不解，耕地是民生之本、发展之基，国家最重要的资产之一。耕地的数量有关国家经济安全、粮食安全、生态安全。前后两组数据，相差如此之远，到底哪个是正确的？原指望第二次土地调查数据的公布会让人们对耕地数量心中有底，没料到，这池水似乎被搅得更浑了。[1] 资料来源：《21世纪经济报道》，2013年12月6日。[2] 例如，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，在第二次土地调查中多出来的2亿亩，一部分来自各地土地的整理复垦，另一部分可能是统计水分。他认为，第一次土地调查时，还在征收农业税，各地尽量少报；而第二次调查则是国家给予种粮补贴，所以各地都尽量多报。1.3 第二次土地调查的目标和技术

如何理解第二次土地调查给出的信息？有必要了解一下第二次土地调查的任务和技术手段。

第二次全国土地调查包括农村土地调查和城镇土地调查。

农村土地调查以县区为基本单位，主要根据1∶1万比例尺正射影像图，实地调查城镇以外的每块耕地、园地、草地、林地、农村居民点的地类、位置、范围、面积、分布和利用现状；查清农村集体土地所有权和公路、铁路、河流以及农、林、牧、渔场（含部队、劳改农场及使用的土地）等国有土地的使用权状况；将基本农田保护地块（区块）落实到土地利用现状图上，并登记上证、造册，建立土地利用数据库和地籍信息系统，实现调查信息的互联共享；在调查的基础上，建立土地资源变化信息的统计、监测与快速更新机制。

城镇土地调查主要确定城镇内部每宗土地的界址、范围、界线、数量、用途等，掌握工业用地、基础设施用地、金融商业服务用地、房地产用地、开发园区等土地利用和使用权等状况。

第二次土地调查采用了许多先进技术，例如，航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星定位和数据库及网络通信等。在调查中，采用航空、航天遥感技术手段获取客观现势的地面影像作为调查的主要信息源。采用多平台、多波段、多信息源的遥感影像，包括航空、航天获取的光学及雷达数据，以实现对全国各类地形及气候条件下现势性遥感影像的全覆盖。采用基于DEM和GPS控制点的微分纠正技术，提高影像的正射纠正几何精度。采用星历参数和物理成像模型相结合的卫星影像定位技术和基于差分GPS/IMU的航空摄影技术，实现对无控制点或稀少控制点地区的影像纠正。

在GPS等技术帮助下，主要以1∶10000比例尺的正射影像图作为调查基础底图，实地对每一块土地的地类、权属等情况进行外业调查。以外业调绘图件为基础，采用成熟的目视解译与计算机自动识别相结合的信息提取技术，对每一地块的形状、范围、位置进行数字化，准确获取每一块土地的界线、范围、面积等土地利用信息。

城镇土地调查以1∶500比例尺为主，充分运用全球定位系统、全站仪等现代化测量手段，开展大比例尺权属调查及地籍测量，确定每宗土地的位置、界址、权属等信息。地籍调查尽可能采用解析法。

采用内外业相结合的调查方法，形成集信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务为一体的土地调查技术流程，获取全国每一块土地的类型、面积、权属和分布信息，建立连通的“国家—省—市—县”四级土地调查数据库。系统整理外业调查记录，并以县区为单位，按照国家统一的土地利用数据库标准和技术规范，逐图斑录入调查记录，并对土地利用图斑的图形数据和图斑属性的表单数据进行属性联结，形成集图形、影像、属性、文档为一体的土地利用数据库。

以地理信息系统为图形平台，以大型的关系型数据库为后台管理数据库，存储各类土地调查成果数据，实现对土地利用的图形、属性、栅格影像空间数据及其他非空间数据的一体化管理，借助网络技术，采用集中式与分布式相结合方式，有效存储与管理调查数据。考虑到土地变更调查需求，采用多时序空间数据管理技术，实现对土地利用数据的历史回溯。另外，由于土地调查成果包括了土地利用现状数据、遥感影像数据、权属调查数据以及土地动态变化数据等，数据量庞大，记录繁多，采用数据库优化技术，提高数据查询、统计、分析的运行[1]效率。

毫无疑问，第二次土地调查采用的先进技术大大提高了我国土地调查的技术水平，翻开了土地调查工作新的一页，具有非常重要的理论和实践意义。

采用航空、航天遥感技术手段不仅可以准确地了解地块的位置、面积、形状等地理要素，还能判断地块是否属于耕地。在一般情况下，在收获季节耕地地表的承载物必然急剧减少，导致红外遥感图像的颜色发生骤变。如果再辅助以地表人工识别，基本上可以区分耕地与非耕地。

采用先进技术可以挤出以往土地调查时掺杂进来的水分。如果要求农民申报耕地数量，很难避免国家财税政策的影响。在征收土地税、农业税的情况下，某些农民会少报耕地数量，在发放耕地补贴的情况下会多报耕地数量。如果以航拍图片作为土地调查的基础，与农民的财税负担和补贴脱钩，得到的数据具有较高的可信性。

航拍或卫星遥感图像资料有一个很大的弱点：能够区分国界，却很难识别省界、县界、乡界。显然，如果耕地数量不能落实到行政单位和生产者，得到的数据就缺乏政策意义。为此，第二次土地调查动用了数十万人在全国各省市以1∶10000比例尺的正射影像图作为调查基础底图，实地对每一块土地的地类、权属等情况进行外业调查，确认每块耕地的归属。这是一项很了不起的工程。在建立数据库之后，自然可以清晰地识别省界、县界和乡界。今后只要在原有数据库的基础上适度调整就可以追踪耕地的变化情况。

采用红外遥感技术能够根据收获季节地面承载物的变化情况识别耕地与非耕地。可是，很难区分果园和林地。果园属于耕地。近年来，由于种植果园的经济效益远高于大田作物，因此农民将大量耕地改为果园或茶园，水果产量迅速增加。在卫星遥感图片上无法识别采摘苹果前后的变化，很容易把果园当作林地。东北农民种植人参，要好几年才收获一次。在卫星图片上也许会将人参地误认为草地。只有派出调查人员，实地考察才能确认这些地块是否属于耕地。

遥感图像最大的局限性是很难区分耕地和农民家庭的“菜园”。事实上农民的宅基地中有很大的一部分用来种菜、种粮和种植各种农作物。而这些“宅基地”从来就没有被纳入“耕地”的统计数据。没有农民和农村基层干部的配合，根本不可能真正弄清楚有多少土地没有被纳入耕地统计数据。遥感图像不涉及地块的使用权归属，只要是耕地就统计在内。显而易见，在遥感图像技术基础上调查出来的耕地面积要大于以往的统计数据。毋庸置疑，采用先进的遥感技术得到的耕地数量要比走乡串户、问卷调查的结果更贴近真实。[1] 资料来源于国务院土地调查办公室的有关文件。1.4 土地调查的难言之隐

第二次土地调查运用了先进的技术，动用了大量的人力、物力，在全国范围内轰轰烈烈地干了三年多，在2009年就已经基本完成了土地调查，为什么土地调查数据直到2013年年底才与公众见面？其中确实有难言之隐。

在过去几年里一直在强调要坚守18亿亩耕地红线。多年来的统计数据告诉我们，耕地数量在逐年下降。人们看到城镇化高速进展，各地大兴土木，大量住宅和工业开发区拔地而起，修建了许多机场、高速公路和铁路。在大家的眼皮子底下许多耕地被转换成城镇和厂区。人们从身边观察到的现象出发对耕地数量下降这一点深信不疑。人们不禁担忧如此发展下去还有没有足够的耕地，还能不能保证中国人的粮食安全？这样的担忧合情合理，并且被历年的统计数据所证实。于是，坚守18亿亩耕地的说法很容易被广大民众所接受。

据《21世纪经济报道》记者报道，“二调”刚结束之初，统计出来的耕地保有量和城乡建设用地面积的数据都和有关部门的预期不符。以耕地保有量为例，据其了解，二调数据显示可能超过20亿亩。而根据国土资源部统计，2005年，耕地保有量为18.3亿亩，相比1998年的19.4亩下降了1.14亿亩。正是由于耕地总量在不断减少，为了确保粮食安全，才提出确保全国耕地18亿亩红线的政策底线。可是，按照普查结果，从2005年到2010年，耕地面积没有减少，反而有所增加。耕地保有量如果确实多出2亿亩，将为下一步大规模使用耕地指标提供了可能，国土部在用地管制上，可能将有所放松。有人乐观地认为“如果远大于18亿亩耕地数量，那么用地管控会相应放松；与此同时，供地量可能会加大，地价也会相对较为便宜，反之，则是收紧供地量等”。耕地的确切数量决定着未来土地政策，事关重大。也正因如此，为确保数据的真实性，国土部亦要求对各地上报的数据进行核查，并对重点省份进行了质询。

如果突然告诉民众，耕地不仅没有减少反而从18.2亿亩大幅度增加到20.3亿亩，也许会造成民众认识上的混乱。增加的耕地是从哪里来的？难道过去的统计数字是错的？如果过去这么多年的数字一直是错的，我们还能相信谁的统计？由此推出了下一个问题，在第二次土地调查数据公布之后还要不要严格控制土地政策，还要不要坚守18亿亩耕地红线？

为之，我们有必要认真地回顾、分析中国耕地变化的历史数据，从理论上动态剖析耕地总量增减，只有这样才能为制定长期的土地政策理清思路。附录1：关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报（部分）（2013年12月30日）国土资源部国家统计局国务院第二次全国土地调查领导小组办公室

根据国务院决定，自2007年7月1日起，开展第二次全国土地调查（以下简称二次调查），并以2009年12月31日为标准时点汇总二次调查数据。二次调查首次采用统一的土地利用分类国家标准，首次采用政府统一组织、地方实地调查、国家掌控质量的组织模式，首次采用覆盖全国遥感影像的调查底图，实现了图、数、实地一致。全面查清了全国土地利用状况，掌握了各类土地资源家底。现将主要数据成果公布如下：一、全国主要地类数据

耕地：13538.5万公顷（203077万亩）

其中，有564.9万公顷（8474万亩）耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有431.4万公顷（6471万亩）耕地位于25度以上陡坡。上述耕地中，有相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整。全国基本农田10405.3万公顷（156080万亩）。

园地：1481.2万公顷（22218万亩）

林地：25395.0万公顷（380925万亩）

草地：28731.4万公顷（430970万亩）

城镇村及工矿用地：2873.9万公顷（43109万亩）

交通运输用地：794.2万公顷（11913万亩）

水域及水利设施用地：4269.0万公顷（64036万亩）

另外为其他土地。二、全国耕地分布与质量状况（一）耕地分布

全国耕地按地区划分，东部地区耕地2629.7万公顷（39446万亩），占19.4%；中部地区耕地3071.5万公顷（46072万亩），占22.7%；西部地区耕地5043.5万公顷（75652万亩），占37.3%；东北地区耕地2793.8万公顷（41907万亩），占20.6%。（二）耕地质量

全国耕地按坡度划分，2度以下耕地7735.6万公顷（116034万亩），占57.1%；2—6度耕地2161.2万公顷（32418万亩），占15.9%；6—15度耕地2026.5万公顷（30397万亩），占15.0%；15—25度耕地1065.6万公顷（15984万亩），占7.9%；25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）549.6万公顷（8244万亩），占4.1%，主要分布在西部地区。

全国耕地中，有灌溉设施的耕地6107.6万公顷（91614万亩），比重为45.1%，无灌溉设施的耕地7430.9万公顷（111463万亩），比重为54.9%。分地区看，东部和中部地区有灌溉设施耕地比重大，西部和东北地区的无灌溉设施耕地比重大。三、坚持实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保我国实有耕地数量基本稳定

二次调查数据显示，2009年全国耕地13538.5万公顷（203077万亩），比基于一次调查逐年变更到2009年的耕地数据多出1358.7万公顷（20380万亩），主要是由于调查标准、技术方法的改进和农村税费政策调整等因素影响，使二次调查的数据更加全面、客观、准确。

从耕地总量和区位看，全国有996.3万公顷（14945万亩）耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡，其中，相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整；有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种；还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，已影响正常耕种。

从人均耕地看，全国人均耕地0.101公顷（1.52亩），较1996年一次调查时的人均耕地0.106公顷（1.59亩）有所下降，不到世界人均水平的一半。

综合考虑现有耕地数量、质量和人口增长、发展用地需求等因素，我国耕地保护形势仍十分严峻。人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变。同时，建设用地增加虽与经济社会发展要求相适应，但许多地方建设用地格局失衡、利用粗放、效率不高，建设用地供需矛盾仍很突出。土地利用变化反映出的生态环境问题也很严峻。因此，必须毫不动摇地坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，在严格控制增量土地的同时，进一步加大盘活存量土地的力度，大力推进生态文明建设。附录2：第二次土地调查的技术路线

围绕第二次土地调查总体目标和主要任务，农村土地调查按照土地调查技术规程，充分利用现有土地调查成果，采用无争议的权属资料，运用航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星定位和数据库及网络通信等技术，采用内外业相结合的调查方法，形成集信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务为一体的土地调查技术流程，获取全国每一块土地的类型、面积、权属和分布信息，建立连通的“国家—省—市—县”四级土地调查数据库。

城镇土地调查，严格按照全国城镇土地调查的有关标准，开展地籍权属调查和地籍测绘工作，现场确定权属界线，实地测量界址和坐标，计算机自动量算土地面积，并以调查信息为基础，建立城镇地籍信息系统。第二次土地调查的技术方法1.以航空、航天遥感影像为主要信息源

农村土地调查将以1∶1万比例尺为主，充分应用航空、航天遥感技术手段，及时获取客观现势的地面影像作为调查的主要信息源。采用多平台、多波段、多信息源的遥感影像，包括航空、航天获取的光学及雷达数据，以实现在较短时间内对全国各类地形及气候条件下现势性遥感影像的全覆盖；采用基于DEM和GPS控制点的微分纠正技术，提高影像的正射纠正几何精度；采用星历参数和物理成像模型相结合的卫星影像定位技术和基于差分GPS/IMU的航空摄影技术，实现对无控制点或稀少控制点地区的影像纠正。2.基于内外业相结合的调查方法

农村土地调查以1∶1万主比例尺，以正射影像图作为调查基础底图，充分利用现有资料，在GPS等技术手段引导下，实地对每一块土地的地类、权属等情况进行外业调查，并详细记录，绘制相应图件，填写外业调查记录表，确保每一地块的地类、权属等现状信息详细、准确、可靠。以外业调绘图件为基础，采用成熟的目视解译与计算机自动识别相结合的信息提取技术，对每一地块的形状、范围、位置进行数字化，准确获取每一块土地的界线、范围、面积等土地利用信息。

城镇土地调查以1∶500比例尺为主，充分运用全球定位系统、全站仪等现代化测量手段，开展大比例尺权属调查及地籍测量，准确确定每宗土地的位置、界址、权属等信息。地籍调查尽可能采用解析法。3.基于统一标准的土地利用数据库建设方法

系统整理外业调查记录，并以县区为单位，按照国家统一的土地利用数据库标准和技术规范，逐图斑录入调查记录，并对土地利用图斑的图形数据和图斑属性的表单数据进行属性联结，形成集图形、影像、属性、文档为一体的土地利用数据库。

以地理信息系统为图形平台，以大型的关系型数据库为后台管理数据库，存储各类土地调查成果数据，实现对土地利用的图形、属性、栅格影像空间数据及其他非空间数据的一体化管理，借助网络技术，采用集中式与分布式相结合方式，有效存储与管理调查数据。考虑到土地变更调查需求，采用多时序空间数据管理技术，实现对土地利用数据的历史回溯。另外，由于土地调查成果包括了土地利用现状数据、遥感影像数据、权属调查数据以及土地动态变化数据等，数据量庞大，记录繁多，采用数据库优化技术，提高数据查询、统计、分析的运行效率。4.基于网络的信息共享及社会化服务技术方法

借助现有的国土资源信息网络框架，采用现代网络技术，建立先进、高速、大容量的全国土地利用信息管理、更新的网络体系，按照“国家—省—市—县”四级结构分级实施，实现各级互联和数据的及时交换与传输，为国土资源日常管理提供信息支撑。同时，借助现有的信息网络及服务系统，依托国家自然资源和空间地理基础数据库信息平台，实现与各行业的信息共享与数据交换，为各相关部门和社会提供土地基础信息和应用服务。第2章中国耕地数量的变迁2.1 中国的土地资源和“胡焕庸线”

中国国土面积有960万平方公里，其中65%是山地和丘陵，33%是干旱地区和荒漠区，70%的面积很容易遭受天灾。适宜居住的国土[1]面积只有182万平方公里，约为总面积的19%。

中国人口分布极不均匀。1935年，地理学家胡焕庸在地图上画了一条线，从黑龙江的黑河到云南的腾冲，后人称之为“胡焕庸线”。有96%的人口居住在线的东南部（占国土面积的47.95%），仅仅4%左右的人居住在这条线的西北（占国土面积的52.05%）。这条线的东南主要是平原、丘陵和水网，是中华传统文化的发祥地，适合人类居住和发展。这条线的西北大多是草原、沙漠、崇山峻岭，生态脆弱，大部分地区不适合人类居住。

从胡焕庸的时代至今，将近80年过去了，中国经济发生了翻天覆地的变化，可是，历次人口普查的结果显示：人口的地理分布并没有发生重大变化，“胡焕庸线”依然存在。2012年，在这条线的东南居住着人口的94%，西北部分只有人口的6%。与人口分布相匹配，东南部分的国内生产总值也长期保持在94%以上。

中国平均人口密度为120人/平方公里，在世界各国当中属于人口密度较高的国家。可是，土地资源短缺的现象比平均数字更为严重。胡焕庸线的东南部分人口密度高达294人/平方公里。西北侧人口密度仅15人/平方公里。东、西两个部分的人口密度相差21.63倍。

进入21世纪以后，城镇化加速，大量人口从西部向东部迁移，从农村、小城镇向大城市迁移。东部沿海城镇人口高速增长。在2000年到2010年期间，乡村人口数量减少1.21亿人。2010年城镇化率为50.27%，比2000年高了10.35个百分点。平均每年增长1个百分点。如果把从西部、中部向东南沿海流动的人口计算在内，东部沿海和西部、中部的人口密度差距更为严重。[1] 资料来源：韩俊，“大力推进农民工市民化”，《瞭望》，2012年，第40—41期，第24页。2.2 耕地数量变迁的四个阶段

耕地是最宝贵的资源之一。众所周知，中国人多地少，人均耕地面积只有世界平均水平的三分之一。

根据《中国国土资源统计年鉴》，在2008年，全国耕地总量18.26亿亩，相当于土地总面积142.63亿亩的12.8%。居民点及工矿用地4.04亿亩，占总数的2.83%，交通运输用地0.37亿亩，占总数的0.26%（见表2-1）。表2-1 中国土地资源状况（2008年）

注：1平方公里=100公顷=1500亩。资料来源：《中国国土资源统计年鉴》，2012年，第4页。

从统计年鉴的数字来看，中国耕地总量上下起伏，波动幅度很大。表2-2和表2-3给出了历年统计年鉴上公布的耕地面积、农作物播种面积和粮食播种面积及其变化率。表2-2 中国的耕地和播种面积（续表）（续表）资料来源：2001年到2008年数据来自《中国国土资源统计年鉴》，2012年，第1页。其余数据来自《新中国六十年统计资料汇编》。表2-3 耕地面积和播种面积变化率（续表）（续表）资料来源：根据表2-2计算。

根据官方已经公布的数据，中国耕地数量的变化可以分为四个阶段：

第一阶段，自1949年到1957年，中国耕地数量从1949年的14.68亿亩增加到1957年的16.77亿亩。在7年内增加了2.09亿亩，平均每年增加2986万亩。

第二阶段，从1957年到1995年，在38年内耕地数量逐年减少，到1996年为14.25亿亩。平均每年减少685万亩。

第三阶段，在1995年，耕地面积陡然增加到19.51亿亩。耕地增幅高达36.91%。这个数字在1997年到2000年期间保持5年不变。

第四阶段，从2001年开始，耕地数量由19.51亿亩逐年下降。在2005年下降为18.31亿亩。在5年内减少了1.2亿亩耕地，平均每年减少2400万亩。在2001年耕地面积下降了1.9%，在2002年下降1.31%，在2002年下降2.01%。下降速度之快令人震惊。官方公布的统计数据显示，耕地总量在2006年只有18.27亿亩，已经逼近18亿亩耕地红线。在2005年以后耕地总量下降速度减缓，耕地总量一直停留在18.25亿亩（见表2-4和图2-1）。表2-4 耕地变化的四个阶段资料来源：根据表2-2归纳计算。图2-1 耕地数量变迁

纵观中国耕地总量的变化，有几个节点值得关注和探讨：

第一，为什么全国耕地数量在1957年发生逆转，由逐年递增变为逐年递减？

第二，为什么在1994年耕地总量暴增36.1%？

第三，为什么在2000年到2005年期间耕地总量急剧下降？

第四，在2006年中央提出坚守18亿亩耕地红线之后，耕地总量居然停止下降，是采取了什么特殊措施保护耕地，还是在耕地数量上说了假话？2.3 新中国成立初期的开荒高潮

新中国成立初期，农民在土地改革中获得了土地产权，开荒整地、扩展农田的积极性空前高涨。1956年，在全国范围内核查土地，农民和基层干部积极配合。人们很认真地丈量土地，查清一块就登记一块。不仅注明耕地的边界和位置，还注明了这块耕地的主人姓名。农民拿到土地证，兴高采烈，在自家的地头打下界桩，把耕地看作自己的宝贝。全国耕地总量从1949年的14.68亿亩直线上升到1957年的16.77亿亩。每年耕地数量几乎上升3000万亩。毋庸置疑，这个时期的耕地统计数字是可信的。全国谷物产量从1949年的11318亿吨上升为1956年的19275亿吨，几乎翻了一番，年均增产幅度将近10%。2.4 大饥荒后的逆转

耕地数量变化的第二阶段从1956年到1994年。全国耕地总量的变化趋势在1957年发生逆转，由逐年增加变为逐年递减。从1956年的16.77亿亩逐年减少，到1994年只有14.25亿亩，平均每年减少耕地685万亩。

要理解中国，一定要理解中国的农民。

任何时候都不要轻视产权对农民的重要性。1956年掀起了农村社会主义改造高潮，从高级社迅速过渡到人民公社。农民刚刚到手的土地产权转眼之间消失得无影无踪。农民的生产积极性受到很大的打击。

随之而来的“大跃进”彻底搞乱了农业生产秩序。1958年，各地比赛着“吹大牛”、“放大炮”。明明中原地区粮食亩产只有600—800斤，却被吹成1000斤、3000斤、10000斤，甚至30000斤。吹牛的人似乎没有想到征购公粮与耕地数量有关。假若某乡有耕地1万亩，亩产粮食600斤，总粮食产量为600万斤。如果吹牛上报亩产10000斤，总产量就高达1亿斤。上级看到各地报喜的数字，心花怒放。有人说既然粮食多得吃不完，就一天吃五顿。今后只要种三分之一的地就够了。粮食业务部门认为，既然亩产上万斤，每亩交1000斤公粮不算多。给农民留下90%，无论如何也够吃。于是，每亩地征1000斤公粮。面对征购任务，无论是农村基层干部还是农民都傻眼了。即使把所有的粮食都上交还是不能完成征购任务。耕地越多的农村，需要上交的粮食越多。当时，很少有干部敢向上级讲真话，敢于反映实情的人几乎都被打成右倾机会主义分子。征购任务下达之后，许多地方不得不派民兵强征公粮，结果许多农户连维持生存的口粮都没有留够。超额征购公粮是导致1959—1961年大饥荒的一个重要原因。

农民从惨痛的经历中总结出两条教训：第一，他们再也不敢浮夸粮食产量。吹牛容易，交不上公粮，麻烦就大了。第二，他们坚决拒绝重新丈量土地。很简单，耕地多，征购就多。即使他们开荒增加了一些耕地，也隐瞒不报。从1958年开始，绝大多数地方的农民在耕地数字上不说真话。在土改的时候，农民积极丈量土地，因为丈量出来的土地归自己。公社化以后，他们坚决抵制丈量土地，因为丈量耕地会带来更高的征购指标，很可能危及妻儿老小的性命。产权归属和切身利益使得农民对耕地数字的态度发生180度大转弯。农村基层干部和农民在共同的利益基础上团结一致，如果来人丈量耕地，他们不仅不会带路，反而会千方百计刁难，甚至用扁担把丈量人员赶出村庄。

从1957年到1995年，在39年内没有全面丈量耕地面积。统计年鉴上公布的耕地数量只不过在1957年耕地数量上逐年扣除基本建设用地和耕地毁损数量而得。难怪耕地总量呈现为一条向下倾斜的曲线。

实际上，只要有可能，农民始终没有停止开荒。特别是在20世纪60年代，农业学大寨，几度掀起开荒高潮。山西的大寨、河北的下丁家等把荒山野岭开辟为层层梯田。政府组织在洞庭湖、鄱阳湖大规模围湖造田，在福建、广东沿海围海造田，还成立了黑龙江、内蒙古、新疆、云南等生产建设兵团，把大片草原变成耕地。仅仅黑龙江生产建设兵团就开荒200万亩。在这一时期内，城镇几乎没有新添住房，各级政府基本上没有盖办公楼，也没有修建高速公路和铁路，更没有办开发区。基本建设用地数量有限。按照逻辑判断，全国耕地总量肯定处于上升态势，可是，在统计数字上耕地总量却一路向下。

在这段时间内，一些农业政策在客观上进一步扭曲了耕地数字。例如，为了鼓励开荒，允许农民在一段时间内不将新开荒的地计入耕地面积。也就是说，免去了这段时期的农业税。事实上，即使规定的时期已过，农民和农村基层组织能拖就拖，能赖就赖。新开垦的耕地往往没有被计入耕地数量，成了农民逃税的“小金库”。而一旦遭遇天灾，农民和农村基层组织倾向于多报毁损耕地，从而得到较多的救济。

政策规定国家基本建设征用的农田可以减免农业税。农民和农村基层组织倾向于多报建设占用土地，从而减轻税收负担。不管这些基本建设项目是否已经施工，农民和农村基层组织立即按照设计规划扣除占地数量。有些地方，农民连续耕种了好几年，工程才开始施工。有些工程改变、取消了，除非上级督查，农民没有任何激励把这些耕地数字回归耕地统计。

有段时间，上级要求提高粮食单产，并且把提高粮食单产水平作为地方官员政绩考核的指标之一。倘若把那些“黑地”核查出来，粮食单产水平岂不是要下降？上级组织往往睁只眼，闭只眼，得过且过。

在耕地数量上，利益驱动使得农民、地方基层组织和统计部门产生矛盾。由于信息不对称，农民倾向于少报耕地数量，而统计部门对此则一筹莫展。2.5 布朗冲击

讨论中国粮食安全问题的文章连篇累牍，许多问题似是而非。一旦外边刮来阵风，很容易在国内掀起波浪。对于恶意攻击和污蔑，完全可以置之不理。可是，如果一些对中国很友好的人士也提出这个问题，就难免引起人们的关注。

美国世界观察研究所的莱斯特·布朗在1994年9月写了本书——《谁来养活中国人》，把中国人吓得够呛。连他自己都没有想到这本书会在中国引起极大的震动。

布朗先生断言，“中国正以极危险的速度从农业社会向工业社会转变”，世界上没有人能够养活中国。他的主要观点是：

第一，中国粮食产量将每年下降0.5%。谷物产量将从1990年的3.4亿吨下降到2030年的2.72亿吨，减少20%，仅相当于中国1973年的粮食总产量。他的理由是：（1）由于工业化将占用大量耕地，中国的耕地面积将大幅度地减少；（2）复种指数将下降；（3）蔬菜、水果等种植面积的增加导致粮食种植面积相对下降；（4）虽然中国单位土地的粮食产量会持续上升，但增长速度会减慢。中国的单产水平已很高，提高潜力不大。生物技术并没有如人们所希望的那样创造出好的品种，使谷物单产大幅提高。从1986年开始，中国的化肥施用量已超过美国，再加上中国水资源短缺等，综上所述，中国不可能大幅度提高粮食产量。

第二，由于中国人口不断增加，谷物消费不断增加，同时，由于人们的生活水平不断提高，要求相应地改善饮食结构，消费更多的肉类、家禽、水产等，为了生产这些副食品需要更多的饲料。按人均年消费粮食400千克计算，到2030年，中国粮食消费需求将达到6.41亿吨。国内生产的粮食只能满足总需求的41%。中国的粮食供不应求，粮食缺口将高达3.78亿吨。日本人口等于中国的十分之一，每年进口谷物2800万吨，如果按此推算，中国在2030年将进口2.8亿吨谷物。[1]

第三，由于中国产品畅销世界，积累了大量外汇，中国有足够的硬通货进口所需要的谷物。因为中国对粮食的需求量很大，世界粮食市场必将由买方市场转变为卖方市场。布朗以1990年为界，将前40年称为“粮食产量增长超过人口增长”的时代；以后的40年称为“食物短缺的时代”。布朗对世界上的主要谷物出口国和地区，例如澳大利亚、加拿大、美国、西欧、东欧、阿根廷、泰国的增产潜力进行了分析，认为这些国家和地区的谷物产量、出口量会有所增长，但是潜力不大。根据他的估算，全世界每年出口的粮食平均为2亿吨左右，即使把全世界可以出口的粮食都卖给中国，也养活不了中国人。

第四，中国大量进口粮食将导致世界粮价上升，致使第三世界的低收入国家和低收入人群无力购买必需的口粮。中国粮食进口将损害这些穷人的食品权利，加剧世界的贫困。

第五，巨大的人口对中国土地的压力将转变为对全球生态系统的压力，破坏森林、草原，水土流失，土壤板结，污染水和大气资源，触发全球生态危机。

布朗断言：“中国的粮食危机将引发全球生态危机，导致世界性的经济崩溃。粮食短缺对世界经济和政治的冲击将超过20世纪70年代中期的石油危机。粮价上涨还将引起世界范围内的经济崩溃。”按照布朗的预测，好像世界末日将要来临，一切灾难的根源都在于没有谁能够养活中国人。

其实，类似的论调早就存在。有些学者认为，人类处于一个循环之中：当经济发展之后，人口持续增长，人均土地数量相对逐年减少，导致粮食供不应求，必然引起强制性的人口下降。其中，最可能出现的就是饥荒、瘟疫和土地战争。经过一场又一场灾难的洗劫，人口急剧下降。结果，人均土地数量上升，经过一段喘息之后又开始发展经济。中国历史上先后出现了几十个封建王朝，在每个王朝创建初期，都曾经出现过一定程度上的经济繁荣和农业生产的增长。可是，随着人口的增长，土地资源矛盾变得越来越尖锐，随后社会失去平衡，在动乱中旧王朝崩溃，人口在战乱和饥荒中急剧下降。在废墟上建立起来的新王朝又开始了下一个循环。

布朗的预测在全世界引起轩然大波，粮食问题成了中国街谈巷议的焦点，被热炒了相当长的时间。

2005年9月6日，中央电视台邀请我和莱斯特·布朗同台接受采访。当我按时赶到中央电视台的时候，布朗已经提前到了。他很和善，穿着朴素，并没有某些西方人的那种傲慢和张扬。言谈之中布朗对中国很友好，对北京的建设赞不绝口。为了保护环境，他在口袋里放块手绢，坚持不用纸巾。能走路的时候坚决不开车。一看就知道，这是一个倔老头。在电视节目中，我首先感谢布朗给中国敲响了警钟。确实，在任何时候中国都要有危机意识，居安思危，防范可能出现的危机。不仅是粮食危机，还要特别注意防范金融危机和社会危机。随后，我很明确地说，布朗的质疑建立在工业化过程中耕地大量流失的假设上，只要中国坚持正确的农业和土地政策，中国人完全有可能养活自己。任何悲观、怀疑的论点都是没有根据的。在回答主持人的问题时，我对布朗的善意给予了充分的肯定，同时也指出，他是研究社会学的专家，对于经济学缺乏训练，特别是对于中国的数据并不熟悉，张冠李戴，犯了不少技术上的错误。对于学术研究来说，跨越领域，到别的学科去说三道四是非常危险的，即使出于好心也可能犯下严重的错误。在录制节目之后，布朗和我亲切握手道别，他诚恳地表示今后要多多了解中国经济。

转眼之间，好多年过去了。布朗预测的粮食危机并没有光临中国。中国人不仅没有发生粮食短缺，反而吃得更饱，吃得更好。在一些地方由于粮食库存过量，造成了不必要的浪费。粮食安全的话题慢慢降温。我渐渐地把这件事情淡忘了。

2008年，国际市场上粮价猛涨，报纸、电视上一片惊呼：“粮食危机来了。”可是，粮食危机和金融危机并不一样，尽管叫得很凶，却没有看到冲击波在中国登陆。有些人找到了炒作的话题，大谈特谈[2]“粮食战争”，确实吸引了不少人的注意。

没有料到，2008年6月莱斯特·布朗卷土重来，在接受《环球时报》采访时坚持说：“谁来养活中国仍然是个问题。”我很仔细地阅读有关报道，多年之后他旧话重提，莫非发现了一些新的证据？他主要的依据有两条：第一，“中国的大豆自给能力下降”。2008年中国将消费掉4900万吨大豆。其中进口大豆将达到3400万吨，占大豆消费量的70%。在10—12年前，中国的大豆是自给自足的；现在却变成了世界排名第二的大豆进口国（日本以进口大豆5000万吨排在第一位）。第二，“中国地下水位迅速下降。现在中国农业用水主要取自深层地下水。这些水被称为‘化石地下水’，也就是说是不可再生[3]的，用完了就没了”。

读过之后，掩卷长叹。看起来，这个世界上似是而非的事情太多了。闪光的并不一定都是金子。学风浮躁不光是中国的问题，海外的学风问题也很严重。即使是著名的研究机构，甚至国际组织也可能在基本知识、逻辑上出现相当严重的失误和偏差。国内有些人一看到文章的落款是什么“联合国”或者美国的一个研究机构，就以为他们说的话有权威，一定是正确的。岂不知，真理在谁手里，和牌子大小并没有必然的联系。如果说错话，牌子越大，对民众的欺骗性就越大。

由于粮食安全事关重大，涉及每一个人的利益，只要有人一提这个话题就会掀起一阵波浪。某些新闻媒体唯恐天下不乱，趁机炒作，夸张渲染。在粮食安全问题上，“狼来了”的呼声似乎从来也没有间断过。为什么粮食安全变成了一个“娱乐”焦点？

这个世界充满不确定性，粮食供给尤其具有相当高的不确定性，什么稀奇古怪的事情都可能发生。人们担心，万一真的狼来了，该怎么办？毫无疑问，确实需要更多地研究中国的粮食安全，特别是要尽可能详尽地进行定量分析。如果不下一番苦功，不拿出一些有理有据的研究成果来，不仅许多类似布朗先生那样的朋友不断犯下判断错误，还会给某些人提供造谣中伤的机会。更严重的是，如果不把粮食安全问题搞清楚，势必会阻碍中国经济改革的深入发展，干扰新农村建设，不利于帮助农民走向现代化，不利于他们迅速摆脱贫困。

布朗做了一个极为粗略的估算，按照当时中国的农业生产率和供求关系来计算，到2030年前后，中国需要净进口粮食2亿吨，这恰好是当时整个国际市场谷物贸易总量。按照布朗先生的推论，很难避免两个悲剧性的结果：第一，中国有钱进口粮食，导致国际市场粮食市场严重供不应求，粮价暴涨，危及许多发展中国家的民众生存；第二，中国没有足够的资金进口粮食，导致国内爆发又一次大饥荒。

其实，在1994年以前，包括我在内的许多经济学者对中国的粮食安全也都忧心忡忡。我在1996年发表的一篇论文中估计中国很可能出现粮食供不应求。我使用官方公布的从1950年到1994年的耕地数据建立了一个数学模型，定量分析中国粮食供求关系。模拟结果显示，在2005年，在最好的情况下中国的粮食缺口为3200万吨，在最坏的情况下可能达到6000万吨。由于耕地数量逐年递减，粮食安全[4]的压力会越来越大。

可是，经过几年的观察，中国粮食价格一直很稳定，库存充足，不像出现粮食短缺的样子。面对着几乎无法解释的矛盾，我和许多经济学家一样，开始怀疑中国耕地的统计数据是否准确。当我们在1996年拿到更新的耕地统计数据之后大大地松了一口气。由于布朗先生是一个社会学学者，并不熟悉经济学的计算原则，特别是对中国的数据缺乏了解，对他的计算失误是可以谅解的。无论如何，要感谢布朗先生为我们敲响了警钟，我们确实必须严肃地关注粮食安全问题。[1] 布朗的数学和经济学知识实在不敢恭维。他对中国人口数字的预测是错误的，因此对中国粮食需求量的预测也错了。他对中国粮食生产的现状和潜力缺乏了解，采用的数字太离谱。拿日本的数字来推算中国的粮食进口更是荒谬。[2] 有一本中央电视台《中国财经报道》栏目组编的书，叫作《粮食战争》。书中声称：“现在已经不是踏上他国土地进行侵略才算战争的年代，也不是依靠火箭大炮去攻城略地才算战争的年代，粮食，在这个21世纪的时候，终于演化成一种悄无声息的武器，世界各地正硝烟四起，浓雾迷茫……”[3] 和以往一样，布朗的观点对错搅混在一起，有合理的也有错误的。我们理应重视他指出的水资源保护问题，合理、节约用水。可是他引用大豆做例子来证明中国人不能养活自己却大错特错。[4] 参见徐滇庆，“中国粮食问题研究”，《国际贸易、税制与经济改革策略》，中国社会科学出版社，1997年，第135页。2.6 1996年耕地数量的剧变

正当人们为中国耕地数量纳闷的时候，先进的科学技术为我们打开了一扇新的窗户。使用卫星遥感技术和航拍照片可以区分耕地与非耕地。如果是耕地，地面的承载物在收获季节必然急剧减少。在红外遥感照片上该地块的颜色会骤变。凡是在遥感照片上颜色发生突然变化的地块必定是耕地。1995年中国开始采用航拍和卫星红外遥感技术统计耕地面积。人们使用计算机反复查对遥感照片的数据，发现中国耕地数量从1995年的14.25亿亩猛增为1996年的19.51亿亩，比统计数字多出来5.26亿亩，上升幅度为36.1%。国家统计部门立即采用了这个数字，在统计报表上中国耕地数字体现了非同寻常的剧增。

仔细推敲一下不难发现，在1995年耕地数量猛增，只不过是统计数字上的变化。只要观察一下播种面积就可以看出耕地面积并没有急剧增加。耕地面积是地理概念，播种面积和农业生产相关。由于许多耕地在一年内多次轮种，通常播种面积大于耕地面积。在1996年耕地数量发生巨大变化，可是，农作物总播种面积从1995年的22.48亿亩增加到1996年的22.86亿亩，只增加了0.38亿亩。其中，粮食播种面积从1995年的16.51亿亩增加到1996年的16.88亿亩，只增加了0.37亿亩（见图2-2）。农作物的播种面积并没有像耕地面积那样发生剧烈变动。由此可见，农作物播种面积的数字反映了农业生产的真实情况，而耕地数量的急剧变化意味着对长期数据扭曲的修正。图2-2 中国的耕地面积和播种面积2.7 耕地统计的难点

1996年以后，耕地数据统计进入第四阶段。由于在耕地统计方法上犹豫、徘徊，举棋不定，反映在统计年鉴上，在1996年到2001年期间耕地数字居然维持5年不变（见表2-2）。

有些人主张开展全面的土地调查，摸清家底。想法虽然很好，却很难实施。如果采用20世纪50年代的做法，动员农民用人工来丈量耕地，不仅费时费力，在实践中也难以实施。无论官方还是民间都很清楚，没有任何激励机制来鼓励农民配合丈量耕地。

毋庸讳言，土地制度改革大大落后于经济发展。农村土地产权和使用权的归属频频调整、变更，不利于农业长期发展。年长的农民对50年前的大饥荒依然记忆犹新，经过大饥荒的深刻教训，中国农民懂得了必须保护自己，无论如何要给自己的家庭留下一块“自留地”或者“菜园”。包含在宅基地里的菜园不仅是农民自己的“小金库”、“私房财产”，而且是保命的依托。农民对自家菜园的关心程度远远超过了一般耕地。事实上，在许多农村，耕种最好、产量最高、离村最近的好地大多属于村民的宅基地或菜园。在农户菜园数量上存在许多猫腻。这些良田从来没有被纳入耕地的统计之中。如果要动员农民进行土地调查，他们最大的顾虑是能否保住自家的菜园。他们担心，是不是又要根据耕地面积来增加公粮负担？更为担心是不是又要重新分配耕地？如果配合政府丈量耕地，弄不好搬起石头砸自己的脚。无论是地方政府、基层乡村干部还是普通农民都没有丈量耕地的积极性。农民够穷的了，无论如何也不要再去逼农民。没有农民的支持，传统模式的土地调查寸步难行。

好在事情逐渐有了转机。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，除烟叶以外全部免征农业税。农民负担大为减轻，他们抵制丈量耕地的情绪有所缓解。也许还需要一段时间才能真正打消农民的顾虑。在此之前，轻易启动土地调查很可能事倍功半，甚至很可能被基层“忽悠”，得不到真实数字。好在还没有哪个人头脑发热，贸然启动全面人工普查耕地。

既然靠人工来丈量耕地行不通，能不能靠现代科学技术了解耕地数量？

航拍和遥感照片可以提供大量的信息，可是卫星图像遇到三个难题：

第一，在卫星遥感图片中可以看出国境线，却分不清省界，更分不清县界、乡界。即使知道这块地是耕地，却说不清究竟属于谁家。如果耕地数量不能落实到行政单位和耕地使用者头上，在数据统计和财税政策上便没有多大意义。

第二，由于各地收获季节不同，许多地方在一年之内轮作、收获数次，在卫星照片上有些地块的颜色一年变好几次，比较容易引起误差或重复计算。此外，种植人参或某些药材的土地好几年才收获一次，很可能被忽略。在卫星图片上很难区分果园、茶园和一般的林地。

第三，在遥感、航拍的照片上可以确认是否属于耕地，但是却不能确认这块耕地是否已被纳入统计范围之内。有一些地块上虽然种着庄稼，却没有被包括在耕地统计数据中。其中，相当一部分就是包含在农民宅基地里的菜园。这些菜园或者宅基地不属于统计中的耕地，不必缴纳公粮或农业税。如果农民在离村庄较远的地方开垦了一些耕地，他们会在保持耕地总量不变（或略有增加）的情况下，把住房周边的耕地改变为宅基地，这些菜园或者宅基地往往是农村中条件最好的耕地。以前还可以在一定程度上根据缴纳农业税的情况来复核耕地面积，取消了农业税之后，从税收的途径来了解耕地状况的难度就更大了。

不知道是什么原因，即便有了新的遥感照片也没有及时调整耕地数量，甚至连基本建设占用耕地的数量都没有及时扣除。直到2006年才一次性扣除了耕地1.25亿亩。使得耕地总量下降到18.26亿亩。

先进的航拍、遥感技术起源于西方工业国家。它们地多人少，尚且有大量耕地闲置，因此，并不太重视对耕地的识别。西方的技术到了中国之后，水土不服，回答不了我们的问题。依靠人工丈量耕地行不通，依靠先进技术又不能充分识别耕地，唯一的办法是把两种手段结合起来，在取得遥感和航拍图片之后，再派人去看看、问问，在图纸上的那个地块是不是耕地，使用权属于哪个村民小组，然后把结果标写在图上。这样，耕地数量以及归属状况自然就摸清了。

说起来似乎容易，做起来工作量大得惊人。从2007年到2009年，动员了几十万人，花费上百亿元资金才完成了这项任务。第二次土地调查功德无量，有了这些基础数据，今后只要保持一定的专业人

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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