作者：李春成
出版社：复旦大学出版社
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行政伦理两难的深度案例分析试读：
丛书序
我国改革开放以来，几乎没有哪一门学科（经济学可能是唯一的例外）像公共管理学一样与国家的进步和发展结合得如此紧密，没有哪一门学科像公共管理学一样获得了如此快速的成长。公共管理学自改革开放后从无到有、从小到大、从弱到强，其每一步的前行都记录了这个国家进步的轨迹。在这个过程中，国家的进步与学科的成长交相辉映、相得益彰，展示了新时期的一幅灿烂绚丽的图景。复旦大学公共管理学科身置其中，其自身的成长与进步是国家的进步与学科成长的一个缩影。
复旦大学版公共管理与公共政策丛书在某种程度上是复旦版MPA系列教材和公共管理译丛的延伸，这是我们十年前计划的复旦版公共管理丛书的一部分。我们当时的计划是出三套系列丛书——一是教材，二是译著，三是专著。我们希望这三套系列能够丰富和拓展我国公共管理学科的研究领域，推进公共管理学在我国的发展。我们的教材系列是最先开始酝酿并进行写作的，时值我国MPA刚刚发端，赶上了公共管理这一学科在我国大发展的时期。十年过去了，我们的一套主要针对公共管理硕士的教材系列至今已经出版了20余本，其中的一些教材被一些兄弟院校使用，有的则被作为研究生考试的参考书目。此外，译著系列共8本也在几年前面世，提供了西方学者在这一领域里较新的研究成果。
三套系列中最难的是专著系列，这不仅需要时间，更需要对这一领域有较深刻的领悟和对公共管理问题有常人不及的洞见。所幸这十年见证了我国在公共管理方面进行的巨大的变革和发展，这为公共管理这门学科的发展提供了强大的动力，为中国公共管理问题的研究提供了广阔的舞台，也为研究中国公共管理问题的管理学专著的产生提供了难得的机遇。这十年同时见证了我所在的复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系的壮大和发展，见证了一批青年才俊的成长，如今他们都活跃在公共管理研究的舞台上，其中有些已成就斐然。学术专著系列“公共管理与公共政策丛书”中有不少就是他们的贡献。
本丛书第一批共有8本，分别是：《建设服务型政府与完善公共服务体系》（竺乾威）, 《政策网络与政策工具：理论基础与中国实践》（朱春奎）, 《行政伦理两难的深度案例分析》（李春成）, 《政府间网络治理：垂直管理部门与地方政府间关系研究》（李瑞昌）, 《中国环境政策工具的实施效果与优化选择》（杨洪刚）, 《风险感知、社会学习与范式转移：突发性公共卫生事件引发的政策变迁》（张毅强）, 《中国公共政策过程中利益集团的行动逻辑》（陈水生）和《控制与自治：美国政府与大学关系研究》（刘虹）。
本系列著作的一个主要特点是多数作品都是对本土问题的关注，这一点从著作的题目中就可以看出。这是我国公共管理学研究的一个比较可喜的现象。在经历了早期主要移译西方经典之后，我们已经把主要的目光投向本土问题的研究，尽管在分析的过程中还不时借助西方的分析方法和理论（它们当然是有生命力的），但我们已经开始注意对某些西方的方法和理论进行修正，以更好地用来解释中国的问题。其次，西方的方法和理论的运用也是在我们产生自己的方法和理论之前必须走的一步，知识有一个累积的过程，西方学者对公共管理的研究贡献良多，我们要做的，就是在他们的基础上尽可能推进一步，尤其是在中国的公共管理问题的研究中推进一步，这样我们就不能忽视他们的智慧，创造不可能凭空进行。当然，要建构自己的方法和理论体系是一项富有挑战性的工程，但是，这是我们的方向。不管怎样，我们的专著要对中国的公共管理问题具有解释力。
专著的写作和出版过程也是一个学者成长的过程。本辑著作的作者除我之外都是我系培养的年轻人，都是我曾经的博士生或博士后，其中已经不乏教授博导级与副教授级的作者。对于我来说，当然很高兴他们的著作能够出版，但我更高兴的是他们对学术的坚持，知道这一坐冷板凳的领域可以对这个国家的进步所作出的贡献。尽管他们的著作或许还存在着一些瑕疵、缺点甚至错误，但是我们还是可以看到作者一些智慧的闪光，对问题的一些鞭辟入里的见解。这是我们在阅读中可以得到的愉悦，如果我们还能得到启发和思考，并在此基础上进一步推进相关的研究或有助于实际的工作，那么这些著作就很有价值了。我相信这些作者在未来的岁月里会取得更大的进步。
本辑著作的出版得到了复旦大学国际关系与公共事务学院的大力支持。本辑著作在写作与研究过程中也受益于复旦大学“985工程”公共管理与公共政策创新基地《转型时期公共服务政策创新研究》项目的支持。在此一并表示感谢。同时还要感谢复旦大学出版社邬红伟编辑和孙程姣编辑的敬业和尽责促成了这些著作得以付梓。希望丛书的出版能够推动复旦大学公共管理与公共政策的研究者与国内外同行的交流与合作，共同推进公共管理与公共政策学科的成长，为国家的持续繁荣提供学术支持。竺乾威于复旦大学国际关系与公共事务学院2011年9月28日
导论：行政伦理两难概述
一、行政伦理与秩序
行政伦理即公共行政的价值规范。广义上的行政伦理构建人们判断和评价行政行为、组织管理、政策选择和制度设计的是非善恶标准，促成公共管理领域中的某种价值优先顺序，并由此形成某种公共管理秩序。对于现代公共管理而言，统一有序的价值谱系既是其技术上的必需，也体现了其深层审美倾向。
现代公共决策的核心任务是各备选方案的比较和选优，其前提条件除了理性和知识的确定性和事态的稳定性之外还必须具备一点，即不仅同一备选方案涉及的诸种价值间可以通约和排序进而可以实现价值加总，而且各个备选方案的总体价值之间也可以通约和排序。现代管理技术把效率奉为圭臬，这不仅要求效率具有超越其他一切竞争性价值的地位，而且意味着管理中所涉各种价值都能排序、量化。詹姆斯·斯科特在《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》一书中，结合一些现代性规划实例深刻地揭示了现代国家对于简单、统一、透明、线性逻辑等现代主义价值的偏爱。支撑这种简单化公共治理的逻辑前提是任何公共治理都存在唯一的至上的价值。塞缪尔·亨廷顿也表达了对于现代秩序的钟爱——如果民主参与危及国家社会稳定和经济发展时，民主应当让位于稳定。
规范性行政伦理学研究总是或明或暗地有着某种秩序化的理想，要么零星地凸显某一种或一系列价值的优先性，要么试图勾画出一个系统的价值谱系。前者譬如，把公共利益作为绝对至上的价值、把公民参与奉为至上、把行政效率或节约（economy）作为行政的首要价值、把忠诚或对上级的服从作为公务员的绝对义务、把国家或民族利益摆在首位、把对公民权利或自由的保障作为政府的“天条”……然而，实践中这些价值常常并不兼容——如果其中之一是正确的，则其他的肯定是错误的。这不啻行政伦理中的西蒙“谚语”。
由于现代行政对于价值秩序有着某种内在的必然需求，所以无论是实践部门还是理论研究者都有为行政道德“立法”的冲动。各国的公务员法和行政伦理相关法令都含有近乎行政道德谱系的规定。譬如我国过去的《国家公务员暂行条例》（主要是第6条）和现行的《国家公务员法》（主要是第12条）都专门列举了公务员的一系列义务；另外，其他条款也设定了一系列义务，大致包括：全心全意为人民服务、维护国家利益、遵守宪法和法律、遵守组织纪律、服从上级命令、廉正不阿，等等。美国学者德怀特·沃尔多在《伦理与公共行政》一文中列举了行政人的十二种义务：（1）忠于宪法的义务（obligation to constitution）;（2）遵守法律的义务（obligation to law）;（3）对民族或国家的义务（obligation to nation or country）;（4）民主的义务（obligation to democracy）;（5）遵守组织-官僚制规则的义务（obligation to organizational-bureaucratic norms）;（6）忠于职守与信守专业精神的义务（obligation to profession and professionalism）;（7）对家庭与朋友的义务（obligation to family and friends）;（8）对自我（人格与尊严）的义务（obligation to self）;（9）对中层集体的义务（obligation to middle-range collectivities）;（10）对公共利益或全民福利的义务（obligation to the public interest or general welfare）;（11）对全人类或全世界的义务（obligation to humanity or the world）;（12）对宗教或上帝的义务（obligation to religion or God）。按照义务对象的规模大小以及与义务主体的关系距离，我们可以绘制出一个公务员的责任层次图谱：个人-家庭-工作单位-社会群体-民族国家-全球。然而，正如沃尔多所说的，这只是一种理想的简化和期待；现实中，各种义务经常相互矛盾，各个层次的责任之间也相互冲突，致使行政责任主体处于两难之中。
二、行政伦理两难的概念
（一）伦理两难的诸种定义关于伦理两难，有许多种定义。有人认为，“当我们必须采取行动且必须为最佳行动方案提供理由，但所有的备选方案都有道德缺陷时，或者，当我们必须采取行动且所有行动方案都将产生重要的效益，但没有任何一个方案能够避免显著的或潜在的危害时，两难就存在了。”这种定义主要关注的是伦理选择中的“双避冲突”和“趋避冲突”，忽略了“双趋冲突”，即“当决策者对其选择进行初步分析之后，他仍不知道哪种善或好处更可取”。类似地，格雷特·哈丁（Garrett Hardin）认为，“相对于被提议的行动，现状不尽如人意；但被提议的行动在其他方面同样也不尽如人意。这就是两难。”显然，哈丁重视的只是现状与改革之间的双避冲突，即“继续做X受到道德质疑，但是Y方案在道德上同样令人质疑”。还有人指出了另外一种两难：“行动者只能获取特定的某些行动途径，但每种途径都涉及某种道德上不允许的行动。”这种两难不是发生在现状与未来之间的选择，而是发生在未来诸种行动选择之间的。此外，有学者认为“两难是指同等重要的备选方案之间的冲突——不可能说出哪种方案更有益处、效用或美德，不可能说出哪种方案在义务或责任方面更具强迫性。但是，又必须做出选择。”这种定义突出强调了伦理两难选择的行动紧迫性以及由此引发的选择焦虑。
除了上述重在揭示行动选择中两难现象的定义，还有学者将注意力集中在伦理认知和评价上的两难。譬如，有人认为，“两难是指存在对每个备选方案都存在赞成和反对的伦理观点，通常要求就人们的动机、目标和前提假设提出更深和更广的质疑。”显然，这种伦理两难是由不同的伦理认知和道德评价所导致的。相对而言，行政伦理学者特里·库珀的定义涵盖更广，他把伦理两难描述为：经过道德分析之后，人们仍然不知道何种行动方案是正当的；人们不清楚何种决定或行动是合乎伦理的、正确的。这一定义触及了伦理两难的根本原因——伦理认知与判断的模糊性和不可知性。
不难看出，上述各种主张基本类似，但由于各自对于多样化的伦理冲突事实现象的不同侧面的偏重，这些定义之间又有些微妙而重要的差别。应当说，上述各种定义各有侧重，都涉及伦理两难的一两个重要特征。后文我们将给出一个相对全面、科学的定义。（二）行政伦理两难的概念
行政伦理的目的是规范公共管理和公共政策，以实现某种价值，实现某种行政价值秩序。然而，由于诸多原因，现代行政经常处于伦理两难之中。伦理两难的本质是价值冲突；同样地，行政伦理两难的本质即行政生活的价值冲突。然而，并非所有的价值冲突都能被称为行政伦理两难。只有那些涉及道德品质、道德规定或道德理论的行政价值冲突才属于行政伦理两难。不过，由于绝大多数的行政价值选择都可能上升到或转换成行政伦理层面的讨论，所以，绝大多数的行政价值冲突都可以纳入行政伦理两难的范畴。譬如，如果我们单纯地讨论政府的财政支出到底是应该更多地用于促进GDP的增长还是用于提升社会保障水平，就只是一般的行政价值选择；当我们把摆脱贫困和社会保障视为公民权利的一部分时，这就涉及政府对公民权利的保障这一行政道德问题了，如此，这一问题就变成政府利益与公民权利之间的两难选择问题；如果从谁有权作出这个决定的角度讨论，则又变成了政府与公民间的关系、政府意志与公众意志间的优先顺序问题——这是行政伦理中的大问题。正如特里·库珀（Terry Cooper）所说的，“通常，我们不会把这种困境视为伦理问题，而只把它当作实践问题。然而，从根本上讲，这种困境涉及我们如何有意、无意地为价值观和原则排列顺序。因此，它们既是实践问题也是伦理问题”。
一般地讲，伦理两难是指当道德推理是非决定性的时，人们在什么样的决定是正确的、应该采取什么行动之问题上存在冲突。行政伦理两难的本质特征是两种甚至多种行政价值观念或实践不仅不相容而且从道德上不宜厚此薄彼、非此即彼，但又不能同时予以肯定或实现，肯定或实现其中一个或多个就必然部分或全部否定或损害另外一个或多个。这样一种价值冲突状态就是我们所讲的行政伦理两难。行政伦理困境给人的主观感受是，被夹在两种互不兼容的期望、倾向或选择之间，“而且这两者又都具有重大的价值”时的那种“烦恼不堪”的感觉。
根据上述论述，行政伦理两难的出现必须同时具备三个要件：首先，诸种行政价值之间的不相容是导致行政伦理两难的首要条件；其次，各种行政价值之间的非序列化关系和不可通约性是其必要条件；再次，就是这些价值在同一情景中的同时呈现，导致评价者或实践者很难对它们进行取舍。如果情景只满足前面两个条件，我们可以采取逐一选择实现的办法而不至于陷入困境；如果只满足首尾两个条件，一则我们也可以分而施之——前提是我们有足够的资源和能力，二则我们按照某种优先顺序予以选择；如果只满足后两个条件，也即那些非序列化和不可通约的价值有可能被统合实现的话，我们就可以选择整合性地或同时分别予以肯定或实现。
三、行政伦理两难的类型
类型学的分析可以帮助我们进一步厘清行政伦理两难这一学理和行动上的双重困局。（一）评价两难与作为两难
事实上，感知行政伦理两难的不仅仅是行政行为当事人（包括行政行为主体和利益相关者），还包括作为旁观者的评价者。由此，我们可以把行政伦理两难分为行政伦理评价的两难和行政伦理作为（选择）的两难。行政道德评价的两难仅仅是一种行政伦理认知和评判的两难，是对行政伦理两难的主观感知。行政伦理评价两难的感受者未必一定是行政伦理的实践选择者；但行政伦理选择两难的体验者则必定感受到了行政伦理判断的两难。
具有讽刺意味的是，有时行政伦理的实践者并未实际地感知到行政伦理选择的两难，但理论研究者或旁观者却认为实践者其实处于伦理两难的选择之中。也就是说，作为个体或组织的实践者根据自己的伦理认知和道德判断做出了某种特定的价值选择，但评价者认为，其实还存在其他本应引发两难选择但却被实际选择者忽略了的价值；这些被忽略的价值与已被肯定的价值不仅不相容、无法化约，而且具有几近同等甚至更大的意义。譬如，在一些动拆迁实例中，政府及其官员根据集体主义的价值观（强调个人利益服从集体利益）采取了强制性拆迁，但批评者认为现代政府应当充分尊重公民权利，践踏公民权利实现集体利益的做法是不道德的；言下之意是，此中的政府其实面临着地方经济发展和公民权利保障双重任务，本应予以同等重视，但政府却错误地将后者至于前者之下并使其被牺牲。
有时，“局内人”毫无疑惑的行政价值选择，会引发“局外人”广泛的道德争议。不同的评价者站在不同的价值立场，根据不同的伦理理论，主张互不相容且都重要、不可排序的价值。当“第三人”同时认同这些争议性的道德评价去进行道德判断或伦理选择时，必然会感到左右为难。这可算是伦理评价两难引发的伦理两难。譬如，针对“仇和新政”，社会各界众说纷纭，支持者认为它实现了经济发展、公共利益和行政效率，批判者认为它破坏了自由、民主、人权和法治。仇和式政府“无视”评判者认为客观存在的伦理两难作出了它的选择而引发了道德批评和争议；这场旷日持久的道德争议也抑制了潜在的“仇和”们的出现。有时，这种道德争议还发生在同一事件中不同当事人之间，譬如有关怒江水电开发的争议中，主建派和反对派之间秉承不同的价值体系进行了激烈的争辩，而使得最终的决策者（地方政府和中央主管部门）处于两难之中。
就伦理判断和评价而言，美国伦理学家威廉·K·弗兰克纳（W.K.Frankena）曾把“严格的伦理或道德判断”分为两类：道德义务判断（道义判断）和道德价值判断（品德判断）。相应地，我们也可以将行政伦理评价两难进一步细分为行政道义评价两难和行政品德评价两难。行政义务评价两难主要发生在我们对某种行政行为或政策选择的价值取舍是否正当的判断中。实际生活中，大多数的行政伦理两难，包括上面提及的三个例子，都属于行政道义评判的两难。但也有一些实例属于典型的行政品德评价两难。当我们同时对一些兼具两种或多种善恶品质的行政人员进行总体性评价和选择时，我们就会体验到这种两难。譬如，当现实中的干部候选人都无法满足“德才兼备”这一理想道德标准时，“德”为先还是“才”为先？现实中它就导致了某县公安局长的“难产”。社会上对“受贿济贫”、“贿款公用”的“好贪官”余斌现象和“劫富济贫”、“救苦扶贫”的“侠贪”穆新成现象的争议也体现了现实中行政人品德评价的两难。
前已示例，对于同一对象事件，局外人和当事人的伦理判断和感受未必是一致的。“局外人”的行政伦理评价两难常常只是一种纯粹的伦理认知活动、道德心理状态，不会引发其他有意义的行动；当然，“局外人”的这种伦理评价两难也可能成为其相关行动或态度的基础，其目的或是为了宣泄由伦理评价两难直接引发的道德焦虑，或是表达自己对行政行为及其当事人的态度（批评或赞成），甚至直接干扰当事人，试图破解伦理困局。对比地看，行政当事人的伦理判断两难源自其行动（做出伦理选择）的需要，其首要后果是行政伦理作为上的冲突和困境，并引发内心强烈的道德焦虑感。
行政当事人的行政伦理作为上的价值冲突又包括两方面：一是涉及公务员的品质和道德的两难选择，主要发生在人事行政领域；二是涉及冲突性的行政道德义务的两难选择。公务员的道德品质大致可以划分为两类：与公职生活直接相关的“公职道德”和与私人生活直接相关的“私人道德”。
公共部门人事决策中经常遇到的难题主要包括：（1）人无完人，当我们必须在“德”、“能”、“勤”、“绩”、“廉”这些公职要素之间作出抉择时，什么样的选择是应当的？有德无才者还是有才无德者？高能的贪官还是低能的庸官？（2）当公职道德和私人道德两难全的时候，我们该如何取舍？公德为重还是私德为本？某些地方政府的现代版“以孝取官”是否正当合理？
行政道德义务两难状态是这样的：行政当事人同时面临着两种甚至多种不相容的行政道德义务，履行其中一个或多个就必然部分或全部违背另外一个或多个行政道德义务。譬如地方政府的环保部门既有义务服从地方政府的领导，致力于发展地方经济，同时也有义务服从上级环保部门的指挥，致力于保护生态环境，当地方领导作出以污染环境为代价发展地方经济的决定时，地方环保部门就陷入了责任冲突和义务两难之中。特里·库珀认为，“面临冲突性的责任是行政人员体验伦理困境的最典型的方式。”他把行政人的责任分为客观责任（外在的伦理规范和道德期望所设定的行政道德义务）和主观责任（行政人自身主观认同的行政道德义务），并认为，行政实际生活中，这两类责任常常脱节甚至相互冲突，使行政人陷入伦理困境。进而，库珀把行政人的责任冲突划分为三类：权力冲突、角色冲突和利益冲突。权力冲突源自“两种或两种以上的客观责任之间的冲突”，主要表现为不同的权力来源（譬如法律、组织上级、民选官员和公众等）对行政人员提出了不同的义务要求和行动指令时，行政人员的无所适从、左右为难。
角色冲突源于公职人员身兼公职领域内外的多重角色，譬如工作单位系统中的多重角色，家庭中的多重角色，社会群体中的多重角色。不同类型的角色群会有不同的角色规范，同一角色群中的不同角色也会提出不同的角色期望，甚至同一角色也会有多种不相容的要求，再加之行政人员自身的角色认同与外界的角色期望有时也相冲突，由此构成了行政人员的多重角色冲突，有客观之间的，也有主客观之间的。
利益冲突主要是指个人利益、组织利益和公共利益之间的冲突。库珀主要讨论了行政人员的个人利益与公共利益之间的冲突。此外，利益冲突还常常出现于个人利益与组织利益之间、部门利益与公共利益，以及不同部门之间。应该说，依据他的主观责任-客观责任框架，库珀的分类开启了从原因的角度对行政伦理义务两难进行分类的路径，不乏创造性，同时富有实用性。但我们似乎很难将利益冲突纳入这一分析框架。（二）规范性两难与事实性两难
英国法学家迪亚斯认为，“应区分两种情况：一种情况是两种义务彼此抵触，一个规定‘你得做X'，另一个规定‘你不得做X' ；另一种情况是义务的内容并不抵触，但履行其中一种义务必然违反另一种义务。”借鉴法学界对法律义务冲突的分类研究，我们可以从义务冲突产生原因的角度上将行政道德义务冲突分为两类：规范上的行政道德义务冲突和事实上的行政道德义务冲突。
规范性两难源自这样一种情形：不同的甚至同一行政伦理规范（包括法律中的行政伦理规定）或行政伦理理论对同一行政义务人（行为人）提出了不相容的行政道德义务，履行其中的一个行政道德义务就必然会违背另一个行政道德义务；事实性两难是指相互冲突的行政道德义务在逻辑上并不矛盾（伦理规范不是产生冲突的根源），只是因为义务人需要同时履行这两个行政道德义务，但他会因为履行其中的一个行政道德义务，而没有能力（资源）履行另一个行政道德义务，进而产生的行政道德义务之间的冲突。
规范上的行政道德义务冲突又可以称为行政道德悖论，即从那些局部上或表面上自圆其说的伦理规范、理论、命题，可以合乎逻辑地推导出互相矛盾之结论。规范性悖论大致有如下两种情况：（1）按照道德上或法律上被认可的规范，行政行为人要求履行两个相互背反的行政道德义务：“你得做X”和“你不得做X或你得做非X”。譬如，公民知情权的道德和法令要求行政人员及时披露有关政府信息，但同时有关法律又要求行政人员保守国家机密、不得向公众披露有关政府信息。区分哪些信息属于国家机密是破解这一冲突的关键，但并非所有信息都能明确区分的，且有些信息是否属于国家机密是根据披露后果确定的，于是，行政人员就陷入了“披露”和“不得披露”的困境之中；在法令规定含糊的情况下，这一困境特别突出。再比如，在日本刑法第134条规定的泄露秘密罪中，医师负有为病人保守秘密的义务（X），与日本刑事诉讼法第161条规定的拒绝作证罪中的提供证言的义务（非X）发生冲突。（2）按照道德上或法律上被认可的规范，行政行为人要求同时履行两个互不相容的行政道德义务：一个义务要求“你必须做X”，另一个义务要求“你必须做Y”，而且履行X（或Y）道德义务必然要违反Y（或X）道德义务。这里Y并不等于非X, X和Y之间存在内容上的关联。譬如，当地方党政领导作出引进高污染企业增加地方财政收入的决策时，环保部门领导就面临这类两难：一方面，按照现行地方政府组织法和其他有关规定，环保局局长必须服从地方党政领导的决策；另一方面，其法定职责又要求他必须致力于保护辖区内的环境。遵行前者必然违背后者，坚守后者又势必违反前者。或许将来通过法律的完善或理论的发展，能够破解逻辑（规范）上的行政道德义务冲突，但在“将来”之前总会出现“当下”的两难困境。
构成“事实上的行政道德义务冲突”的要素有三：行政义务人肩负两种或两种以上的行政道德义务；这些义务要求在同一时间履行；行政义务人的资源或能力相对有限。与规范上的行政道德义务冲突相比较，事实上的行政道德义务冲突在时间上有着严格的要求：同时履行；在内容上，这些道德义务只是不可以整合不可化约即可，不要求是背反的或不相容的——假如是背反或不相容的，则属于混合型的行政道德义务冲突；在资源或能力方面是不充分的，存在着替代效应，即如果资源用于履行X，则不能履行Y。这方面一个最为常用的实例是所谓的“大炮”（代表军费开支，国家安全）抑或“黄油”（代表民用开支，经济发展）。各国在考虑军事发展和经济发展间的关系时，都面临这一难题。小布什总统的一名预算官员曾警告说，政府千万不要陷入“要大炮还是要黄油”的困境之中。林登·约翰逊当年就想鱼与熊掌兼得，在越南战争升级的同时，保持其国内“伟大社会”计划的推行，从而采取了自二战以来最高的联邦预算赤字（高达252亿美元）。然而，这种一心二用的做法未能奏效，1968年，一场激烈的反战运动使得约翰逊被迫放弃了第二任期的竞选。（三）作为的两难与不作为的两难
根据行政行为的种类（作为和不作为）可以将行政道德义务冲突分为以下三种类型：积极作为义务与消极不作为义务间的冲突，积极作为义务与积极作为义务相互间的冲突，以及消极不作为义务与消极不作为义务相互间的冲突。“为了让全市广大干群把资金和精力都用在发展经济上，用在奔小康的正道上”，江苏省宿迁市2005年出台了《关于制止大操大办、树立文明新风的若干规定》（2005年5月1日起实施），对包括乡村农民在内的全市人民红白喜事办酒席的程序、规模、礼金、用车、请客范围等都作了严格的规定。针对这一做法，网络和报纸媒体进行了热烈的争议：对于民间的风俗礼仪和道德建设，政府是否应当有所作为？用政策强制规范的做法是否恰当？类似地还有江苏睢宁针对县内公民信用问题出台的《睢宁县大众信用管理试行办法》（2010年1月1日起实施）。
这两个地方的积极作为都受到了“消极不作为”观念（保护公民权利与自由不受侵犯、“小政府”）的攻击和批判。就当地政府而言，面对辖区内百姓铺张浪费或信用普遍低下的不良现实，它们既有积极作为的义务也有消极不作为的义务。如果它们像既有做法那样采取强硬的积极作为，则会引发社会对其违背“消极不作为的义务”的批判；反之，如果政府对这些不良现象听之任之（履行消极不作为的义务），也可能会受到持积极政府观念人士的批判。
从根本上讲，此类行政伦理义务冲突主要缘于观念上的冲突，可以划归前述的规范上的行政道德义务冲突。如果“积极作为义务与积极作为义务相互间之冲突”是因为行政资源或能力的不足，则可归为事实上的法律义务冲突；若属于两类行政伦理规范的主张，则又可归为规范上的行政道德义务冲突。至于不作为义务与不作为义务间的冲突，法学研究者认为“仅限于理论上存在，而‘法律’实际中不会发生这种情况。”笔者在行政伦理领域至今也没找到典型实例。（四）权利性两难与非权利性两难
我们还可从内容上对行政道德义务两难进行分类。譬如，根据行政道德义务冲突是否与公民的权利有关，将其分为与权利相关的行政道德义务冲突（权利性行政道德义务冲突）和非与权利相关的行政道德义务冲突（非权利性行政道德义务冲突）。这种分类的意义在于，在行政伦理话语体系中，权力是由义务和权利所界定的，对权利的尊重、保障和促进是权力的根本义务。
权利性行政义务冲突意味着行政行为人同时肩负着由两种或两种以上的正当权利诉求所设定的义务，行政义务人只能做出非此即彼的选择，而对任何一种权利的忽略甚至损害都是不道德的。这些不相容的权利可能源自不同的义务相对人，也可能源自同一义务相对人。“为民做主”者常常会遇到这种尴尬。在一些长期贫穷、缺乏自发性经济发展动力的地区，地方政府一方面肩负着保障人民的不受贫穷和饥饿威胁的经济权利（这是我国非常看重的人权部分）的义务，另一方面（在市场经济中）又有尊重人民的生产自由权利的义务。如果政府不采取“为民做主”的措施，则违背了“为官一任造福一方”的义务；反之，如果政府采取“为民做主”的措施（如强行要求种植香蕉、无公害蔬菜等）逼民致富，则又有侵犯了他们的生产自由权的问题。
再譬如，一些地方的“110”曾对社会承诺“四有四必”（“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”），由于“有求”实在太多而处警资源有限，结果就是一些人和另一些人的被救助的权利及其所设定的义务就产生了冲突。沈阳等地的环保部门也曾遭遇权利性行政义务冲突。2005年初，家住沈阳市皇姑区的王先生花费了几十万元购买设备和租用自家楼下的几间房子开办一个浴池。浴池实行买水，不存在锅炉烟尘扰民问题，噪声治理也已达到环保部门的有关要求。按照《建设项目审批验收管理暂行规定》（2004年9月）有关规定，环保部门审批之前必须征得小区居民的同意，但附近的居民说什么都不同意这个浴池开业。如果严格按程序办事，王先生的合法（合乎环境标准）经营的权利势必受阻；如果绕开听证审批，则将损害小区居民的（听证）权利。（五）对称性两难与差序性两难
任何伦理两难中都至少包涵着两个或两个以上的价值判断——我们不妨称它们为子道德判断或子伦理推理。伦理两难的基本结构就是各种非决定性的子伦理推理之间的耦合。根据构成伦理两难的各子伦理推理之间的道德力对比关系，我们将其区分为：对称性伦理两难和差序性伦理两难。“对称性伦理两难”是由价值主张或道德基础同等重要、相异且不兼容的两个或多个子伦理推理所构成的。譬如，公平和效率都是公共行政的基本价值追求，当人们在特定情景中必须在二者之中选择其一予以优先考虑时，就会形成对称性的伦理两难。“差序性伦理两难”所包含的子伦理推理虽然也相异且不兼容，但各自主张的价值在特定社会中具有某种先后顺序。约瑟夫森（Michael Josephson）给伦理两难下的定义基本可以归于此类——他说，当人们意识到他所看好的建议或行动与普遍性的伦理责任、义务或目标相冲突时，就会产生伦理两难。在政治生活现实中，特定情形下的民主与集中、集体利益与个人利益、公共利益与公民权利等都可能构成一种两难的耦合，当不能“两全其美”，特定的社会文化环境中的人们可能会更倾向于其中之一。这种差序优先之所以也构成了伦理两难，就在于它无法产生“零代价”（cost free）解决方法的决策或选择。换句话说，任何方案都伴以道德难题或牺牲。（六）管理、政策与制度两难
广义上的公共行政伦理，就其问题领域而言，包括三个层面的内容：公共行政管理伦理、公共行政决策伦理、公共行政体制伦理。因此，相应地，发生在公共行政生活世界的伦理两难也可区分为管理层面的、政策层面的和制度层面的。相对而言，行政制度层面的伦理两难比较抽象、宏观，更为根本；既容易引起无休止的争议，又往往被人们所遗忘，因为这种讨论带有较强的阶段性。人们一般倾向于把这种较为抽象的争论具体化为政策层面和管理层面的讨论。同时，也正因为如此，所以行政制度层面的伦理两难的现实出路常常是渐进主义的。譬如，由于经济和文化的发展，民众参与的意识和能力的提高，社会利益的分化，必然挑战曾经有意无意地促成这一切的中央集权行政体制，此时，中央政府就必须权衡中央集权的优劣和地方分权的优劣，抽象地权衡民众参与对于公共行政的科学性、权威性、合法性、有效性等价值的挑战和促进。又如，新任政治领袖的亲民政治主张同样也会使官僚集权行政体制在责任方向上陷入方向上的两难：当对上负责与对下负责出现冲突时，组织制度安排上应当如何选择就是一个两难选择。
公共管理基本上可以看作公共政策或行政法规的执行活动，但这并不意味着公共管理的伦理两难问题就全部可以归结为政策伦理两难或制度伦理两难。因为，首先，公共管理面临的是一体化的综合现实，往往需要兼顾各种价值、遵循多种规章制度和政策，因此，即使政策抉择或制度选择时不存在价值两难，公共管理也可能因不同政策或制度之间的价值冲突陷入困境。其次，任何制度或政策都只是特定时空条件下的某种暂时多数或一致意见的产物，因此，由文本规定到实际应用（具体管理）之间存在的时空差别，可能使得对原有的政策或制度规定的严格遵行变得不合时宜，此时，管理者通常会陷入“文本执法”与“精神执法”之间的双重趋避式伦理困境：“文本执法”强调严格遵照既定政策或制度文本实施公共管理，符合严格执法的价值取求，但却可能因不顾时空变化地死守条文而有损公共利益的实现，有违条文的目的与精神；“精神执法”主张对政策法规、行政制度的精神理念和目标宗旨的实现是第一位的，为了这个目的，要求灵活地、创造性地开展公共管理活动，但这无疑也为为了其他目的变通和曲解政策法规提供了可乘之机，且不利于政策法规的统一性和权威性。还有一种可能是，规则制定之初达成的政策联盟解体了或力量对比结构发生了变化，也可能使管理者陷入左右为难的境地。
公共政策介乎行政制度与公共管理之间，在稳定性方面不如行政制度，在灵活性方面不如管理实践；既是行政体制运转的功能体现，又是具体管理工作的依据。加之，行政制度过于宏观、抽象，人们或许也会对其价值冲突进行辨析，但可能流于空泛，找不着具体的着力点，所以，只有少数理论家对此问题乐此不疲，一般平民百姓喜欢讨论实在的具体的问题，因为讨论这些问题他们更有信息、证据和感触，另外这种问题的讨论也似乎更有结果和效果。因此，老百姓对关乎自己的切身利益的公共管理问题和公共政策问题的价值争论可能胜过对行政制度和体制的价值讨论。其中，尤以政策价值讨论最为吸引人，因为：首先，政策融规范性和操作性于一体，无论是规范性的辩论还是描述性的举证都可以以政策为对象；其次，政策的覆盖面较之具体的管理实施要广，是管理的依据，因而能吸引更多的人、更多的观点参与争论，包括直接当事者和间接相关者、现时利害相关人和潜在利害相关人。因此，政策层面的不确定性和伦理两难较之制度层面和管理层面的或许会更多，往往成为行政伦理研究的主要领域，也是伦理两难的“多发地”，涉及诸如决策民主与决策效能、经济发展与社会公平、信息公开与国家安全、公民权利与新闻自由、行政集权与社会自治等多个层次、各种领域的“中层”价值难题。（七）个体、组织与全局的两难
行政伦理包括行政人员个体品德（也称美德伦理）、行政组织伦理和整体意义上的政府伦理。因此，承担行政伦理两难抉择的主体也可以分为：行政人员个体、行政组织和整个政府（包括中央政府和各级地方政府），甚至还包括超出国家范围的区域性或全球性公共管理主体。
尽管这些主体类型可能存在重叠交错、相互关联的情况，然而，还是有必要将他们区别对待、分开讨论，因为站在不同的立场，意味着身处不同的角色冲突、权力冲突和利益冲突，从而也会遇到不同的责任冲突。尽管有些伦理两难可能牵涉两到多个层次的主体，但每个层次的主体都有其独特的伦理两难，由于各类主体之间可能存在的相互关联，因而一些特定层次的主体所面临的伦理两难具有“外部”解，也就是说，其他层次主体的配合和支持或许能够解开该层次主体所面临的伦理两难。譬如，组织上的合理安排或妥善帮助，也许能够帮助行政人员解决“事业角色”与“家庭角色”之间的两难冲突；当各方面情况都相当地优秀、并各有千秋的两位候选人竞争晋升时，双方当事人之间的谦让和谅解，也许能让组织“和平”解决这一人事决定中的“双趋冲突”；如果各部门、各机构、各地方都能自觉地以大局为重，而不是不顾全局地追逐部门利益或地方利益，那么，中央管理机构在制定政策时就能避免“收—死—放—乱”、“精简—膨胀—再精简—再膨胀”诸如此类的“怪圈”与“困境”。然而，所有的这些“如果……那么……”，最多只是就现实行动层面上避免了困境式的僵局，没有真正地从“内部”逻辑上消解价值冲突；而且，它们都是或然性的，不能由伦理两难的内部必然性地推导出来。所以，我们称之为“外部解”。
四、行政伦理两难的成因
现代行政伦理两难的成因很复杂，有规范层面的也有资源层面的，有理论观念的也有法令规定的，有浅层的也有深层的，有行政系统内部的也有外部社会的。要想穷尽各种可能的原因是不可能的，以下我们只阐释几种主要的成因并将它们归为深层原因和直接原因两类。（一）深层原因
中外无数学者从社会哲学、政治哲学、道德哲学等角度讨论了行政伦理两难的一般原因和深层原因。基本共识是，新旧道德的历史嬗变、共时性存在的道德价值多元化，导致人们的价值取向矛盾化、道德评价多元化、社会道德控制机制缺乏秩序化基础、道德教育缺乏统合力，并由此决定了现代社会道德冲突和伦理两难的不可避免。
1．终极善的冲突
传统（道德）哲学有一个基本信念，即所有善不仅和谐共存，而且相互包容。“宇宙有一个单一目的，缘此目的，一切现象底下皆有一个根本同一性。它一经发现，就能为解决人类社会根本问题提供最终解决方案”。按照这个假设，“全部实在，我们关于它的所有知识的分支，构成了一个合理的、和谐的整体，各种人类目的存在着终极的统一性和和谐性”，所有真正美好的事物都“在一个单一的、完美的整体中相互关联，或至少彼此相容”。针对这种“形而上学的一元论教条”信念，英国哲学家以赛亚·伯林（Isaiah Berlin）主张基于事实和人类生活多样性的价值多元论和冲突论；这一理论包括三个命题：善与善之间存在着不可相容性和不可通约性；无法逃避选择是人类的状况；不存在无缺憾的完备性世界。伯林认为，任何一个社会都必然存在着多种自由、价值和善，它们在本质上都是人类所欲求的、都是内在的善，具有不同的指向，因而总会产生一些冲突和矛盾。不仅不同的自由、价值和善之间会产生矛盾冲突，甚至在同一价值、自由和善的内部，由于它们在本质上都是复杂的和内在多元的，包含着一些冲突的因素，有些要素还是根本不可通约、不可比较的，因此也会产生矛盾和冲突。概言之，伯林发现，不仅“善”与“恶”之间存在着明显的不相容性和不可通约性，而且“善”与“善”之间也存在着的不相容性和不可通约性。由此，人类实际生活中必将遇到诸种价值两难处境：“在某些特定情形中，是不是要以牺牲个人自由作为代价来促进民主？或者牺牲平等以成就艺术、牺牲公正以促成仁慈、牺牲效率以促成自发性、牺牲真理与知识而促成幸福、忠诚与纯洁？”
伯林认为，面临两难境况，人们只能顾此失彼或非此即彼，因为：人类拥有的异质而基本的“善”和“价值”在终极层面上存在着难以调和的冲突；在任何道德或行为准则的范围内，在终极道德价值之间总会产生一些冲突；“在终极价值无法调和的情况下，从原则上说，是不可能发现快捷的解决方法的。”伯林反对“哲学一元论”根据普遍的理想（即根据一个人、一个群体或一个社会所追求的整体生活模式）来做决定；他认为，“追求整齐划一”的做法“曲解”了价值两难。“既然有些价值可能本质上是相互冲突的，那么，原则上可以发现所有价值都能和谐相处的模式这样一种观念，便是建立在一种关于世界本质的错误的、先验的观念之上。”客观的价值多元论是人类的必然选择，“无法逃避选择便是人类状况”；人的“目的是相互冲撞的，人不可能拥有一切事物……于是，选择的需要，为着一些终极价值而牺牲另一些终极价值的需要，就成为人类困境的永久特征。”
2．基本价值矛盾
自由、平等、博爱堪称现代社会价值“铁三角”；在现代观念体系中，没有什么比它们更具道德合法性和道德感召力。然而，在一些人看来，它们既非建构现代伦理秩序的坚实基础，也无法统合或通约其他诸多价值；它们不仅不是伦理两难的解决者，反而是两难问题的制造者。
英国法官斯蒂芬（James F.Stephen）在其《自由·平等·博爱》（1873年）一书中，对当时流行的“自由—平等—博爱”的“三位一体口号”进行了批判性的思考。“使人类结合在一起的内心深处的同情和无数纽带，是他们各具特色的性格和观念”，这会“在他们之间产生、并且必定永远产生持续不断的冲突，……他们之间存在着真正的、本质的、永恒的冲突。”斯蒂芬告诫世人，这些口号“把各种光辉灿烂的前景呈现于人类集体面前”，仿佛只要废除人类行为的一切限制，“承认全人类实质性的平等，奉行博爱或普世之爱，就能发现通向这些前景的道路”，然而，事实上，“自由、平等、博爱”这些政治领域中基本“善”之间不仅相互之间并不相容，而且会与人们所珍视的其他重要价值发生冲突。譬如，斯蒂芬断言，若让人人享有物质平等，把劳动成果集中起来养活社会，“你确实为平等和博爱赋予了十分明确的含义，但这必须绝对地排斥自由。经验证明，这不仅是个理论难题，也是个实践难题”; “权力先于自由，从本质上说自由依赖于权力，只有在明智而强大的政府之下自由才能存在”。该书1993年版的编者瓦纳（Stuart D.Warner）评价说：“自由是有秩序的自由，平等是法律之下的平等，而博爱则是一种与自由社会不相容的价值，这是《自由·平等·博爱》一书最重要的特色。”
较之斯蒂芬，后现代思想对这些现代基础价值的分析更为透彻。“在这一（后现代的反思和批判）过程中，曾支配着现代政治疆场的自由、平等和博爱三重价值观的结盟，也未能逃脱严格的检查以及随之而来的责难。”理查德·罗蒂（Richard Rorty）说，“如果我们顾及政治自由，那么真和善只有自顾了”；齐格蒙特·鲍曼（Zygmunt Bauman）说“（如果）过多地顾及真和善，（将）导致政治自由的丧失，（而）真和善也未能多得”。这即是说真、善与自由之间存在内在的冲突。
首先，无论是自由、平等抑或是博爱，都缺乏确定的、单一的理解，因此并非决断性的价值判断，而是充满歧义、矛盾的。
谈到自由，人们常问：什么是自由，积极的还是消极？什么样的自由，作为公民的自由还是作为消费者的自由？什么人的自由，贫困者受穷的自由还是富有者奢侈的自由？……在现代性中，“与科学和政治意识形态不同，自由并不许以任何确定性，不对任何东西做出保证。……在实践中，自由意味着经常暴露在矛盾性之中。这就是说，暴露在没有可决定的解决方法、没有简单明了的选择、没有未加反思的有关‘如何继续’的知识这样一种境况之中。”
民主？民主的实质就是它的非决定性，“民主是某种特别惹人烦的玩意儿——你会不断地让那些最最令人讨厌的玩意儿搞得焦头烂额。它与弗洛伊德式的分析别无二致。一切肮脏都来自民主。”
平等？何谓平等，绝对平等还是比例平等？什么样的平等，起点平等还是终极平等，机会的公平还是结果公平？什么人之间的平等，横向的还是纵向的，群体内的还是群体间的？
博爱？什么是博爱，爱所有人是否包括爱特殊的人？爱有差等还是天马行空？如何防止博爱成为父爱？……所有这些分歧和非决断性主张，都将引起人们“精神上的极大痛苦”。
其次，这些现代性视为基本的价值之间也存在冲突，并可能损害其他价值。在鲍曼看来，“无论政治设计者多么的努力，他们仍不断发现自己处在交替使用的境况之中，无法同时使用这三种价值观。他们发现自由与平等相冲突，只要另外两种价值观未能找到一种共存的方式，平等就不会尊重自由之梦以及德性不明的博爱。他们也开始认为——考虑到人类自由的巨大但却未被利用的能量——平等和博爱的目标将人类的潜能贱卖了。平等要将齐一性的前景（prospect of uniformity）远远甩在后面是不太容易的。博爱再经常不过地带有强制一致和强制要求的味儿：名义上的兄弟姐妹必须在一个公认的共同事业的名义下牺牲自己的个体性。”事实上，博爱的口号常被解释成为对牧师般权力的实践，成为对另类生活方式的强迫性干涉，成为对齐一性的坚持，成为将一切差异界定为弱智、偏差和需要“解决”的“问题”的标志。（二）直接成因
现代社会终极善和基本价值之间的矛盾和冲突构筑了现代伦理两难的基调。它们一方面体现为行政哲学层面的悖论，同时，又为奠定了操作层面的行政伦理两难的“底色”，并具象化为行政伦理两难的直接原因。概括地说，行政伦理两难的直接成因主要包括两类、三种：客观原因（规范层面的、资源方面的）和主观原因（主体的主观能动性）。
1．资源限制
一般地讲，相对于诸多的行政目的、价值和义务而言，任何政府的行政资源（包括人力、财力、时间、空间、行政能力等）都是有限的。这常常导致行政行为人无法同时充分履行他们本应履行的却又不相容的行政道德义务、无法同时实现理应同时实现的诸种不相容的价值，从而引发行政伦理冲突。我们把这类行政道德义务冲突称为事实上的行政伦理两难。通常情况下，由于这种原因带有客观性，所以由其产生的行政道德义务缺损和价值损失所引发的道德焦虑或指责较为轻一些。前文在讨论事实上的行政伦理两难时，对此已多有论述，恕不赘述。
2．规范竞合
任何国家的公共行政都受到多重制度规范的约束，主要包括由政府权威制定的伦理规范（法令和纪律）、有说服力的道德理论、政治或行政惯例、社会（角色）期望等类型，每一类规范本身又包含多重规定。倘若这些制度规范在逻辑上和内容上相互冲突，就会引发规范上的行政伦理两难。具体而言，行政伦理两难的规范性成因包括以下几种情况：首先，不同类型的规范可能会提出不相容的行政义务和行政品德，譬如，政治惯例要求对领导的忠诚但行政伦理规范要求行政主体超越狭隘的忠诚转而对宪法和公共利益负责。其次，同一类型不同种类的规范也可能会对行政行为人提出相互矛盾的义务和品德，譬如，对公共行政和公共政策最具影响力的两大伦理理论——功利主义和自由主义——各自主张的价值常常针锋相对：功利主义以“福利总量最大化”作为最高原则，而自由主义则强调自由至上和权利的绝对不可侵犯。社会各界对“仇和式治理”的争议基本上可以看作功利主义与自由主义的交锋。第三，对同一实践的不同道德评价路径或思维方式也会引发行政道德冲突和伦理两难。最典型的就是后果论和非后果论之争。后果论坚持以行为的结果作为判断行为是否道德的依据，一切都看后果，而不管行为的动机如何：如果某行为导致了好的结果，即使是出于不良的动机，也应该肯定；反之，出于善良的动机，但行为最终产生了不好的后果，则应该予以否定。与此相反，非后果论只根据行为者的动机来进行道德决策和道德评价，所以非后果论又被称为动机论；对于非后果论者来说，较之好的行为后果，正当的程序、原则和义务更为重要，因此有时又被称为道义论。后果论与非后果论之间的伦理困局是许多庸官为自己辩护的理由，也使我们对一些行政行为莫衷一是。譬如，1997年5月，福建省莆田市地方税务局发出通知，凡在莆田市的高消费行业（诸如酒店、歌厅、舞厅、卡拉OK厅、美容院、桑拿厅等）中从事陪舞、陪酒、推拿按摩等高收入的服务人员，均要缴纳每月不低于100元的个人所得税。当地的有关领导认为，向“小姐”征税可以达到两个效果：首先，可以调节社会分配（这些小姐月平均收入为3000到4000元人民币，远远超出一般工薪阶层的收入）；其次，可以增加政府财政收入。有一位领导则说得干脆直接——这比让它不合法地存在，政府不能从中得到任何利益要好。显然，地方决策者秉承的是功利主义后果论，但社会舆论却对其行为本身的正当性和合道义性进行了批判。
各种制度规范间的不相容不仅会导致行政伦理评价冲突，而且还会导致行政伦理作为的两难。但仅制度规范的价值主张差异还不足以产生行政伦理冲突，只有当这些主张各异的规范间存在竞合时才可能导致行政伦理冲突。所谓规范竞合是指两个或两个以上的规范的构成要件（如指涉对象、价值主张等）存在全部或部分重合的情况。根据竞合的逻辑关系，规范竞合可以分为两种：相容的竞合和不相容的竞合。不相容的竞合是指竞合中的各个规范的价值主张（义务主张和/或品德主张）彼此排斥，在逻辑上不相容（如同A和非A的关系），由此导致它们共同指涉的行政行为人处于伦理两难之中，或在各方支持者之间形成行政道德争议。
上面讲的主要是那些有据可查、成文的规范（法律法规、理论文本）。现实行政生活还受到许多不成文的道德观念和“潜规则”的影响。这些观念的成因比较复杂，可能来自法律规范或/和理论学说的潜移默化，可能来自组织传统、习俗惯例，还可能是行政行为人自身的经验教训。它们没有写在纸上，但却铭刻在心里、镶嵌在行政实践中，是一种行动中的逻辑，对于行政行为人的伦理选择具有十分重要的影响。这种的现实的、行动中的行政伦理与权威的、正统的行政伦理规范处于某种竞合关系之中。当它们主张的价值各不相同甚至不相容时，就可能引发行政道德冲突。让道德理想家痛心疾首的是，道德层次常常（如果不是总是的话）与道德行动力成反比：道德规范层次越高，其现实约束力就越低，行动力越弱。
3．主体因素
行政伦理两难既是一种价值观念悖论，也是一种行动选择两难。无论是何者，它都是一种主体性的活动。离开行动主体，制度规范冲突和资源能力有限都不足以产生两难。事实上，正是主体主观因素的介入，使得行政伦理两难呈现出个性化的特征。不考虑这一点，我们就无法解释：为何从理论上讲本应出现的伦理困局而实际行政行为人却毫无感知？为何身处类似的情形中，有人感到伦理两难，而有人却没有？为何面对同样的伦理两难，不同的行政主体会有不同的反应？当资源约束非常刚性、规范间的不相容竞合非常激烈时，主体因素或许可以“忽略不计”。但这并不是说主体因素不存在，只是说主观因素没有发挥显著作用。如果主体不认同或根本没有意识到与其既有价值观念相冲突的其他主张，或是主观地构建出其所认为的某种价值秩序，就不会陷入行政伦理两难之中。因此，行政主体的主观能动性是行政伦理两难的转换枢纽。
主观能动性的基本含义是指人们在观念活动或实践行动中具有某种自主选择性。主观能动性的讨论涉及人的活动的各个方面，内容和表现形式也极其多样。就行政伦理两难而言，主体的主观能动性主要通过以下几种途径发挥作用：（1）对价值规范的选择性感知和认同。受到主体个体的（如社会经济地位、文化水平、成长历史、个性等）以及社会的（如家庭、亲戚朋友、工作单位、社会群体、政治派别等）多种因素的影响，不同的人所接触和掌握的价值规范（包括法
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