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发布时间:2020-09-12 07:21:20

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作者:赵刚林源园

出版社:华中科技大学出版社

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美国的创新:美国创新体制及其对华战略研究

美国的创新:美国创新体制及其对华战略研究试读:

前言

中美关系在发展过程中,各种双边机制发挥了极其重要的作用。迄今为止,两国共建立了60多种内容、形式各异的双边交流合作机制,中美科技合作机制就是其中最重要的一种。自中美建交起,两国即开展了科技领域的交流与合作,并取得丰硕成果。30多年来,两国科技关系相对平稳发展,不仅未受到两国政治、军事关系波动的严重冲击,还扮演了中美关系“稳定器”的角色。21世纪以来,两国均注重提高本国的创新能力,相继推出各自的国家创新战略,中美在一定程度上形成了“创新竞争”。鉴于此,近年来中美在原有科技合作基础上新增加了“创新对话”机制,以加强两国在科技创新领域的对话与合作。而且自两国推出国家层级的“战略与经济对话”机制后,中美科技创新合作也被纳入“战略与经济对话”框架,充分表明了创新合作在中美关系中的重要性。

另一方面,近年随着中美关系的深入发展,两国地方之间的经贸往来,及其他方面的交流日益活跃。已有超过半数的州在中国设有各种类型的代表处,以促进本州对华关系。在中美创新合作过程中,美国各州也积极参与,发挥了一定作用。但州政府与联邦政府在其中的角色与作用存在较大差异。因此,梳理美国各州对华关系现状,了解它们的需求及在中美创新合作中与美国联邦政府在政策、作用上的异同,对我国有的放矢、更好地推动中美创新合作,进而推动中美关系发展有极为重要的意义。这是本书的研究意义所在。

本书的主要内容包括以下几个方面。(1)中美科技合作与中美关系。重点介绍中美科技合作机制在中美双边机制中的地位与作用,以及对中美关系的推动作用。(2)美国国家创新战略。介绍美国创新体系、创新环境的特色与优势、近10年美国创新战略的变化趋势及最新内容等。(3)美国创新战略对华意图。分析美国联邦政府为实现其创新战略,在对华创新合作中的具体做法和真实战略意图。报告认为,美国虽有推动中美关系良性发展的考虑和务实合作的一面,但更多的是遏制、防范中国崛起及攫取更多经济利益的意图。(4)美国各州对华创新合作。梳理美国地方对华关系,尤其是经贸关系现状,以及它们积极发展对华关系的意图。(5)加强中美创新合作的对策建议。

附录是美国50个州的概况及对华关系简介。

关于美国联邦政府与各州政府在对华创新合作中的差异,本书的主要结论如下。

从美国国内角度来讲,美国联邦政府(行政部门及国会)与州政府有明确的权力划分,联邦政府是美国创新体系的主角之一,负责制定美国创新战略,制定与创新相关的法律等;地方各州政府一般只负责处理本州民生事务,不具有制定全国性创新战略的权限,各州一般没有、也不需要制定州创新战略。

从对外角度讲,联邦政府与州政府存在四大不同:(1)地位权限不同。美国联邦政府是中美创新对话的主角,州政府至多只是配角。而且各州对华交流与合作都必须遵守相关联邦政策和法律,如对华高技术出口管制政策。州政府的决策只能代表本州,不仅对其他州无约束力,更谈不上在联邦范围内有约束力。(2)交往对象不同。只有美国联邦政府有权代表美国进行外交活动。根据外交对等原则,联邦政府的交往对象只能是中国中央政府,州政府合作对象大多是中国省级政府。(3)关注点不同。美国联邦政府作为全美国的代表,其考虑问题的出发点、落脚点基本都是在国家或国际层面,根本目的是维护美国的国家利益。而美国各州政府更多考虑的是如何发展本州经济、拉动就业,一般无须考虑国家层面的议题,具体到对华关系上,主要关注如何增加出口、招商引资。(4)作用不同。美国州政府更多起的是中美关系润滑剂的作用。而美国联邦政府从国家层面处理两国关系时,经常会被政治因素所困。第一章中美科技合作与中美关系第一节 中美双边合作机制

中国是世界上最大的发展中国家,美国是世界上最大的发达国家,两国建交虽然只有短短三十几年的历史,但自建交以来,中美关系迅猛发展,深度、广度、重要性已远远超出了双边范畴。尤其随着中国综合国力的不断增强、经济全球化深入发展以及两国经济结构上的互补性上升,中美关系的重要性与日俱增,越来越具有全球意义。因此,中美关系已被普遍看成是全球最重要的双边关系,其重要性超出了冷战时期的美苏关系。

国际关系的实践表明,在任何双边关系发展过程中,对话交流合作机制是必不可少的重要载体。对话合作机制的形成与发展不仅是两国关系发展到一定阶段的产物,能否开展对话与合作、对话与合作的水平和成效,也是检验两国关系发展程度的重要指标。中美在建交以来的30几年中,建立了各种形式、内容各异的交流合作机制,有力地推动了两国关系发展。据媒体报道,目前,两国共有60多个磋商(1)机制。例如,在经贸领域有中美联合经济委员会(JEC)、商业贸易联合委员会(JCCT)、科技合作联合委员会(JCST)机制;军事领域则有国防部副部长级年度防务磋商(DPCT)、中美海上军事安全磋商(MMCA)、中美军事热线等机制;人文领域则有中美人文交流高层磋商机制;两国立法机关之间有中美议会交流机制。此外,在不同的具体功能性领域,中美之间也存在广泛的对话交流机制,如中美人权对话机制,军控和防扩散对话合作机制,反恐交流与合作机制,能源、环境、气候交流与合作机制等。

总体而言,中美对话交流合作机制经历了一个从无到有、层次逐步提升、交流持续深化的过程,逐步从经济领域的一般贸易上的合作升格为宏观经济政策层面的协调,从政治领域具体的短期性合作向机制化的长期战略合作发展。尤其是最近几年,中美对话交流机制出现一些新的特点,即对话层级和层次不断提升、对话议题深度和广度不断增强。例如,近年来中美在原有各种双边机制基础上,又发展出了更高层次的战略对话机制。该机制先是以“中美战略对话”(U.S.-China Senior Dialogue)“中美战略经济对话”(U.S.-China Strategic Economic Dialogue)的形式出现,后又合二为一,升格为“中美战略与经济对话”。该机制的主要特点:一是层级高,“战略经济对话”属于副总理级(美方称内阁级),是当时中美既有磋商机制中级别最高的,也是历史上规格最高的中美经济主管官员的交流活动;而“战略与经济对话”大致相当于“准元首级”,因为对话的主持人(中方是副总理及国务委员,美方则是财政部长及国务卿)是分别以中美两国元首特别代表的身份主持对话的。二是该机制专门就事关两国关系发展的战略性、长期性、全局性问题进行对话交流。“中美战略对话”是中美两国为加强两国在经贸、反恐、朝核等重要领域的磋商、合作与协调而形成的一种机制。2004年11月,中国国家主席胡锦涛和美国总统布什在智利圣地亚哥会晤时就进一步推进中美建设性合作关系达成重要共识,并商定2005年实现互访,开展中美战略对话。2005年8月,首次中美战略对话在北京举行。此后,作为定期对话机制,中美战略对话在两国轮流举行,共举行了6次,见表1-1。表1-1 “中美战略对话”与“中美战略经济对话”一览表序号中美战略对话中美战略经济对话第一次2005年8月1日,北2006年12月14—15日,京,中国外交部副部长戴秉北京,中国国务院副总理吴国与美国常务副国务卿罗伯仪与美国财长保尔森主持特·佐利克主持第二次2005年12月7—8日,2007年5月22—23日,华盛顿,中国外交部副部长华盛顿,中国国务院副总理戴秉国与美国常务副国务卿吴仪与美国财长保尔森主持罗伯特·佐利克主持第三次2006年11月8日,北京,2007年12月12—13日,中国外交部副部长杨洁篪与北京,国务院副总理吴仪及美国负责政治事务的副国务美国财长保尔森主持卿尼古拉斯·伯恩斯主持第四次2008年6月17—18日,2007年6月20—21日,美国马里兰州安纳波利斯,华盛顿,中国外交部副部长中国国务院副总理王岐山和戴秉国与美国常务副国务卿美国财长保尔森作为两国元约翰·内格罗蓬特主持首的特别代表共同主持第五次2008年12月4—5日,2008年1月17—18日,北京,中国国务院副总理王中国贵州,中国外交部副部岐山和美国财长保尔森作为长戴秉国及美国副国务卿约两国元首的特别代表共同主翰·内格罗蓬特主持持 第六次2008年12月,华盛顿,中国国务委员戴秉国与美国常务副国务卿内格罗蓬特主持

中美战略经济对话是中美两国为加强两国在经济领域的对话与合作而形成的一种机制,由2006年9月20日发表的《中美关于启动两国战略经济对话机制的共同声明》正式确立,由美国财政部长亨利·保尔森和中国国务院副总理吴仪在北京共同启动。对话侧重战略和经济层面,一年举行两次,从2006年12月至2008年12月,“战略经济对话”共举行了5次。

2009年4月1日,中国国家主席胡锦涛与美国总统奥巴马在伦敦参加20国集团金融峰会期间举行首次会晤,双方一致同意建立中美战略与经济对话机制(U.S.-China Strategic and Economic Dialogue)。

与原先的“战略经济对话”相比,新的“战略与经济对话”名称上只多了一个“与”字,却拥有了更丰富的内涵。首先,是将过去副部长级的“战略对话”和副总理级的“战略经济对话”合二为一,而且把对话级别都提高到“准元首”级。其次,新机制的效率大幅度提高。过去这两场对话不是同一时间、同一地点举行,而是分别举行,合二为一以后则是在同一时间、同一地点举行,双方领导人可以一次性参与这两场重要的对话。再次,新机制的战略性比重大大增加,战略性问题和实际问题的结合也更加密切。在过去,中美经济对话往往会拘泥于一些具体问题,如两国的贸易逆差、人民币汇率等问题,而战略性对话则讨论比较大的宏观问题,不涉及具体问题,现在两者结(2)合起来,可以互相弥补。

2009年7月27—28日,首轮中美战略与经济对话在华盛顿举行,双方就双边关系,两国在经济、金融及相关领域的合作,两国在全球性问题以及地区问题上的合作,战略与经济对话机制等问题达成广泛共识。首轮对话取得了积极成果。战略对话主持人中方是国务委员戴秉国,美方是美国国务卿希拉里;经济对话主持人中方是国务院副总理王岐山,美方则是美国财长盖特纳。

2010年5月24—25日,第二轮中美战略与经济对话在北京举行。两国主管部门签署了多项合作文件,达成了26项具体成果,内容涉及环境、科技、海关、卫生和执法等广泛领域。战略对话主持人:中国国务委员戴秉国、美国国务卿希拉里;经济对话主持人:国务院副总理王岐山、美国财长盖特纳。

2011年5月9—10日,第三轮中美战略与经济对话在华盛顿举行,中美军方代表首次参加对话。双方一致同意增进战略互信,密切高层交往,深化双边合作,加强国际和地区问题的沟通协调,不断推进中美合作伙伴关系建设。双方共达成112项具体成果,并签署《中美关于促进经济强劲、可持续、平衡增长和经济合作的全面框架》文件。战略对话主持人:中国国务委员戴秉国、美国国务卿希拉里;经济对话主持人:国务院副总理王岐山、美国财长盖特纳。

2012年5月3—4日,第四轮中美战略与经济对话在北京举行,双方决定推进两国务实合作,以建设相互尊重、互利共赢的中美合作伙伴关系。在战略对话中,两国围绕推进中美合作伙伴关系建设、开创新型大国关系,增进战略互信,深化广泛领域务实合作,促进中美在亚太良性互动和国际地区问题上的协调合作,完善对话机制等议题交换了意见,取得新的重要共识。在经济对话中,双方认真落实两国元首共识,就促进经济强劲、可持续、平衡增长,拓展贸易和投资机遇,金融市场稳定与改革等议题坦诚对话,取得67项互利共赢成果。战略对话主持人:中国国务委员戴秉国、美国国务卿希拉里;经济对话主持人:国务院副总理王岐山、美国财长盖特纳。

2013年7月10—11日,第五轮中美战略与经济对话在华盛顿举行,由中国国家主席习近平特别代表、国务院副总理汪洋和国务委员杨洁篪同美国总统奥巴马特别代表、国务卿克里和财政部部长雅各布·卢共同主持。由于此轮对话是中美新一届执政团队的首次对话,尤其引人关注。双方围绕落实两国元首安纳伯格庄园会晤共识、推进中美新型大国关系建设,坦诚、深入地交换了意见,达成了广泛共识,取得了重要积极成果。

经历多轮探索和先前中美战略对话、战略经济对话的铺垫,目前,中美战略与经济对话机制已呈现出以下三大鲜明特点。

其一是两轮驱动,平衡发展。中美战略与经济对话聚焦经济与战略,经济对话是基础,战略对话是统领。其二是虚实结合,着眼长远。中美战略与经济对话的使命是塑造中美新型大国关系,这是其务虚的一面。把不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的精神贯彻到中美关系的方方面面,以创新思维和实际行动增进互信、深化合作、妥善处理分歧,这使对话又十分务实。其三是统筹兼顾,服务大局。中美战略与经济对话是两国之间级别最高、参与部门最多、涵盖议题最广的政府间对话机制,肩负着统领中美间近百个政府间对话机制的艰巨使

(3)命。第二节 中美科技创新合作机制

随着“战略与经济对话”机制的逐步推进和完善,“战略与经济对话”开始扮演中美双边机制的“总机制”角色,两国之间原有的许多对话交流机制陆续被纳入该框架,其中包括近年新设立的、在原有中美科技合作基础上发展起来的“中美科技创新合作机制”。

中美科技创新合作机制始于2007年。当年5月中美举行第二次战略经济对话期间,双方就《中美战略经济对话下加强创新合作的原则和成果》文件达成共识,两国同意在2007年共同举办关于创新生态系统的研讨会,组织专家讨论并分享双方在发展有益于技术创新环境方面的经验,并促进两国政府、企业及学术界的创新合作。

2007年12月10日,首届中美创新大会在北京香格里拉饭店召开,由中国国家科技部、国家发展改革委、商务部和美国商务部、美国国务院共同举办。本次会议还向随后举行的第三次战略经济对话(2007年12月12—13日)提交了一份成果文件,就中美两国加强创新合作事宜提出了建议。

2008年10月,中美科技合作执行秘书会在美国召开,提出成立中美创新合作工作组,继续开展创新合作。2008年12月2日,第二次中美创新大会暨中美创新与产业化大会在北京召开。大会由中国科技部、美国国务院和美国商务部共同主办,中美两国200余位政府、科技界、企业界和教育界代表围绕创新生态系统和技术转移等议题进行研讨。作为第五次中美战略经济对话的一部分,该次大会向中美第五次战略经济对话(2008年12月4—5日)提交了成果文件。

2009年后,中美“战略经济对话”升格为“战略与经济对话”,中美创新大会也相应升格。在2010年5月中美第二轮“战略与经济对话”中,双方达成共识,在中美科技合作联合委员会(简称联委会)框架下增设“中美创新对话”机制。在新机制下,中方主办单位不变,美方主办单位由国务院和商务部改为总统科技政策办公室。

2010年10月,中美双方在北京举行第一次创新对话;2011年5月两国又在华盛顿举行第二次创新对话。这两次对话对推进和深化中美合作伙伴关系具有重要意义。2012年5月,中美举行了第三次中美创新对话。当时正值中美举行第四轮战略与经济对话,根据中美双方的新安排,创新对话从此与“战略与经济对话”挂钩。这次创新对话也被列入了第四轮中美战略与经济对话的成果单。其机制性安排中,包括在第三次中美创新对话上讨论双方共同感兴趣的创新议题,具体包括创新政策的最佳实践、创新绩效的衡量标准、地方和企业层面创新政策与合作等,承诺支持两国科研人员和企业加强跨境研发合作,恪守两国知识产权法律法规。中美创新合作机制与“战略与经济对话”机制的关系如表1-2所示。表1-2 中美创新合作机制与“战略与经济对话”机制的关系中美创新大会(中美创新关 系战略经济对话(战略与经对话)济对话)

2007年12月10日,2007年12月12—13北京,第一次中美创新日,北京,中美第三次大会战略经济对话

2008年12月2日,2008年12月4—5北京,第二次中美创新日,北京,中美第五次大会暨中美创新与产业战略经济对话化大会  2009年7月27—28日,华盛顿,首轮中美战略与经济对话  2010年5月24—25日,北京,第二轮中美战略与经济对话  

2010年10月14日,北京,第一次中美创新对话开始机制化,对

2011年5月6日,华2011年5月9—10话成果被纳入第三轮盛顿,第二次中美创新日,华盛顿,第三轮中战略与经济对话成果对话美战略与经济对话文件

2012年5月2日,北被纳入第四轮战2012年5月3—4京,第三次中美创新对略与经济对话成果文日,北京,第四轮中美话件战略与经济对话

2013年7月9日,华2013年7月10—11盛顿,第四次中美创新日,华盛顿,第五轮中对话美战略与经济对话

但追根溯源,中美创新对话来源于20世纪70年代中美关系破冰时就开始的中美科技合作。

1972年2月美国总统尼克松应周恩来总理邀请访华,两国结束多年相互隔绝状态。随后,美国政府专门机构负责人访华,与中方签订关于交流学者和留学生的协议,中美科技交流与合作启动。

1979年1月1日,中美正式建立大使级外交关系,两国开始进行较大规模的科技交流与合作。1979年1月31日,国务院副总理邓小平在访美期间,与卡特总统签署了《中美科技合作协定》,这是中美之间首个政府合作协定。该协定每5年续签一次。最近一次续签是2011年1月19日,由全国政协副主席、科技部部长万钢与美国总统科技事务助理、白宫科技政策办公室主任霍尔德伦分别代表两国政府签字。在该合作协定框架下,迄今为止两国政府部门先后在高能物理、空间、环境保护、核安全、能源效率等领域签署近50个合作议定书或谅解备忘录。这一数量居中国同世界发达国家签订科技合作协议之冠。

为规划和协调两国科技合作,双方建立了中美科技合作联合委员会。联委会中方主席为中国科技部部长,美方主席为美国总统科技顾问,一般每隔两年轮流在两国首都举行工作会议。三十几年来,尽管中美关系经历了众多风风雨雨——20世纪90年代的“银河号”事件、南斯拉夫大使馆被炸事件,21世纪的中美南海撞机事件等,但双方的科技合作却一直受到两国最高层的高度重视和肯定。

中美开展科技交流与合作后,取得了一系列重大成果,涵盖了基础研究、高技术与民用技术等诸多领域,其中一些成果在国际上处于领先地位,如中科院遥感卫星地面站、北京正负电子对撞机、中国数字化地震台网、海洋沉积作用调查、西太平洋海气相互作用联合调查、大熊猫繁殖等。在一些高科技领域也进行了有益的合作与交流,如气象卫星研制、磁流体发电、流化床燃烧、钱铁硼永磁材料的制造和应用。随着科技合作的发展,一大批经济技术合作项目使中美科技合作进一步发展,如山西平朔露天煤矿、上海麦道民用客机、北京吉普车(4)以及中国运载火箭发射美制卫星等。

总体而言,中美建交以来,两国科技关系不仅未受到两国政治、军事关系波动的严重冲击,还对中美关系的发展起了巨大的推动作用,扮演了中美关系“稳定器”的角色。近年来,随着中国崛起和国际环境的变化,中美关系的深度和广度也有了前所未有的发展,这为双方科技合作提供了更广阔的空间。目前在新能源科技等领域,中美正展开更深入的合作。

虽然如此,中美关系经过30多年的发展,尤其是2008年前后爆发以美国次贷危机为肇始的国际金融危机以来,原有的中美科技合作模式及内涵已不太适应中美关系发展的现状。

宏观战略层面的原因是,进入21世纪以来,中美两国均十分重视提高本国的创新能力,相继推出各自的国家创新战略,都力争在新一轮综合国力竞争中抢占先机。

在美国方面,美国一向重视创新,将提高国家创新能力视为立国之本。尤其是进入21世纪以来,随着中国及许多新兴国家的快速崛起,美国实力相对下降,美国朝野均有强烈的紧迫感。如何提高美国的创新能力,保持美国的竞争力一直都是美国举国上下普遍关注的话题。关于创新战略的政府文件、智库报告不计其数。尤其是奥巴马上任后,先后在2009年、2011年发布两份《美国创新战略》,表示政府将推动可持续增长和促进高质量就业,保障经济增长和繁荣昌盛,从而奠定了创新的核心地位,并明确提出了未来推动美国创新的战略规划和措施。

在中国方面,随着中国经济持续快速崛起,中国越来越意识到传统粗放型发展模式的不可持续性,开始注重提高创新能力,转变发展模式。在2006年初召开的全国科学技术大会上,胡锦涛主席明确发出建设创新型国家的号召,提出了建设创新型国家的战略目标和任务。同时公布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》明确了“自主创新,重点跨越,支撑发展,引领未来”的指导方针,提出要用15年的时间使我国进入创新型国家行列,并对我国今后15年的科技发展做出了全面规划和重点部署。此后在党的十七大报告中,也专门论及建设创新型国家的发展战略问题,强调提高自主创新能力,建设创新型国家。2012年7月,党中央、国务院召开全国科技创新大会,提出要把创新驱动发展作为面向未来的一项重大战略;9月,中共中央、国务院又印发了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》,要求各级党委和政府把科技体制改革摆上重要议事日程,及早部署、抓紧落实。

中美几乎在同时期推出各自的创新战略,使两国无形中形成一种“创新”竞争。而这又是世界前两大经济体之间的竞争,因此极为扣人心弦。近年来,中国接连实现重大技术突破,不断推出最新科技成果,如世界最快的火车、运行最快的大型计算机、最先进的特高压输电、媲美美国最先进战机“猛禽”的歼-20等,都令美国极为“意外”,美国国内警惕中国“技术赶超”的思潮抬头。美国专栏作家保罗·法瑞尔就曾撰文称,未来十年(2012至2022年)将爆发“第三次世界大战”,这将是伟大的创新之战,胜利者将成为21世纪的超级大国。美国还能维持其领导地位吗?许多人预计中国对创新、技术、教育与创意的大量投资将使中国在2022年取代美国成为世界第一超级(5)大国。

中美这种竞争态势从中国在美国总统《国情咨文》中的“地位”就可见一斑。中国曾是美国总统国情咨文中的“改造对象”。1999年克林顿对中国横加指责,并居高临下地说要“帮助中国融入世界”。中国也曾是“帮扶对象”,2008年小布什声称要“帮助”中国更好地利用清洁能源。而在奥巴马2010—2012年的三次国情咨文中,中国形象明显改变。奥巴马在2010年的国情咨文中强调,中国拥有最快铁路列车和生产清洁能源产品的新工厂,并大声疾呼“不接受美国沦为第二名”,与中国竞争意味浓厚;2011年,奥巴马的心态转为承认中国在某些领域的领先地位,颇有以“中国为榜样”,向中国学习的意味;而2012年则标榜对华贸易救济案的数量以及宣布成立针对中(6)国的新机构,显现其对华贸易态度趋于强硬,并付诸实际行动。

在宏观层面推出创新战略的同时,中国政府也一直在出台各种环环相扣的规章制度和国家投资计划。新方案中既包括大举投资国家重点产业,也包括偏向中国企业的专利法,还包括要求那些想在中国市场销售产品的外资企业向中国转移技术的规定等,导致中美两国创新战略的直接碰撞。2009年中国政府采取措施,将自主创新战略与政府采购挂钩,在华外企特别是美国企业强烈反弹,他们指责中国政府在实行“贸易保护主义”,希望美国政府官员在双边和多边贸易谈判中把该问题作为当务之急来解决。美方还认为中国政府对外资企业附加技术转移条款,违反了WTO规则。2011年5月,美国国际贸易委员会发布题为《中国的知识产权侵权和自主创新政策对美国经济的影响》报告,指责中国的自主创新路线是指依靠政府采购、知识产权、技术标准、反垄断等政策实施的歧视性竞争行为,并称中国的行为在2009年对美国造成了480亿美元的经济损失。也有知情人士透露,对于中国技术的快速进步,美国感觉有压力,担心自己赖以生存的技术(7)优势将被削弱,同时还对中国技术的自主创新程度产生了怀疑。

同时,在一向扮演中美关系稳定器角色的经贸领域,双方也矛盾(8)不断。概括而言,主要体现在以下几方面。

第一,抱怨对方投资环境变差。近几年,美资企业对中国的营商环境多有指责,认为中国政府对待美资企业不如以前“友好”,在华投资环境总体恶化。而中资企业对在美国投资抱怨更多。华为、中兴和三一等中资企业对美国的投资或被美国国内政治斗争绑架,或被美国以国家安全名义拒绝,中海油收购优尼科失败就是典型的案例。

第二,指责对方搞贸易保护主义。中国认为美国不断高举“反补贴”和“反倾销”的贸易保护主义大棒,对中国输美产品进行了不尽合理的调查以及后续的关税征收。并且,美国还滥用世界贸易组织规则,对中国产品提出诉讼。美国同样认为,中国政府也采取了包括财政补贴和优惠贷款等各种隐形的贸易保护主义措施,使美国产品受到了歧视性待遇,影响了美国产品对华出口。

第三,质疑对方不履行承诺。美国曾多次承诺要放松对华高科技产品出口控制,也曾数度承诺要尽快承认中国的市场经济地位,但事实证明,美国在中国的这些重大关切方面没有言行一致,并未做出实质性的政策调整。因此,中国对于美国的承诺履行情况较为怀疑。在美国看来,中国也未能切实履行承诺,认为中国虽然早已加入了世界贸易组织,但没有严格遵守世贸规则,而是利用规则漏洞,损害了美国的利益。

第四,对彼此经济政策不满。中国对美国宏观经济政策制定的不满集中体现在美国以自我为中心的数轮量化宽松货币政策、不断累积债务的财政政策以及不负责任的美元汇率政策。美国对中国的指责主要是在人民币汇率政策、扶植某些战略行业的产业政策以及以出口为导向,追求顺差的贸易政策等方面。美方自认为这些政策不合理、不公平,双方需要进行进一步协调。

在这种背景下,中美双方急需通过对话解决上述种种问题。这也是中美从2005年以后开启“战略对话”“战略经济对话”“战略与经济对话”的深层原因。另一方面,今天中美关系的广度和深度已经使两国在不同领域的利益及关注深度交织在一起,任何一个领域的关系都不可能脱离中美关系的总体、脱离中美关系的其他领域而“独善其身”。例如两国科技关系也不再像以往那样简单,至少会涉及各自国内越来越多的不同部门利益、各自国家的总体政策及战略意图等,与两国经贸关系、军事关系、战略关系越来越分不开。这可能是传统的中美“科技合作”被“科技创新合作”所取代(至少在名称上如此),并被纳入“战略与经济对话”框架的原因。

从中美开启创新对话以来双方的合作情况来看,中美“科技创新合作”与传统的“科技合作”存在较大差异。

第一,创新合作的内涵、涉及领域更广。以往中美科技合作通常只涉及双方科研、教育等具体部门,主要内容是在不涉及敏感技术、敏感领域的情况下,在基础及应用领域互通有无、取长补短,但创新合作涉及创新、科技、产业等诸多领域。据报道,美方还提出了创新对话的扩容方向,今后农业、卫生、环保等领域也将纳入中美创新合作机制。

第二,创新合作更有利于解决双方合作中存在的问题和障碍。以往中美科技合作的前提是在各自法律允许范围内进行,即使有关法律规定不尽合理也必须遵守。但双方制度的差异、不同的具体规定和不同的文化背景,经常会成为双方合作的障碍,甚至难以逾越。例如美国的对华高科技出口管制。而在创新机制下,上述所有障碍都可以成为讨论的核心议题,每一方都可以要求对方修改或废除不合理的法律、法规、规定等,以便双方在更公平合理的基础上进行合作。如果将传统科技合作及创新合作都比喻为航船,前者是适合在安全水域航行的例行航班,而后者则在前者基础上增加了“破冰、扫除障碍、探寻新航路”的使命。

第三,创新合作参加主体更广泛。例如在创新合作对话中,中方除科技部之外,还有发改委、商务部、工信部、国资委、财政部、国家知识产权局等部门参加。美方是由白宫科技政策办公室领衔,总统科技顾问委员会、商务部、贸易代表办公室、能源部、专利商标局等部门参加。每次对话双方还有大批企业界人士参与,如美国通用、微软,中国华能集团、国家电网、无锡尚德、比亚迪、华锐风电等公司的代表。

第四,创新合作层次更高。其一,以往的中美科技合作更多侧重于实务操作层面,往往是双方政府部门签署某项合作协议,再由各自下属或相关部门具体执行;而创新合作除实务领域外,还关注政策及决策层面,议题包括中美双方的科技战略,中国的自主创新、政府采购、外资开放等政策,美方的高科技产品出口、对中资开放等。其二,过去中美科技合作完全在中美科技合作联委会框架下进行,中美科技合作联委会由双方科技部门联合成立,大致相当于部级,而按照新的安排,中美创新合作虽也在中美科技合作联委会框架下,但由于已经与中美战略与经济对话挂钩,而后者属于“准元首”级,因此创新合作已经成为中美总体战略对话的有机组成部分。

从以上差异来看,创新合作的使命更加重大,远非传统的中美科技合作机制所能承载。其中有关创新政策、创新战略的议题属于“战略层级”,理应归属中美战略对话的范畴。

最后需要指出的是,虽然“中美战略与经济对话”可以被视为中美双边磋商交流机制的里程碑,但它并不能取代中美原有的各种机制。正如有些评论说的那样,中美战略与经济对话机制是战略性沟通,从形式上来看,它是一种独特的“务虚会”,让双方不拘泥于双边关系的具体事务,不以具体成果作为成功与否的评价标准。它不是实务谈判,不讨论细枝末节的问题,不为两国关系中个别分歧和摩擦所累,对话涉及的问题都是两国当前和今后一个时期面临的重大而紧迫的问题。这是它的优势,但同时对话也有明显不足,主要是规模过于庞大——双方代表团成员达数百、会期通常只有两天,难以解决实际问题。鉴于中美两国间一直存在着结构性矛盾,分歧难以在短期内消除,因此战略与经济对话经常就沦为“各说各话”的过场。例如,美国卡内基国际和平研究院(原称基金会)副总裁包道格就表示,希望中美两国在大的对话机制下,构建部长级别的长期对话机制,推进在经济、安全、气候变化、网络安全以及地区问题上的合作。双方可以考虑建立一个“东亚安全对话工作组”,为对话设立一个15年远景目标,以(9)工作组定期会晤的形式来推进解决战略对话中提出的问题。

从这个角度来讲,中美创新合作正是包道格所称的“部长级”长期对话机制,其在中美创新合作领域的作用无可替代。(1) 关于中美两国间存在多少个对话磋商机制,目前没有统一的说法,媒体有多种报道。“60多种磋商机制”的说法参见《背景资料:中美战略与经济对话》,http://www.chinanews.com/gj/2013/07-09/5019285.shtml;还有报道说有90多个对话沟通机制,参见《中美对话凸显务实令人期待》,http://opinion.china.com.cn/opinion_11_75311.html.(2) 参见《“战略与经济对话”多出“与”字有何含义》,http://news.sohu.com/20090723/n265431758.shtml.但原文在描述中美这几个对话的层级时称“经济对话过去是部长级的,战略对话是副总理级的,现在合二为一,就是把两个对话都提高到副总理级”。本报告认为原文这一说法不是很准确。(3) 王义桅:《中美对话凸显三大亮点》,载《人民日报海外版》2013年7月11日第1期。(4) 谢双:《领域广泛、规模巨大的中美科技合作》,载《中国科技奖励》2004年第3期。(5) 王锐:《中美创新之战》,载《中国科技产业》,2012年第2期。(6) 《奥巴马国情咨文五提“中国” 对华措辞趋于强硬》,http://www.cnr.cn/gundong/201201/t20120125_509092476.shtml.(7) 《中美将设创新对话机制 美关注中国自主创新认定》,http://finance.huanqiu.com/roll/2011-04/1612315.html.(8) 《中美经贸关系 合作超过摩擦》,http://xmwb.xinmin.cn/html/2013-06/4content_35_1.htm.(9) 《党报谈中美战略与经济对话:时机重要 意义深远》,http://finance.china.com.cn/news/special/zmdh5/20130709/1620300.shtml.第二章美国国家创新战略第一节 美国政治体系

在探讨美国国家创新战略前,有必要对美国政治制度做简要分析,这样可以更好地理解美国创新体系的运作、创新战略的制定以及美国创新战略在外交领域如何体现。

美国是典型的三权分立的联邦制国家,其政治制度的最大特点是分权。横向来说,是立法、行政、司法三部门分权(联邦政府和州政府都是三权分立),纵向来说是联邦政府和各州政府分权。

三权分立是美国政治制度的核心之一。三权分为立法、行政、司法三部分,这三权各司其职,相对独立,但又保持制衡。

国会掌握立法权,制定法律。国会议员由选民直接选举产生,只对选民负责,不受行政机关的干预。为了保障国会能够独立地行使权力,不受总统的干预,宪法还设定了保障机制,例如总统无权解散国会,不能决定议员的工资待遇。在国会内部又进一步对权力进行了分配,国会由参议院和众议院组成。国会的权力体现在:制定法律权,修改宪法权,对总统、副总统的复选权及弹劾权等。

行政权由总统行使。总统由选民选举产生,只对选民负责,不对国会负责。国会不得增减总统的报酬,非经审判定罪不得罢免总统。总统的主要权力体现在:统领陆海空三军,对外缔结条约,宣布缓刑和特赦,任命大使、公使、领事、最高法院法官等官员,签署或拒绝签署国会通过的法案。

司法权由联邦最高法院以及国会随时下令设立的低级法院来行使,最高法院有终审权。联邦法院的法官均由总统征得参议院同意后任命,法官只要忠于职守,可以终身任职,非经国会弹劾不能被免职。宪法对司法权适用的范围进行了界定,包括在本宪法、合众国法律和合众国已订的及将订的条约之下发生的一切涉及普通法及衡平法的案件;一切有关大使、公使及领事的案件;一切有关海上裁判权及海事裁判的案件,等等。另外,联邦最高法院还拥有一项重要权力——司法监督权。虽然在美国宪法中没有明确规定,但联邦最高法院通过一系列司法判例实际掌控了这一权力,并在美国宪政史上发挥了重要作用。为了保障三种权力行使的独立性,美国宪法还规定,这三个机关的官员在任职上应保持彼此的独立,任何一个机关的官员不得在任职期间担任另一机关的职务。

在对权力进行分工的基础上,美国宪法的一个重要特点,就是运用了孟德斯鸠的“权力制约权力”理论,规定了三权之间的相互制衡,这种制衡强调相互性,而不是一种单向制约。

立法权与行政权的制衡。根据美国宪法的规定:众议院享有对包括总统在内的政府高级官员的弹劾权;对总统提名的大使、公使及领事、最高法院的法官等拥有批准权;总统对外缔结条约,须征得参议院的同意;总统应经常向国会报告联邦的情况及有关措施。总统拥有对国会通过的法案的否决权。

司法权与立法权、行政权的制衡。美国宪法为了保障法官能独立行使职权,规定法官只要能尽忠职守,应终身任职。另外,在薪金方面,为了解除法官的后顾之忧,规定要高于政府官员,而且不得任意减少。同时,宪法还规定:在法官任职期间,不得担任政治组织的工作,不能参加竞选公职活动等。联邦最高法院的大法官由总统提名和任命,由参议院批准。此外,国会和各州如果不认可联邦最高法院的裁决,可以联合以宪法修正案的形式将其推翻,也可以重新通过被法院判定为违宪的法律。总统还拥有特赦权、对联邦最高法院法官的提名和任命权。反观之,司法权对立法权、行政权的制约体现在联邦最高法院对总统和国会的司法审查权上。至今,美国联邦最高法院已经判处100多项国会所制定的法律违背宪法。联邦最高法院法官在总统因弹劾案受审时担任审判庭主席。第二节 美国国家创新体系

美国是主导全球技术和格局的超级大国。这一地位在很大程度上是美国多年来通过保持其技术经济优势、增强国际竞争力而获得的。且与其强大的创新体系也密不可分。国内政策界和学术界对美国国家创新体系有过系统的研究,本节主要根据国内相关研究对美国创新体系进行梳理总结。(一)美国创新体系的主体

如前所述,美国政治体制的最大特点就是“分权”,几乎所有公共政策的形成都是多方利益博弈的结果。美国的科技创新政策也不例外。简单而言,美国科学技术和创新政策的重要特点,就是不存在统一的决策。在科技政策的形成过程中,美国政府行政部门、国会、企业、大学、各种研究机构等力量都充分参与,各自通过不同渠道和方式,形成了一个完整又充满活力的体系,并最终影响美国政府的决策。

在美国国家创新体系中,许多因素在不同层面相互作用,其基本成员可以分为三大类,即公共部门、半官方组织和各类研究机构以及(1)私营部门。1.公共部门

公共部门主要是指依靠政府经费支持的机构,包括联邦政府部门、国家实验室、公立研究机构和大学等,它们通过直接和间接两种方式对国家创新体系提供支持。直接方式包括对基础研究开发进行资助;通过法律手段保护知识产权、版权及商标等;建立和实施国家技术标准;扶持中小企业;确定政府采购计划和采购程度;通过某些特殊计划支持创新活动等。间接方式包括保护金融基础设施的整体性;制定财政政策,如税收政策和税额减免政策等;改善教育体系;建立交通运输基础设施和信息基础设施;通过多种方式促进贸易的发展

(2)等。1)行政机构

美国联邦政府许多部门都有相关领域的科技政策决策权(如国防部、商务部、NASA等),而国会与研究开发有关的拨款委员会有25个之多,这导致联邦政府科技投资决策的高度分散化。

总统科技助理(科学顾问)、科技政策办公室(OSTP)、国家科学技术委员会(NSTC)、总统科技顾问委员会(PCAST)共同组成美国科技政策管理体制中的“四驾马车”。OSTP是美国政府中唯一以科技管理为主要职责的部门。NSTC是美国重大科技政策、战略和计划的协调机构,由总统担任主席,成员分别是副总统、内阁成员和部分主要官员。PCAST是美国重大科技政策、战略和计划的咨询机构,由OSTP主任和另外一名专家担任共同主席,成员为来自科技界、教育界和企业界的专家,主要是向总统提供决策建议。

奥巴马在联邦政府中还首次设立了首席技术官和首席信息官职位,分别负责制定技术政策和专项经费管理以及信息技术在联邦政府机构中的推广应用。

由于其独特的政府体制,美国科技和创新活动的管理分散在不同的联邦部门,这些部门的负责人对于推动科技创新极其重要。在奥巴马任命的高层政府官员中,有4名诺贝尔奖获得者,有25名美国科学院、工程院院士。

以下着重介绍OSTP及其职责。OSTP是美国于1976年根据《国家科学技术政策、组织和优先领域法案》成立的,设在总统行政办公室之内,主要职责是就相关事项向总统提供科学、及时的建议,确保行政机构的政策符合科学规律,协调行政机构的科技工作。在奥巴马政府,OSTP除了继续履行法定职责外,还在具体工作中被赋予新的职能。

第一,参与联邦研发预算。OSTP首先根据国家科技和创新目标提出指导性意见,供各相关联邦机构在制定研发预算时参考,比如2013年4月和2014年3月,OSTP主任霍尔德伦与白宫预算和管理办公室(OMB)主任奥萨格联合,以备忘录的形式向各行政部门发布2013和2014年研发预算优先领域。在各相关联邦机构提交研发预算后,OSTP与OMB一起协商总统年度研发预算,确定重点研发领域。对于不是内阁成员的机构,比如国家科学基金、国家航空航天局以及斯密斯学会等研发经费较多的机构,OSTP更是在其研发预算中发挥重要作用,充当这些机构与白宫之间“联络人”的角色。在国会围绕联邦研发预算举行的听证会上,OSTP主任代表行政部门对总统研发预算进行说明并回答议员的问题。

第二,制定重大科技创新政策。2009年,OSTP牵头与经济顾问委员会(CEA)和国家经济委员会(NEC)共同制定了具有历史性意义的《美国创新战略》,成为指导美国科技创新的纲领性文件。2013年4月,OSTP提出“21大挑战计划”,确定了包括政府、高校、风险资本家等在内的五大实施主体,并对能源、教育、环保、卫生、信息技术、制造业、国家安全及太空科技等8大领域提出了具体的创新目标。在关键技术和公共技术领域,OSTP也牵头制订了多项专项政策和计划,比如《面向21世纪电网的政策框架》《联邦网络空间研究与发展计划》等政策。2013年,OSTP参与制定了《灾难中生命维持方案》,并与多个联邦政府机构协作创建科技型、创新型灾难响应工具,以提高国家应对突发灾难的能力。另外,OSTP也负责国家其他政策制定的科技咨询工作,2013年,OSTP主任霍尔德伦兼国家海洋委员会主席参与了《美国海洋经济发展计划》制定,他认为,该计划对于推动相关领域科技进步和海洋资源可持续发展具有非常重要的意义。

第三,协调实施重大科技计划。围绕涉及多个领域的重大研发,美国先后设立了跨部门的国家纳米技术计划(NNI,2013年预算申请18亿美元)、美国全球变化研究计划(US GCRP,2013年预算申请26亿美元)和网络和信息技术研发计划(NITRD,2013年预算申请38亿美元),OSTP具体管理这三大计划的国家协调办公室(NCO),任命NCO的主任和副主任,负责各计划实施情况的汇总、分析、协调、评估等,组织制订计划的战略规划和目标。同时,OSTP还负责“先进制造伙伴计划”“大数据计划”“国家机器人计划”“材料基因计划”“脑科学计划”“神经科学计划”“开放数据计划”等专项行动的协调。OSTP作为白宫科技的主要行政部门,负责配合国家综合计划中有关科技部分的具体实施和监管工作。2013年6月,美国政府出台综合性的气候计划以减少温室气体的排放,OSTP负责确保最先进的科学技术、数据、工作可以应用实施到总统气候行动计划中,并负责监管美国全球变化研发计划(USGCRP)。

第四,负责NSTC、PCAST的日常工作。在OSTP的支持下,NSTC和PCAST向总统提交了《发挥美国先进制造业领域的竞争优势》《先进制造国家战略》《推进药物发现、开发和评价的创新》《高等教育技术机会》等报告,很多建议被总统采纳。2013年1月,PCAST在网络和信息研发计划评估报告中建议成立新的研发机构,促进高性能计算、人机交互、计算机学习方面的研发创新,加强计算机技术的人才培养等。

第五,负责具有共性的科技工作,主要有科研诚信、创新奖励、政府公开和数据公开、联邦资助的科研成果共享、科学节等。OSTP是政府数据信息公开坚定的支持者,要求政府机构采取进一步措施以实现信息透明、信息公开和共享。

第六,维护国家安全,代表政府参与与科技有关的国际事务。OSTP设立了专门国家安全和国际事务办公室,以保障科技政策制定中国家安全的首要位置,负责推动联邦政府在维护国家网络、生物、核安全方面的研发。主持参加与科技相关的政府间会议及多边组织会议,比如代表美方执行与巴西、中国、印度、日本、俄罗斯和韩国的(3)政府间双边科技合作协定,出席对地观测组织会议。2)美国国会

作为美国政府的立法部门,国会众、参两议院在制定美国科技政策和创新战略中一直承担非常重要的角色。所有的联邦科技预算拨款都必须经过国会讨论通过,众、参两议院还分别设置了相关的科学技术委员会,专门负责科技和创新领域的政策和立法。

1957年,苏联发射人造卫星斯普特尼克1号(Sputnik)改变了美国的科学技术战略以及政策。1959年,美国众议院成立了自1892年以来第一个新的永久委员会“科技委员会”(Committee on Science and Technology),它负责所有有关联邦政府在非国防领域科技研发投资方面的立法、项目批准等。众议院科技委员会下设4个专门委员会。

众议院科技委员会一直致力于推动科技创新的立法。2005年11月,时任众议院少数党领袖民主党议员南希·佩洛西(Nancy Pelosi)在全国记者俱乐部公布了民主党的计划《创新计划:提高竞争力保持美国世界第一》(Innovation Agenda: A Commitment to Competitiveness to Keep America #1),并力促将这一计划变成法律。2006年民主党赢得众议院多数席位,佩洛西又担任议长,积极推动创新立法工作,在2007年5月21日使众议院通过了《创新与竞争力混合法案》(H.R. 2272,the Omnibus Innovation & Competitiveness Bill,又称为21st Century Competitiveness Act of 2007)。该法案实际上是2007年通过的4个法案的集合,它包含了民主党创新计划的一些主要内容。

参议院有关科技创新的主要委员会是“商业、科学和运输委员会”(Commerce,Science and Transportation Committee)下设的科学技术和创新专门委员会(Subcommittee on Science,Technology and Innovation)。2005年,该委员会通过了《2005年创新法案》(National Innovation Act of 2005)。此法案的基础是民间机构美国竞争力委员会(Council on Competitiveness)在对美国创新政策进行研究后提出的《创新美国》(Innovate America)报告。同样,2006年5月,参议院商业委员会通过了《创新和竞争力法案》(American Innovation and Competitiveness Act of 2006),该法案体现了上述《创新美国》以及由美国科学院准备的《迎击风暴:为了更辉煌的经济未来而激活并调动美国》(Rising Above the Gathering Storm:Energizing and Employing America for a Brighter Economic Future)的内容,主要包括要增加研究投资、培育科技人才并建设创新基础设施。但参议院的这两份议案最终都未能成为正式法律。2.半官方组织和各类研究机构

美国有众多组织和机构持续从事科技政策和创新战略的研究,主要包括具有半官方性质的国家科学院(National Academies of Sciences),也包括民间机构竞争力委员会(Council on Competitiveness),还有传统的重要思想库如兰德公司(RAND)、布鲁金斯学会(Brookings)等,它们的研究报告对美国科技政策的形成有重要影响。

美国国家科学院体系的机构包括国家科学院、国家工程院(National Academies of Engineering)、医学研究院(Institute of Medicine)和国家研究理事会(National Research Council),是由美国顶尖科学家和工程师组成的科学和工程界重要的学术团体,为美国科技政策的制定和科技发展提供科技界的看法。在20世纪冷战结束后,这些机构对美国的科学研究和技术开发提出过一系列建议。2005年,国家科学院应参议院能源与自然资源委员会之要求,提交了《迎击风暴》科技政策咨询报告,影响了国会和政府部门的科技政策取向。

美国竞争力委员会是20世纪80年代由美国多位企业领袖、大学校长和劳工组织领袖联合成立的一个民间机构,讨论企业、政府和大学如何共同努力提高美国的全球竞争力,它经常举行研讨会,并不定期发布美国竞争力指标。1999年,美国竞争力委员会发布了题为《繁荣面临的新挑战:从创新指标取得的新发现》的报告,开宗明义指出创新是美国长期保持竞争力和繁荣的基础。2003年10月该委员会启动了一项名为《国家创新计划》(National Innovation Initiative)的研究,动员500多位来自产业、政府、学界和非政府部门的领军人物,研究和讨论如何在美国创造一个最有吸引力、最高产出率的创新环境,并在2004年形成了《创新美国》报告,这份报告对政府和国会制定科技政策和立法产生了重要影响。

除了传统的思想库兰德公司外,美国著名的研究机构布鲁金斯学会对美国经济政治和社会发展的重大政策一直有着重要影响,其中包括对美国产业发展和长期增长所进行的政策研究。2006年,布鲁金斯学会设立了一个“汉密尔顿计划(The Hamilton Project)”的研究项目,专门研究创造机会、实现增长与繁荣的经济战略。该项目在2006年年底发布了一组有关《创新和基础设施》的研究报告,将科学发展、技术进步和创新同经济增长联系起来,提出要通过科学、技术和创新促进美国的增长和创造更多的机会,并讨论了人才培养精神,鼓励技术创新和改革专利体系等问题。

此外,还有众多的社会研究机构也参与到美国创新战略和科技发展的政策讨论中,从不同的渠道影响了美国创新战略的制定和政府政(4)策的调整。3.私营部门

私营部门主要是指美国的工商界,包括产业协会、主要由私营部门参加的联合委员会以及私营企业等。美国的创新体系之所以有旺盛的生命力,主要原因在于美国有一个强大的工商界作为这个体系的核心力量。据统计,美国大约有四分之三的研发(R&D)工作是企业部门完成的,有四分之三的科研人员分布在企业科研单位,私营部门还吸纳了全国60%以上的R&D总经费,加之企业注重企业创新过程中的技术培训,因此,企业自主性创新能力强,用于技术创新的资金投入与配置更合理。

在私营部门中,中小企业是美国国家技术创新的核心力量。美国有一半以上的创新发明是在小企业实现的,小企业的人均发明创造是大企业的两倍,研发回报率比大企业高出14%。

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