作者：吴华安
出版社：西南财经大学出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
统筹户籍制度改革的地方实践试读：
前言
城乡协调发展是一个动态过程，也是一个国家和地区经济社会发展所追求的一种理想目标。发达国家和大多数发展中国家城乡关系演进的历史表明，工业化、城镇化与农业现代化是城乡二元结构向城乡统筹或城乡一体化转换的主要原因。虽然我国总体上进入了工业化中后期，也经历着农村剩余劳动力等农村人口向城镇及非农产业的大规模转移，但是城乡二元结构关系至今仍处在相对稳定的状态中。反思我国城乡二元结构关系形成及演化的历史，户籍制度、城市倾向的福利保障制度、统购统销制度、人民公社制度等一整套制度自然是这种二元关系产生和发展的制度基础。这些制度中的大多数都逐渐消退，甚至消亡在社会主义市场经济体制建立、完善的过程中。唯有户籍制度仍然深深地烙着计划体制的痕迹而存在，并严重制约着人口城市化与农业现代化的进程。尽管国内外学者已认识到并对此展开了大量的相关研究，但是受国家和地方户籍制度改革长时期处于适应性调整期的局限，且由于缺少以户籍制度为载体的综合性改革实践，加上实践层面也缺乏农民（工）市民化的数据支撑，现有研究较偏重于户籍控制下农民（工）就业的行为选择，较少涉及他们对户口的决策行为，更少涉及他们在户籍制度变迁后对农村“三权”和城市福利保障的态度。而这些问题恰好是加快推进人口城市化和农业现代化所必须关注的。近年来，重庆市、广东省、成都市等地方户籍制度改革的实践则为研究这些问题提供了肥沃的土壤。因此，本书选择了这一具有前瞻性、战略性和创新性的研究视角，尝试以户籍制度改革为切入点，通过全面解剖以重庆市为代表的地方户籍制度改革的政策及相关效应，特别是农民（工）对改革所做出的各种响应，最终将研究目标落脚到对城乡协调发展的促进作用上。这种思路及研究结论对推动户籍制度改革与改善城乡关系具有重要的理论意义和实践指导价值。1 导论1.1 问题的提出1.1.1 国家层面的户改仍没有解决一些根本问题
自1958年以来，城乡分割的中国户籍制度一直是大多数农村居民实现向城市永久性“移民”的最坚固壁垒。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家对户籍制度进行过一些适应性调整和改革，也完全放开了落户小城镇甚至地级及以下中小城市的户口迁移限制。但是，长期累积后附着在城乡户口上的社会福利及公共服务的巨大差距，以及全面实施城乡二元分割户籍制度可能引起公共设施与福利保障等方面的巨额投入与政府的承受能力之间的矛盾，使得国家层面的户籍制度改革迄今为止仍未出现实质性转变的迹象。而这种明显滞后的渐进式改革对中国社会经济发展至少产生了四个现实的或潜在的不良影响。
一是为国家经济建设做出重要贡献的大量农民工没有得到与城市居民相称的公共福利及公共服务。改革开放以来，大量廉价的农村劳动力进城务工经商，为中国经济带来了巨额的“人口红利”。农民工在流入地居住趋于长期化，城乡“移民”倾向也渐趋明显，相当一部分已经成为事实的“移民”，且代表农民工主流的新生代农民工正由传统的“亦工亦农”“城乡双向流动”“寻求谋生”向“全职非农”[1]“融入城市”“追求平等”转变。但城市居民相对于农村农民具有的社会福利优势仍有6大类21项，包括社会保障（6项）、就业制度（6项）、教育制度（3项）、民事赔偿（3项）、政治权利（1项）、公共服务（2项）；而农民相对于市民的福利优势仅7项，包括农村宅基地、土地承包经营权（耕地和林地）、计划生育政策、义务教育两免一补、[2]家电汽摩下乡、农村集体资产收益权、农业生产性补贴。
二是农村劳动力大规模地向城镇及非农产业转移，但耕地保护和利用的效果并不理想。据测算，2010年我国全社会就业在7.98亿人左右，农业劳动力为2.95亿，而城镇非农就业劳动力中约有1.45亿为农民工，但在2000年这个数字只有7 850万。到2015年全社会就业将在8.2亿人左右，农业劳动力为2.5亿左右，第一产业占全社会就业的比例将下降到30.5%，约有4 500万农业劳动力转入非农产业和城镇就业，每年平均转移900万人以上。如按静态计算，全国城镇非农就业[3]的农民工群体将超过2亿人，但是农户经营土地面积及农地耕作方式并没有因农村劳动力就业转移而出现明显变化。尽管改革开放以来农村劳动力净迁移数量有增有减，但是总量上不断扩大的农村劳动力外出务工，为农作物耕作技术的持续改善创造了条件。生产技术条件[4]与劳动力转移之间出现了比较一致的替代关系，农作物播种面积亩均农用机械总动力从1978年的0.782 8千瓦持续增加至2010年的5.774 5千瓦。但遗憾的是，农村剩余劳动力的非农转移虽推动了农用机械使用，但却没有引致留居农村的农户家庭经营耕地面积的快速增加。户籍与地籍高度重叠导致的农地“零碎化”经营格局并没有发生实质性变化，农业规模经营在大多数地区都没能形成。1985—2009年，农村居民家庭人均经营耕地面积仅从2.07亩增加到2.26亩，但按家庭常住人口计算的户均经营耕地面积则从10.557亩下降至9.04亩，而按户均劳动力计算的劳均耕地面积也从3.519亩下降至3.117亩，唯有按户均整劳动力计算的耕地面积从4.399亩增至4.758亩。
三是大量农民流动式转移，但农村居民并没有显著减少。尽管我国农村劳动力等农村人口向城镇流动的规模已超过2.30亿人，人户分离人口更高达2.71亿人，2011年年末常住人口城镇化率也首次突破了[5]50%（达到51.27%），但是户籍人口城镇化率仅有34.20%，常住人口与户籍人口城镇化率之差仍超过15个百分点，个别省市更为突出。其结果是大量农民向二、三产业转移就业，但“户籍墙”把他们挡在了城市居民的大门之外，他们的身份依旧为农民。从数量上看到的农村居民快速减少与本质上的农村居民变化甚微成为更加突出的问题。
四是城市中存在大量无户籍流动居民，城乡和谐、治理和发展的压力加大。在中国，由于户籍制度及其关联制度的长期控制，在工业化、城市化和社会流动化的多重背景下，大量农村能人和青壮年人口外出务工，农村家庭成员中妇、老、幼（老人、妇女、儿童）群体成为乡村世界的主要留守者，乡村社会“空心化”和“过疏化”现象越显普遍，乡村物质生产和人口再生产的基本能力逐渐丧失的特征呈现，乡村公共事务亦处于瘫痪状态，过疏村落率先步入老龄化社会而[6]丧失社会活力，过疏村庄的公共性特征衰退。这种城乡之间人口分布的数量、质量和结构的不协调为城乡和谐治理带来双重矛盾。
总体上看，在我国城镇化、工业化进程中，户籍制度改革滞后，中国的人口城市化进程已远远落后于工业化进程和劳动力转移进程，[7][8]更落后于钱纳里（1979）和赛尔昆（1988）所归纳的城市化一般标准。这种不断膨胀的“非正式迁移”人口，将进一步影响我国工业化和城镇化的质量，并日渐积累起一系列影响社会经济和谐发展的深层次矛盾，如“三大”差距、“三农”问题、“民工荒”“城中村”“贫民窟”等社会经济问题。因此，推进户籍制度及其关联制度改革，引导和促进农村劳动力向非农产业及城镇永久性转移，提高农村土地资源要素利用效率，缩小城乡社会福利保障待遇差距，仍将是我国中长期的重要任务和实现城乡协调发展的重要环节。1.1.2 省域层面的户改尚难以在全国推广应用
尽管国家层面的户籍制度改革一直比较滞后，但是自分税制实施以来，中央政府把城市户籍控制权逐渐下放给地方政府，而地方政府则根据自身的社会经济发展情况，对行政管辖区域内的落户门槛进行了一些改革探索。有的实践仍局限在国家户籍制度框架内，有的实践则在国家户籍制度的现行框架上有了一些大胆突破。事实上，中国各省市具有发展型特征的地方政府在户籍制度改革实践层面的分化特征已经出现，而且有愈演愈烈之势。[9]
2010年7月前，浙江省的“居住证制”改革和广东省的“积分
[10]制”改革以及后来上海实行的“居转户制”等有限开放跨区域人口迁移，引起了各界的关注。但这些改革并不能从根本上解决大多数有条件又渴望能够永久“移民”的、以新生代农民工为代表的农村人口“转户进城”（即“平民城市化”）问题，仍然是一种“精英城市[11][12]化”倾向制度。2010年7月28日，重庆“一主三辅”的“农转城”配套政策体系被称为在省级行政单元内以推进户籍制度为载体的关联制度改革的破冰之举。之后，成都市“全域自由迁徙制”户籍制度改革的力度似乎更强。但长达半个世纪之久的“精英城市化”是否会在省域行政单元内让位于“平民城市化”？这还需进一步观察。
这些地方进行的户籍制度改革实践，虽然丰富了国家层面的户籍制度改革，但是他们要么只是将“户籍门”在原有门缝的基础上继续敞开了一点，对全面的户籍制度改革推动作用不大；要么限定了能够实现永久性迁移群体的范围，但条件的严格设置使这个范围过窄而失去了普遍意义；要么对成为市民后可能享受的福利保障进行了全面的制度设计，而对农村的权益保护甚少涉及；要么虽针对受影响群体在城乡的权益方面制定了一些政策措施，但又存在着明显偏颇的痕迹。总之，地方户籍制度改革实践无论在理论上，还是在政策上都需要进一步充实完善。1.2 户籍制度改革的相关研究综述
户籍制度作为最具中国特色的社会经济制度之一，是我国计划体制的重要产物，其至今仍显著带有传统体制的烙印。伴随体制转型，我国户籍制度虽有一些突破性变迁，但总体上仍处在一个加速“量变”的范畴。对于户籍制度为何不像其他计划体制的产物一样快速解体、消亡，而是一直处于松动式变迁中，某些方面甚至曾长期固化，国内外学者从经济学、社会学、人口学、政治学等领域给予过较多的关注和诠释。1.2.1 国外学者的主要观点
由于各个国家所处的国情不同，不同时期的国家治理结构与社会关系自然存在差异，作为掌握人口信息的户籍制度也会有不一样的功能。西方多数国家的户籍制度经历了政教统治时期的居民等级身份识别功能到出生、死亡、婚姻状况的统计功能，再随工业革命的完成和现代国家的出现直接演进为人口统计与以保障公民权利的民事登记功能。在这个过程中，多数发达国家对国内人口实行自由迁移政策，只有为数不多的发展中国家才采取了比较严格的迁移控制政策。因此，国外学者有关发达国家户籍制度或户口问题的研究，以服务于人口学和统计学的目的居多；而在经济学、社会学等领域的关注，更多的是在解释贫困国家和富裕国家的经济社会政策差异，特别是对发展中国家的城市偏向政策，歧视农业、农村和农民的经济与社会政策倾向以及这些政策对城乡及区域发展不协调的影响等都进行过比较透彻的论述。而近年来一些西方学者，如费立民（Flemming Christiansen）、陈金永、程铁军、萨尔顿（Mark Selden）、苏黛瑞（Dorothy Solinger）、海因·莫雷（Hein Mallee）等，则对中国的户籍制度、工业化战略等与人口流动之间的关系及其带来的社会和经济影响给予了较多关注。概括起来，国外学者对中国户籍制度的研究集中在以下四个方面：（1）解释户籍制度长期存在的根源。M. Olson（1985）等从政治经济学视角出发，认为发展中国家农民虽人数众多，但居住分散，在集体行动中的“搭便车”现象使其对政策制定的影响甚微，政策往[13]往向城市居民倾斜。Wang et al.（1999）进而认为，全国性的城市户籍限入制度在工业化的经济发展大背景下使城乡居民的收入及福[14]利差距得以形成、巩固和扩大，而这种差距又使得城市居民成为[15]一个相对独立的既得利益群体，成为维护这种制度安排的力量。至于在什么条件下户籍制度改革才有望突破，即公民可以自由获得城市户口，劳动力市场不再有歧视，Solinger（1999）认为这取决于两个时机的出现：其一是劳动力需求格局的变动，即城市经济发展对外来劳动力需求的大幅度提高，可能成为体制转变的契机；其二是城市劳动力的保障制度，即如果他们的就业保障比较确定时，外来劳动力[16]的权利也会相应增加。而劳动力市场分割的巨大体制顽疾遗留至今，且抑制劳动力流动的旧体制还反复回潮，其根源在于传统户籍制[17]度的存在。一些学者认为劳动力受教育程度、劳动技能方面的差异是形成城乡劳动力市场事实分割的重要原因。如Barro&Martin（1995）、Ghatak的研究都表明，具有较高人力资本从而具有较高生产率的个人在实现劳动力迁移方面具有明显优势。Meng（2001）对中国农村移民的研究进一步表明，拥有较高个人素质（教育、技能、经验）的农村劳动力具有更强的永久性迁移意愿。（2）分析户籍制度造成的影响。Lipton（1977）认为，在发展中[18]国家，城市倾向的经济政策广泛存在。Anne Krueger et al.（1991）认为，发展中国家的政府看到了推进工业化进程的必要性，故把城市偏向政策作为一种加快发展的战略手段加以实施。这两种结果累积产生了Cheng Tie jun&Mark Selden（1994）认为的“户籍制度造成中国农村、小城镇、中等城市、大城市之间，存在着资源配置和福利待遇等方面的‘社会空间等级’差别现象”。而Fuchs-Schundeln（2003）则从农民工进城打工存在福利损失的角度解释农民工就业行为的特殊性，进而说明，户籍分割造成了城乡劳动力市场事实上的分割。Hayden Windrow&Anik Guha（2005）认为，由于户籍制度的存在，中国的农民承担着比有城市户口的人更重的负担，并探讨了户籍制度对中国政治体制和其移民的影响以及移民和继续运行的户籍制度间的[19]交互作用又如何影响各级政府的工作能力。Kam Wing Chan（2009）在分析户籍制度的发展趋势及其对中国工业化、城市化、社交和空间分层的影响后，认为中国的户籍制度是中国实现现代[20]化，成为世界第一大国和全球领导者的一个主要障碍。（3）阐述户籍制度是否发生根本性变革。Kam Wing Chan&Will Buckingham（2008）认为，中国的户籍制度拥有限制人口流动的权力，并且掌握着中国大多数农村人口获得国家福利的途径。虽然有较多改革举措，但是这些改革累积的效应并不是废除户口，而是将户籍政策的责任下放给地方政府。户籍制度作为农村人口与城市人口之间一条主要的鸿沟，仍然具有强大的影响力，并且丝毫没有受到损害。在很多情况下，这实际上使农民向城市的永久性迁移变得比以往任何[21]时候都困难。Shuming Bao, Örn B Bodvarsson&Jack W.Hou.et al.（2009）为解释中国户籍制度在转型期对人口内部迁移的调节作用，将获得固定户口、获得固定户口并同时有稳定就业机会的概率引入修改后的重力场模型，以检验户口对农民工规模和结构的影响程度，发现1985—1990年、1995—2000年和2000—2005年三个阶段的中期阶[22]段农民工对固定户口才比较敏感。Li Ma（2010）认为，在工业化和城市化的双重过渡下，中国户口控制已经放松，但在转型的非制度化进程中，由于法律上的模糊不清和地区的差异性，户籍制度改革不但变得极为复杂，而且因产生新的不平等形式而普遍无效。户籍制度[23]已是中国计划经济体制正式组成部分的最后一块“硬骨头”。（4）分析户籍制度改革为何没有实质性进展。Downs（1957）认为，各级政府作为寻求政治收益最大化的主体，通常会在政策制定的政治成本和政治收益之间进行选择，最终出台那些政治净收益最大[24]化的政策。Andrew Walder（1995）等认为，由于财政激励作用让中国政府介入经济发展过程，甚至扮演着企业的角色，地方政府也以有效率的方式最大化政府职能并演化为“竞争型政府”。Kam Wing Chan&Li Zhang（2009）认为，户籍制度是计划经济及其相应的社会分层的基础和产物。考虑到户籍制度的复杂性以及它与其他社会和经济机制交织在一起，它的消亡只能等到中国社会尤其是城乡关系出现更为全面和根本性重组的那一天才会实现。1.2.2 国内的相关研究回顾
新中国成立以来，对中国人来说，户口不仅是人口管理的“自然属性”证明，还是与其经济社会地位相联系的“社会身份”。现行户籍制度与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、置产甚至部分商品供应等一系列社会经济待遇形成制度化的联系，已成为城乡分割甚至隔绝的制度化壁垒。由于我国户籍制度及其形成与演变的鲜明特色，同国外的研究相比，国内有关户籍制度的研究要全面和深刻得多。归纳起来，主要集中在现行户籍制度的内涵和形成的根源、现行户籍制度改革的原因和路径等方面。（1）现行户籍制度的内涵。古今中外，户籍制度的核心功能之一便是服务于国家社会经济建设的人口统计，即户籍的自然属性。在新中国成立以后，除户籍的自然属性之外，中国的户籍制度（现行户籍制度）逐渐附加了利益分配的功能，即户籍的经济属性。因此，任文（1999）认为，我国现行户籍制度有狭义和广义之分。所谓“狭义的户籍制度”，是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为代表的限制农村人口流向城市的规定及配套措施；“广义的户籍制度”则在此基础上还包括城市商品粮油供给制、城乡不同的医疗[25]保健制等辅助性措施。李若建（2001）则分析了改革开放前后城镇户籍所经历的货币化过程，据此认为中国现行户籍是有价值的，既存在城乡户籍的价值差距，也存在不同等级城市户籍的价值差距。[26]王太元（2009）认为，户籍制度的本质是管理住户人口基本信息以服务全社会的基础性行政制度，但在中国，最广义“户籍制度”给本来没有经济价值的户口捆绑了诸多利益，用本来就不具有高低、贵贱、好坏等区别的户口类别作为赋予社会权益、分配社会资财的准据。[27]（2）现行户籍制度形成的根源。中国现行户籍制度是在特殊的国内外历史背景下形成的，而演化到今天的状态依然有着复杂的环境。蓝海涛（2000）认为，我国现行户籍制度继承了传统户籍制度的等级性、世袭性以及社会治安与人口统计合一性的某些制度的内核特征，但功能制度安排的主体与欧美等国家相比却具有明显的中国特
[28]色。新中国成立后，中国处在一个相对封闭的国际环境中，国家工业化启动所需的原始积累，必然转由农村、农业和农民提供。随着重工业优先的工业化战略开始实施，为压低居民消费，加快资本积累，国家首先选择了农产品统购统销制度作为解决城市粮食供应严重紧缺的应急办法，结果却骤然拉大了工农业剪刀差，进而对农村人口涌入城市形成了强烈的利益驱动。但重工业优先发展导致国民经济总体就业吸纳能力相对有限。冯兰瑞和赵履宽（1982）的研究表明，改革以前每亿元投资，在轻工业部门可吸纳1.8万人就业，而在重工业部门只能吸纳6 000人就业，即重工业就业吸纳能力仅为轻工业的三分[29]之一。其结果是，当时城市的人口负荷量（包括自然容量、经济容量、社会容量）根本无法承载大量农村劳动力，这又进一步加重了城市资源短缺的矛盾。为减轻城市压力，支持工业化战略的实施，国家开始将控制人口流动的功能引入户籍管理，并从户籍管理、粮油供应、劳动用工和社会保障等各方面对农民盲目流入城市进行控制。因此，林毅夫、蔡昉和李周（1999）认为，在传统经济体制下国家限制农村劳动力自由流动是优先发展重工业的经济发展模式和资源禀赋[30]之间的矛盾通过降低劳动力价格得以解决的路径。夏纪军（2004）认为，我国长期存在的户籍管制除了协调地方公共品供给外部性、限制地区间税收竞争以最大化税收收入之外，还执行地区差别政策，因此地区间经济差距、居民收入差距的存在及公共产品低水平供给是户[31]籍制度存在的重要原因。王美艳和蔡昉（2008）进一步认为，户籍制度则是当时把城乡人口及劳动力分隔开的最重要的制度安排。[32]
虽然体制转型使现行户籍制度在限制劳动力流动方面已与计划体制时期相比有了较大的松动，但是制度变迁的成本及其分担的顾虑使现行户籍制度的计划烙印深厚，以致现行户籍制度虽不直接限制劳动力流动，但对农村劳动力及其家庭人口的户籍迁移仍然严格控制。陆[33][34][35]益龙（2003；2008）、杨云彦和蔡昉等（2004）、王海光（2009）认为，中国城乡二元户籍制度虽然在历史上曾支持了中国工业化的最初起步，但是在城市公共资源的紧缺、半城市化和隐形城市[36]化等方面付出的社会成本极大。蔡昉（2010）认为，在经济体制改革过程中企业所摆脱的社会责任，没能被政府以公共服务的方式完全接续，从而实际上留下了社会保护不足的体制性缺口，弥合这种缺口成为计划经济时期留下来的庞大债务。当作为“表象”的户籍改革[37]在进行时，成本在“两个分割”中会凸显出来。李若建（2001）则从城镇户籍价值通过城市增容费、变相出售户籍、投资入户、买房入户和蓝印户口等形式显化以及通过自理口粮、地方城镇户口、小城镇户籍放开、对专门人才和部分内地城市开放等形式淡化的历史轨迹[38]间接分析了户籍改革的成本问题。事实上，学者们对现行户籍制度改革的成本已从不同研究视角提出了自己的测度标准及大小（见表1-1），但要清晰地界定并准确地核算现行户籍制度改革的成本仍是比较困难的，特别是关于这些成本的分担问题。虽然张国胜（2009a）[39]从农民工市民化的各利益相关者之间、朱玲（2010）从社会养老[40]和医疗保险等社会保障在中央与地方等利益相关者之间、郭云秀（2010）等从基于流动人口“贡献（或义务）”对等原则享有福利和[41]权利等角度进行了一些原则性讨论，但是这些成本的分担主体及其分担比例的确定更加困难。因此，现行户籍制度至今仍保留着计划体制时期的人口迁移控制和福利分配两大核心功能的大部分痕迹，改革步伐甚缓。表1-1 现行户籍制度改革的几种成本核算比较文献来核算依据成本大小源国家计委和国家统计城镇每安排一个人就业∗人均3万～4万元；如安排2亿多人局的保和生活所需花费就需要6万亿元左右守计算[42]（李培林，1994）农村居民户均以土地、∗农户的平均财产净值为14 719麦金利住房、生产性固定资产元，其中土地8 660元，占58.8%；[43]和金融资产为主体的财住房4 601元，占31.2%，这两项合（1994）产净值计就占到农户全部财产的90%对1992年起在全国各地∗地市级以上的城镇户口售价均在殷志掀起以集资为由而公开0.5万～1万元，县级在0.2万～0.5静、郁[44]向社会出售城镇户口的万元，当时全国已卖出各类城镇户奇虹（1996）价格口大约300万个，收入约250亿元∗20世纪八九十年代初期天津、上海、大连人均城市增容费1万～5万元∗各大中城市投资入户（或购房入李若建[45]城镇户籍价值显化户）门槛需花费几万元至上百万元（2001）方可解决1个户口∗超大城市农民工市民化的社会成陈广桂本约2万元，大城市与中等城市的[46]农民城市化视角社会成本约1万元，小城市（镇）（2004）约0.5万元中国科学院可持续发∗新增一个城市人口的最低投入是人口城市化视角展战略2.5万元研究组[47]（2005）∗小城镇需要2万元，中等城市需要肖鼎光新增一个城市人口的花[48]3万元，大城市需要6万元，特大城费（2006）市需要10万元∗沿海地区第一代及第二代农民工用统计年鉴上的数据测张国胜市民化的社会成本为10万元和8.5[49]度了分地区、分类型的万元左右，内陆城市第一代及第二（2009 农民工市民化的社会成代农民工市民化的社会成本大概是b）本6万元和5万元左右不同的地区农村和城市∗我国农村和城市福利待遇人均差户籍背后所享受的包括33万元，一般大城市福利50万以公共设施、社会公共服上，中小城市为十几万。其中包括[50]马力务等，其中道路交通、义务教育、医疗保障、养老保障、（2011）公园绿地、住宅建设等公共设施共享以及就业服务等最基政府性公共投入社会福本的公共服务农村和城市费用差人利差别均约3 000元（3）改革现行户籍制度的原因。中国经济增长奇迹源于体制转型为要素配置效率的提升创造了良好的制度环境。但由于体制转型过程中的制度变迁或有先有后，或有快有慢，或有主动、被动的区别，其对关联要素的作用自然会有差别。现行户籍制度变迁滞后于体制转型已为学术界共识，特别是主动性、全局性的户籍制度变迁滞后已成为阻碍劳动力及人口优化配置最重要的因素，而与之关联的以省级为主的财政承包制及分税制带来的利益刚性与家庭承包制的“土地情结”的交互作用，致使中国出现了特有的“候鸟型”农民工现象，导致了一系列社会经济问题，因此现行户籍制度必须加快主动性改革。
为使劳动力和土地等生产要素的配置更有效率，需改革现行户籍制度及其关联制度。对户籍制度造成的要素错位配置，费孝通（1998）曾有一个比较精辟的论述。他在谈及“苏南模式”的形成时指出，中国小城镇的兴起与乡镇企业的发展有密切联系，而乡镇企业的崛起，在某种意义上又是户籍制度逼出来的，由于农民不能进城做[51]工和办厂，只好把工厂请进来，即“工厂下乡”。任文（1999）认为，《户口登记条例》直到今天才打开几个缺口，封闭僵化的户籍制度与开放自由的市场经济体制格格不入，中国现行户籍制度既妨碍[52]实现社会公平，又阻碍提高社会生产效率。蔡昉等（2001）认为劳动力市场城乡间分割，在改革之前是政府推行重工业优先发展战略的需要，在改革以来则受到城市利益集团的影响而得以维持，而户籍[53]制度则是劳动力市场上就业保护的制度基础。姚先国、来君和刘[54][55]冰（2009），郭秀云（2011）等都认为，现行户籍制度对劳动力及其家庭人口自由迁移或土地自由流转具有抑制功能。
为缩小城乡及区域差距，需改革现行户籍制度。李迎生（1993）认为，我国在20世纪50年代相继实行的户口迁移制度、劳动用工制度、粮油供应制度与社会福利制度导致了城乡分割二元社会格局的形
[56]成。王美艳（2005）认为，在体制转型过程中，越来越多的农村劳动力转移到城市就业，但他们在就业岗位、工资和社会保障待遇等方面，都与城市本地居民存在很大差距，其根本原因在于他们不具有[57]城市本地户口。杨天宇（2005）认为，城市化如在缩小城乡收入差距、解决“三农”问题的同时，引起城市内部不同户籍居民收入差距的扩大或城市贫困现象的恶化，则我们不能说这种政策是有效的；[58]相反，它只是转移了问题而不是解决了问题。史晋川、战明华（2006）的研究表明，城市非正规部门的低技术水平决定了他只能向劳动力支付较低的工资，而城市非正规部门与农村劳动力市场是联通的，因而这又决定了农村劳动力收益水平不可能得到大幅度提升。[59]结果是，只要不消除农村劳动力进入城市正规部门或不提升城市非正规部门的技术条件，要从根本上缩小城乡差距将会是一个长期的过程。陈钊、陆铭（2008）认为，中国农村劳动力流动的规模持续扩大、城乡之间和城市内部本地工与外来工之间的工资差距持续扩大的原因在于，人口流动政策从绝对禁止到逐渐松动的过程中，城乡分[60]割的经济政策一直是倾向城市居民利益决策的结果。蔡昉（2010）认为，尽管农民工进城打工，居住环境已得到改善，但是明显滞后的户籍制度是阻碍农民工以同等身份获得城市保障性住房、社会保障和子女义务教育等公共服务的基础性屏障。这一相互强化的正反馈机制[61]在某种程度上构成了今天户籍制度改革的阻力。安虎森、颜银根等（2011）的研究发现，户籍制度对劳动力流动与城乡收入差距扩大悖论的形成具有“门槛效应”，在城乡市场开放度比较低时，户籍制度抑制了城乡收入差距扩大；当城乡市场开放度高于某个“临界值”时，户籍制度促进了城乡差距的扩大，此时废除户籍制度才能促[62]进城乡协调发展。但李培林和李炜（2007，2010）的研究则表明，农民工与城镇职工的收入差距并非来自于户籍身份的歧视，更主要的[63][64]还是受人力资本因素的影响。
为实现城镇化、工业化与农业现代化协调发展，需改革现行户籍制度。城市化作为各个国家或地区不可阻挡的潮流已由世界经济发展史证明。陈吉元（1993）认为，自下而上的城市化是以农村非农产业发展为主体，以农村人口与劳动力转化与空间集聚为表征，以农村[65]小城镇发育壮大为中心的农村地域转化为城市地域的过程。崔功豪和马润潮（1999）的研究发现，中国乡镇企业的发展、劳动力的转化和小城镇建设构成自下而上的城市化的实质内容，虽然影响这三者发生、发展有多种多样的因素，但决定和主导其启动和运行的则是政策、资金和地方社区政府的作用，而农民群体和区外力量也有重要[66]的启动作用。我国学者围绕人口城市化展开了大量的研究。田雪原（2000）认为，在“二元经济”典型的国家，对于社会总需求而言，人口城市化水平对消费需求具有积累效应，是扩大内需的基本动
[67]力。李文（2001）则从人地关系、农业效率、消费与内需、第三[68]产业发展等六个方面研究了城市化滞后的后果。刘福垣（2001）认为，要农民富裕，必须减少农民，分化农民，改革农民的生产生活[69]方式。这是化农为工为商的过程。李健英（2005）认为，社会保障、教育等公共产品的城乡户籍利益的二元化是当今户籍制度壁垒的[70]突出表现，这严重地阻碍着我国人口城市化的进程。杨文兵（2009）认为，一些特殊性的制度约束与城市优先发展的政策削弱了城市化进程的经济效率，致使人口由农村向城市的迁移并未达到缩小城乡收入差距的目的，并对建立一个城乡和谐的社会起到相当大的阻[71]碍作用。陈昌兵（2010）的研究表明，投资率与城市化率间存在倒U型关系，而消费率与城市化率间存在着U型关系。并且他进一步证实了我国正处于城市规模化阶段向市民化阶段转变的时期，即投资率随着城市化率的提高由增加向减少转变，消费率随着城市化率的提[72]高由减少向增加转变。戴永安、张曙霄（2010）实证研究发现，人口城市化与人力资本积累、专业化分工和城市规模经济确实存在交互作用，而且人口城市化对提升中国城市经济效率具有显著的正向作用，但发挥人口城市化对经济增长效率的推进作用受到城市各种环境[73]因素的限制。孙红玲（2011）认为，“劳动承接、户籍拒绝”的中国候鸟型农民工，在给交通造成季节性拥挤的同时，至少带来包括地区差距越来越大，东部与中西部差距在全国已取代城乡差距并日益上升为矛盾的主流，城市化严重滞后且造成经济发展过多依赖于出口和[74]投资等方面的经济社会问题。樊纲（2011）认为，户籍和土地制度阻碍了中国城市化进程，户籍没有阻止农民进城，但却让农村人口享受不到一些城市福利和公共服务；土地制度让农民家庭获得的一小[75]块土地虽不能致富，却可以发挥最后社会安全网的作用。
促进社会和谐稳定，需要改革现行户籍制度及其关联制度。陆益龙（2003）认为，在资源被行政性地控制和配置的情况下，户口又与资源配置紧密相连，并成为分配的依据，而不同地域被配置了不同等的资源。结果是户口在不同地域内的人所享受的资源也就存在着差别。即便是同一行政区划内且同一类型的户口，如果户口所在地不同，个人的预期收益和发展机会都可能存在一定程度甚至极大的差别。[76]即使改革开放后直接粘附于户口之上的城乡差别减少了，但社会资源配置机制中户口的间接粘附功能依然存在，甚至被强化。孙红玲（2011）认为，城市承接劳动力却不接纳其在当地落户，流动劳动力演绎为候鸟型农民工现象，实质上就是要让外来劳动力为当地创造财税收入而不享受其应享有的公共服务，以维护城市包括公务员在内的户籍人口既得的高收入与高福利。因而“劳动承接、户籍拒绝”的根源还在于省级财政承包制及分税制造成的地方利益分割的刚性，这也致使我国城乡二元结构带有明显的沿海与内地区域性二元结构的特点，并促进了“体制性障碍下转折点缺失的刘易斯模型”的构建。[77]（4）现行户籍制度改革的内容与路径。在社会主义市场经济体制日益健全的今天，较滞后于体制转型的现行户籍制度的弊端与缺陷已充分暴露。但因现行户籍制度及其关联制度之间盘根错节的联系，户籍制度改革已经远远超过此项制度本身，成为一项牵一发而动全身的综合性改革。学者们围绕各自研究的侧重点，提出了内容不同、进度不一、时序先后，但本质却有些相近的改革路径。
①“渐进式”改革占主流。众所周知，中国户籍制度需要改革。尽管在市场化和工业化的推进下，我国原有户籍制度壁垒刚性已趋于下降，但是转轨时期的相关制度变迁却重新赋予了城镇户籍利益，在户籍载体上长期附加的各种利益关系已经形成了非常复杂的既定利益格局，因而变革成型于计划体制的户籍制度及其关联制度必然呈现渐进式特征。夏纪军（1998）认为，既不应拒绝外来人口进城就业，也没有必要担心外来人口会过多地对城市造成负面影响。因为市场机制的人力资源配置和健全的法律机制，自然会把外来人口“调控”在[78]最佳规模。李健英（2005）认为，转型期的渐进式改革使我国户籍制度有强烈的路径依赖，渐进式单项改革措施与分权化改革，分别从城乡、地区分割的角度沿袭了传统户籍壁垒的路径，而要破除城乡、[79]地区间的户籍壁垒，根本上还是要推进市场化。彭希哲、郭秀云（2007）认为，户籍制度改革应当以渐进途径，按照权利和义务对等的原则进行，使户籍管理功能回归本位，使福利制度与普遍的公民身[80]份而不是歧视性的户籍制度相联系。王海光（2009）认为，因在户籍制度载体上长期附加了各种利益关系，已经形成了非常复杂的既定利益格局，改革只能是一个逐步剥离各种利益关系的渐进过程。[81]余佳和丁金宏（2010）认为，户籍制度改革的取向应该是取消户籍与社会公共产品分配之间的联系，回归其人口动态统计和民事权利证明的基本功能，但在改革步骤选择上应该有相应的远期、中期和近[82]期目标。孙文凯、白重恩、谢沛初（2011）认为，我国20世纪末开始进行的户籍制度改革呈现出两大特点：一是改革基本是局部性的并附带苛刻条件的，但带有条件的户改仍为农民提供了成为城市人的机会；二是不同类型城市改革力度不同，小城镇户籍制度改革的力度[83]最大，中小城市次之，省会等特大城市的改革力度最小。彭希哲、赵德余和郭秀云（2009）认为，户籍制度改革的路径是以渐进式为基调的，以一种循序渐进的承受内外压力的形式出现，并对原制[84]度存在强烈的依赖性。
②从城市着手的局部性改革。蔡昉（2003）指出，户籍制度改革应从小城镇入手，归根结底是要改革与计划经济相连的传统福利体[85]制，最终消除户口的含金量。但20世纪80年代中后期出现了退地办“自理口粮户口”现象，实际上出现很多自理口粮户口在城（集）[86]镇“空挂”，人或在农村居住，或外出打工。李若建（2003）认为，我国户籍基本状况及其改革难度均存在地区差异，因而改革可按基本[87]开放户籍、降低入户门槛与没有实质开放三种类型分区域推进。王太元（2005）认为，深化户籍制度改革的关键，在于剥离附着在户口背后的各种利益，即剥离附着在户口本之上的诸多城乡差距巨大的政治、经济、文化利益，并把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、[88]物价、教育、卫生等诸多制度与户口脱钩。彭希哲、郭秀云（2007）认为，现行的户籍准入条件不能放开，改革的思路在于逐步剥离附着在户籍之上的社会福利权益之后再推进户籍改革，或引入类似居住证等制度以逐步增加外来流动人口的权益并逐步缩小其与城市[89]户籍居民之间的福利差距进而达到改革的目标。徐钧和李宏（2008）研究认为，户籍制度变革会提高相同发展层次地方政府间的公共产品分配效率，但会导致不同发展层次地方政府间的竞争收益不同（高收入地区政府将占有资源禀赋优势），为使不同发展水平的地[90]区在竞争中实现共赢宜实行分层次放开户籍限制的原则。赵德余（2009）认为，户籍改革的底线是不能降低城市居民既得的公共服务及福利水平，或者在短期内对城市居民造成一定的福利冲击或损失，[91]但必须是在城市居民可以接受和认同的限度内。郭秀云（2010）认为，必然要对城市户籍改革进行利益关系的调整，虽然户改的最终目标从“完全的控制体制”回归“登记体制”，但是在过渡期内应由[92]“选择型制度”走向“普惠型制度”。刘小年（2011）认为，实施广东农民工积分入户政策实质上是在进行一场区域的、城市的、过渡的户籍改革，其在率先打开普通农民工落户大中城市大门的同时却存[93]在特定的限度。李涛和任远（2011）提出使户籍制度逐步与相关福利制度脱钩、对外来人口社会福利和公共服务实行渐进性的增量改[94]革等推动城市户籍改革、促进流动人口社会融合的基本思路。郭秀云（2011）、王清（2011）认为，剥离户口与利益之间的关系，减少为外来新增户籍居民提供的公共产品数量，将达到减少地方财政支[95]出的目的。汪立鑫、王彬彬、黄文佳（2010）的研究发现，城市户籍门槛与城市政府对当地市民福利增长的重视程度正相关，对于公共福利初始水平较低的中小城市，户籍政策的自然走向是户籍门槛不断降低；而对于公共福利初始水平较高的大城市，户籍政策的自然走向则是户籍门槛趋于提高并最终稳定在一个较高水平，其平衡状态则[96]是户籍政策所引致的人口流入不再使城市人均公共福利下降。
③从农村入手的间接性改革。我国户籍制度的形成和演进一直是偏向于城市的，因而户籍改革最初也明显带有城市倾向。但在工业化、城市化和农业现代化三者出现不协调特征，且此种特征越发明显的情况下，通过从农村土地制度和社会保障制度等入手的间接性改革也开始受到各界的重视。费孝通（2001）的“田底权”和“田面权”划分为推动中国农地规模化经营的制度变革提供了一个可操作的制度范
[97]例。陈锡文（2001）认为，要逐步扩大农业经营规模，必须先为农民创造向非农产业转移就业的条件，即先“动人”，再集中土地，[98]才不会出问题。顾骏（2006）认为，农民工进城，与其说是城市对他们的吸引力，不如说是农村对他们的排斥力，只要农村条件稍微[99]有所改善，农民工还是要回家的。李汉卿（2009）认为，农民是否转户进城是其主体性认识的直接体现，而农民主体性的发挥直接受[100]农村土地制度的制约，尤其是农村土地产权制度的制约。刘芬华（2011）认为，可流转农地供给不足是中国农地流转交易的现实制约，而农村社会保障制度特别是农民“退养”制度缺位等，则构成农户参[101]与农地流转的深层次顾虑。
④从城乡出发的联动改革。蔡昉（2006）认为，从制度起源上看，户籍制度是与其他一系列政策协同发挥作用的，而为保持制度之[102]间的相互适应性和兼容性，改革也必然是一揽子的配套过程。王太元（2010）认为，为了实现城乡“三公”协调发展，亟待改革的不是户籍制度本身，而是社会管理各领域滥用户籍制度配置社会资[103]源、分配社会权益的诸多遗存的计划经济制度。胡必亮（2010）认为，谈到城镇化，人们一般都会想到人口和劳动力的地域迁移问题，而往往会忽视他们的社会迁移（social mobility）问题，而这容易出现人口和劳动力的流动与转移不彻底、不稳定的情况，甚至还会出现社[104]会歧视、社会排斥等种种社会不公现象。杨继瑞（2010）认为，土地流转和劳动力转移必须有完善的配套制度，特别是公正的法制环境、有效的社会保障制度和医疗保险制度等公共产品和公共服务制度。[105]唯如此，农民才会彻底转出承包土地，并从土地经营中退出来。张良悦（2011）认为，在农村劳动力城市化迁移中，通过户籍对价来解决迁移劳动力的土地退出和城市安置问题，不仅能够鼓励劳动力[106]迁移，而且也有利于土地流转。方芳、周国胜（2011）认为，农民在市民化过程中享有公民平等权利，将宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开、宅基地换城镇房产、承包地经营权换社会保障（简称“两分两换”）才可能为农民提供更高水平的、可持续的生活保障。[107]因此，要促进土地流转，必须构建城乡一体的户籍制度、就业制度、教育制度以及各种公共产品与公共服务供应制度。1.2.3 国内外的相关研究述评
尽管国内外学者已对我国现行户籍制度的内涵、现行户籍制度形成根源、改革现行户籍制度的原因及内容与路径等相关问题进行过比较系统的理论阐释和一定的实证研究，但是受国家和地方户籍制度改革处于长时期适应性调整的局限，加上实践层面又缺乏主动性制度变迁后大规模农民转户的数据支撑，已往的研究尚存在三点不足：（1）国外的研究大多以人口自由迁移为前提，对人口迁移与城乡二元结构演变的影响进行了深入的理论分析及较全面的实证研究，但因忽视了中国户籍管制对人口迁移所造成的不完整、不彻底的影响，且较偏重于定性研究，因而很难直接推导出令人信服的结论。（2）国内的研究一方面虽引入了户籍管制对人口迁移的影响，但没有从理论上解释户籍管制放松后城乡二元结构关系的变化；另一方面主要以人口城市化或农民工市民化为视角研究人口迁移，但多以“自由迁移”为假设前提，而缺乏以户籍从“控制”到“有限选择”或“适度普惠”假设为前提的研究。这些研究结论虽有一定的理论贡献，但实践意义不强，更无法为全国及地方户籍改革提供理论和实践指导。（3）现有的研究以既定户籍制度下农村人口流动或就业转移为主，缺少有关外出务工群体户籍迁移行为的研究。即使涉及也都是围绕该群体城市居留意愿展开的，而对该群体中有多少发生了户籍迁移，他们迁移户籍之后的生活状况如何，他们在城市中生活面临哪些问题，农村的三权又是如何处置利用的，他们的权益是否真正得到了保护，都鲜有论及。（4）缺少以户籍制度为载体的综合性改革实践，国内外已有的研究更多的是从理论上探讨户籍改革的相关问题。虽然部分地方政府实施了以城市户籍制度为载体的渐进式改革，但是都没有从根本上改变国家现行户籍制度，很少涉及进城务工农民，对跨区域的户籍迁移更缺乏可操作性。因而，现有文献既缺乏以单个地方统筹户籍改革对城乡二元结构关系的影响为对象的研究，也缺乏以不同地方户籍改革对城乡二元结构关系的影响为对象的比较研究，更缺乏从转户农民的微观视角探讨户籍制度改革对城乡协调发展问题的相关研究，因此不能为地方及国家统筹户籍制度改革提供理论与实践指导。1.3 主要概念的界定1.3.1 户籍
户籍的本义是指登记居民户口的册籍。而册籍，是通常所说的户口登记簿。户口则指户数和户内的人口数，其中户内的每一成员称为一口，也就是一人，因此“口”又是人的代称。本研究所涉及的户籍概念，是指一种以家庭出身和地域来确定个人社会身份的名称符号。户籍在社会现实中的表现形式或操作方式就是个人的户口，包括两个[108]基本属性：户口类别、籍地。一般意义上的户口类别，分为农业户口和非农业户口。由于多种原因，我国人口流动（特别是农村劳动力就业转移）与户籍迁移之间的不同步现象长期存在。在各地实际操作中，农业户口与非农业户口之间曾产生过蓝印户口等过渡户口类型。而非农业户口也有本地与外地之别，即使同为本地非农业户口，也有征（占）地农转非户口、积分入户户口、“农转城”户口等各种户口类型。可见，户籍不仅记录和反映个人的社会信息，也蕴含着个人享有的权利范围和身份地位的象征意义。因此，在我国，户籍的意义已超越了人口学意义上的人口信息或事实记录。事实上，它在较大程度上反映了籍地（城乡与区域）之间的社会经济差别。1.3.2 户籍制度
本研究中的户籍制度，是指与户口登记与管理相联系的行为规[109]则、组织体制和政治经济法律制度以及关联政策的总和。人们通常所说的有关户口登记、户口迁移和“农转非”等方面的限制措施，仅仅是行为规则层次的户籍制度。在现实生活中，由于户籍还直接关系到，甚至决定着一个人在教育、就业、职业、收入、婚姻、养老、医疗、住房以及社会地位和社会声望等方面的差别或不平等，因而户籍制度在组织与政策层次，还包括关系到个人权利与义务的法律制度、资源配置和利益分配的政治经济制度。如果没有户籍制度对户口类别变更、籍地迁移及其依附的相关政治经济权利与利益的制度设置，很多不平等的制度安排和政策，特别是城乡二元结构特征，也会失去长期存在的基础。一些学者的研究表明，我国的户籍管理制度曾经与粮食及副食品供给制度、住宅制度、生产资料供给制度、燃料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、养老保险制度、婚姻制度、劳动保护制度、生育制度、人才制度、兵役制度十三种具体制度相关联，[110]共同构成中国转轨时期特有的城乡二元户籍制度体系。因而，户籍制度改革就不单针对户口迁移政策方面的制度变迁问题，还包括与之直接和间接关联的配套政策的改革创新问题，尤其是土地制度和福利保障体制等方面的变革。1.3.3 交易成本
交易成本是制度经济学中最重要的概念之一。在大卫·休谟和亚当·斯密的论述中已蕴含交易成本的思想，而科斯（1937）最早系统使用和研究交易成本理论，并将交易成本定义为运用价格体系的成本，将发现价格、谈判、签约等成本纳入交易成本的范畴；阿罗（1969）将经济系统运行的成本视为交易成本；达尔曼（1979）将搜寻、议价与检验三个连续环节包含的信息成本、决策成本、执行成本理解为交易成本；威廉姆森（1985）则将事前起草、谈判、准备合约和事后可能的扯皮、维护以及保证合约履行的成本都视为交易成本，并从资产专用性、不确定性和交易频率三个纬度考察交易费用的大小；诺斯（1990）从商品多样属性、信息不对称育人的机会主义行为动机、分工与专业化程度等方面分析交易费用的决定因素；林毅夫（1994）将交易成本分为直接成本和间接成本，而直接成本又为获取契约各方所需信息的费用、各方就契约谈判达成一致的费用、把所有规定传递给有关各方的费用；巴泽尔（1997）将转移、获得和保护权利的成本理解为交易成本；德姆塞茨（1999）将所有权利交换的成本定义为交易成本；张五常（2002）将交易成本看作一系列制度成本，即包括信息成本、谈判成本、起草成本和实施合约的成本、界定和实施产权的成本、监督管理的成本和改变制度安排的成本。
虽然上述定义的本质是一致的，但因侧重点或范围不同尚未形成一个统一的提法。综合上述理解，我们可对交易成本进行如下三种归类：一是交易双方搜寻交易对象的费用+谈判费用+监督执行交易合约的费用；二是一种社会或组织制度相对于理想的完全竞争市场制度的效率损失；三是转让、获取和保护产权所需的费用。鉴于达尔曼、威廉姆森、诺斯、林毅夫和张五常等人的定义比较接近本书的研究目的，本研究界定交易成本主要涉及制度供需双方在信息搜寻、合同洽谈与签约、合约执行以及针对可能出现的违约的纠偏机制的建立四个主要环节的相关费用。
由于我国城乡户口特有的资源分配功能，因而户籍制度改革将会使这项制度变迁所涉及的利益关联方上缴系列相关费用。当现行户籍门槛发生变化时，与一个农村人口（假定为农民工）的就业转移和户籍迁移行为决策相关的费用，将主要体现在四个方面：一是搜寻转户政策的相关信息的费用，如搜寻转户的基本条件、农村三权处置、城市待遇享有、转户补偿的可能方案等信息；二是与村民小组、村委会及相关管理部门进行谈判和签约的费用，如补偿范围、补偿标准、补偿方式、时间进度安排等，期间还可能存在与家庭成员之间的协商沟通；三是迁出（入）地相关部门对农村权益的补偿和享有城镇居民待遇等合约履行情况的监督费用以及执行合约时发生的房屋拆除、原有用（物）品搬迁、新物品购买等相关费用；四是对转户过程中发生的违约，如补偿款未及时到位、城镇居民待遇落实不到位等行为的申诉和补救过程中发生的费用。在转户过程中发生的这些交易成本会直接或间接地影响农村人口的决策行为，也可能成为影响和谐社会的因素。1.3.4 城乡协调发展
协调是相对的，也是动态的，其包涵了发展的状态、过程、机制。协调发展不等于不平衡发展，也不等于平衡发展，而是在效率与公平兼顾下的和谐发展。城乡协调发展是一个特定阶段、特定区域的概念。在我国，城乡协调首先是一个行政辖区内的问题，然后才是跨行政区域之间的问题。这里所讨论的城乡则是一个适宜的（相对小）、区域性的、综合性的行政单元，且是一个动态递进的范围。为此，确定本研究的起点为县级行政单元，依次向省级、由以省为单位组成的大区域（如东、中、西及东北地区）进而向全国层面扩展。因此，不同的社会经济发展阶段，将对应着不同的城乡协调发展目标。在城乡关系问题上，我们曾长期偏重于效率，执行了农业和农村支持工业和城市、城乡二元制管理体制、城乡不平等的制度安排，而忽视公平的结果是城乡差距不断扩大，进而影响社会和谐稳定。但这不等于说今后的发展就完全倾向于农村，只强调公平而不讲求效率。本研究所讨论的城乡协调发展是公平与效率兼顾下的城乡和谐发展。城乡的公平发展不是结果的公平，而是机会的公平，即为城乡发展创造公平的市场竞争环境，给予农村居民和城市居民共同的发展机会。
对本研究而言，就是希望借助户籍制度改革的契机，不再人为地划分农民和市民以及与之相关的福利待遇及社会地位等，让就业转移与户籍迁移更多由市场决定，少受政府干预，在城乡及城乡居民之间不论是财政货币政策、社会福利政策，还是教育、就业等政策应完全一视同仁，通过自上而下、有目的地进行统筹城乡发展的政策调整，为城乡关系从现状（即结果）的不公平向过程（即机会）的公平转变建立一种协调发展的机制。1.4 研究思路、方法与数据1.4.1 研究思路
本书遵循“提出问题—分析问题—解决问题”的思路展开，即从我国户籍制度改革的缘起分析入手，以省域推进户籍制度改革的动力机制为切入点，构建户籍制度影响农村劳动力就业转移与户籍迁移行为的理论框架。在此框架下，本书分析重庆市统筹户籍制度改革的配套政策，揭示重庆市统筹户籍制度改革的理论成本与理论收益，描述重庆市统筹户籍制度改革的进展。同时，本书对个别区县户改情况进行案例剖析，特别分析了该区县农村劳动力在既定户籍制度改革配套政策下如何选择就业转移和户籍迁移的行为。在此基础上，本书提出进一步完善重庆市统筹户籍制度改革配套政策的对策建议（见图1-1）。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]