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作者:黎雨

出版社:研究出版社

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中国基层社会管理改革与实践

中国基层社会管理改革与实践试读:

总序

“管理科学”作为一门学科理论,最早用于工业企业,推动了世界工业的系统化发展。随后产生的经济管理、行政管理等学科对提高其领域的管理水平也起规范与指导的作用。“社会管理”源于现代管理学理念,它是一门临界于政治学、社会学、管理学之间的边沿科学。作为更加宏观的领域,社会的范围之广、结构之复杂,对管理的规律性要求更强,难度显然更大。

由于人们对“社会”的理解有大有小,因此对于社会管理的理解也有宽有窄。很多时候,人们所谈论的社会管理并不在一个层面上,所指也并非同一个对象。在政府部门,一般把社会管理理解为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大政府职能之一。虽然社会管理本是政府职能的重要组成部分,但是广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能,它还包括其他主体以及社会自身的管理。

社会管理理念先后经历了控制思想、社会规管思想和社会管理论的演变过程。随着经济发展和社会转型,当前的中国正处于社会转型的震荡期,社会发展同时进入利益矛盾“凸显期”和突发事件“频发期”。整个社会结构、社会组织形式、社会价值理念等发生深刻变化,原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式已不能适应新的现实要求。如何形成具有中国特色的社会管理理论,创新社会管理体制,构建与发展社会主义市场经济相适应的社会管理新格局,从而实现社会和谐稳定,既是政府面临的重大挑战,也是民众关心的现实问题。

在我们这样一个处于快速发展时期的发展中大国,发生一些社会矛盾和问题是难以避免的。必须从源头上主动解决问题、减少矛盾,把社会管理的关口前移,不断增强工作的前瞻性、主动性、有效性。许多社会矛盾是在改革发展过程中产生的,也要靠改革发展去解决。一个社会诸多问题的出现是不以人的意志为转移的,是社会发展与社会管理不同步导致的一种客观存在。2005年,国家领导人第一次提出“社会管理”的概念和要求。2011年,中央党校主办“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”,一致强调:在我们这样一个有13亿多人口、经济社会快速发展的国家,社会管理任务更为艰巨繁重。针对当前社会管理中的突出问题,要加强和创新社会管理,扎扎实实提高社会管理科学化水平。这是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求,是构建社会主义和谐社会的必然要求,是维护广大人民最根本利益的必然要求,是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求,对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。

社会管理就是创造存在。社会管理既可以创造体现社会发展进步、公正合理、文明理性的存在,也可以使社会表现为非合理非理性、矛盾积累冲突对抗的存在。创造怎样的存在,取决于社会管理者们集体的价值认同取向和行为规范。新时期的社会管理,其第一要义和首要前提应是立足公平正义、维护群众的合法权益。提高人民普遍的生活满意度和幸福感。这是社会管理的应有之义,也是良好社会管理的最高追求。

理论的创建在于它的前瞻性,以指导实践为目的。社会管理的理论来源于实际又高于实际,理论不能只是对实际的描述,还应研究社会管理的发展规律和理想状态,从而制定一个标准,这种标准和实际之间通常有差距,过大的差距之中就隐藏着问题,找出问题、采取措施、加以解决就意味着社会管理水平和执政能力的提高。

社会管理理论的意义就在于,首先使社会管理者、特别是负有领导责任的社会管理者们能够具备明确的社会管理意识。进而在这一前提下,选择符合时代性要求的社会管理目的、符合合理性和科学性的社会管理理念,才能普遍性地加强和创新社会管理的有效措施、公共政策、运作模式等,从而能够形成合理的、科学的社会管理体制。

由于社会管理涉及社会的方方面面,容易被误认为太“泛”、太“杂”。其实社会管理最主要的特征就是综合性和系统性。若是只重视各领域的管理规律,不重视社会总体的规律与现状,则难以从社会整体的角度系统而深入地促进各领域、各地区协调的发展。

基于此,针对当前“社会管理”的新热点,编写了“新时期社会管理系列”丛书。这套丛书共有五个单册,主要介绍社会管理的一般理论、探索加强和创新社会管理理论与实践、透析中国目前基层社会管理的现状、综合中国当前的一些经典案例与启示、借鉴境外国家和地区行之有效的管理制度和公共政策。《社会管理概述》社会管理是管理学的范畴。社会管理学既是一门系统地研究社会管理活动基本规律和一般方法的新兴学科,又是一门涉及社会学、心理学、管理学等学科的综合性、应用型社会科学。要想深入了解事物的本质,首先需要掌握的是其相关的基础知识。管理学主要研究如何通过合理的组织和配置人、财、物等因素,提高生产力水平、优化生产关系的一门综合性的学科。这些理论是在管理实践中,人们用很简练的方式总结出很多深刻的原理和定律。《社会管理学概述》从简明与实用出发,扼要地介绍了社会管理学的基本范畴、基本理论和研究方法。同时针对当代的社会问题和现象也给予了归纳剖析。《新时期社会管理总论》创新社会管理是指在现有社会管理条件下,运用现有的资源和经验,依据政治、经济和社会的发展态势,尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范,研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等,对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革,建构新的社会管理机制和制度,以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。管理内容创新是社会管理创新的重点。创新社会管理模式,必须创新管理内容,厘清管理领域,强化社会公共事务的管理,有效调处社会矛盾,维护各方各类群体的正当权益。《中国基层社会管理改革与实践》社会管理的目标是为广大人民群众提供高质量的、有效的管理和服务,所以,社会管理一定不是高高在上的,而是与基层老百姓的生活密切联系在一起的。基层社会管理水平如何,决定着整体社会管理的质量和效率。因此,基层社会管理是整体社会管理的基础。当前,我国大量社会需求来源于基层、大量社会问题产生在基层、大量社会矛盾根源在基层,这对基层社会管理和服务提出了更高要求。如果说社会管理的基层工作是“下”,而社会管理的顶层设计是“上”,那么社会管理的改革创新就应该“上下配合、整体联动”。只有重心下移、关口前移,将人力、物力、财力投到基层,做好基层社会管理和服务工作,才能从源头上化解各种矛盾。加强基层社会管理和服务,是加强和创新社会管理的基础工程。基层稳定,整个社会才能稳定。基层发展,整个社会才能发展。只有搞好基层社会管理和服务,社会管理的大厦才具有扎实的根基。本册从我国基层社会管理的历史与现状、城乡社区、基层党组织、基层政法、基层社会组织及人民团体几个领域展开,深入而细致地透析基层社会管理的方方面面。《我国新时期社会管理创新实例与启示》社会管理是一门实践性很强的学科,所以,必须理论联系实际,才能真正推陈出新。以往管理科学只注重正面的理论及方法的阐述,对于如何防范和解决问题则论及甚少。本册以加强和创新社会管理的八个必须为线索,结合新中国60多年来社会管理的经验与启示;遴选最新的各地加强和创新社会管理先进典型,展现、交流地方社会管理创新经验,研究和探索省市县社会管理创新规律,从而推进我国在当前历史条件下的社会管理创新实践。《部分国家和地区社会管理经验与启示》在西方发达国家,为维护社会稳定、促使社会发展,政府不断调整和完善社会管理方式,长期以来积累了丰富的社会管理经验,形成了比较成熟的社会管理理论。他们的社会管理往往以“社会行政”或“社会政策”的名称出现。我国改革开放30多年以来,在建设市场经济方面,吸收借鉴了不少国外成果,而在社会管理方面,借鉴之处却相对较少。因此,汲取国外社会管理的成果和经验,完善我国现行社会管理方式,扎扎实实提高社会管理科学化水平成为不可或缺的课题。本册以部分主要发达国家和地区为主,将其管理制度、保障制度、公共政策等逐一分析比较,展现其管理模,以有助于我国社会管理加强与创新。当然,西方国家在社会管理方面的探索,皆以西方资本主义国情为主,我国仅能吸收其中某些共性的规律。借鉴国外成果,并非特指某些发达国家的管理模式,发展中国家也有不少成功的经验。就此,本册还列举了传统的“金砖四国”在社会管理方面取得的积极成果。

总结推广我国社会管理成功经验,借鉴国外社会管理有益成果,是推动中国特色社会主义社会管理体系自我完善和发展的有效路径,同时也是当前所有参与社会管理的管理者必修之课。

本套丛书试图将社会管理一般理论规律与实际问题相结合,视野力图涵盖社会管理上上下下。以供广大党员干部学习交流,但由于编写水平有限,难免有疏漏、谬误之处,还冀各界贤达匡扶指正!编者

第一章 中国基层社会管理的传统与现状

第一节 基层社会管理的历史概况

一、先秦时期

我国的地方行政体制可以称之为朴素联邦制,也可以叫做古典联邦政治或原始联邦制。在这种体制下,当时的基层社会中广泛存在着以血缘为纽带的自治性质的原始村舍。

秦代以后的行政制度可以称为郡县政治,也可称为传统郡县政治或编户齐民政治。郡县政治是一种中央集权的政体模式,基层社会是由一个个的编户齐民单位组成的。

西周封建制度下,由周王到大夫,都具有“士”的基本身份,与一般庶人,分属两个阶层。郡县制度下,除了少数君主家族及封有爵位的家族外,庶民都是国家的百姓。百姓即是国家以户籍注录的人口,基本上都有相同的身份,亦即所谓“编户齐民”。

两千多年来,在中国占绝大多数的人口,上不是贵族,下不是贱民,均是这些有户籍、服徭役、纳税完粮的一般平民百姓。

从秦朝起,在相当长的一段历史时期内,我国广大乡村实行的是乡里组织与亭组织两套并行的社会基层控制体系。

其中,乡里组织是基层行政控制系统,亭组织是县府派驻到基层社会的主管治安的机构。《汉书·百官志》上记载:“大率十里一亭,亭有长;十亭一乡,乡有三老,有秩、啬夫、游徼。三老掌教化;啬夫职听讼,收赋税;游徼掌循禁贼盗。县大率方百里,其民稠则减,稀则旷,乡、亭亦如之。皆秦制也。”

乡级行政以下,还有里组织和什伍组织。《后汉书·百官志》记载:“亭有亭长,以禁盗贼,里有里魁,民有什伍,善恶以告。什主十家,伍主五家,以相检察。”这种“什伍”制度在《管子》中已有记载,大概在商鞅变法的时候秦国就开始实行了。通过这种严格的控制人身的户籍管理制度,彻底打破了先秦时期社会中长期存在的乡村中血缘共同体自治的社会生活方式,将过去血缘关系的氏族组织,改造成为从“户”开始经“什伍”到“乡里”再到“县”的严密的地域关系组织。

二、魏晋南北朝至隋唐时期

县级行政设置之下也实行乡里制度与乡官制度。《续后汉书·职官》云:“凡县五百(户)以上置乡,三千以上置两乡,五千以上置三乡,万以上置四乡。”

三国时期曹魏、蜀汉和孙吴政权均沿袭乡里制度,并且这个时期内乡官的级别有所提高,曹魏“诸乡有秩三老,第八品;诸乡有秩,第九品”。吴国大体与曹魏相同:“乡置有秩三老,百石,第八品;乡小者置有秩啬夫,亦百石,第九品。”

至晋代,此乡官之制仍基本实行。南北朝时期,南朝基本沿袭了汉代制度,但是,该时期乡村的控制系统也发生了一些小的变化。比如,“村”比较普遍地成为乡村社会的一种基层行政单位;除了“乡”、“里”之外,乡村的另一种行政设置“亭”的设立逐渐取消。

秦汉时期乡村居民聚居区称为“聚”或“落”。当时的聚落不一定是一级乡村基层行政组织,但也有特例。至东晋南朝时期,村比较普遍地成为当时乡村社会的一级基层行政单位,这时的村,县令可以直接与其发生行政关系。

据日本学者宫崎市定研究,“村”即“屯”,起源于屯田,是国家利用行政权力安排设置的。南朝以来村成为一级行政单位,其中也有政治控制加强的内涵。

北朝的北魏、东魏、西魏、北齐、北周等政权,其乡里制度在名称上与南朝不同,一般称为邻、里、族党。其中,北魏、东魏和北齐实行的是邻、里、族党三级制,西魏、北周实行的是里和族党两级乡里制。北魏实行邻、里、族党三级乡里制的具体做法是:“三长,谓五家立一邻长,五邻立一里长,五里立一党长。”

隋唐时期的统治者在统治县以下广大乡村社会上也颇费心机。隋朝建立伊始,就“颁新令,制人五家为保,保有长。保五为闾,闾四为族,皆有正”。

唐代以里、乡为基层社会组织,“百户为里,五里为乡。两京及州县之郭内,分为坊,郊外为村。里及坊村皆有正,以司督察。四家为邻,五邻为保。保有长,以相禁约”。乡置乡长和乡佐,里置里正。相比较而言,唐代统治者对里正的选拔和任用更为重视,为了更好地发挥里正“临民”的积极性,唐统治者对他们极为优渥,免除了他们所有的劳役和赋税。

三、宋、元、明、清时期

这段时期是我国乡村社会管理体制发生显著变化的时期,即废止了秦代以来实行的乡官体制,推行了乡役制,实行了乡村管理人员的职役化。

一般情况下,主要由比较富有人家的户主或者子弟担任乡村基层里甲组织负责人,担任社会基层行政组织领导的民间人士不具有“官”的身份,尽的是一种带有强制性的差役义务。从组织形式上看,北宋乡里制度的演变主要分为两个阶段,前一阶段仍实行乡里制,后一阶段实行了保甲制,有些地区乡里制和保甲制两制并行。

北宋最早较大规模实行保甲制是在王安石变法时期,“王安石变募兵而行保甲,帝从其议。三年(宋神宗熙宁三年,1070年),始联比其民以相保任。及诏畿内之民十家为一保,选主户有干力者一人为保长。五十家为一大保,选一人为大保长。十大保为一都保,选为众所服者为都保正,又以一人为之副。应主客户两丁以上,选一人为保丁、附保。两丁以上有余丁而壮勇者亦附之。内家赀最厚、材勇过人者亦充保丁,兵器非禁者听习。”

在都保制内,保丁练习武艺,其余人从事农业生产。有情况发生则鸣锣聚会,由保长率领去追捕犯法非礼之人,驱逐盗贼。至此,保甲制度真正成为一种概念和基层政治制度。此后,一直延续至20世纪初。在以后的历史上,这种制度的名称、所辖户数等常有变更,在不同的时期它又被称作乡里制度、村社制度以及里甲制度等。例如,元朝实行的是村社制,五十家立为一社。明朝是里甲制或称保甲制,“以一百十户为一里,摊丁粮多者十户为长,余百户为十甲。甲凡十人。岁役里长一人,甲首一人”。清朝称为保甲制,光绪《大清会典事例·户部》规定:“州县城乡十户立一牌头,十牌立一甲头,十甲立一保长,户给印牌一张,备书姓名丁数,出则注明所往,入则稽其所来。”

历史上基层社会组织的设置情况要比以上的概述复杂得多,闻钧天(1935)曾指出:“有‘乡’、‘里’、‘区’、‘社’、‘城’、‘镇’、‘铺’、‘厢’、‘集’、‘图’、‘都’、‘保’、‘总’、‘村’、‘庄’、‘营’、‘圩’、‘甲’、‘牌’、‘户’。又有所谓‘寨’、‘堡’、‘团’、‘卡房’……之称者,皆于固定组织之外,复为属于特殊情形下之特种组织。”

四、南京国民政府时期

南京民国政府建立之初,民国政府在乡村基层推行的是乡村自治,仿照西方和日本实行一种新的地方区划的转变,实行“区——乡镇——间——邻”的政权体制。但很快就转变为在县以下的基层行政组织实行保甲制度。

保甲制度正式施行起源于国民政府对当时共产党领导的红军的“围剿”。1931年进攻红军的国民党“剿匪总司令部”认为,“剿共”不力的原因之一是当地民众不支持政府。为去此“弊端”,司令部所属党务委员会内专门设立了地方自卫处,研究并草拟保甲制度和保甲法规,1931年6月首先在江西修水等43县试行;1932年8月司令部正式颁布了《豫、鄂、皖三省剿匪总司令部施行保甲训令》及《剿匪区各县编查保甲户口条例》,保甲制度在“剿匪区”正式建立。

1934年经国民党中央政治会议决议,并由行政院通令各省、市推行;1935年,南京、北平两大城市也先后推行保甲制度。1937年2月,由行政院公布修正《保甲条例》,推行全国。保甲制大体是这样的,所有城乡居民(主要是乡村)以户为基本单位,户有户长;十户为甲,甲设甲长;十甲为保,保设保长。保甲按居住的状况挨家挨户编组,基本上依自然村镇编排,如果编到最后余下的不够一甲,超过五户的就按一甲算,不足五户则编入最接近的甲中,保也类似办理。保的上级行政机关则是乡、区和县,与保甲以前的地方区划接轨。

第二节 新中国基层社会管理的形成

新中国成立初期,全国上下经济凋敝、社会停滞不前,国际上又面临帝国主义的包围和封锁。为有效整合社会资源,打破这一现实困境,我国在全国范围内建立起了以单位制的管理体制为主、以基层地区的管理体制(街居制和人民公社制)为辅的社会管理模式,将全社会都纳入各种各样“单位”的管理之下,并以单位作为最基本的社会调控单元和资源分配单元。

这套管理模式的形成与当时的时代背景密不可分,具有鲜明的时代特色,并在新中国成立后相当长的时间里发挥了巨大的作用。

改革开放以后,随着市场经济体制的建立完善,我国社会发生了一系列深刻变化,以单位制为主的传统社会管理模式遭受了巨大的冲击。

一、计划经济体制下形成的政府社会管理模式

人是具有社会性的,作为社会中的一员总会与社会及社会上的其他成员发生各种关系。人们之间组成社会关系的方式既包括按照自愿、自治、自律原则形成的社会关系,也包括依靠行政和法律手段通过他治、他律或强迫而形成的社会关系;社会生活的秩序既可以是自发形成的秩序,也可以是强制执行的秩序;公共服务产品的提供既可以由政府通过行政手段提供,也可以利用市场机制由企业提供,也可以通过慈善捐赠和政府购买服务机制由社会组织为主来提供;社会事务的处理既可以政府主导社会协助,也可以社会主导政府协助,或者是双方相互合作,甚至有可能出现政府包揽或社会完全自治的极端情况。

在不同的时代,不同的国家,形成的社会管理模式千差万别。而在不同的社会管理模式中,自治与他治、自发秩序与强制秩序、行政机制与市场和社会机制、主导与协助,有着多种不同的组合方式,各自的重要性和所占的比例有着很大的不同。

模式1在政府主导、社会协助的管理模式中,政府在对社会生活、社会事务和社会关系进行规范、协调与服务和提供相关产品或服务的活动中处于主导地位,社会组织和社会成员处于协同配合的地位。他治他律相比于自治自律更为重要,强制的秩序比自发的秩序更为普遍,政府是公共服务的主要提供者。

模式2在国家和社会、政府和公民对社会的合作管理模式中,政府机构、市场主体和社会组织三大部门形成三足鼎立的格局。三大部门作为社会管理的基本主体均得到充分发展并彼此独立,它们是平等的伙伴关系,在社会管理中责任共担,资源共享,彼此之间既有分工又有协作和协商。

模式3在社会主导、政府协助的管理模式中,社会自治在社会生活领域中优先于政府管理,自发秩序优先于强制秩序,市场机制和社会力量成为公共服务的主要提供者。

两种极端的社会管理模式中,一种极端是社会被国家所吞没情况下国家对所谓社会的管理,政府管理、强制秩序、政府包揽、政府统管是这种社会管理模式的主要特征;另一种极端是没有国家的社会管理,在这种情况下,社会管理主要依靠社会自身的自治自律或自我管理、自发秩序、自助互助、自我服务来完成,马克思所设想的未来社会就是社会自治不断扩大最终导致国家消亡的模式。

新中国成立以后,国家为了利用有限的资源发展经济并同时实现高度的社会整合和社会控制,实行了政府包揽、政府统管式的社会管理模式。

这套管理模式以单位制的管理体制为主、以基层地区的管理体制为辅,即国家在城市主要通过党政群机关、事业单位和公有制企业管理城市居民并为他们提供相关服务,城市中少数游离于单位体制之外的居民,如社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等,由街道居委会负责管理;在乡村主要通过人民公社这种政治经济合一的组织管理农民并为其提供最基本的公共服务,如“赤脚医生”和“五保户”赡养等。

在单位制和基层地区管理体制相结合的基础上,国家进一步采取了严格的城乡隔离的户籍制度,通过限制人口的自由流动确保社会秩序稳定。

一般来说,户籍制度是国家有关机关依法对公民的基本情况进行收集、确认和登记的行政管理制度,包括人口的登记制度和管理制度,它是政府社会管理的重要组成部分和重要基础性工作。

任何国家户籍制度都具有两种基本功能,即公民身份证明和为行政管理提供人口资料,所不同的是我国户籍制度在形成和发展过程中,由于特定社会背景形成了一些特殊的功能,即附属和限制功能。其中,附属功能是附属于户籍制度的门类繁多的社会福利制度,限制功能是限制人口迁移和流动的功能。

在户籍区分城市和乡村后,城市人和乡村人不仅有了不同的户籍身份,也享有了不同的社会福利。这样,不仅仅是城乡人口身份和社会福利被确定,而且城乡人口的迁移和流动被明确限制,从而大大提高了政府社会控制的能力。

党政群机关、事业单位和公有制企业属于严格意义上的单位,其中单位化程度最高的是党政群机关、全民所有制企事业单位,它们作为国家组织及其附属物,既受到国家全面而直接的控制,又受到国家全面而直接的保障;其次是城镇集体所有制企事业单位,它们依照国家计划的分类,由国家“归口”管理。

在传统的社会管理模式下,单位既是个人获取生活来源的劳动组织,又是个人社会地位、社会保障、社会交往的保证和后盾,还是个人的保护者、监护者和终身依靠者,可以说,每个人从参加工作的那一天起,个人的前途命运就与所在单位紧紧联系在了一起。

从广义上讲,城市街道居委会和乡村人民公社也属于单位范畴,尽管因其不发工资、管理也比严格意义上的单位松散,人们往往不把其视为真正的单位,但实际上街道居委会和人民公社同样是对人们负有管理责任的“单位”。居民和农民在办理一些个人事务——如婚姻登记,或需要外出时,往往需要街道居委会和人民公社开具相关证明。因此,在改革开放前,全国人民几乎都从属于这样或那样的“单位”,都具有“单位人”的角色,没有单位的个人在社会上是难以合法立足的,离开了单位,个人的许多社会活动,如婚姻登记、户口登记、工作调动等,也无法进行。

二、政府社会管理模式的特征

以单位制为主的传统社会管理模式是计划经济体制下我国特有的社会管理形式。“单位”是中国人对自己就业组织的统称,涉及的范围非常广泛,因此很难界定其内涵和外延,并且它在实际生活中对个人的意义往往大于纸面上的文字解释。一般来说,机关、学校、医院、工厂、商店、部队、农场、科研院所、文艺团体、社会团体等都可以称为“单位”。正如前文所说,甚至城市街道居委会和乡村人民公社也都可以划入“单位”范畴。

在这套管理模式下,单位具有强烈的行政属性,是等级有序的各级组织。任何性质的单位,都以不同的方式隶属于国家政权,具有相应的行政级别和可以支配的资源,并且不同类型的单位与不同类型、重要性不等的社会资源联系在一起。

每个单位都有自己的上级和下级,都隶属于一个可以上溯到中央的主管系统,都有自己在系统中的级别地位。这种自上而下的垂直管理体系就是所谓的“条条管理”。除了“条条管理”外,由于每个单位都有具体的工作地方或驻地,因此单位也要按其行政级别相应划分到所在的行政区划进行属地管理,同时接受地方党委和政府的领导,这种属地管理体系就是“块块管理”。

改革开放前的中国实行的是“条块结合”的管理体制,无论是“条条”,还是“块块”,其管理的对象都是条块纵横体系中的“点”——单位。在计划经济体制下,各个单位尽管具有行业不同、规模不同、地域不同、所有制不同、隶属体系不同、社会功能不同等诸多不同之处,但都有如下共同点:第一,实施对人的管理——管人,管思想,管工作,管教育,管单位职工的生活福利和生老病死,直至其婚姻、家庭、养老抚幼等一切社会责任的完成;第二,接受上级领导,完成上级交给的任务(生产、业务、工作等),对上级负责;第三,按同样的模式管理下级。

由于单位,特别是城市里的单位承担着对人们进入单位后所有权利的实现和满足的功能,因此绝大多数单位除了拥有自己的工作场所外,还以单位的所在地为中心,建立起了大小不一的“单位大院”——即集职工宿舍和各种生活服务设施于一体的职工居住区。在这些职工居住区里,能够提供人们生活所需的几乎全部资源(如住房、医疗、教育、娱乐等),并且通常都会建立由单位直接领导的家属委员会(与居委会性质类似但又有所区别),作为职工居住区的基层管理组织。多数家属委员会不接受所在街道或村镇的领导,也不与其发生联系,而是由单位内部管理,与地方的联系或协调均由单位出面。

这种集行政与生活功能为一体的“单位大院”是以单位制为主的传统社会管理模式不可分割的部分。它的存在形成了改革开放前中国特有的“单位社会”现象。个人(在有的单位,还包括他们的子女)只要进了单位,就有了生老病死的所有保障。特别是在大型国营企业和某些单位里,除了火葬场,其他设施一应俱全,从生到死、吃喝拉撒、恋爱生子、抚幼养老、子女教育就业、医疗、娱乐购物等一切社会生活需要都可以在单位大院里得到满足。从各种福利机构的设立到各种社会管理职责的承担,单位成了一个小型的功能齐备的“社会”,成了一个集专业功能、行政功能及社会功能于一体的复合组织。

归纳起来,计划经济体制下以单位制为主的传统社会管理模式的最大特点是资源的分配都在单位内部进行流动,社会资源遗留在单位体系外的少之又少,单位构成了最基本的社会调控单元和资源分配单元。在当时,大多数社会成员都被国家组织到一个个具体的由国家所建立的“单位”中,由这些单位给予他们社会行为的权利、身份和合法性,满足他们的各种需求,代表和维护他们的利益。由于“单位社会”的存在,增强了单位的凝聚力,形成了职工对单位的完全依附性,他们以单位为中心而进行的生活构成了其大部分的社会生活,在单位内所承担的社会角色成为他们最主要的社会角色,从而保证了单位对人的管理的有效性,使得国家能够通过自上而下、层级森严的单位体系控制社会成员的行为,从而形成了“国家——单位——个人”三个层次的社会管理结构,实现了对全体社会成员的控制和整合,达到了维护社会秩序和巩固国家政权的目的。由于在计划经济体制下,国家控制了所有的经济社会资源,一切的资源都是国家的代表——政府来垄断,所以单位分配的资源不过是从政府领回的一部分社会资源,因此在这一时期,政府是社会管理的唯一主体,也是公共服务的唯一提供者,政府通过单位这一组织形式统揽了社会管理的一切事物,政府管理、强制秩序、政府包揽、政府统管的高度一元化管理成为这一时期社会管理模式的主要特征。

三、政府社会管理模式发挥的积极作用

以单位制为主的传统社会管理模式是为了应对新中国成立后的严峻形势,为了解决面临的社会危机而选择的一套社会管理体系。它填补了国家与个人之间的真空地带,适应了社会整合的需要,保证了国家对基层社会的控制能力与对社会资源的调配能力,其历史意义不容否定。

1.使国家具备了强大的社会动员能力

社会动员,也可称之为社会发动,是指国家有目的的引导社会成员积极参与社会、政治、经济等重大活动。社会动员的基本特征在于广泛的参与性、一定的兴奋性、特定的目的性和总体的秩序性。

中国在1949~1976年的近30年间,社会动员的范围之大、程度之深、效果之彰,是近代历史上所有政治运动都无法比拟的,而这一切主要得益于以单位制为主的传统社会管理模式。在当时,单位的政治功能是十分突出的,每个单位(无论党政群机关、事业单位还是企业单位)都有一定的行政级别,都作为自上而下单位管理体系的一个节点而存在,而且每个单位都设置健全的党群组织,平时负责做好单位成员的思想政治工作,在国家有需要的时候,党群组织就成为本单位政治动员的主导力量。通过单位这一种高效率的政治动员机制,党和政府可以运用自上而下的行政手段,层层传达,层层动员,大规模地组织群众投入各种社会、政治、经济运动中,以实现党和政府的各项方针政策。

通过大规模的社会动员,国家将分散的意志、分散的资源凝聚为统一的意志和资源,向世界充分展示了一个沉寂数百年的大国重新苏醒后的巨大力量,彻底改变了中国社会自近代以来一盘散沙的局面。并且通过单位对社会成员思想和行为的引导,可以有效地避免过激现象发生,因此尽管这一时期的社会动员有时过于情绪化,但总的来说,是具有秩序性、可控性的。

2.使国家实现了对全社会强有力的控制

在以单位制为主的传统社会管理模式下,单位还扮演着国家社会控制工具的角色。在计划经济体制下,国家控制的资源通过单位来调配,社会资源遗留在单位体系之外的少之又少。对于单位成员来说,单位是生活资料的唯一来源,不仅工资收入来自单位,而且诸如住房、医疗、教育、退休金等所有的一切都来自于单位。

单位不仅控制着经济资源,还掌握着政治资源、社会资源,单位成员的提干、入党、出国进修等机会都由单位掌握;单位是个人社会地位和身份合法性的界定者,没有单位出具的证明,就不能登记结婚或申请离婚,不能外出旅行,不能购买飞机票甚至投宿住店;单位成员家属及其子女的就业问题也有赖于单位解决,等等。

从某种意义上说,从进入单位的那一天起,单位成员的命运就完全控制在单位的手中,非经组织批准自动离开单位就等于失去一切。这造成了单位成员对单位的高度依附,形成了单位成员的依赖性人格。在这种情况下,单位成员被牢牢限定在每一个工作岗位上,必须无条件服从单位的指令,服从整个集体和国家的利益。这样,国家通过单位,将全国人民几乎都纳入了行政权力的控制范围之内,国家的触角可以延伸到全国的每一个角落和社会生活的每一个领域,整个社会实现了高度的整合,它使整个社会生活高度组织化,全国上下一盘棋,对形成稳固的社会秩序发挥了重要作用。

3.使国家能够集中力量开展经济建设

刚刚解放时的中国,是一个在连年战争和腐败统治以后的破烂的中国,一个以农民和手工业者为主的贫困的社会,只有少得可怜的一点工业基础,现代化的科技与知识更是无从谈起,甚至于人们一直引以为骄傲的民族主义精神都是涣散的。在工业化程度相对低下、社会资源相对较少的情况下,为了集中力量办大事,尽快实现富国强兵和工业化的目标,国家实行了计划经济体制,控制了几乎所有的经济社会资源。为了方便资源的调控和配置,与计划体制相适应,形成了以单位制为主的传统社会管理模式。

国家通过建立层级森严的单位管理体系,使每一个基层单位都隶属于自己的上级单位,并且无条件服从上级单位的命令,而上级单位又层层听命于中央和省市行政部门。这样,国家可以通过上级单位对下级单位下达工作任务,调拨和分配人力、物力、财力等资源,从而凭借单位这一特殊的组织为国家集中稀缺、分散的资源,根据需要集中投入到现代化建设的关键性领域,缓解国家在现代化建设中面临的内外压力,有效地保证了国家战略意图的顺利实施,为我国工业化体系的快速建立奠定了良好的基础。

我国在建国初期一穷二白的情况下,在较短时间内便实现了综合国力的大幅提升,正是以单位制为主的传统社会管理模式“集中力量办大事”的政治优势淋漓尽致的体现。

4.使国家顺利渡过了短缺经济时代

短缺经济是经济发展中资源、产品、服务的供给不能满足实际需求的一种经济现象。建国初期,经过长年的战乱,社会生产遭到极大破坏,整个国家物资供应奇缺、资金严重匮乏,人民群众的生活长时间维持在一个较低的水平上,即出现了所谓的短缺经济。

在物资短缺的情况下,为了保证社会生产和人民生活的正常进行,国家不得不将各种生产生活必需的资源采取分配的方式,而单位就是分配的一种组织形式。在面向个人进行有限资源的分配时,为防止出现社会不公,国家实行了分配的平均主义。在工资收入分配方面,各个单位按照国家统一制定的工资和福利标准进行收入分配,同时严格控制体制外的额外收入。在当时,个人教育水平、工作业绩等,往往不是个人工资水平主要的标准,而年龄、工龄、行政级别、政治面貌等成为重要的依据。在这种管理模式下,当时所有社会成员的工资收入水平基本上处于一种低水平下的整齐划一状态,有效避免了居民贫富差距的产生。

除了工资以外,单位还负责个人福利的分配,比如职工的住房、医疗、教育、交通工具、生活必需品等,也就是单位完全负责个人生活的一切,这种福利的分配制等同于是一种完全的承包,保证了资源的合理分配,使得人们能够在物资短缺的情况下获得最基本的生活保障,也帮助国家顺利渡过了经济短缺时代。

四、市场经济对传统社会管理模式的冲击

随着社会主义市场经济体制的逐步建立,以行政关系为纽带的单位制逐步解体。

一方面,在效益原则和市场导向的推动下,单位的专业功能逐步加强,单位的非行政化趋向明显,大量的国有企事业单位行政纽带已经松弛,社会职能逐渐剥离,正朝着自主经营、自我管理、权责分明、自负盈亏的方向发展;另一方面,随着市场经济的发展,大量的新经济组织和新社会组织应运而生,导致社会资源分布格局的改变,利益分配方式更加灵活多样,传统的单位不再是社会成员获取资源的唯一途径,单位成员不再被禁锢在一个单位内,离开原单位不仅不再意味着工作机会的丧失,甚至还可能谋得更好的工作机会,加上由于行政职能和社会职能的剥离,单位不再对成员的工作和生活进行全面管理和控制,单位成员的自主性明显增强。这些变革给以单位制为主的传统社会管理模式带来了巨大冲击。

1.单位成员的铁饭碗被打破

计划经济时期,单位属于国家庞大行政体系的分支,担负着专业职能、行政职能和社会职能,在为单位成员提供一个“铁饭碗”的同时,也决定了它对单位成员的禁锢。单位成员一旦进入单位,终身的工作和生活便有了保障,不必发愁日后的生活,甚至后代的生活也有了保障,但单位成员也被牢牢的束缚在自己的工作岗位上,无法自主离开单位。

改革开放后,单位没有了对其成员工作和生活提供永久保障的功能,与其成员开始建立起一种新型的劳动契约关系。就业的终身制被打破,单位成员的工作不再是“铁饭碗”,成员只有付出了劳动才能获取相应的报酬,一旦成员不能为单位创造财富,这种契约关系随时有破裂的可能,单位成员将以下岗、辞职或其他形式离开单位,流入社会。

与计划经济时期相比,单位不再牢牢把单位成员束缚在单位内部,单位成员的自主流动性也大大增强,这符合市场经济发展的要求,但单位的控制功能明显被削弱。

2.单位的福利保障功能逐渐丧失

改革开放后,单位的非行政化趋向和专业功能得以加强,社会职能逐渐剥离,单位逐步回归到一个纯粹的具有专业职能的就业组织。主要体现在原来由单位提供的福利,如住房、医疗、教育等,逐步转化为社会化的福利,单位不再对内部成员的福利承担完全的责任和义务,而是改由单位成员个人和他们的家庭、单位以及国家共同承担。

单位成员的各种保障也将不再完全依附于单位,而是由统一的社会保障机构承担。在这种情况下,单位只是其成员获取劳动报酬的一个就业组织,单位成员对单位的人身依附性逐渐减弱。

单位福利保障功能的丧失对传统的社会管理模式带来的影响是巨大而深远的。在过去,单位通过福利保障这种形式,把人们生活必需的几乎所有资源都牢牢掌握在手中,使得单位具有强大的凝聚力,对其成员具有绝对的控制权和支配权。单位福利保障功能的丧失,也就意味着国家无法通过单位对其成员的利益支配而实现对社会成员的控制。

3.社会资源的获取渠道增多

改革开放前,中国完全是国有经济和集体经济的天下。尤其是城市的劳动力人口除了在党政群机关、事业单位工作外,只能在国有企业和集体企业工作,个人只有通过各自所在的单位才能获得生产与生活资源,也就是说私人没有自由支配的资源,也没有其他获取资源的渠道。

改革开放后,非公有制经济获得了巨大的发展空间。1978年,全国非公有制经济仅占国内生产总值的5.3%左右,到1990年时达到13.1%。随着社会主义市场经济体制的建立完善,非公有制经济获得了更加迅猛的发展,到2005年已占到国内生产总值的65%。

与此同时,非公有制经济从业人员数量激增,据2008年《中国统计年鉴》资料显示,截至2007年底,全国仅个体、私营经济中从业人员就已达1.28亿人,是国有单位从业人员的近两倍。这使得传统的单位不再是唯一的就业渠道,人们可以通过单位以外的渠道,获得生产生活所需的资源。

4.个人的自我支配性增强

在传统的社会管理模式下,单位就是个人生活的中心,个人的工作、生活活动主要依靠单位来进行安排,不仅提干、入党等与工作相关的事情有赖于单位解决,连结婚登记、外出旅游等纯私人生活的事情也需要单位出具证明,也就是说,个人不仅在工作上离不开单位,在工作之外也要接受单位无处不在的管理,单位对私人生活的介入是全面而广泛的,个人缺乏独立自主性,缺少自由支配自己生活的权利。

随着单位行政职能和社会职能的剥离,单位对个人家长式的管理模式发生改变,单位不再关注其成员工作、生活的方方面面,而主要关注成员的工作完成情况和工作业绩情况,个人的生活愈来愈由自我支配。同时由于社会经济成分、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化,人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性表现得相当明显,人们不再以单位为核心来安排自己的生活,而是转向社会寻找生活的意义和精神的归宿,并导致了公民自愿组成的各种社会组织的大量出现。

市场经济带来传统单位制的种种变革,直接冲击着过去以单位制为主的传统社会管理模式。一方面,单位成员铁饭碗的打破,造成大批单位职工下岗失业或下海经商,由单位人变成了社会人,同时非公有制经济的发展也产生了大批与单位人有着明显区别的社会人;另一方面,单位福利保障功能的丧失,使得单位失去了控制单位成员的重要手段,人们对单位的向心力大大降低,影响了单位的控制能力。

单位成员的个人生活不再主要围绕单位进行,社会成为人们生活的最终依归,由此产生了大量社会组织。这些社会组织和社会人脱离了单位的管辖范围,游离在传统的单位制的管理体制之外,使得在新中国成立后相当长一段时间内发挥了重要作用的传统社会管理模式已经无法实现社会管理的全覆盖,出现了管理上的真空地带。

第三节 中国社会的国情特征

每个社会都有自己的特点,有的物产丰富,有的人才荟萃,有的地理位置优越,有的社会环境有利。对于一个国家来说它的特点通常称为国情。作为社会管理者必须根据自己社会的特点进行有针对的管理,否则不利于根据自己的特点扬长避短、发挥优势。就我国来说,究竟有哪些国情?需要采取哪些有针对性的管理方式呢?

一、中国是一个庞大的社会系统

我国是个人口众多的大国。大的社会系统有较多的人力、财力、物力可集中使用,对于规模较大项目的开发,对加强国防建设、提高国际影响等诸多方面都有明显的优势。但是,社会上长期流行这样一种观点:认为国家太大不好管理。“不好管理”的概念十分模糊,是指不可能管好?还是不容易管理好呢?前者肯定是错误的,后者是可以解决的。

大的社会系统有特殊的管理规律需要人们去认识和掌握,不等于不可能管好,更不能成为大国必须解体为许多小国的借口。如果只习惯用小系统的方法、小生产的方式去管理社会大系统,当然会出现许多不适应,会出现许多混乱和困难。要管好大的社会系统,就必须了解大系统管理的以下规律:

1.大系统应注重综合管理

什么叫综合管理?综合管理是相对于专业性管理、局部性管理而提出的,它是对专业管理的管理、对基层管理的管理、对局部管理的管理,是高层次的管理,是更理性、更系统、更全面的管理,总之是对管理工作的管理。它是提高社会协调能力的有效途径和手段,是对社会大系统进行有效管理的特殊方法,综合管理有许多特定的规律和方法需要人们去研究、去认识、去掌握。

像我国这样的社会大系统,管理层次多,社会分工细,部门与地方之间,条、块关系纵横交织,即需要加强按专业、分层次的管理。同时也要看到,社会是一个整体,分工越细、关系越复杂,就越需要有一种强有力的综合职能,把各个部门、各个地区、各个实体有效地组成一个有机的整体,协调地工作。否则,若是只靠各业务系统、各基层单位、各地方组织孤立地各行其是,那就难免出现各种不协调、不和谐,甚至相互掣肘,影响效率,影响改革,影响社会主义建设的进程。所以越是社会大系统,对综合管理的要求越高。

过去人们也曾强调过“综合管理”,这是作为一种目标提出的,是期望达到的效果。而这里所提出的“综合管理”则是作为一种方法论提出的,是和管理体制改革相联系的实施手段。

2.要注重理性的管理

对于一个小的社会系统来说(如一个村、一个小企业),由于规模小、层次少,用传统的、面对面的、感性的管理方法就够了,而且更简便、直接、有效。但是对于一个庞大的社会系统或生产系统来说(如国家、省、市、县,或大型企业),由于规模大、层次多,条条块块关系复杂,仅靠面对面的、感性的、小生产式的管理就不能适应现代化的复杂情况,也不可能取得理想效果。

对于社会大系统来说,其上层的管理就应该采取更理性、更间接、更抽象、更科学的系统管理方法。这种管理需要更高的理性思维,因而对管理者的理论素质和概括能力也提出了更高的要求。

理性管理的形式很多,例如制度管理、决策管理、意识形态的管理,等等。这种管理方式比较抽象,不是针对某件事、某个人,而是针对社会宏观中的某类现象、某种倾向、某类群体、某种思潮、某种普遍存在的问题,等等。感性的、具体的管理方式能解决某个单位的某个具体问题,而理性的管理则能解决社会上某种类型的一大片问题,能取得十分广阔的效果。

有些人在国有企业改革中,片面强调“没有放之四海而皆准的统一管理模式”,过分强调“一厂一治”、“能人治厂”,否定和忽略管理中的普遍性规律,忽视国有企业共性的弊端,从而使僵化的人事体制、分配体制、“政企不分”等共性的问题长期得不到解决。强调理性的管理绝不是忽视感性的、个案的管理,而是强调要在重视理论指导的同时,也要重视感性的、具体的实践工作。

思潮也是一种理性的东西,要特别注意各种错误思潮对社会主义建设的干扰现象。例如“无政府主义”可以干扰、破坏社会的正常管理,造成社会的无序和混乱;“经验主义”往往把局部经验当成普遍规律;“封建意识”也是看不见的思潮,它可以形成封建特权、衙门作风、终身制、世袭制等“非社会主义因素”。要克服这些错误思潮也都需要理性的管理。

3.要加强“民主集中制”的管理方式

对我国这样的社会大系统来说,不能没有集中、没有权威。否则就会造成无政府主义的泛滥。当然也应看到:权力和权威都是为管理职能服务的。脱离管理职能的权威,往往会转变为个人权威,成为不受监督、不受限制的“绝对权威”,就会转变为封建的特权,会产生腐败。从这个意义上说,集中不仅应该在民主基础上集中,而且还应该在民主监督下集中。忽视了后一点,集中就会挤占民主、削弱民主,也会脱离社会主义的原则和方向。

二、中国是一个发展中的国家

中国原来是一个落后的半封建半殖民地国家,虽经过新中国半个多世纪的建设,人民生活有了改善,综合国力有了提高,但仍然是个发展中国家。在发展的同时,作任何决定都要从我国的具体国情出发。

1.坚持勤俭建国的方针

我国经济的底子薄,资金不足是制约经济发展的主要因素。因此勤俭建国、勤俭办厂、勤俭办一切事业,仍然是很长一段时间应该坚持的方针。邓小平同志指出:“应该保持艰苦奋斗的传统。坚持这个传统,才能抵住腐败现象。”当前中共中央也号召要建设“节约型社会”,是十分必要的。关键是要狠促党政部门起模范带头作用,因为财政支出的数额巨大,而且这是公款,任何管理环节的放松都会产生巨大的浪费。

要防止以“国际接轨”、“超前消费”为由,在生活条件上与西方发达国家比气派、比“档次”,有些贫困县、乡为了攀比,不惜贷款负债来盖豪华办公楼、星级大酒店,结果来住的旅客不多,政府领导迎来送往、因公因私的个人消费倒不少,使有限的资金不能用于生产建设的关键处。

提倡节约还要最大限度地减少因管理粗放、决策失误造成的损失(包括防止国有资产的流失)。政府机关和事业单位掌握着大量经营和非经营性的国有资产,管理若是“粗放”,便会使广大人民的财产遭受巨大损失。为此,社会主义社会必须加强对国有资产的管理。

2.重视工农群众的利益

中国是农业大国,农民在我国人民中占大多数,农业在国民经济中也具有重要的位置。乡村是我国社会的重要基层单位。所以中共中央十分重视“三农”问题,特别是中央十六大以后,在乡村减负、增加补贴、提高粮价等方面采取了有效措施,提高了农民的收入和积极性。“三农”问题的涉及面很广,主要是在如何完善农业产前、产中、产后的社会化服务体系方面,在如何从一家一户小块耕作向大规模集约化生产、经营过渡方面,在乡村民主选举法规的完善方面,在农民如何维护自己合法权益等方面,都还有许多的工作要做,还有许多问题值得研究、改进。

在城市中,职工人数众多,其中一些属于弱势群体,如何维护他们的合法权益,也是社会主义管理者应关心的问题。

3.积极参与国际经济合作

作为发展中国家,既需要引进先进的技术、先进的管理经验、大量的资金,又需要将商品、劳务、技术等打进国际市场,这种国际间商务、科技、文化的交流,有利于带动发展中国家的工业化和现代化。近年来我国的家电、钢铁、汽车制造等产业,由于引进外资和技术。已形成了一批新兴的支柱产业,不仅满足了人民需求,而且提供了大量就业岗位,还提供了出口商品,创收了大量外汇。

为了积极参加国际经济交流,就要求尽快改善投资环境。除了交通环境、人才环境、协作环境、生活环境以外,更主要的是政策环境。各地政府不仅要积极组织招商、举办展销会,为企业搭台引进涉外项目,而且还要在引进项目以后的日常管理中,克服法规不完善、政府干预过多、政策掌握随意性过大、甚至出现腐败现象等问题。

三、中国是一个社会主义国家

当代中国最重要的特征是社会主义国家。但有不少的人认为,谈社会主义是一种过时的、不务实的保守观点。主张只要是有经济效益,只要能使自己富起来,不管它是什么主义都可以去干。这就使人想起了李大钊同志曾批判的“少谈主义、多谈问题”实用主义观点。

实用主义在当前的表现是:看经济效益多、看政治影响少;看眼前利益多、看长远利益少;看少数人的利益多、看广大群众的利益少。发展到严重时就会见利忘义、不讲原则、不择手段,只要能搞到钱,什么都能干,即使背离了马列主义原则,偏离了社会主义方向也不在乎。这种倾向一旦泛滥,就会有葬送社会主义的危险。

社会主义的特点不仅仅表现在发展生产力上,更主要的是表现在改善生产关系和上层建筑上。建设社会主义不仅仅是指经济建设,还包括生产关系和上层建筑方面的建设。

不能以国情为由,忽视社会主义的原则,延缓社会主义的改革,也不能以坚持社会主义原则为由,不顾国情特点套用传统理论和他国经验。

四、中国的封建意识沉淀仍很深

论及国情不仅要看到积极的方面,也要看到消极的方面。中国有二千多年的封建历史,有被各代帝王推崇的封建文化;加上广大乡村的小生产方式,为封建意识提供了广泛的土壤;特别是以往对资本主义批判得过多,对封建主义批判得过少,都有利于封建意识的滋生。

过去人们总是把封建主义作为一种即将熄灭的“残余”而有所忽略,对它的负面效应认识不足、重视不够。其实封建“残余”并不“残”,它可以死灰复燃,如果不及时扑灭也能形成燎原之势,对社会主义建设所起的消极、干扰和破坏作用不可低估。

封建主义也反对资本主义,但它是从更落后的角度来反对。在新的历史条件下,封建主义因素往往打着“社会主义”的旗号,从“左”的方面反对资本主义,反对得如此的“彻底”、“坚决”,连同尚有积极作用的“资本主义因素”也一起反对,因此在某种程度上也反对了社会主义的内容。封建因素虽然在理论上应被否定,但由于“封建特权”对某些贪图权利者有极大的诱惑力而容易被保存下来。对封建主义,应该从理论上认真批判,从政策上严格限制。原苏联是在长期封建社会的基础上建成的社会主义国家,封建残余严重地影响了社会主义优越性的发挥,这对前苏联政体的瓦解,有很大的影响。

第二章 城市社区管理的创新

第一节 社区的一般概念

一、作为行政区域的社区

一般来讲,社区是指固定的地理区域范围内的社会成员以居住环境为主体,行使社会功能、创造社会规范物,与行政村同一等级的行政区域。它是人们生活中不可缺少的一个综合基础的群众基础机构,它为人们居住在一个固定区域的居民群体范围内的居民起着一种媒介桥梁作用;在为广大居民群众做着一些日常生活中所需与社会团体沟通连贯的作用;是人们信任的一个基础机构,与居民群众生活有着息息相关的关联基层组织。

世界卫生组织于1974年集合社区卫生护理界的专家,共同界定适用于社区卫生作用的社区(Community)定义:“社区是指一固定的地理区域范围内的社会团体,其成员有着共同的兴趣,彼此认识且互相来往,行使社会功能,创造社会规范,形成特有的价值体系和社会福利事业。每个成员均经由家庭、近邻、社区而融入更大的社区。”由此可见,形成社区的四个要素包括:

1.居民。社区是由人所组成的。不论何种类型之社区,因人聚集与互动,方能满足彼此的需求。但多少人数才能形成一个社区,目前并无定论。社区太大、人数过多,将使彼此互动困难;但人数太少就一定不可能形成利益互惠与生活维持的团体。

2.地方或地理疆界。以地理的范围来界定社区的大小疆界是一般人最能接受对社区的定义。但是,并非所有的社区都有明确的地理划分。如果划分的区域不合适,将会对社区资料的收集造成一定的困难。

3.社会互动。社区内居民由于生活所需彼此产生互动,特别是互赖与竞争关系。如社区居民的食、衣、住、行、育、乐皆须与他人共同完成。因此,相关的经济、交通、娱乐等系统即因此而形成。社区经由不同的社会系统发挥功能,满足居民生活必需,建立社区规范。

4.社区认同。社区居民习惯以社区的名义与其他社区的居民沟通,并在自己的社区内互动。同时社区居民形成一种社区防卫系统,居民产生明确的“归属感”及“社区情结”。

每个人都生活在一个相对固定的区域,那里有一定数量的人口,居民具有共同的区域身份、某些共同的看法、相关的利益和比较密切的交往。从这个概念中可以看到,社区至少应该包括这样几个内容:

·社区是一个特定地区内的人口集团;

·社区成员之间的联系纽带是共同语言、风俗和文化,由此产生共同的结合感和归属感;

·每一社区都有共同的活动场所和活动中心;

·每一社区都有自己的组织和制度;

·每一社区都有它特有的自然条件或生态环境。

而英文Community一词含有公社、团体、社会、公众以及共同体、共同性等多种含义。因此有的社会学者有时又在团体或非地域共同体这种意义上使用Community一词。而中文“社区”一词是中国社会学者在20世纪30年代自英文意译而来,因与区域相联系,所以社区有了地域的含义,意在强调这种社会群体生活是建立在一定地理区域之内的。这一术语一直沿用至今。

由于社会学者研究角度的差异,社会学界对于社区这个概念尚无统一的定义。但许多学者认为,社区概念是以一定的地理区域为前提的。1955年美国学者G·A·希莱里对已有的94个关于社区定义的表述作了比较研究。通过研究他发现,其中69个有关定义的表述都包括地域、共同的纽带以及社会交往三方面的含义,并认为这三者是构成社区必不可少的共同要素。因此,人们至少可以从地理要素(区域)、经济要素(经济生活)、社会要素(社会交往)以及社会心理要素(共同纽带中的认同意识和相同价值观念)的结合上来把握社区这一概念,即把社区视为生活在同一地理区域内、具有共同意识和共同利益的社会群体。

二、作为地域性构成单元的社区

尽管“社区”作为一个概念只有120多年的历史,但作为一种社会实体或社会存在,其历史可谓源远流长,从人类社会产生开始,就出现了原始的社区。从这个意义上说,社区的发展伴随着人类社会发展的全过程。而在目前的学术研究、政策制定和实际工作中,“社区”一般指的是法定的基层社区,即乡村的乡镇和村民委员会,城市的街道办事处和居民委员会,也就是城乡基层政权和基层群众性自治组织。目前,在实际工作中使用最多、最权威的关于社区的定义来自于中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发[2000]23号),该意见明确规定:“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。《北京市社区管理办法(试行)》基本遵照和沿用了这个定义和划定标准。

由此可见,人们所说的社区首先是一个以地域为基础实体性的概念,自然不包括虚拟社区等非地域性的社区;其次,目前所指的社区和社区建设基本上还主要针对城市社区而言,乡村的乡、村社区无疑也属于社区建设的范畴。近几年,我国也正在大力推进乡村的社区建设,但这项工作也还刚刚起步。近20多年的社区建设基本上都是在城市进行的,因此,作为本书研究对象的“社区”专指城市中实体性的社区。此类社区具有以下几个特点:

1.形成的人为性

城市社区都是由政府经过一定的程序,按照一定的标准,自上而下、有计划地将同一行政管理区域中的临近小区整合划定而成,并通过法规或政策文件的方式予以确认的,其设立、撤销、规模调整都要由政府决定。这种设立方式更多地体现了政府基层管理的需要,其地域性明显,而共同体性质并不明显;在调整社区规模时,由于缺少对社区的认同感和归属感,居民普遍反应冷漠,大都抱着无所谓的态度。

2.范围的确定性

城市社区都具有明确的范围、四至和区域界线,互不重合,边界清晰。而且,社区的范围都在城市的行政区划界限之内,不存在跨区或街道办事处辖区的社区。

3.性质的居住性

社区以一定数量的居民户为基础,是人们参与社会生活的基本场所,是绝大多数社会成员的生活基地。社区的存在不完全取决于地域面积的大小,尽管从广义上说,工厂、商务楼宇、公园等功能性社区都属于社区的范畴,但在实际工作中,他们只能以驻社区单位的面貌出现,社区的主体是居民,没有居民,就没有社区。

4.管理的组织性

按照宪法和地方组织法的规定,中国城市的基层政权是指不设区的市和市辖区一级人民代表大会和人民政府,而街道办事处则是基层政府的派出机关。我国上海市等部分地区,将社区明确定位在街道层面,其他包括北京市在内的大部分地区都定位在社区居委会辖区范围,也有部分地区将社区定位在居委会和街道之间的层面上,最为典型的如《深圳市社区工作站管理试行办法》规定:“社区是指社区工作站服务的地域范围”。不论何种定位,社区都与城市基层政权、群众性自治组织和社区工作站等组织密不可分,是城市管理体系的重要组成部分。

5.地位的基层性

社区是城市最基层的组成单元,在我国,一个几十万、几百万乃至上千万人口的城市往往是由若干个区构成的,而每一个区又是由若干个街道办事处构成,街道办事处又下辖若干个社区,街道和社区都处在城市的基础层次。

综上所述,作为本书研究对象的社区,是从地域观点和城市社会基层组织的角度出发的,实质上指的是地域性的城市基层社会组织和构成单元,与城市的政府行政管理、公共服务、居民自治、基层政权、基层民主、社会组织发展等主题有着千丝万缕的联系,对这些主题和关系的探讨将在本书的正文中逐步展开。

三、社区的历史演变

早在社会学者形成社区这一概念之前,社区这种人类社会生活的重要现象就已存在。人类总是合群而居的。人类社会群体的活动离不开一定的地理区域,具有一定地域的社区就是社会群体聚居、活动的场所。从这个意义上说,社区是农业发展的产物。在远古游牧社会中,居民逐水草而居,并无固定的住地。严格说来,那时的游牧氏族部落只是具有生活共同体性质的一种社会群体,不是今天所说的社区。其后,随着农业的兴起,从事农业生产的人口需要定居于某个地区,于是出现了村庄这样一种社区。随着社会经济、政治、文化的发展,在广大乡村社区之间又出现了城镇社区。自工业革命以来,人类社区进入了都市化的过程,不但城市社区的数量日益增多,而且城市社区的经济基础与结构功能都不同于以往的社区,其规模日益扩大,出现了许多大城市、大都会社区。

社区在类型和规模上的发展,使社区的结构与功能发生了种种变化。以往无论是一个村庄或一个小城镇,还是一个城市,其地域范围都具有比较确定的疆界。例如,一个完整的乡村社区的地域范围通常是以其村民的聚居点为中心,并将由这个中心辐射到附近的各种服务功能的射线极限点联结起来,构成这个乡村社区的地理区域。而一个完全的城市社区的地域范围,通常则是由其市区和包括若干小城镇及乡村的郊区构成的。每个社区都有一定的制度、机构和设施,为整个区域服务,以满足其成员的各种需要。每个社区的社区中心都设有服务性的商店、学校、工厂、政府机关、医疗单位、群众团体等,以整个社区的地域范围为其有效的“服务地区”。社区这种社会统一体正是通过它的各种机构和设施的服务活动来推动各种制度的运行,使社区成员在本社区疆界内得以维持其全部日常生活。同时,社区机构设施的有效“服务地区”又是形成和保持该社区疆界的决定性因素。

随着现代社会生活的发展,作为地方社会的社区,其地方性的差异逐渐减少。由于社会大众传播如广播、电视的普及,国家义务教育的推行,以及各地居民人口流动的增加,各社区之间在规范、价值观念以及行为模式上的差异程度已显著降低。社区的许多地方性功能已为“大社会”的普遍统一的功能所取代。在同一个大社会里,此处社区居民与他处社区居民之间,其相似之点多于相异之点。随着大城市、大都会的发展,社区地域范围的疆界也不如以往那么分明了。一个大城市往往包含着若干个原先相对独立的社区,但在市政府的机构设置和行政区划上则又可能与原先各社区的地域分界不一致。长期以来,满足成员日常谋生的需要,是社区的基本功能之一,社区居民一般都是在本社区内就地劳动谋生。现在这种情况已经发生了变化,现代社区的许多居民每天都到本社区以外的地方去上班。因此,社区成员之间除了具有当地居民的共同利益,还分别具有各自从社区以外谋取生计的种种不同利益。这种情况就从社会纽带和社会交往上削弱了社区地域疆界的确定性。由于全国性的企事业组织和政治、文化团体的出现,地方社区里的工厂、商店、社会团体等,有不少就是这些全国性组织系统中的下属单位和分支机构,其决策主要是听命于本系统的上级组织而不是当地社区。因而,作为地方社会的社区,其自主性也有所削弱。

四、社区建设的提出

从20世纪80年代中期开始,我国改革的重点逐渐从乡村转移到城市。随着单位制的解体、政府职能的转变和现代企业制度的建立,城市经济结构和社会管理体制发生了巨大变迁。在这一社会急剧转型过程中,城市社区建设受到人们的高度重视。

20世纪80年代初,民政部提出“社会福利社会办”的口号,开始与“社会福利单位办”的模式分道扬镳。1986年,民政部从实际情况出发,提出在城市开展社区服务的设想。1987年9月,民政部在武汉召开“全国城市社区服务工作座谈会”,部署在城市开展社区服务工作,探索建设具有中国特色的社会服务体系,并倡导民间互助的精神,提出以灵活多样的社会服务形式,为居民特别是有困难的人提供社会福利。

社区服务活动在初期一般以传统的民政服务对象如烈军属、孤老户、特困户、残疾人等为服务对象。随着中国老龄化进程的加快,老年人也逐步成为社区的服务对象,社区服务不断向其他领域拓展。随着社区需求的扩大,社区队伍也在不断扩大,社区的人才资源也越来越多地被挖掘出来,20世纪80年代后期至90年代初,“社区服务”延伸扩展为“社区建设”,而且全国各地社区都开始社区建设活动。

2000年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的文件中首次明确定义了社区和社区建设。至此,城市社区建设以前所未有的速度在全国广泛推进。

不难看出,社区概念的引入和社区服务、社区建设的开展,都是党和政府为了解决经济体制改革过程中主要由单位制解体所造成的如失业下岗、老年人照顾、儿童照顾、残疾人照顾、社会治安乃至环境保护等各类社会问题而采取的应对措施,是自上而下推动的改革和创新。

随着经济、社会的快速发展和社会建设重要性的日益显现,社区建设由被动地应对社会问题的挑战,逐步过渡到主动进行目标选择、自觉开展制度设计、有计划地推动政策实施的新发展阶段。特别是2007年党的十七大明确提出,要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”,为社区建设的发展指明了方向。在此基础上,《北京市社区管理办法(试行)》第五条将社区建设的工作目标细化为:服务功能完善、居住环境舒适、治安秩序良好、文化生活丰富、管理手段科学、人际关系和谐、公众参与广泛七项内容,这其中都包括了重新塑造共同体的共同价值和人们本应有的人类生活方式的内涵。

由此可以看出,社会转型和社区建设运动背景下的中国城市社区,是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题自上而下建构起来的国家管理单元,而不是一个可以促进公共领域形成或市民社会发育的地域社会生活共同体。

城市社区建设的主要任务或目标是要在现代社区中重建滕尼斯所描述的“人性、友爱、和谐、亲密”等社会共同体所必须具备的特征和品质。在现实生活中,这些特征和品质赖以形成的社会基础和现实条件都已经发生了巨大的、根本性的变化。

这些变化至少表现在三个方面:一是自然形成的传统社会共同体已经变成了人为划定的社区,但是这种区域中缺乏传统社会共同体中依靠长期的共同生活所建立起来的认同感和归属感。二是作为“熟人社会”的传统社会共同体已经变成了作为“生人世界”的社区,在传统社会共同体中,共同体的成员有着血缘、亲缘等各种稳定的社会关系和频繁的社会交往,因而有着天然的、不可分离的信任关系、依赖关系、亲密关系和互惠关系,在城市的现实生活中,人际关系疏松,传统联系减弱,社区成员之间往往是很少交往的陌生人关系,或者说是居住关系,而不是感情关系和交往关系。三是具有稳定性(或凝滞性)的传统社会共同体已经变成了流动性明显的社区。传统社会中共同体的规模一般较小,交通和信息传播的不发达也使得社会成员很少与外界交往,所有成员的几乎所有生产、生活、社会交往活动都在共同体内部发生,个人的生活几乎完全要依赖共同体。

在信息化、网络化、符号化的现代社会中,人们的流动性大大增强,生活在社区中的时间减少,对社区的依赖感非常薄弱,更为突出的问题是,我国城市社区是在长期而严格的单位制影响下发展起来的,作为社区主要成员的在职工作者群体的主要活动不在社区之中,而是在机关、企业、写字楼等工作区域,即便在下班后或双休日等工作之外的时间中,他们的活动也有很多属于私人活动,而非社区活动。真正在社区活动的大多是离退休人员、待业和失业人员以及放学后的少年儿童。这种社区主要成员的主要社会活动不在社区之中的现象十分普遍。城市社区各项工作所面对的基本上不包括在职人员的各种具有专业性的活动。于是,一个尖锐的问题摆在人们的面前,作为和谐社会基础建设的城市社区建设,其涉及的社会成员和社会活动,不过是城市社会的边缘人和边缘活动,城市社区建设的边缘化问题也就不可避免。

自滕尼斯以来,西方社区研究的一个核心主题是:在个人至上的工业化和现代化社会,一群陌生人如何超越个体私利形成具有集体责任感和归属感的社区。目前,我国城市社区建设面临着同样的课题,社区最本质的含义应该是“共同性”,正如费孝通先生所言“社区,它的含义中一个重要的部分,就是这个‘Com-’和‘Commune’、‘Communion’有共同的词根,就是‘共同的’、‘一起的’、‘共享的’,就是一群人有共同的感受,有共同的关心的事情,也常常有共同的命运。社区中的住户,彼此都很了解,有什么事务,大家都有一种责任感,要一起去解决,而不是那种‘各扫自家门前雪’的分离状态。”而这种共同性正是现代城市基层地域性构成单元最缺乏的特质。因此,可以说社区承担的是新的社会整合的需要、新的社会团结的要求和新的人际和谐的期待,社区建设面临的最大的挑战正是如何在一个市场经济的陌生人世界里,构筑人际关系和谐的、互助合作的新的社会共同体。

社会进步的一个表征,其理论和行为模式已经成为现代社会公共行政改革的共同目标。管理强调社会组织和公众个人的参与社会和社区的管理过程,发展政府、企业、社会组织及公民各主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系,建立政府主导,社会、企业、公众多元主体参与的现代城市基层管理体制,只有通过社区管理的方式,才能实现将社区建设成为社会共同体的宏伟目标。从这个意义上说,社区管理正是在现代社会中建构社会生活共同体的必由之路。

五、中国式社区管理的探索

作为全国政治、文化、科技、教育中心,北京市的社区建设经过多年努力已经取得了突出成绩,形成了明显特色。由于长期以来社会建设的相对滞后,北京市的社区建设仍然存在许多突出的问题,主要表现在:社区居委会行政性负担没有明显减轻,社区社会组织的发展条件没有明显改善,居民参与社区管理的程度没有明显提升,行政管理主导、自治管理偏弱的社区管理格局没有根本改变,社区管理体制的深层次矛盾还没有得到有效解决。这些问题制约了和谐社区建设的发展进程,难以适应新形势下社区居民管理服务需求。

2007年年底,为了加快推进以改善民生为重点的社会建设,北京市在全国率先成立了专门的社会建设工作机——中共北京市委社会工作委员会、北京市社会建设办公室,这些机构专设社区建设处,主管全市的社区建设政策制定和统筹协调等工作。

2008年9月,北京市召开了首次社会建设大会,制发了加强社会建设“1+4”系列文件,这一系列文件包括加强北京市社会建设的一个综合性、思路性、纲领性文件《北京市加强社会建设实施纲要》以及《北京市社区管理办法(试行)》、《北京市社区工作者管理办法(试行)》、《关于进一步加强和改进社会领域党建工作的意见》、《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》四个具体性的政策,这标志着北京市的社区建设进入了规范提升的新发展阶段。《北京市社区管理办法(试行)》(以下简称《办法》)是现阶段北京市社区建设的总体性、纲领性政策文件,包括总则、组织体系、管理机制、服务支持、运行保障、队伍建设、附则共七章(42条),明确了当前和今后一段时期社区建设的总体思路、工作目标和主要任务。其核心是要“构筑与社会主义市场经济相适应的社区管理新模式,形成政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会协同力量互动的社区管理体制和运行机制,对社区进行有效覆盖和全面管理”,“建立健全多元管理机制。着眼于提高社区运行效率,理顺和规范社区组织体系各主体之间的关系,推动形成现代社区管理结构”。《办法》十分明确地将“管理”理念引入政策领域,把建立现代社区管理结构作为今后社区建设的主要发展目标,这本身就是一个重要的创新。目前,北京市正在按照《办法》提出的思路和要求,在实践层面上积极推进社区的规范化建设,探索把管理理念和理论转变为实际的制度和措施。

北京市在构建具有时代特征、中国特色、首都特点的现代社区管理模式,推进中国式社区管理过程中所作的一些理论思考、政策分析和初步的实践总结为其他地区的发展提供了借鉴。总的说来,北京市正在努力建设和发展的中国式社区管理,主要在以下几个方面具有一定的创新意义。

1.首次明确提出社区管理的努力方向和目标是建立基于良治的社区复合管理结构;

2.首次将经济学中的PPP(Public——PrivatePartnerships)概念进行扩展,提出了社区建设PPNP(Public——Private——Nonprofits Partnerships)模式;

3.提出社区制是对单位制、街居制的一种超越,本质上是基层社会关系的再造与社区管理结构的重构;

4.提出在当前特定发展阶段,社区行政性事务的存在具有客观现实性,关键问题是行政性事务应该由哪种社区组织承担、怎么承担的问题,创新社区管理模式,必须从这一现实出发,并由此提出“社区是典型的复合管理地带”的新观点;

5.对目前代表性的社区服务平台设置模式进行了系统的比较分析,从建构社区复合管理结构角度,提出了建立社区服务平台“并设模式”的制度安排新思路;

6.运用公共政策分析的框架,提出了构筑与社会主义市场经济相适应的居站并设、议办协调、公众参与、共建共享的社区建设新体制的一揽子公共政策;

7.总结提炼了中国式社区管理的典型样本。

总之,社区建设是适应我国社会快速转型的需要而与时俱进的一项制度创新,社区管理是管理思想和理念在社区层面的实际应用和理论创新,中国式社区管理更是社区管理理论与中国社区建设实践紧密结合、互动互促而产生的一项社区综合改革的尝试和社区管理模式创新。

坚持改革创新是推进新时期社区建设的强大动力,只有坚持解放思想,不断破除传统观念和体制的束缚,不断创新体制和机制,社区建设才能不断开创新局面,20多年来我国社区建设的发展历程归根结底是一个不断改革创新的过程。

作为中国式社区管理模式创新的一个个案,北京市的社区规范化建设工作正在稳步推进,但与许多其他方面的创新一样,在社区管理领域理论滞后于实践的矛盾依然比较突出,在这种情况下,对北京市的个案进行深入的实证研究和理论探讨,对于完善有关理论和推动有关实践都具有重要的意义。

第二节 社区管理与治理的关系

一、社区建设的现实困境

回顾社区建设的发展历史可以看出,与我国经济社会其他领域的改革创新一样,社区建设也带有明显的“以问题为导向”的特点,也就是以具体的实际问题为出发点,以分析问题为切入点,以解决问题为导向,实行渐进式的改革和制度创新,这种以问题为导向制度创新是在现实土壤中生长起来的,因而具有很强的生命力。“以问题为导向”、“摸着石头过河”已成为我国改革开放能够取得成功的基本经验之一。如果从1986年开展社区服务工作算起,我国的社区建设经过25年的发展,已经取得了令人瞩目的成绩,初步实现了对传统“街居制”的改造,比较有效地解决了传统“单位制”社会管理体系解体后引发的诸多社会问题,随着改革的不断深入、社会转型的不断加快和居民群众对社区建设需求的不断增加,许多新的、深层次的矛盾和问题日益突出,这些问题制约了和谐社区建设和发展进程,难以适应新形势下社区居民管理服务需求,造成了目前社区管理的“困境”。现阶段推进社区建设的主要着力点就是采取措施努力解决这些问题、化解这些矛盾、走出这个困境,因而这种“困境”也成为新时期社区治理应运而生的现实起点和依据。

从社区治理的角度来看,社区建设的主要问题表现在以下几个方面:

1.管理主体单一化

作为城市基层地域性社会组织和管理单元,社区中组织的分化程度低,管理主体单一。社区组织的名目很多,包括社区居民代表大会、社区居委会、社区党组织(党支部、党总支)、社区服务站、业主大会、业主委员会、社区共建联席会、社区事务协商会、社区社会组织、物业服务企业等,不下十余种,但在目前的社区组织结构和实际工作中,能够作为管理主体出现的只有社区居委会一种组织,其他组织形式要么与社区居委会重叠,要么属于非常设机构,要么力量薄弱、资源贫乏,要么流于形式,都无法承担管理主体的作用,尚不能成为独立的管理主体。

以北京市为例,北京市委社会工委、市社会办在2008年7月所进行的全市社区基本情况调查的有关数据显示,北京市在社区层面普遍建立了基层党组织,经过多年的不懈努力,社区党建工作得到了全面加强,党组织人员的配备也较为齐全,在全市参加调查的2519个社区中,经选举产生的社区党组织成员共计10470人,平均每个社区党组织成员为4.2人。其中专职从事党务工作的社区党组织成员为2702人,占社区党组织成员总数的25.8%,平均每个社区1.1人,部分区县甚至没有专职人员。兼职从事党务工作的为7768人,占74.2%。兼职从事党务工作的社区党组织成员中,与社区居委会交叉任职的为3744人,与社区服务站交叉任职的为760人,与社区居委会、社区服务站同时交叉任职的为1123人,其他人员(包括社区居民和社会在职人员等情况)为2141人(见下列图表)。社区党组织专职工作人员队伍以离退休人员为主,约占60%;年龄结构较为老化,年龄在50岁以上的占总数的2/3。北京市社区党组织成员专兼职情况

可见,在实际工作中,在社区工作的社区党组织成员中,有将近60%与社区居委会成员交叉重叠,专职党建工作人员缺乏,而且社区党组织主要以离退休党员为主体,这在某种程度上阻碍了社区党组织领导核心作用的发挥,也使社区党组织在统筹和干预社区资源调配方面显得力不从心。从社区中另外一个重要的常设组织——社区服务平台的情况来看,也普遍存在着“居站不分”的现象。开展社区规范化建设之前,北京市在社区层面存在许多社区工作站、社区服务站、社区居民事务办理站、社区事务代办站等名称不一的社区事务办理服务机构(统称社区服务平台),其工作人员主要是社区聘用人员和社区协管员。根据调查,社区协管员平均每个社区为4.8人,社区聘用人员为1.2人。这些社区服务平台的日常管理工作大多由社区居委会负责,全市82.4%的社区服务站设置了站长职位,其中仅12.0%(177人)为专职站长,56.2%的社区服务站站长由社区居委会主任、副主任兼任。社区服务平台与社区居委会普遍处于人员交叉、职责不清、你我不分的状态。

到了2008年年底,北京市建立业主委员会已达707个,其中住宅类业主委员会669个,仅占全市实行物业管理住宅区的20%。从总体情况来看,业主委员会的建立和发展还处于起步阶段,许多关系尚未理顺,许多问题尚待规范,而且,业主委员会管理社区事务的范围有限,在社区管理中发挥的作用还不明显。

在我国目前的制度环境中,与其他社区组织相比,作为城市基层群众性自治组织的社区居委会本身具有得天独厚的发展条件:其在社区中存在时间最长、发挥作用的合法性最强、权威性最高、法律保障最充分、社会认知度最高、群众基础最广泛、与政府的关系最紧密、掌握的社会资本最丰富。在社区其他组织发育不完全的情况下,社区居委会成为社区唯一的管理主体,几乎负责管理社区的一切公共事务。此外,由于国家政策规定将规模调整后的社区居委会辖区作为社区,因此,在实际工作中,习惯上提到社区,指的就是社区居委会,社区居委会等同于社区。这种管理主体单一化的状况至少造成了以下几方面问题:

一是造成了社区居委会的功能混杂。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定:“城市和乡村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会,是基层群众性自治组织”,它的主要任务是“办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”1989年七届人大常委会第十一次会议通过、1999年1月1日开始实施的《城市居民委员会组织法》规定居民委员会是“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。尽管我国城市居民委员会的法律定性是非政府组织的一种形式,但在实际社会生活中,随着改革开放的不断深入,我国的社会组织功能发生了巨大的结构性变化,现代企业制度的建立明确了企业的生产、经营功能,剥离了其在计划经济体制下承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能;行政管理体系的改革也将一部分社会管理、社会服务职能从政府中分化出来,这些转移出来的社会管理和服务功能则直接地落在了作为城市社会基础单元的社区中。企业、政府在实现“功能单一化”的同时,也造成了社区唯一的管理主体——社区居委会的“功能多样化”,使其在整个社会系统中具有极其独特的身份。这种功能多样化主要表现在社区居委会在社区中承担着多方面的职能和任务,集中了多方面的权力和责任,同时发挥着“基层群众自治的组织者”、“居民利益代言者”、“部分社区事务的实际决策者”、“大部分社区事务的实际执行者”、“社区矛盾纠纷的协调者”、“党和政府在社区的代言者”、“党和政府与社区的连接者”和“政府公共服务及行政性事务的承担者”等多种功能,社区居委会集这些职能于一身,表面上增强了社区居委会地位和作用的重要性,但实际上使社区居委会成了“承担多种功能的单一组织”,严重危害了其存在的合法性和认同度,阻碍了其正常功能的发挥和社区工作效率的提高。

二是造成了社区居委会成员的角色冲突。随着社会的发展,在社区中已日渐明显地分离出两类相对独立的事务:行政性公共事务和自治性公共事务。在管理主体单一的情况下,上述两类事务都由居委会独家完成,政府的行政功能和居民的自治功能成为社区居委会承担的多种功能中最主要的两种功能,也使社区居委会同时扮演着“政府的腿”和“居民的头”的双重身份。2000年中办、国办转发的《关于在全国推进城市社区建设的意见》(中办发[23]号)中提出要“努力建设一支专业化、高素质的社区工作者队伍”。以此为依据,北京市也开始采取“选聘分离、民选街聘”、“为社区居委会配备社区事业干部”等形式,建立社区专职工作者队伍。这种做法虽然提高了社区居委会成员的整体素质,但也使社区专职工作者双重身份、角色冲突问题更加突出。一方面这些社区专职工作者是街道聘任人员,由街道支付工资;另一方面要参加选举,经过选举程序当选居委会成员。这种双重身份导致社区专职工作者作为“民选”的居委会主任,是居民大会选举出来的居民领袖和代言人,要代表居民利益、反映居民的问题、开展居民自我管理、自我教育等自治工作,为居民服务;但作为“街聘”的社区工作者,工作上又要对街道负责,代表政府,执行街道分派的行政性工作任务。对居委会来说,其所代表的居民利益与政府所代表的整体公共利益难免会有矛盾与冲突。对于社区专职工作者来说,行政性工作比较具体,相对来说落实、执行性的工作较多,操作简便,驾轻就熟;而自治性工作任务较虚,很多工作需要根据社区实际创造性地开展,对于专业知识技能和工作技巧要求较高,开展难度也较大,但大部分社区工作者对专业化的社区工作方法并不熟悉,缺乏在新形势下开展居民教育、居民组织、民主决策和民主管理等自治工作所必需的社区工作方法和经验。加上社区居委会的经费来源、人员考核和日常管理都依赖于政府和街道办事处,因此,当政府委派的工作和居民的自治工作发生冲突的时候,社区居委会往往是牺牲居民的自治工作,保全政府委派的工作,使得居委会的实际功能背离其“自治组织”的性质。但是社区工作者天天深入在居民区中和居民打交道,目睹着居民的问题,对居民的问题有同感,也希望给居民解决一些实际问题,反映居民的意见和建议。在这种情况下,社区工作者是忧心忡忡、矛盾重重,一头是自己的工作对象,使自己愧不能当、爱莫能助;另一头是自己的顶头上司,使自己谨小慎微、保住饭碗。随着居委会直接选举的比例越来越高,居委会直接代表居民意志的倾向将越来越明显,也容易形成居委会趋利避害的行为形态:如果居民不满,就将责任推给政府;如果受到政府批评,则将责任推给居民。

三是造成了社区工作效率不高。社区居委会成为社区公共产品供给的“大包大揽”者,已经严重超过自身承受能力,实践中社区居委会提供的公共产品包括社区治安、社区服务、卫生、环境、文化、教育等。而这些产品和服务实际上有许多都需要由专业化的组织提供,需要政府、社区组织、社区单位和社区居民通力合作,单靠社区居委会自身的人力、物力是无法完成的。社区组织这种职责不清、缺乏分工、低度专业化的状态,严重影响了各类社区工作的效率,尽管社区居委会整天加班加点、辛勤忙碌,但无论是社区自治性工作还是行政性工作,都处在低水平应付、低层次运作、低效率运行的“粗放式经营”的阶段。

2.管理机制行政化

在我国社区建设的发展过程中,政府一直发挥着决定性的主导作用,承担着对社区建设进行发起组织、规划指导、提供政策扶持和财力支持、推动日常工作开展等多重任务。政府成立了专门的机构和组织来具体负责社区管理工作,为社区建设投入了大量的人力、物力和财力。这种状况在社区建设发展的初期无疑起到了巨大的推动和促进作用。但随着社区建设事业的不断深入开展,其弊端也逐渐显现出来,其中较为突出的就是政府在角色扮演和职能行使过程中,管理体制不顺,职责不清,定位不准,造成了社区管理机制的行政化。目前,转变政府职能已经成为实现社区建设管理体制和运行机制创新的关键环节,也是建立新型社区治理结构的重要前提。社区管理机制行政化主要表现在以下几个方面:

一是社区功能行政化。在社会转型加速的大背景下,城市出现了流动人口增多、农民进城打工人员增多等社会问题,我国社会“单位制”的逐渐解体产生了单位功能专门化、单纯追求效率的发展趋势,导致单位纷纷减员增效、剥离社会保障职能,这些变化在客观上都提出了单位制管理向社区制管理转变,增强社区管理职能的要求。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中明确规定了居委会“协助人民政府或者它的派出机关做好与社区居民利益有关的社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济社会保障、青少年教育等项工作”的职责。但在社区建设和社区发展的实践中,比较普遍地存在着政府“缺位”的现象,本该由政府直接承担的行政事务却交给社区承担,造成了社区功能的行政化,作为社区唯一的管理主体,社区居委会担负着沉重的行政负担。政府各职能部门都强调“工作向社区延伸”,但在实际操作过程中,只是简单地把工作推给了社区,相应的职能、权力却没有明确,这些工作逐渐成了社区的“份内事”,并要接受各有关部门的检查和考核。本来是社区去督促、检查职能部门的工作,却变成了职能部门来检查、监督社区工作。又加上基层政府各部门临时性的统计、调查、统治、检查等任务都通过街道办事处落实到居委会来执行。使居委会工作的大部分时间都花在所谓的“协助”政府部门的工作上,这使得社区居委会已经不仅仅是“协助者”,更是具体的操办者和执行者。

据不完全统计,目前社区居委会承担着160多项工作,150多项台账记录,面对20多个部门、近40个工作项目的检查或考核,要出具与居民事务相关的20多种证明,共承担各类工作任务高达250余项,其中有超过六成的任务是协助政府开展的工作。社区居委会台账材料多、调查报表多、会议活动多、组织牌子多、硬性指派任务多已成为普遍现象。过重的行政性负担,在很大程度上弱化了社区居委会的自治职能。行政性工作成了社区居委会工作的主体甚至接近于全部,而且主要由民选的社区居委会成员承担,使其没有足够的时间和精力组织开展《居委会组织法》规定的居民自我管理、自我教育、自我服务的本职自治性工作。居委会进一步成了政府办事的腿,行政化趋势严重,居民民主自治基本上被行政性工作覆盖。

二是社区运行载体行政化,社区社会组织发育严重不足。社区管理机制行政化的另一个表现就是在政府职能“缺位”的同时,还存在着“越位”的现象,特别是在职责范围上“以政代社”,对城市居民日常生活的许多微观事务管理过多,承担了许多不该承担的职能,包揽了许多不该管也难以管好的、本该由社区社会组织承担的社区事务,导致行政因素向社区全方位、弥漫式渗透,使其组织力量和机制缺乏发挥作用的空间和必要的资源,社区社会组织的发展受到严重阻碍。

在现代社会中,非政府、公益性和非营利性等特征的社会组织是承接政府和企事业单位转移剥离出来的社会职能和服务职能的主要载体。随着我国改革开放的进一步深入,原来由政府和单位承担的许多社会职能越来越多地被剥离出来,加之人们生活质量逐步提高,各种社会需求越来越多,人口老龄化等社会问题日趋严重,而我国原有的各种社会组织极其缺乏,在社区层面能够提供社区公共服务、承办社区公益事业的社区社会组织的发育更是不容乐观。造成这个问题的主要原因之一是目前政府对非政府的社会服务机构、专业化的社会工作机构等社会组织的培育还不到位。如果说政府在经济领域的重要角色或职责是培育和监督市场的话,那么在社会领域内,其重要的角色或职责就在于培育以及指导和监督专业的社会组织、社会工作机构并为这些组织发展创造良好环境。现实情况是,一些政府部门和官员已习惯于“以政代社”,直接包办代替许多社会事务,直接操办着许多社区事务性工作,如直接组织和承办了社区内的文化活动、公益性慈善活动、志愿者活动、科普活动等;亲自对社区的环保、节水、卫生和免疫等事项进行组织和管理等,而没有充分发挥培育社会及其相应的组织要素的作用。政府对介入社区发展的专业性社会团体和社会工作机构的“资助性投入”不到位。在社区建设过程中,将非政府专业性社会团体和社会工作机构引入社区建设和社区发展进程,对于化解人际矛盾与社会冲突、矫治越轨行为、帮助弱势群体自主自强、缓解社会冲突、维护社区乃至全社会的稳定,都有极其重要的作用。然而这些社团或机构毕竟不是也不应是面向市场的营利性机构,而是服务社区居民或特殊群体(如弱势群体、边缘群体)的公益性的非营利性组织,故其运作资金通常都是由政府、企业、慈善组织等所资助的。从当今发达国家和我国香港地区的情况来看,政府资助所占的比例相当高。当然,政府的资助经费一般都以政府委托项目或竞标项目的形式下达。反观我国的情况,通常政府财政中缺乏这样的专门预算,大多仅有一些数量微弱的临时性投入。不仅数量少,而且投入的任意性很大,缺乏制度性机制的规范与约束。

由于上述原因的存在,尽管近年来北京市社区社会组织迅速发展,已成为加强社会建设、构建和谐社区的一支重要力量,但仍存在许多问题和缺陷:首先,目前全市共有各类社区社会组织1.5万余支,人数近40万,但主要是各种文体活动和志愿服务团队,其中仅志愿类社区社会组织就达到将近万支,占总数的60%。结构明显不合理;其次,普遍存在发育程度低、规模小、实力弱、资源不足、能力不足、行政依赖性强、作用发挥不明显、内部机制不完善等问题,还难以有效承担实施政事分离、政社分离而转移出来的职能,推进社区自治的作用也有限;再次,社区社会组织的管理体制不顺、培育政策不健全,社区社会组织对社区建设的参与程度和效果都处于较低水平,仍面临法律地位、资金、场地、人才、机制等多方面问题。社区社会组织的发展现状与构建和谐社会首善之区的要求不相适应,总体上还不能满足人民群众日益增长的物质文化需求。

三是社区工作方式行政化。按照我国《居委会组织法》等有关法律的法理原则,作为政府派出机关的街道办事处、政府职能部门与社区居委会的关系是指导与协助、服务与监督的关系,而不是领导与被领导、命令与服从的行政隶属关系。在实际工作中许多地方政府把对居委会的指导责任变成领导责任,不会或不习惯于对社区自治组织及其他居民组织的政策“指导”;在工作方式上,政府及其派出机关习惯于计划经济时代的传统做法,自觉或不自觉地将社区居民自治组织和非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位,并且直接干预这些组织的自主权利,习惯于采取自上而下的垂直、单向管理模式,对社区实行直接领导和业务指挥,直接管理居委会的日常活动,采用考核、检查、评比等方式直接干预社区居委会的日常工作,更有甚者直接决定居委会成员的人选及其任免,造成了社区工作方式的行政化色彩十分浓烈。

上海市一次抽样调查结果显示,60名居委会主任、副主任中有68.3%的人认为,目前街道与居委会的关系是领导与被领导关系。此外,大部分社区居委会在实际工作中采取的是“机关化”的工作方式,实行与国家机关相同的作息时间制度,按时上下班,结果是居民上班他们上班,居民下班他们也下班的局面。居民休息时,居委会也休息。造成居民与社区居委会之间缺乏正常的沟通和交流,居委会成员缺少足够的时间来整合和聚集居民的意见和意志。

3.社区自治浅层化

与社区管理主体单一化、社区管理机制行政化密切相关、互为表里的一个突出问题就是造成了社区自治的浅层化和表面化,社区自治机制的缺乏与社区行政机制的泛化成为一个问题的两个方面。

社区居民自治是我国城市基层民主建设的核心,而社区居民自治主要通过社区居委会的选举和运转来实现。相对于乡村村民自治而言,我国的社区居民自治全面启动工作起步较晚。我国城市社区居民自治制度建设取得了明显的进展,但从总体上看,现代城市社区民主自治还在探索过程中,实践中尚面临很多问题,主要表现在以下几个方面:

一是社区民主自治的法律保障不完备。我国现已初步形成以《宪法》为根本,以《居委会组织法》为基础,以各地实施办法和选举规定为主体的城市基层民主自治法规体系。但与迅速变化发展的社会生活相比,与人民群众不断增长的参与需要相比,我国城市基层民主的法治化进程还存在明显的滞后性,城市社区自治和基层民主的发展尚缺少一个完整法律体系的保障。首先,现有基层民主自治法律的明显缺陷主要表现为重实体、轻程序,许多程序性的内容放在实体法中表述。关于程序的规定过于简略,甚至没有规定程序,特别是对于违法问题缺少法定的解决程序。当基层民主发展中出现矛盾和争议时,迫切需要的是法律的适用和司法部门的介入,并依法作出公正裁判。但是在我国法律体系中,既缺少解决这些矛盾和争议的相关法律,又没有相应的法律规定来启动司法程序,为公民的民主权利提供各种法律救济。选举程序过于简略,相关法律内容缺乏。

在技术层面上,很多条款规定过于简单笼统,缺乏具体的、操作性强的规范和程序。其次,法律规定的社区居委会行为模式在现实中相互矛盾。《居委会组织法》第三条第六款规定社区居委会“向人民政府或它的派出机关反映居民的意见、建议和提出要求”;第十条又规定:“居民委员会向居民会议负责并报告工作。”按照这些规定,社区作为居民自治组织,其行为模式应该是代表居民利益并向政府提出居民的要求,突出其自治功能。但是,《居委会组织法》第二条又规定:“居民委员会要协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”据此条款,社区居委会的行为模式是听从基层政府指令,维护政府行政权威。这样就意味着社区居委会要同时履行行政职能和自治职能,但在居委会资源有限情况下,使其处境尴尬。

最后,《居委会组织法》以及相关文件没有明确界定社区居委会与其他社区组织的关系,导致实践中矛盾丛生,但又找不到解决矛盾的法律依据。其中,表现最突出的是《居委会组织法》、《物权法》和国务院《物业管理条例》等法律法规都没有明确界定社区居委会与业主委员会、物业服务企业的关系。北京市曾多次提出将物业管理纳入社区建设,但目前居委会与业主大会、业主委员会关系尚不明确。在现行《物业管理条例》中,只对业主大会、业主委员会与社区居民委员会的关系作了原则性规定。而居委会对业主大会、业主委员会进行指导、监督的具体含义不清,责任不明,居委会行使“指导、监督”的职责无具体依据,也缺乏具体手段。有些业主大会、业主委员会也不接受居委会的“监督、指导”,甚至与其对立。社区内因物业管理引发的各类矛盾纠纷已经成为影响社区和谐和社区管理的突出问题。

二是社区居委会选举在某种程度上流于形式。《居委会组织法》规定居民委员会由居民会议选举产生,居民会议有权撤换和补选其成员。我国的社区居委会选举总体上看都经历或正在经历由指派到选举;由形式性的选举到实质性的选举;由间接选举到直接选举;由无竞争性的等额选举到有竞争性的差额选举;由竞争性较小的居委会普通成员的差额选举到竞争性较大的居委会副主任、主任的差额选举;最终发展到部分社区“海选”的历程。但在实际选举工作中,我国城市居委会的直接选举覆盖面为22%,其余78%的居委会都是通过户代表和居民小组选举产生的。社区居民参与意识不强,许多社区居民连谁是本居民小组组长都不清楚,至于是如何产生的更不得而知。等额选举使候选人落选的机会降到了最低点,民主选举成了走过场。在候选人的确定上,受街道办事处的影响也很大。在一些实行居民代表选举的地方,存在着代表不是由居民选举产生,而是由街道办事处或上届居委会推荐或指定,甚至个别地方有编造代表名单的现象。有的街道办事处将自己未看上而居民又信任、有可能被选民选上的人选调至其他社区,在一个陌生的环境参加选举。有的地方由街道办事处指定候选人或指定没有任何竞争力的人作为指定候选人的陪衬。行政干预过多,政府包揽过多,包办色彩太浓,其内容本身的指令性、规定性多于应有的指导性。这种事无巨细地“为民做主”、“替民做主”的做法,限制和束缚了社区居民自治的空间与个性,不利于培养社区居民的民主意识和居民对社区事务的自觉参与,不利于引导、培育社区居民自治。

三是社区居民会议在某种程度上形同虚设。社区居民会议是社区居民依法行使民主管理权利的组织形式。《居委会组织法》第十条规定“居民委员会向居民会议负责并报告工作”,“涉及全体居民利益的重要问题,居民委员会必须提请居民会议讨论决定”。从这个意义上说,居民会议应当是社区公共事务的决策机构,是社区自治的权力中心。但实际上,社区居民会议作用发挥得并不理想,居民会议一年也召开不了几次,即使能正常召开,参加人数也不多,基本上形成不了决议,对社区公共事务的决策权和影响力都很有限。

四是社区自治的有关制度在某种程度上无法操作。虽然许多社区基本上都制定了《社区组织自治章程》、《社区共建理事会章程》、《居民自治章程》等规章制度,这些制度本来应该由全体社区居民或社区居民会议协商制定,但一般情况下都由街道办事处统一制定分发给各社区遵照执行。而且这些制度内容一般都比较固定,千篇一律,缺乏针对性,有的制度条款不切合实际,操作性不强,民主自治中碰到的新情况、新问题缺乏行之有效的解决办法。

4.社区参与初级化

社区参与是社区建设的一项基本原则,同时也是推动社区建设的重要动力。理论界和政府都十分强调社区参与在新时期社区建设中的重要意义。早在社区建设开展之初,在中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中就提出:“要坚持政府指导和社会共同参与相结合,充分发挥社区力量,合理配置社区资源,大力发展社区事业,不断提高居民的素质和整个社区的文明程度,努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。”但在实践中,社区居民和驻社区单位的社区参与尚处在初级阶段,总体上发育不成熟,社区参与的层次较低,社区参与的意识较弱,社区参与的制度建设还不完善,这已经成为严重制约社区建设发展的关键因素之一。

社区参与的初级化主要体现在以下几个方面:

一是社区参与的总体水平比较初级,社区总体参与率低。通过对社区居民参与状况的多次调查都反映出大多数人不愿意参加社区事务,居民的社区认同感、公共意识、自治意识和参与意识比较淡薄。例如,2005年华中师范大学城市社区建设研究中心与湖北省民政厅关于湖北省城市社区建设情况问卷调查的数据显示:无论是政治性参与,还是非政治性参与;无论是本地居民参与,还是外来居民参与;无论是动员式参与,还是主动式参与,居民的参与率都较低。在各种居民参与中,很少有达到80%的参与项目和行为,而参与率一般都低于60%,实际参与过居民论坛和听证会的只占5%左右。居民参与率总体偏低。同样,驻社区单位由于体制上的原因属于不同的“条条”,和社区的横向联系一直很薄弱,单位领导人及其职工社区意识的缺乏,再加上单位还未能与社区利益捆在一起,这就导致这些单位对于社区活动、社区自治仅仅是应付了事,很难自觉地加入社区。当前动员单位参与社区建设主要靠两种方法:第一,通过具体的政策法规和组织机制加强协调,比如一些地方是通过建立社区党建联系会议和社区管理委员会等制度把社区中的单位纳入社区建设中来;第二,靠社区工作者的个人影响力。但总体上效果并不明显。特别是长期以来中央单位社区自成一体,一般情况下由中央单位自行管理,并未纳入到北京市统一管理,形成了北京社区管理的“飞地”,这既不利于北京城市管理的一体化全覆盖,使得中央单位社区居民缺乏归属感,也影响了双方社会公共资源与服务的交流与共享。

二是社区参与的结构比较初级,参与人员群体不均衡。不同年龄、收入、文化程度、居住区域的人的参与率有很大不同。表现为社区活动的参与者主要是“老少弱闲”。“老”,即城市离退休的老年人;“少”,即放寒暑假的中小学学生和儿童;“弱”,即定期到社区领取最低生活保障金的低保对象,以及需要社区提供帮助和保障的下岗职工、失业青年、残疾人等弱势群体;“闲”,即参加社区活动的主要是大多数时间都在社区的居民,而在职人员很少参加社区活动。社区参与和这些群体的利益关联度大,他们也容易被组织和动员,社区也更愿意针对这部分人开展活动,如组织老年人参加文体娱乐队,为假期的中小学学生开办辅导班等。这种参与群体的结构造成了两极化现象:“老少弱闲”群体参与社区活动较为积极,但因受教育程度、经济实力、社会影响力较弱而无法深入参与社区事务、影响社区发展;与此相反,受教育程度较高,经济、政治影响力较强的在职人员、中青年群体则由于工作繁忙等原因无法或不愿意参与社区活动。此外,庞大的城市“流动人口”群体既不是乡村社区的参与者也不是城市社区的一分子。

三是社区参与的层次比较初级,社区参与的程度不深,参与的形式不够丰富。将社区参与类型分为四类:强制性参与、引导性参与、自发性参与和计划性参与(见下列图表)。四种参与类型分别有相应的经验代表:福利性参与、志愿性参与、娱乐性参与和权益性参与。社区参与的类型

四种参与类型的自主性按照强制性参与、引导性参与、自发性参与和计划性参与的顺序依次升高,对社区共同体形成的影响也由弱到强。从目前社区参与的实际情况来看,社区参与的实际领域和范围都很有限,居民在大多数情况下只是参与社区具体事务的运作,福利性参与和娱乐性参与较多,而很少参与决策和管理,很少涉及社区公共事务的决策和社区公共权力的运行。

以2005年华中师范大学城市社区建设研究中心与湖北省民政厅关于湖北省城市社区建设情况问卷调查情况为例,调查中有66.67%的居民没有向社区党支部或居委会提出过改进服务的建议,31.11%的居民表示没有参加过居委会换届选举;当问及“自2004年以来是否参加过社区组织的居民文体活动”时,68.89%的居民都回答“参加过”。有的学者从另外一个角度得出了同样的结论,曾提出社区参与是公民参与的一种形式。被公众参与研究者和实践者广为引用的“公民参与阶梯论”中将公共参与分为三类、八个层次:第一类是“假性参与”,包括操纵和治疗两个层次,这个层次的参与是政府“教育”和“治愈”参与者;第二类是“象征性参与”,包括告知、咨询和安抚三个层次,这个层次的参与活动给参与者表达意见的机会,但是决策权仍然控制在掌权者手中;第三类是“有公民权的参与”,包括“伙伴关系”、“委任权”和“公民控制”三个公民参与的最高层次,在这个层次中,公众是政府的伙伴,公众参与决策并在决策过程中占主导力量。中国当前的社区参与停留在“假性参与”层次,已经提到官方议程中的“社区听证会”、“居民会议”、“市民评价卡”等创新制度设置所追求的是“象征性参与”,但是“有公民权的参与”才是社区参与的终极目标。

四是社区参与的方式比较初级,被动参加多,主动参与少,多为动员型参与和被动式执行性参与。目前社区建设依靠党组织和政府的宣传与推动多,社区服务也多由政府提供,并通过行政力量动员社区成员参与,这种参与方式不能充分调动社区成员的主动性与积极性。居民所参与的各项社区活动很大程度上不是出于自愿、主动,是在社区和政府部门以政治性或行政性手段动员、劝说下进行的,如社区工作上门动员居民参与社区组织的换届选举、参与居民听证会、参与听取居委会有关社区工作的通报等,其参与的形式主要是执行社区管理机构业已形成决定的事项。有些居民参与的愿望虽然较强,但参与观念仍然受传统观念的影响,将社区建设视为政府、街道与居委会的事,依赖心理及被动接受服务和领导的意识较强;大量的社会组织与所在社区之间存在疏离状态,缺少主动参与社区事务的责任感,思想观念与实际需要尚有不少差距,参与也较被动。

五是社区参与的渠道比较初级,载体不充分。一方面,在社区运行机制行政化的情况下,社区居委会在社区中的信赖度和权威性也相当有限,不少居民认为社区居委会的工作就是政府的事,与己无关,对于社区居委会也就漠不关心,更谈不上主动参与。

另一方面,社区内部政府以外的社会资源甚少或几乎没有,而现阶段社区社会组织又刚刚处于发育和开发阶段,无论是组织的数量、结构、能力还是可供动员群众的资源都还相当稀缺,导致社区社会组织权威不足,不能适应社区发展的需要,也无法为社区参与提供有效的渠道和载体。

六是社区参与的效果比较初级,居民参与行为的效能总体偏低。居民参与效能偏低是指居民在实施参与行为后,对政府和社区公共管理组织的影响小,居民意愿表达后的收效低;从另一角度讲,就是政府和社区公共管理组织对居民利益表达的回应度及实施效率低,没有及时满足居民的需求,社区居民参与对社区工作的影响力度不是很高。例如,某社区“社区建设与门栋自治”的问卷调查显示,当问及“您对社区创建活动反映的问题,得到解决没有”时,17.53%的居民选择“没有解决”,37.11%居民选择“解决了一部分”,这意味着有一半以上的事情都没有很好地解决,居民参与效能并不高。

5.支撑体系薄弱化

支撑体系薄弱化突出表现在以下两个方面:

一方面社区公共服务设施不足的问题没有得到有效解决。社区公共服务硬件设施是为社区成员提供公共服务、方便居民办事的主要场所,是衡量一个城市文明程度和社区建设水平的重要标志,是构建社会主义和谐社会的基本保障。目前,北京市社区公共服务设施与城市的快速发展,与广大居民日益增长的公共服务需求相比,还有较大差距。截至2007年年底,全市只有18%的社区工作和服务用房面积达到了《北京市“十一五”时期城市社区发展规划》中提出的350平方米的标准。在名义上已建立的1797个社区服务站中,只有120个社区服务站具有独立的工作和服务用房,平均面积仅49.8平方米,其余均与社区居委会合署办公,已越来越难以适应新形势下社区服务站工作的需要。

另一方面是社区管理和建设所需经费没有得到充分保障。社区办公经费、活动经费严重缺乏,各区县普遍反映,社区党组织和社区居委会、社区服务站的办公经费比较紧张,办公经费和活动经费的划拨标准也相对较低,难以满足其正常运转的需要。

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