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作者:西南财经大学财政税务学院

出版社:西南财大出版社

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公共经济与政策研究2015(上)

公共经济与政策研究2015(上)试读:

激励研发的税收问题

保罗·科雷亚 艾瑞姆·古瑟瑞(著) 杨天乐(译)

作者简介:保罗·科雷亚(Paulo Correa),世界银行创新、技术与企业家精神项目首席经济学家;艾瑞姆·古瑟瑞(Irem Guceri),牛津大学经济系和商业税收中心教研人员,本文为两作者的世界银行研究论文,翻译获得作者的授权。译者:杨天乐,西南财经大学财政税务学院研究生。

内容摘要:本文旨在讨论税收优惠对企业研发支出的激励作用。在20世纪80年代,只有包括加拿大、美国和法国在内的少数几个国家对研发实施税收优惠。然而到了21世纪,许多发达国家和发展中国家都采取了包含研发活动税收优惠的一揽子政策。鉴于该趋势,研究开发的税收优惠政策在促进私人研发支出上的效益问题,已然变得愈发重要。

一、引言

近年来,提供税收优惠的国家在增多,许多政府力图使当前政策更具吸引力。2004—2011年,经济与合作组织(OECD)成员国中,提供研发税收优惠的国家数量从18个增加到了26个。法国从增量计算法(incremental scheme)变为更为优惠的总量计算法(volume-based scheme),而英国则提高了税收激励,尤其是针对中小型企业(SMES)。芬兰宣布推出了本国第一个进行直接补贴的研发税收优惠政策。日本和韩国为应对全球经济危机采取了研发税收激励。在其他中等收入国家也出现了相同趋势,对现存的方案进行了改革或推出了促进研发的新方案。克罗地亚在2007年提出了新的税收激励方案,2008年土耳其和巴西紧随其后,印度在2010年也相继推出税收优惠政策。大量证据表明,研发税收激励受到各国普遍支持,尽管一些国家仍然仅通过直接补贴提高研发强度,但一些研发密集型国家,比如瑞典和德国,目前并未对研发提供任何税收激励。

为研发提供税收优惠的经济依据在于,对私人研发进行补贴以降低私营部门的研发成本。该理论是根据Arrow(1962)的观点——研发获得的社会收益高于私人收益——发展而来。因为外部性和模仿的存在,公司进行研发投资并不能获得该活动的全部收益,因此他们的投资水平低于社会合意水平。

Howe和Mcfetridge(1976)指出,私营部门的研发投资行为在利润最大化框架下能够实现建模。作为追求利润最大化的理性行为人,只有在新增单位投资所增加的成本(边际投资成本)等于边际报酬率(MRR),或将其投资于其他项目的预期净收益时,才会进行研发投资。边际成本可以理解为将资本投资于研发活动而放弃其他投资可能的机会成本。边际报酬率取决于研发项目对公司的可利用范围,也即“创新可能性集”(David, Hall & Toole,2000)。边际报酬率向下倾斜表明这些项目按为公司盈利的能力降序排列。

研发税收抵免降低了公司研发投资的边际成本,即边际成本曲线向右下方移动(图1中的MC曲线)。这意味着一旦税收激励到位,先前的非盈利性项目(或者“边际”项目)成本下降,公司投资该项目将变得有利可图。通过该机制,研发税收抵免可能引起公司研发投资的增长,其程度取决于边际报酬率的斜率。图1 私营部门研发活动的边际成本和边际报酬来源:摘自David等(2000)和Czarnitzki等(2011)。

减税优惠提供了一种支持公司研发活动的间接方式。有别于诸如公共机构或其他资助计划提供补贴和贷款等直接支持政策,减税优惠允许公司自主选择利润更高的投资项目,其成功率通常也更高。

从效率的角度来看,减税优惠为政府提供了更好的选择,他们将选择企业研发项目的工作留给了企业自己。另外,就解决经典的创新和研发的外部性问题来说,政府采取该措施更具有社会合意性。当把选择项目的问题留给企业时,企业会选择最大化其私人回报,这可能仍低于社会回报(Arrow,1962)。

相较于要求项目进行估值并接受严格监测的直接财政计划,政府越来越多地选择更易于管理的税收减免方式,对研发活动予以支持。因此,税收激励措施的本意是减少直接补贴伴随的详细监控程序所造成的繁琐手续。

二、研发税收激励政策的主要特点

研发税收抵免、加计扣除、现金抵免、生产资料的特殊折旧费、亏损结转,以及其他类似政策通过减轻企业的税收负担来减轻其承担研发成本。通常情况下,研发税收抵免用于指代为研发密集型公司所提供的一般性财政奖励。政府选择一个或多个上述工具制定形成自己的研发激励机制,从而引发政策设计方面的较大的跨区异质性。表1中所列的所有国家都使用了不止一种方式来支持企业的研发活动。表1 研发税收激励制度实例资料来源:从ERAWATCH和德勤2012全球研发税收激励调查中(2012年2月)获得。

税收减免,从严格意义上讲,允许公司直接从他们的税务负担中扣除相当于其一定比例研发支出的金额,其中该比例取决于法定贷款利率。研发的计量基础以及符合条件支出的定义,在政策设计中进行了明确界定。事实上,美国和法国实行的就是这种直接税收抵免法。

加计扣除法允许企业从其应纳税所得额中扣除超出符合条件的研发支出的数额。为了更加清晰地区分税收抵免和加计扣除机制,可以考虑以下几点:一是与抵扣机制有关的25%的法定税率;二是与扣除机制有关的25%的扣除率。税收抵免方案下企业能节税可抵扣研发支出总额的25%。而加计扣除法下,企业将首先按125%而非100%的比例,从应纳税所得额中扣除研发支出;净利润以税率τ纳税,将带来25%×τ的税收收益。如匈牙利、巴西、澳大利亚和英国都采用的是加计扣除法。

亏损企业不能完全从这些政策中受益,但是政府有其他方式补偿他们的研发支出。比如,在爱尔兰,如果公司正处于亏损,退税可以要求以现金支付。爱尔兰还允许公司提前扣减未使用的税收抵免,以减轻前期的纳税义务。许多国家允许企业向后抵扣,即在未来指定财政年度使用其未抵完的税收抵免额。这在许多国家都是可以实现的,如波兰、美国、西班牙、中国、捷克和印度。在美国,研究和试验税收抵免允许企业向后结转抵扣20年。这意味着一个亏损企业,因为没有税收义务不能在指定会计年度从税收抵免中获利,但仍可以在未来公司获利的会计年度行使其拥有的税收抵免权。

折旧费也为研发密集型企业提供了财政激励。研究开发,从经济上来说,是一种产生未来收益的投资。因此,研发支出可以被视为经济意义上的资本商品。在会计层面,虽然许多制度允许研发的当期费用在应纳税所得额中全部扣除,但并不包括资本支出:这些可能通过特殊的折旧费消转,如从总收入中即时全部扣除,或以高于确定的其他类型资本货物的折旧比例加速折旧。比如,在英国,研发支出允许从应税收入中100%即时扣除用于研发活动的资本支出。

该基准还取决于广泛的政策设计,主要有以下两种选择:一是基于总量的方案。该方案适用于在最近一个会计年度公司符合条件的所有研发总量。二是基于增量的方案。该方案仅适用于超过政策规定的研发基数的增量部分。基准额可能是前几年的平均支出,也可能只参考一年的支出。只有当参考期的支出和最近一个会计年度存在正的增长关系时,公司才能从中受益。

基于总量方案政府放弃的税收收入是昂贵的,但是这能防止企业为了最大化税收收益而每年相机调整研发投资。增量税收抵免方案会诱使企业尝试急停骤增的策略,因为增加当年的研发支出,会减少日后公司通过提高先前研发投资水平获得的税收奖励。增量方案的目的在于促使产生更高的研发增长效应,但是这种策略可能削弱其增长效应,并对税务机关和企业本身造成较高的管理负担。

研发税收激励政策给所有申请人增加了行政负担(虽然比直接补贴少),而中小企业受此程序要求影响最深。其繁琐程度(red tape)在不同国家显著不同,但在一般情况下,税务机关均要求申请人申请税收抵免时出具大量的文件资料。这方面的主要阻碍是公司递交申请的成本,通常涉及聘请顾问、被委派的管理人员或职工的时间和精力。对中小企业来说负担尤为繁重,因为受到资金约束可能难以支付顾问费用。

税收优惠对中小企业来说可能更为丰厚,但并非总是如此。这取决于政府引入税收优惠的目标,也即,是增加从事研发公司的数量还是增加市场上早已经从事研发公司的研发总量。由于初创企业和新兴企业通常需要时间达到自己的盈亏平衡点,政策制定者可能会发现通过直接拨款支持这种初创新兴公司,同时为大规模研发者提供税收激励更为有利。正如上面所提到的,有很多方法为亏损企业提供税收优惠,有的国家使用这些组合策略以及直接补贴来支持中小企业的研发活动。

三、税收优惠的测度与评价

为了测度研发税收优惠政策的经济影响,研究人员和税务机关观察了各种各样的指标,从基于税收收入的成本测量到社会经济利益指标,结合经济理论和计量经济学方法检验理论。由于不同国家税收优惠政策的异质性,在给定时间点统一这些指标,测量各国政策的松紧程度十分困难。许多国家一直频繁调整它们的研发税收优惠政策,使得随着时间推移对某一给定国家的政策进行比较研究也变得更具挑战性。

除了各国之间的异质性,政策评估的最大困难在于反事实的后果(counterfactual outcome)从未被观察到。一旦政策到位,评估员并不知道在没有这些政策和税收优惠时公司进行的研发有多少,因为这些政策又会促进多少研发活动的增加。这是个共同的政策评估问题,但在企业税收方面有更多的复杂问题:随机对照试验,它可以在相关社会政策领域采用,但不能用于税收政策。这样的试验将会给处理组带来不公平的竞争,使空白对照组处于劣势,无法准确衡量其影响。(一)“放弃的税收收入”(Foregone Tax Revenue)的测量

或许最明显的可用于比较并和税务机关最相关的方法是由于研发激励而减少的税收收入总额。例如,专栏1介绍了英国税务机关的研发税收减免成本。经济合作与发展组织提供了有关各国税收收入的比较,采用的占GDP比重计量的主要科学技术指标使得各国之间能进行公平的比较,以不变价格计算观察时间变动趋势。图2展示了2004年和2008年实施税收激励政策税务机关实际成本的变化情况。专栏1 英国国库研发税收减免成本资料来源:英国税务及海关总署(2012)。所支持的成本估计数四舍五入到最接近的1000万英镑。总数由于四舍五入可能不等于合计数。该数据是根据公司2012年6月30号之前收到的企业纳税申报上的研发税收抵免数。其排除了少数大公司每年大约合计20亿英镑的财政成本。“*”表示可以忽略不计(低于500万英镑)。

在英国,税务及海关总署(HMRC)利用企业纳税申报中的税收收入数据,收集了研发税收激励政策的有关成本。统计资料采用管理微观数据,而这些数据集每年出版。下表显示了已经公开发布的数据。数额以百万英镑计,反映了权责发生制下的国库成本。图2 2004年与2008年税收收入中的增值税减免(按实际价值计算)资料来源:经济合作与发展组织(2010),基于2010年1月经济合作与发展组织的研发税收优惠政策问卷调查,以及2010年3月经济合作与发展组织主要科技指标数据库。图3 税收激励对政府成本的价值资料来源:经济合作与发展组织(2011),基于经济合作与发展组织2010年1月关于税收激励的问卷调查,以及2010年3月经济合作与发展组织主要科学技术指标数据库。

研发税收支出估计不包括地方层级的研发激励。奥地利涵盖了退还的研究费用但不包括其他研发津贴。美国涵盖了研究税收抵免但不包括费用化的研发支出。意大利(税收抵免总额的10%)、土耳其(研发补贴200%)、希腊(税收抵免增量的50%)2007年实施税收优惠政策,但是这些激励成本无法取得。

许多政府一直在加大税收抵免,通过诸如改变方案构架(比如法国,从增量法到总量法),简化文书和程序以尽量减少繁琐章程,或者引入新的税收激励政策等。图2中经济合作与发展组织的数据显示了一些国家通过某种税收激励机制提供研发支出的实际增长。

经合组织的STI计分板(2011)提供了关于直接和间接补贴占GDP比重以及财政激励后的绝对实际税收收入总量的国家排名。因为这些数据采用的是2008—2009年的最新观测,最新趋势下更丰厚的税收激励政策并未完全反应在图3中。(二)B指数测量①

B指数由McFetridge和Warda(1983)制定,用来计算“能负担研发成本并缴纳企业所得税的税收收入的最低现值,保证公司开展研发有利可图(Warda, 2005)”。人们可能适应于采用主要公式去说明不同研发制度。不同折旧费和其他税收激励制度的B指数计算公式在《经合组织STI评论》第27号(2001)中有阐述。用户应当注意的是,B指数模型假设不存在税收枯竭和税收激励的使用上限,也并没有提供关于公司研发支出和企业研发成本之间关系完整的结构解释。

①B指数表示为:,其中A代表税收抵免率(包括折旧费和其他激励), τ代表法定企业所得税税率。A的计算取决于税收抵免率和政策结构。(三)结构模型

经济理论经常用于为政策影响的计量经济学研究提供依据。基于理论结构的一般性的模型被称作结构模型。这些模型的目的在于通过受益人的视角模型化其优化问题,以衡量政策对受益人的影响。在研发税收抵免中,目的在于测量政策在公司的优化问题(利润或价值最大化)的影响,并估计公司如何调整研发经费支出应对税收抵免。

研发税收抵免的结构模型基于Jorgenson(1963)的最优资本配置框架,而后由Hall和Jorgenson(1967)进一步发展。这种模式建议企业选择资本边际产品等于使用者成本的资本水平,其中“使用者成本”也即是公司耗用单位资本的成本。

研发资金的使用者成本是公司所面临的税率和税收减免率,以及研发的相对价格、企业折扣率、利率和折旧率的函数。在这种设置下,税收抵免率会反向影响使用者成本,税收减免增多导致使用者成本降低。

税收政策和投资行为的文献普遍发现税收抵免的引入和研发强度有着显著正相关。结构估计研究的共同结论是使用者成本系数和研发投入数量变化显著负相关。Mairesse和Mulkay(2011)提出了一种结构模型来估计当时法国增量研发税收抵扣制度的影响。运用2000—2007年公司层面数据,他们发现-0.4的价格弹性,表明使用者成本每减少1%,会引起研发资本增加0.4%。另一个关于结构估计的例子是Lokshin和Mohnen(2012)对荷兰实施的税收优惠政策研究,在1996—2004年公司层面的研究中短期弹性为-0.4、长期弹性为-0.8。Bloom, Griffith和van Reenen(2002)的跨国研究发现长期弹性恒为负。

税收政策和投资行为的文献还发现研发投资补贴的影响显现之前有较长的调整期,因此,研发预期的增长一般会出现一定滞后。这主要是因为研发投资需要专门培训新的和现有的人员,安装新的设备并学会如何使用它,以及适应性问题。简而言之,需要一个调整期来提高公司的研发能力。Mairesse和Mulkay(2011)的研究模拟了法国2008年从税收减免增量法变为总量法的影响。根据他们的模型,在改革实施后大约第五年表现出研发增长,然后逐步达到了长期均衡水平,高出2008年的初始值。许多研究发现新的长期均衡在税收激励政策推出10~15年后能达到。(四)其他评价方法

研究使用非结构估计的其他方法,比如调查和断点回归法,普遍得出结论研发和创新财政激励具有正向显著影响。Haegeland和Moen(2007)采用双重差分法计算挪威税收抵免政策刺激产生的研发。他们利用400万丹麦克朗的税收抵免上限间断点,并将高于此阀值的公司作为对照组,发现从抵免获益的公司在研发支出上增长更强劲。

在准实验评价研究中,研究人员与政策制定者应关注内生性因素以避免高估政策的影响。在这些研究中,实验组和对照组的选取是基于政策如何决定哪些公司有资格获得税收抵免。选择为实验组很可能存在内生变量。比如,如果研究人员将进行税收抵免的公司分类作为对照组和那些不进行税收抵免的作为控制组,那么越高产值的企业有更大可能完成必要的文件资料向税务机关证明其研发支出获得税收抵免资格。

收益增长率用于测量每单位税收收入(或其他适用成本)产生的研发增长。收益增长率是通过除以因总额税收抵免法下的税收抵免引起的公司总的研发支出的增长数。这个指标可以在估计增益效果后进行计算。估计可以使用上述的任何方式,然后用估计数除以税务机关退税收入总额。Duguet(2012)在对法国研发税收抵免的研究中,根据公司是否从税收抵免中的收益来划分实验组和控制组。在文中,他采用最小二乘法和倾向得分分配法,考察影响受益和未受益于税收抵免公司研发的变量,发现一欧元的税收抵免会产生略高于一欧元的研发,并且研究人员也增加了。(五)注意事项

一些研究表明,税收对研发的积极作用仅仅是转移研发到可减税区域的结果。Wilson(2009)考察了研发在美国各州之间的流动,他发现从长期来看,减少1%的州内使用者成本会导致州内研发支出增长2.5%。而研发撤离该州的负面影响是由州外使用者成本减少所引起的。当州外使用者成本减少1%(如其他州推行税收抵免),本州的研发将下降2.5%,这表明没有聚集效益。

另外一个需要注意的是,将普通支出重贴标签为研发支出。这被许多研究所忽略,导致了财政激励的积极效应的高估。在税收优惠机制实施后,一些公司为了享受该优惠政策,有能力将他们大部分的日常支出伪装为合格的研发支出。一些针对美国的研究观察到享受税收优惠“合资格研发”在增加,但是其他研发却并没增加,这似乎支持“标签”一说(Hall和van Reenen,2000)。通过对研发单位更好的管理和监控,加上对任何故意重归类的行为处以罚款,已经取得效果(美国政府审计局,2009)。

支出的增长可能指向研究人员工资的上涨而不是雇佣了更多的研究人员或开展了更多研发活动。Goolsbee(1998)认为,税收优惠政策引起研发支出的增长主要是当期费用的增加,特别是研究人员的工资。这是因为科学技术人员和工程师的供给具有高弹性。Goolsbee指出,现有文献对税收优惠政策对研发投资的促进作用高估了30%~50%。

四、近期国际趋势

各国最近一直朝着更简单方案设计发展,有施行易于管理的总量基础法的倾向。多年来,已发现增量方案会造成公司采取行动以最大限度地利用税收优惠,这带来了额外的社会成本。目前的趋势是朝着更简便、更多基于总量的方案转变,这意味着更高的公司接纳度和更大的影响力。

研发税收抵免比研发直接补贴更易于管理,因为后者要求政府花费大量资源识别和监测最有利的项目。在税收优惠政策下,税务机关有正确识别符合税收优惠条件支出的责任。专栏2列出了一些由成熟的方案发展而来的方法,以减轻研发税收优惠管理难题。专栏2 研发税收减免的管理

最近全球金融危机期间,税收优惠被用于经济危机后促进创新发展经济。许多国家提高了始于2008年的研发税收优惠方案的激励力度。比如2008年英国将适用于中小企业的扣除率从150%增加到175%,然后2011年又增加到200%,2012年为225%。除了在2008—2012年推出新的税收优惠政策,日本2009—2010会计期间将结转规定从一年放宽到三年,然后在接下来的会计期间(2010—2011)回落到两年。实施税收优惠的国家在增加,但是政策组合多种多样,许多国家结合采用税收抵免和当期费用扣除以及资本货物折旧。经济合作与发展组织成员国实行研发税收激励的数量从2004年的18个增加到2011年的26个,其主要采用基于总量的方案,还涉及一些加计扣除或税收抵免的形式(OECD,2011)。现在的问题是这些政府打算如何评估和调整政策以更好地满足社会需要。

五、关于什么时候评估税收优惠政策的问题

研发和创新数据的可用性:

评估研发税收优惠政策需要创新和研发活动的数据,这在企业层面上通常是稀缺的。此外,当有前后干预结果的信息时,这就需要收集政策执行前的数据,此时优惠政策的分析更准确。无论在公司层面、地方政府层面还是国家层面,测度研发或创新结果数据的可用性对于评估来说都十分重要。根据数据的可用性,评估应当检测政策对研发投入和产出的影响。研发投入包括公司的研发投资强度(占产出的份额)、研发人员数量、研发资本的积累。研发产出则有知识产权、新产品的数量、新产品的销售等。

大公司研发创新的调查数据更容易取得也相对可靠,而发展中国家的行政管理数据则不容易获得。中小企业受到更多融资约束,也更容易从这些方案中收益,但是很难找到中小企业正式开展的研发活动(通常中小企业并不需要在他们的年度账目中报告)或中小企业的创新活动往往被发现是非正式的。中小企业的这些活动通常是以渐进式创新和改进现有产品与工序的形式进行。创新数据,比如欧盟成员国和候选国开展的社区创新调查可以帮助鉴别此类活动。

对评估来讲,这有助于观察研发优惠的获得者,但是这些数据通常不可用或税务当局出于保密的担忧不愿意数据和公司特征相匹配。在理想的情况下,只有在政策接纳率很低或为了通过匹配技术或涉及政策受益人和非受益人的实验分析进行评估时,数据才是可用的。

获得税收优惠的繁琐程序:

在许多情况下,简化获取程序能产生比提高税收优惠力度更高的回报。繁琐的文书工作或关于符合条件支出的局限界定通常会给小公司造成很大困难,这就要求他们雇用收费昂贵的顾问以享受优惠政策。在这些制度里,当行政程序增加的成本超过了能从该制度中获得的收益时,接纳率会受到严重影响。

量化影响有什么困难?

在许多国家,收集开展研发的公司的可靠持续数据,只有在税收优惠实行后才能进行,而且一些国家还收集不到数据。因此,政策评估有关的可靠数据特别限定用于预处理阶段。另一个障碍因政策改变引起研发投资的较长调整期,这使得难以评估税收优惠对研发强度的短期影响。

政府应当积极收集关于公司研发和获得税收优惠可靠的数据。事实上,取得可靠的行政数据是目前实现更好评估的重要一步。尽管研发税收抵免评价的研究已有30年的历史,但是税收政策和投资行为的文献中并没有得出一致结论,这使得政策制定者的任务更加复杂。

六、结论

在世界各地,越来越多的国家实施研发税收激励,并制定新的办法来支持创新投入即研发经费和研发产出,比如专利和创新产品销售。在许多新近推行税收优惠政策的国家,其影响还有待评估。

对政策制定者来说,这里有各种不同的可利用的税收工具,方案可以是基于总量法或增量法。在推行研发税收优惠政策时被提及的问题中,税务机关管理问题出现最频繁,因为大部分税务机关没有专门负责研发的人才,区分研发支出具有挑战性。已经实施研发税收优惠很长一段时间,并且税务当局过去一直承担该任务的国家,成立了专门单位打造研发专业知识。该领域知识的积累有助于减少受益者面临的繁琐程序。

关于评价,有既定方法可用于评估现存研发税收优惠方案的影响。在这些研究结果的基础上,政策制定者可以通过迭代学习改善政策设计。然而,评估者和政策制定者应当知道每种方法的确定,以便不夸大额外效果。评估研发税收优惠政策的研究通常发现优惠政策和刺激研发与创新产出具有显著正相关。这一发现也并不是完全无瑕的:评估者需要注意排除因为州政府优惠政策,而将研发活动从一个州转移到另一个州,导致研究人员薪酬或研发支出的增加。发现积极作用的研究通常在政策颁布时间更久成熟度更高的发达国家进行,能够收集到可接受质量的研发创新数据。参考文献:

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对“土地财政”问题的理论思考

蒋震

作者简介:蒋震,中国社会科学院财经战略研究院助理研究员、博士。

内容提要:过去十几年间,中国“土地财政”问题已经成为一个非常重要的现实问题。住房市场化为“土地财政”奠定了基础,过去30年的快速工业化和城镇化带来了土地需求的迅速增长,带动了土地出让收入的快速增长,是引发土地财政的源泉。政绩考核制度和分税制财政体制加剧了地方政府通过土地财政获取财力的动机。“土地财政”是与中国工业化和城镇化的发展阶段相伴而生的。一旦工业化和城镇化进入更加成熟的阶段,“土地财政”将难以持续。

关键词:土地财政;工业化和城镇化;政绩考核;分税制

一、“土地财政”的现象和问题

从现象来看,“土地财政”是指地方政府以土地资源为主要经营手段,获取土地出让收入、相关税费及进行投资和融资的过程。主要包括:(1)出让国有土地使用权获得土地出让收入。这种方式所形成的财政收入最为直接,是“土地财政”的主要形式。在实际操作过程中,有一个显著特点,即地方政府对工业用地通常采取“零地价”或“低地价”,而对居住用地和商业用地采取“招标、拍卖、挂牌”等市场化方式。为了获取政绩,地方政府采取吸引外来工业资本的方式在竞争中取胜,它们将土地优惠作为招商引资的重要手段,甚至还利用大量财政补贴用于工业用地,相当一部分财政补贴来源于居住用地或商业用地的土地出让收入。(2)与土地开发相关的税费收入。这种方式较为间接。地方政府通过开发土地或者建设地上附着物的过程中获取大量相关的税费收入,如在开发房地产过程中,地方政府获取了规模可观的税收收入或相关收费。(3)土地投、融资收入。这种方式更为间接。地方政府将土地作为抵押,获取信贷资金。特别是2008年金融危机发生之后,各地区纷纷出资建立了大量的投、融资平台公司,其中很大部分以国有土地使用权作为资产,以土地收益作为还款来源,从金融机构获取了大量的信贷资金。“土地财政”的出现在一定程度上缓解了地方政府的财政困难,提升了当地的公共服务提供能力,但是也引发了众多问题亟待解决。例如,地方政府过度依赖“土地财政”。它也成为房地产价格上涨的重要推动因素,从而引发了土地资源的未批先用、以租代征、非法占地等非法现象,威胁到了我国的粮食安全。

总之,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化财税体制改革做出全面部署,提出“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。过去十几年间,“土地财政”问题已经成为影响宏观经济运行的重要问题之一,尽管中央政府出台了一系列宏观调控措施,但是这个问题仍然未得到充分解决。深入研究“土地财政”的形成机制,并对这个问题的可持续性做出判断,已经成为当务之急,其中所涉及的制度性问题,亟待在深化财税体制改革中加以解决。

二、“土地财政”问题的根本原因:工业化和城市化

究竟是什么原因引发了“土地财政”问题?学者们普遍接受的逻辑是政绩考核制度和分税制财政体制成为引发土地财政的主要原因。地方政府面临政绩考核的压力,为了追求更好的政绩,它们之间展开了激烈的招商引资竞争,从而催生了大量的财政支出需求,如完善基础设施、形形色色的优惠政策等,导致地方政府的支出压力骤然增大。同时,1994年制定的分税制财政体制却使得财权不断上收,地方政府面临的事权和支出责任不断增加。在这种情况下,地方政府不得不通过其他渠道来获取财力,缓解财政收支压力,“土地财政”便成为一个重要渠道。

这个分析角度看似非常合理,但从逻辑上来看,无法解决以下两个问题:一是从土地出让收入规模来看,真正快速增长的年份是自2002年以来。例如,2002年全国土地出让金的规模仅为0.5万亿元左右,而2013年则攀升至3.9万亿元。况且分税制改革早在1994年已经进行,政绩考核制度也在改革之初便已产生。为何只是2002年之后,“土地财政”问题才日益凸显。二是即使是政绩考核和分税制造成的地方政府支出压力,迫使地方政府有强烈动机通过土地财政获取财力,这也只是反映了主观方面的因素,仍然没有解决土地财政产生的客观源泉问题。因此,我们对引发“土地财政”问题的根本原因仍需要进一步深化。(一)“土地财政”的前提:住房市场化

从“土地财政”形成逻辑来看,住房市场化为其奠定了基础;否则,如果没有国有土地使用权出让的市场,无法形成大规模的土地出让收入。如前所述,“土地财政”的主要内容是土地出让收入。其中,最主要部分是来自于居住用地的土地出让收入,这与居民住房的市场化改革密切相关。

为了稳步推进住房的商品化、社会化,1998年国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,决定停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系;加快住房建设,促使住宅业成为新的经济增长点,不断满足城镇日益增长的住房需求。

这项改革使得居民的大量住房需求由单位供给转向市场供给,居住用地的国有土地使用权逐渐成为市场交易的标的。居民不断增长的住房需求带动了居住用地土地使用权的价格不断攀升。在这种情况下,使得地方政府通过出让国有土地使用权获取大规模财力,成为了可能。(二)土地财政的源泉:工业化和城镇化

即使地方政府面临着强大的政绩考核压力,产生了强烈动机去通过土地财政获取财力,也需要解决一个关键问题,即能够将土地“卖”出去,转化为土地出让收入、相关税费和债务收入。所以说,在土地财政形成过程中,有一个至关重要的机制,保证“土地财政”顺利实现。这个机制就是过去30年间的快速工业化和城镇化所带来的土地需求,它是形成“土地财政”的源泉所在。

1.工业化和城镇化是土地财政的源泉

在工业化和城镇化过程中,人均收入不断上升。工业化水平不断提高的表现是产业结构升级。发展初期,第一产业占主导地位,到了中后期,依次转向第二、三产业占主导地位;城市化水平不断提高的表现是,人口向城镇聚集,城镇人口规模不断扩张。

假设生产要素分成资本和劳动两大要素,工业化和城镇化过程就是产业生产效率不断改进、产业结构不断升级,资本报酬总量或者劳动报酬总量不断增长的过程。资本和劳动要素有着不同的住房和土地需求:一是对资本来说,它面临着投资需求和居住需求两个类型。一方面,它会将资本报酬的相当比例用于扩大再生产,也会将一定比例用于房地产投资。现实中,我们会看到大量的资本收入者从事房地产投资活动。另一方面,它面临着居住需求。二是对劳动来说,它仅面临着居住需求,劳动报酬全部用于购买住房以满足自身的居住需求。现实中,大量劳动收入者进入城镇,面临着庞大的“刚性”住房需求。

正是我国过去30年快速的工业化和城镇化催生了数量庞大的资本收入者和劳动收入者,这两个群体对于住房及土地的需求,才使得地方政府土地财政顺利实现。所以说,从因果关系来说,工业化和城镇化是原因,房地产市场和土地市场的繁荣发展以及土地财政是必然结果。

2.土地财政得以稳定持续的机制

在这个过程中,值得注意的还有一个现象,“土地财政”为何如此稳定?这还要从上文提到的差别性土地策略说起。资本要素的工业用地需求通常由地方政府提供的廉价或者零低价工业用地所满足,而资本、劳动要素的投资和居住用地需求则通过市场化的“招标、拍卖、挂牌”方式予以满足。

大量的居住用地出让收入引发了居住用房价格的快速上涨,劳动收入者在经历了住房消费之后,基本耗尽了储蓄甚至透支,这会提高劳动收入者的储蓄倾向,导致金融系统出现高储蓄率的现象,从而进一步压低了货币资金的使用成本(利息率)。资本要素能够以较低的利息成本获取贷款,用于扩大再生产,进一步推动工业化和城镇化,也进一步加剧了“土地财政”问题。这其中隐含着一个土地财政的内生机制,这个机制本质上反映了居民储蓄和消费的关系。

所以说,一旦将上述内容考虑进来,我们就会发现,“土地财政”非常稳定的根本原因在于地方政府的差别性土地策略,以及对储蓄和消费的经济效应。可以说,在这个过程中,居民消费倾向被抑制,预防性储蓄倾向则不断攀升,资本不仅获得了来自地方政府的低价或者零价工业用地,甚至大量基础设施补贴,还获得成本低廉的银行信贷支持。(三)“土地财政”问题的加剧:政绩考核和分税制

工业化和城镇化是土地财政的源泉,但是现行政绩考核制度和分税制财政体制加剧了地方政府通过土地财政获取财力的动机。

1.地方政府政绩考核的基本逻辑

自1978年改革开放以来,“以经济建设为中心”渐渐成为各级政府的中心工作,上级政府为了考核下级政府的经济建设成就,采取政绩考核方式来衡量下级政府的政绩。一个普遍接受的政绩考核观点是以经济绩效为主要内容的考核机制,如上级政府根据下级政府的GDP、税收收入增长率等经济绩效指标的优劣来决定下级政府官员的晋升。这种考核办法有着不可比拟的优势:一是经济绩效指标有一套量化标准,便于计量比较,而社会民生发展类指标难以量化;二是经济绩效指标的通用程度较高,各地区均可适用,而社会民生发展类指标通常具有典型的地区特征。因此,在这种政绩考核制度下,地方政府始终保持着旺盛的发展经济的热情。地方政府为了获得比其他地区更好的经济绩效,十分热衷于引进外部资本、上大项目等。

但现实中,我们调研观察到的地方政府政绩考核内容不止于此。事实上,上级政府在制定对下级政府的政绩考核内容时,不断改进考核范围,涵盖的内容十分宽泛,不仅包含了经济绩效指标,还包含了众多社会民生发展指标,如教育、计划生育、公共安全、食品药品监督、安全监管等内容。而且,上级政府往往对社会民生发展指标采取“一票否决”的办法,如果下级政府在这些领域不达标,即使经济绩效水平更高,地方政府官员也无法得到晋升。

在这种情况下,地方政府的发展目标发生了变化,它们追求的不仅仅是经济绩效最大化,而是转变为在保证社会民生发展指标达标的前提下追求经济绩效最大化。因此,地方政府想方设法地在经济绩效和社会民生发展达标之间进行平衡。相应的,地方财政支出被分成了两部分:一部分用于满足社会民生发展达标,避免“一票否决”的出现,这部分支出保持在最基本水平上;剩余部分则用于招商引资、基础设施建设等领域。这种政绩考核模式造成了地方政府支出结构的偏向,更加重视经济性支出,而往往仅将社会民生发展领域支出维持在一个最基本水平。

2.分税制下地方政府的预算约束

财政支出来源于财政收入,地方政府财政收入主要包括地方税、上级转移支付以及收费等非税收入。随着财政管理制度改革的深化,预算外收入被彻底管住,地方政府无法随意通过收费方式来获取财力,这种方式还会恶化当地的发展环境,与地方政府招商引资政策相背离;而目前全部转移支付中,专项转移支付仍然占到相当大的比重。根据2013年中央决算报告的数据,中央对地方转移支付中,一般性转移支付为24 362.72亿元,仅占转移支付总额的56.7%。这类转移支付往往需要地方配套资金,且资金使用方向被严格限定,地方政府无法随意支配使用;地方政府的地方税体系也存在着众多问题。分税制改革将大部分税基较为稳定的税种划给了中央或设置为共享税(如增值税),作为地方税的税种则大多税基分散、征管成本较大,特别是营业税改征增值税之后,作为地方税主体税种的营业税逐渐被增值税所取代,完善地方税体系的形势更加迫切。地方税立法权高度集中,地方政府没有权限根据各地的具体特点开征一些地方税。

同时,地方政府承担的事权和支出责任却不断增加。1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》,对划分中央与地方职责和权限做了框架性规定,但远未达到细化的程度。这种状况导致了中央与地方之间、地方政府之间的事权和支出责任不够清晰。在实际执行过程中,大量事权和支出责任下沉到了基层地方政府,如教育、医疗卫生、社保、城乡建设和公共安全等主要由市、县政府承担,基层地方政府主要依赖于上级转移支付,导致事权和支出责任多在下级政府、财权多在上级政府的不合理局面,造成基层地方政府的事权和支出责任不相适应、事权和财权不匹配的问题。

值得注意的是,地方政府热衷于通过“招商引资”来引进现成资本,并不趋向于培育税源,重要原因之一是现行税制结构的特征。我国税制结构的特征是以增值税等流转税为主体,增值税和投资过程密切相关,而与投资效益并不密切。换句话说,即使企业利润不大,只要有源源不断的投资行为,增值税收入仍会增长。增值税是最重要的共享税收入。为了维持税收收入高增长率,地方政府更加注重投资过程,热衷于引进项目,而对企业效益并不十分关注。相比之下,所得税在全部税收收入的占比不高,财产税建设更是滞后,两种税种的培育需要很长时期,征管难度较大。

总之,现行财政体制导致地方政府的财力趋于紧张,预算受到严重约束,很多情况下,地方税收收入和转移支付收入只能维持地方政府的基本运行,难有剩余财力投入到招商引资中。地方政府为了在政绩考核中获得优势地位,不得不通过其他渠道来突破这种预算约束,土地财政是最理想的渠道之一,带来了即期和远期的土地出让收入、税费收入和变相债务融资,缓解了竞争带来的支出压力,突破分税制造成的地方财力缺口问题,与地方政府的发展目标高度一致。

三、“土地财政”的可持续性和改革方向

通过上面分析,本文提出一个“土地财政”的形成逻辑:“土地财政”的前提是住房市场化改革,源泉是过去30年中我国工业化和城镇化的快速推进。正是工业化和城镇化带来的旺盛土地需求,才使得地方政府“土地财政”得以顺利进行。现行政绩考核制度和分税制财政体制只是加剧了地方政府对“土地财政”的依赖程度。

所以,一个完整解释“土地财政”的逻辑包括住房市场化改革、工业化和城镇化、政绩考核制度、分税制财政体制四个方面。如果没有住房市场化改革以及工业化和城镇化的快速推进,即使地方政府有着强烈的土地出让动机,大规模的土地出让收入仍然无法实现;如果地方政府没有面临政绩考核压力,地方财政收支矛盾不突出,即使工业化和城镇化产生了大量的土地需求,“土地财政”可能也不会达到现在的规模。

进一步说,“土地财政”是与中国工业化和城镇化的发展阶段相伴而生的。从内在本质来看,它提供了一个理解中国过去工业化和城镇化过程的新角度。“土地财政”体现了我国成功利用比较优势战略,成功地缩小了与世界主要发达国家的差距。在这个过程中,地方政府在采用差别性土地策略中,给予工业资本大量的补贴,恰恰促进了众多工业企业的发展,推动了我国工业化和城镇化的进程。

但随着中国工业化和城镇化进入更加成熟的阶段,“土地财政”将难以持续。“大拆大建”的基本建设期结束后,土地需求增长将维持在一个稳定的水平;当工业化进入新阶段后,随着产业结构升级进程的加快,企业在使用生产要素时,将发生巨大转变,以往那种采用劳动密集型或者资本密集型的生产方式将转向更多依赖于技术创新。在这种情况下,显然也会影响到土地需求,从而影响到“土地财政”。

此外,我们还需要采取各种政策措施来矫正“土地财政”带来的各种不良影响。(1)要客观认识“土地财政”与住房价格快速上涨之间的关联性问题。引发住房价格上涨的因素主要是工业化和城镇化带来的正常住房需求以及房地产投机行为带来的需求。未来针对房地产市场的调控重点应该放在抑制房地产投机行为,而不是片面强调房价稳定或者下降。(2)完善地方税体系,鼓励地方政府不仅要关注投资过程,还要更加注重培育投资效益。在完善地方税体系时,宜选择最终消费环节的税种、所得税和财产税作为地方税主体税种。短期内降低增值税的地方分享比例,中长期内直至增值税全部归属于中央税。为了弥补地方税缺口,可考虑短期内提高所得税的地方分享比例。同时,考虑给予地方政府一定的地方税立法权,允许地方政府根据自身的情况开征一些适合本地区的地方税。(3)优化政府间的事权和支出责任划分。尽可能将事权细化,做到各级政府的事权大部分为独立承担的职责,减少共同承担的职责。中央政府承担提供基本公共服务基本水平的事权职责,各地区根据自己的情况在提供基本水平之上的高标准基本公共服务。将现有地方政府承担的部分应由中央统筹考虑的事权和支出责任,上收至中央政府,如民兵、边防、海关、国税等工作设施的建设责任,其支出责任应全部由中央承担。(4)不断完善政绩考核制度。结合《全国主体功能区规划》,根据各地区所处的主体功能区类型来设计政绩考核指标体系。从根本上改变了地方政府的目标与行为选择,割断了地方政府利益与土地之间的利益联系。参考文献:

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[2]傅勇,张晏.中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价 [J].管理世界,2007(3).

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[4]高培勇.中国财政政策报告2013/2014:将全面深化财税体制改革落到实处 [M].北京:中国财政经济出版社,2014.

[5]蒋震.土地财政问题再思考——“消费补贴投资”的工业化和城镇化发展模式[J].经济理论与经济管理,2014(8).

[6]蒋震,邢军.地方政府“土地财政”是如何产生的 [J].宏观经济研究,2011(1).

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