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作者:张国庆

出版社:中国人民大学出版社

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进步时代

进步时代试读:

前言

胜利,不是因为战胜别人,而是因为战胜自我。

一个国家也是如此,它必须激发内在的斗志,战胜自身的软弱,才能在世界上真正站立起来。从镀金时代到进步时代,美国度过了一段十分艰难的岁月,并从此成为世界强国,这段心路历程和变革之旅,对我们来说是很好的“他山之石”。

这个时期极端地表现着美国历史进程中的种种问题,但也蕴含着美国历史上最强大的改革动能。这个时期就是进步主义时期(Progressive Era),简称“进步时代”,广义的时间段是从19世纪90年代到20世纪20年代,狭义的时间段介于1901年至1921年间,恰逢西奥多·罗斯福和威尔逊总统执政期间,本书采用狭义的时间段,也是为了对应“镀金时代”,即从南北战争结束后到20世纪初这段时间。

从某种意义上说,进步时代的历史意义不仅在于对镀金时代的反思和超越,更在于破解了大国崛起的瓶颈问题,同时也帮助美国人找回了一度失落的文化自信和道路自信。

1876年是美国建国一百周年。但当人们回顾美国百年辉煌时,却无奈地发现,美国病了,而且病得不轻。在一份为百年大庆写的充满激情的祈祷书中,人们呼唤:“上帝救救我们的共和国吧!”

应该说,这一时期美国资本主义发展的速度达到了历史顶点,但它所带来的贫富差距和道德沦丧也达到了惊人的地步。在这段长达三十多年的黑色年代里,所谓的“工业文明综合征”表现得淋漓尽致:官商不分,以权谋私,上行下效,贿赂公行,物欲横流。

当时经济生活的混乱是今天的美国人难以想象的。在西进、开发的旗号下,物质资源和人力资源遭到破坏性开发和浪费性使用,劳动者每天要工作12个甚至16个小时,薪水却少得可怜,假冒伪劣商品充斥市场,消费者权益无人保护,垄断公司收买政客破坏经济运行的健康环境……美国经济生活乌烟瘴气、混乱不堪。爱默生对此描述道:“波士顿的比考恩大道和弗农山庄的大街小巷都弥漫着铜臭。在律师的办公室,在港口码头,到处可见这种卑鄙龌龊、浑浑噩噩的陈腐之气。”

坑害消费者的行为已到了令人发指的地步。在芝加哥的一个肉食罐头加工厂,为了填满食品罐,装罐工在资本家的指使下,毫不犹豫地使用腐肉、痘肉、内脏甚至老鼠肉。这被厄普顿·辛克莱写进了名著《屠场》中,激起民愤,也引发了美国历史上最重要的食品安全变革。

混乱的另一个表现是垄断盛行。约翰·洛克菲勒、安德鲁·卡内基、J. P. 摩根、杰伊·古尔德、詹姆斯·梅隆,在一个又一个工业领域内建立起自己的帝国,他们压制竞争、维持高价低薪、获取政府补贴。

这些行业是“福利国家”的首批受惠者。在世纪之交,美国电话电报公司已垄断了全国的电话系统,国际收割机公司生产的农用机器占市场份额的85%。在其他每一行业,资源都被集中控制起来。银行也大为青睐这些垄断公司,甚至为这些实力雄厚的公司董事们创建了专门的联络网,每家垄断公司的董事同时也是别的许多家垄断公司的董事。据20世纪初期的一份参议院报告说,摩根在其极盛时期同时兼任48家垄断公司的董事;洛克菲勒则集37家垄断公司的董事于一身。

与垄断相对的,则是社会贫困的恶化、阶级对抗的加剧。到1890年时,美国富有阶层与贫困阶层平均占有的财富竟相差近两千倍。一面是暴富者挥金如土,一面是劳动者大面积失业和为生存奔波。资本家暴富的过程沾满了劳动者的血汗。州际商务委员会1889年的记录显示:当年仅铁路工人的死伤数量就达2.2万人。这一时期,美国工人和农民遭受了前所未有的剥削和压迫,社会保障也无从谈起。

社会危机一触即发。1873年,美国爆发了历史上最大的经济危机,642家银行倒闭,1.6万家公司破产,20%的劳动者失业,全美各地爆发了示威游行,罢工浪潮席卷全国。在此之后,罢工成为美国社会的常态,并且很多都伴随着流血冲突。令美国工人愤恨的是,政府成了资本家的帮凶,多次动用国家机器镇压罢工,这加剧了社会对立,严重削弱了政府威信。

伴随着从中央到地方的如传染病般的腐败,联邦政府的权威也跌到谷底。在西奥多·罗斯福上台之前,镀金时代的总统们多半在与国会的较量中处于下风,与特殊利益集团的纠缠不清也使得联邦政府很难有效地进行反垄断和反腐败,与此同时,中央和地方的关系陷入低潮,联邦政府的腐败和低效大大降低了其对地方的影响力。美国的自然环境也遭到惊人的破坏。

走得太快了,灵魂跟不上了。镀金时代的美国问题,表现在个人身上,就是在激烈变动的社会发展中普遍迷失了自我。时人为财富而追求财富,只问利润而不择手段,金钱就是新的上帝,金钱就是权力。表现在国家方面,就是对大踏步的社会发展缺乏心理准备和制度设计,对新型的近乎颠覆性的社会关系缺乏协调能力,这一点从联邦政府的被动施政即可见一斑。

美国用30年走完英法百年的发展历程,表现得气喘吁吁和有些狼狈,也在情理之中。但不论有何种理由,经济发展的高速与国民幸福感的不足形成的显著背离仍然是不争的事实。

在这种种问题的背后,文化的衰落清晰可见。在那个人人都热衷于财富的时代,人们对于金钱的关注当然处于头等地位,其他一切只要不能直接带来财富,便受到漠视和忽略,政治和文化都不例外。

当时,不少人都抱着与卡内基相同的想法:一个有能力的人应当去办企业,只有在经济上失败的人才会去搞政治。在那个政坛上缺少政治家而充斥下流政客的时代,大众参政意识降到了冰点,而公务员与企业界收入的巨大差距也导致人们更倾向于经商。即便不能如愿从商,他们也十分愿意与商人多些联系,以期在对方吃肉的情况下,自己也能喝点汤。这个时期,大部分有才华的人都开始从商,政府雇员大都是平庸之辈,根本不知道怎样处理高速工业化发展带来的问题。另外,许多政客都与企业家关系密切,靠大亨们的贿赂生活,不可能有效地调节商业活动。

林肯·斯蒂芬斯就曾批评过当时美国社会薄政厚商的现象。在他看来,“重商的精神是赢利的精神,不是爱国的精神;是讲信用的精神,不是讲廉耻的精神;是个人致富的精神,不是国家繁荣的精神;是交易和讨价还价的精神,不是讲原则的精神。”关键的问题是,这种风气将政治当成不折不扣的生意。

由于自身收入较低,外加受到暴富者的“刺激”,很多政客都开始调整自己的人生追求,越发大胆地追求起财富和富裕生活来。当时,“检验政治上成功与否的标准变成了金钱,不再是典型的政治家们原先追求的纯粹自我表现或为公众服务及荣耀。”人们悲哀地发现,美国政治中的凝聚力已经变成了做官以及将官职作为获取利益的手段。这种动机足够强烈,而政客们所面临的诱惑也空前丰富多彩。

在这种情况下,官商合流,腐败成风。许多不择手段聚敛财富的行为都是在与政府和法院的合作之下赤裸裸进行的,而这种合作往往也是有偿的:托马斯·爱迪生许诺给新泽西的政客每人1000美元,以换取当局制定有利于他的法规;为了让作价800万美元却并不值这个价钱的伊利铁路“掺水股票”能合法发行,丹尼尔·德鲁和杰伊·古尔德花了100万美元贿赂纽约市议会。当时在美国的各大中城市里,腐败已经成了司空见惯的事情。

更致命的是,政府也尽力讨好资本家。1887年,尽管国库充盈,但当有人提议从中拨出10万美元救济得克萨斯州遭遇长期干旱的农民、帮助他们购买谷种时,克利夫兰总统却否决了这项议案,他解释说:“这种情形下联邦政府如果给予救助……会助长他们的依赖心理,他们期望政府部门像父亲般关心他们,这会弱化我们农民刚毅不屈的性格。”而就在同一年,克利夫兰却动用黄金储备4500万美元给富裕的债券持有者分配盈利,每张价值100美元以上的债券盈利29美元。

金钱至上的观念带来强烈的个人和社会的焦虑,这种焦虑感不仅存在于生活水平已大大提高的普通人身上,也与欲壑难填的富人和官员如影随形。从好的方面说,这促进了美国财富的积累和技术的创新,从坏的方面看,这导致了更多的腐败、为富不仁,以及炫富成瘾。

其实,早在镀金时代之前,美国的政治领袖就对公众提出了警告:对经济进步的过度关注以及个人竞争的异常激烈将会导致忧郁自私个性的形成,人们会变得迟钝、粗鲁,并且对优雅的风度麻木不仁。这势必会对公共行为的水准造成影响,并且促使蛮横习惯以及社会虚伪风气的形成。尽管文化和社会风气并不是镀金时代诸多问题的唯一根源,但却是最核心的诱因。

事实上,进步时代的改革也确实是对症下药的,无论是反腐败和文官制度改革所带来的新政治文化,还是反垄断和慈善风气所带来的新商业文化,抑或是弱势群体保护、环境保护所带来的人与财富、人与自然的新关系,都体现出进步主义运动的文化和价值观修复功效,以及人们对美国梦的执着追求。

大国崛起是很多人关心的话题,这不仅是因为中国在崛起,俄罗斯在复兴——新兴经济体的崛起已经触动了美国的敏感神经,更是因为历史上的大国兴衰都有其内在规律,历史不仅是老师,还常常穿着新衣出来上演大国兴衰的悲喜剧。

读史使人明智。对于美国进步时代如何破解大国崛起的瓶颈,我一直有着浓厚兴趣,为此,过去十年间,我利用业余时间进行了大量阅读和深入思考,仅外文原著和引进版书籍就翻阅了500种之多,做了近300万字的笔记,与上百位各界人士进行过交流。可以说,这本书是我所有著作中准备最充分的一部。

与此前的著作不同的是,这本书成稿的日子里,不再有母亲慈爱的目光注视和关切着我,但这也成为我坚定地写完这本书的动力所在:它既是为了纪念具有悲天悯人情怀的母亲,更是为了给处于转型中的祖国寻找一些解决现实问题的有建设性的办法。母亲最大的心愿,就是让孩子们有快乐的童年和明朗的未来,纵然以我一己之力无法照亮整个夜空,但我希望自己是一只萤火虫,为寻梦者带去一丝光亮和温暖。

本书的章节设计反映出我对那一历史时期的思考和认识:反腐败、反垄断、环保、食品安全和海军问题,这些是身处进步时代中的美国人最关切的问题,也是他们曾取得最大突破的领域,对于此后100年美国的发展意义深远。而一系列改革的受益者,除了美国的弱势群体、社会风气和青山绿水,还有联邦政府的话语权。以西奥多·罗斯福和威尔逊为代表的领导者不仅通过制度创新和系统化的对策引领美国走上更均衡、健康和有后劲的发展道路,也重树了政府权威。这一切,不仅得益于美国梦、升华了美国梦,也验证了这样一个道理:任何时代的变革与进步,都离不开民意的支持、媒体的推动和文化的复兴。

要想有预见地认识未来,就需要深入地了解过去。正如雅斯贝尔斯所言:“从历史中我们可以看见自己,就好像站在时间中的一点,惊奇地注视着过去和未来,对过去我们看得愈清晰,未来发展的可能性就愈多。”100年前的美国离我们既远又近,停下我们奔波的脚步,回望一下那段在无限纠结中化蛹为蝶的历史,也许有助于我们更好地走自己的路。

尊重历史的人赢得信任,借鉴历史的人赢得未来。张国庆2013年5月20日于北京

第1章 反腐败:把权力关进笼子里

“从某种意义上说,发展中国家真正能够从美国历史中汲取的一个经验教训就是美国是怎样根除制度腐败的。根除制度腐败需要找到解决政治问题的经济方法。”——约翰·约瑟夫·沃利斯

腐败曾经是美国的痛。在《腐败与改革》一书中,两位主编在导言中感慨道:“当今的美国,就腐败程度而言,位居世界腐败排名榜上倒数10%之行列。所以,在今日的绝大多数美国人看来,腐败似乎只发生在贫困国家和处于转型经济中的那些不幸的人们身上。但追溯起来,美国作为一个廉洁共和国的历史实际上也仅始于现代。”而在美国历史上,最腐败的时期,非镀金时代莫属。

事实上,在内战时期,贪污和腐败现象就已经层出不穷了。战争对于贪污而言是“天赐良机”:因为没有多余时间对决定进行详细审查。大量订单需要被完成,大量合同像纸屑一般四处散落,谁会注意到各处看似不起眼的虚报内容呢?然而这些金额积累起来却是惊人的。历史学家研究发现,当时一项19.1万美元(相当于现在的480万美元)的协议,在实际成本之外竟然兑水3倍多!也就是说,有3/4以上的钱进了个人的腰包。

美国的腐败程度在格兰特时代达到了登峰造极的地步。作为南北战争中的英雄人物,尤利西斯·格兰特于1869年当选总统,可谓是众望所归,当他入主白宫时,带着崇高的威望和人们极大的期待。但遗憾的是,当他离开时,留给人们的却只有莫大的失望,而这一切,主要是源于他任内所出现的罕见的腐败现象和接连不断的丑闻。

也正是由于格兰特时期贿赂横行,其后的几届政府都进行了反腐败的努力,但收效甚微,直到西奥多·罗斯福上台及进步时代的到来。进入20世纪,进步主义运动及相关改革曾极大程度地压缩了腐败空间,也使得这一在19世纪的美国十分引人注目的话题,在20世纪逐渐淡出了美国人的视野,这在很大程度上是因为美国找到了遏制腐败的重要途径,其艰难历程值得我们认真思量。

腐败的八个推手

镀金时代及进步时代早期的腐败问题,是民众极大的心病,也是国家发展的瓶颈,在《限制掠夺之手》一文中,丽贝卡·梅尼斯指出了人们对腐败的忧虑和厌恶:(1)腐败会降低政府管理质量。政府一旦陷入腐败,那些支撑着经济增长的公共品和公共服务(如基础设施和教育)的供给就可能量少质次。(2)腐败会刺激政府官员对私有部门大肆干预,从而抑制经济增长。腐败官员在颁发特许权和实施管制过程中会索贿受贿,向那些意欲操纵当地市场以谋取一己之利的企业大敲竹杠,阻碍私有部门的进入和投资。(3)腐败还会侵蚀警察局和法院,使其庇护犯罪,也会破坏私人合同的执行,降低财产安全性,进而影响投资信心。

造成这一时期腐败高发的原因有很多,其中最重要的有以下几种:1.用人腐败:考虑亲疏多过考量德行。

任人唯亲常常是腐败的源头,这一点在镀金时代的美国体现得尤为明显,格兰特总统最为人诟病的一点,就是近乎灾难性地大搞裙带关系。他不仅把很多重要职务给了自己以前在军队的同僚,还应夫人的要求,任命她的一些“娘家人”做了大官。这也是他在组阁之初就招致舆论强烈反对的重要原因:内阁中有如此多的人不是总统的亲戚就是他夫人的亲戚——竟至几十个之多。

其中最让人笑掉大牙的是对海军部部长阿道夫·博里的任命。博里是一个既无从政经验又无海军知识的人,唯一不缺的就是钱,而这正是格兰特看重的。但问题是,海军部不仅重要,而且是专业性极强的地方,博里在这里根本就是丈二和尚,自己都觉得像个傀儡。结果,没过三个月他就主动辞职了。像这样的外行领导内行的现象,在格兰特时期比比皆是。对此,参议员查尔斯·萨姆纳愤怒地说:“美国正在遭受着一种如水肿病一般困扰着人们的裙带关系的折磨。”

由于任人唯亲,格兰特对官员品行的考量明显不足。尽管做了总统,但格兰特似乎还没有摆脱战时思维,挑选内阁官员用的是当初挑选军事幕僚的模式,看重的是私人关系,而不是他们的声望和公众的需要,因此他比任何其他总统都更多地降低了阁员们的品德标准。

让共和党的领导者们不满的是,格兰特用这些人根本没有和他们商量过,有些内阁部长甚至是从报纸上才得知自己的任命,而这些人也大多很不给格兰特争气,相继丢人现眼地离开了政府。这对格兰特的威信构成了极大的伤害,也使得这位战功卓著的将军成为了美国历史上最不称职的总统之一。

任人唯亲的另一面,就是不能给予正直的官员必要支持,导致内阁成员频繁更替,凸显了格兰特时期的政治乱象。

以司法部部长为例。1870—1871年在职的阿莫斯·阿克曼,是反对铁路业主不法行为的正直官员,但在铁路业主们的说服下,他不久便被格兰特解职了。解职时,格兰特安慰性地称颂阿克曼是热忱、正直而勤奋的人,并提出以其他职位作为补偿,被阿克曼断然拒绝了。

而在阿克曼之前,1869—1870年在职的埃比尼泽·霍尔则是另外一个典型。在任人唯亲成风的格兰特政府中,霍尔是为数不多的以业绩而不是对长官个人的忠诚来任用下属的领导者,他挑选了九位能力出众、为人正直的新人出任新创设的联邦法官职位。这引起了那些希望把自己人安插在这些岗位上的政要和议员们的不满,最终,孤立无援的霍尔在得不到总统支持的情况下黯然离去。

无独有偶。在霍尔去职的同一年,内政部部长雅各布·考克斯在其部门实行了按功绩奖励的制度,抵制了任意封官许愿的做法,但同时也与格兰特发生了激烈冲突,在上任不到一年后就愤然离职。

1870年前后发生的这两件事情令人们感到震惊。一边是政治蛀虫在腐蚀政府,一边是少有的“益虫”被驱除,而格兰特则完全没有了当年战场上的果断,对自己亲信的丑行一味纵容,这与其后的海斯总统形成鲜明对比,后者在发生“运河腐败”案后立即解除了海军部部长的职务,而这一针对巴拿马运河的案件当时还处于计划阶段,腐败并未真正实施。也正是因为反差如此强烈,后世的历史学家愤然指出:“格兰特随和的管理作风,似乎已经被一大群政府内外没有道德的官员当作了腐败的‘公开邀请’。”2.从贪内助到秘书腐败:领导管不住身边人。

政坛上行下效的“示范”作用向来很强,在格兰特时期,“贪内助”的问题也非常普遍。1875年,司法部部长的妻子和内政部部长的儿子被指控接受贿赂以影响政府政策,导致这两名内阁成员辞职。

1876年3月,众议院弹劾陆军部部长威廉·贝尔纳普,称在对西部地区军队营地服务商店的任命工作中,他曾通过妻子接受贿赂。起初,商人们的钱是贡献给贝尔纳普贪婪的妻子的,而在这位“贪内助”死后,贝尔纳普“继承”了这笔“孝敬”。但贝尔纳普很狡猾地在参议院进行审讯之前就提出了辞职,格兰特总统则不明就里地批准了他的辞呈,参议院也网开一面,使他得以逃脱判决。然而这件事情却严重挫伤了格兰特政府的公信力。

秘书腐败也给格兰特的声望造成了极大打击。在轰动一时的“威士忌酒集团”事件中,格兰特的私人秘书奥维尔·巴布科克将军就狠狠地打了格兰特的脸。

这个所谓的“威士忌酒集团”,是酿酒商人和政府税收官员狼狈为奸的庞大组织,中心设在圣路易斯,每年都能骗取政府几百万美元的税款。财政部部长本杰明·布里斯托是调查这一集团黑幕的主要负责人,在1874年上任后,他就着手组织了一批廉洁的官员深入寻访,不久便查封了数家酒厂和几个国内税务所。随着调查的深入,布里斯托发现其中牵涉的贪污受贿相当严重,他急于要将这些人绳之以法,但似乎总有一只看不见的手在破坏他的努力。每当布里斯托派秘密调查员取证时,威士忌酒集团就好像事先知道他们要去似的,罪证总是忽然就不见了。

这种戏剧化的情况重复了多次,布里斯托逐渐意识到,这个犯罪集团在政府高层可能有自己的眼线。不久,布里斯托方面截获了一些来自华盛顿的电报,上面写着“整顿家务,朋友要来看你”这样的暗语,追根溯源,发现电报底稿竟出自总统私人秘书巴布科克之手。后来的证据表明,巴布科克不仅收取了威士忌酒集团的大量金钱贿赂,还半推半就地接受了他们提供的“性贿赂”(一个以“西拉菲仙女”著称的名妓),并且与集团的主谋称兄道弟。

格兰特受到极大震动,他指示布里斯托“不准让任何有罪的人逃脱”,但同时又为巴布科克求情。格兰特于1876年2月写了一份赞扬巴布科克诚实品格的证词,以供审判时为巴布科克辩护。面对着这样一份证词,由于陪审员们不愿与总统公然对抗,结果无奈地投票同意巴布科克无罪。而格兰特没有为之求情的其他110人则被定了罪。

当听到巴布科克无罪的消息后,格兰特总统快乐地手舞足蹈,并立即派儿子去向巴布科克夫人道贺。更为荒唐的是,巴布科克并没有马上离开白宫,而是继续赖在那里,直到其好友贝尔纳普东窗事发才不情愿地离去。

这真是美国历史上滑稽却又辛酸的一幕。

舆论为之哗然。愤怒的布里斯托一气之下辞去了财长的职务。就连共和党内部的人士都异常悲哀地说:“共和党已成为迄今为止最腐败和堕落的党。”这一丑闻也使得格兰特第二个任期的最后阶段成为“垃圾时间”,其声望更是雪崩式跌落。自那以后,象征着裙带之风、上层腐败和任人唯亲的“格兰特主义”一词变得越发臭名昭著。3.“猫爱上老鼠”:与来路不明的钱走得太近。

格兰特同样令人诟病的是热衷于和富人交友,并自觉不自觉地做着他们的“保护伞”。在南北战争中,格兰特将军的进取精神受到了林肯总统的赏识,也被证明是取得诸多重要胜利的关键所在。但遗憾的是,在出任总统后,格兰特开始赏识起那些“富于进取”的有钱人来,而全然不管他们的钱是从哪儿来的。

格兰特的这一“爱好”很快被那些野心勃勃的投机家利用起来,他们一方面小恩小惠地给格兰特夫妇送去各种礼品以拉近关系,另一方面则利用在格兰特身边的自己人为他们布局。而大大咧咧的格兰特在随意接受着他们礼物的时候,并未意识到其中暗含的风险。

对格兰特来说,有些不幸的是,他的妹妹詹妮嫁给了一个名叫艾贝尔·科尔宾的臭名昭著的投机商,而科尔宾恰恰是大投机商杰伊·古尔德和詹姆斯·菲斯科的帮凶。在此之前,这两个华尔街最肆无忌惮的人与科尼利尔斯·范德比尔特进行了一场金融大战,赢得了对伊利铁路的控制权,而这场金融大战的主要内容是贿赂议员、收买法官和非法发行百万股伊利铁路股票。

科尔宾这个“内线”很快发挥了作用。为达到借助白宫操纵黄金市场的目的,古尔德等人通过科尔宾和格兰特搭上了关系,而格兰特对于结识这些“有进取心”的金融家兴趣浓厚,殊不知自己与他们的交往有如一种“广告”,使人们意识到古尔德等人有着白宫这样的靠山。

事实证明,古尔德的“广告宣传”的确起了作用。通过邀请格兰特乘坐游艇、乘坐古尔德掌控下的伊利火车专列,越来越多的人开始“意识到”,政府是古尔德的大靠山,古尔德宣称的黄金价格会自由上涨是可信的。

后来,黄金交易室仲裁委员会的主席在做证时说:“操纵黄金市场的投机商与华盛顿官方的每个人都建立了很好的关系,上至格兰特总统,下至国会山的守门人,这是一件妇孺皆知的事。”由此可见,当时美国的腐败文化到了怎样的地步:无论流言离奇到什么程度,人们都会说服自己相信。太多的腐败现象已使人们的判断力麻木了。即便是堪称个人诚信典范的海斯总统,其艰苦的反腐努力也无法改变这样一个事实:“腐败已经成为了美国公众生活中的一种流行”。

古尔德对美国社会的了解显然要多于格兰特。在营造好舆论氛围后,古尔德接下来就要力求避免联邦政府的干预——因为只要政府将囤积的黄金大量抛入市场,黄金价格就会一落千丈,这样一来,通过垄断黄金抬升价格的阴谋就会落空。

古尔德首先游说总统,将纽约财政总管助理的职位给了丹尼尔·巴特菲尔德,因为这个职位管理着国库的纽约分库,任何卖出黄金的指令都必须由其下达,而巴特菲尔德收下了古尔德的一大笔好处费。然后,古尔德频繁创造机会与总统见面,并通过科尔宾大吹耳边风,利用格兰特对经济和政治的外行,说服他不要干预黄金价格。而格兰特也答应科尔宾,没有他的指示,财政部不会进行非常规的黄金出售。

此时的古尔德吃到定心丸,于是和菲斯科携手大肆购买黄金,坐等大赚一笔。

眼看着就要“成功”之际,令古尔德没想到的是,新闻媒体却坏了他的“好事”。一直对格兰特政府的种种做法持警惕态度的《纽约论坛报》的观察家霍勒斯·格里利(也是1872年大选时格兰特的竞选对手),敏锐地看出其中的猫腻。在一篇社论中,格里利率先揭露了科尔宾等人的阴谋,并呼吁财政部立即采取行动。这直接造成了1869年9月24日的黄金大崩盘。由于古尔德事先从格兰特夫人写给科尔宾夫人的信中得知财政部将抛售大量黄金,他得以侥幸逃顶,而其他不知情的人却纷纷破了产。

整个事件在华盛顿和纽约造成极坏的影响,而格兰特是否牵涉此事也引起了广泛的猜测。尽管共和党人阻挠了传讯格兰特的夫人和妹妹出庭对证,但却隐瞒不住总统夫人曾收到一包现款的证据,此事闹得满城风雨。事后,巴特菲尔德也被证明是通过科尔宾等人与白宫的关系谋到职位的,于是他不得不灰溜溜地下了台。

尽管格兰特以其洁身自好逃脱了干系,但他与古尔德、菲斯科等人的接近,及其妹夫科尔宾扮演的丢人角色,不仅严重损害了他的个人形象,也败坏了政府的形象。在格兰特时期,联邦政府的威信江河日下,整个美国社会也仿佛得了一场重病。

这一丑闻是格兰特时期诸多丑闻的缩影,也是非常典型的官商勾结之作——政府高官与富豪及投机商打成一片,成为众多腐败事件的诱因。耐人寻味的是,格兰特时期的腐败和无序加剧了金融恐慌,鼓励了金融诈骗,而他本人也在离开白宫后成为直接受害者,在晚年陷入破产阴影中。为了不让家人在他死后一贫如洗,格兰特在去世前三天完成了《格兰特回忆录》,没承想,这本书获得了空前的成功,销量超过30万本,给格兰特家族带来了50万美元的版税收入,也成了19世纪美国最伟大的军事历史作品。华尔街最悲惨的经历造就了美国文学史上最辉煌的杰作之一,不能不说有点讽刺。4.绝对的权力导致绝对的腐败。

城市的迅速发展,增加了腐败空间。南北战争后,技术的进步凸显了城市的价值,而铁路等交通条件的大大改观,也使得人流涌向城市,城市的财富由此迅速积聚,不动产价值更是节节高升,大企业也变得越发难以离开城市……在这种背景下,政府官员所拥有的权力不断放大,而转型时期相应的政府管理机制却不够健全,给腐败滋生留下了巨大空间,也使得腐败在一段时间里成为一种严重的“城市病”。城市老板(City Boss):指19世纪中后期到20世纪初美国地方政府中操纵选举、控制市政建设、贪污腐败的政治势力。“城市老板”的横行无忌令人震惊,也凸显了“把权力关进笼子里”的必要性。随着地方政府财政预算迅速增加,腐败的潜在收益也水涨船高,但对于政府官员的制约却没有跟上,官员权力过度膨胀,致使腐败问题在南北战争之后的一段时间中呈井喷状,尤其是在一些大中城市里,几乎所有的腐败“品种”都得到了充分展示。

这也是政党和国会丑态百出的时期。1873年,来自俄亥俄州的一位议员不满地表示,众议院犹如一个拍卖行,在议长的槌声中处置的各种有价值的审议多于世上任何地方。1866—1872年间,中太平洋铁路公司的贿赂费用高达40万美元,1875—1885年间更是达到了50万美元。连共和党人自己都痛斥其党派根本上就是一个腐败的公司。亨利·亚当斯的结论是:“查遍1870—1895年这25年间国会、司法和行政部门的全体名单,恐怕只能看到名誉扫地而已。”这一情况与镀金时代国会相对于政府的强势有关,在西奥多·罗斯福上台前的36年间,多数美国总统都或多或少地受制于国会及政党领导人,这种相对弱势,在很大程度上源于政府腐败所导致的公信力和权威下降。5.被动的寻租和被迫的同流合污。

尽管腐败有很多形式,但从大的方面看,美国学者约翰·约瑟夫·沃利斯将其分为两种:一是制度腐败,即为达到政治目的而操纵经济,也可以说是政治腐蚀经济;二是经济腐败,即通过腐蚀政治程序来追求私人经济利益。在研究腐败的学者看来,制度腐败的经济后果极其严重,相比之下,经济腐败对于社会福利和经济增长的影响似乎小很多。这也在一定程度上使得制度腐败成为重点打击对象,体现在量刑上,索贿、受贿明显要比行贿严重。事实上,许多经济腐败的发生都与恶劣的政治环境有关,为了做成生意或做大自己,一些企业家不得不向官员行贿,因而,进步时代的反腐败也多从限制官员的腐败空间下手,并尽可能地为企业创造公平、阳光的经营环境。

值得注意的是,在这一时期,很多公司内部发生的高管利用职权获利的行径,也被视为腐败。这是因为,在19世纪的很长一段时间里,公司被视为准政府机构,“商人们如想建立公司必须得到州政府的特别许可,而这种许可倾向于授予那些被认为符合公共利益的项目。而一旦获得许可,许多公司就能从州财政获得部分股本。”这一切,只是在各州通过普通公司法,开始简化公司审批制度后,才发生了根本性变化,这些公司也才逐渐淡化和失去了公共特征。

从反腐败的角度看,这也是一个“逼良为娼”的时代。有些中产阶级理想主义者,比如教师、律师和报人,也曾为高尚的动机所推动,但很快就被淹没在腐败的海洋里。在很多地方,如果你不与那些腐败分子同流合污或者向他们屈服,你就什么也做不成。在情况比较恶劣的南卡罗来纳州,州政府和议会的官员索性将黑手伸进了公共财政的金库,如果不行贿,任何立法都休想通过;如果不给法官送钱,法庭就不会做出裁决。很多被指控的腐败分子,或者被与他们勾结的法庭宣告无罪,或者被州长赦免。6.错将腐败当作经济发展的润滑剂。

反腐败与经济发展之间的纠结,也使得在一段时间里美国社会对腐败有一定的容忍度。在《难以捉摸的共和国》一书中,德鲁·麦科伊如此阐释:杰斐逊和麦迪逊经济发展远景规划的核心宗旨是,进行金融和运输等公共设施建设,从而把西部不毛之地变成千里沃土,同时对外政策要确保美国的产品获得日益扩大的海外市场……这些规划必须依靠公司来推动,如果共和党人抨击公司是国家层次上的腐败工具,也就难以推动自己和选民渴望的经济发展了。换言之,“腐败是经济发展的润滑剂”这一观念在相当一段时间里存在并很有市场,尽管联邦及地方政府也认为腐败是需要遏制的,但在专心致志发展经济的情境下,对腐败的打击便是次要的工作了,直到腐败真正成为了经济发展的毒瘤。

这一点在格兰特时期表现得尤为明显:格兰特执政前期,美国承接着南北战争带来的经济发展机遇和全民致富的热情,无论是政治家还是公众,都将注意力放在发展经济上,而格兰特本人也抱着息事宁人的态度,对腐败持有极其宽容甚至可以说是纵容的立场。而到其执政后期,空前的腐败引发了强烈的社会不满,也导致了政府的执政危机,随着丑闻接二连三的曝光,美国社会越发意识到腐败的猖狂程度及其危害性,开始对政府施加越来越大的反腐压力,这在客观上促进了美国的反腐败。到了进步时代,在以反腐著称的西奥多·罗斯福入主白宫后,反腐进入了一个全新的阶段,相关制度建设也开始深化和完善起来,从而为后世的美国留下了一个相对洁净的政治天空。7.媒体的制约依然有限。

美国媒体在这一时期的表现非常有戏剧性,在腐败毒瘤迅速扩大之际,尽管报纸对腐败的曝光有所增加,“但在许多小城市,新闻媒体与政治权贵有着十分密切的联系,不可能大肆宣传对这些权贵不利的信息。”甚至鼎鼎大名的《纽约时报》在历史上都曾被人利用,古尔德就曾利用《纽约时报》的一篇社论《格兰特的财政政策》为拉高黄金价格造势,该报还多次为腐败的格兰特政府开脱。这主要是因为,当时的媒体无论从政治上还是经济上都难以做到完全独立,因而尚不能有效地发挥舆论监督作用。

但在镀金时代晚期,随着民众对腐败问题日益深恶痛绝,已经逐渐实现财政独立的一些美国媒体也开始响应民意,开启了“黑幕揭发”运动之门,并在西奥多·罗斯福时期达到了高潮,成为推动清明政治的重要力量。以《麦克卢尔》为代表的一些杂志,被称作“人民的斗士”,在美国反腐败历史上留下了不可磨灭的印记。8.铁路大发展和城市化进程为官商勾结创造巨大空间。

铁路建设的大发展,是1870—1920年间美国社会进步中十分关键的因素。1870年,美国铁路路轨里程为5.3万英里,1900年增至25.8万英里,1920年更是达到40.7万英里。可以说,在这个时期,“铁路是第一大生意,是庞大金融市场的第一吸引力,而且是第一个衍生了庞大行政管理机构的大行业。”铁路所到之处,不仅房地产开发随之而起,工业和消费也空前活跃,说它是国家经济的动脉毫不为过。

然而,铁路也养育了杰伊·古尔德这样的强盗巨商。古尔德的惯用伎俩是:先购买失修的铁路,经修缮改造后高价出售,与此同时挪用公司专款进行个人投资,并向政府官员尤其是司法官员行贿。他接触的每一家企业几乎都被他害得很惨甚至于破产,就连格兰特政府也被他害得名誉扫地。可以说,美国铁路的大发展是与腐败结伴同行的,其提升的空间越大,腐败分子的回旋余地也越大。

与铁路有关的最大的一起丑闻发生在格兰特时期,即动产信贷公司事件,也是官商勾结的典型案例。1865年,联邦政府授权联合太平洋铁路公司建造一条穿过中西部地区的横跨美国大陆的铁路。政府将铁路沿线数百公顷的土地作为该公司建造铁路的补贴,这些土地将会因铁路线的通达而大幅升值。为中饱私囊,联合太平洋铁路公司的管理层成立了一个建筑公司并给它起了一个时髦的法国名字——动产信贷公司,然后雇用这个公司来建设这条铁路线。动产信贷公司向联合太平洋铁路公司疯狂索取天价的建设费,榨干了后者和它的股东们,而养肥了自己的股东们,也就是联合太平洋铁路公司的管理层。为了确保华盛顿方面不会干涉,管理层贿赂了格兰特政府的许多成员(甚至包括副总统斯凯勒·科尔福克斯)和国会的至少14位议员。行贿的方式不是送给他们现金,而是在私下里给这些官员一份厚礼:允许他们“购买”动产信贷公司的股票,并用这些股票未来的巨额股息来支付。这些事情的操作者是国会议员奥克斯·埃姆斯,他在动产信贷公司所占的股份使其可以利用公司股票贿赂其他官员和议员。

动产信贷公司丑闻是经由一封信揭露出来的。1872年9月4日,《纽约太阳报》刊登了1868年1月28日埃姆斯写给陆军上校亨利·麦库姆的一封信,信里有埃姆斯的行贿名单。此事的曝光,是麦库姆与埃姆斯长期的法律和财务争执所致。颇为微妙的是,当年正值总统大选,由格兰特对阵霍勒斯·格里利,格里利恰恰是《纽约论坛报》的创立者,动产信贷公司“黑名单”上的人则都是格兰特的支持者。这封信泄露出来后,众议院和参议院各任命了一个委员会负责调查这一指控。媒体也随之进行了大量报道。丑闻曝光伊始,很多人都以为这是格里利与格兰特的政治斗争,并没有将它当作真正意义上的腐败事件。当很多美国人知道这个丑闻时,事实已经被支持格兰特的媒体歪曲了很多,格兰特也因此躲过一劫,但对美国不幸的是,腐败程度在格兰特的第二个任期进一步加深了。尽管如此,共和党最终还是为动产信贷公司丑闻买了单,在1876年大选中,动产信贷公司事件的后遗症开始显现出来,人们对共和党政府的不信任感帮助民主党取得1860—1884年间唯一的一次胜选。

城市化进程加快,也是美国大发展的重要标志(见表1—1)。从19世纪中期到20世纪初,美国城市的壮大极其显著,芝加哥就是最典型的例子:1835年,这里是一个居民不到350人的定居点,到1860年林肯当选总统时,人口增长到10万,40年后则超过100万。城市与乡村人口比例也发生了深刻变化,1920年,美国历史上首次出现了2500个城镇的人口总数(5430万)超过了农村人口总数(5180万)的现象。伴随着城市的发展与扩张,大量的基建项目加速了私人财富的聚敛,也为腐败提供了极多的机会,而美国社会对此并没有充分的准备,尤其是缺乏警惕性和反腐败的制度设计,因此,腐败现象在各个城市蔓延开来,在镀金时代,如果说有哪个城市没有贪腐现象,人们都会觉得很奇怪。表1—1 美国城市的兴起 1880—1920年

美国人对财富的热情也成了一把双刃剑。在托克维尔看来,性格上的不安于现状是美国人的突出特征之一。“美国人被发财的欲望所折磨,这是他生活中唯一的激情;他没有任何记忆可使他依恋一个地方甚于另一个地方,没有任何根深蒂固的习惯,没有遵循惯例的精神;他是每天财富最急剧的变动的见证人。”而镀金时代的哲学家威廉·詹姆斯则悲叹人们对成功的绝对崇拜导致了道德的沦丧:“整个国家,把成功理解为金钱,这是一种民族病。”也正是由于这种“一切向钱看”的风尚席卷全美,握有权力的官员们的致富欲望被极大地激发,与那些希望财富更快膨胀的企业主们一拍即合。而民众对赚钱的渴望,也在一定程度上放松了全社会对腐败问题的警惕心和“必欲除之而后快”的决心。直到步入进步时代,特别是“黑幕揭发”运动的兴起,人们对反腐败的意志才逐渐统一起来。

美国城市腐败问题的演化,最能说明问题。

“通往费城,通往绝望”

在美国的镀金时代,腐败是系统性的,也常常是一个城市又一个城市的窝案,与联邦政府及州政府层面的腐败有所不同,城市的腐败内容更加丰富,也更为赤裸裸。并且,城市的腐败不仅局限于市长和高官,还包括腐败的幕后操纵者,也就是人们所说的“城市老板”,威廉·M·特威德是其中最知名的一个,他掌控下的纽约市政府也许是美国历史上最腐败的城市政府。一百三十多年来,“特威德”一直被看作腐败政客的缩影、镀金时代不名誉的象征,他的名字是政治操纵和贪污腐败的代名词。

令后世的纽约人不可想象的是,当时的特威德集团(特威德于1859年建立)在纽约营造出了一种“要想办任何事首先必须贿赂我”的气氛,再加之他本人还是“坦慕尼协会”——长达一个世纪里民主党在纽约的主要俱乐部会所——的“酋长”,呼风唤雨,不可一世。在特威德的控制下,纽约议会成了臭名昭著的做腐败生意的市场。

特威德及其党徒在获得权力后,不择手段地捞回之前的“付出”,在10年中使纽约市的债务增加了10倍,其中很多都进了他们的腰包。以县法院的建设为例,原来预计花费25万美元,结果却支出了800万美元,其中一把椅子就花掉了470美元,一个保险箱竟然报了40万美元的账……总之,腐败以各种方式牺牲了纳税人的利益,而养肥了承包商、地产投机商和像他们一样贪婪的政客。

特威德集团与股市黑手的勾结也令美国人愤慨。特威德集团经常在股票投机中帮助某些操盘手,这种勾结不仅出于经济利益,有时也出于政治利益。通过对金融市场的控制,特威德可以成功地打击反对派,有时,为了帮助其盟友上台,他甚至会制造金融恐慌和金融灾难。

在半个多世纪的时间里,由某个商业富豪纠集而成的政治集团控制商业化城市的市政府,在美国成为司空见惯的现象,“老板”特威德只不过是最著名的例子之一。这些市政府常常钻法律的空子,甚至直接进行贪污受贿等非法活动。它们篡改得票数字,更换候选人姓名,把事先商定的人员推进议会。在这帮“强盗贵族”的运作下,他们经手的市政工程项目提案批复畅通无阻,一系列欺骗性的法律协议被恣意捏造,而利用立法或政府管制规章收取巨额回扣竟成为堂而皇之的“正业”。尽管特威德及其同党后来相继被捕,但特威德集团的示范效应是巨大的,在费城、芝加哥、圣路易斯和辛辛那提等城市都出现了成群的效仿者,他们伙同那些腐败的市长和议员,将这一时期的美国城市搞得乌烟瘴气。

镀金时代及进步时代早期的城市腐败,主要有四种基本类型:(1)挪用公款;(2)发生在公共合同和特许权上的行贿受贿;(3)管制腐败,包括与犯罪活动有关的行贿受贿;(4)内幕交易。相比之下,挪用公款在这一时期发生较少,这在很大程度上与财务逐渐公开有关。比较严重的是第二种情形,即政府官员将工程和公共服务承包给个人,有些是给了自己的亲属,从而直接获利,有些则是给了对其行贿的企业和个人。更有甚者,很多官员的亲属自己做不过来,还转包给其他人,层层剥皮。这使得很多工程和公共服务价高质次。

建筑工程的油水最多,也为很多腐败官员所热衷。一方面,这些工程可以作为政绩,另一方面,又可以给官员们带来巨大的经济利益。比如在匹兹堡市,“城市老板”弗林就酷爱公共合同,为匹兹堡修建了大量建筑物、街道和桥梁。在纽约市,20世纪初的坦慕尼协会的头子查尔斯·墨菲则是其弟经营的纽约建筑工程承包与运输公司的匿名合伙人。仅1905年,这家公司及其子公司就获得了价值1500万美元的市政合同。尽管很多城市都对工程进行了招投标,但事实上,在匹兹堡、费城这些城市,投标都被非法操纵了。为最大限度地从中牟利,中标的多数公司都对工程粗制滥造,这引起了民众和媒体的不满,也成为后来改革的重点规制对象。

与此相关的是特许权腐败。当时的社会发展很迅速,煤气、电力和电车成为新兴产业,在欧洲,这些服务是由政府负责的,但在美国,则由市政府授权和特许私人经营,从而给包括家族式在内的各种腐败创造了巨大的空间。以电车为例,在当时比较大的六个城市中,就有五个存在着官员滥用有轨电车特许权的现象,这五个城市分别为圣路易斯、匹兹堡、费城、纽约和芝加哥。有轨电车公司的经理、所有者和金融家不但操纵上市的普通股价格,还设立了修建电车轨道的建筑企业,以获得超额回报,并在电车沿线的不动产上投机。换言之,这些人及其背后的腐败官员,已经一条龙地将电车产业从头吃到尾。而由于他们控制着电车的拓展路线,他们还能提前布局,在将来通车的地方投机不动产,一旦通车,就会获得超额的回报。有时,为了出售自己的不动产,他们甚至将电车线路刻意引向不动产所在的地域。这样的提前布局,正是一种内幕交易。

这一时期美国城市的腐败是全方位的。在讲到圣路易斯的腐败时,《美国粪——城市的耻辱》作者林肯·斯蒂芬斯写道:“该市的资产被人拿去放债生利,而利息则被转入私人的银行账户。市政府的车辆供市里官员们的妻儿使用。供应公共机构的产品出现在私家的餐桌台子上;一份清单详细记录了提供给救济院的食物,其中竟然包括加利福尼亚果冻、进口奶酪和法国葡萄酒!”

在当时,圣路易斯可谓财政腐败的一个样本,明尼阿波利斯是警界腐败的样本,而匹兹堡则堪称财政腐败和警界腐败兼具的样本,在那里,腐败变得更加有组织,也更加巧妙,其大佬克里斯托弗·马吉甚至还特别去纽约和费城调研过特威德集团的“失败教训”及当地政府贪污腐败的“成功经验”,等到他回来后,便把小集团料理得像银行一样“井井有条”、严丝合缝。

而费城的腐败更是深入骨髓,可谓无处不在。不仅有财政腐败,有警界腐败,有选举腐败,连教育部门也难以幸免。在谈到费城腐败的“象征意义”时,林肯·斯蒂芬斯无奈地说:“我们每一个地方政府或多或少都是腐败的。”而且,费城等地的腐败还在不断“创新”,比如他们发明了一种叫作“霉死”(mace)的敲诈勒索手段——政客们挑中某家目标公司后,会组建一家对抗性的公司,然后强迫老公司买下新公司的全部股份或出售自己的股份,如果老公司不服从,他们就会利用手中的权力和“法律武器”打压和“调查”它,直到用莫须有的罪名将其糟蹋得七零八落为止。

地方议会与公司的勾结,也是一种比较常见的腐败。对腐败深恶痛绝的罗斯福总统曾经回忆说:“对于大家来说,对公司有益的提案是可以被收买的……对于腐败的立法委员中的大多数人而言,如果他们没有拿到钱,那么,他们就会黑掉这个议案;如果他们拿到了钱,那么,他们就会投票支持公司的利益。”这种敲诈式的腐败俨然成了很多地方议员和政客牟利的常见手段。

这种腐败的横行,也与一些政客明哲保身式的“纵容”有关。应该承认,总是有一些洁身自好的政治家的,但问题是,面对如此巨大的腐败浪潮,很多人选择了自保,而不是斗争。用罗斯福的话说,“立法委员会中不乏有能力的委员,但是,自身的清白与战斗的刀刃并非永远合二为一。对于一个积极与那些欺诈成性的权贵做斗争的人来说,这两方面素质都是必需的……假如他是一个愚蠢的家伙或者是一个胆小如鼠的人,那么,生活上的清白于其无益。”这也使得罗斯福在纽约的斗争显得十分孤独,也尤为可贵。

统计数据表明,1851—1880年间,美国城市腐败处于上升期,并在1880年前后及1900年前后两次出现高潮,而在进步时代末期大幅回落,但在20世纪20年代又伴随经济泡沫的积聚出现了一次高潮。从比例上看,1851—1880年间,平均每4个城市就有1个是腐败的,1881—1930年间,每3个城市有1个以上是腐败的,比例上升了50%之多。并且,城市越大,腐败越严重。1880—1930年间,5个最大的城市中有4个是腐败的。

耐人寻味的是,尽管“城市老板”和腐败市长们贪污受贿成风,但却在相当一段时间里为一些市民所容忍,其中的一个重要原因是,为了赢得选票,“城市老板”们会努力向选民尤其是外来移民提供工作机会、贷款和各种各样的服务。以1896—1921年间芝加哥老大约翰·鲍尔斯为例,他之所以能够长期控制这个城市,就在于他“细心照顾”爱尔兰人、德国人、意大利人、斯堪的纳维亚人、犹太人和斯拉夫人等各色选民。除了为这些选区提供工作机会和修建公共设施外,鲍尔斯还积极参加每个民族的婚礼、野餐会和游行,因为特别擅长利用葬礼为自己捞取政治资本,他还赢得了“哀悼者”的绰号。从某种意义上说,这一时期“城市老板”的盛行,也确实与美国复杂的移民问题有关,“移民并不关心中产阶级的道德理想,而更注重老板集团所能提供而中产阶级无法提供的东西。”由于移民们与更倾向于反腐败的中产阶级想法不同,因而更容易被“城市老板”们的小恩小惠所收买,从而将选票投向这些人。而镀金时代和进步时代正是移民大量涌入美国的时期。

罗斯福也注意到了这种现象,他在自传中写道:“这类‘老板’也常常表现出一些所谓的善,这在大城市中特别普遍。他努力为自己所在的行政区内那些勉强糊口度日的老百姓奔忙。他利用自己的影响力为需要工作的年轻人谋求职位。为了一个陷入麻烦之中的野蛮年轻人,他会奔走法庭。他会用现金或者信用来帮助身处困境的寡妇,或者帮助因为某种原因暂时失业的残疾人。”但问题是,他们只为自己的选区这样做,并且,他们为恶势力提供保护,以其腐败侵蚀城市的肌体,带给选民的是深远的损害。所以,他们可能蒙蔽市民一时,但无法扮演“双面人”一世。特别是在媒体日益发达的时代,他们的面具更容易被揭下。

媒体是“照妖镜”,更是“撒手锏”

一个人的天花板,有时就是另一个人的地板。尽管格兰特因其任内的腐败而被视为美国历史上最失败的总统之一,但美国媒体却迎来了自己的春天,它因为执着地揭露格兰特时期的腐败现象开启了调查性报道之门,并因此提升了自己的公信力。从某种意义上说,格兰特1869—1877年的任期,是美国媒体第一个黄金时代。

特威德的落网很有戏剧性,也彰显了媒体的作用。1871年,特威德的一个竞争对手窃取了市政账目,并交给了《纽约时报》,该报大胆公开了特威德掠夺财富的证据,而这在当时是很不容易的。

当《纽约时报》开始揭发这一骇人听闻的丑闻时,纽约绝大多数报刊都被特威德一伙收买,噤若寒蝉。特威德为了封住《纽约时报》负责人乔治·琼斯的嘴,曾托人送给他500万美元,但遭到拒绝,琼斯的答复是:“务必要把特威德集团赶下台”。随着丑闻的曝光,特威德及市政府很快便信誉扫地。不久,特威德受到起诉,锒铛入狱,最终死在狱中,而琼斯和《纽约时报》则声名鹊起,赢得尊重。

在揭露特威德的问题上,美国漫画家托马斯·纳斯特可谓功不可没。纳斯特是美国19世纪最著名的漫画家,共和党的标志“象”和民主党的标志“驴”就出自他的手笔。当时,他是历史悠久、颇负盛名的《哈泼斯周刊》记者,他用大量漫画把特威德及其同伙的嘴脸暴露在公众面前,引起社会各界的广泛注意。特威德曾愤愤地说:“我并不介意报纸上骂我些什么,因为我的拥护者并不识字;但是他们能看懂漫画,真该死!”后来,特威德被逮捕后,一度越狱逃亡欧洲,不料在西班牙被当地警察认出,又落入法网,原因正是该警察也恰巧看过纳斯特的漫画。这个小插曲至今仍为报刊漫画家津津乐道。事实上,在美国新闻史上,政治漫画一直占有很重要的地位,而纳斯特显然是一个好榜样。

除了城市反腐,在联邦反腐上,美国媒体也有大手笔。1872年总统竞选期间,《纽约太阳报》公开揭露了动产信贷公司丑闻,不仅逼得受贿的副总统科尔福克斯去职,还构成了对格兰特连任的挑战。目睹格兰特政府腐败成风的现状,一些媒体人集合起来以期阻止格兰特连任,当时出现了以《芝加哥论坛报》的霍勒斯·怀特、《斯普林菲尔德共和报》的塞缪尔·鲍尔斯、《辛辛那提商业日报》的穆拉特·霍尔斯特德和《路易斯维尔信使报》的亨利·沃德森为“四方堡垒”的反格兰特团体。他们经常举行会议,制定政策,并努力利用自己的报纸去影响民众的观点。尽管最终格兰特依然得以连任,但媒体人的这种努力已经说明了腐败有多么不得人心。在美国历史上,极少见到媒体联手反对在任总统寻求连任的情形,1872年大选却因腐败问题而成为了例外。

但美国的媒体人也犯了一个错误。当时,《纽约论坛报》主编霍勒斯·格里利本可以成为格兰特强劲的挑战者,而他也确实有着改变现状的决心和正直品行,但出人意料的是,他的编辑同行们却对他发起了恶毒的人身攻击,与此同时,格兰特第一个任期中发生的大量丑闻却因此被淡化了。事实证明,这次竞选是美国政治史上最离奇的一次,格兰特连任得过于轻松,反观格里利,不仅在大选前数日痛失爱妻,而且在败选后精神失常,不到一个月就黯然离世。直到他去世,人们才意识到这是一个真心想为民众做事的人,送葬的人群挤满了纽约第五大道,眼含着热泪送别这位被他所牵挂的人民“逼死”的人。而随着格兰特第二个任期中腐败甚嚣尘上,人们也越发明白,美国曾错失一个反腐败的总统,而因为格里利被攻击得以“幸存”的格兰特是一个多么无能和放纵腐败的领导人。历史学家是公正的,格兰特最终被排在美国历史上最差总统的第二位。

由于格兰特的第二个任期令人倍感失望,美国媒体也随之开始了深入揭丑:陆军部部长贝尔纳普受贿案、威士忌酒集团案,先后由《纽约论坛报》和《民主主义者报》揭露出来,轰动一时。面对着媒体的咄咄逼人,格兰特在任期的最后阶段基本采取了装聋作哑的策略。“尽管像他的辩护者所宣称的那样,他可以算是诚实和无辜的,但不提别的,仅就他八年来对敲击着白宫大门的泛滥成灾的腐败现象熟视无睹一项,许多对他的政府的攻击对于他来说就是罪有应得的了。”而美国媒体在格兰特时期的努力,无疑为日后进步时代的“掘粪运动”开了好头,并将反腐败和反垄断事业推向了高潮。

进步时代的媒体反腐,也得益于全美报纸总数出现的井喷现象:从1870年的500份激增到1910年前后的2500多份。1870年时,有25.7%的城市没有日报,到了1920年,仅有3.3%的城市没有日报。这对反腐产生了三方面好处:一是传播的迅速性,在一个城市里,只要有一家媒体曝光了丑闻,消息就会迅速传开;二是城市之间的监督性,即便在事发城市可能出现消息封锁,但其他城市或全国性媒体的曝光,依然会让丑闻大白于天下;三是报纸对信息量的追求使其对丑闻的挖掘力度加大,在客观上有助于那些见不得光的事情被从地下翻出来。

更重要的是,媒体的迅速发展强化了美国人的公民意识,也有助于形成反腐的社会舆论,压力之下,很多此前可以掩盖的事情被掀开了。此外,报纸之间越发激烈的发行量竞争,也客观上丰富了资讯,提升了信息的真实度,这对反腐是非常有益的。如果说1870年的许多地方媒体还需要取悦于政客的话,到了进步时代,媒体已经发展成为一个巨大的产业,不仅要为发行量而丰富资讯、挖掘黑幕,而且要坚持客观报道,维护公信力,以吸引广告商和投资人。进步时代中,美国媒体逐渐实现财政独立,为其揭露腐败现象增添了底气。

从反腐败的角度看,“制定行为规范(附以适当的奖惩条款)、加大信息的透明度和公众参与政治等,都是防止滥用职权的手段”。在这些方面,媒体扮演了重要角色,尤其是对于加大信息透明度及为公众参与政治提供方便等方面。

就遏制腐败文化而言,美国媒体也起到了不可忽视的作用。在镀金时代,腐败横行是有一定的社会基础的,一位美国政客曾感慨地说:“在这里美国人道德都很败坏,腐败因而很盛行。”在改变这种社会风气的努力中,美国媒体的揭丑运动功不可没,它使民众充分意识到腐败给美国社会带来的危害以及问题的严重程度,聚拢了改变现状的民意和舆论力量。

把权力关进笼子里

镀金时代尤其是格兰特时期的腐败横行,尽管形式多样、原因不同,但都与联邦及地方政府的权力缺乏监督有关。进步时代反腐的成功经验显示,既要打老虎、拍苍蝇,更要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,使腐败变成高难度、高风险的行为,避免其狼牙利齿伤害经济和社会的健康发展。

对于20世纪初最为主要的政治运动,即进步主义运动,美国学者认为“其主要目的就是为了消除腐败,尽管学者们对各种社会力量的不同影响见仁见智,有所争议,但就美国这场旨在根除腐败的改革运动而言,它堪称此类运动的一个典范,其目标与当今发展中国家所追求的也恰好类似”。对很多发展中国家来说,美国进步时代的反腐经验十分值得借鉴和参考。1.领导者要有反腐决心。

西奥多·罗斯福的反腐热情说明了领导人的决心在反腐中所起到的关键作用。事实上,在纽约州的时候,罗斯福就已经是一个反腐的强势人物了,这也是他的政敌企图架空他的重要原因,他们特地将他推到副总统这样一个有名无实的位置上,但没想到却成全了罗斯福,使其在麦金莱遇刺后顺利接任总统职位。无独有偶,两度入主白宫的克利夫兰总统在地方上也曾是与贪污腐败做斗争的典范,这给选民们留下了深刻印象,“对于这样一位诚实的人,唯一的奖励显然就是让他做州长”。也正是由于民众希望克利夫兰能够在更大的舞台上发挥作用,他才会在八年内两次入主白宫,这也从一个方面反映出民众对反腐领导人的期待。1892年,克利夫兰之所以能够战胜哈里森总统第二次入主白宫,一个重要原因正是哈里森上台后继续政党分肥,任人唯亲,让公众感到失望,并与克利夫兰的政治主张形成鲜明对比。

罗斯福的反腐可谓大刀阔斧。进入白宫后,罗斯福决定从最腐败的部门之一——邮政部下手,其反腐过程凸显出领导人决心的重要性。在与邮政部领导深谈后,罗斯福认识到腐败情况的严重性,经过深思熟虑,他相信来自堪萨斯州的参议员约瑟夫·布里斯托是最合适担此重任的人选,因为他有直面现实所必需的钢铁般的无畏精神,又有着丰富的反腐败经验。在接受调查任务之前,布里斯托特意去找罗斯福总统,说他不想蹚这浑水,除非总统明确保证支持他,无论他调查到哪里,都坚定不移地支持他。罗斯福做出了肯定的回答。

事实证明,有了最高领导人的无条件支持,下面的人反起腐败来才会底气十足。在取得总统的支持后,布里斯托及其团队开始不留情面地进行彻查,挖掘出数量惊人、情节骇人听闻的腐败案件,邮政部门得到了彻底的净化,过去成堆的腐败问题竟然被斩草除根了。

邮政反腐行动引起了全国的注目,对其他领域的腐败分子起到了极大的震慑作用,最重要的是,它反映出最高层的决心,使人们意识到,罗斯福的反腐不仅能打苍蝇,更敢打老虎。在罗斯福刚上任的时候,流行着一句话——“大人物和有钱人是不会被投到监狱的”。但令人欣慰的是,罗斯福在任内将很多大人物和有钱人送进了监狱,其中有不少银行家和参议员。

罗斯福等人的努力也得到了美国社会的支持。正如约翰·约瑟夫·沃利斯所言:“美国人有一种深刻而持久的恐惧:担心如果他们今天不能为保护自己的自由尽心竭力并保持警醒,那么明天他们的政府就将变得腐败,并迅速堕入专制的深渊。换句话说,他们总是未雨绸缪,担心接下来会发生点什么。”

令罗斯福欣慰的是,地方反腐也与联邦反腐遥相呼应,并且成效极大。事实证明,对城市腐败的打击,带来了相当程度的政治清明,一些进步主义改革者也顺势上位。以旧金山市为例,海勒姆·约翰逊在1910年当选旧金山市市长之前,就曾以公诉人的身份将旧金山的政治大佬亚伯拉罕·鲁夫以行贿受贿罪予以法办。上任后,他承诺要将南部铁路公司踢出政治之外,并确保了《公用设施法》——当时美国最强硬的铁路管制法——的通过。此外,他还推动了禁止使用童工和限制妇女工时等法案的通过。

而在俄亥俄州的托莱多市,则出现了一位持续连任的市长塞缪尔·琼斯,他反对“城市老板”的控制并积极倡导城市移民参与政治,并在他自己的工厂里率先实行8小时工作制、2美元最低工资制,每年圣诞节还给工人5%的股息。琼斯被上层社会仇视,但却受到老百姓的爱戴。他通过公共建设工程来提供工作机会并为失业者提供住房,修建更多城市公园和游乐园,处处体现出黄金法则(《圣经》教导人说,一个人要别人如何待他,他也应该要求自己一样待别人)。1904年,琼斯去世时,有将近5.5万人为他落泪送行。在进步时代,底特律、克利夫兰和布法罗等城市,都拥有着较为廉洁的政治“空气”,这些地方之所以会有诚实的政府,与长期坚持改革有着很大关系。

事实证明,“腐败是一种机会主义性质的传染病。哪里的公民和政治制度羸弱无能,哪里就会流行起这种通病。美国城市在腐败和增长方面的经验揭示了地方制度在约束腐败以及促进腐败政府实施良治上的重要性。”一个地方不仅要有廉洁的领导者,更要有反腐败的制度设计,才能保持一个地区乃至一个国家长期的政治清明。而为了防治这种“机会主义性质的传染病”,财务公开是最行之有效的办法之一。2.账目要公开,财政要在阳光下曝晒。

在进步时代,公开账目成为城市反腐的关键之举。1880—1930年间,美国各主要城市进行的大规模的建设,主要都是通过发行市政债券来融资,而此前在财政困难时期很多城市都出现了拖欠债务的问题,在这种情况下,如果不经过选民投票,这些债券就很难发行,城市建设也就难以为继,为此,各地政府都被迫公开其财务账目,让选民来监督他们,以打消投资者的顾虑,进而放心购买城市债券。

公开账目是进步时代实施最早、争议最少、最为成功的改革举措之一。该举措先是在个别城市实施,后来,所有城市都被联邦政府要求公开账目。1902年,美国普查统计局开始聘请和培训会计师来汇总和审计这些城市账目,并公开城市支出年报。这与30年前特威德集团将纽约市的账目据为秘密形成鲜明对比。美国的反腐败历史证明,将政府账目视为“城市秘密”,是暗箱操作得以如蟑螂般不绝的重要原因。

财务公开极大程度地恢复了人们对城市的信心,许多城市的信用水平也得以提升,不仅腐败问题得到最大限度的遏制,而且,直到1929年经济危机之前,规模较大的城市再没有出现拖欠债务的情况。以财务公开这种阳光方式进行的反腐败努力,就这样不知不觉地成了防范和化解地方债危机的关键之举。

就公债进行地方全民公决也是一种成功的反腐败和防范地方债的做法。由于公债的偿还会影响地方财政状况、经济发展以及民众的经济生活(比如地方政府加税、公共支出减少等),为此,所有的州都通过了一项法律,即发行公债均需进行全民投票,如果将来必须征收较高的税赋来偿还公债,则在公债发行前必须就税率问题获得投票人的同意。这个做法非常重要,因为很多地方腐败的滋生都与不受约束的公债发行及公共支出有关,令民众不满的是,这些腐败直接造成了民众税负的增加,而只有在公债发行之前进行听证和公决,才能最大限度地保证发行的合理性及日后偿还的可接受性。这些改革的实质,正是减少政治操纵、将地方政府的权力关进笼子里的具体落实。

公开账目保证了市政府的诚实,就公债进行地方全民公决让民众对政府更放心,这一切都有力地提升了美国城市的信用水平。

现代会计制度也随着经济的发展应运而生,并不断走向成熟。1900年之后,会计成为社会公认的职业,地方政府开始采取措施来运用私有企业中的会计技术,这也使得市政会议具有了政治意义,使公民名义上可以要求他们选出的代表对其行为“负责”。到了20世纪头十年,改革者还曾一本正经地宣称,“会计成为了民主的仆人”。

镀金时代的反腐不力间接提升了现代会计制度的地位。在许多城市,反腐的成效或者不明显,或者有反复,一个重要原因是缺乏制度设计。进入进步时代早期,越来越多的人意识到,城市政府权力边界的模糊以及因此形成的灰色地带是腐败滋生的土壤,以纽约为代表的城市丑闻和腐败就部分地缘于城市权力划分不当。于是,随着19世纪成为历史,围绕城市权力性质以及范围的争论开始集中到城市的财政管理制度上来。事实证明,这种日趋健全和完善的城市财政管理制度,在很大程度上遏制了公共权力成为畸形的半公半私权力的现象,即便还做不到监管无处不在,但至少会让当权者感到社会监督如影随形。

财务公开的光芒照亮了进步时代,也令改革者欢欣鼓舞。在市政改革者看来,公开精确的财务报告可谓一举多得:(1)可以使公众知晓他们的政治代表的决策。(2)提供了制约公共服务企业的手段,保障了城市公民的权利,使其可以约束那些影响城市事务的企业。(3)促进金融稳定,加强城市信用。(4)提供了城市比较的基础,使得每座城市都可向其他城市学习。(5)通过征收州政府税等功能,加强州的中央行政管理控制,强化州对城市活动的监督。

也就是说,财务公开的努力不仅加强了民众对政府官员的监督,平衡了民众与公共服务业的力量对比,也推动了城市之间的竞争与学习,有利于州对城市的监督。最重要的是,这种阳光下的政治最大限度地减少了暗箱操作。

听证会制度也非常有效。在城市反腐的过程中,很多腐败的线索都是在听证会上暴露出来的,许多潜在的腐败也正是在听证过程中被“扼杀在摇篮里”。一般来说,听证会所能反映出的腐败源头有:将合同分配给亲友、熟人或利益相关方,招标书作假,伪造用于材料报销的凭证,冒领薪水,偷工减料,等等。这其实是通过公众和媒体的力量,将原本属于市长或极少数人的权力公开化了。并且,这种听证会并不是一次性的,如果工程通过,此后还会不断有听证会举行,内容包括汇报工程进展、就工程方案的重要修改做出说明等,这些都在很大程度上减少了工程进度中的腐败,也有效地保障了工程质量和公共安全。

纽约市在进步时代的预算公开尤其值得一提。为了搞好预算公开,从1910年开始,纽约市每年都要举行多次预算听证会,邀请各行各业的市民参加,尽管这样做有其缺陷,比如参加的老人较多,说话也比较唠叨,但纽约市政研究局还是努力地将其发展成为“纳税人一段严肃的、有益的和启蒙的经历”。

其益处是显而易见的,由于监督的眼睛越来越多,暗箱操作少了,花在公共关系上的努力多了,政府官员对民众的态度越发诚恳起来,也更加重视与民众的交流。在那以后,很多政府都有了自己的公共关系办公室,重点进行政府形象设计和民意疏通工作,社会也因此变得更加和谐起来。由于民众的很多意见和建议都得到了重视和采纳,决策更为科学化,民众对政府的信任感也在上升,久而久之,城市政府也便增加了公信力和话语权。

与听证会相互呼应的,是预算展览。1908年10月5日,纽约市举办了美国历史上首个预算展览,为期将近一个月的展览描绘了纽约市新的政治蓝图,也让市民更深入地了解到城市预算的方方面面,有7万人参观了展览,超过100万人从报纸了解到情况,激发了更多的人反对政府中的浪费和腐败。此后几年的展览无论规模还是范围都不断刷新纪录,1910年的展览吸引了80多万人参观,并吸引了全国范围的注意力。此后,各个城市都纷纷以纽约为榜样,举办各自的预算展览,预算公开也逐渐在全美推开。

预算展览不仅达到了控制政府浪费的目的,也促使市民对政府工作形成了普遍认同。此前有很多人担心预算展览及预算公开会影响市政发展,而事实上,由于市民对市政发展前景及细节有了更多、更深入的认识,预算宣传促进了市政扩张,同时也减少了诸多实施过程中的阻碍。这是一个多赢的局面。

从根本上说,这种以预算公开为代表的财务公开,催生了新型城市领导人的出现。与以往习惯于暗箱操作的领导者不同,阳光施政的领导者必须具有严于律己的精神,并且要善于说服民众和各界来支持自己的主张,这不仅有利于施政的科学性,而且起到了反腐败的作用。这以后,越来越多的市长由热心公益事业和具有管理经验的精英出任,美国的城市面貌由此得以根本改变。

财务公开特别是预算公开,还激活了两个重要领域:智库和游说业。如美国经济学家所言,预算改革政治奠定了现代智库的基础:某些政策虽然看似客观,实际上却是由企业资助的专家在信息垄断的基础上起草的。为了更好地影响民意、专家和政府,游说业也在美国兴起,本已初见雏形的各种利益集团开始更加活跃地介入各项政策的制定中。3.稀释审批权,防止“一支笔腐败”。

在多数情况下,腐败都与自由裁量权有关。一般来说,有三种自由裁量权容易滋生腐败:一是工程预算和招投标方面的自由裁量权,二是用人方面的自由裁量权,三是将政府资产转移给个人的自由裁量权。而这些自由裁量权,或多或少体现在地方及内阁部委领导人的“一支笔”上,权力高度集中,很难不滋生腐败。

工程腐败曾经将很多地方领导拉下水,事实证明,市政建设审批权划归议会所有是遏制工程腐败的好办法。尽管承包商在贿赂政府主管领导后也可能贿赂议员,但这不仅会导致“成本”倍增,而且还有被举报和“泄密”的风险。也就是说,你收买一个人时,他可能守口如瓶,但要收买几十、上百人时,就不能排除有人因为不满行贿金额、出于政治目的或者自身正直的品格而“泄密”,以致东窗事发。也正因如此,美国的开国者在设计权力构架时,才会将预算审批权留给众议院而不是任由总统及白宫“一支笔”说了算。

人非圣贤,难保“一支笔”下没有私心。

镀金时代美国的教训表明,一旦地方政治家获得了单方面规制公用事业费率的权力,他们就会滥用这种权力来赢取选举或向私人公用事业公司榨取贿赂。这就提高了私人公用事业的经营成本,从而抑制其未来的发展。其实,对于公用事业的规制,私人公司也是非常忧虑的,芝加哥市人民煤气照明焦化公司的一位高管在伊利诺伊州立法机构做证时,曾呼吁道:“实施城市规制,实际上是把规制托付给了一群热衷于按照自己的利益进行裁决之人。纵使他们自命公正,但却不能约束自己从中渔利……任命一个委员会吧,一个由州长任命的委员会……让这个委员会来审查账簿和调查账目,让它来制定费率。”这一呼声既反映了私人公司的不满和担忧,也提出了一个很好的解决办法,即由更高一级的权力部门——州政府来监督和制约市政当局。一般说来,独立于市政当局的委员会对它的监督可以更超脱和有力一些。

偶然事件常常改变历史。就在各地争议市政委员会做法的利弊时,1900年9月的一场毁灭性的飓风席卷了得克萨斯州的加尔维斯顿,无意中促成了市政委员会制的出台。这是美国遭遇的一场史无前例的自然灾害,超过6000人遇难,得克萨斯州政府在危机面前束手无策,于是州立法机构任命了五位委员在紧急状态期间对城市进行管理。这种新的理念迅速扩展到休斯敦、达拉斯、奥克兰、丹佛、布法罗等城市,截至第一次世界大战,美国有四百多个城市接受了市政委员会作为市政组织形式。尽管很多大城市并没有实行这种市政委员会制度,但这一市政改革已然表现出它的进步性,不仅有效地遏制了城市腐败,而且提高了城市管理效率。

前面提过的1872年特威德集团的曝光,也给美国城市反腐以巨大的推动。人们开始尝试着限制和削弱市长的权力,将决策权分配给三个相互交叉的局际委员会和审计部门,从而使受少数人操控的政府难以肆无忌惮地进行掠夺,一个抵制腐败的现代政府雏形开始形成。

在大城市中,芝加哥走得更远一些,“芝加哥道路”也为进步时代的人们津津乐道。当一些地方政府继续将权力集中在市长手中时,芝加哥的改革派却考虑要不断地削减市长的权力,直到他成为一个无法一手遮天的首脑,还要不断地将他的权力分散给直接代表民众的市政委员,而那些市政委员年年都在变动。这一制度创新的关键词是“分权”和“年年变动”。前者尽可能地将市长的权力关进笼子里,后者则最大限度地保证市政委员的“流水不腐”。

联邦政府和州政府对一些事务的垂直管理,也有助于防范城市腐败,这一点在市政所有权问题上表现得十分耐人寻味。由于公用事业的资产寿命都比较长,在完全折旧之前,往往能存续长达50~100年,而地方政治家则有任期限制和选举考虑,居民也很有可能在此期间迁移,因而,当面临公共服务系统的长期可靠性与短期的直接利益之间的选择时,政治家无不选择短期利益。“在这种情况下,将公用事业的投融资决策交给联邦政府控制,或者设立不受选举周期影响的监督机构,就可以将靠牺牲资本存量的长期可靠性来换取短期利益的激励降至最低程度。”这意味着,对于各地方的重要的公用事业安排,联邦政府具有决定权,这在一定程度上避免了因地方利益而导致的政治腐败,也有效遏制了企业收买地方政府的经济腐败。4.文官制度改革与新政治文化。

美国反腐败的经验表明,政府质量在很大程度上关系着腐败的存废。如何构建一个好政府,是现代决策者面临的挑战。美国从1870年后开始实施制度反腐,到1910年左右取得较大成果,用了40年的时间。这也说明了反腐是一场持久战,需要精巧的制度设计,不能治标不治本。美国的经验表明:(1)地方政治家和精英与民众利益的结合非常重要。(2)健全且独立的新闻媒体能够抑制腐败和提高政府绩效。(3)建立一套防治腐败的机制是一个复杂和长期的过程。而在所有机制中,文官制度改革及其所倡导的新政治文化起到了关键作用。

美国文官所指的对象是:除选举产生的官员,需经议院同意而由总统任命的官员,一般工人及军官以外的所有政府文职人员。从安德鲁·杰克逊时期开始,美国文官的任命逐步坠入“政党分肥制”的套子中,这种体制下产生的官员往往贪赃枉法、无所不为,并且形成了恶性循环,导致官员素质普遍低下,施政能力也为精英人物所不屑,这一点在镀金时代体现得淋漓尽致。

为了纠正这些弊端,美国于1883年颁布了文官制度条例,即《彭德尔顿法》,对文官制度进行了改革。其主要内容是:(1)对文官的录用实行公开竞争考试办法,择优录取;考试项目有笔试、口试、经历评定、实地操作等。(2)定期考核,按能力和政绩大小予以升降奖惩。(3)文官常任,不与执政党共进退。文官终身任职,非犯大错不能解雇。对文官惩处必须有充足理由。(4)文官在政治上中立,可以是某党党员,但不能参加党派性的政治活动。(5)禁止进行金钱授受,文官须忠实于政府,对现行政体和政治组织不得产生怀疑。(6)设立总统直辖的三人文官委员会,负责管理文官考试以保证其正确、统一和公正,防止出现舞弊现象。尽管法案仅覆盖了11%的联邦雇员,但它却为美国的现代文官制度开了好头,尤其是超党派的三人委员会的设立,为后几十年的文官制度建设打下了坚实的基础。

这一改革颇为令人意外,因为阿瑟总统此前被视为“政党分肥制”的受益者,但他却在任内十分坚决地推进了文官制度改革,对此前格兰特时期甚嚣尘上的腐败进行了规制。这也给他带来了积极的社会评价。在他任期的最后几个月里,《芝加哥每日新闻》在全国范围内做了一次可以称之为“民意测验”的调查,调查结果占去了整整15栏,让阿瑟感到欣慰和有些惊奇的是,美国社会对他的执政给予了高度评价,这其中文官制度改革是关键所在。而文官制度在罗斯福总统任期得到了最有力的执行,不称职的人过得战战兢兢,罗斯福总统的一大政绩便是“在他任期结束之时,功绩制开始取代政党分肥制”。

作为文官制度的必要补充,美国政府还敢于大胆使用人才,从社会各领域精英中选拔干才出任政府高官。其中有律师、教授、记者,也有企业高管。这样做有几方面好处:(1)符合“彼得原理”,即如果让一些有抱负、有能力的人一级级地爬上来,可能没过多久就会深陷在不胜任的层级中不能自拔,或者在长年的打磨和等待中失去政治家所必需的霸气和胆识。(2)由于有着广泛的社会阅历和人脉,他们既容易适应政治角色,也容易打开局面,并且,他们与部门内的人没有太多个人恩怨和利益纠结,所以更能放开手脚。(3)由于有了相当的物质积累和成功经验,他们相对来说更容易抵御外来的诱惑,也更能够心平气和地享受这段实现自我价值的政治生涯。这一点对反腐很有意义。

充分考虑人的物质需求,是反腐成败的关键。无论是美国还是新加坡等国的反腐经验都表明,让公务员能够有尊严地生活,并且在退休后享有稳定的生活保障非常必要。在政府工作期间,公务员往往享有高出社会平均标准的工资及其他收入,退休后则拥有相应社会保障和养老金,而且还能获得一笔数额巨大的退休年金,足够退休后安居和旅游之用。但与此同时,公务员必须遵纪守法、安守本分,一旦徇私枉法,则不仅可能身陷牢狱之灾,而且有失去退休后的全部年金的危险,可谓得不偿失。

对社会精英而言,由于他们在各自行业中扮演着重要角色,都是成功人士,收入高,积累多,无须过多考虑收入问题,因而会一心将工作做好,并且会非常爱惜自己的羽毛。同样重要的是,他们家底殷实,一般的贿赂很难打动他们。比如,对于一个身家几亿甚至几十亿美元的人,行贿者拿出几十、上百万,就算是上千万,在他看来又算什么呢?(4)这些政治精英可以洒脱地看待在政坛的进退。由于他们有着扮演多种社会角色的能力,在告别政治舞台之后,仍能体面而富有活力地从事其他工作,他们在从政过程中所积累的人脉以及不俗的政绩,也将为其离开政府后的生活赢得更多资本。而社会对这些人的回馈,无论是舆论肯定,还是给予更多的机会,都在事实上激励着大多数政治家在从政的日子里克己奉公,从而为自己从容和更具成就感地进行“下一次漂流”打下基础。(5)给予社会大众正向激励。从社会心理学中的“替代强化”理论来讲,人们会通过观察他人的行为如何受到奖惩而相应地调整自己的行为。“一般说来,看到他人获得成功,那么自己也以同样的方式来行动的倾向就会提高,而看到他人受到惩罚时,那一倾向就会降低。”这恰恰说出了激励的秘诀:决定你希望的结果,只奖励那些会导致预期结果的事情。一个社会鼓励和注目的事情,往往能够良好地发展。5.两手都要硬,法律惩罚与精神折磨并举。

对行贿者重罚和重判,也是美国的一项历史经验。1898年,在圣路易斯市,一家地方铁路公司为获得在该市经营的特许权,向当地政客每人支付了3000~17500美元不等的贿赂,总共支付了约25万美元的贿赂款。案发后,该公司的发起人被判有罪,处5年监禁,该市的几位知名政客也落得同样下场。这类处罚起到了相当程度的震慑作用,也使得行贿者意识到,如果要收买很多个人,就有很大可能被“泄密”,自己也可能身陷囹圄。重罚贿赂行为,反映出美国人对公共事务行贿和受贿者的极大厌恶和零容忍。

这里有个很微妙的心理关系。对受贿对象而言,几千美元很可能满足不了他,或者他根本看不上这点钱,如果再有些利益冲突和个人恩怨在里面,他完全可能有意无意地曝光此事,并且在事发之前将钱退回或上缴有关部门以洗白自己。这么一来,行贿者的风险就太大了,知道内情的人越多,就越可能暴露,而且其行贿金额肯定大于单个受贿者,罪责也自然是最大的。权衡利弊之下,很多人就不会铤而走险,这等于是在事实上强化了分权的反腐作用。

事实证明,美国重拳打击行贿者的做法非常有效,由于行贿的风险倍增,企图行贿的人必然慎重考虑法律后果,这样,行贿者少了,受贿的毒瘤自然得到了极大程度的遏制。

美国学者提出过制约腐败的三大因素:法律惩罚、职业或社会成本、精神折磨。而腐败的总成本取决于各种惩罚的力度及其可能性。这也说明了惩罚在反腐中的重要性,并且应该多种形式配合实施。

如果说法律惩罚是达摩克利斯之剑的话,那么职业或社会成本就是让企图行贿受贿的人感到得不偿失的根本。对于公务员来说,由于自身有较好的待遇和相应的社会地位,所以往往没必要“涉险”贪腐,因为一旦暴露,不仅会面临法律惩罚,而且很可能会失去公职、身败名裂,高额的退休年金也将化为乌有。久而久之,公务员队伍就会形成“爱惜羽毛”的风气,这是一种非常有效的“文化反腐”。

精神折磨也值得一提。由于腐败的成本越来越高,那些面临贪腐诱惑或者刚刚坠入其间的人,会承受比较大的精神折磨——对于牢狱之灾的恐惧,对于失去社会地位的忧虑,以及可能会给家庭尤其是子女带来的打击,等等。这些都让人倍感煎熬,很多人在权衡利弊之后就选择了“踩刹车”。

在以上三大因素之外,竞争也是制约腐败不可忽视的因素。由于美国政坛充满了竞争:总统选举、国会的中期选举、执政党和在野党的明争暗斗、不同政治路线的斗争以及个人之间的政治角逐,都使得政客们必须高度警惕,避免因贪腐问题被对手抓住把柄,而影响个人的政治前途和党派利益。这种竞争在格兰特时期的腐败问题曝光过程中表现得十分明显,在此之后,政治家们都在尽力避免被政敌和其他党派揪住腐败的嫌疑,防止公信力受到损害。在这个复杂的斗争过程中,媒体经常发挥关键作用或者被某一方巧妙利用,2013年流行的美剧《纸牌屋》就淋漓尽致地表现了这一切。

城市之间的信用竞争,也可收到很好的反腐效果。在美国城市腐败高发的后期,城市之间的竞争有效地遏制了腐败。一方面,政府或高官的腐败作为会严重影响外来投资者的投资信心,导致城市招商引资等出现大问题;另一方面,一些城市的腐败和低效,在影响其城市信用的同时,事实上反衬出其他城市的廉洁和高效,那么这些相对廉洁的城市的信用就会上升,自然就会引来更多的投资,其中很多都是从腐败城市迁移出去或原本考虑在那里落脚的投资者。这反过来会对腐败、信用低下的城市产生极大的冲击,压缩其腐败空间,也会引发媒体和民众的强烈不满,进而强化对政府官员的监督和约束。

耐人寻味的是,城镇化过程在一定程度上也可以起到反腐的作用。在1930年以前,美国人如果想获得高品质的生活和公共服务,就要留在城市,特别是一些大中型城市。但在此后,随着郊区和小城镇公共品数量和质量的提升,那里的交通越发便利、水电设施越发齐全,中心城市的优越性便日渐降低,其比较优势逐渐减弱,越来越多的人开始流向乡镇和小城市,这在客观上使得中心城市的腐败水平得以下降。

事实证明,进步时代的制度反腐效果明显。从镀金时代的贿赂横行,到此后腐败成为美国社会和政治、经济生活中的非主流问题,都可见“把权力关进笼子里”的重要性,也说明了:反腐需要领导者的魄力,需要舆论和媒体的监督和支持,更需要科学的制度设计。

第2章 反垄断:财富再平衡

“事实上,在任何一个年代里都发生过至少一件重大的改革事件或是一个阶段性的社会运动,所以说美国历史就是一个连续不断的改革史。”——罗伯特·沃克

伯顿·弗尔萨姆教授通过对一些美国企业巨头的研究,在两种企业家之间进行了区分:一种是“市场企业家”,他们之所以积累起了财富,是因为他们改善了人民的生活水平,提供的货物好,价格又比竞争者的便宜;另一种是“政治企业家”,他们之所以捞到了钱财,多亏政府给的各种各样的特权,很多垄断企业就是这样。因特权而获利,是为民众和其他“自力更生”的企业所深恶痛绝的。

最典型的是铁路公司,它们得到了各级政府大量贷款、土地许可等资助,结果呢,这类工程问题超乎寻常的多,政府补贴在这里成了病态的刺激。对此,没有得到任何政府资助的铁路巨头——大北方铁路公司的老板詹姆斯·希尔表示:“政府不应该为铁路公司提供资金,还要白白搭上幅员辽阔的土地,以使它们有能力和那些不曾从公共金库里得到赞助的企业进行竞争。”这种不满很有代表性。

从反铁路到反垄断

铁路是垄断的重灾区。与古尔德齐名的铁路大亨科尼利尔斯·范德比尔特可谓是兼并高手,他生命中最辉煌的业务就是不断地兼并铁路公司。1877年他去世后,儿子威廉·亨利·范德比尔特继承了他的遗志,将并购进行到底,并最终拥有了13000公里的铁路。这种铁路垄断的趋势是全国性的:到1900年,全美大约2/3的铁路掌握在7个主要集团手中。

老范德比尔特堪称美国历史上最富有的人,他去世前财产达1.05亿美元,占当时美国GDP的1/87,他的财产在2007年价值为1430亿美元,可见财富集中度之高。当时的范德比尔特不仅在铁路业只手遮天,还在股市上呼风唤雨,他在1863年7月通过一次“华尔街历史上最成功的坐庄”几乎剿灭了熊市投机商,轻松拿下300万美元。这在当时是惊人的数字。从航运市场到铁路市场再到金融市场,范德比尔特家族的垄断是全方位的,是那个时代最大的赢家之一,当然,其成功也是踏在无数输家身上的。事实上,镀金时代经济精英和商界领袖基本上都是靠铁路起家的。

政府是另一个大赢家。从长远看来,联邦政府从横贯大陆的铁路上回收了很多投资,并达到了铁路交通贯穿全国的目的。由于铁路沿线兴起了农场、大牧场和城镇,铁路两边的国有土地价格暴涨起来。铁路以半价或免费运送政府物资、军事人员、军事设备和邮件,这也符合政府利益。此外,铁路业有助于建立国内市场,有利于经济增长并增加国家财政收入。正是由于政府得益于铁路发展,在镀金时代的多次铁路罢工中,政府都选择了出兵镇压。1894年,在著名的火车卧铺车厢工人大罢工中,克利夫兰总统派出了联邦军队去镇压工人,他宣称:“我要对那些代表工人利益并为他们辩护的人说:‘你们不如先要求我解散美国政府。’”政府的这种支持也使得铁路主在剥削工人时底气十足。

镀金时代的广大工人则如同生活在另一个世界。与范德比尔特这些资产翻着跟头向上冲的人相比,广大的工人尤其是铁路工人,却不仅收入增长缓慢,而且要在恶劣的工作环境中付出巨大的健康和安全代价。19世纪90年代,在马萨诸塞州的劳伦斯市,普通工人的平均寿命要比他们的老板短22年,从1888年到1908年,全美有超过70万名工人死于工伤事故,“一个在火车上控制刹车装置的刹车手如果双手十指俱全的话,那么他不是技术十分过硬就是相当幸运或者调换了新的岗位。”

严重的贫富差距、恶劣的工作环境和资本家的残酷压榨,使得铁路业成为劳工骚乱和工人暴动的焦点。持续十年的劳工骚乱和四年的经济萧条,终于引发了1877年的铁路大罢工。这场美国历史上首次全国规模的大罢工,波及数百个城镇,造成上百人丧生,联邦政府最后出动了军队进行镇压。一位记者写道:“除了战争中的大屠杀,从来没有见过如此可怕的场面。在50公里的铁路上,并排的10条铁轨和枕木上面到处都是熊熊燃烧的煤火,大批大批的车厢烧得只剩骨架,轮胎上还在冒着白烟。”

一系列铁路罢工还带来了副产品——这间接推动了工人运动,并很快波及华人。由于1870年经济萧条对西部沿海打击尤甚,白人工人认为亚洲人抢了他们的饭碗,因而灰心丧气,华人成了他们发泄不满的替罪羊。不久,一个名叫丹尼斯·卡尼的爱尔兰移民组建了加利福尼亚工人党,呼吁叫停华人移民。尽管他的党很快分崩离析,但他的反华主题却成了一个全国性问题,1882年,美国国会悍然通过了《排华法案》,禁止华人移民达十年之久。

美国铁路的垄断化,只是镀金时代全国托拉斯化的一个缩影。争取利润最大化是垄断的推手。约翰·洛克菲勒的成功主要是建立在他决心“不给任何人利润”的基础上。标准石油公司不依靠中间商的产品或者服务,而是自己负责生产油桶、油罐、桶板及任何所需的物品,这就是经济学中所称的“垂直化合并”或曰“纵向合并”。为了避免经济危机时为银行所累,洛克菲勒还储备了大量现金,而为控制运输成本,他又在铁路上大做文章。这一切都以争取最大利润作为出发点。在此思想的指引下,洛克菲勒在1882年发明了托拉斯这种商业组织模式,依照法律定义,托拉斯就是一方为另一方利益而持有的合法财产权,即企业之间的托管。一位铁路贵族的话很能说明洛克菲勒们的心态,“社会之所以会存在就是为了让一个人得到其他人的所有”。

为了防止严酷无情的恶性竞争,越来越多的公司竭力想控制整个产业,许多公司在竞争中倒闭破产,或被其他公司吞并。经济集中化的过程在1897—1904年间达到高潮,有4000家公司被大公司吞并。这些大公司控制了全国市场,对市场行使着前所未有的控制权。其中,J. P. 摩根的财团可谓庞然大物中的代表,他整合的美国钢铁公司是美国历史上第一家资产以10亿美元计(1901年核定资产为13.7亿美元)的公司。

垄断集团的发展也是那一时期美国财富高度集中化的缩影。根据一项估计,在1861年时,美国只有3个百万富翁,而在36年后的1897年,已经至少有3800个百万富翁了。经济学家查尔斯·斯帕尔的估计是,19世纪末,美国1/10的人口会拥有9/10的财富。从公司的角度看,1896年,除铁路之外,只有不到12家公司拥有超过价值1000万美元的资产,到了1903年,这个数目跃升到300家,其中17家拥有上亿美元资产。财富的迅速积累和贫富差距的加大,也激化了社会矛盾,并使得反托拉斯运动积累了坚实的群众基础。

炫富成风:欧洲人眼里的暴发户

有暴富的,就有炫富的。在镀金时代,有很多炫耀财富、摆阔骄矜的人,有的人即使搞慈善也是为了显摆自己。挪威裔经济学家、社会学家托斯丹·凡勃伦在其1899年出版的名著《有闲阶级论》中提出了“炫耀性消费”和“炫耀性休闲”的概念,指出有些人利用金钱和其他资财来显示自己高人一等,以此表明自己的社会地位。

这种炫富有几种常见的表现:(1)尽可能在公共场合显摆自己,尽可能把值钱的东西露在外面。(2)多数时候借助主妇来炫耀,当然了,有时情妇或“小三”也会不小心出来炫耀一番。(3)在消费攀比中体味快感,在无所事事时倍感失落,空虚感可能会引导炫富者走向赌博、酗酒等歧路。(4)附庸风雅,比如为了当“绅士”而去学哲学和美术,其实这些学问对他们所追求的经济价值并无多大益处。(5)挥霍是关键词,炫耀性消费是挥霍物品,炫耀性休闲则是挥霍时间和精力。对号入座一下,我们会发现人性的弱点有其稳定性,在100年后的今天,一些国家的暴发户依然如此表演。

美国市场上后来还出现了“凡勃伦商品”一词,指的是那种因价高和稀罕而令人向往的物品,尤其是那些自己平时用不着,只用于社交场合的物品。这也是一种奇特的经济现象:一些商品价格定得越高,就越受到消费者的青睐。热衷于在社交场合炫耀自己财富和地位的人,最爱购买“凡勃伦商品”。

那是一个盛产暴发户的时代。从本质上看,镀金时代的暴富者与罗马帝国的“新人”、法国的“新富”及英国的“暴发户”没有根本的区别。“在根深蒂固的天性上,所有国家的富豪都是一样的……他们都喜欢渲染、炫耀、虚饰和浮夸……美国富豪阶级的成员同他们的先辈是同一类货色,他们对于富裕的环境有着同样的心理反应。”而他们之所以这样做,从心理上说,是因为很多人出身比较卑贱或者其自认为卑贱,因而特别希望得到社会的尊重,而“想赢得及维持人们的尊重,光靠拥有财富或权力是不够的。必须拿出财富或权力的证据,唯有如此才享有尊荣。财富的证据不仅让别人对自己的权势产生深刻的印象,让自己对权势的意识保持活力或警觉,并且能营造和维系一种自我满足的状态。”为了展示所谓财富的证据,一场席卷全国的炫富表演在镀金时代不间断地上演着。

在那个因金钱而扭曲的时代,经常可见一些莫名其妙的炫富:用100美元钞票裹着香烟抽,给宠物狗戴上价值上万美元的脖圈并为此举办盛大的宴会,为猴子配置马车和仆人,花费巨资嫁女……不一而足。而布雷德利·马丁在1897年举办的一场舞会更是耗费36.9万美元,这在当时是一个天文数字。在许多场合,富人们为了比阔或者为了博美人一笑,一掷千金。他们比的就是谁敢“烧钱”,而媒体则揣着复杂的心情进行报道。

就连婚恋也涂上功利的色彩。对于世纪之交的攀附闹剧,查尔斯·吉布森的讽刺画最能说明问题:那些在社交上很出色但在经济上很逊色的漂亮女孩,一直纠结着如何在又老又秃的百万富翁和让她心动、英俊潇洒却一文不名的年轻人之间做出选择;而那个又丑又矮的中年人,总是极不情愿地被女儿和夫人拖去参加一场又一场的招待会,只因为他的女儿希望能在那里遇上一个有地位的如意郎君。这种社会风气因百万富翁越来越多而席卷全国,更催生了许多跨国婚姻,其中最有历史意义的就是19世纪70年代发生的纽约女孩珍妮·杰罗姆与英国勋爵伦道夫·丘吉尔之间的婚姻,其直接结果是诞下了未来的一位伟人——温斯顿·丘吉尔,他将是70年后建立美英热络关系的关键性人物。

那也是一个富豪们竞相修建豪宅的时期。在19世纪最后20年里,美国很多百万富翁认为,作为有钱人必须要做的一件事情就是为自己建造一幢王侯般的宅邸,“率先垂范”的就是范德比尔特,他在纽约第五大道建造了七幢豪宅,投入比美国农业部一年的预算还多。这引发了百万富翁修建豪宅的一个热潮,人们争相攀比,倒是给建筑设计业带来了巨大机会。

古玩鉴赏也开始兴起。一些人由于没处花钱,便将目光投向了据说既能代表高品位又能实现升值的古玩鉴赏领域。很多暴富者聚在一起便谈论他们似懂非懂的古玩和艺术品,而有些煤老板一夜之间就摇身一变成为了鉴赏家,购买了一整座艺术品博物馆。当然了,做这种投入还有另外一种好处,就是将高价艺术品送给要贿赂的官员,这种行为不仅谈论起来显得风花雪月,日后追究起来也有回旋余地。

但炫富是有代价的。“通过对劳工的奴役和对社会责任的视而不见而得来的财富,使那些人富得发愁,他们就在奢侈的开销和奇形怪状的表演中,拼命地寻找乐趣。”这引起了一些思想家和政治家的不满,也为进步时代开征个人所得税、遗产税和赠与税做了很好的铺垫。

在国际上,暴发户们还成了人们的笑柄,为美国的形象抹了黑。由于此前没见过什么世面,暴富的人对当时先进生活方式的代表——欧洲——充满了渴望。除了在国内比阔之外,他们还想方设法地挤入欧洲社会中去。不过,当时的欧洲人仅仅将他们视为没文化的暴发户。

这也是让美国暴发户纠结的时期。尽管美国发展迅速,但欧洲人却十分瞧不起美国,英国最著名的美学家约翰·罗斯金很坦率地说:“到今天为止,我已经收到了太多的邀请让我访问美国,但是,我不能生活在一个如此可怜的、没有一座城堡的国家,哪怕只待一两个月。”即便是美国的大文豪亨利·詹姆斯也将定居欧洲特别是英格兰视为理想,并抱怨美国没有君主,没有宫廷,没有贵族,没有乡绅,没有城堡,没有采邑,没有大教堂,没有修道院,没有伊顿,没有哈罗……尽管美国有了很多欧洲没有的,尤其是当时世界上也许是最快的发展速度,但美国的知识分子仍然向往着欧洲。

财富使美国社会礼节暴露在全世界的目光之下,接受各种详细的审视,因为富有的美国人热衷于出国旅行。前往海外的美国人是一夜暴富的危险性的典型代表,并且成为比较社会法规和道德标准的评判工具。夸夸其谈、行为粗鄙、好学新知并且感觉迟钝都是“丑陋的美国人”早期的典型标志。尽管只占国家人数的一小部分,但出国旅行的美国人在外国人眼中仍然代表了整个国家,他们中的很多人都自觉不自觉地强化了美国在国际上的“暴发户”形象。

财富榜样也会影响到社会风气。在镀金时代,崛起的工业家往往是这种形象:为巨大成功而大肆浪费,诱惑很多而约束很少,行为粗俗却也精明强干,富有进取心但也贪得无厌,善于抓住机会,不惜打破一切底线,对行贿收买轻车熟路。不择手段是这些人的标识。他们坦言:“如果破费才能促成正当之事,则破费就是唯一的正当手段。”而为了争取时间,直接贿赂法官和公务人员则成为习惯性做法。他们不仅将很多公务人员拉下了水,也成了青年人的“榜样”,在获取大量财富的同时,也污染着社会风气。

达尔文的《物种起源》于1859年出版后,美国的商界开始热衷于探讨优胜劣汰和适者生存的问题,这也使得做事不择手段、剥削工人毫不留情的做法有了令人哭笑不得的“理论依据”。老洛克菲勒非常喜欢说的一句话就是:“企业的壮大仅仅是适者生存的功绩……这是自然的律法和上帝的旨意。”

尽管在老罗斯福之前,几位美国总统都没有为改变这种风气在政策层面上做太多努力,但他们所共同支持的一件事情却间接地促进了社会风气的变化,那就是重视教育。由于公共教育广泛开展,科学、文学和艺术世界的一切大门都向几乎所有人打开了,这为那些有理想、有干劲的青年铺垫出一条改变命运之路。与此前的那些依靠原始积累和借助行贿、钻法律空子致富的暴发户们不同,他们走的是依靠聪明才智和勤奋致富的路子。随着这样一代人的崛起,美国政坛、思想界及媒体涌现出一批改革者,而且,他们的成功及较高的个人素质和修养也将此前的暴发户比了下去,暴发户渐渐成了社会的笑料,新财富英雄则成为新一代青年的榜样。

暴富的群体也在分化。与其他一些国家和时代的暴富者不同的是,从镀金时代迈向进步时代的相当一部分美国新富,有着更积极的追求,而不是仅限于炫耀财富。“在电话和快车发明前的闲暇日子里,即使缺乏古典文化训练的商人,也往往以知道书本中和精神上的某些事物为荣。”他们中的一部分人将眼睛盯向了能够获得更多财富的领域,比如通过并购和垄断更有力地“钱生钱”,而另一部分人则加速了“进化”,将目光投向了慈善和公益事业。

这一时期的百万富翁们还没有大办慈善事业的意识,尽管后来的许多大慈善基金的财源都是1865—1900年间聚敛的,但这些基金会几乎都是1910年以后才成立的,这些财富的创造者们那时不是老态龙钟就是早已过世,基金会事务多由其子女着手操办。促成这种财富观念改变的,正是时代风尚之变和联邦政府政策之变。

进步时代的领导人,尤其是老罗斯福,显然注意到了这些变化。事实上,大规模企业时常让罗斯福有一种不祥之感,担心美国有一天会被他一直鄙视的追求物质利益的人们所奴役,出现一种“庸俗的财富所有者专制”的局面。

罗斯福“打老虎”

对美国人来说,幸运的是,在世纪之交遇到了一位真正能够把改革引上正轨的改革者。与以往的改革者不同的是,西奥多·罗斯福坚守的是国家主义的信念,他处理所有公共问题都是站在一个强劲的甚至有些极端的国家立场上的。并且,与克利夫兰等人不同的是,罗斯福很清楚,自己如果不能成为一个改革者,就根本无法真正地代表国家利益。他既不会做地方利益的代表,也不屑于成为特殊利益的代言人。

罗斯福意识到,要从联邦政府层面加强对大企业的控制,帮助州和地方政府摆脱大企业对它们的负面影响。而民众也逐渐认识到,州政府与私人企业的联系越少,它洁身自好的可能性就越大,履行合法有效的管理职能就更加“自在”。

这一点在罗斯福的第一份国情咨文中有着明确表述:大公司之所以能存在,是由于我们的制度创造和保护了它们,因此,让它们与这些制度和谐共处是我们的权利和责任。为了公众的利益,政府应该有权力检查大公司的运作。在不干涉各州权力的情况下,联邦政府也应该获得监管经营跨州业务的公司的权力。令罗斯福痛心疾首的是,“政府控制的完全缺位导致了金融界和工业界中自然人和法人力量——或曰公司力量的惊人增长。世界上没有哪个国家能取得如此多的财富,世界上也没有哪个国家能让取得这些财富的人掌控这么大的权力。”

让罗斯福欣慰的是,反垄断在美国具有文化基础。美国的反垄断热情可以追溯到安德鲁·杰克逊时代甚至更早,而这与农场主和小城镇企业主的文化有关——“有雄心,流动性大,有投机倾向,反对权威,崇尚平等主义,并且有竞争性”。并且,在罗斯福上台之前,1890年的《谢尔曼法案》已经在反托拉斯问题上迈出了重要一步,法案的发起者参议员约翰·谢尔曼及其同僚认为,禁止并购和限制商业的法律,可以保障自由免遭腐蚀并维护独立思考政治生活的自由,这是民主政府的宝贵基石。谢尔曼攻击垄断公司人为操纵价格欺骗消费者,进而威胁民主政府,这种认识与罗斯福和威尔逊的反托拉斯理念颇为吻合。

时代氛围也有助于罗斯福的反垄断努力。进入20世纪,托拉斯问题堪称全国政治经济的中心话题,不仅中低收入阶层反对垄断公司,中小型企业也大多不满市场垄断、自身生存空间狭窄的现状,一些思想家更是著书立说谈论垄断、市场、公平与正义的问题,并将政府责任提到了一定高度。在罗斯福之前,为保护消费者利益,许多州都成立了公用事业委员会,对本地的煤气、电力、交通公司进行管控和规制,这也为后来的全国性改革提供了很好的实践经验。“装甲合同”丑闻进一步强化了人们的反垄断意识。镀金时代,美国的船用装甲业务基本被伯利恒钢厂垄断。后来,能够确保提前得到机密招标文件的卡内基公司在1890年挤进这个领域。1893年,伯利恒钢厂和卡内基公司达成了一个船用装甲业务的市场份额协议,1895年,两个公司以每吨600美元的价格向政府出售产品,但伯利恒钢厂却同时以250美元的价格向俄国出售同样的产品。结果,1900年,它被另一个想进入这个行业的米德维勒钢铁公司举报了。讽刺的是,垄断没有因举报而消除,而是使三个公司开始联手做起了坑骗政府和海军的生意。但美国媒体和民众不是看客,这些丑陋之举激起了社会的反感,也为罗斯福和威尔逊的反垄断打下了民意基础。

在这种背景下,西奥多·罗斯福适时地举起了大棒,而北方证券公司成了罗斯福“第一把火”的燃烧对象。

面对众多的托拉斯,罗斯福为什么要先打北方证券公司这只“老虎”呢?

这是因为,罗斯福一早就注意到,人们对铁路垄断最为不满。在镀金时代,铁路大亨操纵市场价格,控制着木材、肉类、蔬菜、水果、羊毛、棉花的运输,还拥有巨大的货仓用以囤积谷物。面对居高不下的铁路运费,可怜的农户只能眼看着自己辛勤劳动的果实成为铁路大亨的囊中物。铁路垄断还为官商互利、权钱交易提供了绝好的机会,成为贪污腐败的巨大温床。格兰特时期最大的丑闻——动产信贷公司事件就是因铁路而生。

1902年,一场围绕铁路收购的证券风暴为罗斯福提供了一个绝好的机会。这场证券风暴的主角是两位铁路大王:希尔和哈里曼。希尔拥有将近1/3的美国西北铁路网后,仍不满足,为吞并美国西北的全部铁路网,他开始在股票市场上收购相关铁路的股票,并把购得的大部分股票转售给华尔街最大的金融财团——摩根财团控制的“北太平洋铁路公司”。

这一做法引起了哈里曼的不满。哈里曼控制着西北部一半以上的铁路网,跟希尔是死对头。在摩根财团的对手洛克菲勒财团的支持下,哈里曼大肆收购“北太平洋铁路公司”的股票。这引起了股价的剧烈波动,股价的急剧上涨助长了证券市场的投机行为,人们纷纷抛售其他股票转买北太平洋的股票。转瞬之间,几乎所有其他证券价格都急速下跌,大量财富在这场铁路巨头之间的激战中灰飞烟灭,中小散户股民叫苦不迭,大骂“铁路强盗该死”。

为避免两败俱伤,摩根提出了一项全新的垄断计划——组建一个超级托拉斯“北方证券公司”,这样,铁路巨头们共同掌握世界上最庞大的铁路联合体,由垄断所产生的巨大利益也将滚滚而来。

北方证券公司的股票引起了人们浓厚的兴趣。投机家们纷纷出手,就连共和党全国委员会主席马克·汉纳也兴致勃勃地参与了抢购。耐人寻味的是,这位结束休假的参议院领导人回程搭乘的,就是经希尔和哈里曼签字的免费专车。

这一超级垄断公司的计划显得赤裸裸而嚣张。这主要是因为有着此前数十年“成功经验”的寡头们,似乎认为没有谁真的能够奈何得了他们。他们已经呼风唤雨惯了。更何况,他们已经得到了很多政客的支持。

但这个更大的垄断设想来得太不是时候,因为它恰恰遇到了一个对托拉斯充满警惕、对寡头经济和寡头政治十分不满的总统——年仅43岁的西奥多·罗斯福。在司法部部长诺克斯的支持下,罗斯福决定把这一铁路托拉斯推上法庭。

罗斯福毕竟是有眼界的大政治家,他将这一垄断计划视为对国家经济秩序乃至国家安全的挑战,这一观点早在他做纽约州州长时就已经形成。在他看来,北方证券公司的出现只是一个先兆,它不仅能够垄断美国西北部所有的铁路,而且还可能完全控制全美的铁路,成为全国贸易和经济的桎梏。如果这一切成为现实,社会财富将加速集中到像摩根、洛克菲勒、希尔、哈里曼这样的“强盗大王”手中。更重要的是,这种垄断最终将摧毁美国人最珍视的机会均等、公平竞争的价值观。

1902年2月19日,罗斯福下令司法部部长诺克斯对北方证券公司提出起诉,以违反《谢尔曼法案》为名,要求将它解散,这一消息在收市之后才传到股市,市场被这突如其来的消息惊呆了。次日,北方证券公司的股票就开始狂跌,因为此前从未发生过这样的事情——这个国家最有权力的两个人在进行对抗,未来充满着不确定性。

消息传来,J.P.摩根为之震怒,三天后,他与马克·汉纳等政治经济界要人组成的“豪华阵容”来到白宫兴师问罪,责问总统为什么对他不宣而战。这就是当时美国的现状。一个公司老板可以闯进白宫指着总统鼻子斥责,怎么不和他请示汇报一下。但问题是,他遇到的是西奥多·罗斯福。

摩根的威胁和利诱对信奉国家利益至上的罗斯福显然并不管用。在罗斯福看来,为国家利益负责要比为1904年大选而寻求华尔街的支持更加重要。强硬的罗斯福总统对摩根的指责不屑一顾,严厉地告诉他,政府采取什么行动不需要和大公司汇报。在回答摩根的疑虑——“您是否也会对我们的其他产业下手”时,罗斯福表明了对事不对人的立场,他表示:“不会的,除非我们发现他们做错了什么。”这也正是罗斯福大棒理论的另一面:手握大棒,但绝不乱打。

摩根铁青着脸离去,他决定聘请全国第一流的律师和法律顾问,在法庭上与总统一决高下。而罗斯福显然也决心与之一战,为确保毕其功于一役,他顶着炎炎烈日四处演讲,揭露垄断的危害,以此来动员民众,给最高法院施加无形的压力。

1903年4月9日,最高法院做出了有利于政府的判决,下令解散了北方证券公司。西奥多·罗斯福对这一判决非常满意,在他看来,这一胜利至少意味着三件事情:(1)美国的平等观得以确认,这个国家中最有势力的人在法律面前也是要负责任的。(2)美国垄断企业的黄金时代即将结束。(3)联邦政府处置行业垄断、抑制垄断、控制和管理并购的权力得以恢复。

罗斯福总统也确实需要通过这样一个事件引发轰动效应,确立自己的政治声望,并树立联邦政府的威信。北方证券公司一案使他如愿以偿。更重要的是,北方证券公司案确立了政府规制大公司的权力,使联邦政府得以有完全的能力控制从事州际商业活动的大公司。罗斯福的坚决行动取得了效果,尽管华尔街竭力阻挠,但罗斯福仍赢得了1904年大选,广大选民对保护过他们利益的罗斯福投下了充满敬意的一票。

北方证券公司案仅仅是罗斯福反垄断的第一战,此后,他特意设立了公司管理局,专门处理反托拉斯诉讼,在其不到8年的任期内,司法部一共提出了44起反托拉斯案,先后解散了牛肉托拉斯、石油托拉斯和烟草托拉斯……罗斯福也由此得到了“托拉斯克星”的称号。

触动利益比触动灵魂还难

事实证明,在与既得利益集团的斗争中,领导人的决心起着关键作用。“当想到一位美国总统铁下心来实施法律的时候,”一家报纸讥讽道,“华尔街就瘫痪了。”

罗斯福的反垄断决心是不容置疑的。在给1906—1909年在任的司法部部长查理·波拿巴的信中,罗斯福坚定地表示:“法律是可以用来对付最有钱的大公司以及该公司中最有权有势的经理或者操纵者的……司法部是名副其实的正义之部……是时候对为富不仁的人说点什么了,他们以奴役他人为手段,以邪恶的方法积聚大规模财富,以多种多样的不道德行为获得财富,以十足的诈骗手段,以压榨劳动者工资,以操纵股票,以不公平的、龌龊的竞争,以投机的方式获得财富……为了达到目的,这些财大气粗的利益阶层的代表们是愿意花钱的……”在这封信中,罗斯福代表民众对这些为富不仁者提出了指控,表达了坚决反垄断和打击经济犯罪的决心,而“司法部是名副其实的正义之部”的说法,更是鼓舞了反垄断团队的士气,也是给司法部门最好的定义。

罗斯福的反托拉斯政策十分理性且目的明确。用他的话说,“我们既不维护富人,也不维护穷人;我们维护正直的人,不管他是富还是穷。”在他看来,并不是所有的富人因为富就恶,托拉斯因为大就坏,一切都有善恶之分,要区别对待。想积累财富的人只有在其经营活动也为其他人奉献巨大利益的时候,才有资格积累这种财富,反之就要受到规制。事实上,在进步时代,企业的并购也如硬币的两面,虽然导致垄断,但其积极意义是“使大规模制造业获得了像19世纪中期铁路公司那样的进入全国资本市场的机会”。这种大发展,至少在初期起到了激活全国市场、推动美国经济迅速发展的作用。

值得一提的是,罗斯福反垄断有针对性,也能保持客观的立场,这对支持美国的经济发展非常必要。在自传中,罗斯福说过这样一句话:“我的职责是与每一个人站在一起——当他正确的时候。同时,我的职责也是反对每一个人——当他错误的时候。不论是针对个人还是针对群体,我都是这么做的,无论是一个商人还是一个劳工领袖,无论是一个政客还是一个改革家,当他对的时候,我就支持他,当他错的时候,我就背弃他。”这一点与一个世纪后普京总统对俄罗斯寡头的规制非常相似,普京采取的也是区别对待,争取大多数、打击极少数的做法,因而减少了行动的阻力,也赢得了较大范围的支持。

从根本上说,反垄断调整的是财富关系。

罗斯福的反垄断似乎还有心理治疗的意义。罗斯福一生中目睹美国的迅速壮大和工业飞速发展激化了社会各方面的矛盾,产生了很多后遗症,人们迷惑、愤怒、恐惧。19世纪90年代的萧条一下子把这些都推到表面上来,在这种背景下,罗斯福希望通过“突然采取令人兴奋的行动在心理上消除人们的焦虑,并以权威的口吻谴责使人们感到恐惧的恶魔,从而消除人们的恐惧心理。因为长期处于与不安全感的斗争中,他受到了训练并变得坚强起来,因而成了中产阶级最理想的精神治疗家”。这种理论看上去有些令人意外,但事实上,很多社会变革都具有心理意义,即使人从不安和恐惧的状态中解脱出来,感到踏实和富有希望。在这方面,罗斯福无疑是一位大师,既懂得传播心理,也懂得社会心理。

也许比打击大公司更重要的是,在罗斯福任职期间,反托拉斯还形成了制度化。这种制度化不仅使得反垄断成为了系统工程,不因白宫人事的变迁而人走茶凉,也使得大公司始终有一种戒备心理,担心大棒随时会挥向它们的头顶,从而在扩张经营和剥削劳工等问题上有所收敛。

在罗斯福之后,伍德罗·威尔逊将反垄断事业推向了新的高度,反垄断在威尔逊的任期内有了更大进展,这与他更积极的反垄断意识有关。威尔逊不仅担心垄断企业对民主政府构成直接威胁,而且担心大规模的资本主义对美国人的道德和公民品质造成负面影响。

的确,垄断不仅造成社会不公,而且会伤害民众的创新精神和进取心。威尔逊认为,在由有权势的少数人制定的政策中,“公司的仆人”是“没有发言权”的,而这些政策往往与公共利益是不一致的。威尔逊和进步时代的许多人都相信,一个只有雇工而没有“自己命运的主人”的国家是没有前途的。

威尔逊的一大立法贡献是通过了于1914年5月6日生效的《克莱顿法案》,这是对《谢尔曼法案》的补充。《克莱顿法案》主要起到一种预防垄断的作用,即凡是那些可以合理地预见可能会对竞争产生损害的行为,即使其实际未产生损害,也都是违法的。《克莱顿法案》所确定的“早期原则”显然比《谢尔曼法案》更有利于打击垄断行为。但是由于《克莱顿法案》第七条只涉及对于竞争对手股票的并购,对资产并购未做任何规定,而使得资产收购处于反托拉斯法的管制之外。为了弥补不足,美国国会此后相继通过了若干修正案。

垄断的根源,不仅在那些垄断公司,还在于政府的高关税制度,正是由于高额的关税阻止了外国商品进入美国,使得大型企业垄断了美国市场,并为自己的商品定出高昂的价格。越来越多的人相信,“垄断的罪魁祸首是保护性的高关税,使大公司能够盘剥美国的消费者”。围绕关税问题的斗争持续了很多年,甚至海关官员的任命都曾经是总统与国会激烈斗法的焦点。

在进步时代到来之前,围绕关税的斗争愈演愈烈,甚至影响到白宫主人的更迭。1884年,克利夫兰赢得了他的第一个总统任期,上任后将关税改革作为重要的政治纲领,但这引起了共和党人和相关利益集团的强烈反对;1888年哈里森战胜克利夫兰入主白宫后,不仅要维持保护性关税,而且还要提高关税。他在1890年还促使国会通过了《麦金莱关税法》,将工业制成品关税提高到了历史最高水平,并赤裸裸地表现出对相关利益集团和垄断企业的保护:(1)为拉拢农场主,贸易保护主义者提高了农产品进口关税;(2)提出关税对等措施,授权总统提高糖、茶、咖啡和皮革等的关税。这一关税法引起了选民的反感,共和党也由此输掉了1890年的中期选举。而这在一定程度上帮助克利夫兰赢得了1892年大选,从而第二次入主白宫。但遗憾的是,克利夫兰甫一上任便遭遇美国历史上最严重的经济危机——1893年经济萧条,支持率大降。尽管1894年通过的《威尔逊—戈尔曼法》力图适度降低关税,但却在1895年被联邦最高法院宣布为违宪,并于1897年被《丁利关税法》代替。麦金莱1896年再次赢得大选,其重要原因正是恢复高额关税保护的承诺,他上任后立刻提高关税,使关税达到美国有史以来的最高点。

从某种意义上说,从1884到1896年的总统大选体现出“成也关税,败也关税”的特点。

真正的突破出现在威尔逊时期。威尔逊经常宣称“关税导致托拉斯”,坚信关税促进了垄断的增长。他抨击高关税,希望保护消费者,建立公正的政府。他上台后第一件事就是促使国会通过了《安德伍德—西蒙斯关税法》,降低了大多数商品的进口税,将整体平均税率从大约37%降至大约29%,这对于刺激消费起到了很大作用,同时也有效地压缩了垄断公司的获利空间。

反对追求特殊利益的人

反垄断与树立联邦政府的经济权威有关。在19世纪后期,随着工业和铁路的融合以及必要的金融调整,经济领域的权力中心发生了根本性的变化,它从企业创办人的手中转移到金融家的手中。与此同时,金融寡头们也开始将大手伸向工业和铁路,利用一些公司经营不善或周旋不力的机会参股或并购。依靠金融的控制,管理的权力已经从工业和铁路经营者的手中转到拥有资本的董事们手中——最显著的一个事实是,摩根实现了15家大铁路公司的联合,建立了一个轮船托拉斯、一个收割机托拉斯、美国钢铁公司,以及无数在规模上较小的联合体。简而言之,企业帝国的最高指挥权已经落入大银行企业手中。一个经济上或者说金融上的罗马帝国正在形成。

洛克菲勒是一个“坏榜样”。1867年,老洛克菲勒召集一群合伙人组成了美孚石油公司,到1870年已经能提炼全国大约1/10的原油,而到了1880年则控制了全国石油提炼量的90%。进入19世纪80年代,洛克菲勒开始将这个盘子越做越大,囊括了全方位石油产品的生产和销售,并且获利丰厚。在他的示范之下,其他有野心的企业家纷纷效仿,肉类加工和销售、糖类加工和销售,不久都被垄断了。这种经济权力的集中化,对联邦政府的权威造成了极大的挑战。

威尔逊时期的反垄断重点就是打击金融垄断。从1911年春到1912年总统竞选期间,威尔逊在多个场合谈到了反垄断问题,在他看来,“美国的巨大垄断是金融集团的垄断……我们必须做的事情就是打散这个巨大的共同利益集团……把它们分开,温和地但是坚定而且坚持不懈地把它们分割开来……政府的职责就在于把为共同利益奋斗的人们组织起来反对追求特殊利益的人们。”

无独有偶,1911年8月号的《麦克卢尔》杂志还推出了约翰·穆迪的“七人论”:“华尔街的七个人目前控制了美国一大部分的基础实业和资源,其中三个人,J. P. 摩根、詹姆斯·希尔和乔治·贝克(纽约第一国民银行总裁)属于所谓的摩根集团;其余四人,包括约翰·洛克菲勒、威廉·洛克菲勒、詹姆斯·斯蒂尔曼(国民城市银行总裁)和雅各布·希夫(来自库恩雷波公司旗下的私人银行)属于所谓的标准石油城市银行集团……他们所构成的资本中枢把控制面扩展到整个美国。”有趣的是,后来美联储的委员设置也恰好是七个人。“反对追求特殊利益的人”的说法很能赢得民众的共鸣。令美国投资者厌恶的是,一些公司在股票市场中兴风作浪,作假圈钱,“在股票中掺水,也就是超过实际价值发行证券,这很早就已成为那些企业大亨最喜欢采用的手法。”当时,发行和售出的证券超过财产价值两倍以上并不是什么新鲜事。这种掺水不仅让投资者尤其是中小投资者受损,而且让那些作假公司迅速做大,反过来对市场施加更大的影响。而保护中小投资者利益,正是后来成立的美国证券交易委员会的宗旨。

联邦储备银行的建立也有反金融垄断之意。1911年,威尔逊作为新泽西州州长时曾说:“国内主要的垄断便是金融垄断。只要这种垄断存在一天,我们旧有的多样化和自由以及个人的发展活力便完全不可能了。”1913年2月28日,众议院由阿尔塞纳·皮若主持的委员会发布了一个惊人的报告,披露出:摩根公司在39个公司中把持了63个董事职位,纽约第一国民银行在49个公司中把持了89个,纽约保证信托公司在76个公司中把持了160个,纽约花旗银行在47个公司中把持了86个,纽约国民商业银行在82个公司中把持了149个……数据可谓触目惊心。此后不久,路易·布兰代斯出版了《别人的钱》,对这种严重金融垄断的现象和后果进行了深入剖析,也为美联储的设立进行了很好的舆论铺垫。而此时,反对金融垄断的威尔逊已经入主白宫并站稳脚跟。事实证明,美联储的设立对于防范金融危机、避免私人银行垄断公司对国家的商业生活及政府的财政政策施加更大影响,确实起到了重要作用。

不仅如此,美联储的建立进一步强化了联邦政府的权威和经济管控力。联邦储备银行是由联邦储备委员会进行管理的,这个七人委员会包括了美国的财政部部长和通货检察局局长在内,其他几位委员也都是由总统提名、参议院批准产生的,这就决定了美联储的央行色彩。

同时,这也避免了日后由摩根等私人财团来救市的尴尬。在1907年的经济恐慌中,有几家金融机构遭遇失败,险些引发银行系统的全面崩溃。当时,因为联邦政府缺乏一个现代的中央银行,筹集资金、拯救面临失败的银行的任务落到了J. P. 摩根身上,摩根的行动突出地表明一个事实:当中央银行管理机制缺失的时候,金融管理的权力将完全被私人企业所掌握。从某种意义上说,美联储的建立就是对1907年经济恐慌的一个迟到的回应和对未来金融危机的防范。

不仅如此,成立美联储也是为了防范金融垄断所带来的政治风险。在参议院就《联邦储备法案》展开的辩论中,参议员斯通于1913年12月12日称:“这些大银行数年来一直试图在财政部安插它们的代理人,以为自身谋取利益……我本人就不止一次听闻,银行家拒绝给反对他们的政治意见和目的的人发放贷款……在我们的国家,有一些银行家是我们公共福祉的宿敌。过去,有些大银行为了永久保持其在美国金融和商业圈至高无上的权力而执行的某些政策和计划最终使这个国家的工业陷入瘫痪。”在当时,从总统到议员,都越发担心金融垄断对国家政治的裹胁乃至“绑架”。这种忧虑也促成法案以空前的速度在国会通过:1913年12月22日,法案以298∶60和43∶25分别在众议院和参议院通过,威尔逊旋即签署了法案,并将签字笔送给了欧文和格拉斯,这一法案也被称作《欧文—格拉斯法案》。当联邦储备银行于1914年11月16日开业时,保罗·瓦尔堡说:“这一天可以看作美国经济史上的7月4日(美国独立日)。”

富有悲情色彩的是,镀金时代遇刺的三位总统都有过对货币发行的忧虑和相关努力:比如林肯的无息票据绿钞,加菲尔德在遇刺前对货币问题的谴责,麦金莱遇刺前刚刚通过的《金本位法》。而两位最有作为的总统——老罗斯福和威尔逊,也都对金融垄断给予了有力打击。总统的命运与货币斗争紧密联系在一起,也反映出这个时代对金融垄断的忧虑和对货币政策的敏感。

在确立联邦政府金融领导力的同时,美国政府也在运用金融手段调整社会关系,扶持弱势群体和那些需要帮助的人。1916年,威尔逊政府通过了《联邦农场贷款法》,成立了联邦土地银行,政府负担起了为农业提供贷款的工作,进而在农民中强化了联邦政府负责任的形象。应该说,威尔逊的第一个任期在立法方面取得了美国建国以来少有的成就,这位从前做过教授的总统“对于国会的绝对权威胜过了他之前的任何一位总统”。而他之所以能够做到这一点,正是因为他努力调整财富关系的作为切合了时代需求。

通过反垄断,美国的经济秩序得到了整治,腐败行径得到了根本上的抑制,而总统的强力形象也得以树立,联邦政府成了真正的大赢家。经过罗斯福和威尔逊的努力,联邦政府终于从垄断企业的巨大阴影中站立起来,证明自己才是社会生活的最高管理调节机关。经过20年的努力,可以说,进步主义政治最大的贡献是坚定地确立并使人们普遍地接受了这样一个理念——政府为公众服务。

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