作者：郑爽
出版社：中国经济出版社
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中国碳市场相关问题研究试读：
作者简介
郑 爽 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心清洁发展机制和碳市场管理部研究员，曾任清洁发展机制和碳市场管理部主任、国家发改委能源研究所能源环境与气候变化研究中心副主任。
长期从事国内外气候变化政策、温室气体排放清单、碳交易制度、气候变化国际问题等领域的研究工作，先后承担了国家发改委、科技部、清洁发展机制基金、联合国开发计划署、世界银行等部门和机构委托的多个重点课题研究。在以市场机制应对气候变化的顶层设计、行业温室气体减排理论和方法构建、气候变化国际谈判以及碳交易制度实践应用等方面为国家和地方政府提供了政策支撑，参与了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等多个重要文件起草和制订工作，发表学术论文数十篇，独立或参与编写和出版学术专著10余部。
序言
大气温室效应引起的全球气候变化和气候变暖直接威胁到人类的生存和发展。不仅人类赖以生存的自然生态系统将遭到直接损害，而且人类自身的生命健康、财产安全和经济基础也将受到直接和潜在的威胁，气候变暖已成为人类实现社会经济可持续发展面临的重大挑战。应对全球气候变暖已成为当今国际社会的共同课题。世界各国都在致力于采取有效的气候减缓和适应方面的政策措施积极应对气候变化，大幅度和持续地减少温室气体排放。
对于气候变化这一典型的环境外部性问题，政府通常采用行政手段和市场手段实施减排政策，并以前者为主。政府通过命令和控制手段进行气候治理，采取行政强制措施。通过行政命令方式遏制环境问题，维护社会稳定，可以在短期内改善环境质量、完成减排目标，但存在政府失灵、治理成本高昂、长期效率低下的局限性。自由市场环境主义主张将产权制度引入环境资源管理领域，通过界定和完善环境资源的产权制度使环境资源成为稀缺资源，进而利用市场机制实现环境资源的优化配置，弥补政府失灵的不足。
碳排放交易制度是控制和减少温室气体排放的最主要市场机制手段，是促进经济发展方式转变、低碳经济转型和破解能源环境约束的重要举措，是低成本实现我国减排目标、实现我国经济低碳转型和低碳发展的重要途径之一。我国十分重视碳排放权交易体系的建立和实施。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》等党和政府的重要文件中，均对深化碳交易试点、建设全国碳排放权交易体系等做出了要求。
近年来，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（简称国家气候战略中心）清洁发展机制和碳市场管理部的研究人员致力于中国碳市场建设的相关问题研究，对碳交易试点工作的跟踪调查、碳价机制及碳金融发展、碳交易体系核查制度建设、碳交易体系监管机制设计，以及碳排放权性质五个方面进行了较深入的实践和理论研究。我们在此基础上撰写了这部专著，旨在为碳交易领域的政策制定者、科研工作者、各类市场参与主体和热心环保公益的大众提供参考和借鉴。
全书由郑爽策划并统稿。“第一篇 碳交易试点进展分析”，由郑爽、刘海燕和王际杰撰写。本篇回顾了2013—2018年以来我国七省市碳交易试点从启动到逐步稳定运行的历程，比较、分析和总结了七省市碳交易试点的特点、经验和教训，发现碳交易试点政策制定和建设运行中的问题，提出可能的解决办法，并为全国碳排放交易市场建设建言献策。“第二篇 碳价机制与碳金融研究”，由郑爽、窦勇、孙峥、王际杰和刘海燕撰写。本篇以碳价机制中最主要的两种手段，即碳税和碳交易机制为研究对象，回顾了碳税政策和制度的主要内容及实施经验，对比分析了碳税和碳交易政策，并为国家进行政策选择提出建议；以2013—2018年我国七省市碳交易试点期间形成的碳市场为研究对象，建立了试点碳市场碳价影响因素、碳价格形成、碳金融活动分析的研究框架和方法，研究确定了碳交易试点市场的碳价形成机制，并提出利用金融手段提高我国碳市场资源配置水平、增强碳市场风险管理能力的中国碳金融发展方向。“第三篇 碳交易体系核查制度建设”，由郑爽、刘海燕撰写。真实、准确的碳排放数据是碳交易政策的生命线和重要保障，对企业提交的碳排放报告进行核查是提高数据质量，实现碳交易市场公平、公正和透明的核心手段和措施之一。本篇深入调查分析了我国七省市碳交易试点和发达国家碳交易体系中核查制度的建设和实施情况。通过理论和实证研究，勾勒出全国碳交易体系下核查制度的框架，确定了核查技术规范、核查机构监督管理、复查管理等要素内容，并提出政策建议。“第四篇 碳交易体系监管机制设计”，由刘海燕、郑爽撰写。监管制度是全国碳交易市场建设的重要组成部分，构建强有力、透明、公开、高效的监管体制是约束碳交易市场中各类主体、实现碳排放政策控制目标的基本保障。本篇通过回顾分析我国碳交易试点地区和发达国家的监管制度，研究设计了以监管主体、监管对象、监管内容、监管措施以及监管技术支撑手段等为要素内容的全国碳交易体系监管制度。“第五篇 碳排放权性质研究”，由郑爽撰写。对碳排放权性质，特别是其法律性质的界定是碳交易制度建设中的核心要素问题。本篇界定了碳排放权概念，识别其性质内容并实证分析了国内和国际实践，论述了碳排放权利认识的争议性，分析了碳排放权权利化与非权利化面临的问题和可能产生的效果和影响，提出了我国在建设全国性碳市场过程中，在碳排放法律确权方面应遵循的若干原则。
在本书的研究和编写过程中，我们得到了国家发展改革委气候司、试点地区发展改革委、各地区交易所（中心）、科研单位、中国人民大学、第三方核查机构以及控排企业等大力支持和指导。在此，对上述机构的领导、专家和工作人员表示衷心感谢！
由于作者水平有限，书中难免出现不当和错漏之处，敬请广大读者批评指正。作者2018年12月30日于北京第一篇 碳交易试点进展分析(1)第一章 七省市碳交易试点启动及进展调研
2013年被称为中国碳交易元年。截至2013年12月，已有北京、天津、上海、广东和深圳五省市先后启动了地方碳交易试点，并产生了地方配额交易和价格。2014年，湖北和重庆也正式启动了碳交易试点。地方碳交易试点的运行标志着中国利用市场机制推进绿色低碳发展迈出了开创性和重要意义的一步，是应对气候变化领域的一项重大体制创新。本章详细描述了碳交易试点的进展情况，分析总结了地方试点的成绩和问题，并为下一步工作提出建议。一、背景《“十二五”规划纲要》明确提出逐步建立全国碳排放交易市场，表明国家将更多地发挥市场机制对资源配置的优化作用，建立利用市场机制应对气候变化的有效途径，使控制温室气体（GHG）排放从单纯依靠行政手段逐渐向更多地依靠市场力量转化。为此，国家发展和改革委员会于2011年10月底，批准北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省和深圳市七省市开展碳排放权交易试点工作，并提出2013—2015年为试点阶段。
两省五市的碳交易试点地域跨度从华北、中西部直到南方沿海地区，覆盖国土面积48万平方公里。两省五市的碳交易试点2010年人口总数2.4亿，GDP合计11.8万亿元，能源消费7.6亿吨标准煤，分别占全国的18%、29.8%和23%（见表1-1）。试点省市虽然数量少，但体量巨大，具有较强的代表性，将形成每年约9亿吨二氧化碳（CO）2配额、覆盖20多个行业、2000多家企事业单位的碳交易市场。表1-1 碳交易试点地区概况（2010年）注：除温室气体排放，其他数据均为2010年数据。数据来源：①北京、天津、上海、重庆、广东、湖北及深圳统计局；②《中国省级应对气候变化方案建议报告汇编》；③世界银行二、碳交易试点现状
2011年以来，各省市非常重视碳交易试点，开展了各项基础工作，包括制定地方法律法规，确定总量控制目标和覆盖范围，建立温室气体测量、报告和核查（MRV）制度，分配排放配额，建立交易系统和规则，制定项目减排抵消规则，开发注册登记系统，设立专门管理机构，建立市场监管体系以及进行人员培训和能力建设等，形成了全面完整的碳交易制度体系（见图1-1）。图1-1 碳交易试点政策制度框架
2013年6月18日，在完成地方碳交易立法、制度、技术和市场等各方面建设后，深圳率先正式实施碳排放权交易市场体系，当日成交8笔碳配额交易。上海、北京、广东和天津分别于2013年11月和12月正式启动运行碳交易市场。目前各地市场交易平稳，配额月平均价格基本维持在26~78元。湖北和重庆也于2014年启动运行了碳交易制度。各地区工作进展状况见表1-2。表1-2 碳交易试点进展汇总续表续表三、碳交易试点的作用
中国碳市场建设由务虚走到务实，七个试点省市在利用市场机制应对气候变化、控制温室气体排放方面采取了实质行动，创新了制度和体制，为国家碳交易市场机制设计和构建提供了基础、借鉴和启示，可以总结为以下四个方面：（一）实现了具有一定约束力的、由强度目标转换成绝对总量控制目标的、覆盖部分经济部门的“上限—贸易”政策体系
碳交易政策的实施需要以制定法律法规为前提，保证政策的约束力和强制力。在碳交易试点缺乏上位法的情况下，各试点地区克服困难，分别出台了针对碳交易的地方性法规、政府规章和规范性文件，确立了碳交易制度的目的、作用、管理和实施体系，并规定了惩罚措施，使碳交易政策的实施具有约束力和可操作性。
在量化控制目标上，试点地区结合实际情况、能源消费总量目标、增量目标、二氧化碳排放强度目标和GDP增速等相关指标，以企业历史排放数据为基础，通过自上而下和自底向上相结合的方式，确定了碳交易体系的覆盖范围和量化控制目标，对地方完成“十二五”期间二氧化碳排放强度目标起到重要作用，是控制温室气体排放行动的重要推动力，具有很强的示范意义。其中，二氧化碳总量控制目标从3000万吨/年到3.5亿吨/年不等，占地方排放总量的33%~60%。覆盖范围从电力和热力、化工、钢铁、水泥等高排放行业，扩展到服务业、港口运输站点以及大型公建等非工业行业，跨越20多个行业。
但试点地区在确定当前和未来碳排放量、制定碳交易总量控制目标、分析减排潜力和成本及确定覆盖行业范围等关键领域缺乏基础数据、理论方法和能力支撑，使相关决策的不确定性较大，需要在试点实践中进一步改进完善。（二）建立了坚实的技术基础，提升了意识和能力
总量控制下的碳交易体系不仅需要严格的政策法规要求，更需要强有力的技术基础支撑才能有效运行。真实准确的企业排放报告、电子化信息报送、配额登记簿以及交易系统的运行都是碳交易政策实施的技术支撑体系。短短两年内，各试点地区开发制定了分行业的排放量测量与报告的方法和指南，以及第三方核查规范，建立了企业排放信息电子报送系统、遵约登记簿，成立了交易所和交易系统，使地方的相关意识和能力大幅度提高。2000余家企业报告了近3年排放相关数据，填补了数据空白，使地方政府初步掌握了企业和行业的排放状况与趋势，为气候变化决策、减排政策措施制定提供了有力的技术支撑。
但试点地区的MRV制度还存在科学性、合理性和可行性等问题，需要在实际应用中不断改进、完善，提高数据的准确性和可信度。各地的MRV规则、登记簿和交易系统的开发各具特色，没有统一标准，使地区间的配额缺乏同质性、可比性和可交易性，为地方试点向全国碳交易体系过渡带来挑战。（三）逐步形成碳交易市场，发现碳价格
碳交易制度的目的之一是对碳排放权定价，使企业能清楚地认识碳排放权的资源属性，促进企业和社会低成本实现碳减排目标。试点省市成立了地方的环境交易所，主要通过场内交易完成碳定价。2013年6月以来，各地市场都产生了一定量交易，地方配额月平均价格为26元/吨、30元/吨、50元/吨、60元/吨到78元/吨不等，地方之间差异较大。相比之下，欧盟配额、美国加州配额、美国RGGI配额和国际CDM市场CER价格分别为40元/吨、60元/吨、18元/吨和3元/吨。由于中国碳交易试点是7个各自独立的封闭市场，交易规模有限，并且处于政策和市场初始期，当前交易量和价格还不能反映市场供需、减排成本和遵约等基本面情况。
碳交易试点带动了相关服务业的发展。企业报送排放相关信息、减排措施的策划与实施、企业排放报告的核查、碳资产的管理、碳金融产品的开发、碳交易咨询服务等都需要专业知识与服务。各试点地区涌现了一批相关的专业机构和人员从事与碳交易相关的服务咨询，使应对气候变化服务业水平逐渐提升。（四）企业意识显著提高
在碳交易政策准备和实施过程中，作为主要排放源和碳交易制度主体的各地企业单位，在应对气候变化、碳排放核算、控制和减缓碳排放、市场机制等方面的意识、知识和能力得到了明显提高。企业正在逐渐适应和接受温室气体排放总量管制，并越来越清楚地认识到今后将不可能无节制、无成本地排放温室气体，但是也存在抵触情绪。
碳排放核算与报告、排放配额的发放和遵约制度使企业必须科学管理并采取各种可能的技术或市场手段控制温室气体排放，同时促使企业加强内部管理并提升技术水平，其带来的附加效应远大于交易本身。四、工作建议
地方碳交易试点的正式运行标志着中国利用市场机制推进绿色低碳发展迈出了重要一步，是应对气候变化领域一项重大的体制创新。在十八届三中全会决定强调让市场发挥对资源配置的决定性作用的背景下，以及在全国推行碳排放权交易制度的政策方针指导下，建议试点地区与国家在今后的工作中对以下几个方面给予重视：（一）研究评估试点的经验和教训
地方碳交易试点的作用是建立碳总量控制与交易制度的相关能力和意识，对碳交易政策实施体系等各方面要素进行全面考察和检验，试出对与错，为国家建立碳排放权交易市场提供借鉴。因此，应建立试点地区横向沟通、交流与合作机制，加强对政策法规、技术支撑以及市场建设等领域的对比分析，总结好的做法与不成功的教训，科学评估碳交易政策的环境效果、社会影响和经济影响。
在政策方面，应侧重总结分析总量控制目标与配额分配的科学性、合理性、可行性与公平性，碳交易如何与其他节能减排政策和指标相结合和促进，以及碳交易制度的实施效果等。
在技术支撑方面，应检测数据信息系统（包括排放数据核算、报送与核查，以及注册登记系统等）在方法、标准和管理等方面的问题，在实践中提高基础数据质量和信息管理水平，为碳交易市场的运行奠定扎实的技术基础。
对于碳市场的建设，应对如何活跃交易市场、交易产品的创新、碳价形成、交易监管等方面进行研究与评估，为建立公开、高效的国家碳交易市场提供借鉴。（二）论证地方试点如何向全国体系过渡
目前，各自独立的地方碳交易试点政策、技术和市场体系不会永远存在下去，因此地方政府、控排企业和国家层面都关注地方试点与全国碳交易体系之间的关系。日后的政策走向存在三种可能：一是七个碳交易试点先进行连接互通，形成局部统一市场，再扩展为全国的碳市场体系；二是进一步扩大碳交易试点，包括以目前七个试点为核心辐射周边地区的情景；三是将七个试点的工作推倒弃行，建立全新的国家碳交易体系。
实施以上任何方案都存在较大难度，迫切需要地方和国家层面对可能方案进行分析论证，避免浪费地方已投入巨资建设的各项软硬件系统，以便科学合理决策，使碳市场有稳定的政策预期。（三）建立全国碳交易制度和市场体系
在“十二五”规划和三中全会决定的政策导向下，政府决策部门应综合考虑国家中长期低碳发展战略、排放路径与减排政策选择、市场手段的作用以及国际形势等宏观因素，研究确定碳排放总量控制与交易政策在国家应对气候变化减排行动中的中长期地位与作用，并提出相应的实施路线图和时间表。
国家应加强部门协调，大力投入资源和人力，研究提出全国碳交易体系顶层设计、实施框架和具体措施，包括碳交易立法及配套法律政策规定，制定碳排放总量控制目标和覆盖范围，确定纳入交易的企业及其排放配额，制定严格的排放量测量、报告与核查制度，以及强制的履约和惩罚制度，建立统一的市场交易体系和监管体系等。参考文献
［1］北京市人大．关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放交易试点工作的决定［Z］．
［2］北京市发展和改革委员会．北京市碳排放权交易管理办法（试行）［Z］．
［3］上海市碳排放管理试行办法［Z］．
［4］天津市碳排放权交易管理暂行办法［Z］．
［5］深圳经济特区碳排放管理若干规定［Z］．
［6］深圳市碳排放权交易管理暂行办法［Z］．
［7］广东省碳排放管理试行办法［Z］．(1) 原文《七省市碳交易试点调研报告》发表于《中国能源》2014年第2期，作者郑爽。(1)第二章 碳交易试点的成就与存在的问题
自2013年五个试点相继启动运行至2015年7月底，七个碳交易试点地区均已运行并完成了1~2个履约周期。跟踪、分析以及评估碳交易试点建设和实施情况及其经验和教训，将为2016年后建立全国碳交易体系提供重要的决策和体系设计依据。本章回顾了2014—2015年七省市碳交易试点的进展，评估其成果，并找出存在的问题。一、实施现状
几年来，七省市重视碳交易试点建设，完成各项基础准备工作并顺利启动实施，通过制定地方法律法规，确定总量控制目标和覆盖范围，建立温室气体排放测量、报告和核查（MRV）制度，分配配额，建设交易系统、登记簿系统，设立专门管理机构，建立市场监管体系，以及进行大规模人员培训和能力建设等，形成了全面完整的碳交易制度体系。七个试点地区在政策制定、技术支撑和市场运行等方面的进展及特点如下：（一）建立了具有一定法律约束力的“上限—贸易”政策体系
试点地区分别出台了具有不同法律效力的碳交易地方法规（北京、深圳）、政府规章（上海、重庆、广东和湖北）或部门规范性文件（天津），形成了以地方人大法规为依据、碳交易管理办法为核心、各项实施细则和指南标准为技术支撑的法规和制度体系，使碳交易政策的实施具有强制力、约束性和可操作性。（二）确定了碳交易总量目标与覆盖范围，推动落实地方温室气体排放控制目标
试点地区结合自身经济发展、二氧化碳强度目标和企业历史排放等指标数据，制定了碳交易政策覆盖范围内适度增长的温室气体总量目标。七个试点地区碳总量目标合计约12亿吨二氧化碳当量/年（最低的深圳约为3000万吨二氧化碳当量/年，最高的广东为3.8亿吨二氧化碳当量/年），占各地区排放总量的40%~60%。碳交易覆盖了电力、热力、化工、钢铁、建材等高能耗行业，以及商业、宾馆、金融等服务业和建筑业等总计20余个行业的2000多家企事业单位。管控气体均为二氧化碳（只有重庆将6种温室气体纳入管控）。
试点地区的主要用能单位几乎全部被纳入碳交易体系，碳交易在地方实现“十二五”二氧化碳强度目标和控制温室气体排放方面发挥了重要作用，部分试点地区提前实现了减排目标。例如，深圳纳入碳交易的635家企业2013年二氧化碳排放量比2010年下降了11%；北京纳入的重点排放单位2013年二氧化碳排放量比上一年下降了约4.5%，全市2013年二氧化碳排放强度同比下降6.67%，超额完成了2.5%的年度目标。（三）建立了坚实的技术基础和能力
试点地区制定温室气体排放测量、报告与核查制度，建设排放信息电子报送系统、遵约登记簿、交易所和交易系统，为碳交易制度的实施打下了坚实的技术基础。其中温室气体排放的测量、报告与核查是重要基础性工作，各试点地区投入力量开发了分行业的核算报告指南或地方标准，规定对企业的历史和遵约年数据进行盘查或第三方核查。设立第三方核查机构/核查员的准入标准，实行备案和监管，目前合计备案约87家核查机构。2000多家企业报告近5年排放数据，揭示了企业和行业的排放状况与趋势，为应对气候变化决策、制定减排政策措施提供了技术支撑。（四）采用历史法与基准线法分配排放配额
通过自底向上收集企业排放数据和自上而下确定年度总量目标相结合的方式，各试点制定了由现有企业配额、新增产能配额和储备调控配额组成的配额总量，一个地方配额为1吨二氧化碳/二氧化碳当量（CO/COe）。各地区绝大部分初始配额被免费分配，广东和湖北尝22试以拍卖方式进行有偿分配。既有企业配额大部分采用历史法分配，对电力、水泥等数据条件较好的行业采用基准线法，有的地区还创新采用了竞争博弈法等，还有的地区对新增设施和产能采用较严格的产业先进值法分配配额。（五）形成碳交易市场，发现碳价格，创新碳金融
试点地区通过建立7个交易平台，制定交易品种——地方配额和中国核证自愿减排量（CCER）等，规定交易主体（从遵约企业逐渐扩展到国内外机构和个人）及交易规则，引入碳金融，形成了日趋活跃的碳交易市场。
2013年6月18日至2015年7月31日，七个试点地区累计交易地方配额约3896万吨（其中线上公开占82%，协议占18%），集中在湖北、广东和北京（占总量的73%）；累计交易额超过11.8亿元，主要来自湖北、北京和深圳（占总量的73%）。期内地方配额全平均价格约30元/吨，但时间与空间分布差异较大。2014年6月履约活跃期间，配额公开交易月平均价格约46元/吨，并呈现经济发达地区碳价高、欠发达地区碳价低的趋势（最低为湖北的23元/吨，最高为深圳的72元/吨）。而2015年6月履约期间，配额价格大幅下跌，平均约25元/吨（最低为天津的13元/吨，最高为北京的44元/吨），其中重庆、广东、上海和天津月均价低于19元/吨。在一级拍卖市场，累计拍卖1664.3万吨配额，成交额约8.1亿元，其中广东分别占87%和95%，配额全平均价格约48元/吨。
部分试点以地方配额或CCER为标的推出了碳质押、碳抵押、碳债券、碳基金和配额回购等碳金融产品和业务，得到投资者的认可，为活跃碳市场起到了积极作用。（六）严格遵约制度及监管
各地要求控排企业在一个交易年度中提交排放监测计划，完成上年度排放报告，报告经第三方核查机构核查后，根据核定排放量进行上一年度的配额上缴履约，任何一个环节的违约都将依据地方法规或政府规章予以处罚。2014年有五个试点完成了2013年度履约，履约率均在96%以上，其中上海达到100%，北京依据地方法规对未按时履约企业处以数百万元罚款。2015年七个试点履约表现进一步提高，北京、上海、广东、湖北履约率均达到100%，深圳、天津超过99%，重庆初步统计为85.6%。（七）利用中国自愿减排量（CCER）进行配额抵消
七个碳交易试点均规定控排企业可以使用国家签发的CCER抵消其配额清缴，比例可占配额量的5%~10%。各试点又进一步对CCER产生时间、项目类型、属地、温室气体类别等进行了限制，使控排企业对CCER的需求被动下降。据统计，截至2015年7月31日，CCER累计交易量约1021万吨，价格区间为3~30元/吨，其中6个试点使用了166.5万吨CCER进行履约。（八）企业能力和意识显著提高
随着碳交易制度的推进和深化，参与试点的企业单位在应对气候变化、减少温室气体排放、排放核算、碳资产管理等方面的意识、知识和能力得到明显提高。碳交易制度使企业必须科学管理并采取技术或市场手段控制温室气体排放，促进企业加强内部管理并提升技术水平，加速其走上低碳化发展道路，带动产业转型。（九）碳交易相关服务业快速发展
碳交易试点的实施带动了环境产业、咨询服务、碳金融服务、金融创新等领域的发展，吸引资金参与减排，创造就业和经济增长，为应对气候变化的行动注入活力。试点地区涌现了一批相关的专业机构和人员从事与碳交易相关的咨询服务，使中国低碳产业服务水平得到提升。（十）探索区域碳市场
部分地区在全面实施碳交易试点的同时还发挥了典型示范作用，带动周边地区熟悉并探索碳排放权交易制度，开展跨区域碳市场合作。如2014年底，北京市启动了与河北省承德市以及内蒙古自治区呼和浩特市及鄂尔多斯市的京冀、京蒙跨区域碳排放交易试点，承德市6家水泥企业和减排项目被纳入北京碳市场；深圳市与内蒙古自治区包头市、江苏省淮安市在碳交易能力建设、建立并连接区域碳市场方面进行了实质性合作。二、存在的问题（一）法律体系尚不健全
碳交易政策的实施需要法律依据和保障。地方试点普遍面临碳交易政策的强制性和约束力较弱的问题，仅少数地区出台了法律效力高的人大决定，多数地区的碳交易地方规章法律位阶较低，效力有限，对违规和未遵约主体的处罚力度不大，难以对市场主体形成足够的约束力，为执法带来挑战。（二）技术基础欠缺，总量设置宽松
碳总量控制与交易制度在我国尚属新生事物。试点地区在总量目标、覆盖范围、配额分配、排放数据等关键领域缺乏基础数据、理论方法和技术支撑，使体系设计存在一定缺陷，特别是在配额总量制定和分配方面不确定性明显。由于缺乏数据和基础性研究，同时为减少实施阻力，多数试点对配额总量设定较宽松（仅少数地区配额分配较严格或在配额宽松时进行事后调节），2014—2015年经济下行导致配额进一步过剩，致使2015年配额价格出现较大幅度下跌。缺乏调节机制的“量化宽松”对政策的环境效果和碳价都产生了负面影响。（三）政策缺乏稳定性和透明度
碳市场是政策产物，政策制定、变动和行政干预等都将对碳市场供需关系、碳价格、交易活动等产生直接影响。试点地区在实施过程中边干边学，不断修改政策规则（如拍卖机制、CCER使用规则等），对碳市场基本面产生较大负面影响，挫伤了市场参与者的信心。另外，控排企业、投资机构和个人等市场主体难以从公开、透明的渠道获得配额总量及分配、MRV、拍卖定价、交易数据等基本面信息，加之规则频繁变动，国家政策预期不明朗，使碳市场成为高风险领域，显著降低了市场主体的参与度。（四）市场化程度不高，交易活跃度有限
碳交易政策的目的是发挥市场机制在资源配置上的优势，通过市场发现碳价格，促进企业和社会以低成本实现减排。试点过程中政府在碳价、拍卖机制、交易规则，甚至买卖方交易等方面干预较多，致使碳交易市场化程度不高。另外，市场和价格分散、交易平台过多、信息不透明，以及受限于国家其他涉及碳现货交易规则政策，导致碳市场交易规模有限、活跃度不高、效率低下。排放权缺乏统一属性界定还会引发法律和财务风险，进一步阻碍碳市场的健康、可持续发展。（五）监管体系不完善
碳交易的监管对象主要包括控排企业、第三方核查机构和交易机构等。由于相关法规、实施细则的缺位，部门权力交叉以及人力、物力方面的限制，使各试点碳交易主管部门监管能力有限，特别是对第三方核查机构和交易机构的监管不到位。在核查机构的运行过程中，无论是政府购买服务还是市场化运作都因为利益关联影响了核查工作的独立性和准确性。对于交易机构的交易系统不完备、内部管理制度不健全等因素造成的市场实时交易情况、交易复核、信息披露等方面的缺陷，政府也存在监管缺失。（六）社会和企业缺乏相关意识和能力
碳交易是新生事物，试点地区多数企业缺少管理碳排放的能力和意识，还有少数企业，甚至包括央企在内，抵触碳交易，增加了政策实施难度。另外，企业报送排放信息、减排措施的策划与实施、排放核查、碳资产管理、碳金融、碳交易咨询等都需要专业知识与服务。试点地区虽然已经培育出一批相关机构和人员，但仍然非常缺乏足量合格的专业咨询、核查机构和人员应对当前以及未来的碳交易市场。（七）试点向全国过渡面临挑战
2016年中期试点结束后，如何向全国碳交易体系过渡牵动着各利益相关方的关注与担心，主要包括：①试点地区的MRV规则、登记簿和交易系统各具特点，没有统一标准，如何与国家碳交易体系的技术和标准体系融合；②对于已建设的基础制度与设施，如何避免不必要的资源浪费；③企业和地方政府2016年仍未使用的地方配额能否转换成国家配额；④2016年后是否继续将试点相对广泛的行业和企业参与方纳入碳交易体系；等等。这些涉及企业和地方政府切身利益的问题如不尽早解决，将增大试点地区开展工作的难度，影响碳市场平稳运行。(1) 原文《全国七省市碳交易试点进展总结》发表于《中国能源》2015年第9期，作者郑爽、刘海燕、王际杰。(1)第三章 碳交易试点运行总结与分析
为落实《“十二五”规划纲要》，国家发展和改革委员会于2011年10月下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳七省市开展碳排放权交易试点工作，确定2013—2015年作为碳交易试点阶段，并计划在试点经验基础上建立全国碳交易体系。碳交易试点七省市地跨华北、中西部和东南沿海地区，覆盖国土面积48万平方公里，其人口总数、GDP和能源消费分别占全国总量的19%、30%和21%。试点省市既覆盖了经济发达地区，也纳入了中西部欠发达地区省市，它们在社会经济发展、产业结构、能源消费、温室气体排放等方面既有共性，又有地区差异，代表性强。本章回顾了2013年6月至2018年7月底，碳交易试点七省市通过政策、技术和能力建设方面的卓越工作，建设了各具特色的地方碳市场，并对其进行分析和总结，旨在为建立全国碳市场提供经验和借鉴。一、碳交易试点概况
碳交易试点七省市地跨华北、中西部和东南沿海地区，覆盖国土面积48万平方公里，人口总数2.7亿人，GDP合计22万亿元，能源消费8.4亿吨标准煤，分别占全国总量的19%、30%和21%（见表3-1）。试点地区既覆盖了经济发达及沿海地区省市（北京、天津、上海、广东、深圳），还纳入了中西部欠发达地区省市（重庆、湖北），它们在社会经济发展、产业结构、能源消费、温室气体排放等方面既有共性，又有地区差异，代表性强。其中，北京、上海、深圳等试点地区经济发展水平高，产业结构以第三产业为主，能源强度低，二氧化碳排放总量较小，二氧化碳强度下降目标较高；重庆、湖北等地经济欠发达，能源强度高，二氧化碳强度下降目标相对较低。相比之下，广东和湖北是能源消费大省，2016年化石能源消费分别达到2.2亿吨标准煤和1.2亿吨标准煤，对应化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放分别达到4.9亿吨和2.94亿吨，是试点中排放量最大的地区（见表3-1、表3-2和图3-1）。据估算，2016年七个试点化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放总量约13.57亿吨，占全国总量的15%。表3-1 碳交易试点地区概况（2016年）注：化石能源主要包括煤炭类、石油、天然气，其产生的二氧化碳排放根据国家温室气体排放清单化石燃料排放因子测算。数据来源：北京、上海、天津、重庆、广东、湖北、深圳七省市的统计局；国家统计局能源统计司；《中国能源统计年鉴2017》表3-2 试点地区能效和碳排放强度下降目标对比图3-1 试点地区化石能源消费及其产生的二氧化碳排放（2016年）二、碳交易试点总体情况
2013年6月18日至2014年6月19日，深圳、上海、北京、天津、广东、湖北、重庆碳交易试点相继启动运行。2011年底至2018年7月底的近七年中，各省市发改系统高度重视碳交易试点建设，组织相关部门开展了各项基础工作，包括制定地方法律法规，确定总量控制目标和覆盖范围，建立温室气体排放测量、报告与核查（MRV）制度，分配排放配额，建立交易系统和规则，开发注册登记系统，设立专门管理机构，建立市场监管体系以及进行人员培训和能力建设等，形成了全面完整的碳交易制度体系。（一）法律法规
试点地区注重碳交易法律法规建设，分别出台了具有不同法律效力的碳交易地方性法规、政府规章或部门规范性文件（见表3-3），确立了碳交易制度的目的、作用、管理和实施体系，规定了各方责任、义务以及惩罚措施，并颁布了配套实施细则和技术指南等，使碳交易政策的实施具有强制力、约束力和可操作性。表3-3 碳交易政策法规（二）总量目标与覆盖范围
碳交易制度的前提是确定碳交易体系排放控制总量目标。各试点地区综合考虑其二氧化碳排放强度目标、能源消费总量及增量目标、GDP增速等宏观指标，并与企业历史排放数据相结合，采用自上而下和自底向上相结合的方式，确定了碳交易体系适度增长的温室气体量化控制目标。
七试点碳市场总量控制目标各异，总计近12亿吨二氧化碳当量/年，约占地方排放总量的40%~60%。试点地区结合自身情况确定了行业、企业和控排气体，并呈阶段性扩展趋势。
目前，七个试点碳交易覆盖30余个行业，纳入3000余家企事业单位。在管控气体上，仅重庆纳入了6种温室气体，其他地区均明确现阶段只包括二氧化碳（见表3-4）。表3-4 排放配额总量、覆盖范围及纳入企业续表（三）排放的测量、报告与核查（MRV）
为了保证碳交易体系实施并确定其环境效果，需要对纳入碳交易制度的企业进行温室气体排放的监测和报告，对排放报告须进行第三方核查。各试点地区开发制定了分行业的排放量测量与报告方法和指南，建立了企业排放电子报送系统。对企业报送的历史数据和遵约年数据进行严格的第三方核查，以保证排放数据的科学性、准确性，提高碳交易制度的可信度。对第三方核查机构实施准入制度并制定相应标准，进行严格审批和监管（见表3-5）。表3-5 温室气体排放测量、报告与核查制度（四）配额分配
通过自底向上收集排放源数据和自上而下确定年度排放目标，各地制定了由现有企业配额、新增产能配额和调控配额组成的排放配额总量，一个配额为1吨二氧化碳/二氧化碳当量。多数试点地区将初始配额免费分配到企业，并预留拍卖方式。关于配额分配方式，对多数行业采用历史排放法分配，对数据条件好、产品单一的行业采用基准法分配，并逐渐对更多行业采用基准线法。还有地区创新了竞争博弈法和绩效奖励法等，将二氧化碳强度下降与配额分配相结合，以确保实现地方二氧化碳强度目标。对于新增产能，采用行业先进值或根据实际排放需要分配。很多地区还制定了配额调整机制，对配额总量和企业分配量可进行事后调节（见表3-6）。表3-6 配额分配续表（五）遵约与监管
各地对控排企业的遵约做出详细规定，即在一个交易年度中，企业需要提交排放监测计划，完成上年度排放报告，报告经第三方核查机构核查后，根据核定排放量进行上一年的配额上缴遵约。如果企业没有履行报告、核查和上缴配额等义务，将依照地方法规和政府规章予以处罚（见表3-7）。对第三方核查机构的作假等不当行为也规定了相应的惩罚措施和标准。对于交易市场，通常由各地区交易所根据现货市场相关的法律法规进行监管。试点地区还建立了各自的注册登记系统，进行配额和履约管理。各试点的履约表现良好，实现了很高的履约率。表3-7 遵约周期及违约处罚续表三、碳市场运行特点
试点地区先后建立了7个交易平台作为碳交易试点的指定交易场所，交易品种为地方配额和中国核证自愿减排量（CCER）等。交易主体为遵约企业、国内外机构和个人。北京要求大宗交易实行场外协议转让，其他地区规定必须采用场内交易模式。（一）配额现货交易情况
2013年6月18日至2018年7月31日，七个试点碳市场排放配额现货交易量累计2.63亿吨，交易额超过58.6亿元。其中公开交易1.12亿吨，交易额约25.9亿元；协议交易1.31亿吨，交易额24.1亿元；拍卖1959.12万吨，拍卖金额合计8.61亿元（见图3-2）。配额交易集中于少数几个地区，湖北、广东、深圳的交易量和交易额分别占总量的71.8和71.3%（见图3-3）。图3-2 碳交易试点分地区累计交易量图3-3 碳交易试点交易量、交易额地区构成（2013年6月18日至2018年7月31日）
配额交易中的公开交易是指在交易系统挂牌，通过整体和部分竞价、定价交易等方式形成的交易，是试点碳市场的主要交易方式之一。公开交易量约占配额交易总量的42.6%，交易额占比约44%，平均价格约23.1元。湖北碳交易试点公开交易量最高，累计达到4776.76万吨，约占试点总交易量的43%；广东和上海的公开交易量分别为2266.91万吨和1167.57万吨，在同期全国公开交易量中的占比分别为20.3%和10.4%。
协议交易一般是指交易量在一定规模以上、由双方通过协议转让方式达成的交易，也是碳市场的主要交易方式。协议交易量约占配额交易总量的49.8%，交易额占比约41%，平均价格约18.4元，比公开交易价格低20%左右。七个碳交易试点中，广东协议交易量最大，达4232.69万吨，占协议交易总量的32%左右；深圳、湖北紧随其后，协议交易量分别为2351.75万吨和2160.96万吨，分别占总量的17.9%和16.5%。公开交易与协议交易合计的交易量和交易额分别占总量的92.4%和85.3%。
部分试点采用了有偿分配方式进行小规模的配额分配，例如，广东和湖北采用拍卖方式进行部分初始配额分配，上海和深圳在履约截止期前拍卖部分预留配额以促进控排单位履约。试点各地区配额拍卖总量约占配额交易总量的7.4%，拍卖额占比约14.7%，平均价格约43.9元。拍卖市场以广东为主，在试点地区拍卖总量和累计成交额中，广东分别占89%和93.3%。广东、湖北、深圳和上海拍卖平均价格分别为46.9元/吨、20元/吨、35.4元/吨和41.3元/吨（见表3-8）。表3-8 配额拍卖情况
2013年至2018年7月底，试点碳市场交易规模和活跃度逐渐提升。2013年试点启动集中在年底，因此交易量偏低，为345万吨左右，随后逐年快速增长。2014—2016年，碳市场年交易量从2947.78万吨增长至7966.65万吨，年均增长率达90%。2017年碳市场继续高位运行，年交易量为7190.73万吨，2018年前7个月交易量已经达到4274.18万吨（见图3-4）。图3-4 试点地区2013—2018年交易量与交易额
交易期集中是试点碳市场的重要特征。以2015年为例，图3-5显示2015年在临近试点碳交易体系履约截止期（6月、7月）阶段，交易量明显上升，分别达到493.7万吨和1079.3万吨，在全年交易量中占比达14.8%和32.4%；图3-6显示2017年5月和6月交易量合计达到3017.78万吨，占全年交易量的42%。交易时间集中反映出履约是企业开展碳交易的主要目的，控排企业是碳市场的交易主体。图3-5 碳交易试点2015年月度配额交易量图3-6 碳交易试点2017年月度配额交易量（二）配额价格走势
配额价格主要通过公开竞价和协议形成。初始价格通常根据减排成本和企业调查结果确定，其中深圳、上海和天津的开盘价相近（25~30元/吨），反映了市场预期。北京和广东的初始价格较高（50~60元/吨），主要受地方减排成本和政府导向影响。2014年履约期间，价格低开的地区逐渐走高，随着2013年排放状况的清晰和遵约期临近，很多企业配额出现缺口，买单增加，卖家惜售，配额价格上涨；2015—2017年，由于受配额发放过量的影响，多数试点的碳价出现明显下跌；2018年上半年，配额价格有所回升（见图3-7）。图3-7 碳交易试点配额年度均价
配额价格地区差异性较大。以每年6月遵约期前后配额公开交易价格为例（见图3-8），其中2014年6月地方配额价格从23元/吨（湖北）到72元/吨二氧化碳（深圳）不等，呈现出经济发达地区碳价高、欠发达地区碳价低的趋势；而2015年6月地方配额价格较上年出现大幅下跌，从13元/吨（天津）到44元/吨（北京）不等。同一试点在不同履约期的价格也有明显差异，其中最明显的是广东，价格从60元/吨（2014年6月）下降到17元/吨（2015年6月）；2016年6月，除北京的配额价格仍维持在高位（51元/吨），上海（7.4元/吨）和天津（9.3元/吨）均跌至个位数；2017年6月，各地区价格均有显著回升，只有重庆配额价格跌至4.4元/吨；2018年6月，各试点地区配额价格进一步回暖，只有重庆价格继续下跌至3.6元/吨。碳价的差别反映了各地碳交易政策基本面、配额供给与需求、减排成本以及交易市场活跃程度等方面的差异。图3-8 2014—2018年试点省市每年6月遵约期前后配额公开交易价格（三）配额远期交易
从2016年开始，湖北、上海和广东先后推出了以地方配额现货为标的的配额远期交易产品，其中以湖北市场最为活跃，截至2018年7月底，其累计交易量高达2.5亿吨，交易额约60亿元。上海配额远期累计交易量约421.08万吨，交易额约1.51亿元，而广东远期交易量很少。四、碳交易试点的成效、问题与启示
从2013年碳交易试点启动以来，五年的运行既有成功的经验、好的做法，也暴露出问题和难点，为全国碳市场的建设提供了借鉴和启示。
碳交易试点的主要成就表现在以下四方面：
第一，建立了具有一定法律约束力的政策体系，确立了碳交易监管模式。试点地区发布了一系列具有不同法律效力的碳交易地方法规和部门规范性文件，形成了以地方人大立法为依据、碳交易管理办法为核心、实施细则和指南标准为技术支撑的碳交易政策法规体系，使碳排放权交易政策的实施具有强制力、约束性和可操作性。根据相应规范，各试点省市形成了由其碳交易主管部门、碳排放权交易机构、注册登记系统管理机构等相关方组成的多层级、跨部门的碳交易监管架构，保证了碳交易政策的有效实施。
第二，碳交易机制发挥了控制地方温室气体排放的作用。试点地区将主要用能单位纳入碳排放权交易体系，碳交易与其他节能减排、优化能源结构等低碳政策共同在地方实现“十二五”二氧化碳强度目标和控制温室气体排放方面发挥了重要作用，部分试点地区提前实现了“十二五”目标（见表3-9）。表3-9 低碳政策效果
第三，形成碳交易市场及碳定价机制，创新碳金融。试点地区通过建立交易平台、制定交易规则和交易品种（地方配额和中国核证自愿减排量等）、规定交易主体（从遵约企业逐渐扩展到国内外机构和个人）及引入碳金融，形成了日趋活跃的碳交易市场。七个试点交易市场合计成为全球第二大碳市场，形成了中国的碳定价机制，使中国成为国际碳市场和碳价体系的重要组成部分。中国企业也通过交易市场认识了碳排放权的资源属性，促进了企业和社会低成本减排。部分试点以地方配额或CCER为标的推出了碳质押、碳抵押、碳债券、碳基金和配额回购等碳金融产品和业务，得到投资者的认可，为活跃碳市场起到了积极作用。
第四，建立了技术支撑体系，企业能力和意识得到显著提高。试点地区制定温室气体排放测量、报告与核查制度，建设排放信息电子报送系统、遵约登记簿、交易所和交易系统，为碳交易制度的实施打下了坚实的技术基础。随着碳交易制度的推进和深化，参与试点的企业单位在应对气候变化、减少温室气体排放、排放核算、碳资产管理等方面的意识、知识和能力得到明显提高。企业加强内部管理并提升技术水平，加速迈上低碳化发展道路。
但碳交易试点过程中也暴露出一些问题，包括法律体系尚不健全、技术基础欠缺、总量设置宽松、政策缺乏稳定性和透明度、市场化程度不高、交易活跃度有限、监管体系不完善、社会和企业缺乏相关意识和能力，以及试点向全国顺利过渡面临的困难和挑战等。
碳交易试点取得的经验和教训为国家碳交易市场机制设计和构建奠定了基础，并提供了以下借鉴和启示：
第一，应加强碳交易政策法规体系建设。全国碳市场应构建更完善的法律基础，尽早将部门规章《碳排放权交易管理暂行办法》提升为国家法律法规。建立全国碳市场应明确碳交易法规的核心框架体系，提高碳交易法规对市场违规行为的处罚力度。同时以部门规章及地方性法规的形式出台有关配额分配、核查机构管理、碳会计等领域的系列文件与实施细则，保证相关管理部门和市场参与者有法可依。
第二，强化数据基础和技术支撑建设。数据基础是政策成败的重要因素之一。设计合理、可操作性强的碳交易制度的前提是掌握真实、准确的排放源情况。因此，全国碳市场设计阶段的最基本工作应该是建立科学的标准、理论方法和工具等技术支撑，通过自底向上和自上而下的不同途径摸清国家、地方和企业的排放历史、现状和趋势，提高数据质量，为总量制定和配额分配以及未来的履约打好基础。
第三，建立高效管理架构。要使碳交易制度成为可操作的政策工具，既达到环境效果，又符合我国的行政管理体制，就必须合理设计全国的碳交易管理制度。中央政府、省级政府、控排企业的三级管理制度将成为全国碳交易制度管理的基础框架，提高地方政府的积极性、赋予其重要的监管责任将有利于政策落地并得到有效实施。管理制度应区分政策制定者、监督者和执法者，按照机构职能明确各碳交易相关部门应承担的职责，避免监管权过于集中，并建立各相关机构监管权相互制约的制度约束。
第四，确立严格监管制度。未来全国碳市场规模扩大，市场主体类型增多，交易产品丰富，参与者利益诉求多样化，操纵市场、内幕交易等恶意市场行为出现的可能性将增大。政府应完善监管体系建设，提升碳市场监管执行力度，出台兼指导性与操作性的相关规范性文件，并对碳质押、碳期货等新兴碳交易产品建立跨部门监管。加强对核查机构的管理，建立权威的信息披露制度以提高全社会的参与和监督，将企业不遵约行为纳入征信系统，以提高政策的约束力。
第五，培育市场环境。试点经验证明，交易市场高度集中、统一以及政策稳定、可预见、透明，对建设公平、公开、可持续发展的碳市场至关重要。全国碳市场的建设应集中建立全国性交易平台，统一交易品种，加强部门间协调，改进交易规则，适时增加碳期货等衍生交易产品。政府应优化碳市场管理模式，明确其在碳交易中的责任和作用，减少政府对市场的直接干预，保持政策的连续性和稳定性，降低政策风险。通过信息披露、信用平台等制度建设构建公开、公正、透明的碳市场交易环境。
第六，加强资金投入和能力建设。碳交易制度建设是复杂的系统工程，需要巨大的资源投入。实施效果好的试点无一不是付出了巨大的人力和物力。全国碳市场的建设同样需要大规模的资金投入和专业人员参与。此外，需要进一步、大范围、长期地开展应对气候变化和市场机制的宣传、教育和培训，使碳交易制度的实施建立在广泛的社会认知和舆论支持的基础上。参考文献
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试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]