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作者:王金堂

出版社:四川大学出版社

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中国海警发展战略研究

中国海警发展战略研究试读:

前言

“名可名,非常名;道可道,非常道。”今日之“中国海警”远非昔日之“中国海警”,相对以往,其有着更加特殊的时代内涵和发展因由。因此,在海洋强国战略背景下,积极研究和制定中国海警发展战略,无疑将具有十分重要的现实意义!一

党的十八大提出了“建设海洋强国”的战略决策,从国家战略高度对海洋发展做出了全面部署,这标志着我国海洋战略已上升为国家战略,需要我们强化海洋综合管理、提高海洋维权执法能力。面对海洋强国的战略呼唤,当前中国海警如何更好更快地实施战略转型、如何与未来海洋强国地位相称、如何更好地契合国家“一带一路”战略部署,中国海警的长远发展与建设迫切需要我们进行深入思考。

2013年3月,第十二届全国人大批准《国务院机构改革和职能转变方案》,决定重组国家海洋局。将原中国海监、中国渔政、海关缉私和边防海警四支队伍整合,组建中国海警队伍。其中,原中国海监主要负责对我管辖海域实施巡航监视,查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施等违法违规行为,属参照公务员管理队伍;原中国渔政主要负责管辖海域维权巡航、执法检查、渔业管理、代表国家行使渔政、渔港、渔船检验监督管理权,属参照公务员管理队伍;原边防海警主要负责管辖海域维权执法,预防、制止、侦查海上违法犯罪活动,维护海域治安秩序,属现役警察队伍;原海关缉私主要负责海上缉私工作,属公务员警察队伍。

根据重组方案,上述四支队伍和职责将进行整合,重新组建国家海洋局,由国土资源部管理,主要职责是:拟定海洋发展规划、实施海上维权执法、监督管理海域使用、海洋环境保护等。目前,在中国海警局领导下,重组后的中国海警不仅集中了最精锐的海上执法力量,还在陆续接收大批新装备,实力正在得以迅速跃升,与推进世界性海洋强国建设相匹配的中国海岸警卫队雏形初现,正悄然跻身于全球最大的海上执法力量行列。因此,从海洋强国视角切入,积极研究制定中国海警发展战略,可谓时不我待,意义重大。二“向海而兴,开海而盛;背海而弱,封海而衰。”这是历史的发展规律。顺延着人类社会从封建社会向资本主义社会进化的发展脉络,原始资本的积累一路牵引着疯狂的殖民活动从陆地追逐到海洋。海权论的兴起,反复印证了大国崛起和对海洋治理之间有着密不可分的联系。历史的轨迹一再描摹出这样的答案:谁重视海洋,世界就重视谁。但是,由于东西方不同文化传承下的历史积淀,直接导致了中国在维护海洋权益发展和资源管控进程上的拙缓,从起点就拉开了与其他海洋大国之间的差距。

从国际和地区形势看,中国周边海洋形势发生了深刻复杂的变化,海洋权益和海洋安全受到严重威胁。一是中国周边海域地处重要的国际海上通道,具有重大政治、经济和战略价值,受到域内外国家的高度关注,战略博弈日益加剧。周边海域特别是南海,是世界上岛屿主权争端最多、海域划界问题最尖锐、资源争夺最激烈、地缘政治形势最复杂的地区之一。维护国家海洋权益,涉及政治、经济、外交等多个领域,需要统筹兼顾多方面利益。二是中国面临着来自海洋方向的战略围堵和军事威胁。美国加大对中国进行海上侦察和战略围堵的力度,加紧在中国周边的军力部署和海空一体战准备。日本右倾化及其海洋安全战略的实施,增加了对中国的军事威胁。三是越南、菲律宾等周边海上邻国,纷纷加强海上军事力量建设,扩大和巩固侵占岛礁的设施,加强实际存在。南海问题国际化、法律化和司法化等发展趋势明显。日本、菲律宾和越南等周边国家不断挑战我海洋核心利益和维权底线,对中国的海洋安全形成明显的威胁,给建设海洋强国带来挑战。

海衰国弱,海兴国强。党的十八大对国家改革发展做出了全面战略部署,提出了“两个一百年”的奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”,历史性地提出了建设海洋强国的战略任务。在此背景下,全国两会决定整合海上执法力量——组建中国海警局,这是中国在海洋强国战略中的一项重要顶层设计,意味着中国建设海洋强国终于跨出了关键性的一步,即在中国海洋管理历史上首次出现了“中国海警局”。这充分说明,我们已经认识到21世纪是拥抱海洋的世纪,也是实现中华民族伟大复兴的重要战略机遇期。三

发展战略是对在特定时代和历史背景下发展什么、向何处发展、发展到什么程度、如何发展等问题的全局性考虑与谋划。站得高才能看得远,谋得深才能做得实。如何建立与履行使命任务相适应的具有中国特色的海警力量,如何在新世纪新阶段全面推进我国海洋发展战略,如何加速确立我国亚太地区海洋强国地位,如何建立健全全面、协调、可持续发展的海洋战略,一系列具体问题亟待解决。否则,中国将错失21世纪太平洋世纪大发展的历史机遇,并将因此而延缓中华民族的伟大复兴。有感于此,本书旨在对中国海警发展战略进行初步研究,希望能对进一步明确中国海警肩负的历史使命,为做出符合时代发展的战略选择提供一些鉴略。

目前对中国海警发展战略的研究也已初现端倪,但其研究仍存在以下不足之处:中国特色还不够鲜明,现有研究“套用”借鉴国外模式较多,较为“样板化”,对新组建的中国海警如何适合国情发展还缺少深入探索;发展路径设计不清晰,对海洋强国背景下海警长远发展缺少“路线图”设计,目标定位、方法规划、建设步骤等路径还不清晰;缺少理论上的“支点”,欠缺基于非传统安全观、现代海洋观和科学发展观的战略理念支撑,发展思维略显“碎片化”,某些观点仍有“过气”之嫌;前瞻与整体研究不足,已有研究大多停留在叙述阶段,那种突破现有定性研究范式从顶层体系设计出发,切合实际研究中国海警发展战略的仍较少,公开发表的学术成果亦不多见;针对性与操作性不强,现有对海警发展研究往往“大而化之”不够接“地气”,对于指导中国海警发展建设的针对性与操作性不是很强。

为更好地对中国海警发展战略进行研究,本书在内容撰写上共分为以下六章:第一章“内涵·意义·思路”主要阐述了中国海警发展战略的基本内涵、研究的意义和思路,属于中国海警发展战略的概述部分;第二章“历史·形势·现状”总结分析了中国海警的历史发展、面临形势和建设现状,是对中国海警发展战略的宏观背景描述;第三章“性质·职能·任务”分析介绍了国外海警历史发展、使命任务和基本特征,明确了中国海警的地位,厘清了中国海警的性质、职能和任务,是基于中外海警发展实践比较后的论证;第四章“目标·步骤·理念”具体阐述了中国海警发展战略目标、战略步骤和战略理念,是对中国海警发展战略的整体构想;第五章“人才·装备·体制”具体阐释了中国海警人才培养、装备体系和海警体制,是中国海警发展战略重点;第六章“路径·模式·举措”探索提出了中国海警发展战略的路径设计、模式选择和战略举措,是中国海警发展战略的基本策略。“位卑未敢忘忧国。”笔者希望藉此《中国海警发展战略》一书的撰写,引发相关部门对我国海洋事业、对中国海警建设的深入和持续的思考,对进一步唤醒国人的海洋忧患意识和进取意识,为早日实现海洋强国战略做出绵薄贡献。此外,本书是在搜集、整理大量国内外政府网站、军事网站和各种公开资料、文献的基础上撰写而成的,书中的许多观点与提法仅限一家之言。同时,由于国内外海警发展建设变化较快、各型装备一直处于更新换代中,加之对资料的整理、加工难免有遗漏和误译,故恳请读者对本书的错误之处予以指正。作者2015年8月于宁波第一章内涵·意义·思路

知乃行之始。发展战略是对在特定时代和历史背景下发展什么、向何处发展、发展到什么程度、如何发展等问题的全局性考虑与谋划。中国海警发展战略是对整个海警队伍发展建设的顶层设计和根本方略,是描绘中国海警现今和未来一段时期内科学、协调、可持续性发展的战略蓝图。为使对中国海警发展战略的研究形成初步共识,本章在分析了中国海警发展战略内涵基础上,进一步阐明了研究中国海警发展战略的意义,同时,介绍了中国海警发展战略研究的基本思路。第一节中国海警发展战略的基本内涵

概念是研究问题的逻辑起点。发展战略是战略理论的分支和具体应用。因而,研究中国海警发展战略,就有必要对与之相关联的有关概念及内涵进行剖析。一、“战略”与“发展战略”释义(一)何谓“战略”“战略”(strategy)一词最早是军事方面的概念,最先出现和应用在军事领域,而后才逐步应用到社会、经济等其他领域。战略的特征是发现智谋的纲领。在西方,“strategy”一词源于希腊语“strategos”,意为军事将领、地方行政长官。后来演变成军事术语,指军事将领指挥军队作战的谋略。在中国,“战略”一词历史久远,“战”指战争,略指“谋略”。春秋时期孙武的《孙子兵法》被认为是中国最早对战略进行全局筹划的著作。

在很长的时间内,战略始终作为军事领域的一个专用术语而存在,人们对战略这一概念的含义也并无争议。然而随着社会的进步和形势的发展,战略用语逐渐向战争之外的其他领域渗透,其用意也逐渐游离了对战争的筹划。在现代,“战略”一词已被引申至政治和经济领域,其涵义演变为泛指统领性的、全局性的、左右胜败的谋略、方案和对策。

在我国,战略的泛化始于20世纪80年代中期以后,战略这一概念为其他领域广泛借用,泛指对某领域、某行业全局性重大、宏观和长远问题的运筹。如战略全局、战略眼光、战略高度、战略问题、战略层面、战略意识……新的战略学科也如雨后春笋,如国家战略、国防战略、安全战略、经济战略、外交战略、社会发展战略、企业战略、生存战略、竞争战略、地缘战略、开发战略、发展战略、文化战略,等等。战略概念的泛化,反映了战略范畴的扩展和变化,但战略的全局性、长远性、基础性、谋略性等基本属性并没有发生本质的变化。因此,一般而言,战略是泛指对事物具有全局性、长期性和决定性的谋划。(二)“发展战略”“发展战略”的概念,从字面理解是“发展”与“战略”两个概念的结合体。发展战略是社会发展到一定历史阶段的产物。发展是指事物前进性的变化,发展是当今世界的主题——“发展是硬道理”。在20世纪50年代以前,有关发展的研究和战略的研究,都没有将“发展”与“战略”两词联系起来。但随着发展研究和战略研究的不断深入,尤其是发展中国家发展实践的推进与理论的深入,“发展战略”这一概念逐渐被广泛使用。把“发展”与“战略”联系起来而构成“发展战略”复合词组的,起始于美国耶鲁大学教授A.Q.赫希曼。赫希曼在《经济发展战略》中最早将军事上的“战略”概念移植到发展经济学中,提出了“发展战略”概念,并对经济发展战略给予了理论的阐述。此后,“发展战略”概念被广泛使用,对发展战略的研究也逐渐深入,专门讨论发展战略的研究成果也越来越多,逐步形成了相对独立的发展战略理论体系。

对发展战略的定义,目前还没有统一的定论,不同研究者给出了不同的界定。“发展战略是针对发展过程中全局性的重大问题的一系列基本对策。”“发展战略是一个综合范畴。它是以维护和促进发展为基本取向的具有系统性、长远性的决策准则与谋划。它体现了人类把握未来的一种决策理性。”“发展战略是关于‘发展’‘如何做’的‘战略性’‘规划’。”“发展战略通常指的是关于发展的一系列政策和目标”,等等。发展战略最初作为一个复合词组出现,是由“发展”与“战略”两个词构成。但是,这两个词一旦符合为词组“发展战略”,就具有了新的质的规定性。其一,发展战略的发展要从战略的视觉和高度加以全局性的、长远性的谋划;其二,发展战略的战略要从发展的角度加以特殊限定,它是关于发展而不是其他的战略,而且这种战略要在社会发展客观规律的关照下形成。发展是战略的研究对象,战略是发展的思想武器,所以研究发展就必须研究战略,战略推动发展主体达成发展目标。

基于以上分析,可以认为,发展战略是人们在一定发展观指导下,对事物的发展道路、发展目标、发展模式、发展阶段、发展策略等所进行的全局性、总体性、长远性谋划。这一界定,主要包括这样几层含义:第一,发展战略受一定发展观的指导。发展观是人们对发展的基本认识。发展观不同,制定的发展战略也就会有所不同。第二,发展战略的制定者是特定层次的人群。一般是指在组织系统中处于高层的决策者。第三,发展战略是针对特定组织系统(事物)的发展而制定的。不同的事物,具有不同的组织要素和结构,面临的发展环境各不相同,发展战略自然各不相同。第四,发展战略主要从全局角度回答和解决关于事物发展什么、发展到什么程度、如何发展等基本问题。第五,发展战略的落脚点是“谋划”“思考”等最能体现发展主体主观能动性的活动方式。二、“中国海警发展战略”的界定(一)概念界定

发展是具有明确指向的目标性运动,战略是将发展的可能性转变为现实性的重要媒介,但不是唯一解。一方面,战略为了理顺各方面的力量关系,促使发展由可能变成现实;另一方面,战略是为了改变现实的发展,使之跃升到一个新的发展平台。因此,中国海警发展战略是对整个中国海警事业改革和发展的总体设计,是中国海警科学发展的规划愿景。研究和制定中国海警发展战略,是保证中国海警高效持续发展的基本前提。

依据发展战略的内涵,可以对“中国海警发展战略”作如下界定:中国海警发展战略是指为适应中国海警外部环境的变化,中国海警决策部门和决策者,在一定发展观的指导下,对中国海警的发展道路、发展目标、发展模式、发展重点、发展阶段、发展策略等基本问题所进行的全局性、总体性、长远性谋划。简而言之,就是对中国海警发展的谋略,是对中国海警发展中整体性、长期性、基本性问题的谋划与思考。(二)基本含义

中国海警发展战略定义,主要包括以下几层含义:

第一,中国海警发展战略的发展主体和研究对象。首先,中国海警是中国海警发展战略的发展主体。中国海警发展战略是中国海警的发展战略,发展主体是中国海警整个系统,涵盖中国海警各具体领域和范畴。本书着重研究中国海警宏观发展战略问题。其次,中国海警的发展是中国海警发展战略的研究对象。中国海警发展战略是研究关于中国海警发展什么,发展到什么程度,如何发展等全局性、长远性基本问题的战略。

第二,中国海警发展战略的制定实施和制约影响。首先,中国海警发展战略的制定和实施者是中国海警决策部门和决策人员(中国海警局)。中国海警发展战略是事关整个中国海警系统发展方向和发展格局的全局性大问题,因而中国海警发展战略的制定和实施,应由中国海警的高层决策部门和人员组织进行。其次,中国海警发展战略受一定发展观的制约。中国海警发展战略是对中国海警发展的全局性、长期性谋划和指导,必然要受到一定的发展观制约。在不同的沿海国家,在不同的历史阶段,人们持有不同的发展观,因而所制定和实施的海警发展战略也各有差异。

第三,中国海警发展战略的研究内容和最终结果。首先,中国海警发展道路、发展目标、发展模式、发展重点、发展阶段、发展策略等基本问题的研究是中国海警发展战略研究的主要内容。中国海警发展战略是关于中国海警在今后一个时期内如何发展的总体筹划,是整个中国海警事业改革与发展的战略“蓝图”。因此,对中国海警发展的战略思想、战略目标、发展模式、战略重点、战略步骤及战略措施等等基本问题的研究,就成为中国海警发展战略研究的主要内容。其次,中国海警发展战略的落脚点和结果是对中国海警发展的全局性、总体性、长远性谋划和思考。发展战略的最终结果,就是关于发展主体的战略性规划与思考,而中国海警发展战略是关于中国海警的发展战略,自然,对中国海警发展的全局性、总体性、长远性谋划和思考,就成为中国海警发展战略的落脚点和结果。

第四,中国海警发展战略的相适性与基本出发点。使中国海警发展与外部环境的发展变化相适应,是研究和制定中国海警发展战略的基本出发点。中国海警是一个由各类力量相互联系、相互作用的复杂、动态的开放性组织系统,系统与外部环境之间存在着物质、能量和信息的不断交流,整个组织系统在社会发展中有一个存在、定位和发展问题,组织系统的发展与变革的根本目的,就是要使中国海警与外部发展变化的环境相适应。中国海警发展与外部环境的发展变化相适应,既是中国海警改革与发展的外在驱力,又是研究和制定中国海警发展战略的基本出发点。因此,研究中国海警组织系统的规模、结构与功能的发展,制定中国海警发展战略,必须以对中国海警外部环境的科学分析为前提和切入点。三、中国海警发展战略的主要特点

中国海警发展战略是筹划和指导中国海警建设与发展的总方略,与其他战略相比,具有以下显著特点:

一是发展性与全局性。发展性是指中国海警发展战略的着眼点,始终着眼于整个海警队伍的发展。发展性是中国海警发展战略的本质特征,也是所有发展战略的基本属性。这里的发展性主要包含三层含义:第一,中国海警发展战略的根本出发点,是促进中国海警组织系统的改革与发展;第二,中国海警发展战略的功能,是促进中国海警功能性的发展,特别是要促进海警队伍维权、执法、服务能力的提升与发展;第三,中国海警发展战略本身也需要发展。中国海警发展战略是一定时代背景下的产物,必然要随着时代和中国海警外部环境的变化而发展。

全局性是指中国海警发展战略回答和解决中国海警发展的整体性问题,事关中国海警事业的大局和根本,事关整个中国海警组织系统。中国海警发展战略是对整个中国海警发展的全局性谋划,研究解决的是事关中国海警向何处发展、发展到什么程度、如何发展等重大问题,是中国海警改革与发展的战略“蓝图”。因之,发展战略是否科学合理,对中国海警的发展与兴衰具有举足轻重的影响,左右着中国海警发展的全局。

二是谋略性与纲领性。谋略性是指中国海警发展战略具有鲜明的计谋性。计谋性是相对于常规性而言的。任何发展战略都是关于发展主体问题的计谋而不是常规思路。中国海警发展战略既要提出中国海警发展的战略目标,而且要一并提出达到长期、总体与核心目标的基本手段——方略。因此,中国海警发展战略具有很强的谋略性特征。

纲领性是指中国海警发展战略对中国海警发展的核心目标,以及达到目标的基本手段的“粗线条”、框架性的谋划,具有很强的权威性、路线性和指导性。发展战略不同于具体的规划和计划,强调的是对事关全局的基本问题的筹划,不可能事无巨细,因而具有很强的纲领性和框架性特征。

三是层次性与结构性。层次性是指中国海警发展战略处于国家战略体系之中。例如,中国海警发展战略是国家海洋发展战略的一部分,国家海洋发展战略之上又有国家发展战略。同时,中国海警发展战略本身也具有一定的层次。例如,既有中国海警发展的总战略、总目标,也有人才队伍、装备体系、法制建设等子战略、子目标等。

结构性是指中国海警发展战略的每个层次,都是由它的各个方面、各个部门等内容有机组成,具有不同的结构。例如,中国海警发展战略包括中国海警教育发展战略、中国海警科研发展战略、中国海警后勤发展战略、中国海警装备发展战略等。而中国海警教育发展战略又包括中国海警本科教育发展战略、中国海警研究生教育发展战略、中国海警任职教育发展战略、中国海警士官教育发展战略、中国海警外训与对外交流发展战略等。如果说中国海警发展战略是一个大系统,那么,各个方面、各个部门的发展战略都是它的分系统和子系统。整个中国海警发展战略就是由大大小小的分系统和子系统有机结合而成的整体。

四是前瞻性与时效性。中国海警发展战略是对中国海警未来发展的预测与筹划,具有鲜明的前瞻性特征。中国海警发展战略所确定的战略目标,是中国海警今后一个时期内的发展目标,是根据其外部环境的发展要求和发展存在的矛盾与问题而提出的;实现战略目标的手段和举措,也是根据形势的发展走向和现实的可能而提出的,均具有前瞻性。

时效性是指中国海警发展战略的有效性,是相对于特定的时期而存在的。中国海警发展战略是对中国海警在特定时期内改革与发展的长期性谋划,这种长期性是相对的,具有鲜明的时效性特点。离开了特定的时期背景,中国海警发展战略就会失去它的指导意义和应有的价值。本书对中国海警发展战略的研究,主要是对从2015年到2050年前中国海警发展的战略性筹划。第二节研究中国海警发展战略的意义

战略本身是一种思想,是一种实用的思想。发展战略是关于中国海警发展的总体谋划、总体思路。思考力不强大,执行力就偏弱。因此,积极适应现代海警发展建设需要,大力加强对中国海警发展战略的深入研究,无论是从国家发展的宏观层面,还是从海警建设的微观层面,都将具有十分重要的现实意义。一、在宏观层面——适应国家发展

2012年下半年,中央海洋权益工作领导小组办公室(简称“中央海权办”)低调成立,成员单位包括国土资源部、外交部、公安部、农业部和军方等。很快,十八大报告正式提出了“建设海洋强国”的战略理念。目前,中国海警的一步步举措都是中国海洋维权意识觉醒的体现,是建设海洋强国战略规划蓝图的铺垫和准备,是中国海洋迈向国际化与规范化的必经之路。因此,研究并适时制订中国海警发展战略,直接关乎国家发展大局,关乎“海洋强国梦”的实现,具有十分重大的现实意义。(一)提升海上安全能力的客观要求

当前,我国社会经济发展进入重要的战略机遇期,海洋为实现发展目标提供了广阔的战略空间,但我国岛礁被侵占、海域被分割、资源被掠夺的形势十分严峻。一些海域朝着岛礁侵占多国化、海域分割事实化、资源掠夺国际化、军事斗争复杂化的方向发展,海上安全受到威胁,生产秩序受到破坏,渔船民生命财产受到侵害。中国海警因其队伍建设的军事性、履行职能的警察性、维权执法的涉外性、遂行任务的武装性决定了其对维护我国主权、海洋权益、海洋资源、海上治安和通道安全等都发挥着其他力量无法比拟的独特作用。

事实上,当今世界各国海上安全体系虽然不尽相同,但基本上都是由海上军事力量和海上执法力量两部分构成。参照世界其他国家海上安全体系建设模式,从维护我国国家安全和经济建设又好又快发展的高度,结合我国国情和海情,按照平时与战时、需要与可能的原则,在建设我国强大海军的同时,国家理应尽快从战略高度来重现和规划海警的全面建设和发展,建立能与世界海洋大国相匹配、与我国海洋地位相适应的强大的海上维权执法力量,充分体现大国崛起的实力和震慑。(二)维护我国海洋权益的现实诉求

由于海洋在国家和民族可持续发展中的巨大潜力,世界各国日益把海洋开发摆在突出的战略位置,围绕海洋权益的争端越来越多、愈演愈烈。随着陆地边界争端的逐渐解决,我国在今后一个时期内,领土争端及外来威胁将主要来自海上,而海洋争端的核心是海洋权益,维护国家海洋权益是维护国家领土主权和安全的重大而紧迫的任务。

据统计,我国海域仅海生物已鉴定的达20278种,可进行人工养殖的水面有260万公顷,石油资源250亿吨,天然气资源量约8.4万亿立方米。2008年,我国海洋生产总值超过2.966万亿元,占国内生产总值(GDP)的9.87%,海洋经济逐渐成为我国发展新的经济增长点。大力发展海洋经济、开发利用海洋资源已成为我国21世纪的一个重要目标,党的十七大报告也曾明确提出要“提升高新技术产业,发展海洋等产业”。然而,海上邻国以各种借口掠夺我海洋资源,严重影响了我海洋经济的发展,保护好我国海洋资源、维护好我国海洋经济利益,直接关系到全面建设小康社会,对加快我国经济发展和实现十八大提出的海洋强国宏伟目标,具有重要的战略意义。为此,必须要进一步加快中国海警建设步伐及其发展战略研究。(三)有效维护海上治安的迫切需求

随着海运航线的开发和海洋资源的利用,海上治安日趋复杂化。近年来,海上恐怖活动和海盗活动十分猖獗。截至2013年,仅亚丁湾海域索马里海盗就先后扣押了40多艘各国远洋船只,我国也正式派出军舰开始护航。虽然在我国海域内尚未发生严重的海盗活动,但类似海盗性质的海上打砸抢等事件不断增多,海上抢劫、盗窃、强迫交易、敲诈勒索等违法犯罪活动越来越突出,由海上养殖、捕捞、航运以及油气田开发等引起的越界作业、破坏资源等违法违规现象时有发生,对我国海洋经济发展和沿海渔船民生命财产安全构成了严重威胁。

同时,海上走私、偷渡、涉枪涉毒等犯罪活动趋于团伙性和国际性,犯罪活动的无规律性和手段的残暴性给维护海上治安带来了巨大压力,打击难度也越来越大。据不完全统计,仅原公安边防海警部队组建以来,就抓获各类违法犯罪人员4万多人,缴获毒品4600多千克,查获走私等案值20多亿元。要想从根本上、长远上、全局上维护良好的海上治安秩序,快速有效地处置海上突发性事件,创造安全、有序的海上治安环境,积极适应国家“一带一路”战略部署,都迫切需要加强中国海警发展战略研究。二、在微观层面——推动海警建设

我国海上执法力量分散问题是多年来一直想解决而没解决的老问题,社会各界高度关注。目前,虽然已经正式组建了中国海警局,但是,关于中国海警编制和序列尚未完全敲定,国家关于海上执法力量的法律法规尚未出台,在此背景下,适时对中国海警发展战略研究将有利于海警队伍的进一步整合与下一步长远发展。(一)在观念建设上有利于站得更高

从认识上看,我国对海上执法管理的重视程度不够高。随着海洋资源的利用、海运航线的开发、海洋运营活动的活跃,以及涉海人、财、物流量的急剧增加和流动的速度加快,我国乃至世界海洋呈现出开放、动态的社会特征。

近年来,日本、韩国等周边国家加紧对海洋利益的争夺,投入海上执法管理的力量和装备与日俱增。虽然我国比较重视海洋利益,但仍与海洋大国的地位很不相称。与其他海洋大国及周边国家重视海洋利益的程度相比,我们的认识、重视程度还不够高,即使重视强调,但是落实起来难、落实不到位的现象仍然没有完全改变,战略思考少、保障投入少等问题都还没有从根本上得以解决,这也是我国海洋主权被侵犯、岛屿资源被侵占、渔民利益被侵害等一系列问题难以有效解决的主要原因之一。研究中国海警发展战略,就是为了在现代海上执法管理的观念建设上站得更高。(二)在执法建设上有利于看得更远

从执法上看,我国海洋管理的法制建设相对滞后。随着依法治国方略的深化和推进,我国的法制建设逐步完善,取得了明显的成效。但是,相比世界各国高度重视海洋法律法规制定完善的大背景,我国在海上执法管理、海洋管理立法等方面的工作还比较滞后,与法制建设的大环境也不相适应,海上执法的立法工作尚处于刚刚起步阶段。

到目前为止,我国还没有一部明确规范海洋综合执法部门主体地位、职能性质、任务划分、法律授权的海上执法法律。可以说,我国海洋立法,对内,处于相关部门从自身角度出发制定单项管理规范,集决策权、审批权、执行权于一身,既当“运动员”又当“裁判员”的不良现象;对外,由于没有一部明确“基本底线”的统一法律,缺乏维权行动的合法性,处于不足以与邻国立法宣称“海洋主权”相对应抗衡的不利局面。这些“短板”就缘于我们还缺乏战略眼光来审视中国海警发展,所以,要想在海上执法建设上看得更远一些,必须要进行中国海警发展战略研究。(三)在装备建设上有利于做得更实

从装备上看,我国海上执法装备量少、质差且分散,难以满足实际有效管控需要。海上管控能力强弱,固然与国家对海上管理执法的重视程度有关、与海上执法队伍的素质有关,但是海上交通、装备建设是基础和保证,这些需要有基于战略的整体规划。在组建中国海警局之前,由于执法体制和执法力量的分散,决定了执法装备和管控能力的分散,因此,我国海上执法装备建设一直是相对滞后、资源较为分散,在一定程度上也是因为缺少“一盘棋”的战略统筹思想。

相比之下,其他国家海上执法都有较为清晰的发展战略,其海上执法装备建设也就明显优于我国。美国海岸警卫队属美国五大兵种之一,目前装备舰艇虽然数量只有500多艘,但吨位大、续航和整体作战功能全、能力强,且装备飞机215架;日本海上保安厅负责执行日本所有海洋法律法规,拥有各类舰艇521艘,总排水量153578多吨,配备各型飞机75架;韩国海洋警察厅有各类舰艇237艘,直升机10架,舰艇千吨级以上的40余艘。第三节中国海警发展战略的研究思路

中国海警发展战略研究,既是一个创新思维的过程,也是一项复杂的系统工程,既要立足现实又要着眼未来发展,既要有“破”又要有“立”。因此,必须要主客观相结合——求真、求实、求是,注重科学的研究思路和方法。一、研究切入注重“两个接轨”

中国新一轮大部制改革正逐步深入展开,中国海警作为关乎实现海洋强国战略的重要手段支撑,必须要同政府公共行政体制改革取向接轨,即要有中国特色。同时,具有海洋属性的海警发展建设也要具有面向世界的全球性思维和视野,研究中国海警发展战略必须要与世界海洋强国海洋战略管理思想接轨,即要有全球性眼光。(一)与政府公共行政体制改革取向接轨

中国海警发展建设实际与未来走向,关乎海洋强国战略与中国梦的实现,其机构设定、制度建设、职能使命等,也都必须要服务、服从于政府公共行政体制改革。因此,研究中国海警发展战略,必须要与中国国情相结合,当前重点是要与国内政府公共行政体制改革取向接轨。

党的十七大报告曾对政府机构改革提出的目标要求是“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。”即整合那些职能相近,业务性质类似、管辖范围交叉的政府部门,在此基础上组建一个综合性的大部门,是我国行政管理体制改革的一个部分。其重点之一就是要按照探索职能有机统一的大部门体制要求,对一些职能相近的部门进行整合,实行综合设置,理顺部门职责关系。例如,要按照权责一致的原则,合理界定和调整政府部门的职能,明确相应的责任,做到权力与责任对等;坚持一件事情原则上由一个部门负责,确需多个部门管理的事项,明确牵头部门,分清主次责任,避免职能交叉重叠、政出多门;着力解决权责脱节、推诿扯皮等问题;建立健全部门间的协调配合机制,切实提高行政效率。十八大之后,国家又将大部制改革进一步推向深化、细化。其他部门大部门制改革的成效,为我国海上行政执法体制改革,明确了预期实现我国海上行政执法所涉职能相近、职责交叉、权限界分不明的诸多部门的有机统一。组建中国海警局既是实施海洋强国战略的重要举措,又是政府公务行政体制改革的重要内容之一。因此,研究中国海警发展战略,必须要与当前我国的这一实际相结合,做到同步合拍、谋而后动、乘势而为。(二)与海洋强国海洋战略管理思想接轨

作为海洋大国,我国实行对外开放政策。在对外经济的往来中,海洋贸易作为全球贸易的主要方式,是不可或缺的重要角色,受到越来越多国家和地区的重视,要保证这一重要贸易通道的发展,我们必须让我国的海洋管理与国际海洋管理接轨,才能在交流和沟通中实现对等和无障碍。同时,海洋管理具有国际化属性,作为海洋大国,我国在国际海事活动中扮演越来越重要的角色。身为国际海事组织的A类理事国,我国必然需要经常参与其他各国的海洋事务交流,与世界海洋强国海洋战略管理思想接轨,这便于我国参与国际性的海洋事务,提高我国的国际地位,保障我国的经济、政治利益。此外,许多重要的海洋国家海上执法都采取海岸警卫队的管理模式,并有其明确的发展战略思想。例如,美国海岸警卫队是世界各国海岸警卫队的鼻祖,是美国海上唯一的综合执法机构,也是当今世界最强大的海上执法队伍之一,作为世界各国海岸警卫队的鼻祖,美国海岸警卫队是许多国家海上执法队伍建设的典范。我国的邻国日本和韩国也分别建立了国家海上保安厅和海洋警察厅,其本质也是海岸警卫队组织,拥有统一的海上执法权。另外,如孟加拉国、菲律宾和越南等都已组建了海岸警卫队。综上所述,研究中国海警发展战略,无疑,需要与世界海洋强国先进的海洋战略管理思想接轨,并从中学习、借鉴先进的思想经验,为我所用。二、研究思维兼顾“两种逻辑”

中国海警发展战略研究,是一个富于时代意义的重大现实课题,其研究思维要兼顾两种逻辑,即既要运用历史的刚性逻辑来论证,又要运用弹性的柔性逻辑来分析。(一)运用历史的刚性逻辑来论证

中国海警发展战略是由海上执法的性质、特点、任务等结构性和功能性需求,同我国海警已经具备的实际功能和职责之间内在的契合度所决定的,具有趋势上的必然性和理论上的合理性。因此,要在历史与现实的结合上,来论证分析中国海警发展战略。其实,我国现有各支海警队伍均先后经历了从无到有,逐步展开,不断加强,不断规范的发展历程,期间都取得了长足进步并获得了许多成熟的建设经验。为此,在具体研究中国海警发展战略时,都应尽可能地从历史中梳理发展思路、归纳成功经验、规避发展风险,这其实就是对海警历史经验与发展规律的合理掌握与运用,即历史唯物主义。(二)运用弹性的柔性逻辑来分析

中国海警发展战略研究,是一个需要积极努力、多方共同参与的重大课题。当前,完全意义上的中国海警尚未建设成熟,距离世界海洋强国海警(例如美国海岸警卫队)建设,总体上还处于发展的初级阶段——定位不明朗、机构不发达、制度不健全、作用不明显……在这种背景下,研究中国海警发展战略就要多一些柔性思想、弹性思维,进行发散性、拓展性、创新性研究。

20世纪90年代,国家曾出台文件要求各省在政策、经费、场地等方面支持海警建设,大力发展国家海警力量,但由于各省经济发展不均衡的原因,有的省加强了海警力量建设,有的省并没有投入足够的经费,未加强海警力量建设。广东省则由于经济发展较好,投入了大量的资金,使其海警力量建设得到了较大加强。而同一时期,日本和韩国的海警力量建设则得到了飞速发展。在这种历史成因与背景下研究中国海警发展战略,必须要具有与时俱进、实事求是、开拓创新的进取精神,即要结合海警实情、中国特色、未来趋势具体勾画中国海警发展蓝图,这就是所谓的运用弹性的柔性逻辑来分析。三、研究意向凸显“两类空间”

中国海警发展战略研究,意在指向宏观的战略选择性决策研究。在构思上,一方面重在打造有足够论证支持的框架性建设空间,另一方面梳理堪为论证依据的比较性参照空间。(一)打造有足够论证支持的框架性建议空间

战略源于实际,高于实际,服务实际,是对未来发展的长远、持久、稳定的规划,其具有极强的科学性、方向性、指导性,是对未来发展的把关定向。因此,中国海警发展战略研究,不是重在方案备选、流程设计、技术细节、量化评估等,而是重在宏观层面的决策性研究。在具体内容上,主要是侧重了以下几个方面:中国海警发展的战略形势、中国海警肩负的主要任务、中国海警发展的战略目标、中国海警发展的战略步骤、中国海警的规模结构设计、中国海警发展的战略举措等。旨在通过充足的论证,力求在背景意义、环境形势、使命任务、目标步骤、需求能力、规模结构、战略重点、配套建设上提出一系列框架性建议,以有助于海警发展决策和战略思考。(二)梳理能堪为论证依据的比较性参照空间

国外海上执法体制与相关海警发展战略研究大部分已进入实践阶段,其发展模式与相关经验,可以用作中国海警发展战略研究的有益参考与借鉴。如以美国为代表的世界海洋发达国家,包括我国的近邻日本、韩国和印度,均已建立起统一的海上执法力量,并采取进一步措施不断完善其海上综合管理的职能。

美国海岸警卫队从1789年设立灯塔管理处到2003年划归新成立的国土安全部,并赋予其海上反恐的职能,从而使其使命扩展为海上安全、海事安全、自然资源保护、海上交通和国防事务,成为多任务的海上武装执法力量。日本政府于2000年4月,为适应海洋形势变化的国家需要,将海上保安厅的英文名称由原来的JapaneseMaritimeSafetyAgency改为Japan CoastGuard,从而将海上自卫队这一传统军事武装力量的海上执法权彻底移交给了海上保安厅,这是日本政府为维护本国专属经济区利益采取的重要措施。韩国于1996年修改《政府组织法》,在海洋水产部下成立海洋警察厅,负责维护海洋权益和海上执法工作。对上述国家海警发展建设思路进行归纳梳理,即形成了能堪为论证依据的比较性参照空间。第二章历史·形势·现状

历史昭示未来,形势决定任务、现状影响发展。中国海警的发展史就是中国海警的任务史,从中我们可以直观地感受出中国海警的发展规律与趋势;中国海警当前面临的形势与斗争环境,则直接影响和决定着中国海警可能担负的职能任务;分析中国海警的建设现状,可以查找不足、发现问题,有利于中国海警今后的长远发展。因此,中国海警的历史、形势与现状,三者既有内在的紧密关联性,又共同构成了中国海警发展战略的宏观背景。第一节中国海警的历史发展

新中国成立以来,我国海洋管理与行政执法体制,从中央到地方,都是根据海洋自然资源的属性及其开发产业,分兵把口,以行业部门分工管理为主,基本上是陆地各种资源开发行业部门管理职能向海洋的延伸。2013年3月10日,第十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》,重组国家海洋局、组建中国海警局,将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合,迈出了整合海上执法机构的重要的第一步。总结“海警整合”前的发展和“海警整合”后的建设,可以清楚看出中国海警队伍的演化态势。一、“海警整合”前的历史回顾

新中国成立以来,我国海洋管理与行政执法主要是由海洋、渔政、海事、边防、海关等几大部门构成的分散型行业管理体制,即所谓的“五龙治海”。其最高管理机构主要为国家海洋局、渔业局、海事局、公安边防管理局和海关总署。在海洋管理上,各部门各自拥有部门所属的海上执法监督队伍,既有中央直属的条条单位,又有各省市下属的块块部门,互不隶属,各执其法,职能单一,分别承担着海上治安管理、海上交通安全监督、船舶海上污染防治、海上缉私和维护海洋权益、海域使用监督管理、海上环境保护等方面的执法监督任务。(一)国家海洋局和其下属的中国海监

1964年7月22日第三届全国人民代表大会常委会第124次会议批准成立海洋局。海洋局是监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构。1998年机构改革后,海洋局划归国土资源部管理,随后成立北海、东海和南海分局,三个分局下设“中国海监”执法队伍,负责各海区的海上执法工作。其中海洋局的主要职能是:

——拟定我国海岸带、海岛、内海、领海、毗连区、大陆架、专属经济区及其他管辖海域的海洋基本法律、法规和政策;组织拟定海洋功能区划、海洋开发规划、海洋科技规划和科技兴海战略;管理国家海洋基础数据,承担海洋经济与社会发展的统计工作;监督管理海域(包括海岸带)使用,颁布海域使用许可证,按规定实施海域有偿使用制度、管理海底电缆和管道的铺设,承担组织海域勘界。

——组织拟定海洋环境保护与整治规划、标准和规范,拟定污染物排海标准和总量控制制度;按照国家标准,监督陆源污染物排入海洋,主管防止海洋石油勘探开发、海洋倾废、海洋工程造成污染损害的环境保护;管理海洋环境的调查、监测、监视和评价,监督海洋生物多样性和海洋生态环境保护,监督管理海洋自然保护区和特别保护区;核准新建、改建、扩建海岸和海洋工程项目的环境影响报告书。

——监督管理涉外海洋科学调查研究活动,依法监督涉外的海洋设施建造、海底工程和其他开发活动,组织研究维护海洋权益的政策、措施,研究提出与周边国家海域划界及有归属争议岛屿的对策建议;维护公海、国际海底中属于我国的资源权益;组织履行有关的国际海洋公约、条约;管理“中国海监”队伍,依法实施巡航监视、监督管理,查处违法活动;组织对外合作与交流。

——组织海洋基础与综合调查、海洋重大科技攻关和高新技术研究;管理海洋观测监测、灾害预报警报、综合信息、标准计量等公益服务系统;负责发布海洋灾害预报警报和海洋环境预报(不含天气预报警报);管理极地和大洋考察工作;以及承办国务院和国土资源部交办的其他事项。

国家海洋局下属中国海监总队是中国海上执法监察部门,其主要职能是依照有关法律和规定,对我国管辖海域(包括海岸带)实施巡航监视,查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为,并根据委托或授权进行其他海上执法工作。其主要职责是:

——制定并组织实施海上执法监察工作规划、计划;制定中国海监经费使用计划,监督管理业务经费使用;建设和管理中国海监队伍,制定海上执法监察工作的规章制度。

——组织协调我国管辖海域海上执法监察工作,发布海上执法监察公报和通报;组织对海上重大事件的应急监视、调查取证,并依法查处。

——建设和管理海洋监视网,管理海上执法监察信息;建设和管理海上执法监察技术支持系统,组织拟定海上执法监察的技术规范、标准;承办海洋监察员资格管理和培训工作,核发海洋监察员证书。

——拟定并组织实施中国海监船舶、飞机和设备及物资的配备、维护计划,监督中国海监船舶、飞机的安全工作;管理海监队伍的配备和使用;监督管理中国海监船舶、飞机舷号和中国海监人员的着装、标识的使用。(二)国家海事局和交通部救助打捞局

国家海事局为交通部直属机构,是在1998年由原“中华人民共和国港务监督局”(交通安全监督局)和原“中华人民共和国船舶检验局”(交通部船舶检验局)合并的基础上组建而成,对外称“中华人民共和国海事局”,实行垂直管理体制。海事局主要职责包括:

——拟定和组织实施国家水上安全监督管理和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障以及交通行业安全生产的方针、政策、法规和技术规范、标准;统一管理水上安全和防止船舶污染。监督管理船舶所有人安全生产条件和水运企业安全管理体系;调查、处理水上交通事故、船舶污染事故及水上交通违法案件;归口管理交通行业安全生产工作。

——负责船舶、海上设施检验行业管理以及船舶适航和船舶技术管理;管理船舶及海上设施法定检验、发证工作;审定船舶检验机构和验船师资质、审批外国验船组织在华设立代表机构并进行监督管理;负责中国籍船舶登记、发证、检查和进出港(境)签证;负责外国籍船舶入出境及在我国港口、水域的监督管理;负责船舶载运危险货物及其他货物的安全监督。

——负责船员、引航员适任资格培训、考试、发证管理。审核和监督管理船员、引航员培训机构资质及其质量体系;负责海员证件的管理工作。

——管理通航秩序、通航环境。负责禁航区、航道(路)、交通管制区、港外锚地和安全作业区等水域的划定;负责禁航区、航道(路)、交通管制区、锚地和安全作业区等水域的监督管理,维护水上交通秩序;核定船舶靠泊安全条件;核准与通航安全有关的岸线使用和水上水下施工、作业;管理沉船沉物打捞和碍航物清除;管理和发布全国航行警(通)告,办理国际航行警告系统中国国家协调人的工作;审批外国籍船舶临时进入我国非开放水域;负责港口对外开放有关审批工作以及中国便利运输委员会日常工作。

——航海保障工作。管理沿海航标无线电导航和水上安全通信;管理海区港口航道测绘并组织编印相关航海图书资料;归口管理交通行业测绘工作;组织、协调和指导水上搜寻救助,负责中国海上搜救中心的日常工作。

——组织实施国际海事条约;履行“船旗国”及“港口国”监督管理义务,依法维护国家主权;负责有关海事业务国际组织事务和有关国际合作、交流事宜。

——组织编制全国海事系统中长期发展规划和有关计划;管理所属单位基本建设、财务、教育、科技、人事、劳动工资、精神文明建设工作;负责船舶港务费、船舶吨税有关管理工作;负责全国海事系统统计和行风建设工作。

交通部救助打捞局。2003年,交通部将“海上救助打捞局”更名为“交通部救助打捞局”,并组建了“中国救助”和“中国打捞”两支国家队伍。“中国救助”由3个救助局(交通部北海救助局、交通部东海救助局、交通部南海救助局)和4个海上救助飞行队(交通部北海第一救助飞行队、交通部东海第一救助飞行队、交通部东海第二救助飞行队、交通部南海第一救助飞行队)组成。“中国打捞”由3个打捞局(交通部烟台打捞局、交通部上海打捞局、交通部广州打捞局)组成,它是中国唯一一支国家专业救助打捞力量,承担着中国水域发生的海上事故的应急反应、人命救生、船舶和财产救助、沉船沉物打捞、海上消防、清除溢油污染及其他对海上运输和海上资源开发提供安全保障等多项使命。(三)农业部渔业局和下属的渔政部门

中国渔政管理机构包括国家、海区以及地方渔政管理机构,是按照“统一领导、分级管理”的原则,采取条块结合的方式建立起来的。其中农业部渔业局为我国负责海洋渔政管理的最高机构,又称为“农业部渔政渔港监督管理局”。海区渔政管理机构包括黄渤海、东海、南海三个海区的渔政局,为农业部派出机构,下设“渔政总队”。地方渔政管理机构是指各省、自治区、直辖市以及各渔业重点市、县、地方渔政管理机构,乡镇和重点渔业水域所建立的地方渔政管理机构,一些省区市相应成立了渔政总队、支队和大队,负责各地区的海洋渔业执法工作。

渔业管理部门主要负责渔业资源保护、渔业港口安全、渔船港口安全、渔船检查、渔业电讯、渔业环境保护、渔业港口监督管理;监督执行国际渔业协定等项工作。其中农业部渔业局的主要职责为:

——研究提出渔业发展战略、规划计划、技术进步措施和重大政策建议;起草相关的法律、法规、规章,并监督实施;负责渔业行业管理,指导渔业产业结构和布局调整;研究拟定渔业科研、技术推广规划和计划并监督实施,组织重大科研推广项目的遴选及实施;研究拟定保护和合理开发利用渔业资源、渔业水域生态环境的政策措施及规划,并组织实施;负责水生野生动植物管理。

——代表国家行使渔政、渔港和渔船检验监督管理权,负责渔船、船员、渔业许可和渔业电信的管理工作;协调处理重大的涉外渔业事件;研究提出渔业行政执法队伍建设规划和措施并指导实施。研究提出水产品加工业发展、水产市场体系建设和促进渔业国际贸易的政策建议。

——负责渔业标准化和质量安全管理工作;负责水生动植物防疫工作;负责水产养殖中的兽药使用、兽药残留检测和监督管理,参与起草有关法律法规;参与组织制定并监督执行国际渔业公约和多边、双边渔业协定,组织开展国际渔业交流与合作;负责远洋渔业发展规划、项目审核和协调管理;负责提出渔业行业投资计划建议,组织项目初选;根据授权审批初步设计和概算,组织项目实施,负责项目的日常监督检查及竣工验收等工作。

——指导渔业行业安全生产工作,归口管理渔业防灾减灾工作,研究提出渔业救灾资金分配建议;负责渔业统计和信息发布;负责有关单位的业务归口管理工作,指导有关社团组织的业务工作;完成农业部领导交办的其他工作。(四)中国海关总署和下属的缉私部门

中国海关实行垂直管理体制,海关总署是中国海关的最高领导机关,统一管理全国海关,下设有41个直属海关和313个隶属海关。此外,还在上海和秦皇岛拥有2所海关学校。中国海关是国家进出境监督管理机关,其基本职能是,监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品;征收关税和其他税、费;查缉走私;编制海关统计;办理其他海关业务。1998年海关总署成立缉私局。它既是海关总署的一个内设局,又是公安部的一个序列局,海关总署的下属海关也设有海关缉私局及分局。缉私部门的主要职责是:

——负责依法查缉各类涉税走私犯罪案件和发生在海关监管区内的走私武器、弹药、毒品、伪造的货币、淫秽物品、违禁宣传品、文物等非涉税走私犯罪案件,对走私犯罪案件和走私犯罪嫌疑人依法进行侦查、拘留、执行逮捕和预审工作。

——负责对地方公安(边防)和工商等行政执法部门查获移交的走私案件和违法犯罪嫌疑人,依法进行调查、侦查、拘留、执行逮捕和预审工作。

——对侦查终结的走私犯罪案件移送检察机关审查起诉,对经侦查不构成走私犯罪的和虽构成走私犯罪但司法机关依法不追究刑事责任的违法违规案件,依法进行调查、审理和做出行政处罚。

——负责制止在查办走私犯罪案件过程中发生的以暴力、威胁方法抗拒缉私和危害缉私人员人身安全的违法犯罪行为。对违反治安管理或构成其他刑事犯罪的,移交地方公安机关处理;依法办理相关的申诉、复议、诉讼、赔偿;受理举报、控告,并对查办情况进行反馈,实施奖励。(五)公安边防管理局和公安边防海警

公安边防管理局是公安部机关负责边境、沿海地区边防管理的最高管理机关,主要负责沿边沿海地区及海上的边防管理、治安管理和涉外边防合作;负责海上边界的巡逻管护;负责粤港、粤澳边界管理线的执勤管理;依法对出入境人员、交通运输工具实施边防检查和监护;防范、打击沿边沿海地区和口岸偷渡、走私、贩毒等违法犯罪活动。

公安边防海警部队是公安部边防管理局管辖的警种之一,也是维护我国管辖海域的海洋治安秩序的主要执法力量。公安边防海警部队是在新中国成立初期公安巡逻艇的基础上组建发展而来的。20世纪70年代初,根据沿海治安形势的需要,我国首先在广东组建海警队伍,称为“海上公安巡逻大队”。1985年以后,根据海洋治安形势复杂化的趋势,各省区海巡大队相继升格为海巡支队。1987年6月公安边防体制调整,海巡支队改称为海警支队。1995年,公安部根据东南沿海违法犯罪活动猖獗,特别是偷渡、抢劫、贩枪、贩毒和走私活动日趋严重的状况,为维护沿海地区治安秩序,呈报国务院批准,增加福建、广东、浙江、海南的编制和经费,扩建6个海警支队,同时,加强了其他省份海警队伍的建设。公安边防海警部队主要负责是:

——保卫国家领土主权安全和海洋权益,实施沿海船舶边防治安案件以及所有在海洋发生的治安行政案件的调查处理权,防范打击境外敌对势力、敌对分子潜入潜出、黑社会组织的渗透破坏、偷渡、走私、贩枪、贩毒及其他违法犯罪活动。

——在我国管辖海域内行使偷越国(边)境、运送他人偷越国(边)境、组织偷越国(边)境以及走私、贩卖、运输毒品和走私制毒物品等刑事案件的侦查权。

——维护海洋安全稳定,开展军事演习警戒,对海洋违法犯罪嫌疑人员和船舶依法实施检查、押解、扣留等强制性措施。

——当有充分证据认为其他国家或地区的船舶和人员在我国政府管辖的水域内违反我国法律、法规和规定时,有权采取必要措施,依法追究法律责任,并对其行使紧追权和登临权,承担其他赋予的公安机关职权和部队任务。二、“海警整合”后的建设情况

在新的历史时期,我国重组国家海洋局、组建中国海警局,迈出了整合海上执法机构的重要的第一步。2013年7月12日,“中国海警局”正式挂牌。根据国务院批准的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》,重新组建的国家海洋局在海洋综合管理和海上维权执法两个方面的职责得到加强。中国海警队伍的整合不是各支队伍的简单相加,而是要在人权、财权、事权等多方面进行调整和归并,理

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