城乡公共服务一体化的理论与实践(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)


发布时间:2020-09-16 22:46:30

点击下载

作者:吴业苗

出版社:社会科学文献出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

城乡公共服务一体化的理论与实践

城乡公共服务一体化的理论与实践试读:

前言

我国农村与城市相比,其差距不仅表现在经济发展水平方面,更突出地表现在公共服务发展方面:一些村庄道路年久失修,村民出门“晴天一身灰、雨天一身泥”;一些村庄公共卫生无人打扫,“垃圾靠风吹、污水靠日晒”;还有一些村庄社会管理缺失,村民仍过着“看门靠狗、通信靠吼、娱乐靠酒”的生活。当前,我国已进入着力破除城乡二元结构的重要时期,必须在全面建成小康社会中切实解决农村公共服务供给不足和管理水平低下的问题。

城乡公共服务一体化是城乡一体化的重要方面。城乡一体化是相对于城市化而言的,它是城市化的“顶级状态”,其实质在于以逐步缩小城乡差距和实现城乡经济共同繁荣、城乡居民共同富裕为着眼点和立足点,通过形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农关系、城乡关系,以推动农村经济社会又好又快发展。城乡一体化内涵丰富,一般而言,它包括城乡居民平等参与现代化进程和共享改革发展成果、城乡间公共资源均衡配置和基本公共服务均等化、城乡经济社会良性互动和协调发展等。其中,城乡公共服务一体化是城乡一体化的核心内容,其原因在于城乡矛盾集中体现在政府为城乡居民提供不平等、不公正的公共服务上。随着城乡一体化进程的加快和居民生活水平的提高,村民迫切需要政府为其提供与城市居民均等的公共服务。由此,城乡一体化实施的首要任务在于有效整合城乡资源,把社会公共事业建设的重点转移到农村,让公共服务覆盖整个农村,进而最终形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

城乡公共服务一体化是统筹城乡经济社会发展的内在要求和发展趋势,各地政府在新农村建设和城镇化建设中除了要加强农村水、电、路、气、通信等基础设施建设外,还应该主动加大对农民的劳动就业、社会保障、医疗卫生、文化娱乐等方面的服务供给与管理力度,促使农村有形公共服务和无形公共服务与城市无缝对接。就全国城乡公共服务一体化的进展情况看,经济发达地区的农村公共服务建设已卓有成效:多数行政村实现了“道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、建筑美化、卫生洁化、河道净化”;建立了“组保洁、村收集、镇转运、县(市)集中处理”的城乡一体化垃圾处理模式,农村垃圾已经全部集中处理;全面实施了“通达工程”,基本实现了村村通公路或通航的目标,并初步构建了城乡一体化的公交网络;统一建设农村文化设施,做到县、市有文化馆和图书馆,乡镇有文化站,村有文化室或农民书屋;政府财政支出越来越倾向于“三农”,初步建立了与市民等值的农村最低生活保障、基本医疗保障、基本养老保障;将城管“触角”延伸到农村,乡镇乱搭建、乱张贴、乱设摊、乱堆放、乱停车等“乱象”得到了有效遏制。

鉴于此,为了使研究形成的理论更具有实践性和前瞻性,本研究在文献研究的基础上先后组织了三次调查:2009年4~5月、8月到苏州太仓市电站村和太星村调查农村社区的公共服务建设状况;2009年7月到苏州昆山市调查,通过听介绍、召开座谈会、走访等形式,了解昆山市城乡公共服务一体化实施情况和典型经验;2009年7~8月对苏南、苏中、苏北13个省辖市34个行政村或农村社区开展问卷调查、实地观察和访谈等,重点了解村民的公共服务需求和满意程度。经过研究发现:第一,城乡公共服务一体化是以城市化为背景推进的,不仅需要在规划、制度安排上把供水、供电、道路交通等有形公共服务纳入城乡一体化,而且需要在改善农村硬件设施上把工作着力点放在公共医疗卫生、教育培训、文化娱乐等无形公共服务上,以求农村的公共服务与城市既形像又神似。第二,虽然一些地方为实现城乡公共服务一体化做了大量实事,农村公共服务水平也有了大幅度提高,老百姓总体上认可政府的农村公共服务供给与管理,但与城市相比较,农村公共服务水平仍然落后,需要进一步发展和完善。

本研究主要关注城乡公共服务一体化的新实践、群众的新看法,以及实现城乡公共服务一体化的新理论。首先,阐述了城乡公共服务一体化的概念与内涵,系统地研究了我国城乡公共服务一体化的现实意义、发展目标、存在问题、实践成效、发展趋势、制度演进脉络,以及城乡公共服务一体化的逻辑起点和制度建设的原则要求。其次,考虑政府是城乡公共服务一体化的重要供给与管理主体,随之分别研究了农村公共服务“一主多元”供给模式、各级政府尤其是乡镇政府在农村公共服务建设中的角色定位和功能实现,以及政府的责任边界、绩效评估指标等问题,并就城乡公共服务一体化实现提出了民营化、法治化和社区化三条路径。再次,鉴于城乡公共服务一体化的价值旨趣在于促使农村人公正、公平地享有与城市市民等值的公共服务,本研究把此内容研究的侧重点放在新型农村社区建设和居村农民市民化上。这样安排,一是由于唯有把新型农村社区公共服务建设好,新型社区的居民才能适应社区的生活环境和工作方式,也才能保证新型社区居民享受到城乡一体化的公共服务;二是由于新农村建设和城乡一体化公共服务发展必须打破城乡二元固化结构,消除农民与市民的身份区别,让越来越多的农民成为市民。为此,本研究从公共服务政策支持角度研究了新型农村社区和农民市民化问题。

尽管我国城乡公共服务一体化在理论研究和实践探索中都取得了一定进展,但我们知道,这与党的十八大提出的全面建成小康社会和“加快完善城乡发展一体化体制机制”的要求还有很大差距。尤其让人担忧的是,一些地方政府没有很好地落实党的十六大提出的城乡统筹发展战略和十七届三中全会提出的实现城乡基本公共服务均等化战略,既没有把公共事业建设的重点转移到农村,也没有为缩小城乡差距而加大为农村公共服务提供有效供给。城乡公共服务一体化还有很长的路要走。本研究只是针对城乡公共服务实践及其问题进行的初步探索,敬请有关专家指正。上篇理论路向与范式建构第一章城乡公共服务一体化与发展趋势

城乡公共服务一体化衍生于城乡一体化,并赋予发展公共服务的具体要求,是城乡一体化与公共服务发展的有机结合。随着国家将公共事业发展重心转移到农村,各级政府在新农村建设中都加大了农村公共服务发展力度,农村居民的公共服务水平有了显著提高。但我国城乡二元化体制尚在破解中,城乡公共服务一体化仍存在诸多矛盾与问题,其实践也充满不确定性、复杂性和艰巨性。尽管如此,由于城乡公共服务一体化已经成为各级政府解决“三农”问题的战略安排和实施城乡统筹发展的战略举措,农村公共服务正在加速与城市对接、并轨。第一节 城乡公共服务一体化的科学内涵与现实意义一 文献综述与问题提出

一直以来,学界对城乡公共服务一体化的研究非常有限,相关成果主要集中在城乡一体化上。有些学者认为,城乡一体化与城市化不[1]同,中国不加限制地提出城乡一体化设想是不切实际的;“毕其功[2]于一役来推进城乡一体化是不现实的”;城乡一体化理论不能作为[3]调整中国城乡关系的指导思想。更有甚者,有人把城乡一体化比作“新乌托邦”,认为城乡一体化的本质是平衡增长,而“平衡增长依赖于国家制定统一的经济发展计划,其实质是建立垄断、消除竞争,所[4]以在目前没有实际操作的可行性”。尽管如此,面对城乡巨大差距,很多学者不约而同地把消融城乡二元分立、缩小城乡发展差距的举措放在实现城乡统筹发展和城乡一体化上。这些研究主要包括如下几个方面。(1)从解读城乡一体化入手,阐明城乡一体化的实现路径。学界对城乡一体化的解释不尽相同,但普遍认为:城乡一体化内涵至少包括城乡的体制一体、经济链接、社会趋同和空间融合;城乡一体化“并不等于城乡一致和城乡差别的消失,更不意味着非均质社会空间演变为一种彻底的均质空间”;城乡一体化不会导致城乡的“低层次[5]平衡发展”和“平均主义”。基于此,有学者进一步指出,城乡一体化首先必须改变旧的城乡关系,充分发挥城乡各自的优势,以保证[6]城乡获得平等的发展机会,其具体路径如下:一是制度体制一体化,这需要彻底破除对农业、农村、农民的歧视,真正打破城乡二元结构,为城乡一体化发展构筑思想制度和体制政策平台;二是解决城乡国民待遇差异,实现“国民待遇一体化”,这需要国家持续加大对农村义务教育、卫生保健、生活环境和社会保障等方面的投入;三是区域发展一体化,这需要打破城乡规划、投资、建设分离对立的局面,优化配置各种资源,以实现城乡社会结构由对立、分割到融合、一体化的[7]历史性跨越。(2)从凸显城乡一体化的互动、协调功能入手,寻求城乡一体化可行性模式。城乡一体化进程中的城市与农村应该是一个相互依存、相互促进的统一体,经济上互为资源、社会上互为服务、空间上互为环境、生态上互为共享的互动发展过程,最核心的内容在于城乡的协调发展。因此,在城乡区域发展中,应当摒弃“城市偏向”,将城市[8]与乡村有机地结合起来,实施城乡共同发展战略。这一城乡发展战略已经在经济发达地区付诸实践,并且形成了切实可行的模式。珠江三角洲“以城带乡”、上海“城乡统筹规划”、北京“工农协作与城乡结合”的城乡一体化模式以及以乡镇企业发展带动城乡一体化的苏[9]南模式等,都是比较成功的城乡一体化建设模式。其他地方可以模仿现有模式,也可以根据各自实际创立城乡一体化新模式。(3)从城乡存在的问题着手,指出如何推进城乡一体化。这方面的研究成果比较丰富,有不同的侧重点,如有强调规划的学者,认为目前中国城乡一体化尚处于“自发”状态,在规划理念、空间尺度、内容深度等诸多方面缺乏统一的认同标准,存在较大差异,因此,当务之急是明确城乡一体化规划在规划体系中的地位,并确定相应的编制办法、技术规范和审批程序,从而有效地指导区域性的交通、能源、[10]水利、给水、排水、邮电等基础设施一体化实践活动。又如有强调推进户籍改革的学者,认为中国二元户籍制度既强化了人们的地域观念和城乡观念,又造成了“农业户口”和“非农业户口”在入学、就业、社会保障、住房等多种社会待遇上的反差,形成城乡社会成员事实上的不平等,并且认为,深化城乡二元户籍制度改革具有双赢效果,不仅可以让更多的农村人到城镇居住,实现多样化就业,从而转变农民的思想观念,使农民的生活方式、思维方式和行为方式发生历史性转变,还可以为城市生产和建设提供更多的劳动力,为城市生活提供更大的便利。

在城乡一体化研究中,越来越多的学者超越对概念、问题的研究,把研究重点放在与城乡一体化具体内容相关联的制度研究上。这些研究有关于城乡低保、医保、养老保障的社会安全网一体化制度建设研

[11]究;有的从人本主义审视城乡一体化,强调城乡一体化不仅要构建城乡经济一体化制度,而且还要在城乡生活方式、思想观念、文明[12]程度和生态系统等方面建立城乡交融和共享的制度;有对处理城乡一体化的主要内容的相互关系进行制度研究,如罗雅丽、李同升研究认为,城乡一体化制度建设包括城乡生产要素市场、城乡空间、城乡基础设施建设、环境资源开发和保护、文化教育、社会保障等方面,其中城乡生产要素市场一体化制度是城乡一体化发展的动力实质,基础设施和空间一体化制度是城乡一体化的空间依托和表现形式,环境保护、文化教育和社会保障一体化制度是城乡一体化可持续发展的基

[13]础。这类研究搭建了城乡一体化制度研究的整体框架,其意义在于合理配置城乡要素,促进城乡发展机会平等;保证城乡居民享有平等权利,加快城乡文明进程;财政支持向农村、农业和农民倾斜,关注农村民生问题;共享国民待遇,营造和谐共生的城乡生态环境。

随着城乡一体化研究的深入,一些学者不满足于一般学理性研究,希望通过对突出问题的研究使城乡一体化研究取得实质性进展。例如,有学者指出,在城乡公共事业一体化研究中,虽然近年来国家在农村社会发展方面采取了不少措施,农村社会事业得到了较大发展,但由于长期以来国家政治在城乡发展的指导思想上存在偏差,农村社会事业总体上发展滞后,已成为城乡协调发展中最薄弱的环节,因此,必须把发展农村社会事业作为推进城乡一体化进程要解决的一[14]个突出问题。城乡公共事业一体化是城乡一体化的主要内容之一,优化整合城乡文化、教育、体育、卫生、交通、水利、生态等各种资源,建立符合市场经济要求的社会事业管理制度,建立健全覆盖农村的公共财政制度,改革和完善农村社会保障制度,加快建立城市人才对农村的支持制度;强化城乡空间联系,加快农村道路、水利和生态环境建设,使城市基础设施向农村延伸;保证社会事业发展的财政投入向农村倾斜,加快发展农村学前教育和高中阶段教育,完善农村医疗服务体系、疾病防控体系、卫生监督体系和医疗救助体系,提高农村社会保障能力和服务水平,丰富农村文化生活。

对城乡公共事业一体化研究的重点体现在城乡公共服务均等化上。这方面的研究,首先是对公共服务均等化的概念研究。有学者指出,公共服务均等化是指居民享受公共服务的机会均等和结果(在数[15]量和质量上)均等化,其中结果均等化更重要。公共服务均等化要求政府应该公平对待所有经济主体和社会成员,具体来说:一要保底,即公民无论住在城市还是农村,都可以平等地享有国家提供的最基本公共服务的权利;二要平均标准,即政府提供的公共服务应该达到平均水平;三要相同标准,即公民享有公共服务的数量和质量相等。其次是对公共服务一般理论研究,最集中的是关于公共服务供给主体的研究。埃莉诺·奥斯特罗姆、萨瓦斯等西方学者研究提出,公共服[16]务供给应该“以多样化的提供方式取代单一政府提供方式”。中国持相同观点的学者也有很多,如马庆钰指出,公共服务的范围包括“纯粹公共物品、混合性公共物品、带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性的私人物品的生产和供给”,因此,公法授权的政府或非政府[17]公共组织、有关工商企业都有承担生产和供给的责任。也有一些学者鉴于政府在公共服务中的特殊功能,主张突出政府在公共服务中[18]的主导地位和作用,构建“一主多元”的模式。

一些学者对公共服务供给主体进行深入研究后指出,政府作为最主要的公共管理主体,其基本职能就是为公民和社区建设服务,即政府及其公共机构的工作重点不应该为航船“掌舵”,而应该集中承担[19]为公民服务的职责。登哈特夫妇超越了新公共管理的“尼采式超人幽灵”的时代,否定了政府功能是“掌舵而非划桨”的新公共管理理论,并且认为“政府是服务,而不是掌舵”,公民在公共领域中不再是“顾客”,而是真实的参与者。

西方一些学者,如萨瓦斯针对公共服务的政府供给不足提出“重[20]新市场化”;皮埃尔主张利用市场标准来配置公共资源,以提高公[21]共服务生产者和供给者的效率;彼得斯认为,公共服务市场化改革体现在公共部门结构的变化、管理的变化、政策制定以及公共利益[22]的变化等方面。国内学者对公共服务市场化的内涵、必要性以及[23]如何市场化等也进行了有益的探讨。

很明显,目前学界对城乡公共服务一体化的研究局限于城乡均等化和公共服务两个方面。虽然在城乡均等化研究中涉及公共服务,有的在城市或农村区域公共服务的研究中论及城乡均等化,但专门研究城乡公共服务一体化的不多。尤其需要指出的是:(1)仅有的城乡公共服务一体化研究,多数是就农村建设研究农村公共产品、公共服务供给与需求,而没有将其放在城乡一体化视阈下,这使得一些地方的农村公共服务建设有所成就,但仍处于低水平上,更难轻言城乡公共服务一体化。(2)多数研究局限于实践研究,并且把西方国家公共产品与公共服务的理论搬到农村公共产品与公共服务上,这既不能使西方理论中国化,又不能形成对中国城乡公共服务一体化的实践有指导意义的新理论。

本研究在理论上深入研究了城乡公共服务一体化的科学内涵、现实意义、发展趋势、实现路径、战略目标和阶段目标,并对城乡公共服务一体化的价值意蕴与逻辑体系、现实困境与供给模式、政府责任与绩效评估、实现路径与规制进行了系统研究;在实践上以江苏省城乡公共服务一体化实践为经验研究样本,较全面地阐述了江苏城乡公共服务一体化发展状况及其经验,并根据城乡公共服务一体化实践的需要,选择社区建设、农民市民化角度,初步探讨了城乡公共服务一体化在实践中存在的问题及其解决办法。本研究的主要价值如下:其一,城乡公共服务一体化理论是新型城市化和城乡一体化的重要理论基础,本成果对城乡公共服务一体化范畴、价值意蕴、逻辑体系的研究,将有助于我国公共服务管理学科的发展。其二,城乡公共服务一体化是以人为本理念的具体体现,本成果在城乡公共服务一体化与新型农村社区建设、农民市民化等内容的研究上,显示了社会科学的理论研究对促进社会公正、维护社会和谐、促进社会发展等重大社会政治问题的关注。其三,鉴于学界缺乏对我国公共服务制度变迁、社会资源配置效率、农村居民整体福利改善等问题的全面系统研究,本成果涉及的农村公共服务“一主多元”的供给模式、多元治理机制、政府在农村公共服务中的角色,以及城乡公共服务一体化的政府绩效评估等内容,对完善城乡公共服务一体化理论体系有较大的学理价值。二 城乡一体化与城乡公共服务一体化

城乡一体化是针对我国城乡二元经济社会结构现状及其消除使命[24]提出来的。作为社会经济发展的演进过程,城乡一体化是城乡互[25]动、协调、融合的理想模式,是城乡关系发展的终极目标,是城[26]市化的“顶级阶段”或“顶级状态”。城乡一体化已经成为我国从根本上解决中国城乡二元分化结构和实现城乡经济社会协调发展的战[27]略选择。因此,党的十七大以后,我国在城乡统筹发展的基础上实施了城乡发展规划一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡公共服务一体化、城乡劳动力就业一体化和城乡社会管理一体化的“五个一体化”战略,以加快形成城乡一体化新格局。城乡一体化已经成为加快农村城镇化发展的新途径,它要求新增加的财政支出向农村倾斜,把文化教育、医疗卫生、社会保障、基础设施建设、扶贫开发、减灾防灾、社会管理等作为农村社会公共事业的建设重点;城乡一体化已经成为城市化进程中协调城乡之间政治、经济、文化、社会和生态关系的新模式,有助于促进城乡两个分开的区域实体融合为统一的“区域综合体”。

在城乡一体化形态下,城乡的空间衔接融合,功能结构互补,基础设施共享,生态环境协调,并且城乡人口、资金、技术、信息等要素能在城乡间通畅流动。但是,城乡一体化“是要从本质上消灭城乡[28]对立,而不是消灭城市和乡村的具体形态”,即“城乡一体化不等于城乡一样化,而是使农村更像农村、城市更像城市,城市和乡村协[29]调发展”。也就是说,国家政治在城市化进程中推出城乡一体化战

[30]略,其出发点不是排斥城市化,不是在农村建城市,也不是搞城乡一样化,而是要在更高层次上着力构建新型工农关系、新型城乡关系,建立城乡互动、协调和融合的良性机制,以消除城乡分化、对立和分割,最终实现城乡统筹发展。

鉴于我国城乡发展不均衡的现状,城乡一体化发展需要做到以下几点。

首先,必须立足于消除城乡差距。经济体制改革以来,中国就把以经济建设为中心作为国家兴旺发达和社会长治久安的根本,生产力得到了空前的解放和发展,1978~2008年的30年间,中国GDP平均增长达9.4%,成为世界经济史上的奇迹。但与此同时,中国在经济发展过程中因过于崇拜GDP而形成了“GDP主义”,致使城乡差距不仅没有缩小,反而越来越大。世界上很少有国家的城乡居民收入之比[31]大于1.5∶1的,而随着改革的深入,中国的城乡居民收入差距不断增大。在改革开放初期的1984年,中国城乡居民收入比为1.71∶1,随后逐步增大,1988年为2.05∶1,1991年为2.18∶1,1999年为2.65∶1。进入21世纪的头几年,中国城乡居民收入还徘徊在2.5∶1左右,如2000年为2.46∶1,2002年为2.67∶1。2003年以后,中国城乡居民收入差距竟达到3倍以上,如2003年为3.23∶1,2007年为3.33∶1,2008年略有下降,为3.31∶1,而2009年又回到了3.33∶1的高位。2010年后有所下降,2010年为3.23∶1,2011年为3.13∶1。城乡经济上的差距已经上升为城乡间的公平问题,正如陈广胜指出的,城[32]乡经济差距的扩大,公平的矛盾或许更加尖锐。由此,城乡一体化发展不单纯是提高农民经济收入、缩小城乡差距的应急之需,更是建设城乡和谐社会、保持城乡社会持久稳定的治国之策。

其次,城乡一体化是一个长期、系统的建设工程,包含诸多建设内容,涉及经济、社会、文化、教育等领域。因此,城乡一体化的实施必须选对切入点,找准突破口。从实践需要看,城乡公共服务一体化理应成为城乡推进一体化的逻辑起点、总抓手。中国城市建设像欧洲、农村落后如非洲的现象,不仅表现在城乡居民收入差距上,更突出体现在城乡公共事业尤其是公共服务的差距上。长期以来,国家按照城乡二元分割体制建设城乡社会,城市绝大多数公共事业由国家包办,且服务水平高;而农村社会公共事业建设,如农村道路、学校、医院等,都由农民自己承担,国家只在一定条件、一定范围内给予必要、少量的补助,这造成了农村社会公共产品与公共服务严重滞后于城市。农村落后的公共服务进一步加大了城乡间的差距,石洪斌研究指出,公共服务因素使城乡居民实际收入比例扩大了30%~40%。[33]城乡差距过大,极易造成城乡社会结构离散、分化、断裂,亟须借助发展城乡公共服务一体化来弥合。

从理论推演看,推进城乡公共服务一体化,不仅可以让农村人享有与城市人等值的公共服务,还有助于“稀释”因城乡居民收入、物品消费差距引发的阶层对立等矛盾,增强“公民的权利意识、义务意识、自由选择意识和择他性意识”,以及增强“人们对公共部门更大[34]责任性的要求”。具体来说,包括以下几点:(1)“城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失,已成为阻碍城乡统筹发[35]展的突出问题,并成为城乡分治的焦点所在”;(2)农村公共服务直接关系到农民的生存权和发展权,关系到农村人生活的幸福和尊严、城乡社会的稳定和长治久安;(3)从西方福利国家的建设经验看,人们对收入差距、物品消费差距都有一定的容忍度,最不能容忍的是与民生息息相关的基本公共服务的差距。因此,城乡和谐社会建设最直接、最现实的方法,即在于用城乡一体化理念为农村社会提供基本公共服务。三 城乡公共服务一体化及其内涵

城乡公共服务一体化是指逐渐消除城乡间公共服务的本质差别,最终促使城乡公共服务融为一体的状态与过程。在内涵表述和实践活动中,虽然城乡公共服务一体化与城乡公共服务均等化有诸多相似之处,如两者都涉及城乡公共服务的需求与供给状况、体系建构与保障体制、主要问题与基本矛盾、发展趋势与实现路径,以及促进城乡公共服务发展的制度安排与机制创新等有关内容,在学界也不乏有人将城乡公共服务均等化与城乡公共服务一体化等同起来,但两者有明显区别。首先,城乡公共服务均等化是指为城乡居民提供大致相等的公共服务,它不仅要求城乡居民享有公共服务的机会均等、拥有公共服务的结果大体相等,而且要求尊重城乡居民对提供公共服务的自由选择权,保障城乡居民拥有基本相同的生存权和发展权;而城乡公共服务一体化是指按照城乡一体化理念发展农村公共服务,消除城乡公共服务差距,促使农村公共服务与城市对接、并轨,直至融合于城市。其次,由于不可能存在绝对均等、整齐划一的公共服务,因此,城乡公共服务均等化主要强调城乡公共服务发展程度与发展水平的均等,凸显量上的特性;而城乡公共服务一体化虽对城乡间公共服务发展的程度和水平也有要求,但主要内容是公共服务发展目标和发展状态,即无论城乡公共服务发展处境如何大相径庭,也无论实践活动面临的困难有多复杂,农村公共服务发展都要无条件地融入城乡一体化。再次,均等化的价值要求是“普惠、均等”,要让公共服务体系覆盖城乡全体居民,使公共服务提供标准大致均等,而城乡公共服务一体化的价值则要求侧重于城乡间公共服务发展的渐进过程、终极目标,更注重城乡互补、城乡互存、以城带乡、以乡促城。具体而言,城乡公共服务一体化内涵主要体现在如下方面。

第一,城乡统筹性质。城乡公共服务一体化是城乡一体化的重要内容。城乡一体化是指在一个相互依存的区域范围内,促使城市与乡[36]村这两个不同特质的经济社会单元融合发展、协调共生的过程。城乡一体化是城乡全面对接、共同发展和整体融合的系统工程,包括城乡空间布局一体化、基础设施一体化、产业发展一体化、劳动就业一体化、社会保障一体化、社会发展一体化,以及生态环境建设与保护一体化等,其中公共服务一体化是城乡一体化最重要、最核心的内[37]容。借用“统筹城乡最应该统筹的是公共服务”的意思表达,城乡之间最需要一体化的是公共服务。因此,一方面,公共服务是政府[38]“使用公共权力和公共资源向公民提供的各项服务”,有公共设施建设服务、文化教育服务、医疗卫生服务,以及科技服务、体育服务、娱乐服务等,内容广泛。如果如此多的公共服务都不能实现一体化,那城乡一体化便无从谈起。另一方面,公共服务尤其是基本公共服务是实现人类全面发展的基本条件,主要是为了满足人类生存、人类尊严和健康安全的基本需要,而这恰恰是城乡一体化发展的逻辑归依。没有保护人类生存和发展方面的公共服务一体化,其他方面的一体化就会黯然失色,失去现实意义。

第二,公共服务分类。城乡公共服务一体化的重点在民生服务。公共服务范围广泛,涉及各行各业,可以将其划分为不同种类,如在领域方面,公共服务可分为基础性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务和安全性公共服务;在公共资源的稀缺程度方面,公共服务可分为无偿性公共服务和有偿性公共服务;在表现形态方面,公共服务可分为有形公共服务和无形公共服务;在地位上,公共服务可分为基础性公共服务和非基础性公共服务等。在这里,领域上的基础性公共服务与地位上的基础性公共服务是不同的,前者是指政府为提高和改善居民生产、生活环境而提供的道路建设、供水、供电、供气,以及交通、通信等基础设施建设和维护服务,类似于有形公共服务或公共产品,而后者是指在形成一定的社会共识的基础上,结合国家财政供给能力、社会发展总体水平和公民需求状况,维持社会稳定、保护公民基本权利、促进人类全面发展的公共服务,包括公共就业服务、社会保障服务、基础教育服务、基本医疗卫生服务、公共文化体育服务等。城乡公共服务一体化是公共服务的全面一体化,但一体化并非没有重点,不分主次,在公共服务发展的任何阶段中,民生服务都应该成为城乡公共服务一体化的重要领域。

第三,公正理念。城乡公共服务一体化要尊重社会成员的公民权利。城乡公共服务一体化发展不仅要提高公共服务的普惠性、可及性,保障广大农村居民——不论居住得多么偏远,也不论他们的经济收入和生活水平存在多大差异——都能享有与我国经济社会发展水平相当、结果大致均等的公共服务,而且还要秉持公平正义的发展理念,确保广大农村社会成员都能享有《宪法》赋予的公民基本权利。城乡二元体制形塑下的城乡公共服务不平衡状况,违背了社会的公平正义,损害了农村社会成员的公民生存权、发展权和自由选择权,因此,城乡公共服务一体化战略的实施,除了要增强为农村居民的生存和发展提供公共服务外,还需要特别注意尊重他们的自由选择权。不能因为公共服务是政府免费为农村居民提供的,就不考虑农村社会成员公共服务的真实需求,擅自替他们做主,也不能借口农村公共服务要与城市对接,就强迫农村居民居住到公共服务水平高的城郊社区或农民集中社区,更不能以农民“不听话”为理由,就肆意减少、削弱甚至剥夺部分农民的公共服务享有权利。

第四,发展趋势。城乡公共服务一体化既是一个渐进过程,又是一种社会结构状态。作为渐进演化的城乡公共服务一体化,是个长期的实践过程,不能一蹴而就,需要经历由低到高、先易后难的渐次推进过程。但不论城乡公共服务一体化推进到何种程度,城乡公共服务一体化绝不是城乡公共服务的一样化。正如有学者在城乡公共服务均等化研究中指出的,城乡公共服务一体化“不是追求平均化和无差异化”,强调的是享有“公共服务的机会与权力平等,是最低标准的均[39]等和最终结果的相对公平”。即使城乡公共服务一体化完全实现,农村居民与城市居民拥有的公共服务也可能存在差别,服务水平也可能有高低之别,但农村居民享有公共服务的权利与城市居民应该相同,他们都有自由选择公共服务的权利。因此,城乡公共服务一体化其实就是一种新型的社会结构状态。在这一新型社会结构中,城乡不再是二元的,政府为城乡居民提供的公共服务是互补、共生的,即城市与农村的公共服务各有特色,但没有公共服务水平的高低区别,城乡间公共服务已形成一个封闭、完整的双向对流体。四 推进城乡公共服务一体化的意义

城乡公共服务一体化秉承了以人为本发展观的核心要义,是促进城乡协调发展和实现社会良性运行的基本支撑条件。由此,城乡公共服务一体化不仅是发展和丰富现代化和城市化理论的需要,也是消除我国城乡差距、促进我国经济发展、维持社会稳定和保障社会公平正义的重要举措。1.城乡公共服务一体化是缩小城乡差距的应然之举

我国在20世纪50~60年代建立的城乡二元体制将城乡彻底隔离,并固化为城乡二元经济社会结构。1978年以后,虽然国家“放权”“让利”的农村发展政策解决了农民的吃饭问题,减轻了农民负担,增加了农民收入,农民的生活日趋改善,但与城市相比,农村发展远远落后,城乡差距不仅没有缩小,反而越来越大。对此,国家出台了一系列政策以理顺城乡关系,如1998年提出建立公共财政制度,要求公共财政覆盖农村。在党的十六大召开前,国家政策仍在“袒护”城市,农村建设和农村发展缺少国家公共财政的真正关怀。这种状况到党的十六届五中全会后才有了实质性的改变。新农村建设开展后,国家发展农业、建设农村的“多予、少取、放活”等各项惠农政策相继出台,“公共财政对农村发展的支持由原来比较狭窄的农业生产向农村公共服务和公共基础设施建设延伸,逐步把农村教育、医疗卫生、养老、文化和乡村道路建设、人畜饮水、农村能源纳入公[40]共财政支出范围”。但“总体上,我国城乡基本公共服务非均等化的格局还没有根本改变,统筹城乡社会发展仍然处于初级与起步阶[41]段”。

实际上,20世纪80年代的乡镇企业发展和小城镇建设,以及20世纪90年代以来的城市化快速推进,都不是城乡各自的孤立行动,已经将城镇化作为城乡连接的桥梁。20世纪80年代的小城镇建设是中国国情的城镇化,20世纪90年代的城市化承继了西方发达国家的城市化发展路径,符合城市化共性,但实践证明,小城镇建设和传统城市化的发展策略对缩小城乡差距的作用微乎其微,都不能解决中国城乡差距问题。城乡公共服务一体化弥补了既往城镇化的两个不足:一是城乡一体化仍要搞小城镇建设,仍要扩张城市发展规模,但它是高于小城镇和单纯城市扩张的举措,有助于将农村、城镇和城市形成一个连续体;二是赋予城乡一体化以新的载体或新的平台,即通过公共服务发展,尤其是农村公共服务发展,推进城乡一体化,最终使农村居民从享有与城市居民均等的公共服务向全面一体化合拢,进而使农村居民能过上与城市人均等的经济社会生活。2.城乡公共服务一体化是解决民生问题的切入点

民生问题事关公民生存权和发展权,它的解决关系到国民基本权利保障。“十一五”规划实施以来,随着科学发展观的提出和贯彻,社会事业发展便以改善民生为重点,并且各级政府在和谐社会建设中也高度重视民生问题,财政对教育、卫生、社会保障、文化等主要民生领域的支出力度逐年增大。从保障民生角度看,“公共服务是指与[42]民生密切相关的纯公共服务”;从实践经验看,城乡一体化推进快的城市,如成都市、苏州市等都把城乡一体化的重点放在文化教育、就业培训、医疗卫生,以及最低社会保障、养老保障、医疗保障等民生服务领域上,并以此为“破冰”点来促进农村居民享有与城市居民均等的公共服务。

围绕民生问题推进城乡公共服务一体化,不仅可以增强政府建设新农村和发展农村城镇化的自觉,促使公共服务资源包括人力、物力和财力向农村倾斜,而且可以确保政府在经济发展的基础上不断提高城乡居民生活水平和生活质量,使城乡居民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。为此,城乡公共服务一体化实施应该将与民生相关的公共服务作为发展重点。一是城乡基础设施建设一体化,大力推进公交、供水、供电、供气、通信等公用基础设施向农村延伸;二是城乡社会保障一体化,健全多层次、广覆盖、可转接且与经济发展水平相适应的城乡社会保障体系;三是城乡公共事业发展一体化,让农村人享受到与城市居民均等的教育权利、文化权利、健康权利、卫生权利、食品安全权利,以及治安和环境保护权利;四是城乡劳动就业一体化,采取非农就业和产业内就业“两轮驱动”措施,完善城乡统一的就业体系,使城乡就业的机构、登记、培训和城市一体化;五是城乡生态文明一体化,开展美丽乡村建设,改善农村人居环境,逐步使农村的河道、污水、路灯、绿化、厨房、厕所、垃圾的治理与城市对接;六是城乡社会管理一体化,健全农村社区村民或居民自治制度,推进乡镇和村两级社区服务中心建设,强化基层政府公共服务能力,以统一城乡社会管理和社会治理。3.城乡公共服务一体化是促进我国经济发展的内生动力

我国制度和政策的“城市偏好”安排,致使城乡公共服务发展不平衡,但造成农村公共服务落后于城市的根本原因是我国低生产力水平和弱经济实力。新中国成立后的一段时期,国民经济极其脆弱,国家为在尽可能短的时间内恢复国民经济、增强国家实力,别无选择地把经济发展和公共事业建设重点放在城市。尽管这种以牺牲农村利益、损害农民利益为代价的发展方式至今仍颇受争议,即这种发展削弱了政府公平正义的执政理念,漠视了农村人的公民权,赋予了城乡居民不平等的身份等级,但客观地说,不合理并非等同于无效,它即快速恢复了国民经济,也成功抵制了西方一些国家对中国发展的扼制。诚然,这肯定不是我们分割城乡社会结构、剥夺农村居民享有国民待遇的正当理由。今天我们倡导城乡公共服务一体化,就是要纠正过去制度和政策上的失误。改革开放以后,我国经济快速发展为城乡公共服务一体化奠定了坚实的基础,这使我国已经具备实行城乡公共服务一体化的经济实力。

城乡公共服务一体化依赖经济的强劲发展,但其并非仅仅是经济发展的获益对象,它还是拉动内需、促进经济增长的内生动力。居民消费不足、内需乏力,已经成为制约我国经济持续发展的痼疾,而我国消费最大群体是居住在农村的农民,如果政府能通过公共服务这一集体消费形式引导并带动农民个体消费,那么城乡公共服务一体化将成为促进我国经济发展的“增长极”。由于农民收入增长缓慢,加上国家为农民提供的社会保障不全面且水平低,他们中多数人担忧“消费风险”,不敢过“富人”生活。“居民消费风险直接影响到公众的消费水平和消费质量,导致消费严重不平等,需要政府通过提供公共服[43]务来分担居民消费风险。”城乡公共服务一体化,一方面可以通过增加公共服务设施建设和公共服务提供的“公共消费”“集体消费”,改善农村居民消费状况,提高他们的公共性消费水平,拉动内需;另一方面可以引导农村居民放下消费包袱,大胆进行“私人消费”,追求自己理想的消费生活。因此,随着城乡公共服务一体化的深入,农村公共消费市场和私人消费市场将随之兴旺和繁荣起来,这将成为破解我国经济发展僵局和实现社会公平的持久动力。4.城乡公共服务一体化是落实政府公共服务职能的需要

政府职能的发挥影响城乡公共服务一体化进程,城乡公共服务一体化能在多大程度上实现,取决于政府职能导向。尽管政府主要有经济调控、市场监管、社会管理和公共服务等四大职能,但长期以来,我国政府重经济发展而轻社会建设,重行政管理而轻社会管理和公共服务,造成了政府职能畸形成长和机理失调,使政府在经济社会发展的作用与其执政地位严重不匹配,并且严重浪费了公共资源,削弱了政府执政能力,降低了政府公共服务质量。城乡公共服务一体化的推进,有助于进一步落实政府公共服务职能,加快政府由管理型向服务型转变。其实,公共服务也是管理,强调政府的公共服务职能,主要鉴于公共服务是政府管理职能中最重要、最基础、最核心的部分,与群众的切身利益息息相关;公共服务是群众最直接、最现实、最关心的需要,政府履行公共服务职能是政府最主要的责任,也是政府行使管理职能的底线;公共服务属于非竞争性、非排他性的公共产品,[44]市场和社会都缺乏足够的供给自觉,唯有政府才能真正想民之所想、急民之所急,尽职尽责地履行服务义务。可是,我国政府职能的公共服务转向远未到位,政府在公共服务供给与管理中的缺位、错位、越位现象还很严重,这使得政府的公共服务能力大打折扣。

城乡公共服务一体化及其体制的建立,可以倒逼政府转变职能,促使其更好地履行公共服务责任。第一,城乡公共服务一体化战略的实施,有助于进一步明确各级政府的权责,使权责对称并协调统一起来,确保省级以上政府在城乡公共服务一体化中承担更多的责任。第二,城乡公共服务一体化目标的确立,有助于建立健全各级政府的公共服务绩效考核体系,完善上级政府对下级政府及其官员的公共服务问责制,促使政府将管理职能转移到公共服务上。第三,城乡公共服务一体化社会政策的颁布,有助于政府在推进城乡公共服务一体化进程中不断修改、完善扶持和支持农村公共事业发展的各项制度和政策,清理已有的城乡发展不合理的政策,并坚决杜绝新的不利于城乡公共服务一体化发展的制度。第四,城乡公共服务一体化的多中心治理体制建立,有助于市场和社会力量参与公共服务的供给与管理,帮助政府更好地履行公共服务职能,以尽快实现城乡公共服务一体化的治理目标和治理价值。

总之,城乡公共服务一体化是城乡一体化的重要内容,是实现城乡经济社会协调发展的新型社会结构状态。城乡公共服务一体化与城乡公共服务均等化不同,它强调农村公共服务发展与城市的对接、并轨和融入,要求消除城乡公共服务差距,以维护农村居民享有城乡均等化公共服务权益,具有丰富城市化理论、促进和谐社会建设、保障社会公平正义等现实意义。第二节 城乡公共服务一体化发展目标及其路向检视

近年来,虽然我国加大了农村公共服务发展力度,各地政府也为提高农村公共服务水平做了大量实事,但从我国城乡公共服务一体化的实践状况看,农村公共服务发展还不尽如人意,建设行动随意性大。不仅城乡公共服务一体化“总抓手”不停地变换,而且主要任务、发展方向尚欠清晰,人们不知道城乡公共服务一体化发展的目标和路向。由此,我国一些地方的城乡公共服务一体化水平始终徘徊在低层次上,有些实践活动还事与愿违:或偏离了城乡一体化方向,或加重了农民负担,或浪费了大量财力、物力资源。城乡公共服务一体化是城市化和城乡一体化的实践过程和重要使命,探索其发展目标及其走向,对减少农村公共服务建设盲目性、消除城乡公共服务差距以及实现城乡公共服务等值化都有重要意义。一 城乡公共服务一体化发展的目标[45]

从管理学角度看,“目标是对优先顺序的声明”。城乡公共服务一体化是长期、艰巨的实践过程,面临诸多不确定关系,但无论是处理农村公共服务自身体系建构中的基本公共服务与非基本公共服务关系,还是处理农村公共服务长期发展中的供给与需求关系等,都需[46]要目标设置(Goal Setting)来支撑,即城乡公共服务一体化实践活动需要“运用目标策略来达到目标任务,如果目标策略选择得当,[47]就能有效完成目标任务”。换言之,为使城乡公共服务一体化实践[48]活动达到所希望的未来状况,有必要规制城乡公共服务一体化发展目标。

长期以来,国家政策缺乏对城乡公共服务一体化发展目标的规制。近年来,国家的城乡一体化政策几乎没有提及城乡公共服务一体化目标,如:2007年,党的十七大首次提出了建立以工促农、以城带乡的长效机制,但强调的是要形成城乡经济社会发展一体化新格局;2008年,十七届三中全会全面分析了我国经济社会发展的新形势,指出我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段,进入着力破除“城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局”的重要时期,但在这次会议上也仅提及我国要在2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制;2011年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,虽然强调要“建立健全城乡发展一体化制度”,但仍没有阐明城乡一体化包括公共服务一体化的预期目标。尽管国家政策将城乡关系设定为城乡“一体化新格局”,但这不是说国家政策对城乡公共服务一体化没有目标要求,也并非意味着城乡公共服务一体化目标可有可无。相反,为落实“城乡经济社会发展一体化新格局”的国家战略,学界不仅需要从学理上解读“城乡一体化新格局”“城乡一体化体制机制”,而且需要根据我国经济社会发展条件和城乡公共服务一体化的发展特征,研究制定我国城乡公共服务一体化的发展目标。

可是,学界在相关的理论研究中更多关注城乡公共服务一体化的实践过程及其绩效目标,很少有人考量城乡公共服务一体化的发展目标及其实施步骤。龙兴海、曾伏秋等在农村公共服务供给体系的由来、评估、考量等问题的研究上提及农村公共服务供给目标,但比较宽泛[49]且不明确。

樊继达在建立促进城乡基本公共服务均等化的绩效评估体系的研究中,虽然讨论了绩效评估的内涵、价值取向、实施意义、绩效评估[50]体系建立等,并对公共服务绩效评估目标做了较全面的研究,但他的研究在理论上没有新发现,在实践上也缺乏可操作性。刘学之的研究比较有价值,她建立了基本公共服务评价指标体系,划分、归类了基本公共服务一级指标、二级指标,初步设计了公共服务绩效评估[51]的目标值,但她的研究学术价值有限:一是没有指出公共服务均等化的评估指标的分值和权重;二是没有研究公共服务均等化程度及其实现问题;三是她没有对公共服务均等化远景目标进行理论探讨。

比较而言,李军鹏的公共服务体系建设目标的研究超越了先前的研究范式,他对公共服务体系建设的战略目标或宏观目标进行了颇有价值的探讨。李军鹏根据我国经济社会发展目标,指出我国公共服务体系建设目标分别是:基于“十二五”规划,我国公共服务体系建设的近期目标是,逐步完善基本公共服务体系,使其符合国情、比较完整、覆盖城乡和有可持续性,力争到2015年,我国公共服务体系的完善程度、服务水平和主要指标均达到中上等收入国家平均水平;基于我国2020年全面建设小康社会的目标要求,我国公共服务体系建设的中期目标是,建立健全“公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展”的公共服务体系,实现基本公共服务均等化,力争到2020年,我国公共服务体系的完善程度、服务水平和主要指标达到中上等收入国家较高水平;基于我国2050年成为中等发达国家的经济社会发展总目标要求,我国公共服务体系建设的长期目标是“建设中国特色的福利社会”,力争到2050年,我国公共服务体系的完善程度、服务水平和主要指标均达到中等发达国家水平或高收入国家平均水平。[52]李军鹏的公共服务体系建设的阶段目标论,不仅指出了公共服务建设实践是要逐步并最终形成“制度化的、完善的、覆盖全民的公共服务体系”,而且还预测了公共服务目标水平,即到2050年,我国公共服务水平要“比欧洲福利国家低,比美国等国家略高”。李军鹏依据我国经济社会发展阶段,分别从公共服务体系完善程度、服务水平和主要指标三个方面设置公共服务目标的思路是合理的,有助于促使我国公共服务体系建设与经济社会建设同步发展,但他对公共服务体系建设目标研究比较笼统、不具体,既没有充分估计到农村公共服务建设的艰巨性,也没有提及城乡公共服务统筹发展的内在关联性,更没有从国家政策层面强调城乡公共服务一体化的公正性。

城乡公共服务一体化发展目标既不同于城乡公共服务均等化绩效目标,也不同于公共服务体系建设目标。绩效目标侧重于各项公共服务的指标设计、权重确认和目标值的计算,体系建设目标侧重于公共服务体系的结构组合、服务水平提高和要素协调,而城乡公共服务一体化发展目标不仅要关注农村基本公共服务和非基本公共服务的普遍提高,还要凸显城乡协调和城乡融合。从学理角度看,城乡公共服务一体化发展目标是对城乡公共服务一体化实践活动和推进过程基本方向的整体规制,包括城乡公共服务一体化的设想、任务和要求,具有总体性、持续性、公正性和相对性等特点。在这里,“总体性”是对城乡公共服务一体化的数量和质量要求,即不仅要全面发展农村各项公共服务,广泛提高农村各项公共服务水平,还要整合相关公共服务配置,使农村公共服务在整体上与城市对接或并轨;“持续性”是对城乡公共服务一体化发展进程的要求,即指不间断、持久地增加农村公共服务投入,不断优化农村公共服务环境,以保证农村公共服务良性运行;“公正性”是对城乡公共服务一体化价值取向的要求,即彰显公共服务的公平正义价值,使公共服务的普惠之光照到城乡每一个地方;“相对性”是对城乡公共服务一体化体系的要求,即农村公共服务是个相对独立的系统,不仅要按照本系统运行规律自由灵活地发展,而且要在实践活动中塑造各式各样的城乡公共服务一体化模式。二 城乡公共服务一体化发展目标的层级定位

作为目标表达的城乡公共服务一体化包含两个核心内容,即目标明度和目标强度。在明度上,城乡公共服务一体化发展目标要有一定的明确度,因为具体、明确的目标要比笼统、模糊的目标更有实践效

[53]应;此外,城乡公共服务一体化发展目标还要有一定的难度,因为没有实践难度的目标等于没有目标,不仅不能反映农村居民不断增长的公共服务需求,而且也不利于扩大农村公共服务供给和缩小城乡公共服务差距。在强度上,城乡公共服务一体化发展目标需要反映“目标的吸引程度、可供选择性和可被接受的状况”,进而体现城乡公[54]共服务一体化的重要性和“为达到目标而努力的程度”。尽管各地可以根据本地城乡一体化发展实际拟订城乡公共服务一体化发展目标,尽管这样的自我设定目标通常会比他人强制设定目标承诺水平更

[55]高,但城乡公共服务一体化发展目标建构的真正意义不在于此。因为城乡公共服务一体化实践活动要比目标建构复杂,比如,城乡公共服务一体化发展目标是全国性规制,地方性、局部性目标必须服从全局性、整体性目标;又如,虽然地方政府对目标执行承诺有一定的选择权,但无论情况如何特殊、执行困难有多大,目标预定的任务都是要完成的,因此,城乡公共服务一体化发展目标必须回应并体现目标强度。

试读结束[说明:试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书


相关推荐

最新文章


© 2020 txtepub下载