政府绩效合同评估体系构建与制度安排研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者:卓萍

出版社:知识产权出版社

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政府绩效合同评估体系构建与制度安排研究

政府绩效合同评估体系构建与制度安排研究试读:

前言

随着“国家治理现代化”“网络化治理”“政府与社会资本合作(Public Private Partnership, PPP)”等词汇日渐成为当代政府管理的新的话语体系,协作、民主与绩效导向也成为新时代建设“好”政府的价值诉求。映射到实践领域,需要一系列兼具价值导向与工具效应的运行机制来践行改革信念,衍生于政府合同与绩效管理双重领域的政府绩效合同就是这类运行机制的典型形态。然而,从理论与实践的发展成熟度来看,政府绩效合同仍处于“襁褓”时期,与提升政府绩效合同治理能力的呼声形成强烈反差。本书以政府绩效合同评估体系构建与制度安排研究为主题,将构架政府绩效合同的基本理论、价值取向为基础,以评估模型、评估指标体系构建、技术方法、评估体系运行、制度安排为逻辑架构,致力于建构政府绩效合同评估体系的理论分析框架。

界定政府绩效合同概念与内涵是理论研究的起点。本书在界定政府绩效合同概念的基础上,选取了比较分析方法,从横向层面剖析了其与政府合同、合同制治理及政府绩效评估之间的关系;在纵向层面,则从演化发展的视角阐述了传统政府合同走向政府绩效合同的变革轨线。

政府绩效合同评估体系是一个完整的过程,各个环节都需要精心设计,其中构建评估指标体系是整个过程的核心机制,评估指标权重设计则为其提供了技术保障。本书以创新扩散模型为理论框架,构建了以合同战略、合同内部效果质量、合同外部效果质量及扩散发展为评估维度的政府绩效合同通用型理论评估指标体系。并在此基础上,通过德尔菲法和层次分析法分别对理论评估指标进行隶属力分析和权重设计,剔除隶属力较低的指标,最后形成一个由4个一级指标、11个二级指标和34个三级指标所构成的通用型评估指标体系。

在本书第5章和第6章分别就政府绩效合同评估体系运行、政府绩效合同治理制度安排进行了探讨。第5章将管理控制系统理论中的戴明循环系统作为绩效合同流程的理论分析框架,相应地将流程划分为政府绩效合同评估体系之规划、绩效工具运行、绩效评估与评估结果运用这四个子系统;在制度安排上,第6章根据网络治理理论,从新型合同文化重塑、行动者合作机制创新、管理组织机构优化及相关政府工具选择这四个维度论证了实现政府绩效合同治理的思路及策略。

本书适合高等院校公共管理专业本科生与研究生、公共管理硕士(MPA)学生、公共管理专业的教学科研人员、从事公共管理实践的公务人员、从事PPP项目的管理人员阅读学习和参考。卓萍2016年7月第1章导论本章主要在对选题由来、研究背景及研究意义进行阐述的基础上,界定政府绩效合同评估体系与制度安排研究的核心概念,并对政府绩效合同这一主题的国内外研究动态及发展趋势进行评述,据此明晰研究主旨及目标,提出本书研究思路、研究方法和技术路线,构建出基本研究框架。1.1研究问题的提出与研究意义1.1.1 研究问题的提出1.1.1.1 公共服务网络化趋势对政府合同治理能力提出了更高的要求

在20世纪初,等级式的政府官僚体制是用来提供公共服务和实现公共政策目标的主要组织形式,通过命令属下出色完成虽专业但无需判断力而只需要整齐划一的日常工作任务,公共管理者可以赢得喝彩和认可。现如今,这一“传统时代的信条”却遭遇到了前所未有的“无助”和抨击,呈现出公私边界日益模糊、社会各主体间依存度日益提升的发展态势。政府高级管理人员的核心职责已不再集中于管理人员和项目,而在于组织各种资源(常常不属于自己的资源),创造公共价值。政府机关、局、处和办公室作为直接服务供应者的作用已经越来越不重要了,更为重要的是作为一种公共价值的促动者。由此,政府角色也由公共服务的供应者转变为一个服务催化者,承载着契约、自由平等及信任等理念的政府合同内涵也得到了新的演绎,将成为公共服务供给网络化中、政府和社会资本合作(PublicPrivate Partnership, PPP)改革中的核心要件。

从民营化大师对政府合同的大力推崇,世界各地掀起合同外包的浪潮到美国近几年来政府合同外包趋势的回落,又诱发了学界对公共服务外包两级分化的正反面的争论。抽身于这一二元对立、非此即彼的单纯性讨论,从政府合同属性来看,它必将成为打造高效政府、实现公共服务有效供给、推进PPP改革的核心要素。如美国政府通过合同这一载体与私人企业、非营利性组织之间的合作,实现了信息技术、废品收集、国防军事服务、科技开发等一系列公共服务的供给,政府合同相应成为了公共财政支出、提供公众所满意的公共服务的介质。我国自2013年11月十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营以来,财政部作为第一责任人全面统筹推进PPP改革,各省市也结合自身情况积极探索推进PPP工作,据财政部PPP中心平台发布数据显示,自2013年推行PPP项目以来,截至2016年2月29日,全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台,项目总投资约8.3万亿元,涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。两年多时间,我国PPP项目发展迅猛,涉及投资金额巨大,而这些项目基本都以政府合同的形式进行特许经营、与社会资本展开合作。然而,公共服务外包有着“内生性”问题:承包者为了赚钱而罔顾公共机构的合同要求、罔顾公共利益,而公共机构往往由于缺乏时间、缺乏人手、缺乏专业方法来监督承包者的日常工作,这就使得公共服务外包常常走向失控。而强调绩效达成的政府合同恰能契合合同外包、公共服务网络化的发展诉求,以此明晰项目责任、实时监控项目进度及实施效果。美国学者库珀(Phillip J.Cooper)就将政府合同问题比喻为“不可忽略300磅的大猩猩”,指出“合同的规模和范围意味着政府官员和公民都不能对它漠然视之”。通过20多年的发展,美国政府官员和学界逐步认识到政府合同治理能力的缺失阻碍了公共服务改革的实践与发展,政府合同由于缺乏明确、具体的测评体系方法及有效的监管方式,导致公共财政资源浪费。在2009年6月22日美国《航宇日报》中报道政府会计总署(GAO)最近完成的一份报告中称,由于担心信息的完整性,政府机构在授予合同的过程中没有给予以往业绩(past performance)因素以足够的重视。国防部在采用以往业绩准则的过程中存在的问题主要有:在所有合同额超过500万美元的合同中,82%缺乏足够的和详细的有关记录,68%的已往业绩报告是过期的,39%的已往业绩报告是一年后补上的。基于此,奥巴马表示将改革政府合同体系以体现合同绩效。尽管我国行政发展与西方相比,有自身一些特点和要求,但从以公交、医疗改革为缩影的公共服务改革历程,以及近两年来PPP迅猛的发展态势,同样也折射出处于网络化治理、大力推行PPP改革中的政府关键在于提升其合同治理能力的诉求,且需要从绩效层面准确把握政府合同管理的战略导向、价值取向,依托大数据公共信息平台,通过评价机制来衡量资金是否按协议与合法程序支出、资源是否得到了有效利用以及是否满足了公众期望,以避免合同转包后的政府责任缺失、资金浪费、偏离公共利益等现象。因此,从这个意义上说,要切实提高公共服务供给效益,充分发挥网络化供给效益,真正促使PPP发挥融资及供给成效,必须以政府具有良好的合同治理能力为先决条件,为此,立足于当前我国政府改革发展趋势,借鉴吸收西方政府合同管理经验、技术与方法,积极探索政府绩效合同理论、实施方法等,将有助于从绩效视角重塑政府合同管理理念,提升政府合同治理能力,提升公共服务合同达成效力,“为公众做个好交易”。1.1.1.2 政府绩效合同将成为推进中央地方政府大部制机构改革的有效政府工具

所谓大部制,是指在政府的部门设置中,为克服和解决政府职能交叉、政府多门、权责脱节等政府管理问题,将那些职能相近、业务范围雷同的事项、相对集中,由一个部门统一进行管理,从而达到提高行政效率、降低行政成本目标的一种行政管理模式。我国自党的十七大提出我国行政体制改革的重点是要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制”以来,大部制便成为了新一轮行政体制改革的核心主题。大部制作为一种特有的政府组织架构,是一种由核心化的行政决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专门化的执行机构三个要素形成的政府组织架构,行政决策中枢重在实现对政府战略决策的领导权。随着中央国家机关2008年启动大部制改革,地方政府开始试水,如深圳市率先启动“大部制”改革,是继2003年“行政三分”深圳模式的再次上路,将原先46个政府工作部门减为31个、“瘦身”近1/3,80%的工作部门纳入整合范围,涉及的600多项行政审批事务减少近200项;继深圳之后,仅在珠江三角洲,佛山顺德区、广州市、珠海也都相继启动了“大部制”改革。2013年3月10日,随着国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》,又开启了新一轮实质操作阶段的大部制改革,具体为:实现铁路政企分开,将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部,交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展,加快综合交通运输体系;将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合,组建国家卫生和计划生育委员会;将国务院食品安全委员会办公室职责、国家食品药品监督管理局职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监管职责整合,组建国家食品药品监督管理局等,此外,此次还组建国家新闻出版广播电影电视总局、重新组建国家海洋局、重新组建国家能源局。历经两年半时间,中央政府大部制机构改革理念与具体思路已全面渗透到地方政府机构改革之中,如武汉市、长沙市、广州市等已基本完成市、区级政府机构改革,进行职能归并。据此,如何协同各职能、激励各子系统之间的合作绩效同样成为大部制机构改革由中央到地方、由宏观到微观纵深推进所不可回避的问题。

从行政生态及发展学的视角而言,大部制本源目的是寻求行政生态—职能—机构间的动态平衡,协同政府的不同层级和机构共同提供更为整体化的服务。但要使大部制本源目的得以实现,关键在于在大部制体系中如何使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调;如何形成部门间的整体联动机制。更为确切地说,即各部门间职责权限该如何协调,部门行政首长与下属间张力该如何平衡,条与块之间的矛盾该如何调解,执行机构与决策机构应根据何种工具媒介进行管理,部门间应根据何种标准来实现彼此间的平等协商等,都成为各级地方政府贯彻中央改革精神,理性推进改革的破题关键,以避免出现部门间、首长与下属间的冲突与矛盾。比如,在英国大部制改革历程中,住房与城市事务大臣克罗斯曼所描述的“他为努力控制自己的部而同常务官的观点斗争的情况。在他看来,常务官之间存在一个关系网,在某些情况下,这个关系网能和英国首相和内阁作对,使之寸步难行”。换句话说,大部制改革对政府的协调能力提出了更高要求,而政府绩效合同的出现恰恰契合了这样一种发展导向,通过绩效合同标准设定,准确而客观地界定好各部门间、各工作岗位间的职责及绩效结果,通过一种平等协商的谋和过程,以绩效为导向,激发部门间凝聚力。如在深圳大部制改革中,就萌生了绩效合同理念,在“委”“局”机构之间最终将形成“行政合同制”,以此来考察绩效,实现行政权力间的相互制约;此外,已定于2010年所推行的事业单位绩效工资改革,同样呼唤一种协商评估工具来客观鉴定岗位工作绩效,以此来确定绩效工资。因此,集标准测评、协商理念、绩效导向于一体的绩效合同理应成为此次改革的政府工具,以此激发部门活力。为此,深入探讨政府绩效合同的作用机理,构架出适应于政府组织间协同的绩效标准,合理配置公共资源,充分发挥其政府工具效应,以消除地方政府管理行为中的半自发性、盲目性和随意性,就成为政府机构改革及绩效管理领域新的研究主题。1.1.1.3 政府绩效合同研究逐渐受到重视和关注,但仍处于“襁褓”时期

新公共管理运动所要努力寻求去解决的难题和政府与市民社会之间的关系有关。它的所有战略和策略都围绕加强政府能力、满足公民的意愿而展开。这场运动的成败取决于改革运动和该国的公共治理体系——它的政治机构、公共期待和市民社会——之间的深度整合。基于此,蕴含着绩效理念的,既可作用于政府外部关系又可作用于政府内部关系的政府绩效合同将成为政治机构、公共期待和市民社会的黏合剂。英国学者莱恩(JanErik Lane)甚至将新公共管理界定为“一种使合同制成为公共部门中的沟通媒介的理论,新公共管理设计了一种合同制国家,在这个国家里,人事和其他资源都通过一系列的合同来管理,这些合同不仅涵盖了所有的雇佣关系,同时它们还被用来界定公共服务提供的目标与任务”。细化到具体研究领域,西方学者注重梳理政府合同与绩效、信任、资源专属性等之间的关系变量,提出了合同支出绩效模型、比较评估模型等;在研究方法上,侧重从经济学交易成本、博弈论的角度分析政府合同的绩效行为;在研究对象上,公立医院、垃圾处理、政府采购项目等公共服务合同是学者们聚焦的研究对象。在实践领域,新西兰政府在1994年的《财政责任法》中还规定政府须确认其财政目标并报告目标实现的结果。于是,政府制定并推出了财政预算的战略目标(SRA)和关键目标(KRA)。政府官员被要求从原先制定空泛的政策目标收缩到各政府机构可以达到的具体战略目标。这些战略决定各政府在未来3~5年内将致力于的一些战略领域。内阁界定战略目标,这些界定对内阁各部均具有约束力。然后依据这些战略目标进一步规定预算决策和合同中规定的总执行官们的具体工作目标——关键目标。英国政府同样将政府绩效合同理念渗入到公共管理活动当中,如战略目标、绩效目标和具体的绩效指标在政府部门与各部门所签订的公共服务协议(Public Service Agreement,PSA)中都有明确规定。

相比西方发达国家,我国对政府绩效合同的研究及实践相对滞后。近几年来,我国学者也逐渐意识到政府绩效合同的重要性,一方面正在消化吸收国外研究成果,另一方面也正在积极努力地对政府绩效合同进行探索性研究,并逐渐将实证研究方法融入到理论探析之中。在实践层面,地方政府部门开始注重合同制定及后续监管来规避采购、外包等合同风险。值得庆幸的是,某些政府部门已采用绩效合约的形式考核职员绩效。但是从政府绩效管理理论与实践、政府合同研究的成熟度来看,政府绩效合同的研究仍处于“襁褓”时期。突出体现在:从广义政府绩效管理理论的视角来看,政府绩效审计、绩效预算、绩效规制基本上自成体系,虽确立了其发展脉络、核心要素、运行机制及模式等,有一套较为完整规范的理论体系,但被誉为新公共管理治理模式——政府合同治理却没在绩效管理层面找到相应的发展路径。因此,政府绩效合同的理论框架体系亟待建构,研究内容有待深度整合,绩效指标有待进一步细化和标准化,而不是依附于合同外包、政府采购合同、合同起草/订立等子项目进行研究。正如美国学者库珀(Phillip J.Cooper)在《合同制治理》一书中所论及的“有关绩效管理的研究已有很多,但仍有很大的创新余地。绩效合同是一个急需新的创意和管理技巧的领域”。因此,试图对政府绩效合同内涵、政府绩效合同的核心要素、绩效影响因素及评价标准等评估体系中核心因素进行探索性研究,以期回应现实需要,成为本书的研究主旨。1.1.2 研究意义1.1.2.1 理论价值

首先,可以进一步拓展政府(行政)合同研究的学科视野。论及政府合同研究,最为主流成熟的研究视域则是法学。从行政合同的衍生来看,其目的就是行政主体为实现行政目的而与公民、法人或其他组织之间基于意思一致而缔结的契约。行政法学者分别运用批判法学、法经济学、关系主义、经验主义及语境主义等理论,较为系统地探讨了政府(行政)合同的起源、概念、类型、范围、原则及订立程序等,也引导了地方政府偏向于从法学角度认知政府合同,注重程序与实体的合法性。传统主流的研究视角一方面强化了政府合同理论的深度,但另一方面却存有易于导致研究视角偏狭的倾向,致使公共管理学界对政府合同的关注相对较晚。而本书致力于从公共管理的学科体系出发,以绩效为主线,梳理政府合同向政府绩效合同发展的轨线,阐述绩效合同内涵,提炼出绩效合同评价标准,构建政府绩效合同评估体系框架。这为学者们从多学科视角认知政府合同提供了一种思维,也为充实和丰富政府合同理论研究提供了一种可供参考的素材。

其次,可以进一步充实公共管理学科的研究主题。公共管理学科是一个融合多学科知识及理论的交叉边缘性学科。陈振明教授根据公共管理的实践发展和现实需要,选择了政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论、政府工具作为中国公共管理理论近期亟待研究的四个重点领域。以政府绩效合同为研究对象,探析其在政府与公民、社会团体、私人组织等之间的多元合作、协商和伙伴关系中所扮演的角色及效用,探寻其在政府财政、采购、预算等环节中如何通过其机制效用的发挥以实现公平、效益,则正契合了政府改革与治理理论中的政府公共治理体系构建、政府与第三部门管理、政府间关系等核心主题;而政府绩效合同的平等协商机制则有利于公共政策制定的民主进程;此外,政府绩效合同的绩效导向、合同约束机制、合同评价标准等则是公共组织理论中绩效管理理念、人力资源管理及领导权力约束等子主题的集合体;再者,正因为其具有典型的工具理性,如评估工具、约束效应、激励效应和实践指向等,意味着其将成为政府工具箱中不可或缺的政府工具。以小见大,通过政府绩效合同认知公共管理学科主题,可有助于延伸拓展公共管理研究领域和主题。

最后,为逐步完善政府绩效管理学科体系提供了分析平台。对于一个学科体系的发展趋势来说,分化和整合是其学科拓展的两条途径。分化是在不改变总体思路的前提下的一项拓展性工作,是学科发展的必然过程,但分化还只是学科发展的第一阶段,分化有待于走向整合。于是,在持续发展的政府改革治理浪潮中,绩效管理的学科体系得到了有效整合,将绩效信息、绩效目标、绩效预算、绩效规制、绩效审计、绩效合同、绩效申诉、绩效评估等纳入研究框架中,从宏观层面勾勒出政府绩效管理的学科体系。同时,又由于绩效管理在根本上是一种关注工具、技术与方法的机制管理,受制于政府实践探索发展的状态,学科体系中各个子系统研究现状并不是同步协调发展的,绩效预算、绩效审计、绩效规制等业已从发展动因、控制模式、运作机制、实现路径等角度形成了较为系统化的研究框架。相对而言,政府绩效合同的研究似乎还处于雏形探索阶段,研究内容较为零散。因此,以新的变革时代为背景,总结梳理出政府绩效合同的内涵、特征,从绩效战略、绩效评估及结果导向层面探寻基本理论框架,将会有利于政府绩效合同子系统的构建,为实现各个子系统间研究领域的平衡发展及逐步完善宏观层面的政府绩效管理学科体系提供了分析平台。1.1.2.2 实践意义

首先,体现了“科学发展观”和“国家治理现代化”的要义。从科学发展观的本质出发,其体系具有三个最为明显的特征,分别是:它必须能衡量一个国家或区域的“发展度”,即是否是健康、理性的发展;它必须能衡量一个国家或区域的“协调度”,即强调内在效率和质量的概念;它必须能衡量一个国家或地区的“持续度”,即更加注重从“时间维度”上去把握发展度和协调度。研究政府绩效合同,意味着以绩效为轴心,重新解读政府合同,使之具有绩效要义,使政府治理蕴含了科学发展观的理念,科学发展观中所蕴含的数量维(发展)、质量维(协调)及时间维(持续)则是对绩效要义最为凝练的概括。此外,政府绩效合同在主体参与多元性、平等性、积极性的基础上强调发展的理念,契合了国家治理现代化的共治、自治、强化治理能力的精髓。同时,研究政府绩效合同,关注政府部门间、政府与公民社会的协调机制,追求相互之间互动的健康性、稳定性、效益性、质量性及前瞻性,是对政府贯彻“科学发展观”及“国家治理现代化”的有力注解,有助于“科学发展观”和“国家治理现代化”从应然到实然的转化。

其次,为提升政府内外部管理绩效提供了一种行动策略。政府绩效是一个涵盖了政府内外部绩效协同发展的概念,针对政府外部绩效,尤其是在当下PPP改革作为一项重要的供给侧结构性改革措施,正在发挥积极的牵引作用并处于迅猛发展的形势下,突出表现在其提供的公共服务是否符合公众期望,是否回应了公众需求,是否有助于改善政府与公众的关系,在自由交换的市场行为中是否是公平交易,是否是诚信的主体,是否是私人企业、非营利性组织赖以信任的合作伙伴等。在这种外部绩效的塑造过程中,绩效合同担当着非常重要的角色,它是以一种契约的方式,经双方平等洽谈来达到激励对方行为的绩效标准及相应的正负强化激励措施,以改善传统政府单方面运用公权力而致使合作方成为附属行动方的行为,并能本着质量、效益、公众满意度等绩效目标来督促公共服务供给的绩效。而要提升政府外部行为绩效,就必须从根本性入手,即强化政府自身建设,例如:首先,可以用内部绩效合同来诊断公共部门结构的合理程度,在部门间绩效合同目标拟定时,就可发现组织目标的方向是否正确、是否为组织成员所接受,部门及岗位目标的实现度(数量、质量及效益)是否清晰,同时也可检验出组织管理层次与管理幅度间的合理程度,如信息沟通的通畅度、人员之间的协调度、权责体系的实现度;其次,可以将绩效合同作为府际关系的实现工具,通过政府间协作、战略合作伙伴关系的培养,优化整合公共资源;此外,还可以通过内部绩效合同的签订及履行,重新审视部门规章制度与组织文化的合理及规范性;最为关键的还是能激发、调动组织的公共使命,消除怠惰心理,提升组织间、岗位间的协调能力。由此可见,在借鉴吸收国外实践经验及研究成果的基础上,立足于当代政府改革实践,探寻适应自身发展的绩效合同机制,将会有利于政府实现公共资源的合理配置、塑造新型的政府文化,为提升政府内外协作治理能力提供了一种行动策略。1.2核心概念的界定

概念是人认识思维活动结果的一种体现,以语言词语形式表现出来,成为承载人认识思维信息的载体。在研究政府绩效合同评估体系与制度安排之前,必须预先界定相关的基本概念,其中最为核心的是绩效、政府合同及政府绩效合同。1.2.1 绩效

从逻辑上看,对绩效的认识应是研究政府绩效合同的真正起点。如果不知绩效为何物,所探讨的内容、得出的结论势必偏离政府绩效合同的实质内涵。管理大师彼得·F.德鲁克(Peter F.Drucker)认为,“所有的组织都必须思考‘绩效为何物?',这在以前简单明了,现在却不复如是”。就像贝茨和霍尔顿(Bates and Holton)指出的那样,“绩效是一个多维建构,观察和测量的角度不同,其结果也会不同”。从语义学的角度看,绩效是指“成绩”和“成效”,其中“成绩”是指“工作或学习的收获”,它强调工作或学习结果的主观评价;而“成效”则是指“功效或效果”,强调的是工作或学习所造成的客观后果和影响。故此,“绩效”是对二者的综合,是指“工作或学习的收获和效果”。在英文中,《牛津现代高级英语词典》对“绩效”原词“performance”释义为“执行、履行、表现、成绩”。但从语义学的基本定义出发,理解绩效涵义还是较为复杂和模糊的,各学者基于自身研究目的,分别从不同层次和角度探讨了绩效的内涵,一是从工作及活动开展的运行逻辑来看,分为结果绩效观、行为绩效观和行为结果统一论。关于结果绩效观,贝纳丁(Bernadin)将绩效定义为“工作的结果,因为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满意度及所投资金的关系最为密切”。关于结果,《美国参议院政府事务委员会关于政府绩效及成果法案的报告》定义为“根据预期的目标衡量一个项目活动的实际产出、作用或影响”。关于行为绩效观,代表人物坎贝尔(Campell)指出,“绩效不是行为的结果,而是行为的本身。绩效是由个体控制下的与目标有关的行为组成,不论这些行为是认知的、生理的、心智活动或人际的”。那么如何在实际操作中界定和评价“行为”则成为行为绩效观难点,此外,如何认知那些不与结果/产出相关的行为也成为必须解决的问题。为此,博尔曼与默特威迪欧(Borman and Motowidlo)提出了绩效的二维模型,将绩效区分为任务绩效(task performance)与周边绩效(contextual performance),随之将个体的工作行为分为任务绩效行为与周边绩效行为。行为结果统一论认为优秀的绩效=结果+行为,评估绩效,不仅要看做了什么,还要看是怎么做的。绩效是效率、效益和有效性的统称,它包括过程和行为结果两个方面。行为结果包括投入与产出相比是否有效率,行为的结果是否达到预期的目标及产生的影响(包括经济的、社会的影响)。卓越绩效就是行为结果统一论的突出体现,《美国国家质量计划——卓越绩效评价准则》就将卓越绩效定义为“一种综合的组织绩效管理方式”;“绩效指来自过程、产品和服务的输出结果,这些结果可以加以评价并与有关的目标、标准、以往的结果及其他的组织相比较。绩效可以用财务的和非财务的指标进行表述”。

对绩效内涵理解的另一种视角则是以绩效要素结构形态为切入点,列举绩效具体内容。如格里泽(Grizzle)认为绩效是一个多维度的概念,它包括效率(将成本与直接产出相关联)、成本—效益(将成本与效益或影响相关联)、服务提供的质量与公正性、政府财政稳定性和政府政策的一致性。学者波利特和鲍克尔特(Pollitt and Bouckaert)将公共管理改革的绩效分为四个层次,分别是操作性结果、作为过程改进的结果、作为制度改进的结果和作为一种构想的实现结果,低层次的结果会导致进一步的结果,从结果演进角度划分了绩效内容。国内学者孟华也采用列举绩效要素的形式来定义绩效,“绩效是一个机构或组织的相关活动或项目的投入、产出和结果,它强调产出与结果,并表现为能够反映组织所具有的特定能力的效率、效益、公正、质量等”。本书所理解的绩效则是综合了绩效产生的阶段、具体表征、行为—结果统一这三大维度,将绩效理解为组织或个人管理活动所产生功效或效果的系统综合性表达,经济、效率、效益、质量、公平、回应性、发展性等都是其具体表达。绩效内涵架构如图1.1所示。图1.1 绩效内涵构架图(资料来源:自行编制)1.2.2 政府合同

合同(Contract)又称合约、契约,源于罗马法的合同概念,其英文本意是“众多人共同从事交易”的契约概念。18—19世纪,霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠等人创立了社会契约论,奠定了古典契约理论的基础,合约的内涵远远超出了交易性契约的范畴。随着社会人文科学知识的不断演化,人们对于合同的认知也逐渐从法学的单一视角延展到经济学、社会学、政治学及公共管理学等领域,促使“合同”这一概念的内涵在不同学科语境下得到了新的诠释。从法学视角看,在大陆法系国家,合同被认为是一种双务法律行为,是当事人之间的一种合意。如《法国民法典》第1101条规定:所谓合同实际上就是一种协议,当事人一方根据此种协议对另一方承担给予某物、从事或不从事某种行为的债务;而在英美法系国家,合同或者被认为是一种允诺,或者被认为是一种协议,或者被认为是通过谈判而建立的一种法定债务。在我国,关于合同内涵界定,《民法通则》和《合同法》对合同所做的说明并不完全相同,而“合同”一词如果作为动词,其意思就是相对之间的在某种事情上协商一致,合同的内容就是两个以上当事人的“意思表示一致”,即“合意”。与法学的规范性相比,经济学领域中的合同则是从经济学学科的本源性特征出发,试图解决合同中种种交易行为“为什么”会发生的问题,它是经济学家们在认识到标准完美竞争的市场理论面对现实环境时却并不完美的现实后的一个反应,合同经济理论也经历了从对称信息到不对称信息、从完全合同到不完全合同的范式演进,注重从不确定性、不完美性、交易的时间维度以及合同的执行能力等多个方面拓展传统经济学对交易、合同的描述,其目的在于正视合同风险、如何解决合同执行中承诺问题等。

虽然关于“合同”一词的精确定义存有分歧,但我们可以从合同的一般概念中抽象出其基本特征:①一种承诺或协议;②不违反合同的义务;③产品或服务交换时的一种补偿。也就是说,通过合约这种载体,承载着契约形式上的价值和内在精神层面的价值,在形式价值层面,突出体现在正式性和外在性的特征,换言之,契约往往要表现为一定的形式,对外产生确信,确定合同双方的权利义务,正如霍尔姆斯(Holmes)所言,“整个的契约理论是正式的和外在化的,除非各要件得到满足,否则既没有合同也没有责任。”这一特征足可以使人认识到合约所具有的工具性价值,这种价值表现为合同是合同双方实现自身利益及目标所借助的工具或媒介,是合同双方结成契约关系的连接点。另一方面,合同更成为交易、达成协议、双方实现其自由或权利的一种原动力,无论是公法合同,抑或是私法合同,都蕴含着交易双方之间的合意或协商,并依其诚信来实践合同,这体现出了合同的内在精神。但是,要真正理解统摄合同的精神或内涵的要素,就应该从把握合同的实质价值入手,遵循工具效用与实质价值的内在统一原则,认识到协议、契约或合约是形式载体,而合同的精神却是自由。如在私法领域,合同自由的理念与结社自由、所有权自由、遗嘱自由等共同推演出私法自治这一最高理念与基本原理,从而构架出私法体系的大厦的根基。这正如徐国栋对契约所进行的解释一样,“契约不是别的,它无非是一个自由人以自由的方式选择了一种不自由的状态”。故此,与指令、命令、指导等单方行为方式相比,合同更为本质的价值就在于,它浸透着自由和谐的人文精神,作为一种制度化、观念化、形式化的形态,作为一种社会、法律及公共领域中的协作互动理念,充分体现了民主参与的观念、平等互惠的内容、合作的精神、协议的方式、自由与自治的精义。

当把“合同”一词引入到政府部门这一特定语境时,“政府”特有的公共性和“合同”特有的合意性组合起来,使其含义得到新的演绎。在组词结构上,由于受传统公共行政行为方式及价值观的影响,“行政合同”一词较为普及,并广泛适用于行政法学、行政管理学等学科领域,但随着政府治理与改革浪潮的兴起,公共行政领域的语词也伴随着改革思路、价值取向、工具选择等现实行政环境的变化而发生了改变,突出表现在“治理、善治、重塑、公共管理”等话语对“行政”一词的替换,为此,公共管理学者们逐步将行政合同从法学领域抽离出来,用“政府合同”一词来淡化传统行政中官僚层级、指令、权威服从的含义。如英国学者卡罗尔·哈洛和理查德·罗林斯(Carol Harlow and Richard Rawlings)就基于英国20世纪70年代后期所推行的效率驱动模式的改革,指出“合同被认为是结构上重建管理秩序的核心法律工具(essential legal tool),合同的和准合同关系已经在公共管理中发挥核心作用,政府管理中的合同文化表达了一种文化转型,行政层级管理走向接近于私人部门的管理”;莱恩(Jan-Erik Lane)则认为新公共管理体制中的合同,是由指导公共服务提供的各种协议构成的,并且在这些协议中,只有一部分是私法契约,有的契约可能只是意向性的合同,或者是签约双方意图的陈述,旨在表明双方的希望,而不是一种具有约束力的约定。我国学者汪玉凯就将政府合同定义为政府和公民、法人和其他组织之间为实现公共管理目标经相互协商而达成的协议。

综上所述可知,第一,政府合同的主体是政府、社会公众、企业和社会组织等,其中合同双方必有一方是政府;第二,政府合同的目标是实现公共利益,提供优质的公共服务,打造“公民满意”的政府;第三,政府合同的实现机制是双方当事人在协商一致的情况下签订合同,并通过相互监督、合同条款的硬性约束及道德层面的软约束等来促使合同目标的实现。而本书所要探讨的政府合同就是政府基于公共性的目的与内部各部门、社会公众及组织、企业等经过相互协商而达成的协议,是政府内部要素管理及外部公共管理处理过程中,所运用的不同于层级节制单方面命令及法律规制等传统控制手段的一种管理工具。1.2.3 政府绩效合同

将绩效的理念注入到政府合同之中,这不单单表现在词汇的组合层面,更是透过词汇的重组,使政府合同在行动策略、价值选取、监督机制、适用范围等方面发生质的转变,以至于美国学者贝恩和康德(Robert D.Behn and Peter A.Kant)将传统政府规制合同向政府绩效合同的转变,喻为政府合同管理的新哲学思想(A New Philosophy of Government Contracts),将政府绩效合同界定为是政府与私人部门或非营利性组织所签订的一种明确规定了合同商所应该达到的绩效类型和标准的合同,赋予合同商自主选择产生出最佳结果的权力,并且仅在合同商取得成功的条件下进行支付。戴威斯(Davis)将新合同主义看做是一种新的公共部门的管理方式,指出政府在公共服务领域表现得越来越像个合同承包商,并围绕所公布的目标和战略规划来组织自身,其注意力不是放在那些模糊的公共产品上,而是放在如何才能满足在机构协议中所规定的绩效指标上。库珀(Phillip J.Cooper)指出政府致力于把激励和惩罚条款包括进来,以便为评估绩效提供基准,并提供一种机制来鼓励承包商以低于合同的成本来做更多的事,而这些合同就是绩效合同。汉森和威斯曼(Shirley J.Hansen and Jeannie C.Weisman)指出绩效合同不是强调合同纸面的细节,而是关注实际制造的结果,它允许灵活运用各种手段来达到目的。伴随着政府绩效合同逐步成为西方学者所研究的主题之时,国内政府绩效管理学者也开始将“绩效合同”的词汇引入到政府绩效管理的学科框架之中,并逐步摸索其要素体系,如卓越教授将政府绩效合同明确界定为“政府绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中,利用合同化的管理模式对相关的绩效做出合同规范,以达到公共管理和提供服务的目的”。

从上述西方学者对“政府绩效合同”这一概念的描述可以获悉:①西方学者基本上是从政府外部关系即政府与私人或非营利性组织签订公共服务供给合同的角度探讨绩效合同;②关注结果,明确制定出履行合同所应达到的目标及评价目标实现程度的标准;③合同商是政府绩效合同所关注的相对方;④强调弹性灵活的激励管理方式,赋予了合同商选取履行方式及机制的权力;⑤制定绩效标准的合同成为了政府提升公共服务供给效益的有效工具。而国内学者则相对扩大了政府绩效合同的适用范围及作用效力,如将政府绩效合同理解为既适用于政府内部要素又适用于外部管理的行为。此外,明确指出合同是一种达到公共管理和提供服务目的的管理模式,对绩效合同属性做了基本定位。本书则在借鉴吸收各学者观点的前提下,认为政府绩效合同作为一种特殊的合同,具有合同的一般规定性,又具有政府及绩效的特殊属性,可以说是“政府”“绩效”和“合同”三个概念特质的组合。政府作为绩效与合同的限定修饰词,其特质决定了政府绩效合同的特质,正如上述对“政府合同”内涵剖析所述,反映了主体的价值取向、价值构成、价值标准和价值判断,是主体以自身需要、利益的尺度对客体的考量和审视、选择与取舍。绩效则扮演了强化政府公共价值取向及行为方式的角色,使公共管理的学者及公共部门工作人员认识到构建“人民满意”“公民本位”的政府并不是一件“雾里看花、水中望月”的事情,也不再将评价政府行为的标准局限于传统公共行政中所奉行的效率至上观念,而是通过构建从政府职能—行为过程—结果的绩效评估指标体系,使公平、民主、质量及效益等价值取向渗透于每一个评估指标,具体客观地诊断评估政府职能履行结果,激励督促政府绩效改进,从而为实现“公民满意”政府提供动力机制。从词语结构来看,“政府绩效合同”是一个偏正短语,“合同”作为主体词则明确规定了政府绩效的实现方式及运行机制,即通过平等协商而相互达成协议的形式确保政府绩效的实现。综合上述分析,政府绩效合同就是政府与内部组织、社会公众及组织等,通过相互协商签订具有明确相对方应达到绩效标准及类型的协议,并依据该协议评价相对方职责履行的效益与效果,达到优化公共管理和实现公共利益的目的。1.2.4 政府绩效合同评估体系

政府绩效合同评估体系是一个系统,是包括价值体系、指标体系、规范体系和组织体系在内的统一整体。价值体系确定政府绩效合同评估的目标和意义,体现政府绩效合同的价值导向,进一步影响评估对象的工作重点和行动方向。指标体系确定政府绩效合同评估的内容,反映政府绩效合同相对方及行动者履行合同要约、职责的范围和情况,是量化政府绩效合同的评估工具,是政府绩效合同评估体系的核心要件。规范体系规定政府绩效合同评估的方法、运行流程,约束绩效合同评估的行为,保证绩效合同评估的质量和效果,明确评估结果与评估对象间利益关系。组织体系是组织、实施和监督政府绩效合同评估的组织机构,确定绩效合同评估的主体,授予评估权力,监控政府绩效合同评估工作。具体来说,客观科学的政府绩效合同评估体系至少包含这五个方面:第一,政府绩效合同评估的理念体系。在政府绩效合同治理中,确立以绩效、公共价值、平等协商为导向的评估理念是实行绩效合同评估的精神要义所在,是把控绩效合同评估整体运行的价值框架。第二,政府绩效合同评估的指标体系。指标体系是政府绩效合同之所以区别于传统政府合同、融入政府绩效管理理论体系的核心要件,是政府作为绩效合同监控方评估监控合同相对方、确保达成合同绩效的元工具。第三,政府绩效合同评估方法体系。它构建了兼具效度与信度的政府绩效合同评估指标,也有赖于科学客观的评估方法,以确保评估体系的有序运转,实现评估价值导向。第四,政府绩效合同评估的组织体系。它包括实施的机构、体制、评估主体的选择等。第五,政府绩效合同评估的制度体系。它包括政府绩效合同文化重塑、行动者合作制度创新、管理组织机构优化及相关政府工具选择等。

在具体分析论证中,考虑到政府绩效合同评估体系不单单涵盖了政府绩效评估体系的基本内容,还蕴含了绩效合同所独有的绩效合同运行周期规划、绩效合同双方关系确立、绩效合同收益分享机制构建等特质。为此,在本书厘清政府绩效合同价值与内涵、构建政府绩效合同通用型评估体系的前提下,试图以戴明循环理论作为分析政府绩效合同评估体系的论证框架,将上述后三部分内容即评估方法体系、组织体系内容融入到规划—运行—评估—结果运用这四个维度之中,深入解析政府绩效合同评估运行体系,并将第五部分评估制度体系纳入政府绩效合同治理制度安排的论证中。1.3国内外政府绩效合同研究主题与展望

伴随着公共管理学的百年发展史,发端于20个世纪90年代的政府绩效合同已成为公共管理学发展过程中年轻而又具有生命力的研究领域。历经20多年理论演绎,国外已基本确立政府绩效合同研究体系,逐渐从政府绩效合同内涵辨析、宏观理论精细拓展到测评方法与标准、机制建构等层面,但与政府绩效审计、预算、规制等领域相比仍存有较大差距。而我国直到2002年才首次出现关于政府绩效合同研究的相关文献,2008年之后才陆续有相关学术论文发表。总体来看,国内外政府绩效合同研究仍处于理论探索时期,存在理论滞后于协作性公共管理、网络化治理等实践诉求的问题。据此,本书旨在对国内外近十年来的政府绩效合同进行主题梳理及反思,以期为后续研究提供素材。1.3.1 文献来源于选取方法

本书采用文本、文献研究方式对国内外政府绩效合同文献进行综述。关于国外相关研究,以JSTOR数据库作为期刊文献来源,将检索范围限定在Public Policy&Administration子数据库,检索截至时间为2012年12月31日,该数据涵盖了如Public Administration Review、Public Affairs Quarterly、Public Performance& Management Review等42项与公共管理、政府绩效管理相关度较高的学术性期刊,选取“performance contract”为主题词,分别以数据库中所设定的“item title”“abstract”“caption”“full-text”进行检索,结果为2篇、30篇、5篇、4427篇。由于前三种样本量极为有限,故选取以“performance contract”为全文主题词,选取以关联度排序前100篇期刊作为文献分析来源。此外,为了更为系统地把握国外关于政府绩效合同的研究动态,将国内业已出版的学术著作作为分析样本,依据相关度按降序排列共有11本,依次为《合同制治理》《新公共管理》《民营化与公私部门的伙伴关系》《分散化的公共治理:代理机构、权力主体和其他政府实体》《公共与非营利组织绩效考评:方法与应用》《建设更好的政府:建设监控与评估系统》《公私合作伙伴关系:基础设施供给和项目融资的全球革命》《网络化治理:公共部门的新形态》《权力共享:公共治理与私人市场》《协作性公共管理:地方政府新战略》《公共部门管理》。

关于国内研究文献,将检索时段限定为2000—2012年,中国学术期刊数据库、中国优秀硕士学位论文数据及中国博士学位论文数据库为文献来源。按照检索要素逐步扩散原则,分别选取了“政府绩效合同”“绩效合同”“政府合同”等作为“主题”检索词,检索结果如表1.1所示。以“政府绩效合同”为主题词进行精确搜索,仅有陈天祥教授于2008年在《公共行政评论》发表的《政府绩效合同的设计与实施:交易费用的视角——来自广东省J市的调研》一篇文章。由于模糊检索文本量较大,为确保文献质量,基于公共管理学的学科视角仅选取以精确检索文本作为分析样本,去除重复及较为关注于企业合同、研究视角为法学视角、写作形式为通讯稿等主题相关度较低的样本,此类样本较为分析文献为63篇。表1.1 从政府合同到政府绩效合同国内期刊检索(2000—2012)单位:篇1.3.2 国外政府绩效合同研究主题

在19世纪,关于政府合同的概念、种类、内容等都不明确,否定政府合同的见解曾具有相当的说服力,国家与公民之间签订属于公法领域的契约被认为是不可能的。这种情况到了20世纪特别是“二战”后有了很大改变,各国在学说和立法上都逐渐肯定政府合同的概念并应用于实践。政府绩效合同作为一种特殊合同,国外学者历经20多年研究,其本质意蕴、功能及适用领域等得到新的演绎,突出体现在以下五个层面。1.3.2.1 何谓“政府绩效合同”:内涵界定、学科体系定位分析

关于政府绩效合同是“什么”,国外学者有不同表述(主要为public sector performance contracting、performance-based contract in government)及理解,“公共管理治理模式”“政府工具”及“合同管理新哲学”是公共管理分析层次映射到内涵界定的三大分析视角。

一是侧重于“公共管理治理模式——合同制治理”视角。Jan-Erik Lane等认为新公共管理是一种规范性理论,将其界定为一种使合同制成为公共部门中的沟通媒介理论,这些合同不仅涵盖了所有的雇佣关系,同时它们还被用来界定公共服务提供的目标和任务。Phillip J.Cooper撰写的《合同制治理——公共管理者面临的机遇与挑战》一书中便将政府绩效合同作为新型的治理形态。Alan Schick在《代理机构:探求原则的过程》一文中指出,作为一种服务替代方式的绩效合同,改变了传统公共部门层级节制,上令下达的管理方式,并且把私人或非营利部门引入了公领域的治理。

二是侧重于“政府工具——为公众做个好交易的行动工具”视角。国外学者们基于政府工具理论,分析政府绩效合同的工具属性,将其定位于新公共管理的有效政府工具,研究视角隶属于公共管理学科体系下政府工具理论的分支体系。Steven Rathgeb Smith等指出绩效基础合同(performancebased contract)是随着过去10年中合同制的演进而不断发展的,且政府部门日益青睐将绩效合同作为激励合同方达到目标的工具。Davis指出政府在公共服务领域表现得越来越像个合同承包商,其注意力放在如何才能满足在机构协议中所规定的绩效指标上。Hansen& Weisman指出绩效合同不是强调合同纸面的细节,而是关注实际制造的结果。Maureen Lally认为绩效合同是当前美国政府应对学校校舍老化及财政缩减的最有效工具,其特征表现为实现自我融资、产品服务外包,并能依据委托方要求整合资源以降低运营成本。

三是侧重于“合同理论新哲学——政府规制合同向绩效合同的演进”视角。该领域学者则是受到德国传统公共行政学家影响,侧重从合同理论分析政府绩效合同,故此类文献将政府绩效合同定位于合同学范畴。Robert D.Behn等将传统政府规制合同向政府绩效合同的转变喻为政府合同管理的新哲学思想(A New Philosophy of Government Contracts),将政府绩效合同界定为政府与私人部门或非营利性组织所签订的一种明确规定了合同商所应该达到的绩效类型和标准的合同。基于政府立场,从理论假设、激励方式、问责机制、确定性等方面阐述规制合同走向绩效合同的变化轨线,如表1.2所示。表1.2 政府规制合同与政府绩效合同间的不同之处(资料来源:Behn R D, Kant P A.Strategies for Avoiding the Pitfalls of Performance Contracting[J].Public Productivity&Management Review,1999,22(4):470-489.)1.3.2.2 政府绩效合同评估方法如何抉择:评估模型及适用研究

依据文献分析,国外侧重从实证研究入手,基于绩效与风险管理、经济学视角寻求适宜评估对象的方法与模型,侧重解决政府绩效合同如何实施的问题。

第一,基于政府绩效要素构建的通用型评估模型。平衡计分卡是当前评估政府绩效合同最为通用的评估模型,Paul R.Niven在《政府及非营利组织平衡计分卡》一书中指出运用政府绩效合同监控政府合同行为,可以从财务、客户、内部流程及学习与成长四个层面评价内外部政府合同实现状态。此外,Theodore H.Poister所构架出的项目工作逻辑模型,就是凭借公共项目(合同)中所需资源、行动方案、产出、原始成果、中间成果及远期成果等前后相继的要素所构成的“结果链”。

第二,基于风险管理所构建的绩效合同控制模型。Trevor L.Brown(2003)基于交易成本理论提出了政府绩效合同监控两阶段模型,指出现实世界复杂性及不确定性已远远超出了政府预测合同风险和目标达成的能力。为此,作者援用交易成本理论,通过美国国家城市县区协会对市县级政府公共服务供给合同所获取的数据进行分析,探求合同监控方式、合同服务属性等与合同绩效间关系,根据cmi1i“赫克曼两阶段法”构建了合同监控两阶段模型(y=xβ+u;y=zφ①2+u),论证公共服务的专属性、目标的不一致性及非竞争性市场成为影响合同绩效实现的要素。Fred Wulczyn等在《基于管理数据评估合同代理绩效》一文中通过比例风险模型(Proportional Hazards Model),将性别、年龄、种族、联邦的资格审查、托管服务类型、代理机构的改革等作为解释变量,将纽约市43家承担儿童托管服务的代理机构的托管时间与服务绩效作为分析对象,以此揭示托管时间与代理商所提供服务的关系。c

①如果政府实行合同形式时,作为选择的因变量y记为1分,否m则为0,而作为第二阶段的因变量y只有当政府实行监控方式才记为mi1i1分,只有当xβ+u大于0时,y才被观察,x为选择方程自变量的向i量,β为与确定政府致力于合同管理概率的相应系数。相应的,z为选择方程自变量的向量,β为与确定政府致力于监督概率的相应系数。m运用赫克曼两阶段法,即是通过方程1来测量y的结果,这样以减少12φ相应系数时所造成的偏差或者可以用此来消除由u和u相关性所推导出φ的偏差。

第三,基于评估主体构建的利益相关者评估模型。David A.Hensher基于顾客维度评估公交合同的服务质量,提出了可靠性、服务频率、等待安全性、公交站可到达性、公交站设施、司机态度等13个指标的公交合同服务质量指数模型。瑞典学者Torbjörn NowFutureStenbeck采用使用者利益评估模型(U=U+U)评价瑞典铁路Now维护合同中的当前与长远的绩效。U表示当下使用者的当下所感知Future的最小损失和最大的满足感,U表示设备在最佳状态或最差状态所耗费的成本,二者都受到U=F(A,T,C,P,I,W)影响。

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